İDARELERARASI MALİ İLİşKİLER: TÜRKİYE İLE AB
advertisement
İDARELERARASI MALİ İLİşKİLER: TÜRKİYE İLE AB ÜLKELERİNE İLİşKİN BİR KARŞıLAŞTıRMA A. Kadir TOPAL * Özet: Bu makalede, idarelerarası mali ilişkilerin dört ayağını oluşturan görevlharcama gelir bölüşümü, idarelerarası transferler ve ulus-altı idari birimler/yerel yö­ netimlerin borçlanmalarına ilişkin düzenlemeler üzerinde durulmaktadır. Bu amaçla, bir yandan idarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesinde etkili olan ilkeler ortaya konmakta, diğer yandan da bazı AB üyesi ülkelerle Türkiye ye ilişkin bir karşılaştırma bölüşümü, yapılmaktadır. Anahtar Sözcükler: Desantralizasyon, mali desantralizasyon, mali yerelleşme, idare­ lerarası mali ilişkiler. GİRİş 1980'li yıllarla birlikte, idarenin de santralizasyonu hemen hemen tüm dün­ yada geniş yankı bulmuştur. Bir yandan yerel demokratik geleneklerin gelişti­ rilmesi (De Mello, 2000: 365) ve idarenin daha demokratik bir yapıya kavuştu­ rulması (Darby vd., 2003: 1; Jensen, 1999: 3) gibi politik motivasyonlarla, diğer yandan da kamusal hizmetlerin maliyet-etkin bir şekilde üretilmesi gibi ekono­ mik motivasyonlarla desantralizyona baş vurulmakta, bu yolla kamu sektörünün performansı artınımak istenmektedir (Oates, 1999: 1120). Genelolarak, kamusal fonksiyonlara ilişkin yetki ve sorumluluklann merke­ zi yönetimden, daha alt idari birimlere ya da yan bağımsız kamusal organizas­ yonlara devrini ifade eden desantralizasyon, ülkelerin devlet yapılanna, değişi­ mi sürükleyen nedenlere ve bu değişimden umulan yararlara göre farklı şekiller alabilmekte, buna bağlı olarak da desantralizasyon uygulamalan, farklı kavram­ lar kullanılarak; değişik şekillerde ifade edilebilmektedir. Siyasi desantralizasyon, idari desantralizasyon, mali fedaralizm, mali desantralizasyon ya da mali yerelleşme, yetki genişliği, yetki devri, idarelerarası harcama/gelir bölüşümü ve idarelerarası mali ilişkilerin yeniden düzenlenmesi gibi kavramlann desantralizasyon uygulamalanna ilişkin olarak kullanılan en yaygın kavramlar olduğu görülmektedir. • Yrd. Doç. Dr., Karadeniz Teknik Üniversitesi HBF Ö~etim Üyesi. Amme İdaresi Dergisi, CUt 38 Sayı 2 Haziran 2005, s. 25-50. 26 Amme İdaresi Dergisi Kavramsal Çerçeve Genel bir bakış açısıyla, kamusal fonksiyonlara ilişkin yetki ve sorumluluk­ lann merkezi yönetimden daha alt idari birimlere ya da yan bağımsız, kamusal organizasyonlara transferini ifade eden "desantralizasyon"şemsiye bir kavram­ dır. Şöyle ki; ülkelerin idari yapılan, idari yapının değişimini tetikleyen neden­ ler ve değişimden beklenen yararlara göre, kamusal politika üretme gücünün merkezi yönetimden ulus-altı idari kademelere transferi farklı şekiller alabil­ mekte ve bu değişimlerin tümü "desantralizasyon"olarak adlandınlmaktadır. Genel olarak değerlendirildiğinde, desantralizasyon uygulamalan, siyasi ve idari olmak üzere iki ana grupta toplanabilir (bkz. Yalçındağ, 1995: 4-9; Tor­ top, 1996: 3-7). Siyasi desantralizasyonda, kamusal karar alma konusunda, hal­ ka ve seçilmiş yerel temsilcilere