Birinci Bölüm - SABİS - Sakarya Üniversitesi

Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve Birinci Bölüm: Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Kamu politikasını tanımlayabilecek, Kamu politikasının unsurlarını ayırt edebilecek, Kamu politikasının türlerini bileceksiniz. Anahtar Kavramlar §
§
§
§
§
Siyaset Siyasa Karar Program Proje §
§
§
§
§
Kamu politikası Düzenleyici politika Dağıtıcı politika Yeniden dağıtıcı politika Kurucu politika İçindekiler GİRİŞ .................................................................................................................. 2 1.1. KAMU POLİTİKASININ TANIMLANMASI SORUNU ......................................... 3 1.1.1. Siyaset (Politics) ............................................................................................... 3 1.1.2. Siyasa (Policy) ................................................................................................... 4 1.1.3. Resmi Karar ...................................................................................................... 6 1.1.4. Program ve Proje .............................................................................................. 7 1.2. KAMU POLİTİKASININ UNSURLARI ............................................................... 7 1.3. KAMU POLİTİKASININ KATEGORİLERİ ........................................................... 9 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve GİRİŞ Kamu politikaları, bir yönüyle, siyasi ve idari kararların somut görünü ifade etmektedir. Bu anlamıyla kamu politikaları gündelik hayatımızı yoğun şekilde etkileyen kanun, yönetmelik, program, proje, işlem ve eylemlerden oluşmaktadır. Aşağıdaki haberden de anlaşıldığı gibi sahip olunan bir aracın trafiğe çıkması için onlarca düzenlemeye uygun olması gerekmektedir. Trafiğe çıktıktan sonra da belki de ondan daha fazla kural, düzenleme ve denetimle karşı karşıya kalınmaktadır. 34 yıl sonra garajından çıkardığı araba başına dert oldu Giresun'da 1976 model henüz 854 kilometrede Renault 12 marka otomobili alan şahıs, aracın dertlerinden kurtulamadı. Giresun’da 1976 model Renault 12 marka otomobili satın alarak kapalı kaldığı garajdan 34 yıl sonra çıkartan Cengiz Hocaoğlu, otomobilin dertlerinden kurtulamadığından yakındı. Cengiz Hocaoğlu, 1976 yılında sıraya yazılarak alınan ve bir kere sürmeden konulduğu garajda 34 yıl bekleyen aracın hikayesinden etkilenerek aldığı araba başına dert oldu. Giresun’da yaklaşık bir ay önce garajdan 34 yıl sonra çıkartılan 1976 model Renault Marka otomobili 854 kilometrede teslim alan Cengiz Hocaoğlu “Arabanın hikayesinden etkilendik ve aracı aldık. Aracı 34 yıl sonra garajdan çıkarttıktan sonra bakım için sanayiye çektik. Şuan sanayide bakımı sürüyor. Aracın sigortası ve vergisi ödenmiş fakat karşımıza başka sorunlar çıktı. Bu sorunların başında 34 yıldır garajdan çıkartılmadığı için trafik muayenesi maalesef yapılamamıştır. Yine ilk fabrikadan alınıp getirilirken, ise geçici plakayla geldiğinden şuan plakasız görünüyor. Dolayısıyla şuan bakımdan çıktıktan sonra trafiğe çıkmadan yapmamız gereken daha çok işlem bulunmaktadır” dedi. Bu ancak Karadeniz’de olur denilen olay Giresun’da yaşanmıştı. Türkiye’de ihraç edilen ilk yerli otomobil olan 1976 model Renault 12’yi, dövizle sıra yazılarak Bursa’daki fabrikasından satın alan İshak Çakır şoför tutarak Giresun’a getirmiş ve garaja koyduktan sonra çalışmak için yurtdışına çıkmıştı. Ardan