Çevre hukukunun demokratikleşmesi

ÇEVRE HUKUKUNUN DEMOKRATĠKLEġMESĠ
Prof. Dr. Silke R. Laskowski
Çeviren: Dr. Ahmet M. Güneş 
ÖZET
Çevre hukukunun demokratikleşmesi konusundaki tartışma, çok düzlemli
hukukta hukukun oluşturulmasına ve uygulanmasına ilişkin güncel sorunlar ile ilgilidir. Küresel çevresel sorunların çözümüne yönelik yol gösterici kararlar, artık ulusal düzeyde değil aksine uluslararası ve Avrupa Birliği düzeyinde alınmaktadır. Ancak demokratik meşruiyet zincirinin uzaması, demokratik potansiyelin zedelenmesine neden olmaktadır. Demokrasi açığı, uluslararası düzeyde olduğu gibi, Avrupa Birliği ve üye devletlerin demokratik iki düzlemli modelinde de ortaya çıkmaktadır. “Demokratikleşme”, parlamentoların ve bizatihi halkın güçlendirilmesi suretiyle
bu açıkların giderilmesini amaçlamaktadır. Her şeyden önce yurttaşların
çevresel karar alım süreçlerine katılımı, iklim değişikliği ile mücadele
amacını taşıyan düzenlemelerde olduğu gibi, etkili bir uygulama açısından üstlendiği kilit rol nedeniyle her geçen gün önem kazanmaktadır.
“Demokratikleşme” ayrıca, küresel, Avrupa Birliği ve ulusal düzeyde
etkiler doğurarak, demokrasi ve çevre açısından sonuçlar doğuran “ilave”
uluslararası ekonomi hukuku ile de ilişkilidir.1
*
A. GiriĢ
“Çevre hukukunun demokratikleşmesi”, kulağa şaşırtıcı geldiği kadar
kışkırtıcı da gelmektedir. Zira demokratik devletlerin hukuku, mutlaka


1
Kassel Üniversitesi Öğretim Üyesi
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Görevlisi.
Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) adlı derginin Nisan 2010 sayısında (s. 171-181)
“Demokratisierung des Umweltrechts” başlığıyla Almanca yayınlanan bu çalışma,
esasında Prof. Dr. Silke R. Laskowski tarafından Zeitschrift für Umweltrecht dergisinin 20. yılı kutlamaları çerçevesinde 12.06.2009 tarihinde Berlin’de verdiği bir konferansa dayanmaktadır. Bu makalenin orijinal Almanca metnine www.zur.nomos.de/
fileadmin/zur/doc/Aufsatz_ZUR_10_04.pdf (19.05.2010) linkinden erişmek mümkündür. Çeviride mümkün olduğunca orijinal metne sadık kalınmaya çalışılmıştır.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi (TAAD), Temmuz 2010, Yıl: 1, Sayı: 2
203
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
204
demokratik meşruiyete sahip olduğu iddiasındadır. O halde neden özel
olarak çevre hukukunun demokratikleşmesi? Nihayetinde çevre hukuku,
ulusal düzeyde temsili demokrasinin organları olan Alman Federal Meclisi ve Eyalet Meclisleri tarafından ulusal kamu yararının korunması
amacıyla oluşturulmaktadır. Çevre hukuku çoğunlukla, Avrupa Birliği
yasama organlarının düzenlemelerini ulusal hukuka aktarmaktadır. Konsey ve Avrupa Parlamentosu’nun veya yalnızca Konsey’in oluşturduğu
Avrupa Birliği yasama organı ise, aynı şekilde demokratik meşruiyete
sahip bir hukuk oluşturduğu iddiasındadır.2 Ancak sorunlar burada başlamaktadır. Çünkü doğrudan seçimler yoluyla meşruiyet kazanan Avrupa
Parlamentosu, yalnızca dolaylı meşruiyete sahip olan Konsey ile birlikte
yasama işlemleri yapabilir. Bunun yanı sıra, Avrupa’daki genel yararın
koruyucusu işlevini Avrupa Parlamentosu değil, son derece güçlü bir
yürütme organı olan Avrupa Komisyonu yüklenmiştir. Avrupa Komisyonu bunun dışında, Avrupa Birliği’nin gelecekteki hukuki işlemleri için
tek başına inisiyatif tekeline sahiptir. Avrupa Komisyonu bu sayede, Birliğin ve üye devletlerin çevre ve ekonomi politikasının gelişimine büyük
ölçüde yön vermektedir. “Reform Sözleşmesi” ile her ne kadar Avrupa
Parlamentosu’nun sahip olduğu haklar güçlendirilmiş ise de, iki düzlemli
modelin yapısal demokrasi açıklarına herhangi bir müdahale gerçekleşmemiştir.3
Uluslararası düzeydeki çevresel yasamaya ilişkin demokratik açıklar ise,
daha belirgin bir niteliğe sahiptir. Zira yasama sürecine katılacak bir
“dünya parlamentosu” mevcut değildir.4 Aynı şekilde ulusal parlamentolarda ve Avrupa Parlamentosu’nda bulunan “çıkar grupları uluslararası
düzeyde mevcut değildir. Uluslararası antlaşmalar, sadece imzacı devletlerin temsilcileri tarafından müzakere edilmektedir. Bu temsilcilerin genel ve adil seçimler sonucunda seçilmeleri durumunda ise, ancak dolaylı
bir demokratik meşruiyetten söz etmek mümkün olacaktır. Suudi Arabistan Krallığı veya Çin Halk Cumhuriyeti gibi uluslararası devletler topluluğunun ekonomik açıdan güçlü ancak çevrenin korunması ve insan hak-
2
3
4
Avrupa Birliği’nin meşruiyet düzeyi uzun zamandır tartışmalıdır. Bu konuda karş.
Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2009, Art. 1 EUV N. 24.
Bu hususta daha ayrıntılı açıklamalar için bkz. aşağıda D. başlığı.
Bir küresel toplum tasavvuru için karş. Fischer-Lescano, Globalverfassung:
Verfassung der Weltgesellschaft, ARSP 88 (292), 348.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
ları konusunda ilgisiz üyeleri bakımından, bu tür bir demokratik meşruiyetten söz etmek mümkün görünmemektedir.5
Bu çalışmada, öncelikle demokratik güvenceye sahip çevre hukukunun
önemi ele alınacak (B), sonrasında iklimsel duyarlılığa sahip çevresel bir
unsur olan “su” ışığında çevre hukukunun çok düzlemli yasamasının demokratikleşme gereksinimlerine ve yaklaşımlarına değinilecek ve küresel
ekonomi hukukunun “ilave” alanı ele alınacaktır (C). Bunun devamında,
Lizbon Antlaşması’nın demokratikleşme tepileri (Impuls, ç.n.) incelenecektir (D). Ulusal düzlemi ele alan kısa bir bakış (E), Alman Federal
Anayasa Mahkemesinin Lizbon Antlaşması’na ilişkin kararının olası
demokratikleşme tepileri (F) ve bir sonuç bölümü (G) ile çalışmamız
sona erecektir.
B. Demokrasi, DemokratikleĢme ve “Çevresel Adalet”
“Demokratikleşme”, halkın egemenliği veya iktidarı kullanması anlamında kullanılan “demokrasi” kavramı ile bağlantılıdır. Demokrasi kavramının daha yakından incelenmesi durumunda, çevre hukukunun neden güçlü bir demokratik güvenceye ihtiyaç duyduğu anlaşılacaktır. “Halk iktidarının olumlu bir türü” olarak “demokrasi”,6 en kolay şekilde ABD eski
başkanı Abraham Lincoln’un (1863) ünlü “government of the people, by
the people, and for the people” tanımıyla izah edilebilir. Siyasal meşru
kararlar, halkın iradesini ve ortak iradi özerkliğini (Selbstbestimmung,
ç.n.) yansıtmalı (“halk vasıtasıyla iktidar”), ilgili konuda kamu yararına
hizmet etmeli ve kamu yararını geliştirmelidir (“halk için iktidar”).7 Siyasal bir kararın demokratik niteliği böylelikle, sadece ilgililerin kolektif
idari özerklikleri için değil, aynı zamanda ulaşılan sonuçların kamu yararının yönünü tayin etmesi için de bir ölçüt olmaktadır. Demokrasi bu
bağlamda, kamu yararını ve kolektif iradi özerkliği güvence altına alan
bir denetim işlevine sahiptir.
Sosyoloji kökenli bir kavram olan “demokratikleşme” ise, demokrasi
kavramına dayanmaktadır. Demokratikleşme, bir yandan erişilmek iste5
6
7
German Watch/IndyACT’ın analizlerine göre Suudi Arabistan, BM iklim müzakerelerini bloke etmiş ve gelişmekte olan ülkelerin konumunu zayıflatmıştır. Bu konuda
bkz. http://www.germanwatch.org/presse/2009-10-08.htm . Çin ise, veto yetkisini
kullanarak 2009 yılındaki BM İklim Konferansı’nda sera gazı salımlarının azaltılmasına ilişkin bir uzlaşıyı engellemiştir. Bu konuda bkz. www.sueddeutsche.de/ politik/966/498262/text/ .
Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, 5. Aufl. 2009, Art. 20 N. 11.
Girdisel ve çıktısal meşruiyet için karş. Scharpf, Regieren in Europa, 1999, s. 16 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
205
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
nen bir hedef olarak demokrasiyi işaret etmekte, diğer yandan ise bu
amaca ulaşmak için yürütülecek olan süreci ifade etmektedir. Demokratikleşme kavramsal açıdan, otoriter iktidar yapılarını iktidarın “aşağıdan”,
toplumsal katılım, işbirliği ve hür iradi özerklik ile denetlenmesini esas
alan yapılarla ikame etmeyi amaçlayan tüm faaliyetleri kapsamaktadır. 8
Modern demokrasi teorileri göz önünde bulundurulduğunda, bu teorilerin
katılım merkezli demokrasi tipini, yani “katılımcı halk iktidarını” esas
alan katılımcı ve müzakereci demokrasiyi ele aldığı görülür. Bu tarz bir
demokrasi, mümkün olduğunca çok kişinin siyasal katkısını olabildiğince
çok alanda en üst düzeye ulaştırmayı hedeflemektedir. Kamusal iradenin
inşası ve bir sivil toplumun oluşturulması, bu bağlamda en önemli arzulardır.9 Eşit katılım haklarının kullanımının bağlı olduğu kaynakların ve
çevresel kaynakların eşit olmayan bir şekilde paylaşımına ilişkin sorunlar
da, özel bir öneme sahiptir.
206
Hiç kimsenin yoksun bırakılamayacağı küresel çevresel unsurlarla (örn.
Su, hava, iklim) ilgili siyasal kararların söz konusu olduğu durumlarda,
(küresel) demokrasinin genel yararı güvence altına alan denetim işlevi ön
plana çıkacaktır. Çünkü bu karar küresel ekosistemler üzerinde ve böylelikle insanların, hayvanların ve bitkilerin somut yaşam koşulları üzerinde
etkiler doğuracak, erişim ve paylaşım adaleti bakımından sorunlar doğuracaktır. “Çok düzlemli çevre hukuku” tam bu noktada, aynı zamanda
sosyal adalet sorunları ile bağlantılı olan kolektif çevre koruma menfaatlerinin iradi özerkliğe dayalı düzenlenmesi ve hayata geçirilmesi bakımından kilit bir rol üstlenmektedir.10
Uluslararası ve ulusalüstü yasama kapsamında demokrasi açıklarının
ortaya çıkması durumunda ise, ulusal düzlemde etkiler yaratarak burada
çevrenin korunmasına yönelik demokratik parlamenter inisiyatifleri engelleyen ve çevreyi tahrip etmeye elverişli ekonomi hukuku inisiyatiflerini teşvik eden kamu yararı ve iradi özerklik açıkları söz konusu olmaktadır. Uluslararası düzlemde genel yarar bakımından çarpık bir durum da,
ekonomik açıdan güçlü (demokratik) devletlerin ortak çevresel unsurların
hakça kullanımına ilişkin uluslararası hukuk ilkesini (“equitable
8
9
10
Vilmar, Strategien der Demokratisierung, Bd. 1, 1973, 21. Ayrıca karş. Habermas,
Kultur und Kritik, 1973, 11 vd.
M. G. Schmidt, Demokratietheorien, 4. Aufl. 2008, 253 vd.
Bu konuda Epiney, »Gerechtigkeit« im Umweltvölkerrecht, APuZ 24/2007, 31 vd.;
Santarius, Klimawandel und globale Gerechtigkeit, APuZ 24/2007, 18 vd.; Schlüns,
Umweltbezogene Gerechtigkeit in Deutschland, APuZ 24/2007, 25 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
utilisation of common goods”) ulusal ekonomik menfaatleri lehine umursamazdan gelmesi ve böylelikle zayıf devletlerdeki ve özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki çevresel ve yaşamsal şartların kötüleşmesi suretiyle
oluşabilir. Bu nedenle “demokratikleşme”, devletlerin burada nasıl “adil”
bir şekilde yükümlülük alacağı sorusunun cevaplanması ile de ilgilidir.
