AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri
advertisement
AB YARGISININ GELECEĞİNE İLİŞKİN REFORM ÖNERİLERİ Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA * ÖZET AB yargısında Avrupa Tek Senedi ile başlayan, Maastricht anlaşması ile yoğunluk Kazanan reform çalışmaları AB yargısını yeni talepleri karşılamaya itmiştir. Nice Anlaşması kimi önemli reformlarla bu duruma uyum sağlamıştır. Lizbon Sözleşmesi de reform yolunda adımlar atmaya devam etmiştir. Mahkemeye başvuru hakkı hukuk devletinin en önemli gereklerinden biridir. Davaların Temel Haklar Şart’ının 47.madde 2.fıkrasında öngörüldüğü üzere etkin hukuki himayenin temini için makul bir süre içinde ele alınıp, karara bağlanması gerekmektedir. AB Anlaşmasının 19.madde 1.fıkrası Lizbon Sözleşmesi ile kapsam kazanmıştır. 1.fıkranın 2.bölümünde ise Avrupa hakları himaye sisteminde ilk kez önemli bir pozitif bir hukuk düzenlemesi yapılmıştır. Buna göre üye devlet mahkemelerinin AB’de etkin hukuki himaye için primer bir sorumluluğu bulunmaktadır. Her iki fıkra birarada ele alındığında AB Adalet Divanı’nın görevini ulusal mahkemelerle birarada yerine getireceği, bunun ortak bir görev olduğu yaklaşımının kabul edildiği ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle Birlik yargısı ve geleceği düşünüldüğünde ulusal mahkemelerin Avrupa mahkemeleri olarak özel bir sorumluluğunun bulunduğu görülmektedir. Ulusal mahkemeler AB hakları himaye sisteminin parçasıdır. Ulusal mahkemelerin kendi arasında ve Divan’la olan diyaloglarının desteklenmesi gerekmektedir. AB Divanı’nın reformu onun Birliğin hakları himaye sistemindeki özerk rolü ve üye devlet mahkemelerinin ortak sorumluluğu dikkate alınmaksızın gerçekleştirilemez. Avrupa Hukukunun ulusal hukuk yaşamında anlamının önem kazanması Birlik Mahkemelerinin yükünün artmasına yol açmaktadır. Makale bu çerçevede AB yargısında yapılması düşünülen reform önerilerine ışık tutmaktadır. Anahtar Kelimeler: Federal Alman Anayasa Mahkemesi kararları, Avrupa Anayasa Birliği, Bireylerin etkin hukuki himayesi, Reform önerileri ABSTRACT Reform process on EU jurisdiction that started with Single European Act and which has been intensified by Maastricht Agreement promoted EU jurisdiction to satisfy demands. Nice Agreement accommodated this situation with remarkable reforms. Lisbon Treaty maintained this reform process. Access to courts is one of the most significant requirements of state of law. The lawsuits should be heard and concluded in reasonable period for providing legal protection as envisaged in Article 47 Paragraph 2 in Charter of Fundamental Rights. Article 19 Paragraph 1 of Treaty * Atılım Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi, [email protected] TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA on EU was incorporated by Lisbon Treaty. In the first paragraph of Chapter 2, a positive legal arrangement has been made for the first time in the European system of protection of rights. Accordingly the courts of Member States have primary responsibility for effective legal protection in EU. When these two paragraphs paired with, it is understood that EU Court of Justice performs its jurisdiction together with national courts and this jurisdiction is accepted as associated. For this reason when Union jurisdiction and its future considered, national courts have a proper responsibility as European courts. National courts are part of the system of EU protection of rights. Dialogs between national courts in itself and between national courts and EU Court of Justice should be supported. The reform of EU Court of Justice is unrealizable without dealing with its autonomous role in the European system of protection of rights and common responsibility of national courts. The importance of the meaning of European Law in national law is increasing Union Courts load. In this framework this article sets light to reform proposals on EU jurisdiction. Keywords: Decisions of Constitutional Court of Federal Republic of Germany, European Constitutional Union, Effective legal protection of individuals, Reform proposals. ♦♦♦♦ GİRİŞ 2 Walter Hallstein’ın yaklaşımları ışığında AB bir hukuk topluluğu olarak oluşturulmuştur. Hukuk Topluluğu yaklaşımı Avrupa’daki devletlerin ve yurttaşların nezdinde AB’nin kabulünün ve cazibesinin dayanağını oluşturmuştur. Bir hukuk topluluğunda etkin hukuki himayenin önemi yadsınamaz. Avrupa yargısının oynadığı ağırlıklı rol öncelikli olarak Avrupa ve ulusal mahkemeler arasında yetkinin uygun bir şekilde dağıtılmasına ve Divanın strüktüründe ve hakları himaye sisteminde reform yapılmasına yol açmıştır. AB’nin gerek birbirinden çok farklı geleneklere ve hukuk kültürüne sahip 6 üyeden 28 üyeli bir yapıya geçmesi, gerekse yetkilerinin artması ve Birliğin faaliyet alanlarının genişlemesi AB yargısını yeni talepleri karşılamaya itmiştir. Nice anlaşması