yıllar geçip döndüğünde ise aracını garajına koyduğu binanın etrafı başka binalarla kapatıldığından aracını çıkartamamış ve tam 34 yıl boyunca burada kalmıştı. Milliyet, 23 Ekim 2013 O halde kamu politikalarının daha yakından araştırılmasına duyulan ihtiyaç ortadadır. Bu dersin temel amacı genel olarak kamu politikası alanının teorik yönleriyle ve Türkiye ölçeğinde incelenmesidir. Bu incelemeye kavramsal açıklamalarla başlamak doğru olacaktır. Çünkü gündelik dilde ve akademik hayatta kullanılan siyaset, politika, program ve proje gibi birçok kavram birbiriyle karıştırılabilmektedir. Oysa bu kavramlar arasında belirgin bazı farklılıklar bulunmaktadır. Dersin bu bölümünde, söz konusu kavramsal 2 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve karışıklıkların bir nebze de olsa azaltılması amaçlanmaktadır. Bu bölümün ikinci amacı ise kamu politikasını benzer kavramlardan ayrıştıran özelliklerini belirlemek ve kamu politikasını tanımlamaktır. Ayrıca kamu politikasının unsurları olan aktörler, talepler, açıklamalar, çıktılar ve sonuçların ne anlama geldiğinin ortaya konulması da hedeflenmektedir. Dersin son bölümünde ise başlıca kamu politikası türleri ele alınmaktadır. 1.1. KAMU POLİTİKASININ TANIMLANMASI SORUNU Öğrenme Hedefi: Kamu politikasını tanımlayabilmek. Kamu politikası, bir uygulamalar seti olarak devletlerin tarihiyle eşzamanlı şekilde gelişmiştir. Bu nedenle, uygulamalar seti olarak kamu politikasının kökenlerini oldukça eski zamanlarda aramak gerekir. Kamu politikasının siyaset bilimi ve kamu yönetiminden ayrı bir disiplin olarak gelişmesi ise yakın zamanlara dayanmaktadır. Kamu politikasının ayrı bir bilim dalı haline gelmesi 1960’lı yıllara kadar gitmektedir. Kamu politikası ayrıca bir meslek olarak da tanımlanabilir. Tarihsel olarak neredeyse tüm devletlerde yöneticilerin yanında, onların yöneticilik becerilerinin gelişmesine yardımcı olan, karar önerileri geliştiren, alternatif politikalar üretebilen, devlet işlerinde onlara yardımcı olan danışmanlar bulunmaktaydı. Meslek olarak kamu politikasının yani danışmanlık kurumunun analitik yöntemlere dayalı politika analizi ile eklemlenerek profesyonelleşmesi ise ancak 20. yüzyılın başında mümkün olmuştur. Kamu politikası, disiplin olarak ortaya çıktığından bu yana çeşitli şekillerde tanımlanmıştır. Bu tanımların bir kısmı kamu politikasını oldukça geniş bir çerçevede ele almış, bazıları ise daha dar bir bağlamda kavramı tanımlayarak kullanım kolaylığı kazandırmak istemiştir. Kamu politikası, genellikle “siyaset” kavramı ile karıştırılmaktadır. Oysa “siyaset” (politics) ve “siyasa” (policy) kavramları birbirinden farklı anlamlara gelmektedir. Bu nedenle öncelikle bu kavramlar arasındaki ilişkinin açığa çıkarılması gerekir. 1.1.1. Siyaset (Politics) Siyaset, insanların hayatlarını düzenleyen genel kuralları yapmak, korumak ve değiştirmek için gerçekleştirdikleri faaliyetler olduğu kadar, rakip görüşler ve birbiriyle rekabet halindeki çıkarların uzlaştırıldığı bir çatışmayı çözme süreci olarak da tanımlanmaktadır. Siyasetin tanımlanmasında nispeten daha yalın ve objektif bir açıklama getirmesi nedeniyle David Easton’un tanımına sıklıkla atıf yapılır. Buna göre siyaset, “değerlerin bir otorite aracılığıyla dağıtılması sürecini” ifade etmektedir. Tanımdaki “değerlerin” içinde kamusal mal ve hizmetler, söylemler, mali imkanlar, kararlar, yasalar gibi çok sayıda maddi ve manevi olanak bulunmaktadır. Tüm bu olanaklar ise genel anlamıyla kamu politikaları aracılığıyla toplumda dağıtılmaktadır. 