daha fazla güç transfer edilmesi amaçlanmak­ tadır. Başka bir deyişle, siyasi desantralizasyon kavramı ile politika belirleme gücünün yanı sıra, yasa yapma gücü de yerel düzeyde paylaştınlmaktadır. Fede­ rasyon ve konfederasyon şeklindeki siyasal devlet yapılan için söz konusu olan siyasi desantralizasyon, anayasal ve yasal reformlan gerekli kılmakta, yasa yapma gücü ile donatılmış yerel siyasal birimlerin kurulmasını gerektirmektedir (Yılmaz, 2001: 20). Bu bağlamda, mali yerelleşme esas olarak federal devlet sİstemine sahip ül­ kelerin idareierarası mali ilişkilerine ilişkin bir kavram olarak gündeme gelmek­ tedir. Mali federalizm olarak da adlandınlan mali yerelleşme, federal ülkelerde üye devletlerin varlığı ve bu devletlerin anayasal ve yasalolarak vergileme yet­ kileri, bütçe ve harcama yapma haklannın bulunması halinde, merkez olarak ad­ landınlan federal devletle bunlann altındaki yönetim kademeleri (sub-national) arasında geçerli bir olgudur (Batırel, 2003: 1). İdari desantralizasyonda ise, yargılama ve yasa yapma gücü merkezi yöne­ timde kalmakta (Yalçındağ,1995: 5); kamusal mal ve hizmet üretimine ilişkin yetki, sorumluluk ve finansal kaynaklar ise; idarenin farklı kademeleri arasında paylaştınlmaktadır. Söz konusu paylaşırnın fonksiyonel (hizmet yerinden yöne­ tim kuruluşlan) ya da alansal (yerel yerinden yönetim kuruluşlan, yerel yöne­ timler) olarak yapıldığı idari desantralizasyon da kendi içinde, yetki genişliği, yetki devri ve idarelerarası görevlharcama ve gelir bölüşümü olmak üzere üç gruba aynlmaktadır. İdari desantralizasyon şekillerinden birincisini oluşturan yetki genişliğinde (tevsü mezuniyet ya da adem-i temerküz) sorumluluklar merkezi yönetimin ko­ numlandığı başkentteki merkezi yönetim birimlerinden, yine merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı içinde bulunan bölgesel birimlere kaydınlmaktadır. Yılmaz (2001: 21) yetki genişliğini şöyle tanımlamaktadır: Yetki genişliği, kamusal mal ve hizmet üretiminde rol alan yerel idari kademelerin merkezi yönetimin bi­ İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 27 rer ajanı durumunda olduğu ya da söz konusu birimlerin merkezce atandığı veya merkeze karşı doğrudan sorumlu olduğu bir idari sistemdir. İdari desantralizasyon şekillerinden "yetki devri"nde ise, kamusal politika üretilmesi ve yönetsel yetki/sorumluluklar, görevalanlan kesin çizgilerle belir­ lenmiş bağımsız ya da merkezi yönetimin dolaylı kontrolü altındaki organizas­ yon ve kurumlara transfer edilmektedir (Yılmaz, 2001: 21). İdarelerarası görevlharcama ve gelir bölüşümü olarak adlandınlan (Batırel, 2003: 1) üçüncü idari desantralizasyon şeklinde ise bağımsız olarak oluşturul­ muş ulus-altı özerk idari birimlere, kendi idari sınırlanna özgü kamusal mal ve hizmet yetki ve sorumluluğu, söz konusu hizmetlerin gerektirdiği mali kaynak­ larla birlikte devredilmektedir. Üniter devletlere özgü olan bu durumda, mer­ kezce toplanan gelirlerin bir kısmı, kendi öz gelirlerine ek olarak yerel birimlere aktanlmakta ve söz konusu birimlere kimi kamu