kimi önemli reformlarla bu duruma intibak etmiştir. Lizbon sözleşmesi reform yolunda devam etmiştir. Primer hukukun ve Birliğin yasama yetkisinin konu, kapsam ve yoğunluk itibariyle Lizbon sözleşmesi dayanağında artması, AB anlaşmasının çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 263.madde, 3.fıkrası muvacehesinde tüzük karakterli hukuki tasarruflara karşı bireysel davaların açılması olanağı, doğrudan ve bireysel etkilenme koşulu ile Birlik tüzüklerine karşı bireylerin dava açma olanağı1, AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 276.madde sınırları dahilinde Divanın özgürlük, adalet ve hukuk alanında kimi sınırlamalarla genel yetkisinin kabul edilmesi, Temel Haklar Şartı’nın hukuki bağlayıcılık kazanması ile AB anlaşmasının 6.madde, 1.fıkrasına göre Birlik tasarruflarından doğrudan etkilenen ve haklarının teminini isteyen bireyler 1 (Alexander Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon – (K) ein Schritt nach vorn?, EuR 2010, s.30(43 vd.) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA bakımından 267.madde, 4.fıkra muvacehesinde önkarar davasının gündeme gelmesi, 262.maddede Divana fikri mülkiyet alanında doğan uyuşmazlıklar nedeniyle yargı yetkisinin devredilme olanağının öngörülmesi; AB’ne yeni katılacak devletlerin ulusal mahkemelerinin 267.maddeye istinaden açacakları önkarar davaları, yıllardan beri derdest olan davalar, Divanın yargı yükü ile savaşma problemini2 ve hakların temini için reform gerekliliğini açık şekilde ortaya koymaktadır. Mahkemeye başvuru hakkı hukuk devletinin en temel gereklerinden biridir3; davaların Temel Haklar Şartı’nın 47.madde, 2.fıkrasında öngörüldüğü üzere etkin hukuki himayenin temini için makul bir süre içinde ele alınıp, karara bağlanması gerekmektedir4. AB anlaşması AB’nin organlarına ilişkin III.başlığında Birlik organlarını5 saymaktadır. Bunlar Parlamento6, Avrupa Konseyi7, Konsey8, Komisyon9 ve Divan’dır10; 18.maddede dış politika güvenlik politikalarından sorumlu yüksek temsilci iki şapkalı olması nedeniyle aynı çerçevede zikredilmiştir. AB anlaşmasının 19.madde 1.fıkrası Lizbon sözleşmesi ile kapsam kazanmıştır. 19.madde I.fıkranın birinci bölümü ex AT anlaşmasının 220.maddesine büyük ölçüde uymaktadır. 1.fıkranın 2. bölümünde ise Avrupa hakları himaye sisteminde ilk kez önemli bir pozitif hukuk düzenlemesi karşımıza çıkmaktadır: Üye devlet mahkemelerinin AB’de etkin hukuki himaye için primer bir sorumluluğa sahip olduğu bu düzenleme ile anlaşmada tescil edilmiştir. Her iki fıkra birarada ele alındığında Avrupa Divanının görevini ulusal mahkemelerle birarada yerine getireceği, bunun ortak bir görev olduğu yaklaşımının madde hükmüne esas olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu nedenle Birlik yargısı ve geleceği düşünüldüğünde ulusal mahkemelerin Avrupa Mahkemeleri olarak özel sorumluluğunun da değerlendirilmesi gerekmektedir. Ulusal mahkemeler Avrupa Birliği hakları himaye sisteminin parçasıdır11. Avrupa anayasa birliğinin hakları himaye mekanizmasının önemli bir parçasını da AİHM oluşturmaktadır. Federal Anayasa Mahkemesi daha Solange II kararında Avrupa Toplulukları Divanını GG 101.madde 2.fıkra 1.cümle muvacehesinde tabî yargıç olarak kabul etmiş ve Avrupa toplulukları yargısı ile üye devletlerin yargısı arasında fonksiyonel 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 (Olaf Langner, Der Europäische Gerichtshof als Rechtsmittelgericht. Der Prüfungsumfang im europäischen Rechtsmitteverfahren, 2003, s.153 vd.) (Jürgen Schwarze, 20 Jahre Gericht erster Instanz in Luxemburg – Der Zugang zur Justiz, EuR 2009, s.717) (EuGH Rs. C-385/07 (Der Grüne Punkt), Slg.2009, I-06155, Rn.167 vd.) (AB anl. md.13) (AB anl. md.14) (AB anl. md.15) (AB anl. md.16) (AB anl. md.17) (AB anl.md.19) (Ingolf Pernice, Die Dritte Gewalt im Europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996, s.27) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 3 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA bir kesişme olduğuna dikkat çekmiştir12. AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 267.maddesine göre bir ulusal mahkemenin yeni bir önkarar başvurusu yapmadan keyfi olarak Divanın mevcut içtihatından sapması halinde, GG 101. madde 1.fıkra 2.cümlede yer alan tabi yargıç teminatına ilişkin temel hak ihlâl edilmiş olmaktadır13. Temel hakların himayesi sözkonusu olduğu nispette daha az katı bir yaklaşımla geçerli kabul edilmektedir. Diğer bir ifade ile mükellefiyetlerin ihlâlinin mutlaka keyfilik sonucu ortaya çıkmasına gerek bulunmamaktadır14. AB anlaşmasının 267.maddesine göre yargısal diyalog bir menteşe işlevi ile üye devletlerin yargısı ve Avrupa yargısını birbirine bağlamaktadır. AB anlaşmasının 19.maddesine göre Avrupa Divanı ve ulusal yargı devletlerin ve Avrupa Birliğinin yurttaşlarına karşı ortak bir görev yerine getirmektedir. Avrupa Divanı ve ulusal mahkemeler arasında hiyerarşik bir ilişki bulunmamaktadır. Aralarında tamamen tersine bir görev taksimi, karşılıklı saygı ve herşeyden öce bir kooperasyon ilişkisi bulunmaktadır15. 