dünyada`ki bazı örnekler - Yeni Türkiye Stratejik Araştırma Merkezi

dünyada’ki bazı örnekler
Tayyar Arı*
Gündemde olan “başkanlık sistemi”
tartışmaları özellikle ABD üzerinden yürütüldüğünde, bu ülkedeki sistemin tam anlamıyla incelenmesi büyük önem taşımaktadır.
Çünkü bu sistem ne yalnız başkanlık sistemi,
ne federal yapı ne yalnız parlamentarizm ne
de çoğulcu demokrasidir. Bu yapı anayasasıyla, parlamentosuyla, demokrasi geleneğiyle,
tarihiyle, insan yapısıyla siyasal kültürüyle
coğrafyasıyla heterojen olduğu kadar homojen görünümüyle kendine özgü bir yapıdır.
Amerika’da siyasal yapı, Başkanlık ve
Federalizm gibi iki önemli ayağa oturmaktadır.
Bunlardan burada tartışacağımız başkanlık
sistemi, güçler ayırımı (seperation of powers)
ile kontrol ve denge (check and balances),
gibi iki temel ilkeye dayanmaktadır. Aslında
söz konusu bu iki ilke tüm demokrasiler açısından önemsenen temel ilkelerdir.
Başkanlık ve federalizm Amerika Birleşik Devletleri örneğinde beraber uygulandığı için biri olmazsa diğeri de olmaz gibi
anlaşılabilmekte ya da başkanlık sistemi tartışmaları insanların zihninde federalizmi de
çağrıştırabilmektedir. Ancak ikisinin birlikte
uygulanma zorunluluğu olmadığını belirtmek
gerekir. Dünyadaki örneklerine bakıldığında
bu iki sistemin her zaman yan yana birlikte
uygulanmayabildiğini görmek mümkündür.
Örneğin, Almanya’da federal sistem olmasına
karşılık klasik parlamenter sistem, Fransa’da
ise üniter yapı olmasına karşılık yarı başkanlık
sistemi uygulanmaktadır. Dolayısıyla bir ülkedeki federal yapı ya da üniter yapı ülkenin siyasi geçmişi ile doğrudan ilgili bir durumdur.
(*) Prof. Dr., Uludağ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı.
769
YENİ TÜRKİYE 51/2013
ABD Üzerinden Bir
Başkanlık Sistemi
Tartışması
Federal yapılar genelde iki şekilde meydana
gelmektedir. Ya çok sayıda birbirinden ayrı
entitenin (eyaletin veya prensliğin) birleşme
iradesinin sonucunda varılan bir uzlaşmayla
ya da bir merkezi devletin diğer pek çok devleti egemenliği altına almasıyla oluşmaktadır.
Birinciye örnek, Almanya ve ABD, ikinciye ise
Osmanlı İmparatorluğu ve SSCB’dir. Bunların dışında merkezi üniter yapıların kendi iradeleriyle ve bir iç ve dış baskı olmadan (Irak
gibi) federal yapıya dönüşmelerine nerdeyse
hiç rastlanmamaktadır. Bu konuyu burada bırakarak ABD’deki başkanlık sisteminin işleyişine geri dönebiliriz.
YENİ TÜRKİYE 51/2013
770
ABD’deki siyasal sistemin temel ilkelerinden güçler ayırımına göre, Kongre yasaları
yapmakta, Başkan bu yasaları uygulamakta,
Federal Anayasa Mahkemesi ise uygulamanın
yasalara uygunluğunu denetlemektedir. Bununla beraber, uygulamada dile getirildiği ölçüde katı bir ayırımdan söz edilemez. Kontrol
ve denge kuralı, öncelikle etkisini Kongre’nin
iki meclisli (Temsilciler Meclisi ve Senato) yapısında göstermektedir. Ayrıca, Kongre’den
geçen bir yasa Başkan tarafından veto edilebilirken antlaşmalar ve üst düzey bürokratların
atamaları Senato’nun onayını gerektirmektedir. Bunun dışında Kongre’nin ve Başkanın
birçok eylemi Anayasa Mahkemesi’nin (Supreme Court) mütalaasına tabidir.