Bu bağlamda “adil” ibaresi, hem çevresel sorunların ve zararların oluşumunda devletlerin rolü hem de sorunların çözümünde devletlerin ekonomik ve sosyal gücüne vurgu yapmaktadır. Uluslararası devletler topluluğunun ortak fakat farklılaşmış sorumluluk yaklaşımının demokratik bakımdan somutlaştırılması, burada ön plana çıkmaktadır.11
C. Küresel Çevresel Yasamanın DemokratikleĢmesi
Çevresel yasamanın uluslararası hukuk düzlemindeki demokrasi açıkları,
Avrupa Birliği hukukuna ve ulusal hukuka aktarılma ile etkisini devam
ettirmektedir. Bunun dışında Avrupa Birliği hükümleri, aktarım sürecinde
üye devletlere sıklıkla sadece sınırlı bir hareket alanı bırakmaktadır. Bu
durum, demokrasi teorisi açısından önemlidir, zira Alman çevre hukuku
günümüzde büyük ölçüde Avrupa Birliği hükümleri tarafından şekillendirilmektedir. Avrupa Birliği’nin 70’li yılların başından beri kademeli bir
şekilde Avrupa çevre politikasını geliştirmesi, sınıraşan nitelikteki çevresel kirlilik nedeniyle tutarlılık arz etmektedir. Bu bakımdan çevre korumasının Avrupa Birliği hukuku etkisinde kalmadan gelişen bir alanı yok
gibidir. Ancak bununla bağlantılı “Avrupa artı değeri”,12 – her şeyden
önce Avrupa Parlamentosu’nun Avrupa Birliği çevre hukuku üzerindeki
etkisi nedeniyle (md. 175 I, 251 ATA) – Avrupa Birliği’nin vasat nitelikteki demokratik yasamasının görmezden gelinmesine neden olmamalıdır.
Zira Alman çevre hukukunun demokratik meşruiyeti, nihayetinde günümüzde güçlü bir şekilde Avrupa Birliği ve uluslararası çevre hukukunun
demokratik meşruiyetine bağlıdır.
11
Bu hususta daha ayrıntılı olarak karş. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser,
Die rechtlichen Vorgaben zur Sicherung der Grundversorgung mit Wasser und
Sanitärleistungen im Rahmen einer ökologisch-nachhaltigen Wasserwirtschaftsordnung, 2010, 297 vd.; Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges, 2008, 131 vd.;
Epiney, APuZ 24/2007, 31, 33 vd.
12
www.umweltrat.de/DE/Themen/RechtlicherRegelungsrahmenUndVollzug/rechtliche
rregelungsrahmenundvollzug_node.html . Daha ayrıntılı olarak bkz. Wegener, Die
Zukunftsfähigkeit des europäischen Umweltrechts, ZUR 2009, 459 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
207
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
I. ULUSLARARASI ÇEVRESEL SÖZLEġMELER HUKUKU
Uluslararası çevresel yasamanın önemli bir aracı da, demokrasi teorisi
açısından en büyük sorunları ortaya çıkaran uluslararası çevresel sözleşmeler hukukudur.
1. Maddi Bir Temel Ġlke Olarak Demokrasi
208
Devletsel iktidarın hukuka uygunluk aracı olarak demokrasi, dünya ahalisi tarafından meşru kılınmış bir “dünya hükümetinin” elinde tuttuğu bir
dünya iktidarının mevcut olmamasına rağmen günümüzde uluslararası
hukuk topluluğunun temel bir prensibi olarak anlaşılmakta ve böylelikle
uluslararası hukuk düzeninin meşruiyet yaklaşımı için önem taşımaktadır.
Bu tarz bir demokrasi, her şeyden önce Birleşmiş Milletler Şartı’nın 2.
maddesinde ve Birleşmiş Milletlerin 1966 yılında kabul ettiği insan hakları antlaşmalarının 1. maddesinde güvence altına alınan ve bunun dışında uluslararası teamül hukukunca da tanınan ulusların kendi kaderini
tayin hakkına uymalıdır.13 Uluslararası hukuk biliminde günümüzde en
önemli unsuru adil seçimlerin meşruiyeti olan14 soyut bir demokrasi ilkesi de kısmen kabul görmektedir15 Karar alımında şeffaflık, katılım hakları
ve “iyi yönetişim (Good Governance)”, bireyleri uluslararası hukuk süjesi
olarak öne çıkaran uluslararası hukukun yeni demokrasi ilkesine ilişkin
tartışmaya şekil vermektedir.16 Fakat günümüzde geçerli olan uluslararası
hukuk düzeninde devletler hala hâkim unsur olduğundan, ulusal hükümetler sözleşmesel uluslararası yasamanın önemli aktörlerini oluşturmaktadır.17 Ulusal hükümetlerin dolaylı demokratik meşruiyetinden ise, ancak bu hükümetlerin genel ve adil seçimler ile başa gelmiş olmaları durumunda söz edilebilecektir. Ulusal parlamentoların veya Avrupa Parlamentosu’nun Birleşmiş Milletler düzleminde kendi “çıkar grupları” hala
mevcut değildir. Bununla birlikte, “parlamenter dış politikanın” bir aracı
niteliğini taşıyan ve hükümetlerin gizli diplomasisine karşı bir denge
13
14
15
16
17
Bu konuda bkz. Petersen, Demokratie als teleologisches Prinzip, 2009, 83 vd.; Thürer, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, AVR 22 (1984), 113, 115.
Bu bağlamda karş. Tomuschat, in: Mehdi (Hrsg.), Démocratisation de l´Etat, 2002,
101 vd.; Farer, in: Newman/Rich (Hrsg.), Promoting democracy, 2004, 32 vd.;
Kokott, Souveräne Gleichheit und Demokratie im Völkerrecht, ZaöRV 64 (2004),
517, 526 vd.; Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd.; ayrıca Lang, VN 46 (1988), 195 vd. (»Menschenrecht auf Demokratie«).
Franck, in: Henkin/Hargrove (Hrsg.), Human Rights, 2004, 75 vd.
Karş. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, § 7 N. 5 vd.
Bu konuda bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Aufl. 2009, § 7 N. 3 vd.; § 8 N. 1 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
unsuru oluşturan parlamenter kurullar öteden beri sıkça tartışılmaktadır.18
Avrupa Parlamentosu, 2005 yılından beri açık bir tarzda Birleşmiş Milletler bünyesinde “gerçek anlamda bilgi edinme, katılım ve denetim haklarına” sahip olan bir organ niteliğinde parlamenter bir kurulun kurulmasını talep etmektedir.19
2. Sivil Toplum Örgütlerinin ve Küresel Kamuoyunun Önemi
Doğal yaşam kaynaklarının korunması, geçtiğimiz yıllarda uluslararası
hukukun en önemli görevlerinden biri haline gelmiştir. Uluslararası çevresel sözleşmelerin önemi ise, her geçen gün artmaktadır. Bu durum, küresel bir kamu yararını esas alan bir uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunun mevcut demokrasi açıklarını hiçbir zaman önlemeyeceği düşüncesini akla getirmektedir. Bununla birlikte son olarak 2009 yılı sonunda
Stockholm’deki Birleşmiş Milletler İklim Konferansı’nın gösterdiği gibi,
acil ihtiyaç duyulan çevre sözleşmeleri bile hükümetler tarafından belirlenen karşıt (ekonomik) menfaatler nedeniyle başarısızlıkla sonuçlanmaktadır.
Uluslararası çevre hukukunun buna rağmen gerçekleşen anlam değişiminin bir nedenini de, demokrasi açıkları açısından mühim olan yasama
usullerinin hususiyetinde aramak gerekir. Zira ne bir hükümet iştiraki
amacı ne de ekonomik bir gaye güden sivil toplum örgütleri, küresel kamuoyunun bir parçası olarak gerek biçimselleştirilmiş (BM Şartı md. 71)
gerekse de biçimsel olmayan katılım usullerinde çevre alanında önemli
bir rol oynamaktadır. Ulusal bencilliklerden bağımsız bir şekilde küresel
çevrenin korunması için hareket eden uzman örgütler olan Greenpeace
veya Dünya Doğa Koruma Vakfı (WWF) gibi ulusaşırı kuruluşlar, özellikle 1992 yılında Rio de Janerio’da düzenlenen BM Çevre Zirvesinin
hazırlıkları çerçevesinde “resmi” olarak tanındıktan sonra (Resolution
44/228) bu alanda ciddi bir önem kazanmıştır.20 Bu tür örgütlerin uluslararası müzakereleri gözlemlemesi, biçimsel şekilde görüş beyan etmesi
ve kamuoyunu bilgilendirmesi, müzakerelerin ve müzakerelerin sonuçla18
19
20
Bu hususta bir özet için bkz. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009,
N. 316 vd.
Karş. EP-Resolution zur UN-Reform v. 09.06.2005, www.kdun.org/de/aktuelles/pm
010-ep.php .
Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht, 2009, N. 631; Sands, Principles of
Environmental Law, 2. Aufl. 2003, 172 vd, 195; Kohout/Mayer-Tasch, Das
ökologische Weltgewissen, APuZ 2002, 15, 18; Willets (Hrsg.), The Conscious of the
World: The Influence of NGOs in the UN System, 1996, 55 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
209
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
rının şeffaflığına önemli bir katkı sunmakta ve böylelikle uluslararası
çevresel sözleşmeler hukukunun gelişimine hizmet etmektedir.21 Sivil
toplum örgütleri bunun dışında, çevresel sözleşmelerin uygulanmasının
denetimi bakımından önem taşımaktadır. Sözleşmesel uluslararası hukuktaki idari denetim mekanizmalarının zayıflığı karşısında, gerekli ve destekleyici bir denetim ancak küresel kamuoyu vasıtasıyla gerçekleşebilir.
Uluslararası kamuoyunun hükümetlerden bağımsız kesimlerince yürütülecek bir izleme, bu bakımdan uluslararası sözleşmelerin hayata geçirilmesi açısından son derece mühimdir. 1994 yılında kabul edilen Çölleşme
İle Mücadele Sözleşmesi (CCD)22 gibi birçok sözleşme, bu role açık bir
şekilde yer vermektedir.
210
Çevre alanında faaliyet gösteren ulusaşırı sivil toplum örgütlerinin uluslararası politika ve yasamadaki önemi ve “ekolojik vicdan” olarak rolleri
bilhassa, küreselleşme çağında devletlerin elinden iktidarlarının alınması
hususu ile daha iyi anlaşılacaktır.23 Çevre ve ekonomi politikasına ilişkin
yaşamın sürdüğü coğrafik evren, günümüzde küresel bir niteliğe sahiptir
ve devletlerin temsili demokrasi için tasarlanmamış bir boyuttadır. Kendi
birikim ve görüşlerini uluslararası müzakerelere katmak ve kamuoyuna
sunmak amacıyla sivil toplum örgütleri, çevre alanında her halükarda –
ulusal parlamentolardan daha etkili bir biçimde – örgütlenme yapılarını
kurmuştur. Bu husus, sivil toplumun demokratik katılımının küresel niteliğe ulaşmasının önemli bir koşuludur. Son zamanlarda “küresel yönetişim – global governance” kavramı bağlamında tartışılan katılım merkezli
demokrasinin bir biçimi burada söz konusudur.24
Katılım merkezli demokrasi yaklaşımı son zamanlarda ayrıca, değişik
uluslararası çevresel sözleşmelerde halkın katılımına ve çevresel bilgilere
erişimine ilişkin uygun hükümler ile normatif bakımdan kabul görmüştür.
Bu bağlamda bölgesel uluslararası hukuka dâhil olan ve 1998 yılında
kabul edilen, Çevresel Konularda Bilgiye Erişim, Çevresel Karar Verme
Sürecine Halkın Katılımı ve Yargıya Başvuru Sözleşmesi (Aarhus Söz21
22
23
24
Daha ayrıntılı olarak bkz. Herdegen, Völkerrecht, 8. Auf. 2009, § 10 N. 12; Oberthür
u. a., Participation of NGOs in International Environmental Co-operations. UBA,
2002.
Karş. Giriş, md. 3a, 5d), 6d), 9, 10, 13, 14 CCD. Daha ayrıntılı bkz. Buck/Verheyen,
in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Aufl. 2007, § 1 N. 27.
Kohut/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 20; Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, 1999, 53 vd.
Karş. Abschlußbericht der Enquete-Kommission »Globalisierung der Weltwirtschaft
«, BT-Drs. 14/9200, Kap. 10 »Global Governance«, 415 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
leşmesi) öne çıkmaktadır. Aarhus Sözleşmesi, uluslararası çevre hukukunun çevre hukukunu ve insan haklarını birbirine bağlayan yeni bir anlayışını yansıtmaktadır. Bu sözleşme, sadece taraf devletler bakımından mükellefiyetler doğurmakta olmayıp, aynı zamanda yurttaşlar için de bireysel haklar öngörmektedir. Aarhus Sözleşmesi, çevre hukuku ilkelerinin
ancak ilgili tüm tarafların karar alım sürecine dâhil edilmesi durumunda
gerçekleştirilebileceği düşüncesine dayanmaktadır.25 Aarhus Sözleşmesi
ayrıca, uluslararası çevre hukukunda temel yaklaşım olarak katılımcı
demokrasiyi esas alan bir paradigmayı temsil etmektedir. Aarhus sözleşmesi, bilgi edinme özgürlüğü ve katılım haklarının güvence altına alınması suretiyle sivil toplumun idari karar alım süreçlerine daha güçlü bir
şekilde dâhil olmasını hedeflemekte ve böylece gerek çevrenin korunmasına gerekse de demokrasi ilkesinin güçlenmesine hizmet etmektedir.26
Aarhus Sözleşmesi’nin yargısal başvuru ile ilgili en önemli hükmü ise,
ilgili halka ve çevre örgütlerine geniş bir yargısal başvuru imkânı tanıyan
9. maddede düzenlenmiş olan “çevresel toplu davadır”. Hazırlanış sürecinde Avrupa’daki sivil toplum örgütlerinin Aarhus Sözleşmesi için sarf
ettiği yoğun çabalar düşünüldüğünde,27 çevresel toplu davaların uluslararası çevre hukukunun gelişimi için taşıdığı önem daha iyi anlaşılacaktır.