4 Eurojust ve oluşum halinde bulunan ticari ve hukuki konularda Avrupa yargı ağı16 yargı birliğinin horizontal boyutunu oluşturmaktadır. Söz konusu konular için de AB hukukunun birliği ve Birliğin hukuki birlikteliği aynı derecede önem taşımaktadır. Ulusal mahkemelerin kendi arasında ve Divanla olan diyaloglarının desteklenmesi gerekmektedir. Anlaşmalar üye devlet mahkemelerinin primer olarak hakları himaye fonksiyonunu yerine getirememeleri durumunda subsidiarite prensibi muvacehesinde Avrupa Birliği Divanı’nın tamamlayıcı olarak hakları koruma sorumluluğunu kabul etmektedir. Divan hakları temin etme görevi ile sınırlı olarak AB hukukunun mütecanis olarak uygulanmasını temin eder. Birlik hukukunun önceliği fonksiyonel olarak herkesin AB hukuku önünde eşitliğini ve Birlik hukukunun geçerliliğini ve buna istinaden Birliğin fonksiyon yeteneğini temin eder. Avrupa Divanı’nın reformu onun Birliğin hakları himaye sistemindeki özerk rolü ve üye devlet mahkemelerinin ortak sorumluluğu dikkate alınmaksızın gerçekleştirilemez. I. Ulusal anayasa mahkemeleri ve Avrupa Birliği Divanı Federal Alman Anayasa Mahkemesi Avrupa hukukunun önceliğini ve doğrudan uygulanmasını tanımasına rağmen ulusal hukuka nazaran hiyerarşik üstünlüğe sahip olmadığını ve bu anlamda otonom ve ulusal hukuktan bağımsız olarak 12 13 14 15 16 (BVerfGE 73, 339) [BVerfGE 75, 223 (Kloppenburg)], Honeywell kararında teyit edilen keyfilik ölçütü [BVerf.2 BvR 2661/06, 6.7.2010 (Honeywell), NZA 2010, 995, Rn.87 vd.)] [BVerfGE 75, 223 (245 vd.), (Kloppenburg)] (Ingolf Pernice, Die Dritte Gewalt im Europäischen Verfassungsbund, EuR 1996, s.43 vd.) (ABl.2009 L 168/30) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA değerlendirilmesinin söz konusu olamayacağını karara bağlamıştır17. Üye devletlerin tüm yüksek mahkemeleri bir ihtimal Alman Anayasa Mahkemesinin Maastricht içtihatından etkilenerek kendi ulusal anayasalarını ve bu anayasalarda temin edilen temel hakları ve prensipleri dokunulmaz mütalâa ederek, ultima ratio Birlik hukukunu denetleme olanağını saklı tutmaktadır18. A. Birlik Yargısının Üye Devlet Yargısının Denetiminde Olması Federal Alman Anayasa Mahkemesi temel hakların teminine matuf denetim çekincesini ATAD’ın yerleşik içtihatları muvacehesinde teorik seviyede tutsa da, AB Divanı bakımından mesele üç bakımdan önemini korumaktadır: • AB Divanı veya AB mahkemesi doğrudan yahut zımnen Birlik tasarruflarının geçerliliği hakkında karar verme yetkisine sahip olmakla beraber, ulusal anayasa mahkemelerinin AB tasarruflarını denetleyerek meşruiyet eksikliği nedeniyle ilgili hukuki tasarrufun uygulanamazlığını tespit edebileceklerini dikkate almak durumundadır; • Birlik hukukunun yorumu bakımından Avrupa mahkemelerine yetki tanınmış olmasına rağmen hâkimin hukuk yaratması bağlamında oluşturulan Avrupa mahkemeleri gerekçelerinin anayasa mahkemeleri tarafından denetimini Divan kabul etmek zorundadır. AB yargısının ultra vires hareket edip etmediği, üye devletler aleyhine yetki kayması olup olmadığı ancak bu denetimle ortaya çıkabilir; • Federal Alman Anayasa Mahkemesi ve diğer üye devletlerin anayasa mahkemeleri ultra vires yetki konusu gündeme gelmese de, Birlik tasarruflarının ulusal siyasi ve anayasal yapıda dile gelen ulusal kimliğe uygun düşüp düşmediğini denetlemek isteyebilir. Birlik yasama organının ve AB yargısının AB anlaşmasının 4.madde 2.fıkrasına uygun bir tutum içinde olup olmadığı anayasa mahkemelerinin denetimine tabidir. Federal Alman Anayasa Mahkemesi Lizbon anlaşmasına ilişkin kararından sonra verdiği ilk kararında19 direktifin iç hukukta doğrudan uygulanmasını önleyen bir yol bulmuştur. Karara göre önemli olan Divana arzedilme olanağının değerlendirilmesi ve koşulların tartışılmasıdır20. Honeywell kararında Federal Alman anayasa mahkemesi Birlik hukukuna prensip olarak açıkça tanınan öncelik nedeniyle yetki aşımını Avrupa hukuku yanlısı bir yaklaşımla yetki ihlâlinin yeterince nitelikli olması durumu için kabul etmiştir. Kararda Divana primer yetki tanınarak önemli bir prosedürel problem yaratılmıştır: “Divan ortaya atılan Birlik hukuku sorunlarını karara bağlamadığı 17 18 19 20 (BVerfG, 2. BVE 2/08, 30.6.2009; BVerfGE 123,267) (Albrecht Weber, Die Europäische Union unter Richtervorbehalt? –Rechtsvergleichende Anmerkung zum Urteil des BVerfG, 30.6.2009 (Vertrag von Lissabon), JZ 2010, s.157.vd) (02.03.2010 tarihli Vorratsdatenspeicherung kararı, BVerfG, 1 BvR 256/08, 2.3.2010, NJW 2010, 833) BVerfG, 1 BvR 256/08, 2.3.2010, NJW 2010, 833, Rn.182) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 5 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA 6 nispette, Federal Alman Anayasa Mahkemesi Almanya için Birlik hukukunun