3 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve Siyaset başka bir anlamda, farklı çıkarların, görüşlerin, yaklaşımların ve değerlerin soyut olarak aynı alanda yer aldığı, bazen bunların birbiriyle çarpıştığı bazen de uzlaştıkları bir süreçtir. Bu süreçte bahsedilen görüş, yaklaşım ve değeler somut olarak açıklanır ve bir eylem planı, program ya da proje haline getirilerek uygulamaya geçirilir. İşte siyasetin uygulamaya dönük olan bu alanı politika bilimlerinin (policy sciences) çalışma konularını oluşturmaktadır. Bu noktada karşımıza, siyasa (policy) kavramının ne olduğu sorusu çıkmaktadır. 1.1.2. Siyasa/Politika (Policy) Türkiye’de “policy” kavramını karşılamak üzere “politika” ve “siyasa” terimleri kullanılmaktadır. Politika kavramı günlük kullanımda (eğitim politikası, tarım politikası, güvenlik politikası gibi) ve akademik çalışmalarda “siyasa” kavramına göre daha çok tercih edilmektedir. Dolayısıyla “kamu politikası” yerine “kamu siyasası” kavramının kullanılmasına da rastlamak mümkündür. Aralarında kavramsal açıdan bir fark bulunmadığından bu ders boyunca politika ve siyasa kavramları İngilizcedeki “policy” terimini karşılayacak biçimde birbirinin yerine kullanılmaktadır. Ancak ileriki derslerde ağırlıklı olarak politika kavramının kullanılmasının tercih edildiği söylenebilir. Etimolojik olarak “politics” (siyaset) ve “policy” (siyasa) terimleri aynı kelime kökenlerinden türetilmiştir. Bu nedenle, siyaset ve siyasa arasındaki kavramsal sınırların çizilmesi zorlaşmaktadır. En geniş tanımıyla siyasa, bir birey, grup, şirket veya hükümet tarafından herhangi bir konuda hazırlanan eylem programını ifade eder. Bu eylem programı, geniş anlamda kamu otoriteleri dar anlamda hükümet tarafından hazırlanırsa kamu politikası alanına girer. Yukarıdaki tanımdan da anlaşılacağı gibi siyasa, sadece kamu otoriteleri tarafından oluşturulmamaktadır. Bireyler, gruplar, kar amacı gütmeyen kuruluşlar veya özel firmaların da politikaları vardır. O halde özel siyasalar ile kamu siyasalarını birbirinden ayıracak kriterler bulmak gerekir. Özel siyasa, kısaca, bireylerin veya özel işletmelerin kendileriyle ilgili problemler hakkında giriştikleri eylemleri ifade etmektedir. Kamu siyasası ise kamu görevlileri, bir kamu kurumu veya yasama organı gibi bazı aktörler veya aktörler setinin toplu taşıma veya tüketicinin korunması gibi belirli bir eylem alanındaki davranışını ifade etmektedir. James Anderson, kamu siyasasını/politikasını tanımlamak ve bir ölçüde alanını belirlemek için kullanabileceğimiz kriterleri belirlemeye çalışmıştır. Aşağıda sıralanan maddeler, aynı zamanda kamu politikasının temel özelliklerini de oluşturmaktadır. 1. Kamu politikası hükümet, kamu kurumları ve parlamento gibi aktörleri ve atanmış/seçilmiş kamu görevlilerini içeren kamu otoriteleri tarafından yapılır. Kamu politikalarının yapımından resmi aktörler sorumlu olmakla birlikte giderek daha fazla oranda sivil toplum örgütleri, kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve özel sektör temsilcileri gibi resmi olmayan aktörler de politika yapım sürecine dahil edilmektedir. 4 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve 2. Kamu politikası rastlantısal olarak oluşmaz, aksine politikaların önceden belirlenmiş amaçları ve ulaşılması beklenen sonuçları bulunur. 