Sivil toplum örgütleri, uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunda son
olarak kamu yararının korunması yönünde etkili olmaktadır, zira sivil
toplum örgütleri küresel çevre korumasının etkililiğine hizmet etmekte ve
-internet çağında- epeydir ulusal sınırları aşmış olan küresel kamuoyunun
iradi özerkliğini geliştirmektedir.
3. Ġklim DeğiĢikliği Meselesi: Çevre Koruması, Ġnsan Hakları ve
Uluslararası Sorumluluk Topluluğu
Bir başka “demokratikleşme ihtiyacı” da, iklim değişikliği nedeniyle ortaya çıkan ve Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin (UNFCCC) 3. maddesi ve 4. maddesinin 1. fıkrasında düzenlenen,
taraf devletlerin etkin ve uluslararası açıdan etkili bir azaltma ve uyarla25
26
27
UNECE, Aarhus Convention, http://www.unece.org/env/pp; daha ayrıntılı Bratrschovsky, Wissen ist Macht – Auch im Umweltschutz, in: Eisenberger u. a. (Hrsg.),
FS für B.-C. Funk, 2003, 3, 7.
Karş. Giriş, md. 1; daha ayrıntılı bkz. Fisahn, Effektive Beteiligung solange noch alle
Optionen offen sind, ZUR 2004, 136 vd.
Daha ayrıntılı bkz. Schlacke u. a., Informationsrechte, Öffentlichkeitsbeteiligung u.
Rechtsschutz im Umweltrecht, 2010, 5 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
211
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
ma politikasına ilişkin sorumluluğu konusunda ortaya çıkmaktadır. Sera
gazı emisyonlarının ancak belirgin bir tarzda azaltılmasının iklim değişikliğinin ortaya çıkardığı neticelere uyum giderlerini finanse edilebilir
sınırlarda tutması, iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik bir azaltma
politikasının ihmal edilmemesini gerektiren nedenlerin başında gelmektedir. Bunun yanı sıra halkın, paralel uyarlama politikası çerçevesinde iklim değişikliğinin ortaya çıkardığı neticelere hazırlanması ve etkili bir
uyarlama yaklaşımı ile iklim değişikliğinin sonuçları ile mücadele politikasına aktif bir şekilde dâhil edilmesi gerekir. Tüm toplumsal grupların
dâhil edilmesi bilhassa, gerek üretim gerekse de tüketim açısından küresel ısınmaya neden olan davranışların değiştirilmesi ile tahminen 1,8 –
4,0 °C olacağı düşünülen yerkürenin sıcaklık artışının hem çevre hem de
insanların, hayvanların ve bitkilerin yaşam koşulları üzerinde doğuracağı
etkileri sınırlamak açısından gereklilik arz etmektedir. 28 Sivil toplum örgütlerine burada da küresel sorunlar ve bölgesel yaklaşımlar arasında
önemli bir arabuluculuk rolü düşmektedir. Sivil toplum örgütleri bu bağlamda “glokalist” olarak ahalinin davranış değişliklerini teşvik edebilir.29
212
Fiili davranış değişiklikleri, acil bir gereklilik arz etmektedir. Çünkü iklim değişikliği nedeniyle oluşan doğal felaketler, dünya çapında yılda
300.000 insanın canına mal olmaktadır. Birleşmiş Milletler eski genel
sekreteri Kofi Annan başkanlığında Global Humanitarian Forum tarafından Mayıs 2009’de yayınlanan bir raporun gösterdiği gibi, iklim değişikliğinin doğurduğu insani etkiler felaketsel boyutlara ulaşmıştır.30 Bu rapora göre dünya çapında 300 milyon insan küresel ısınmanın olumsuz
etkilerine maruz kalmaktadır. İklim değişikliği olgusu, tahrip edilmiş bir
çevre ve bunun bir sonucu olarak kıtlık ve hastalıklar nedeniyle 2030
yılına kadar yılda yaklaşık yarım milyon insanın ölümüne neden olabilecektir. Çoğunluğu Asya ve Afrika’da yer alan dünyanın en fakir bölgelerinde yaşayan yaklaşık dört milyar insan, deniz seviyesinin yükselmesinin veya su baskını, fırtına ve kuraklık gibi doğal felaketlerin tehdidi
altındadır. İklim değişikliği, bu bölgelerde yıllık 125 milyar dolarlık bir
ekonomik kayba neden olmaktadır. Uluslararası tartışma bu nedenle “ik-
28
29
30
Köck/Möckel, Naturschutzrecht im Zeichen des Klimawandels, NuR 2009, 318.
Kohout/Mayer-Tasch, APuZ 2002, 15, 22; ayrıca bkz. Altvater/Brunnengräber,
NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest, APuZ 2002, 6, 9
vd.
GHF, Human Impact Report: Climate Change – The Anatomy of a Silent Crisis,
2009.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
limsel adalet - climate justice” kavramı etrafında yürütülmektedir.31 Çevrenin korunması için ve aynı şekilde başta yaşama hakkı olmak üzere
insan haklarının gerçekleştirilmesi için bu bağlamda, uygun bir uluslararası ve ulusal iklim koruma ve uyarlama politikasının önemi kendini göstermektedir.
II. AVRUPA BĠRLĠĞĠ’NĠN VE ÜYE DEVLETLERĠN ÇEVRESEL
YASAMASI
2009 yılında Lizbon Antlaşması ile “reforme” edilen çevresel yasama,
yetki ve usuller bakımından oldukça sınırlı bir şekilde değiştirilmiştir.
Çevrenin korunmasına ilişkin Birlik hukuku tedbirleri’nin yetki dayanakları, artık Avrupa Birliği’nin Çalışma Usulüne İlişkin Antlaşma’nın (ABÇUİA) 192. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer almaktadır. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1-3. fıkraları, bölünmüş (yarışan) yetki olarak
üye devletlerin yetkisinin yanında ortaya çıkan Avrupa Birliği’nin esas
çevre koruma yetkisini düzenlemektedir. Üye devletler ABÇUİA’nın 2.
maddesinin 2. fıkrası uyarınca, ancak Avrupa Birliği bizzat harekete geçmediği sürece yetkiye sahiptir. ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1. fıkrasının 4. cümlesine ise, “iklim değişikliği ile mücadele” amacıyla ilaveler
yapılmış, bu şekilde küresel ısınma ile mücadelenin önemine vurgu yapılmıştır. Bunun haricinde sınırlı yetki prensibi ve ölçülülük prensibi,
eskiden olduğu gibi geçerli olmaya devam edecektir.32
Reform Antlaşması, yasama usulü bakımından da çok küçük değişiklikler
getirmiştir. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1. fıkrası uyarınca Avrupa
Parlamentosu ve Konsey, olağan yasama usulü kapsamında (önceden:
ortak karar alma usulü) Ekonomik ve Sosyal Komite’nin ve Bölgeler
Komitesi’nin görüşü alındıktan sonra ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1.
fıkrasında belirtilen hedeflerin (çevrenin muhafazası, korunması ve kalitesinin iyileştirilmesi, insan sağlığının korunması, kaynakların ihtiyatlı
kullanımı, uluslararası çevresel korumanın teşviki, özellikle iklim değişikliği ile mücadele) hayata geçirilmesine ilişkin karar alabilir. Mevcut
çevresel kalitenin iyileştirilmesi ise, Avrupa Birliği Antlaşması’nın
(ABA) 21. maddesinin 2. fıkrasının f) bendi uyarınca artık uluslararası
düzlemde de geçerli olacak bir ölçüttür. Ulusal parlamentoların “subsidiarite denetimi” kapsamında Avrupa Birliği (çevresel) yasamasına dâ31
32
Daha ayrıntılı karş. Santarius, APuZ 2002, 18 vd.
Konsolidierte Fassungen d. Vertrags über die EU und des VAEU, ABl. EU Nr. C 115
v. 09.05.2008, s. 206 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
213
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
hil edilmesine ilişkin olarak 2 numaralı Protokolde öngörülen durum ise
yenidir.33 (bkz. aşağıda. D. IV. başlığı)
Ancak Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden önce mevcut olan
ve demokratik iki düzlemli modelin demokrasi yaklaşımına bağlanan34
demokrasi açıklarının etkisini sürdürdüğünü ifade etmek gerekir. Bundan
sonraki hareket noktası ise, temsili demokrasi ilkesinin güvence altına
alındığı ABA’nın 10. maddesinin 1. fıkrasıdır. Avrupa Birliği düzlemi
için “ilk meşruiyet kemendi“ olan ve doğrudan AB yurttaşları tarafından
seçilen Avrupa Parlamentosu, olağan yasama usulünün öngörüldüğü hallerde yalnızca eksik yani yarı biçimde yasamaya katılmakta, yasamaya
ilişkin diğer yarımı ise Konsey tamamlamaktadır. Özel yasama usullerinde ise – karş. md. 192 f. 2 ABÇUİA – Konsey, yani üye devletlerin hükümetleri yasamaya tek başına yetkili olmakta, Avrupa Parlamentosu’nun
ise sadece görüşü alınmaktadır. Konsey’de temsil edilen hükümet üyelerinin ulusal parlamentolar üzerindeki demokratik geri bildirimi (ABA
md.10 f. 2) şeklindeki “ikinci meşruiyet kemendi“ ise, dolaylı kalmaktadır.
1. Çevresel Bir Unsur Olarak Suyun DemokratikleĢmesi
214
Demokratik açıdan ortaya çıkan çarpıklık, çevre hukuku üzerinde de etkiler doğurmaktadır. Bu durumu, (iklimsel) duyarlılığa sahip çevresel bir
unsur olan “su” vasıtasıyla açık bir şekilde ortaya koyabiliriz. ABÇUİA’nın 192. maddenin 1 ve 2. fıkralarında su için farklı yasama yetkileri
öngörülmüştür: Su kalitesine ilişkin tedbirlerin söz konusu olduğu durumlarda, ABÇUİA’nın 191. maddesinin 1. fıkrası ve böylelikle olağan
yasama usulü uygulanacaktır. Buna karşın su miktarının yönetimine ilişkin tedbirlerin alınacağı hallerde ise, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2.
fıkrasında öngörülen özel yetki hükmü devreye girmektedir. Konsey tarafından oy birliği ile karar alınmasını zorunlu kılan bu hüküm, Avrupa
Parlamentosu’na ise sadece bir görüş bildirme hakkı tanımaktadır.
ABÇUİA’nın 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi ise, su kaynaklarının
hem dolaylı hem de dolaysız teminine ilişkin tedbirlerin söz konusu olduğu durumlarda kapsamlı bir şekilde uygulanabilmektedir. Bu hüküm
ayrıca, ABÇUİA’nın 11. maddesi ve 191. maddesinin 1. ve 3. fıkraları
33
34
Daha teferruatlı bkz. Lienbacher, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl.
2009, Art. 5, EGV N. 38.
Bu konuda bkz. Lübbe-Wolff und Pernice, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL (2001), 246, 255 vd.; 265 vd.; 148, 155, 159 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
çerçevesinde suyun tasarruflu kullanımı amacıyla kaynakların korunmasına yönelik tedbirler gibi sürdürülebilirlik hedefine hizmet eden çevre
politikası hedeflerini de kapsamaktadır.35 Avrupa’daki su kaynaklarının
miktarsal yönetimi, Avrupa Birliği ahalisi için büyük bir önem taşımaktadır. Kamusal su temini alanındaki su hizmetleri bağlamında düşünüldüğünde bu husus daha iyi anlaşılacaktır. Zira burada önceki ham su teşviki
ile doğrudan bir bağlantı mevcuttur. Aynı durum atık su arıtımı için söz
konusudur, çünkü atık su arıtımı Avrupa’da öncelikle kanalizasyonlar
üzerinden gerçekleştirilmekte ve bu kanalizasyonlar yüksek düzeyde içme suyu tüketimine işaret etmektedir.36 Avrupa su kaynaklarının miktarsal yönetiminin Avrupa ahalisi için taşıdığı ciddi öneme rağmen, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrası Avrupa Parlamentosu’nu yasamaya
eşit bir şekilde katmak yerine, yasama sürecinin dışında bırakmıştır. Devletin “kendi” su kaynakları üzerinde sınırsız bir egemenliğe sahip olduğu
düşüncesini esas alan klasik devlet egemenliği anlayışının burada öne
çıktığını belirtmek gerekir.