Özellikle dış politikaya ilişkin yetkiler
Başkan ve Kongre arasında dengeli bir şekilde
dağıtılmaya çalışılmış olmakla beraber, ulusal
güvenlikle ilgili esas sorumluluk başkanda
olduğu için dünyada ve ABD’nin rolünde
meydana gelen gelişmelerle orantılı olarak
dış politika konusunda başkanın yetkilerinin
biraz daha genişlemesine yol açmıştır. Amerikan Başkanı kara, hava ve deniz kuvvetleriyle
eyaletlere bağlı birliklerin başkomutanı durumundadır. Bunun dışında, başkana Anayasa
tarafından iki önemli yetki daha verilmiştir.
Bunlar da büyükelçileri atama ve diğer devletlerle antlaşmalar yapmadır ki, her iki yetkinin de kullanımı Senato’nun onayını gerektirmektedir. Ayrıca başkana icranın başı
olma gibi önemli bir yetki tanınmıştır. Buna
karşılık icranın başı olan başkanın tüm üst
düzey bürokrat ve bakan atamaları Senato tarafından onaylanmak durumundadır. Bunun
dışında başkan, yabancı büyükelçileri kabul
etme ve ülkede hukuka uyulmasından ve yasaların uygulanmasından sorumlu kişidir. Ancak başkan bu yetkilerden bazılarını Kongre
ile birlikte kullanmaktadır. Örneğin bürokrat
ve büyükelçi atamasının yanında antlaşmaların yürürlüğe girmesi de Senato’nun onayını
gerektirmektedir. Ayrıca savaş ilanı ve dış
politikanın uygulanması için gerekli olan fon
tahsisi Kongre’nin yetkisinde olan konulardır.
Bu anlamda Başkan ile Kongre uyumlu bir
ilişki içinde olmak durumundadır.
Özellikle İngiltere örneğinden hareket
edilirse parlamenter sistemden farklı olarak,
Amerika’daki sistemde yürütme ve yasama
arasındaki ayırım Anayasa’da açıkça belirtilmiştir. Başkanın ve Kongre üyelerinin seçilmeleri birbirlerine bağlı olmadığı gibi klasik
parlamenter sistemlerde görülen parti disiplini de yoktur.
Kısaca, Amerika’daki bu kendine özgü
sistem Başkanlık ve Kongre Sistemi olarak ifade edilmektedir. Bilindiği gibi diğer demokratik sistemlerde yürütme yetkisi (ve dolayısıyla politika yapma yetkisi) büyük ölçüde
parlamentoda çoğunluğa sahip olan partinin
lideri olan başbakanın ve genellikle parlamento üyeleri arasından seçilen kabinenin
elinde toplanmaktadır. Bu yapının olağan bir
sonucu olarak başbakanın ve kabinenin aldığı kararlar veya politikalar normal koşullarda
parlamentoda bir engelle karşılaşmaksızın
uygulanmaktadır. Çünkü yasama üyeleri tamamen parti kararları ve politikaları doğrultusunda hareket etmektedir. Dolayısıyla parlamentoda çoğunluğu kaybeden başbakan
genelde ya güvensizlik oyuyla düşürülür ya da
kendisi istifa eder. Bu durumda parlamentoda herhangi bir parti tek başına hükümeti kuracak çoğunluğa sahip değilse yeni bir hükümetin kurulabilmesi için seçimler yenilenir.
Amerika’da ise bunun tam tersine kongre,
Bu yapıyı Amerika’da gevşek yapılı iki partili sistemi anlamadan açıklamak
mümkün değildir. Anayasada partiden hiç
söz edilmemesine karşılık 1790’lı yıllardan
sonra Amerikan siyaset sahnesine giren partilerin, özellikle ulusal düzeyde ikiden öte
gidememesi tamamen Amerika’ya özgü bir
olgu olarak görülüp değerlendirilmektedir.
Eyalet düzeyinde bu iki partinin (Cumhuriyetçi Parti ve Demokrat Parti) dışında başka partiler bulunsa da bunlar ulusal düzeyde
kabul görmemektedir. Bunun nedeni olarak,
İngilizce konuşan ulusların daha az ideolojik
davranması, dini ve milliyetçilik duygularının
Amerikan ulusunda çok büyük farklılıklara
yol açmadığı, iki partili sistemin sömürgeci
İngiltere’den miras kaldığı, iki partili sistemin
Amerikan seçim koleji ve dar bölge çoğunluk
sistemi gibi uygulamalardan kaynaklandığı
gibi gerekçelerde aranmaktadır.