hizmetlerinin yürütülmesi yet­ kisi verilmektedir (Batırel, 2003: 1). Bir yönü görevlharcamalann, başka bir yö­ nü ise gelirlerin bölüşümünden oluşan idarelerarası görevlharcama ve gelir bölüşümünde, başta belediyeler olmak üzere yerel yönetimler, sistemin temel taşlannı oluşturmaktadır. Sistemin içinde yer alan birimler, merkezi yönetimin, sınırlan yasalarla belirlenmiş denetim yetkileri saklı kalmak üzere, kendi gelir kaynaklannı toplamak ve belirli kamusal hizmet ve yatınmlan yürütmek konu­ sunda bağımsız yetkilerle donatılmaktadır. Yukandaki açıklamalardan da anlaşılabileceği gibi, mali federalizm ya da mali yerelleşme, federal ülkelerdeki merkezi yönetim ile diğer alt idari kademe­ ler arası gelirlharcama ve gelir bölüşümünü İfade eden bir kavram olarak kulla­ nılmaktadır. Öte yandan, idarelerarası görevlharcama ve gelir bölüşümü kavra­ mıyla da üniter devletlerdeki merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri ara­ sındaki mali ilişkilerin düzenlenmesi anlatılmak istenmektedir. İdarelerarası mali ilişkiler kavramı ise hem federal devletlerdeki mali federalizm ya da mali yerelleşmeyi hem de üniter devletlerdeki idarelerarası görevlharcama ve gelir bölüşümünü ifade etmek üzere kullanılabilmektedir. Bu konuya ilişkin olarak, Nadaroğlu ve Keleş (1991: 26), idarelerarası mali ilişkiler kavramının ağırlıklı olarak Anglo-sakson maliye literatüründe kullanıldığını, ancak konuya ilişkin son zamanlarda ortaya atılan kuramlann yalnızca federal bir devlet olan ABD'ye özgü araştırmalar sonucunda geliştİrildİğinİ, dolayısıyla yazarlann "mali federalizm"terimini kullanmayı tercih ettiklerini belirtmektedirler. Nite­ kim, OECD, Dünya Bankası gibi kurum yayınlannın yanı sıra, Jin ve Zou (2002), Shah (1997), Groenendijk (2002), De Mello (2000), Martin-Vazquez ve Mcnab (2003) ve Cemiglia (2003) gibi yazarlar da idari yapılannın federal ya da üniter olmasını dikkate almaksızın, tüm ülkeler için mali desantralizasyon ya da mali federalizm terimini kullanmaktadırlar. Son olarak belirtmek gerekir ki, bu çalışmanın konusunu oluşturan idarelerarası mali ilişkiler kavramı, konuya ilişkin düzenlemeleri anlatan dinamik bir kavram olmaktan daha çok, hem fede­ 28 Amme İdaresi Dergisi ral hem de üniter devletlerdeki görevlharcama ve gelir bölüşümünün veri duru­ muna işaret eden statik bir kavram niteliğindedir. İDARELERARASI MALİ İLİŞKİLER: KARŞıLAŞTıRMALı BİR İNCELEME Çalışmanın konusunu oluşturan "idarelerarası mali ilişkiler" kavramı ortaya konduktan sonra, söz konusu ilişkilerin dört ayağı durumundaki gö­ revlharcamalann bölüşümü, gelirlerin bölüşümü, idarelerarası transferler ve ye­ rel idari kademelerin borçlanması, karşılaştırmalı olarak aşağıda ele alınmıştır. GörevIHarcamaların Bölüşümü İdarelerarası mali ilişkilerin dizaynında ilk aşama görevlerin, dolayısıyla harcamalann merkezi yönetim ve diğer alt idari birimler arasında paylaştınlma­ sıdır. Başka bir deyişle, başanlı bir idarelerarası mali ilişkiler sisteminin kurgu­ lanabilmesi, öncelikle, kamu sektörüne ilişkin sorumluluklann farklı