2. Ġklim DeğiĢikliği Çağında Devlet Merkezli Miktarsal Su Yönetimi?
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenleme dar yorumlanması gereken bir istisna hükmü olarak görülse de,37 bu düzenlemenin klasik devlet merkezliliğinin küresel çevresel değişiklikler karşısında sorunların ortaya çıkmasına neden olduğunu ifade etmek gerekir.
Miktarsal yönetime de hizmet eden bir niteliğe sahip olan yeterli bir kaliteye sahip suyun temini, çevresel durumun yanı sıra gerek Birliğin gerekse de üye devletlerin kamu hizmetleri ve iç güvenliğini ilgilendirmektedir. Avrupa Birliği topraklarında bulunan yerel su kaynaklarının sahip
olduğu mevcut miktar, hem üye devletlerin hem de Avrupa Birliği’nin
ahalisinin içme suyu temininin güvenliği için kritik öneme sahiptir. Miktarsal su yönetimi bu bağlamda, gelecekte ulusal ve Avrupa Birliği politi35
36
37
Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 4.
İklim değişikliğinin sonuçları ve yok olan su kaynakları karşısında son zamanlarda
mevcut atık su arıtımının ekolojik-sürdürülebilirlik açısından optimize edilmesi amacıyla yeni atık su konseptlerinin araştırılması talebi dile getirilmektedir. Bu konuda
bkz. von Keitz/Kraemer, in: von Keitz/Schmalholz (Hrsg.), Handbuch der EUWasserrahmenrichtlinie, 2002, 233 vd.; EEA, Climate change and water adaptation
issues, 2007.
EuGH v. 30.01.2001, Rs. C-36/98 (»Spanien/Rat«), EuGH, Slg. I-2001, S. 779, N.
46, 49, 55; Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 175
EGV N. 23; Calliess, in: Ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 175 N.
21; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, 2003, Art. 175 EG, N. 15.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
215
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
kalarının bir öğesi olarak şimdikinden daha güçlü bir şekilde ön plana
çıkacaktır, çünkü küresel iklim değişikliği Avrupa’da bulunan su kaynakları üzerinde farklı biçimde etkiler doğurmaktadır. Günümüzde güney
Avrupa başta olmak üzere Avrupa Birliği’nin bazı kesimlerinde şiddetli
kuraklık dönemlerinde sınırlı bir şekilde su temini gerçekleştirilebilmektedir. Doğu Almanya’da da bu tür bölgelerin mevcut olduğunu ifade etmek gerekir. Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun
2005 yılında ve Avrupa Çevre Ajansı’nın 2007 yılında gerçekleştirdiği
güncel iklim araştırmaları, 2030 yılına kadar başta Portekiz, İspanya ve
Güney İtalya olmak üzere Avrupa Birliği topraklarının geniş bir bölümünde yağışsız yazların yoğunlaşacağını ve sürekli kuraklık dönemlerinin yaşanacağını tahmin etmektedir.38
216
Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung adlı kurumun 2009 yılında
yayınladığı güncel bildiride belirttiği gibi, Elbe Nehri’nin su seviyesinin
düşük olduğu dönemlerde nehrin kaynağının bulunduğu ve denize döküldüğü yerde bulunan ekonomi alanları arasındaki anlaşmazlıklar gün geçtikçe artmaktadır ve Tuna nehrine su sağlayan Alp Dağları’nda bulunan
kar kütleleri ciddi düzeyde azalmıştır. Su dengesi açısından ortaya çıkacak uzun vadeli sonuçlar, ekolojik ve ekonomik gelişim perspektiflerini
birçok yerde derin bir şekilde etkileyecektir. Su kaynakları, günümüzde
bile Almanya’da olduğu gibi diğer Avrupa Birliği ülkelerinde enerji sektöründe, tarımda, denizcilikte ve turizmde çok yoğun bir şekilde kullanılmaktadır. Bu noktada farklı sorular akla gelebilmektedir. Örneğin,
iklim değişikliği nedeniyle gelecekte bir bölgede var olan fazla suyun
başka bir bölgeye - misalen Elbe Nehri’nden Tuna Nehri’ne - taşınmasının gerekip gerekmeyeceği sorulabilir. Bunun haricinde Avrupa Birliği
Su Çerçeve Yönergesi, yüzey sularının “ekolojik ve kimyasal bakımdan
iyi durumunun” ve yer altı sularının “miktarsal ve kimyasal bakımdan iyi
durumunun” güvence altına alınmasını öngören bir su kaynakları yönetimini emretmektedir. Ancak, yerel bazda su kaynaklarının azalmasına neden olan değişen iklim koşulları altında bu tarz bir yönetim nasıl gerçekleştirilecektir?39 Bu noktada, Avrupa su kaynaklarının miktarsal yönetimini de dikkate alacak su yönetimi açısından uygun olan bir çözüme gereksinim vardır.
38
39
EEA, Climate change and water adaptation issues, 2007, 14 vd.; Schröter u.a./
Potsdamer-Institut, Klimawandel in Deutschland, Vulnerabilität und Anpassungsstrategien Klimasensitiver Systeme, 2005.
Bu sorular, 12.10.2009 tarihinde Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung tarafından gerçekleştirilen toplantının konusunu oluşturmakta idi, www.pik-potsdam.de .
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
ABÇUİA’nın 191 ve 192. maddelerinde belirtilen hedefler ve ABÇUİA’nın 11. maddesinde yer alan çevresel hükümler ile birlikte “su kaynaklarının miktarsal yönetimi”, Avrupa su kaynaklarının ekolojik-sürdürülebilirlik bakımından miktarsal yönetimini zorunlu bir biçimde ilkeselleştirmekte ve üye devletlerin özel ekonomisinin, tarımının, su idaresinin ( su temini, atık su arıtımı) ve turizminin su ihtiyacını bu ilkeye uygun hale getirme gereğini doğurmaktadır. İklim değişikliği bağlamında
ihtiyat ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerini de dikkate alan uzun vadeli
bir miktarsal yönetim stratejisi40 (“water scarcity management”), günümüzde en az su idaresine ilişkin uyarlama tedbirlerinin tesisine yönelik
stratejiler kadar gereklidir.41 Su bakımından fakir olan üye ülkelerde yüksek maliyetli sulama sistemleri kullanılmadan sudan özenli yararlanmayı
sağlayan tarım usullerine geçilmesi, su tasarrufunu sağlayan üretim tekniklerinin sanayide kullanılması ve bireylerin devlete karşı ileri sürebilecekleri bir su hakkının (“kişi başına günlük 20 litre”)42 ihlalini doğurmayacak şekilde su idaresinin su tasarrufu sağlanacak tarzda üye devletlerce
yeniden düzenlenmesi, bu stratejiler kapsamında değerlendirilebilir. Böylelikle ulusal ve Avrupa paylaşım ve erişim adaleti, Avrupa su kaynakları
bakımından tekrar ön plana çıkmaktadır.
Su sektörünün gelecekteki iklim değişikliklerine uyumu, su temini ve su
ihtiyacı bilânçosunun dengeliliği bakımından ciddi bir önem taşımaktadır. Bu nedenle uyum tedbirlerinin ulusal ve Avrupa Birliği çerçevesinde
birbirine iyi bir şekilde uyum sağlaması gereklidir. Bu tedbirler, ihtiyat
ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin dikkate alınarak Avrupa Birliği
ahalisinin yerel su kaynakları ile kamusal su teminini uygun bir şekilde
güvence altına alınmasında belirleyici bir role sahiptir. Avrupa’daki hayati su kaynaklarının kullanımına ve yönetimine ilişkin bu bağlamda
gerekli olan kararlar, ilgili yerdeki kamuoyunun dâhil edilmesi suretiyle
gerek Avrupa Birliği gerek ulusal gerekse de bölgesel düzlemde mümkün
40
41
42
Bu konuda bkz. Möckel/Köck, NuR 2009, 318 vd.; Köck, Klimawandel und Recht,
ZUR 2007, 393 vd.
Karş. Alcamo u.a., A grand challenge for freshwater research: understanding the
global water system, Environmental Letters 3 (2008), 1 vd.; UN, Water Adaptation in
National Adaptation Programmes for Action. Freshwater in Climate Adaptation
Planning and Climate Adaptation in Freshwater Planning, Dialogue Paper (Björklund
u.a.), 2009
Bu hakkın hukuki kökeni ve somutlaştırılması için bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010. Alman federal Hükümeti de, bu hakkı açık bir şekilde
tanımaktadır, BT-Drs. 17/1120 v. 19.3.2010.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
217
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
olduğunca demokratik bir güvenceye ihtiyaç duymaktadır. Avrupa Birliği
Su Çerçeve Yönergesi’nin kapsamlı ve aktif bir katılımı öngören 14.
maddesi, bu bağlamda öne çıkan bir düzenlemedir.
Suların yönetiminin Birlik düzeyinde önem taşıdığı hususuna, Avrupa
yasama organı olan Konsey ve Avrupa Parlamentosu tarafından daha
önce de Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nde (2000/60/EG) suların
kalitesi bakımından vurgu yapılmıştır. Su kaynaklarının miktarsal yönetime ilişkin ilave yönetim hükümleri ise halen mevcut değildir.
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendine uyacak şekilde
öncelikle ulusal menfaatleri gözeten ve Avrupa Parlamentosu’nu yasama
sürecine eşit bir şekilde dâhil etmeyen bir yönerge ise, bu durum karşısında ikna edici olmaktan uzak olacaktır. Avrupa devletler ve anayasa
birliğine uygun “postdevletsel (poststaatlich, ç.n.)” bir bakış açısı her
halükarda, “kendi su kaynaklarının” niteliksel kullanımına ilişkin olarak
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinde ifade edilen klasik egemenlik anlayışının, Avrupa ahalisi esas alınarak oluşturulacak Avrupa Birliği’nin ve üye devletlerin ortak bir sorumluluk anlayışı lehine
aşılması gerektiği sonucuna götürmektedir.
218
Ortak çevresel standartları esas alan bir miktarsal yönetim, ancak bu şekilde Avrupa’daki sınıraşan (tatlı) su kaynaklarını güvence altına alabilir
ve miktarsal aşırı yararlanmayı önleyebilir.43
“Birlik çapında mümkün olabilecek en iyi demokratik çevresel ve kaynaksal koruma”44 cephesinden bakıldığında, Avrupa ahalisi tarafından
doğrudan meşru kılınan tek organın Birlik ahalisi için hayata önem taşıyan meselelerde karar alımına ortak olamaması, bu bakımdan tatmin edici nitelikte değildir. Olağan yasama usulünün uygulanabilmesi için Komisyon ve Konsey’in bu nedenle, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrası çerçevesinde burada oybirliği ile alınmış bir kararı dikkate alması gerekmelidir.
43
44
Son olarak burada ortak kaynakların uygun kullanımına ilişkin bir sorumluluk da söz
konusudur. Bu hususta karş. Glass, Die gemeinsame, aber unterschiedliche
Verantwortlichkeit als Bestandteil eines umweltvölkerrechtlichen Prinzipiengefüges,
2008, 131 vd.; Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 297 vd.
Çevrenin olabilecek en iyi şekilde korunması ilkesi ile ilgili olarak bkz. Kahl,
Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, 1993; Calliess, Rechtsstaat und
Umweltstaat, 2001, 131 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
3. Kapsamlı Bir Katılımın Gerekliliği
Etkin bir miktarsal su yönetiminin önemi, niteliksel bir su yönetimi için
Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nin 14. maddesinde de düzenlenmiş olan halkın kapsamlı bir şekilde katılımını gerekli kılmaktadır. Yönergenin 14. maddesi bu bağlamda, halkın geniş kapsamlı bir katılımının
yanı sıra “ilgili birimlerin” de katılımını öngörmektedir. Avrupa Birliği
Su Çerçeve Yönergesi böylece, sivil toplumun su yönetimi ile ilgili tüm
meselelere aktif bir şekilde katılımına açık bir şekilde yer vermektedir.
Yönergenin 14. maddesi böylelikle, entegre su yönetiminin farklı aşamalarında hem bireylerin hem de bireylerin oluşturduğu birliklerin dahil
olmasına imkan sağlamaktadır. Bu çerçevede ahalinin uygun bir tarzda
bilgilendirilmesi ve su açısından önem arz eden kararlara katılımının
sağlanması gereklidir. Bu durum, su temini ve atık su arıtımına ilişkin
yerel düzeydeki kararlar için de geçerlidir, zira bu tür kararların da bölgesel su idaresi üzerinde etkiler doğurması mümkündür. Ancak yönergenin
14. maddesi, “aktif katılıma” ilişkin ayrıntılı hükümlerin düzenlenmesini
üye devletlere bırakmıştır.
III. AVRUPA BĠRLĠĞĠ VE ÜYE DEVLETLERĠN ULUSLARARASI YETKĠLERĠ: ÇEVRE VE TĠCARET
“İki düzlemli sistemin” üye devletler açısından çevresel sonuçlar doğuracak diğer demokrasi açıkları, uluslararası düzlemde ortaya çıkmaktadır.