uygulanamazlığını saptama yetkisini kullanamayacaktır”21. Mahkemeler arasındaki ilişkiyi düzenlemekten öteye giden bu önemli tespit aynı zamanda ulusal kimlik denetimi için geçerli olmak zorundadır22. Buradaki vurgunun önemi yetkinin primer olarak AB yargısına bırakılmasından çok AB anlaşmasının 4.madde 2.fıkrasında yeralan ulusal kimlik kuralının atıfta bulunduğu ulusal anayasaya uygunluk denetimi bağlamında AB yargı yetkisinin kabulü bakımından ortaya çıkmaktadır23. Federal Alman Anayasa Mahkemesinin ulusal anayasal kimliğin temininde AB yargısı ile elele çalışacaklarını vurgulaması24 bu çerçevede de kooperasyon yapılmasına hazır olunduğuna işaret etmektedir. Uzatılan bu eli Divanın tutması beklenmektedir. Kooperasyon bu özel konuda zaruridir; kamu güvenliği ve temel özgürlüklerin sınırı olarak kamu düzeni kavramını ulusal kimlik çerçevesinde somut olarak tanımlama yetkisi Avrupa yargısından önce üye devletlerin yetki alanındadır25. Ulusal kimlik kendini anlama, tanımlama ile ilgili olduğu için oldukça hassas bir konudur. AB anlaşmasının 4.madde 2.fıkrasında tescil edilen ulusal kimlik kavramının ancak aynı zamanda Avrupa boyutunun da dikkate alınması gerekmektedir. Ulusal kimlik Divan tarafından belirlenen sınırlar içinde ele alınacaktır. Üye devletler ve onların ulusal mahkemeleri bu çerçevede Avrupa anayasal birliğinde ortak sorumluluk taşımaktadır. Divanın ulusal kimlik denetimi entegrasyon sorumluluğunun bir ifadesi olarak istisnai bir durum oluşturmaktadır. Sadakat içinde işbirliği prensibi AB anlaşmasının 4.madde 3.fıkrasına göre anayasal kimlik tartışmalarında Birlik hukukunu ulusal alanda uygulamaktan kaçınma yerine üye devletlerin yasama faaliyetleri çerçevesindeki tereddütlerini Divana getirme yoluyla çözmelerini gerektirmektedir26. B. Kooperasyon Prosedürünün Konusu Federal Alman Anayasa Mahkemesi Divanın Honeywell davasında verdiği kararın zorlama bir karar olarak değerlendirilmesine hernekadar açık bir şekilde mesafeli yaklaşmışsa da, kararın şimdiye dek hiçbir başka mahkeme tarafından kabul görmemesi, Divanın gerekçelerinin detaylı olarak analiz edilmesini gerektirmektedir. Bu tür prosedürlerin sıklığı, Divana yapılan taleplerin yoğunluğu reform gerekliliğini gündeme getirmektedir. 21 22 23 24 25 26 (BVerfG, 2 BvR 2661/06, 6.7.2010 (Honeywell), NZA 2010, 995, Rn.87 vd.) (Jan Bergmann/Ulrich Karpenstein, Identitäts- und ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht - Zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Vorlagenverpflichtung, ZEuS 2009, s.529 vd.) (Arnold von Bogdandy/Stephan Schill, die Achtung der nationalen Identität unter den reformierten Unionsvertrag. Zur unionsrechtlicher Rolle nationalen Verfassungsrechts und zur Überwindung des absoluten Vorrangs, ZaöRV 70 (2010), 701,713 vd.) [BVerfG 123/267 (354, Rn.240)] Meinhard Hilf/Frank Schorkopf, bknz.: Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf, Das Recht der europäischen Union, Kommentar, 23.Erg.-Lief.Januar 2004, Art. 6, EUV Rn.79 Ingolf Pernice, Der Schutz nationaler Identitaet in der Europäischen Union, AöR 136 (2011). iE, III. 1: “Identitätskonkretisierung als Gegenstand kooperativer Verfahren” TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA Avrupa Hukukunun ulusal hukuk yaşamında anlamının önem kazanması ve mahkemeler arasında iletişimin güçlenmesi Birlik mahkemelerinin yükünün artmasına yol açmaktadır. Mahkemeler arasında yargısal işbirliği ve deneyimlerin etkin paylaşımı söz konusu olduğu nispette Avrupa yargısı ulusal mahkemelerin önemli yeni sorunlara ilişkin önkarar başvurularına yoğunlaşacaktır. AB hukukunun mütecanis uygulanmasını en iyi şekilde temin eden işbirliği ilişkisinin ne şekilde düzenlenmesi gerektiğinin yakından incelenmesi gerekmektedir. Maduro ve Azoulai “The Past and Future of EU Law” isimli yayınlarında, Konseyde nitelikli çoğunlukla karar alınması uygulamasına geçilmesinin Avrupa yargısını ağır bir baskı altına sokacağına işaret etmektedir27. Erken uyarı sistemi ve siyasi engelleme yardım etmediği takdirde, ulusal parlamentolar ve çoğunluğun kararına katılmayan üye devletler yetki aşımı ve subsidiarite prensibinin ihlâli nedeniyle daha çok Divana başvuru yapacaktır. Alman Anayasa mahkemesinin yeni içtihatı Avrupa yargısına düşen yeni sorumluluğa ışık tutmaktadır. C. Avrupa Birliği Yargısının Yeniden Düzenlenmesi AB yargısının reformunda belirleyici faktörler gelecekte kararların daha yüksek nitelikli olmasına ve meşruiyetine yönelik taleplerdir. Divanın otoritesi ve dolayısıyla Birlik hukukunun etkinliği kararların bu özellikleri taşımasına bağlıdır. Birliğin faaliyetleri bireylerin günlük yaşam alanlarına girdikçe ve Divanın kararları bu nedenle onların sosyal, siyasi ve ekonomik yaşam alanlarını etkiledikçe Avrupa yargısının günlük yaşamdaki rolü artmaktadır. Avrupa yargısının bu sorunların üstesinden gelebilmesi yeterli