3. Kamu politikası aniden ortaya çıkmaz, bir dizi eylem veya kararı içeren belli bir süreç neticesinde gelişir. Kamu politikası, sadece kanunların kabul edilmesi veya yönetsel karar ve işlemlerin yapılmasıyla sonuçlanmaz. Bundan da ötede söz konusu kanun veya kararları uygulamayı amaçlayan başka kararlar, programlar, projeler ve eylemleri içerir. Bu noktada bir soru akla gelmektedir: Kamu politikası, karar haline gelmeyen eylemleri de kapsar mı? Michael Hill’e göre, belirli bir zaman dilimindeki eylem örüntüleri, resmi olarak bir karara bağlanmasa bile kamu politikasıdır. 4. Kamu politikası bir politika talebi neticesinde doğar ve karar alıcıların algıladıkları sorunlara ilişkin kamu otoritelerinin harekete geçmesini içerir. Politika taleplerine yanıt olarak kamu görevlileri, kamu politikasına yön ve içerik veren kararlar alırlar. Kamu politikalarının gündelik uygulanması sürecinde alınan kararlar da söz konusudur ki bu tür kararlara “rutin kararlar” adı verilir. 5. Kamu politikasının önemli bir özelliği, pozitif yani kasıtlı olarak harekete geçme ya da negatif yani kasıtlı olarak hareket etmeme şeklinde tezahür edebilmeleridir. Buna göre kamu politikaları, belirli amaç veya amaçlarla algılanan ve ilgi gösterilen bir sorun hakkında kamu otoritelerinin program, proje ve karar gibi eylemler geliştirmesini kapsadığı gibi, o soruna ilişkin bilinçli bir tercih olarak harekete geçmemesini de içerir. Kamu politikası sorunlarına ilişkin hareketsiz kalma (nondecisions), zaman zaman politika sürecinin katılımcıları tarafından kasıtlı olarak gündemden uzaklaştırılması, uygulamaya geçmesinin engellenmesi veya belirli bir politika tercihine zorlanması biçiminde de olabilmektedir. Kamu otoritelerinin yapmayı amaçladıkları faaliyetlerinin yanında herhangi bir girişimde bulunmadıkları durumlar da oldukça fazladır. Genellikle bekleyebilecek, çözülmese de olabilecek sorunlar zamana bırakılır ve bu tür sorunlarla ilgili harekete girişilmez. Aslında günümüz devletlerin uğraşı alanları ve bu alanlardaki kamusal sorunların çokluğu düşünüldüğünde tüm bu sorunlar karşısında hızlı bir şekilde karar almak veya politika üretmek mümkün değildir. Bu nedenle, kamu otoriteleri ister istemez politikalarında önceliklendirme yapmak zorunda kalmaktadır. 6. Politika süreci statik değil, dinamiktir. Kamu politikaları sürekli olarak zaman içinde değişir. Bu değişimin arkasında birçok neden bulunabilir. En yaygın olarak geçmiş kararlara ilişkin ilaveci düzeltmelerin yapılması veya radikal değişimleri içeren kararlar verilmesini gerektiren durumların ortaya çıkması söz konusu olabilir. Politika sürecindeki önemi nedeniyle politika değişimi, ayrı bir çalışma alanı olarak gelişme göstermiştir. 7. Kamu politikası en azından pozitif yönüyle kanuna dayanır, dolayısıyla yaptırım içerir. Bu yönüyle kamu politikası, devlete ait olan meşru zor kullanma tekelinin kullanım biçimini yansıtır. Kamu politikalarına ilişkin kanunlara ve idari kararlara uyulmamasının karşılığında para cezası, hapis cezası gibi çeşitli yaptırımlar söz konusudur. Özel politikalar, meşru zor kullanma yetkisine sahip değildir. 