Uluslararası çevresel sözleşmelerin akdedilmesinin söz konusu olduğu
durumlarda, Avrupa Birliği (ABA md. 1, ABÇUİA md. 216) ve üye devletler sahip oldukları tüzel kişilik sayesinde uluslararası devletler topluluğunun üyesi olarak sahneye çıkmaktadır. ABÇUİA’nın 191. maddesinin
4. fıkrası ve 192. maddesinde45 ele alınan “çevresel dış yetkiler” bağlamında, çevresel sözleşmelerin gerek Avrupa Birliği gerekse de üye devletlerce akdedilebileceğini ifade etmek gerekir (“çevre politikası alanında
sözleşme akdetmeye ilişkin paralel yetki”46). Çünkü ABÇUİA’nın 191.
maddesinin 4. fıkrası, Avrupa Birliği ve üye devletlerin kendilerine tanınan yetki çerçevesinde üçüncü devletlerle veya uluslararası örgütlerle
işbirliği yapacağından söz etmektedir. Uluslararası çevresel sözleşmeler,
bugüne kadar ATA’nın 175 maddesine dayandırılmakta idi, bundan böyle
45
46
Karş. Käller, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 174 EGV N.
46, 52; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 174 EGV N. 48.
Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 300 EGV N. 5.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
219
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
ise ABÇUİA’nın 192. ve 216 maddeleri bağlamında 218. maddesinin 4.
fıkrasına dayandırılacaktır (genel sözleşme akdetme yetkisi).
Uluslararası çevresel sözleşmeler bağlamındaki yasama usulü ise, şimdiye kadar ATA’nın 300. maddesince ele alınmakta idi. Bu çerçevede Komisyon ve Konsey’e belirleyici roller verilmiş, Avrupa Parlamentosu’nun
ise etkili bir rolünden söz etmek mümkün değil idi. Müzakerelerin başlatılmasına yönelik teklif hakkına sadece Komisyon sahip iken, Konsey
Komisyon’a müzakereler için vekâlet verir, Komisyon tarafından müzakere edilen sözleşme ise Konsey tarafından “topluluğun adına” bir karar
ile “onaylanır” idi. Avrupa Parlamentosu, gerek müzakereler esnasında
gerekse karar için herhangi bir rol oynamamaktaydı. Çünkü ATA’nın
300. maddesinde Avrupa Parlamentosu için sadece, duruma göre çok geç
bir aşamada gerçekleşen bir dinlenme hakkı ve bağlayıcı nitelikte olmayan bir görüş bildirme hakkı öngörülmekteydi. Topluluğun çevresel sözleşmeleri bu nedenle, büyük ölçüde üye devletlerin bir meselesi olarak
kalmış idi. Aarhus Sözleşmesi’nin kabulüne ilişkin olarak 17.2.2005 tarihli 2005/370 sayılı karar,47 bu duruma örnek teşkil etmektedir.
220
Lizbon Antlaşması ile bu bağlamda demokratik etkiler ortaya çıkaracak
bir değişiklik öngörülmüştür, zira uluslararası sözleşmelerin akdedilmesine ilişkin usulde Avrupa Parlamentosu’nun ABÇUİA’nın 218. maddesi
çerçevesinde sahip olduğu haklar güçlendirilmiştir. ABÇUİA’nın 218.
maddesinin 4. fıkrasının a) bendi uyarınca, olağan yasama usulünün uygulanmasının gerekli olduğu alanlarla ilgili antlaşmalar da artık Avrupa
Parlamentosu’nun onayına ihtiyaç duymaktadır. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen çevresel konularda ise, eskiden olduğu gibi
Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesi öngörülmüştür. ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının b) bendinde daha önce mevcut olan
demokrasi açığı, bu nedenle varlığını sürdürmeye devam etmektedir.
1. Çevresel Bir Öğe Olarak “Su” ve Çevresel Hizmetler
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin 2. cümlesi bağlamında Avrupa’daki su kaynaklarının miktarsal yönetimini ilgilendiren
uluslararası sözleşmelerin söz konusu olduğu hallerde de, bazı özel durumlar ortaya çıkacak, Avrupa Parlamentosu ortak karar alım hakkına
sahip olmayacaktır. Burada Konsey, Komisyon’un önerisi üzerine oy
birliği ile tek başına karar alacaktır.
47
ABl. EG 2005 L 124, 1.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
Çevre hukukuna ilişkin bu yetki normu ileriki zamanlarda, “hizmetlerin
ticaretinin serbestleştirilmesi (Liberalisierung, ç.n.)” (WTO/GATS) cephesinden “Avrupa su sektörü” ile ilgili olan uluslararası sözleşmeler kapsamında çevresel bir öğe olarak suyun ve Avrupa Birliği yurttaşlarının
Avrupa su kaynaklarına ilişkin demokratik iradi özerkliği aleyhine etkiler
doğurabilecektir. “Avrupa su sektörü”, ABÇUİA’nın 218. maddesi uyarınca uluslararası sözleşmelerin müzakerelerine başlanması için öneri
hakkına sahip tek organ olan Komisyon tarafından küresel hizmet ticareti
alanında öncelikle “ekonomik bir sektör” olarak görülecektir. Dünya
Ticaret Örgütü ise, burada GATS’ın (Hizmet Ticareti Genel Antlaşması General Agreement on Trade and Services) uygulama alanına giren olası
bir serbest ticaret sektörünün söz konusu olduğu görüşündedir. Bu nedenle Komisyon, WTO/GATS düzleminde 2003/2004 yıllarında yeni bir
kategori niteliğindeki “çevresel hizmetleri” ve bunun alt kategorileri olarak “atık su” ve “suyu” devam etmekte olan Doha Raundu müzakerelerine katmıştır.48 Çevresel hizmetlerin serbestleştirilecek hizmetler kataloguna dâhil edilmesi ise kamuoyunda ciddi tartışmalara neden olmuştur.
Çevre veya suların korunması hukukuna ilişkin raunt ile dolaylı bir şekilde kısıtlanan kamusal (yerel) su idaresinin su ve atık su hizmetlerinin
(“kamu hizmetleri”) ortaya çıkaracağı hukuki sonuçların tümüyle belirsiz
bir nitelikte olması, bu tartışmaların nedenlerinden biridir. 49 Avrupa su
sektörünü Avrupa Birliği’nin dış ticarete ilişkin yetkilerinin “serbestleştirme perspektifleri” açısından ele aldığımızda ise, Lizbon Antlaşması’nın burada öncelikle üye devletler düzleminde ulusal parlamentoların
yetkisini tümden kaldırdığını görürüz. Zira 1.12.2009 tarihinden beri şu
durum geçerlidir: ABÇUİA’nın 3. maddesinin 1. fıkrasının e) bendinde
ifade edilen ortak ticaret politikası, artık tümüyle Avrupa Birliği’nin
münhasır yetkisi alanına girmektedir. Hizmetlerin ve fikri mülkiyete ilişkin ticari hususların ABÇUİA’nın 201. maddesinin 1. fıkrasına eklenmesiyle, ortak ticaret politikası alanında daha önce mevcut olan karma yetkiler ortadan kalkacaktır. Doha müzakere raundunun 2010 yılında sonlanması durumunda, sözleşmelerin akdedilmesi konusunda sadece Avrupa
Birliği yetkili olacaktır. Şuan geçerli olan hükümler uyarınca ortak ticaret
alanındaki sözleşmelerin akdedilmesi sürecinde sadece zorunlu olmayan
48
49
Bu konudaki güncel durum için (14.12.2009) bkz. BMWi, www.bmwi.de/BMWi/
Redaktion/PDF/WTO/
(s. 7 »Handelsliberalisierung für Umweltgüter«).
Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 241 vd. Ayrıca karş. Krajewski,
National Regulation and Trade Liberalization in Services, 2003, 49 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
221
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
bir dinleme hakkına sahip olan Avrupa Parlamentosu’nun, artık bu sürece biçimsel olarak katılacak olması, Avrupa Parlamentosu’nun konumunu güçlendirmekte ve demokratik etkiler ortaya koymaktadır. Çünkü
uluslararası sözleşmelerin akdedilmesi bakımından ABÇUİA’nın 207.
maddesinin 3. fıkrası gereği kural olarak ABÇUİA’nın 218. maddesi uygulanacaktır. Bu nedenle ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasında 2.
cümlesinin a) bendinde belirtilen olağan yasama usulünün uygulanacağı
durumlarda, uluslararası sözleşmelerin Konsey’ce akdedilmesinden önce
ABÇUİA’nın 218. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Avrupa Parlamentosu’nun zorunlu olarak onayına ihtiyaç vardır.50 Avrupa Parlamentosu,
yeni onay usulü çerçevesinde dış ticaret antlaşmalarının içeriğini de önceden denetleyebilecektir.
222
Bununla birlikte ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin a) bendince ele alınmayan hallerde, Avrupa Parlamentosu’nun ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2. cümlesinin b) bendinde ifadesini bulan rolünün zayıfladığını belirtmek gerekir, çünkü burada Avrupa
Parlamentosu için sadece bir dinlenilme hakkı öngörülmektedir. Su idaresine ilişkin çevresel hizmetlerin serbestleştirilmesine dair muhtemel bir
GATS sözleşmesine ilişkin farklı bir bakışın gösterdiği gibi, Avrupa Parlamentosu’nun bu zayıf katılımı Avrupa çevre hukukunun aleyhine etkiler doğurabilir: Hizmetlerin alanı (ABÇUİA md. 59) için şuan olağan
yasama usulü geçerlidir (daha önceden yalnıza Avrupa Parlamentosu’nun
dinlenmesi öngörülmüş idi, ATA md. 52 f.1), bu nedenle Avrupa Parlamentosu’nun zorunlu bir onayını öngören ABÇUİA’nın 218. maddesinin
4. fıkrasının 2. cümlesinin (a) bendi burada öncelikle gündeme gelecektir.
Eşzamanlı bir şekilde etkilenen çevre alanı -konumuz bağlamında burada
su kaynakları- ile ilgili olarak ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1. fıkrası
olağan yasama usulünün kural olarak aynı şekilde uygulanmasını öngörmektedir. Ancak, “su kaynaklarının miktarsal idaresini etkileyen veya bu
kaynakların teminini doğrudan veya dolaylı bir şekilde ilgilendiren tedbirler için Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesi ve Konsey’in
oybirliği ile alacağı bir kararı şart koşan hususi bir yasama usulünü öngören ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının b) bendinin uygulanacağı
50
Osteneck, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 133 N. 44. Olağan yasama usulünde Konsey ve Avrupa Parlamentosu, aynı zamanda ortak ticaret
politikasının çerçevesinin belirleneceği tedbirleri de ortaya koyarlar (ABÇUİA md.
207 f. 2).
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
durumlarda ise, olağan yasama usulünün uygulanması söz konusu olmayacaktır.
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin su idaresine
ilişkin çevresel hizmetlerin serbestleştirilmesi bağlamında önem kazanması olasıdır. Zira su hizmetlerinin ticaretinin küresel biçimde serbestleştirilmesinin, Avrupa Birliği’nde de belli (bölgesel) ham su kaynaklarından elde edilen miktarın artırılması ve böylelikle bu su kaynaklarının
ekonomik açıdan aşırı kullanımı sonucunu doğurması muhtemel görünmektedir. Farklı nedenlerden dolayı “fiyat bakımından en uygun” olan
suların en şiddetli şekilde kullanılması söz konusu olacaktır. Bir işletmenin örneğin farklı bölgelerdeki çok sayıda hanenin sınıraşan su teminini
amaçladığı, bilhassa ekonomik nedenlerden dolayı belli suları kullandığı
ve karını arttırmak için bunun haricinde suyun arz miktarını ve tüketimini
yükseltmeyi amaçladığı durumlarda ise, su hizmetlerinin serbestleştirilmesinin su kaynaklarının varlığının ve su kaynaklarının miktarsal yönetiminin en azından bundan etkileneceği aşikârdır. Bu durumda,
ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendindeki istisna hükmü
devreye girecek ve Avrupa Parlamentosu’nun sadece dinlenilmesini öngören olağan yasama usulünün uygulanması zorunlu olmayacaktır. Ancak böylesi bir durumda, ABÇUİA’nın 218. maddesinin 4. fıkrasının 2.
cümlesinin (a) bendi su idaresinin serbestleştirilmesine ilişkin uluslararası
sözleşmeler bağlamında uygulama imkânı bulamayacak ve Avrupa Parlamentosu’nun uluslararası sözleşmelere zorunlu onayına ihtiyaç kalmayacaktır.
Ancak bu netice, “Birlik çapında mümkün olabilecek en iyi demokratik
çevresel koruma” cephesinden bakıldığında tatmin edici nitelikte değildir, zira Avrupa Parlamentosu Avrupa Birliği ahalisi için çok hassas olan
bu konuda ortak karar alma hakkına sahip olmayacaktır. Wolfgang Kahl
tarafından Avrupa Birliği’nin temel maddi anayasal prensiplerine dayanılarak geliştirilen “mümkün olan en iyi çevresel koruma” 51 düşüncesi ile
burada bağ kurulması mümkündür. Bu nedenle, ABA’nın 21, 3 ve 2.
maddelerinde belirtilen Birliğin maddi değerleri ile bağlantılı olarak çevre ve demokrasi prensibi nedeniyle uluslararası ticaret alanı için de, çevresel kaynakların mümkün olan en iyi demokratik korunmasını olanaklı
kılan düzenlemeler yararına bir “in dubio kuralının” kabulü gereklidir.52
51
52
Kahl, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 95 N. 82.