idari ka­ demeler' arasında uygun bir şekilde dağıtılmasını ve bu sorumluluklann yürü­ tülmesi için gerekli karar alma gücünün de ilgili idari birimlere transfer edilme­ sini gerektirir. İdarelerarası mali ilişkiler sisteminde, alt idari birimlerin rol ve sorumluluklannın iyi tanımlanmamış olması, sistem üzerinde üç önemli olum­ suz etki yapar. - Alt idari birimlerin rol ve sorumluluklannın belirsizlik taşıması, bu idareler için gerekli ve uygun bir mali yapının tanımlanmasında da belirsizliklere yol açacaktır. - Açık bir sorumluluk sisteminin olmaması sonucu, alt idari birimlerdeki ka­ rar vericiler, yerel ekonominin gelişimine katkı sağlayabilecek uzun dönemli projeler yerine, kısa dönemli ve daha çok popülist nitelik taşıyan projelere ağır­ lık verebileceklerdir. - Alt idari birimlerin rol ve sorumluluklanna ilişkin belirsizlikler, yerel har­ camalann "yerel öncelikler/merkezi yönetim talepleri" ikilisinden hangisini yansıttığı konusunda kuşkular doğmasına neden olacaktır. (Yılmaz, 200 I: 25): Yılmaz (2001: 25-26), ABD İdarelerarası İlişkiler Tavsiye Komisyonu'nca hazırlanan bir rapordan aktararak, idarelerarası görevlharcama bölüşümünde dikkate alınması gereken dört kriter sıralamaktadır. Hangi kamusal hizmetin, hangi idari kademe tarafından en uygun bir şekilde yerine getirilebileceğinin be­ lirlenmesinde kullanılan bu kriterler aşağıda aynntılı bir şekilde incelenmiştir. Ekonomik Etkinlik Kriteri Bu kritere göre, kamusal fonksiyonlar idari kademeler arasında öyle paylaş­ tınlmalıdır ki, her idari kademe, kendisine bırakılan hizmetlerin üretiminde "öl­ çek ekonomileri"ni ortaya çıkarabilecek kadar büyük, ancak negatif ölçek eko­ nomilerini ortaya çıkarmayacak kadar da küçük olmalıdır. Bu noktada, başanlı İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 29 bir idarelerarası mali ilişkiler sisteminin oluşturulabilmesi bakımından, idari ü­ nitelerin büyüklüğü büyük önem taşımaktadır. Nitekim 1950'li yıllardan sonra Batı Avrupa ülkelerindeki idarenin yeniden yapılandınlması çalışmalan önce­ likli olarak yerel idari ünitelerin ölçeklerini genişletmeyi amaçlayan "alan re­ formlan"ile başlatılmış ve bu yolla yerel birimlerin sayısı önemli oranlarda a­ zaltılmıştır (bkz.COE, 1995; Koçdemir, 1998; Canpolat, 2002). Bu bağlamda, küçük ölçekli yerel idari ünitelerden oluşan bir sistemin, hiz­ met üretiminde ölçek tasarruflan sağlayamadığı, başka bir deyişle kaynaklan is­ raf ettiği, hizmet maliyetlerini önemli ölçüde azaltan ileri teknolojilere gerekli iş yükünü yaratamadığı, dolayısıyla bu tür teknolojilerin küçük ölçeklilik ile ka­ rakterize olan bir sistem için uygun olmadığı ve finansal yetersizlikleri ve yeter­ li kariyer yapısına sahip olamayışlan nedeniyle, küçük ölçekli birimlerin kaliteli emek istihdam edemedikleri gibi gerekçelerle, idarelerarası mali ilişkilerin ye­ niden düzenlenmesi çalışmalanna öncelikli olarak "alan reformlan"ile başlan­ ması gerektiği savunulmaktadır. Mali Eşitlik Kriteri Alt idari birimlere, öyle fonksiyonlar devredilmeli ki, idarenin sınırlan, bu