zamana, nitelikli yargıçlara ve gerekli kurumsal yapıya sahip olmasını gerektirmektedir. Divan tecrübeli yargıçlara sahip olmakla beraber, makul hızda ve aynı zamanda doğru kararlar vermek için gerekli kapasite, kurumsal yapı ve prosedüre sahip değildir. Yapılacak reformun, Avrupa yargısının görevlerine yoğunlaşmasını temin edecek kapsam ve nitelikte olması gerekmektedir. Yapılacak reformun: • AB hukukunun etkinliğini ve Birlik yurttaşlarının ve üye devletlerin Birlik karşısında etkin hukuki himayesini temin etmelidir; • AB hukukunun mütecanis uygulanmasını, diğer bir ifade ile AB hukuku önünde eşitliği sağlamak için Birlik içinde ulusal mahkemelerle diyalog kurulmasını temin etmelidir; • AB hukukunun birliğini temin etmeli ve hukuk topluluğu olan Avrupa Birliği’nin entegrasyon işlevini desteklemelidir. Yargıçların sayısının arttırılması içtihatlardaki uyumluluk bakımından riziko oluşturmaktadır. Büyük yargı organları hukukun etkinliğinin kaybına yol açmaktadır. 27 L.M.Poiraes Maduro/Loic Azoulai, Introduction, bknz.: The Past and Future of EU Law. The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty, 2010, s.xix) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 7 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA Diğer taraftan dairelerdeki yargıç sayısının sınırlanması kararlarda üye devletlerin hukuk kültürünün yansımasını imkânsız kılmakta, dolayısı ile meşruiyet eksikliğine neden olmaktadır. Üst mahkemeye başvuru olanağının genişletilmesi prosedürün uzamasına neden olmaktadır. Doğru bir denge, Avrupa yargısının bugünkü gücünü tehlikeye sokmadan deneye-yanıla yöntemi ile bulunabilir. 8 Divana Birliğin anayasa mahkemesi niteliği ile prensip olarak spesifik anayasa hukuku sorunlarının saklı tutulması gereklidir. AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 263. maddesine göre direktiflerin veya tüzüklerin geçerliliği ve AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 263. madde 4.fıkrasına göre Birlik seviyesinde bireylerin temel haklarının korunması için tüzüklere karşı açılan davalar, AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmasının 263. madde 2. fıkrasına göre federal dengenin korunmasına matuf olarak yetki sınırlarının ve subsidiarite prensibinin ihlâli iddiası ile üye devletlerin açtıkları davalar, AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 267. maddesine göre açılan davalar ve üye devletler ve Birlik kurumları arasında açılan davalar bu çerçevede sayılabilir. Temel hakların teminine yönelik olarak doğrudan tüzüklere karşı açılan davalar, Birlik yurttaşlığı sorunları, yeni yetki alanları, normlar hiyerarşisi ve ulusal kimliğin güçlü şekilde temini ve subsidiarite prensibinin temini için açılan davalar Divanın zaman içinde anayasa hukuku sorunlarıyla yoğun bir şekilde meşgul olmasına yol açacaktır. Bunun ötesinde AB’nin AİHK’na katılımı ile (AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 6.madde 3.fıkrası) AİHM ile diyalog yeni bir anlam kazanacaktır. Bu konulara ilişkin önkarar başvuruları doğrudan Divana yapılacaktır. Prima facie anayasa hukuku sorunlarının temel konu oluşturmadığı durumlarda Divan davayı AB mahkemesine havale etmelidir. AB mahkemesinde açılan davaları ve başvuruları da Divan önemli anayasa hukuku sorunlarına ilişkin olduğu nispette kendisine saklı tutmalıdır. Divanın bu çerçevede sahip olduğu kapsamlı takdir hakkı ve kapasite davanın anayasa hukuku boyutunu açıklığa kavuşturma olanağı vermektedir. Anayasa hukuku sorunları AB mahkemesinde gerçekleşen bir prosedürde ortaya çıktığı takdirde dava Divana havale edilmelidir. Aynı durum AB mahkemesinin şimdiye dek geçerli içtihattan sapmayı gerekli addetmesi durumunda sözkonusu olmalıdır. Diğer değişikliklere ilişkin aşağıdaki öneriler yapılmaktadır: Divan nezdinde davanın kabulü kararı başkan ve iki başkan yardımcısının yer aldığı komite kararıyla gerçekleşebilir. Kararın çıkmaması halinde AB mahkemesi yetkili kalmaya devam edebilir28. Divan iki daire olarak toplanabilir. Daireler başkan, bir başkan yardımcısı ve 12 yargıçtan oluşturulabilir. Davalar başkan tarafından kural olarak davanın kaynaklandığı üye devletten de bir yargıcın yer aldığı daireye gidecek şekilde dağıtılır. Başkan daire kararlarının uyumunu temin eder. Bir dairenin kararının 28 Liz Heffernan, A European Certiorari Revisited, bknz.: Mads Andenas/John A. Usher (eds.). The treaty of Nice and Beyond. Enlargement and Constitutional Reform, Oxford 2003, s.359 TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA diğer dairenin kararından sapması durumunda genel kurul karar verir. AB hukuk tasarruflarının uygulanmasını çerçevesinde üye devlet anayasa mahkemelerinin Divan kararlarından sapmasını önlemek için Avrupa anayasa mahkemeleri birliğindeki mevcut kooperasyonun güçlendirilmesi desteklenmelidir29. Gayrıresmi yapılan bu işbirliğinin kurumsallaşması gerekmektedir. İlgili üye