5 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve 8. Kamu politikası, özel politikalardan farklı olarak çok sayıda kişi, grup ve topluluğu ve hatta güvenlik ve sağlık gibi alanlar açısından toplumun tamamını etkiler. Kamu politikaları, özel politikalardan farklı olarak, kamu yararı için yapılır. Kamu politikasını, onun özelliklerini belirleyerek somutlaştırma çabalarına rağmen, akademik dünya ve uygulamacılar dışında kamu politikası denildiğinde insanların zihinlerinde makro politikalara ilişkin kuramsal açıklamalardan, kararların alınma ya da politikaların oluşturulma süreçlerinden çok gündelik hayatlarını etkileyen somut uygulamalar kalmaktadır. Hatta çoğu kez, politikayı üreten aktör veya aktörler üretilen politikadan soyutlanmakta ve hatırlanmamaktadır. Bu durum, aslında bir ölçüde karar alma ve politika oluşturma sürecinin uzun olması, çok sayıda aktörler ağını ve kararlar silsilesini içermesi ve tüm bunların sonucu olarak da “karmaşık” olmasından kaynaklanmaktadır. Bu karmaşıklık nedeniyle kamu politikasına ilişkin üzerinde uzlaşılan bir tanımın bulunmadığı söylenebilir. Yine de bu konudaki farklı tanımlama girişimlerini görmekte fayda bulunmaktadır. Yaygın olarak başvurulan kamu politikası tanımlarına aşağıda yer verilmiştir: •
Amaçlar, değerler ve uygulamaların tasarlanmış programıdır (Laswell) •
Herhangi bir kamusal sorunla mücadele etmek için geliştirilen hükümet kararları ve eylemlerinin çalışılmasıdır (Cochran ve Malone). •
Yönetimlerin yapmayı veya yapmamayı tercih ettikleri şeydir (Dye) •
Toplumsal sorunlar karşısında yönetimin hareket etmesi veya hareketsiz kalmasıdır (Kraft ve Furlong). •
Bir problem veya sorunla ilgili bir aktör veya aktörler seti tarafından izlenen, nispeten sabit, amaçlı eylem veya eylemsizlik durumudur (Anderson). •
Kamu yararı kapsamında olduğu varsayılan belirli bir çıktı veya sonucu gerçekleştirmeye yönelmiş kararlar, yorumlar ve eylemlerin karışımıdır (Luke). Kamu politikası, kamusal sorunların gündeme nasıl geldiği, politikalara kimin nasıl karar verdiği, resmi ve resmi olmayan aktörlerin politika yapım sürecindeki rollerinin ne olduğu gibi konuları incelemektedir. 1.1.3. Resmi Karar Kamu politikası süreci sonunda genellikle belirli eylemler setine onay kazandıran resmi bir karar alınır. Kamu politikası, bu anlamıyla, kamu otoritelerinin karşılaştıkları bir kamusal problemle ilgili ne yapmak istediğinin kanun, idari düzenleme, kural veya karar şeklindeki ifadesidir. 6 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve Kamu politikası, resmi karardan daha geniş bir anlama sahiptir. Kamu politikaları; resmi, açıklanmış kararların da ötesinde kamu yöneticilerinin niyetlerini, eylemlerini ve bu eylemlerin sonuçlarını kapsayacak kadar geniş ölçeklidir. Kararlar temelde metinsel ifadelerdir, oysa politikalar mal ve hizmetler, gelir, statü ve diğer değerlerin tanımlanması ve dağıtılmasını içeren uygulamalar, semboller ve söylemler aracılığıyla açıklanır. 1.1.4. Program ve Proje Kamu program veya projeleri de kamu politikasıyla sıkça karıştırılmaktadır. Hatta genelde kamu politikası deyince yürütülen veya yürütülmesi planlanan program veya projeler anlaşılmaktadır. Oysa program, belirli kamu politikalarını gerçekleştirmeye yönelen bir dizi somut eylem ve uygulama adımıdır. Politika ve program, genellikle birbirinin yerine kullanılmakla birlikte aralarına bir çizgi çizilebilir. Politika, bazı sorun veya problemi çözmede hükümetin izlediği eylem biçimidir. Kurallar, rutinler ve kaynaklar seti olarak tanımlanan program bir politikanın veya onun bir kısmının hayata geçirilmesini amaçlar. Bu nedenle bir politika, birçok programdan oluşabilir. Dayandıkları politikalara doğrudan, belirgin ve somut anlam veren programlar, zaman zaman kanunlarda yer alır. Daha yaygın olarak ise kamu görevlileri tarafından oluşturulur (Anderson, 2011: 277). Örneğin Sağlık Bakanlığı tarafından yürütülen “Sağlıkta Dönüşüm Programı”, genel olarak sağlık politikalarındaki değişime dönük eylem ve uygulamalardan oluşan bir adımdır. Yani kamu politikalarının somut, gözle görülür halidir. Proje ise bir programın belirli bir parçası veya yürütülen faaliyetidir. ü