ABA’nın 21. maddesi, Avrupa Birliği’nin değerlerini uluslararası ilişkiler için de bir
model haline getirmektedir. Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 212.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
223
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
Bu bakımdan bu durumlarda ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrası 2.
cümlesine uygun olarak olağan yasama usulünün geçerli olacağına Konsey’ce karar verilmesi gerekmektedir.
2. Üye Devletlerin Kalan yetkileri
224
Avrupa Birliği’nin münhasır dış ticaret yetkisi, üye devletlerin uluslararası ticaret alanında uluslararası sözleşmeler akdetme imkânını ortadan
kaldıracaktır.53 Bu nedenle, Federal Meclis’in onay kanununu düzenleyen
Almanya Anayasası’nın 59. maddesinin 2. fıkrasındaki hükmün uygulanabilirliği gelecekte söz konusu olmayacaktır. Uluslararası ticaret alanında uluslararası sözleşmeler akdetme yetkisine sahip olmaması nedeniyle
üye devletler, içsel yetki paylaşımını düzenleyen Birlik hukuku kurallarına göre de oy verme hakkına sahip değildir. Bu bağlamda gündeme gelen
güncel bir tartışma ise, üye devletlerin tutarlılık gereği Dünya Ticaret
Örgütü (WTO) üyeliğinden ayrılmalarının gerekip gerekmediği konusundadır.54 Almanya için bu durum, Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin
30.6.2009 tarihli “Lizbon” kararından sonra anayasal nedenlerden ötürü
çok zor görünmektedir. Zira Alman Federal Anayasa Mahkemesi bu kararında, öncelikle “Lizbon Antlaşması’nın üye devletlerin üyelik statülerinden vazgeçmeye zorlayamayacağını” ve ikinci olarak üye devletlerin
“hukuki ve diplomatik temsillerinin” “temel toplumsal ve ekonomik konulardaki tartışmalara katılım, argümanların ve sonuçların ulusal düzlemde anlaşılır kılınması ve tartışılması” için şart olduğunu açıkça belirtmektedir. Alman Federal Hükümeti bu bağlamda, Federal Meclisi ve
Federal Konseyi dünya ticaret rauntları konusunda ve Konsey tarafından
belirlenen müzakere kuralları (ABÇUİA md. 218 f. 2) hakkında bilgilendirmeli ve bu organlara “böylelikle entegrasyon programına Avrupa Birliği’nin uyumunun ve Federal Hükümetin faaliyetinin denetimini mümkün kılmaktadır.55 “Ortak entegrasyon sorumluluğu ve anayasal organlar
arasındaki güçler ayrılığı” karşısında Federal Hükümet, anayasal açıdan
bu tür bir yükümlülük altına girmektedir.56 Ancak Federal Meclis, dış
ticaret yetkilerini Avrupa Birliği’ne devrettiğinden dolayı WTO/GATS
53
54
55
56
Osteneck, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 133 N. 43;
Bungenberg, Außenbeziehungen und Außenhandelspolitik, EuR 2009 Beiheft 1, 195,
215 vd.
Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 216.
Bu konuda daha ayrıntılı olarak karş. Lübbe-Wolff, Globalisierung und Demokratie.
Überlegungen am Beispiel der Wasserwirtschaft, RuP 2004, 130 vd.
BVerfG, NJW 2009, 2267, 2290 N. 375.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
sözleşmesine ilişkin denetim imkânını kaybetmiştir,57 çünkü Federal
Meclis’in daha önceden zorunlu nitelikteki onay kanununu düzenleyen
Almanya Anayasası’nın 59. maddesinin 2. fıkrası artık uygulama imkânına sahip değildir.58 Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Federal
Meclisin müzakere kurallarını ve sonuçlarını gelecekte yoğun bir şekilde
tartışması gerektiğini belirtmesi, bu açıdan bakıldığında kulağa hoş gelse
de, Avrupa Birliği hukuku açısından ciddi bir değer taşımamaktadır.
Bunun haricinde Avrupa Birliği ve üye devletlerin çevre alanındaki “bölünmüş yetkisi”, Almanya’nın çevresel yasama konusunda bağımsız bir
şekilde yetkili olmaya devam edeceği ve Avrupa Birliği’nin bu alandaki
yetkisini kullanmadığı durumlarda da uluslararası sözleşmeler akdetmeye
yetkili olduğu sonuçlarını doğurmaktadır.59 “Avrupa Birliği’nin münhasır
yetkisinin” söz konusu olduğu ortak balıkçılık politikası çerçevesinde
“biyolojik deniz zenginliklerinin korunması” için ise, ABÇUİA’nın 2.
maddesinin 1. fıkrası ve 3. maddesinin 1. fıkrası (d) bendi uyarınca farklı
bir durum söz konusu olacaktır.
Son olarak belirtilmesi gereken bir husus, WTO çerçevesinde akdedilen
uluslararası sözleşmelerin ulusal parlamentoların yasama yetkilerinin
ciddi bir biçimde sınırlanması sonucunu doğurabileceğidir. Çünkü WTO
kapsamındaki sözleşmelerden yasama açısından sapmalar, kural olarak
hukuki uyuşmazlıkları doğurmakta ve WTO uzlaşma usulünün uygulanmasını gerekli kıldığından çok riskli bir nitelik taşımaktadır. Söz konusu
tedbirin izin verilmeyen bir ticari sınırlanma olarak görülmesi durumunda, yaptırımlar söz konusu olmaktadır. Çevre koruma tedbirlerinin izin
verilen ticari sınırlamalar kapsamına dâhil edilmesi (“Greening the GATT”) konusu ise hala net değildir. Son zamanlarda GATT Paneli’nin serbest ticaret ilkesi karşısında çevre ve sağlığın korunması ile ilgili hususlara ciddi bir önem atfettiği görülmekte,60 ancak gelecekteki gelişmelerin
ne yönde olacağını kestirmek şuan için güçtür. Bunun dışında kısmen
kendi uzlaşma mekanizmalarına sahip çok taraflı çevresel antlaşmalarla
57
58
59
60
Bu konudaki diğer tartışmalar için ayrıca bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf
Wasser, 2010, 250 vd.
Karş. Bungenberg, EuR 2009 Beiheft 1, 195, 211.
Karş. Terhechte, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 300 N. 7
vd.; Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 300 EGV N.
15 vd.
Karş. Hohmann, RIW 2000, 88, 93; Cottier/Tuerk/Panizzon, Handel und Umwelt im
Recht der WTO, ZUR 2003, 155 vd.; Buck, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Aufl.
2007, § 16 (Umweltschutz und Freihandel).
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
225
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
olan ilişki de ortaya konmamıştır ki burada çatışan kararların tehdidi söz
konusudur.61 GATT/WTO hukuku ve insan haklarının içinde bulunduğu
ilişki, tartışmalara neden olan diğer bir konudur. Taraf devletlerden birinin insan haklarını ağır bir biçimde ihlal eden başka bir taraf devlete karşı
WTO çerçevesinde yerine getirmekle mükellef olduğu yükümlülükleri
yerine getirmekten imtina edip edemeyeceği ve bunun mümkün olması
durumunda ise, bunun için hangi şartların gerektiği, bu bağlamda açıklığa
kavuşturulmamış konulardan biridir.62
WTO’nun dünya ticaret hukuku, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın
(ATAD) daimi içtihatlarına göre kural olarak doğrudan uygulanabilme
kabiliyetine sahip olmadığından, tek tek vatandaşlar veya işletmeler ulusal mahkemeler önünde doğrudan bu hukuka dayanamazlar. Bu bağlamdaki hukuka aykırılıklar, yalnızca diğer devletlerin hükümetleri tarafından WTO uzlaşma usulü kapsamında ileri sürülebilir. Bununla birlikte
ATAD savcıları arasında uzlaşma usulü bağlamında WTO hukukunun
doğrudan uygulanabilmesi yönünde güçlü bir eğilimin var olduğunu belirtmek gerekir,63 bu nedenle ATAD’ın yakın bir zamanda içtihat değişikliğine gidebileceğini göz ardı etmemek gerekir.
226
Demokratikleşme açısından ise bazı eleştirel hususların ortaya konması
gerekir: Şu ana kadarki WTO/GATS müzakereleri, gizli olarak ve kamuoyunun katılımının bilinçli bir şekilde önlenmesi suretiyle yürütülmüştür.
Bu müzakerelere demokratik bir denetim de, şu ana kadar ne Avrupa
Parlamentosu ne de Alman Federal Meclisi tarafından gerçekleştirilmiştir.64 Bu nedenle WTO bünyesinde geniş bir kamuoyu katılımının yanı
sıra parlamenter bir kurulun kurulmasının gerekliliği, 2003 yılında SPD
ve Yeşiller partisinin meclis grupları tarafından da açık bir şekilde dile
61
62
63
64
Dolzer, in Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl. 2007, N. 85. Bu bağlamda
yazar, serbest ticaret alanında WTO’nun yanı sıra UNEP’e de çevrenin sözcüsü olarak bir rol verilmesini önermektedir.
Bu konuda bkz. Petersmann, JWT 37 (2003), Nr. 1, 241 vd.; Dolzer, in Graf
Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Aufl. 2007, N. 86 vd., yazar, insan haklarının öncelikli önemi karşısında güvenlik istisnalarının geniş bir yorumunu mümkün görmektedir (Art. XXI GATT).
Bu hususta karş. Schlussanträge GA Tizziano, Rs. C-377/02 (»Van Parys«), Slg.
2005, I-1465 N. 65 vd., 73; Schlussanträge GA Alber, Rs. C-93/02 P (»Biret
International/Rat«), EuGH Slg. 2003, I-10497 N. 86 vd.; Schlussanträge GA Saggio,
Rs. C-149/96, EuGH Slg. 1999, I-8395.
Eleştirel yaklaşımlar için bkz. Lübbe-Wolff, Globalisierung und Demokratie.
Überlegungen am Beispiel der Wasserwirtschaft, RuP 2004, 130 vd.; Laskowski, Das
Menschenrecht auf Wasser, 2010, 227 vd., 250 vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
getirilmiştir.65 WTO’nun karar yapıları ve üye devletlerin demokratik
karar alım süreçlerindeki geri bildirim, ekseriyetle açıklar içermekte ve
reforma gereksinim duymaktadır.66 Sivil toplum örgütleri, her ne kadar
WTO Sözleşmesi’nin 5. maddesinin 2. fıkrası çerçevesinde konsültasyonlara dâhil edilebilip, uzlaşma usulünde görüş bildirme imkânına (amicus
curiae briefs) sahip ise de, bu olanaklar mevcut meşruiyet açıklarının ortadan kaldırılmasına yetmemektedir.67 Burada bilhassa müzakere sonuçlarından somut olarak etkilenen halka müzakerelerin içeriği üzerinde
tartışmayı ve denetimi olanaklı kılacak bir demokratikleşme gereksinimi
bulunmaktadır. Uluslararası müzakerelerin, Avrupa Birliği ve ulusal yürütme organlarının WTO düzeyinde gizli müzakereler yapmasına - şimdiye kadar olduğu gibi - olanak tanımayan demokratik şeffaflık ilkesine
uyması gerekmektedir (“Good Governance”).
D. Lizbon AntlaĢması’nın DemokratikleĢme Tepileri
I. ÇEVRE VE EKONOMĠ POLĠTĠKASINA ĠLĠġKĠN YÖN DEĞĠġĠKLĠĞĠ
Avrupa Birliği’nin yeni anayasası68 niteliğindeki Lizbon Antlaşması,
Birliğin ve üye devletlerin gelecekteki gelişimi için çevre ve ekonomi
politikasına ilişkin bir yön değişikliğine gitmektedir. Burada esas alınan
çevre ve ekonomi politikası yaklaşımı konusunda Avrupa Birliği ahalisinde bir konsensüsün mevcut olup olmadığı ise açık değildir, zira Lizbon
Antlaşması’nın önemine uygun olarak Avrupa Birliği düzeyinde bir referandum vuku bulmamıştır.
Avrupa Parlamentosu’nun haklarının kısmı bir biçimde güçlendirilmesini
aşan demokratik tepilere ise rastlamak güçtür. Bu nedenle Lizbon Antlaşması’nın özellikle yasamanın mevcut açıklar içeren yapısını değiştirmediğini belirtmek gerekir.
65
66
67
68
BT-Drs. 15/1317 v. 01.07.2003, 2, 5.
Petersmann (Hrsg.), Reforming the World Trading System, 2005, 357 vd.;
Krajewski, Democratic Legitimacy and Constitutional Perspektives of WTO Law,
JWT 35 (2001), 167, 175 vd.
Reusch, Die Legitimation des WTO-Streitbeilegungsverfahrens, 2007.