devletin anayasa mahkemesinin bir temsilcisinin Divan önündeki prosedüre resmen katılması düşünülebilir. Aynı şekilde Divanın bir temsilcisinin ulusal anayasa mahkemelerinde cereyan eden prosedüre katılması söz konusu olabilir. Önkarar prosedürü ve yukarıda işaret edilen davalar dışındaki davaların AB mahkemesinin yetki alanında kalması uygundur. AB anlaşmasının 19.madde 1.fıkrası yargıç sayısının arttırılması bakımından açıktır. İlave edilen yargıçların 6 yıl için üye devletlerin yüksek mahkemelerinden Lüksemburg’a gönderilmeleri ve Avrupa yargısı çerçevesinde edindikleri tecrübelerle mahkemelerine geri dönmeleri düşünülebilir. Yargıçlar AB anlaşmasının çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 255.maddesine göre yargıçları denetleme komitesinin tavsiyesi dikkate alınarak üye devlet hükümetlerinin uzlaşısı ile nitelik kriterleri ışığında atanırlar. Bir üye devletten birden fazla ilave yargıç atanmaması uygundur. Aynı şekilde Divanda kanun sözcüsü sayısının da arttırılması uygun olacaktır. AB Mahkemesinin her biri 5 yargıçtan oluşan 8 daireli bir kurumsal yapı olarak çalışması öngörülebilir. Öneriye göre davaların dairelere dağıtımı Mahkeme başkanı tarafından yapılacaktır ve kararlar prensip olarak sözlü bir aşamadan sonra ve kanun sözcüsünün nihai talebi dikkate alınarak verilecektir. Kimi durumlarda şüphesiz statü (md.104, §3 ve §4) muvacehesinde karar alındığı takdirde veya koşullara bağlı olarak sözlü aşama gerçekleşmeksizin (duruşma) basitleştirilmiş bir prosedür ile karar alınabilir; yahut statü (md.62 lit.a, madde 104 lit.a) muvacehesinde hızlandırılmış bir prosedürle ulusal mahkemenin talebi ile ve ceza davalarında AB çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 267.madde, 4.fıkrasına göre (statü md.104 lit.b) acil prosedür kuralları muvacehesinde karar verebilir. Bu çerçevedeki hukuki konular, mevcut içtihatlar ışığında karara bağlanabilen ve yeni hukuki sorunlar ortaya atmayan, diğer bir ifade ile mevcut içtihatın değişmesi için bir neden bulunmayan hususlara ilişkindir. Direktiflerin iç hukukta düzenlenmesine ilişkin önlemlerin alınmaması nedeniyle açılan ihlâl davaları AB anlaşmasının çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 260. madde 3.fıkrasına göre basitleştirilmiş prosedürle karara bağlanmalıdır. Bu davalar başkanın veya daire başkanının inisiyatifi ile kanun sözcüsü ile mutabakat halinde tek yargıç tarafından karara bağlanmak üzere kısaltılmış prosedüre tabî olarak açılabilir. Karar duruşma yapılmaksızın 4 hafta içinde verilebilir. Prosedür çerçevesinde tercüme yapılmayacak ve üye devletlere hukuki uyuşmazlıkla ilgili bilgi verilmeyecektir. 29 Andreas Voßkuhle, Der Europaeische Verfassungsgerichsverbund, NVwZ 2010, s.29 vd. TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 9 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA Davayı karara bağlamak durumunda olan yargıç şüphesiz AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 267.maddesine göre gerçekleştirilecek prosdürde gerekli durumlarda davayı arzeden mahkeme ve dava tarafları ile diyaloga geçilebilecektir. Böyle bir durumda karar verme süresinin 4 hafta daha uzatılması kabul edilebilir. Davayı karara bağlayacak yargıç konunun daha detaylı incelenmesi gerektiği takdirde hukuki uyuşmazlığı daireye gönderebilir. Daire, Komisyonun AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 260.madde 3.fıkrasına göre götürü bir miktarın veya para cezasının verilmesini talep ettiği durumlarda da talebin değerlendirilmesinde yetkili kalmalıdır. Mahkeme bunun ötesinde ulusal mahkemelerle enformasyon değiştokuşunu güçlendirmek için bilgi ağı teşkilini ve yargıçların AB hukuku konularında işbirliğini özendirecektir. AB anlaşmasının çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 197.maddesine istinaden bu faaliyete eğitim ve eğitimin devam ettirilmesi dahildir. Ulusal yargıçlar Avrupa hukuku ve diğer mahkemelerin kararlarına ve AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 267.maddesinde yer alan prosedüre aşına oldukları nispette Divana başvurudan sarfınazar edecektir veya başvurularını hızlı ve açık cevaplar verilecek şekilde formüle edebilecektir. II. Avrupa seviyesinde uzman yargının geliştirilmesi 10 Üç yargıçlı uzman mahkemeler bireyler tarafından doğrudan açılan, Birlik hukuku bakımından kapsamlı araştırmaları beraberinde getiren ve/veya karmaşık teknik konulara ilişkin olması nedeniyle uzmanlığı gerekli kılan davalar bakımından uygun görülmektedir. Sekunder hukukun uygulanmasına ilişkin bir konunun denetlenmesinde uzmanlık kararı çoğu kez farklı hukuk kültürlerinin katkısıyla verildiği için daha çok önem kazanmaktadır. Hizmet edimi hukuku, rekabet hukukunda hakların temini, devlet yardımları ve anti-damping hukukunda bireylerin korunması, tarım, balıkçılık, fikri mülkiyetin AB seviyesinde korunması uzmanlık konularından