Siyaset (politics) ve siyasa (policy) arasında ne gibi farklar bulunmaktadır? ü
Resmi kararlar ile kamu politikası eşanlamlı olarak kullanılabilir mi? ü
Program ve projeler ile kamu politikası arasındaki ilişkiyi açıklayınız. 1.2. KAMU POLİTİKASININ UNSURLARI Öğrenme Hedefi: Kamu politikasının unsurlarını ayırt edebilmek. Kamu politikasının beş temel unsuru bulunmaktadır. Bunlar kamu politikası aktörleri, talepleri, söylemleri, çıktıları ve sonuçlarıdır. Bu beş unsuru şu şekilde açıklayabiliriz: 1. Politika Aktörleri: Politika oluşum sürecinde doğrudan ya da dolaylı olarak rol oynayan resmi ve resmi olmayan aktörler bulunmaktadır. Mete Yıldız’a göre, resmi aktörleri kendi içinde yasama, yürütme ve yargı organlarından oluşmak üzere birincil politika oluşturucular ile kamu kurum ve kuruluşlarından oluşan ikincil politika oluşturucular olarak ayırmak mümkündür. Siyasi partiler, çıkar ve baskı 7 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve grupları, medya ve bireyler gibi aktörler ise resmi olmayan politika aktörleri arasında sayılabilir. Ayrıca kamu politikalarına ilişkin aktörler yerel ve ulusal düzeyde faaliyet gösterdiği gibi Avrupa Birliği, Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası gibi uluslararası birlik ve kuruluşlar şeklinde de olabilmektedir. 2. Politika Talepleri: Kar amacı gütmeyen kuruluşlar, baskı ve çıkar grupları, sivil toplum örgütleri, özel sektör temsilcileri ve vatandaşlar gibi kişi ya da grupların karar vericiler üzerindeki talep ve baskıları kamu politikası taleplerini oluşturur. Kamu politikaları, politika taleplerine yanıt olarak ortaya çıkar. Kamu görevlileri, politika taleplerine cevap olarak, kamu politikalarına içerik veren ve onları yönlendiren kararları alırlar. 3. Politika Açıklamaları: Kamu politikalarına ilişkin resmi açıklama ve ifadelerdir. Politika açıklamaları söylem ve karar şeklinde ortaya çıkmaktadır. Parlamento kararları, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler, genelgeler, mahkeme kararları ile kamu yönetiminin niyetini, amaçlarını ve onları hayata geçirmek için neler yapılacağını gösteren ve kamu görevlileri tarafından yapılan açıklama ve konuşmalar başlıca politika açıklamalarıdır. Politika söylemleri, yani bir karar alıcı tarafından yapılan açıklama, ne zaman karar veya eyleme dönüşürse o zaman kamu politikası haline gelir. 4. Politika Çıktıları: Politika kararları ve açıklamalarının yerine getirilmesinde fiilen takip edilen eylemlerdir. Politika çıktıları toplanan vergiler, inşa edilen yol uzunluğu, ödenen sosyal yardımlar, toplanan trafik cezası ödemeleri gibi konulara odaklanmamızı sağlar. 5. Politika Sonuçları: Kamu otoriteleri tarafından girişilen faaliyet veya eylemler ile alınan kararların politika tarafları üzerindeki doğrudan veya dolaylı etkilerine politika sonuçları adı verilir. Politika çıktılarından farklı olarak politika sonuçları, bir politikanın sosyal sonuçlarına odaklanır. Uzun süreli hapis cezaları suç oranlarını azaltır mı? Hava kirliliği denetim programları halk sağlığını iyileştirir mi? Bu sorular, politika sonuçlarını ölçmeye dönüktür. Politika çıktıları ile sonuçlar arasındaki