Lizbon Antlaşması’nda anayasa teriminin kullanılmasından sakınılmış olması önem
taşımamaktadır. Ruffert, Institutionen, Organe und Kompetenzen - der Abschluss
eines Reformprozesses als Gegenstand der Europawissenschaft, EuR 2009 Beiheft 1,
31, 49; Schroeder, Grundkurs Europarecht, 2009, § 2 N. 31; Fisahn, Bundesverfassungsgericht friert die europäische Demokratie national ein!, KJ 2009, 220 vd. Ayrıca karş. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 6. Aufl. 2009, 127 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
227
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
II. Yasama
228
Avrupa Birliği’nin yasaması, çevre alanında da, eskiden olduğu gibi
“sözleşmelerin koruyucusu olarak” Birliğin hukuki düzenlemeleri konusunda tek başına inisiyatif hakkına sahip olan Avrupa Komisyonu tarafından belirlenmektedir (karş. ABÇUİA md.294, 352).69 Bu nedenle, çevresel yasamanın herhangi bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmeyeceği ve gerçekleştirilmesi durumunda hangi içeriğe sahip olacağı, Avrupa
Komisyonu’nun basiretine ve takdirine bağlıdır. Lizbon Antlaşması’nın
yürürlüğe girmesinden sonra da Avrupa Parlamentosu herhangi bir yasa
inisiyatifi hakkına sahip olmamıştır, bu nedenle Avrupa Parlamentosu’nun hala en önemli parlamenter yetkilerden yoksun olduğunu ifade
etmek gerekir. Avrupa Parlamentosu ABÇUİA’nın 225. maddesi uyarınca sadece, “üyelerinin çoğunluk ile vereceği bir karar ile düzenleme ihtiyacının mevcut olduğuna inandığı hususlarda Komisyon’dan uygun önerileri” sunmasını talep edebilir. Yani ancak Komisyon’un inisiyatif hakkını kullandığı durumlarda, Konsey ve Avrupa Parlamentosu oyuna dahil olmaktadır; Konsey dolaylı meşruiyete sahip bir organ iken, Avrupa
Parlamentosu ise doğrudan demokratik meşruiyete sahip, ancak oluşumu
tekdüze olmayan bir seçim usulüne ve seçim eşitliği ilkesinin nispileşmesine dayanan bir organ niteliğini taşımaktadır.70
ABÇUİA’nın 171. maddesinin 1 ve 2. fıkraları uyarınca tümüyle bağımsız bir şekilde “Birliğin genel menfaatlerini geliştirilmek ve bu amaca
uygun inisiyatifleri almakla” mükellef olan Komisyon’a yasama inisiyatörü görevinin yüklenmesi, modern demokrasilerde yabancı olduğumuz
paternalist ve anayasa öncesi nitelikler taşımaktadır.71
Avrupa yasama usulü bunun haricinde, ABÇUİA’nın 192. maddesinin 1.
fıkrası ve 289. maddesinin 1. fıkrası ve 294. maddesi bağlamında çevre
hukukunun büyük bir kısmı için Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in nispeten eşit bir şekilde katılımını mümkün kılan olağan yasama usulünü
öngörmektedir. ABÇUİA’nın 192. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenleme alanlarında ise Konsey tek başına yasama organı olduğu için,
burada farklı bir durum söz konusudur.
69
70
71
Bu konuda bkz. Schroeder, Grundkurs Europarecht, 2009, § 3 N. 47 (Initiativmonopol).
Ruffert, EuR 2009 Beiheft 1, 31, 39.
Bu konudaki eleştiriler görüşler için bkz. Fisahn, Herrschaft im Wandel, 2008, 382
vd.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
III. AVRUPA KOMĠSYONU
Avrupa Komisyonu’nun demokratik meşruiyeti dolaylı kalmaya devam
etmektedir, çünkü Komisyon’un zirvesinin terkibinde öncelikle Avrupa
Konseyi belirleyici etkiye sahiptir (öneri hakkı). Komisyon’un zirvesinin
oluşumunda ne bir öneri ne de bir oy hakkına sahip olan Avrupa Parlamentosu ise, bu tür belirleyici bir role sahip değildir. Ancak Avrupa Parlamentosu’nun önerilen kişiyi seçim vasıtasıyla onaylaması veya reddetmesi mümkündür (ABÇUİA md. 17 f. 7). Komisyon heyeti bakımından
da Avrupa Konseyi tek başına öneri hakkına sahiptir. Komisyon, Avrupa
Parlamentosu tarafından toptan kabul edilebilir veya reddedilebilir. Komisyon, Avrupa Parlamentosu’na karşı sorumlu olmanın (ABÇUİA md.
17 f. 8) haricinde tümüyle bağımsızdır (ABÇUİA md. 17 f. 3). Avrupa
Parlamentosu’nun Komisyon’a karşı sunacağı gensoru önerilerden bile
sarfı nazar eden bu yapı karşısında Avrupa Komisyonu’nun gerçek bir
demokratik denetim imkânına sahip olmasının zor göründüğünü belirtmek gerekir. Komisyon üyelerinin görevden uzaklaştırılmasına yönelik
davanın açılması konusunda ise, Konsey ve Komisyon yetkili olup, Avrupa Parlamentosu’nun bu hususta bir yetkisi yoktur (ABÇUİA md. 247).
Öğretide Lizbon Antlaşması’ndan sonra Komisyon’un artık “parlamenter
meşruiyete sahip ulusalüstü bir icra organı”72 haline geldiği yönünde ifade edilen görüş, Komisyon’un bir icra organı haline geldiği noktasında
doğru bir tespittir, ancak parlamenter meşruiyete sahip olma hususu yukarıda belirttiğimiz nedenlerden dolayı bazı çekincelere neden olmaktadır.73 Komisyon’un bunun yanı sıra eskiden olduğu gibi ABÇUİA’nın
106. maddesinin 3. fıkrası uyarınca (önceden: ATA md. 86 f. 3) üye devletler açısından çok hassas olan “genel ekonomik menfaatlere ilişkin
hizmetler” alanında -ki bu alana su idaresi ile doğrudan bağlantılı olan
kamusal (yerel) atık su arıtımı ve su temini de dâhildir- serbestleştirme
tedbirlerinin otonom bir yasama organı olarak boy göstermesine ise öğretide değinilmemektedir. Üye devletler açısından kapsamlı sonuçlar doğuran bu durumun içinde bir demokrasi açığını barındırdığı aşikârdır.74
72
73
74
Ruffert, EuR 2009 Beiheft 1, 31, 44.
Komisyon’un yürütme işlevi ile ilgili olarak oldukça eleştirel görüşler için bkz.
BVerfG, NJW 2009, 2267, 2280 N. 297.
Bu konuda bkz. Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 600 vd. Komisyon’un otonom bir şekilde hukuk oluşturması konusunda ise karş. Thomas, Die
Bindungswirkung von Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der EGKommission, EuR 2009, 423 vd.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
229
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
IV. ULUSAL PARLAMENTOLAR
230
Ulusal parlamentoların ABA md. 12 ve 1, 2 numaralı Protokoller bağlamında Lizbon Antlaşması’na dâhil edilmesi demokratik bir ilerleme olarak görülmektedir.75 “Ulusal parlamentoların katılımının çekirdek alanı”76 yani subsidiarite ilkesine uyulmasının denetimi üzerine yoğunlaşıldığında, ancak çok sınırlı bir denetimin mümkün olduğu ortaya çıkacaktır: 2 numaralı Protokolün adı her ne kadar ölçülülük ilkesi ise de, protokolde sadece subsidiarite ilkesi bağlamında ulusal parlamentoların denetimi yetkisine yer verilmiştir. Buna göre ulusal parlamentolar, yasa taslaklarının gerekçeli bir şekilde Avrupa Parlamentosu’nun, Konsey’in ve
Komisyon’un başkanlarına ulaşmasından itibaren sekiz hafta içinde taslağın niçin subsidiarite ilkesine aykırı olduğunu bildirebilirler. Her parlamentonun -bazı ülkelerdeki iki meclisli sistemden dolayı- iki oyu bulunmaktadır. Şayet oyların en azından üçte biri olumsuz ise, taslağın denetlenmesi gerekir (ulusal bir parlamento bu bağlamda tek başına hiçbir
şeyi başaramaz). (Esaslı) Çekincelerinin olması durumunda Alman Federal Meclisi de, aynı şekilde bu denetimin uygulanmasını zorlama imkânına sahip değildir. Alman Anayasası hükümleri uyarınca anayasal bir organ statüsünde olan Alman eyalet meclislerinin (esaslı) çekincelerinin
bulunması durumunda, bu tür bir denetimin uygulanmasını talep edip
edemeyecekleri hususuna da henüz açıklık kazandırılmamıştır; ki “ulusal
parlamentolar” kavramının üye devletlerdeki tüm parlamentolar için bir
üst kavram olarak anlaşılması durumunda, Alman eyalet meclisleri de bu
kapsama dâhil olacaktır. Son olarak taslak için yetkili organ, subsidiarite
itirazlarının karara bağlanmasından sonra taslakta ısrar etme, taslağı değiştirme veya geri çekme hakkına sahiptir.77
Ulusal parlamentoların katılım hakları, her ne kadar ihlali ilgili hukuki
işlemin yokluğu sonucunu doğuracak önemli şekil kurallarından sayılsa
da, bu hakların etkisi sadece olağan yasama usulünün ilk oturumu ile
sınırlıdır. Bu nedenle ulusal parlamentoların, ilk oturumun sona ermesinden sonra Avrupa Birliği yasaması üzerinde etkili olmaları söz konusu
75
76
77
Ruffert, EuR 2009 Beiheft 1, 31, 37.
Schoo, Das neue institutionelle Gefüge der EU, EuR 2009 Beiheft 1, 55, 56 vd.
Oyların sayısının tüm oyların sayısının yarısına eriştiği durumlarda bile, ilgili yasama
organının (Avrupa Parlamentosu, Konsey) taslağının sunulması gerekir. Bu suretle
bu organlar, subsidiarite ilkesinin ihlalinin söz konusu olup olmadığını denetleyebilirler. Bununla birlikte Konsey’in Konsey’de veya Avrupa Parlamentosu’nda verilen
oyların 55 % ile bu taslağın bir daha tartışılmamasına yönelik olarak bir karar alması
mümkündür.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
olamaz.78 Bunun dışında subsidiarite protokolünün 8. maddesinde ulusal
parlamentolar için değil de, ilgili üye devlet için bir dava hakkı öngörülmüştür. Ancak üye devletin bu dava hakkını bir dereceye kadar dava yetkinliği çerçevesinde ulusal parlamento için açması mümkündür. Hem
görüş bildirmenin hem de davanın ölçülülük ilkesi ve hukuki temel eksikliği konusunda değil, sadece subsidiarite ilkesi ile ilgili olması gereği ise,
en zayıf noktayı oluşturmaktadır. Bunun yanı sıra subsidiarite ilkesinin
ATAD nezdinde şimdiye kadar genellikle etkisiz görülmesi, subsidiarite
davasının doğuracağı etkiler konusunda bazı şüphelerin oluşumuna neden
olmuştur.79
V. AVRUPA AHALĠSĠNĠN KATILIMI
Reform antlaşmasında göze çarpan katılımcı demokrasi yaklaşımları da,
daha ziyade mütevazı bir niteliktedir: ABA’nın 10. maddesinin 3. fıkrası,
“tüm yurttaşların Birliğin demokratik yaşamına katılma hakkına sahip
olduğunu” ifade etmektedir. Bu, kendiliğinden anlaşılır demokratik bir
durumdur. ABA’nın 11. maddesinin 1. fıkrasına göre ise “Birlik organları, yurttaşlara ve temsili birliklere Birliğin tüm faaliyet alanlarında görüşlerini açıklayacak ve bu görüşlerin alışverişini sağlayacak imkânları sağlamak zorundadır”. Birlik organları ve Birlik yurttaşları ve yurttaşların
birlikleri arasında bağlayıcı olmayan bir görüş alışverişini esas alan bu
düzenleme, şeffaflık ilkesine ve düşünce hürriyetine yani temel demokratik şartlara uymaktadır. Birlik organlarının temsili birlikler ve sivil toplum ile açık, şeffaf ve düzenli bir diyalogu muhafaza edeceğini belirten
ABA’nın 11. maddesinin 2. fıkrası da, aynı doğrultuda hareket etmektedir. ABA’nın “Avrupa yurttaş girişimini” düzenleyen 11. maddesinin 4.
fıkrasının da, her halükarda “Birliğin demokratikleşmesi” yönünde küçük
tepiler yayması olasıdır. Buna göre, “önemli bir çoğunlukla üye devletlerin vatandaşlarının oluşturduğu sayısı en az bir milyon olan Birlik yurttaşları, Birlik Antlaşmalarının uygulanması amacıyla bir hukuki tasarrufa
gereksinim duyulduğunu düşündüğünde inisiyatif alıp, Komisyon’dan
yetkileri çerçevesinde uygun bir öneri sunma yönünde bir talepte bulunabilir.” Bu düzenleme daha yakından incelendiğinde, “Avrupa yurttaş girişiminin” yurttaş girişimi bağlamında harekete geçmek ve uygun bir öneri
78
79
Karş. Schoo, EuR 2009 Beiheft 1, 51, 54 vd. Yazar, buna rağmen ulusal parlamentoları reformun galibi olarak görmektedir.