bazılarıdır30. AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 257.madde 3.fıkrası mahkemeye karmaşık hukuki sorunlarda olağan prosedürün uygulanması olanağın temin etmektedir. A. Uyumun Temin Edilmesine İlişkin Mekanizmalar AB Divanı büyüdükçe ve karar organlarının sayısı arttıkça, kararların mütecanisliğini temin mekanizması oluşturma ihtiyacı güçlenmektedir31. Farklı mahkemelerin yargıçları ve mahkemeler arasında iletişimin sağlanması kolay olmamaktadır. Kurumsal bir bağlantı yapılması, diğer bir ifade ile havale etme olanağı ötesinde karar organlarını her seviyede birbirine bağlayan bir yapılanma gerekmektedir. Divan başkanının her iki daireye başkanlık etmesi bir çözüm oluşturabilir. Ancak bu durum 8 daireli Mahkeme bakımından tasavvur edilmesi zordur. 8 dairenin 30 31 Francis Geoffrey Jacobs, Further reform of the preliminary ruling procedure. Towards a “green light” system?, bknz.: Manfred Zuleeg’e Armağan, Baden-Baden 2005, s.204 vd. Rudolf Streinz, Die Rolle des EuGH im Prozess der Europäischen Integration. Anmerkung zu gegenläufigen Tendenzen in der neueren Rechtsprechung, AöR 135 (2010), s.25 vd. TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA başkanlarının bir tür koordinasyon komitesi oluşturması ve bu komitenin düzenli toplanarak dairelerin karar tasarılarının esaslarının ele alınıp tartışılması mümkündür. Uzman mahkemelerin başkanlarının ve uzman mahkemelerin buna benzer şekilde organize olması mümkündür. Mahkeme daire başkanları veya uzman mahkemelerin başkanları vertikal olarak Divanın tecrübeli yargıçları olarak asgari ölçüde uyum sağlama fonksiyonu anlamında özel bir rol elde etmiş olacaklardır. Bu yöntem sadece farklı yargı katmanları arasında enformasyon değiş-tokuşunu sağlamayıp, aynı zamanda hukuki sorunların anayasa hukuku boyutunun önceden ortaya çıkarılarak Divana gelmesini sağlayacaktır. Yapılan öneriler ışığında Divan ve Mahkemeler arasında yetkilerin dağıtımı ve karar organlarının intern organizasyonu için gerçekleştirilecek bir reform ağırlıklı olarak sekunder hukuk üzerinden sağlanabilir. Statü düzenlemesi ile özellikle önkarar davalarının prensip olarak mahkemeye tahsis edilmesi önemli bir sorun teşkil edecektir. Zira AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 256.madde 3.fıkrası mahkemenin sadece statü tarafından öngörülen alanlarda önkarar davaları bakımından yetkisini kabul etmektedir32. Amaca anayasa hukuku boyutu olmayan önemli alanların sayılması ile erişilemediği nispette anlaşmanın değiştirilmesi gereklidir. Aynı şekilde kooperasyonun kurumsallaşması bağlamında anayasa mahkemelerinin bağlantılarının karara bağlanması gerekmektedir. Mahkemenin yargıç sayısının arttırılması ve aynı şekilde kanun sözcülerinin mahkemede görev yapması AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 254. madde 1.fıkrasına göre statü değişikliğini gerektirmektedir. Yeni uzman mahkemelerin oluşturulması için 257.maddeye göre Divanın talebi üzerine ortak karar prosedürüne göre bir tüzüğün ihdası gereklidir. Mahkemeler arasında bir bilgi ağının oluşturulması gayriresmi olarak inisiye edilebilir ve organize edilebilir; aynı şekilde anayasa mahkemeleri ve Divan arasında bir ilişki oluşturulabilir33 AB anlaşmasının 4.madde 3.fıkrasının öngördüğü ve AB anlaşmasının 19.madde 1.fıkrasının iradesine uygun olduğu üzere AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 197.maddesinin ruhuna uygun olarak bu tür bir yöntemin geliştirilmesi, Birlik hukukunun üye devletler tarafından etkin icrasını ortak çıkar olarak ilan eden sadakat içinde işbirliği prensibinin icabıdır. AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 197.madde 2.fıkrasında AB yargısı için mukayese edilebilir bir hukuki dayanağın bulunmaması nedeniyle bu çerçevede şekli bir hukuki tasarrufun yapılması mümkün değildir. Ulusal mahkemelerin Avrupa çapında birbiriyle bağlanması için mali desteğin bütçede öngörülmesi gerekmektedir. Anlaşmaların AB yargısının oluşumu bağlamında öngördüğü nispeten açık düzenlemeler nedeniyle Divanın, mahkemenin ve uzman 32 33 Josef Azizi, Opportunities and Limits for the Transfer of Preliminary Reference Proceedings to the Court of First Instance, bknz.: Ingolf Pernice/Juliane Kokott/Cherly Saunders (Hrsg.), The Future of the Judicial System in a Comparative perspective 2006, s.241 vd.) Ingolf Pernice, La Rete Europe di Constituzionalititá, Der Europäische Verfassungsverbund und die Netzwerktheorie, ZaöRV 70 (2010), s.10 vd.). TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 11 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA mahkemelerin personel üzerinden vertikal uyumunun sağlanması zor olacaktır. AB anlaşmasının 19.maddesi ve AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 253, 254. madde ve 257.maddelerinde hangi nedenle Divan üyelerinin seçiminde mahkeme üyelerine yahut uzman mahkeme başkanlarına rol verilmediği anlaşılmamaktadır. Mevcut anlaşmada üye devlet anayasa mahkemelerinin yargıçlarına Divanda gerçekleşen prosedürlerde oy hakkı ve birlikte karar verme hakkı verilmemektedir. Üye devlet anayasa mahkemesi yargıçlarının anlaşma değişikliği yapılmaksızın AB yargı faaliyetine katılması mümkün değildir. 