temel fark ise, çıktıların sayılabilir olması, sonuçların ise sayılması ve ölçülmesinin çok zor veya imkansız olmasıdır. Bir ülkede yürütülen kamu politikalarını, oluşturuldukları çevre ile bu çevreyi oluşturan coğrafi, demografik, siyasal, toplumsal ve ekonomik faktörlerden soyutlanamaz. Mete Yıldız’a göre, kamu politikasının oluşumu ve uygulanmasına etki eden başlıca faktörler arasında diğer ülkelerle ilişkiler, uluslararası ve ulusüstü kuruluşlar, ülkenin siyasal kültürü, siyasal ideolojiler, ülkedeki çıkar grupları arasındaki uzlaşma ve çatışmalar, devletin ekonomik hayata karışma düzeyi ve kamu bürokrasisinin politika değişikliklerine ve uygulamalarına karşı gösterdiği direnç sıralanabilir. 8 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve 1.3. KAMU POLİTİKASI KATEGORİLERİ Öğrenme Hedefi: Kamu politikasının türlerini bilmek. Kamu politikaları çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır. Theodore Löwi tarafından geliştirilen bir tipolojiye göre kamu politikaları; dağıtıcı, yeniden dağıtıcı, düzenleyici ve kurucu politikalar olmak üzere dörde ayrılabilir. 1. Dağıtıcı Politikalar (Distributive Policies): Bir toplumdaki değerler, mal ve hizmetler, ürünler ve kaynakların bireyler, gruplar, topluluklar ve şirketler gibi toplumun belli kesimleri arasında dağıtılmasını amaçlar. Örneğin konut, otoban veya köprü yapımı dağıtıcı politikalara örnek verilebilir. Bazı dağıtıcı politikalar küçük gruplar için faydalar sunarken, bazı politikalar daha geniş toplulukları kapsar. Örneğin 2008 krizinden sonra ABD’de piyasa için hazırlanan kurtarma paketleri sadece bazı firmaları ilgilendiriyorken, sağlık hizmetlerine ilişkin Obama’nın programı toplumun büyük kesimini ilgilendirmekteydi. Türkiye’den örnek vermek gerekirse 2012 yılında SSK emeklilerine yönelik yapılan intibak düzenlemesi sadece 2000 yılından önce emekli olan SSK’lıları ilgilendiriyorken, genel sağlık sigortası sistemine geçilmesi neredeyse toplumun tamamını ilgilendiren bir politika olmuştur. 2. Yeniden Dağıtıcı Politikalar (Redistrubitive Policies): Yeniden dağıtıcı politikalar, bir toplumdaki insanların asgari yaşam standartlarını sağlamak amacıyla gelirin, harcamaların, mal, hizmet ve ürünlerin zenginlerden toplumdaki zayıf gruplara doğru yeniden paylaşılmasını amaçlar. Öğrencilere burs verilmesi, fakirlere yönelik sosyal yardımlar, asgari ücret uygulaması gibi politikalar örnek verilebilir. 3. Düzenleyici Politikalar (Regulatory Policies): Düzenleyici politikalar, bireylerin veya grupların davranış ve eylemlerini sınırlandıran veya kısıtlayan bazı yaptırım, önlem, denetim ve kontrolleri içerir. Suçu önleme politikaları, çevre kirliliğini önlemeye dönük politikalar ya da haksız rekabetle mücadele politikaları düzenleyici politikalara örnek olarak verilebilir. Düzenleme, yaptırım tehdidi ile desteklenen, gerçek ve tüzel kişilerin kullanabilecekleri takdir yetkileri üzerine getirilen kamusal sınırlamalar olarak tanımlanmaktadır. Düzenleme yoluyla kamu otoriteleri, gerçek ve tüzel kişilerin davranışlarını doğrudan kontrol etme, etkileme veya yönlendirme girişiminde bulunmaktadır. Kamu yönetiminin düzenlemelerinden bazıları, belirli eylemleri yasaklamakta veya sınırlandırmakta iken, bazıları da belirli eylemlerin gerçekleştirilmesini talep etmekte veya gerçek ve tüzel kişileri belirli eylemlerde bulunmaya yönlendirmektedir. Genel olarak kamu otoritelerinin gerçekleştirdiği düzenlemeler; ekonomik, sosyal ve idari düzenlemeler olmak üzere üçe ayrılabilir. Ekonomik düzenlemeler; fiyatlandırma, rekabet ve piyasaya giriş-­‐