Everling, Rechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Vertrag von Lissabon,
EuR 2009 Beiheft 1, 71, 75. Daha iyimser olarak karş. Ruffert, EuR 2009, 31, 37.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
231
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
sunmak amacıyla sonuç olarak Komisyon’a karşı -yani Avrupa Birliği
yasama organına karşı değil de, yürütme organlarına karşı- ileri sürülen
bir talepten daha fazlasını içermediği göze çarpacaktır. Komisyon’un bu
talebi yerine getirip getirmeyeceği ve getirmesi durumunda ise bunun ne
şekilde olacağı konusunda ciddi bir belirsizlik mevcuttur. Oldukça masraflı olan Avrupa yurttaş girişimi bu nedenle Komisyon’a karşı dilekçe
hakkının kullanılmasından farklı bir şey değildir. Her şeye rağmen buradaki katılımcı ve plebisiter öğelerin temsili demokrasiyi destekleyici bir
niteliğe sahip olduğunu, ancak demokratikleştirici etkinin nihayetinde
Komisyon’un iyi niyetine bağlı olduğunu ifade etmek gerekir.
E. Almanya’daki DemokratikleĢme YaklaĢımları
232
Son olarak Almanya’daki duruma bir bakış atmak faydalı olacaktır. Yetmişli yıllardan beri devam eden tartışmalara rağmen sivil toplumun aktif
katılımı konusu Almanya’da hala tam olarak açıklığa kavuşturulamamıştır. Bilhassa uluslararası hukuk ve Avrupa Birliği hukuku, bu konuda
teşvik edici bir rol üstlenmiştir. Sübjektif savunma hakları kategorisinde
Almanya’da hala klasik idare hukuku düşüncesi hüküm sürmektedir (§ 42
Abs. 2 VwGO “dava ehliyeti”). Kamu yararının gerçekleştirilmesine yönelik özgeci (altruistisch, ç.n.) toplu davalar veya özgeci bireysel davalar,
yürütme ve siyaset tarafından en az çevresel koruma kadar arzu edilmemekte, sıkıntı verici bulunmakta, yararlı veya demokratik bir toplumun
ifadesi olarak görülmemektedir. Kamuoyunun katılımı bunun haricinde,
doksanlı yıllarda hızlandırıcı yasama çalışmaları kapsamında usul engeli
olarak eleştirilmiş ve zayıflatılmıştır. Kamulaştırma usulü ve plan belirleme usulü dışında, yerel kamuoyunun katılımı kural olarak Alman Anayasası’nın 28. maddesinin 2. fıkrası gereği sadece mahalli meclislerde
dolaylı bir şekilde gerçekleşmektedir. Demokratikleşme tepileri, şimdiye
kadar ilk etapta Avrupa Birliği’nin ikincil hukuku vasıtasıyla vuku bulmuştur. Avrupa Birliği Su Çerçeve Yönergesi’nin dolaylı bir katılımı
aşan bir şekilde kamuoyunun “aktif bir katılımına” açık bir şekilde yer
veren 14. maddesi buna örnek teşkil eder.80 Bununla birlikte 14. maddenin uygulamaya aktarılması için federal devlet ve eyaletler düzleminde
çıkarılan hükümler, idari birimlere geniş bir takdir yetkisi düşecek şekilde aktif katılım teşkilatı ve katılacak kesimler konusunda önemli belirsizlikler içermektedir. Eyaletler, “aktif katılımı” çoğunlukla danışma kurulları, çalışma grupları, forumlar ve yönlendirici gruplar vasıtasıyla hayata
80
Bu bağlamda karş. 46 numaralı gerekçe.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
geçirmektedir. Burada, su planlarının hazırlanmasına iştirak eden, ancak
idari ve ekonomik terkipleri yüzünden eleştirilere maruz kalan gruplar
söz konusudur.81
Çevre koruma hukukunun uygulama kabiliyetini güçlendirmek amacıyla,
Aarhus Sözleşmesi’nin 9. maddesinde82 düzenlenmiş olan ve 2003/35/EG
sayılı Halkın Katılımı Yönergesi ile de Avrupa Birliği hukukuna aktarılan
toplu davaların modern katılımcı yaklaşımı da, Almanya’da yeterince
anlaşılmamıştır. 07.12.2006 tarihli Çevresel Hukuki Çareler kanunu ile
gerçekleştirilen ulusal hukuka aktarım (“feri toplu dava”) ise, bu açıdan
düzeltmeye gereksinim duymaktadır.83
Ancak 2005 yılından beri Doğu ve Batı Almanya’nın birleşmesinin bir
sonucu olarak eyaletler daha doğrusu mahalli idareler düzeyinde tüm
eyaletlerde yurttaş inisiyatifi ve halkoylaması şeklindeki doğrudan demokrasi yaklaşımlarına rastlamak mümkündür. Yargı mercilerinin şimdiye kadar sergilediği ihtiyatlı tavra rağmen Berlin Eyaleti Anayasa Mahkemesi’nin 2009 yılında su sektörü ile aldığı güncel bir karar, katılımcı
yaklaşım bakımından yol gösterici bir rol üstlenmiştir. Bu kararda, Berlin
Su İşletmeleri’nin kısmi özelleştirilmesi bağlamında Berlin Senatosu ve
RWE/Vivendi (Veolia) şirketi arasında yapılan gizli sözleşmenin ifşasını
amaçlayan bir kanunun çıkarılmasına ilişkin halk talebinin hukuka uygunluğu doğru bir şekilde ortaya konmuştur. Halk talebi ve halk yasaması
burada düzeltici doğrudan bir demokratik etki göstermektedir (“water
governance”). Bunun haricinde “Berlin Holding Modeli” demokrasi ilkesini ihlal ettiğinden anayasaya aykırı nitelik taşımaktadır.84
F. Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Lizbon Kararının DemokratikleĢme Tepileri
Sınırlı yetki prensibinin sözleşmelerde öngörülenin üzerinde güvence
altına alınması durumunda Avrupa Birliği’nin meşruiyet düzeyini devredilen yetkiler ve karar alma sürecinin bağımsızlık seviyesi bakımından
anayasaya uygun bulan Alman Federal Anayasa Mahkemesi’nin Lizbon
81
82
83
84
Bu konudaki eleştiriler görüşler için bkz. Fisahn, Herrschaft im Wandel, 2008, 349
vd. (“Kungelgremien”).
BGBl. 2006 II, s. 1251, 1266.
Aynı yönde bkz. Koch, NVwZ 2007, 369, 379; Ziekow, NVwZ 2007, 259; Schlacke,
NuR 2007, S. 8, 13 vd.
VerfGH Berlin v. 06.10.2009 – VerfGH 63/08. Daha ayrıntılı Laskowski, Das Menschenrecht auf Wasser, 2010, 795-832.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
233
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
kararı, gelecekte kendine has demokratikleşme tepilerini ortaya çıkarabilir.85 Bununla birlikte Alman Federal Anayasa Mahkemesi, belli bir entegrasyon konseptini anayasa hukuku açısından gerekli görmektedir. Entegrasyon süreci bu bağlamda, Alman devletsel çekirdeğine ve anayasal
kimliğe dokunmamalıdır.86 Bunun yanı sıra sadece halkın anayasa koyucu iktidarının muktedir olması gerekir (Alman Anayasası md. 146). Bunun bir neticesi olan Alman devlet organlarının “entegrasyon sorumluluğu”, federal hükümetin Avrupa politikasına ilişkin faaliyetlerinin parlamentize edilmesini zorunlu kılmaktadır.
234
Avrupa Birliği’nin demokrasi açığı, bu şekilde şüphesiz ulusal bakımdan
giderilecek ve parlamenter bir biçimde “dengelenecektir”.87 Bu anlayış
ayrıca, bir anayasa şikayeti çerçevesinde Anayasa Mahkemesine, entegrasyon sürecinin anayasal sınırları aşıp aşmadığını ve Alman devletsel
çekirdeğine dokunup dokunmadığını denetlenme imkanını da sağlamaktadır. “Devletselliğe ilişkin bu yeni temel hak”,88 bir referandum kapsamında Lizbon Antlaşması’na ilişkin görüşleri alınmayan yurttaşların artık
sonradan güçlü bir şekilde entegrasyon sürecine “katılması” sonucunu
doğurabilir. Artık mümkün olan anayasal kimlik denetimi ise, bilhassa
kimlik bakımından önem taşıyan devlet görevleri hususunu ve Avrupa
Birliği’nin yeni anayasasının ekonomik konseptinin bu bağlamdaki etkilerini ilgilendirmektedir.89
G. Sonuç ve Görünüm
1. Uluslararası kamuoyunun bilhassa sivil toplum örgütleri ile gerçekleşen demokratik katılımı, uluslararası çevresel sözleşmeler hukukunun
gelişimi ve etkililiği için bir “başarı faktörü” olarak görülebilir. Bu tür bir
katılım, çevrenin küresel anlamda korumasının yanı sıra küresel sivil
toplumun iradi özerkliğini güçlendirmekte ve mevcut kurumsal demokrasi açıklarının dengelenmesine hizmet etmektedir.
Katılım merkezli demokrasi biçimleri, aynı şekilde WTO düzleminde
gerçekleşen yasama için de gerekli olmalıdır. Uluslararası düzeydeki
demokrasi açıklarının azaltılması için ise, her şeyden önce ulusal parla85
86
87
88
89
BVerfG, NJW 2009, 2267, 2275 N. 275.
BVerfG, NJW 2009, 2267.
Bkz. Fisahn, KJ 2009, S. 220 vd.
Eleştirel görüşler için karş. Nettesheim, Ein Individualrecht auf Staatlichkeit?, NJW
2009, 2867, 2868.
Kimlik denetimi ile ilgili olarak bkz. Everling, EuR 2010, 91, 101.
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
mentoların ve Avrupa Parlamentosu’nun çıkar gruplarının kurumsal açıdan tesisi gibi kurumsal reformlar gerekli görünmektedir. WTO gibi diğer Birleşmiş Milletler örgütleri ile aynı seviyede bulunacak uluslararası
bir çevre örgütünün kurulması veya uluslararası çevre hukukunun “adalet
düşüncelerinin” daha iyi gerçekleştirilmesine yönelik olarak uluslararası
bir çevre mahkemesinin oluşturulması da faydalı görünmektedir.90 Sonuç
olarak Birleşmiş Milletler yapılarının demokratikleşmesine ihtiyaç vardır.
2. Ulusal parlamentoların ve Avrupa sivil toplumunun sınırlı katılımı ile
dengelenemeyen Avrupa Birliği düzeyindeki demokrasi açıkları ise, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden sonra da varlığını devam ettirmiştir. Avrupa Birliği yurttaşlarının katılımı ile (“Avrupa toplum sözleşmesi”, “referandum”)91 ABA ve ABÇUİA’nın gelecekte karşılaşabileceği demokratik bir gelişim (değişiklik) haricinde, ulusalüstü kuruluşların
demokrasi açığı ve usul, parlamentoların güçlendirilmesi ve kamuoyunun
katılım, iştirak ve denetim haklarının genişletilmesi ile en başta sadece
üye devletler düzleminde “savuşturulabilir”.92
3. Küresel iklim değişikliği, önemli bazı meseleleri kendisiyle birlikte
getirmektedir: Çevresel değerlerin uluslararası alanda korunması ve insan
haklarının uygulanması konusunda sorumluluk alacak demokratik bir
dünya devletinin yokluğu, öncelikle İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin taraf devletlerini bir devletler topluluğu olarak, hem uluslararası
düzeyde çevrenin korunmasına hem de insan haklarının gerçekleştirilmesine hizmet edecek tarzda dayanışmaya dayanan bir iklim koruma ve
iklim değişikliği politikası konusunda sorumluluk almaya zorlamaktadır
(ulusaşırı sorumluluk topluluğu, anayasallaşma süreci).93 Bu husus, büyük ölçüde ekonomi politikası özel olarak iklim değişikliğine neden olan
devletler için geçerlidir. Sorumluluklara uygun davranıldığının denetimi
ise, sivil toplumun aktif bir katılımını gerekli kılmaktadır. Bunun haricin90
91
92
93
Bu bağlamda bkz. Epiney, APUZ 24/2007, 31, 34; Koch/Mielke, Globalisierung des
Umweltrechts, ZUR 2009, 403, 407; WBGU, Neue Strukturen globaler Umweltpolitik, 2000, 175 vd.
Bkz. Fisahn/Viotto, Anforderungen an eine demokratische Europäische Union, ZRP
2007, 198, 199.
Daha ayrıntılı olarak bkz. Dahl, On Democracy, 1998. Kozmopolit demokrasi için
bkz. Held, Models of Democracy, 2006, s. 304 vd.. Ayrıca bkz. BVerfG, NJW 2009,
2267; Der Gesetzentwurf der Linksfraktion zur Einführung einer dreistufigen Volksgesetzgebung in das GG, BT-Drs. 17/1199 v. 24.3.2010.
Karş. Scheyli, Der Schutz des Klimas als Prüfstein völkerrechtlicher Konstitutionalisierung?, AVR 2002 (40), 373.
Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, Temmuz 2010, Yıl:1, Sayı:2
235
Çevre Hukukunun Demokratikleşmesi- Dr. Ahmet M. GÜNEŞ
de ancak ilgililerin çevre politikası alanındaki geniş kapsamlı bir uzlaşması, çevrenin sürdürülebilir korunması amacına yönelik etkili ortak davranış değişiklikleri için bir güvence sağlayabilir.
236