12 Görüldüğü üzere Divan kolay bir dönem geçirmemektedir. Hukuk topluluğu olarak nitelendirilen AB hukukunun garantörü olarak oynadığı temel fonksiyon Divanın entegrasyonun gelişimine uyumunu ve AB için söz konusu olan yeni gerekliliklerin karşılanmasını gerektirmektedir. Divan Hernekadar kendisini entegrasyonun motoru olarak algılamasa ve nitelendirmese de, bugün ve gelecekte kararlarında ulusal farklılıklar ve ulusal kimlik korunduğu nispette AB yurttaşları tarafından hızlı ve etkin olarak haklarını elde edebilecekleri bir mahkeme olarak kabul görme olasılığı doğacaktır34. Bireyler AB’nin çalışma usulleri hakkındaki anlaşmanın 263. madde 4.fıkrasına göre icra önlemi gerektirmeyen, kendilerini doğrudan etkileyen tüzük görünümlü tasarruflar aleyhine iptal davası açma olanağı elde etmiştir35. Bu olanak, AB yurttaşları nezdinde temel haklarının AB tarafından ciddiye alındığının göstergesi olarak kabul edilmektedir. AB’nin otoritesi ve fonksiyon yeteneği üye devlet hükümetlerinin Divana görevlerini yerine getirmesi için gerekli araçları sunmaya hazır olup olmadıklarına bağlıdır. Bunun için gerekli sayıda nitelikli yargıca ve kanun sözcüsüne, personel ve donanıma gereksinim bulunmaktadır. Aynı şekilde ulusal mahkemeler arasında etkin bir çalışmayı ve güçlendirilmiş işbirliğini sağlayan kurumsal önlemlerin alınması gereklidir. Bu önlemler AB seviyesinde ulusal mahkemelerin Divan ile birlikte ortak sorumluluk anlayışı ile AB hukukunun etkinliğine ve güç kazanmasına yol açacaktır. ♦♦♦♦ 34 35 Joachim Wieland, Der EuGH im Spannungsverhältnis zwischen Rechtsanwendung und Rechtsgestaltung, NJW 2009, s.1841 Alexander Thiele, Individualrechtsschutz for dem Europäischen Gerichtshof durch die Nichtigkeitsklage, 2006, s.122-150) TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) Reform Proposals on the Future of EU-Jurisdiction Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA KAYNAKÇA Albrecht Weber, Die Europäische Union unter Richtervorbehalt? –Rechtsvergleichende Anmerkung zum Urteil des BVerfG, 30.6.2009 (Vertrag von Lissabon), JZ 2010 Alexander Thiele, Das Rechtsschutzsystem nach dem Vertrag von Lissabon – (K) ein Schritt nach vorn?, EuR 2010 Alexander Thiele, Individualrechtsschutz for dem Europäischen Gerichtshof durch die Nichtigkeitsklage, 2006, s.122-150) Andreas Voßkuhle, Der Europaeische Verfassungsgerichsverbund, NVwZ 2010 Arnold von Bogdandy, Die Achtung der nationalen Identität unter den Stephan Schill, reformierten Unionsvertrag. Zur unionsrechtlicher Rolle nationalen Verfassungsrechts und zur Überwindung des absoluten Vorrangs, ZaöRV 70 (2010) Francis Geoffrey Jacobs, Further reform of the preliminary ruling procedure. Towards a “green light” system?, bknz.: Manfred Zuleeg’e Armağan, Baden-Baden 2005 Ingolf Pernice, Die Dritte Gewalt im Europäischen Verfassungsverbund, EuR 1996 Ingolf Pernice, Der Schutz nationaler Identitaet in der Europäischen Union, AöR 136 (2011). iE, III. 1: “Identitätskonkretisierung als Gegenstand kooperativer Verfahren” Ingolf Pernice, La Rete Europe di Constituzionalititá, Der Europäische Verfassungsverbund und die Netzwerktheorie, ZaöRV 70 (2010) Joachim Wieland, Der EuGH im Spannungsverhältnis zwischen Rechtsanwendung und Rechtsgestaltung, NJW 2009 Josef Azizi, Oppurtunities and Limits for the Transfer of Preliminary Referece Procedings to the Court of First Instance, bknz.: Ingolf Pernice/Juliane Kokott/ Cherly Saunders (Hrsg.), The Future of the Judical System in a Comparative perspektive 2006 Jürgen Schwarze, 20 Jahre Gericht erster Instanz in Luxemburg – Der Zugang zur Justiz, EuR 2009 Liz Heffernan, A European Certiorari Revisited, bknz.: Mads Andenas/John A. Usher (eds.). The treaty of Nice and Beyond. Enlargement and Constitutional Reform, Oxford 2003 L.M.Poiraes Maduro/Loic Azoulai, Introduction,bknz.: The Past and Future of EU Law. The Classics of EU Law Revisited on the 50th Anniversary of the Rome Treaty, 2010 TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013) 13 AB Yargısının Geleceğine İlişkin Reform Önerileri Prof. Dr. A. Füsun ARSAVA Meinhard Hilf/Frank Schorkopf, bknz.: Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf, Das Recht der europäischen Union, Kommentar, 23.Erg.-Lief.Januar 2004, Art. 6, EUV Rn.79 Olaf Langner, Der Europäische Gerichtshof als Rechtsmittelgericht. Der Prüfungsumfang im europäischen Rechtsmitteverfahren, 2003, s Rudolf Streinz, Die Rolle des EuGH im Prozess der Europäischen Integration. Anmerkung zu gegenläufigen Tendenzen in der neueren Rechtsprechung, AöR 135 (2010) 14 TAAD, Yıl: 4, Sayı: 15 (Ekim 2013)