çıkışlar gibi piyasa kararlarına doğrudan müdahale eden düzenlemelerdir. Sosyal düzenlemeler; sağlık, güvenlik, çevre, sosyal bütünleşme gibi alanlarda 9 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve kamusal çıkarları korumak için yapılan düzenlemelerdir. İdari düzenlemeler ise devletin bilgi ve belge toplamak amacıyla ya da iç yönetsel süreçlerine yönelik yaptığı düzenlemelerdir. 4. Kurucu Politikalar (Constituent Policies): Kurucu politikalar, resmi olarak ve açıkça kamu yönetimi yapısının, yönetimin uygulanması için mevcut veya gelecek yönetim politikalarının yapılacağı güç ve yetki alanlarını dağıtan veya ayıran kurallar ya da prosedürlerin kurulmasıyla ilgili politikalardır. Dolayısıyla yapısal olarak kamu yönetiminde yeni birimlerin, kurum ve kuruluşların oluşturulması, yeni prosedür ve süreçlerin belirlenmesi, personel uygulamaları ve bütçeyle ilgili faaliyetler gibi yönetimin örgütlenmesi, prosedürler ve süreçlerle ilgili tüm faaliyetleri kapsar. Türkiye’deki üç sosyal güvenlik kurumunun tek bir çatı altında toplanması amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu’nun oluşturulması kurucu politikalara örnek verilebilir. Löwi’nin ayrımı dışında, kamu politikalarına ilişkin başka tipolojilerin geliştirilmesi de söz konusu olmuştur. Örneğin James Anderson’a göre dağıtılan faydanın türüne göre politikalar maddi (material) ve sembolik (symbolic) olarak ikiye ayrılabilir. Maddi politikalar, işverenlere asgari ücret ödemeyi zorunlu kılınması, sosyal yardım ödemeleri, konut yardımları veya vergi teşvikleri gibi faydalananlara somut kazanımlar sağlayan politikalardır. Sembolik politikalar ise, tersine, bireyler üzerindeki maddi etkisinin çok az olduğu politikalardır. Bu tür politikalara örnek olarak ulusal bayramlar örnek verilebilir. ü
Ulusal gazeteleri internet arşivlerinden tarayarak dağıtıcı, yeniden dağıtıcı, düzenleyici ve kurucu politikalara örnekler bulunuz. ü
Ulusal gazeteleri internet arşivlerinden tarayarak maddi ve sembolik politikalara örnekler bulunuz. Yukarıda açıklanan tipolojiler içinde hangisinin en iyi veya ideal olduğunu söylemek mümkün değildir. Çünkü kamu otoriteleri, duruma göre düzenleyici politikaları ya da dağıtıcı politikaları tercih edebilmektedir. Bazı durumlarda, düzenleyici politikalarla birlikte sembolik politikalar ya da dağıtıcı politikalarla birlikte maddi politikalara başvurulabilmektedir. Yani aynı anda birkaç politika türüne birden başvurulabilmektedir. Bu durumda belirtmek gerekir ki, kamu politikalarını kategorileştirmedeki temel amaç politikaların daha iyi anlaşılmasını sağlamaktır. Yoksa hangi politikanın hükümetler tarafından daha fazla tercih edilmesi gerektiğini belirlemek değildir. 10 Sakarya Üniversitesi Kamu Politikasına İlişkin Kavramsal Çerçeve KAYNAKÇA Anderson, James E. (2011), Public Policymaking: An Introduction, 7. Baskı, Wadsworth, Boston. Dunn, Willam N. (2004), Public Policy Analysis: An Introduction, Third Edition, Prantice Hall, New Jersey. Dye, Thomas R. (2011), Understanding Public Policy, 13. Baskı, Longman Pearson, New York. Heywood, Andrew (2006), Siyaset, Ankara: Adres Yayınları. Hill, Michael (2005), The Public Policy Process, 4. Baskı, Pearson Education, London. Yıldız, Mete (2011), Kamu Politikası Ders Notları, http://www.acikders.org.tr/course/view.php?id=66 (Erişim, 12.08.2013). 11