Bunlardan belki de en anlamlısı son
olarak üzerinde durulan seçim sistemiyle ilgili belirtilenlerdir. Çünkü seçmenler oylarının
boşa gitmesini istemedikleri için büyük partilerden birini tercih etmektedirler; bu da doğal olarak küçük partilerin büyümesine engel
olmaktadır. Başkan adaylarından herhangi
birinin seçmen kolejinde çoğunluğu sağlayamaması durumunda her eyalet temsilcisinin tek oy kullandığı Temsilciler Meclisi (iki
partinin kontrolünde) seçmen koleji bazında
en fazla oy almış üç başkan adayından birini
başkan seçmektedir. Burada da üçüncü partinin adayının hiç şansının olamayacağı açıkça
görülür. Eyalet düzeyinde dar bölge çoğunluk sistemi olarak ifade edilen seçim sistemi
de küçük partilerin elenmesini ve iktidarın
iki parti arasında el değiştirmesi sonucunu
doğurmaktadır. Ayrıca Amerika toplumunda
çok partili sistemin istikrarsızlık getireceğinden kaygı duyulmaktadır.1
Öte yandan Amerika’daki sisteme hakim olduğunu söylediğimiz bu iki partinin
aralarında derin ideolojik görüş ayrılıkları olmadığını da görüyoruz. Demokrat parti daha
çok alt gelir grubu, işçi sınıfı ve başta siyahlar olmak üzere azınlık grupları tarafından
desteklenir ve liberal parti olarak bilinirken;
Cumhuriyetçi Parti, iş dünyasının temsilcileri, işveren çevresi, yüksek gelir grubuna
mensup kişiler ve dini açıdan tutucu kesim
tarafından desteklendiği için muhafazakar
parti olarak bilinmektedir. İzledikleri politikalar açısından çok büyük farklılıklar olmasa
da Demokrat Parti sosyal politikalara ağırlık
verirken, Cumhuriyetçi Parti serbest piyasa
ekonomisi ve buna yönelik politikalar üzerinde durmaktadır. Dış politikada en belirgin
farklılık Cumhuriyetçilerin daha sertlik yanlısı ve dış politikaya iç politikadan daha fazla ağırlık vermeleridir. Ancak bu farklılıkları
(1) Yaklaşık son iki yüzyıl içinde Amerika’da üçüncü parti adı altında
pek çok parti gelmiş geçmişse de bunlardan hiç biri sürekli olarak varlığını koruma becerisini gösterememiştir. Bunlardan zaman
zaman küçümsenmeyecek başarılar elde edenler de olmuştur.
Bunlar arasından belirgin bir başarı gösterebilmiş olanlar, Halkçılar, Yeşilciler, Sosyalistler ve İlericilerdir. Örneğin 1892 başkanlık
seçimlerinde Halkçıların adayı bir milyon dolayında oy almıştır.
Aynı şekilde İlericiler, 1912 başkanlık seçimlerinde 4 milyon, 1924
seçimlerinde de 4,5 milyon oy alırken, Sosyalistler de 1920 seçimlerinde bir milyonun üzerinde oy alarak iki büyük parti karşısında bir
denge sağlamayı başarmışlardır.
771
YENİ TÜRKİYE 51/2013
başkandan ayrı olarak seçildiğinden bu iki organ kararlarını büyük ölçüde birbirinden bağımsız olarak oluştururlar ve dolayısıyla yukarıda parlamento ile hükümet arasında yapılan
türde bir ilişkilendirme yapılamaz. Dolayısıyla Amerika’da karar alma sürecini incelerken,
başkanın temsil ettiği yürütme ile kongre’yi
ayrı ayrı ele almak gerekir. Ancak kongre ve
başkan arasındaki uyumsuzluk ileri boyutlara
varırsa, bu durum başkanın durumunu zorlaştırabilir ve icrayı kitleyebilir. Atamaların
yapılamaması veya antlaşmaların onaylanmaması gibi bir durumda başkanın görevini
sürdürme imkânı kalmayabilir. Ancak, ABD
örneğinde bu tür krizler geleneğin gücüyle ve
siyasal sistemin kendi dinamiğiyle aşılmaktadır. Kongre en son aşamada bir uzlaşma yolu
bulabilmektedir. Ayrıca başkanın kamuoyu
nezdindeki saygınlığı da kongrenin söz konusu yetkilerini abartmasını engellemektedir.
Bazı durumlarda ise başkan ya geri adım atmak durumunda kalmakta ya da kongreyi ika
etmek için büyük çaba sarf etmektedir.