fonksiyonlann yerine getirilmesinde ortaya çıkacak maliyet ve faydalann içsel­ leştirilmesini sağlayabilecek genişlikte olmalıdır (Öncel, 1992: 32; Bulutoğlu, 1988: 174). Öte yandan, yerel idari birimler, kendilerine yüklenilen rol ve so­ rumIuluklan yerine getirebilecek mali kapasiteye sahip olmalıdır (Yılmaz, 2001: 26). Başka bir deyişle, idarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesi, kamu­ sal mal ve hizmet üretiminde, idari ünitelere mali bakımdan eşit koşullar sağla­ yabilecek bir "mali denkleştirme" mekanizt:Qası kurmalıdır. Siyasi Sorumluluk Kriteri Bu kritere göre, kendilerine çeşitli kamusal fonksiyonlar devredilebilecek alt birimlerin ölçeği, bir yandan söz konusu hizmetin yerleşiklerce ulaşılabilir ol­ masını sağlayacak, diğer yandan da yerleşiklerin katılımı olanaklannı (bkz. Newton, 1982) maksimum kılacak düzeyde olmalıdır. Yönetsel Etkililik Kriteri Yönetsel etkililik kriterine göre, idari kademelerin leri, Yılmaz (2001: 7) şöyle sıralamaktadır: taşıması gereken özellik­ - Genel Amaçlı Karakter: Alt birimler yürüttükleri birden çok fonksiyon için ön­ celikleri saptayabilmelidir. Başka bir deyişle, yönetsel birimler kendilerine bırakı­ lan hizmetlerin yararlann! dengeleyebilecek uygun tercihler yapabilmelidir. - Coğrafi Yeterlilik: Kendilerine bırakılan hizmetleri etkin bir şekilde yürütebil­ meleri için, idari kademelerin sınırlan, yeterli bir coğrafi büyüklüğe ulaşmahdır. 30 Amme İdaresi Dergisi - Yönetim Yeteneği: İdari birimler kamusal hizmet üretimine ilişkin amaç ve yön­ temleri açık bir şekilde tanımlamalı ve sonuçlan belirli performans kriterleri ışığın­ da, periyodik olarak değerlendirmelidir. - İdarelerarası Esneklik: İdari birimler, idarelerarası fonksiyonel işbirliğini geliş­ tirici politikalar izlemeye istekli olmalıdır. - Yasal Yeterlilik: yasal yetki ile İdari birimler, herhangi bir fonksiyonu yürütebilecek yeterli donatılmalıdır. Kamusal fonksiyonlann idari kademeler arasında bölüştürülmesinde, alt ida­ ri birimlerin yönetsel etkililiği sağlayabilmesi için taşıması gereken özellikler, yukandaki gibi sıralandıktan sonra, görevlharcama bölüşümününün ülkelerarası karşılaştırmalı analizine geçilebilir. Aşağıda yer alan çizelge l'de ise seçilmiş sekiz AB ülkesinin alt idari birim­ lerine ait harcamalann toplam kamu harcamalan ve gayri safi yurtiçi hasıla (ODP) içindeki ağırlıklan görülmektedir. Çizelge 1. Toplam Kamu Harcamalarının İdarelerarası Bileşimi(%) Ülkeler Alt idari Birim Harcamalannın Toplam Kamu Harcamalan içindeki Payı Alt Idari Birim Harcamala­ nn GSYiH içindeki Payı Belçika Danimarka Fransa 23.18 (2001) Veri yok 57.33 (1998) 30.50 (2001) 21.69 (1998) 10.01 (1998) İtalya 29.70 (2000) l3.81 (2000) Hollanda 28.97 (1997) 13.3 1 (1997) İspanya 40.1 6 (1997) 16.56 (1997) İsveç 38.54 (1998) 22.7 (1999) Birleşik Krallık 28.36 (1998) 10.45 (1998) Ortalama 33.49 16.76 Kaynak: OECD, 2002: 90/118 İdarelerarası görev bölüşümünü, dolayısıyla harcama bölüşümünü gösterme­ si bakımından toplam kamu harcamalan içinde alt idari kademelerin harcama paylan incelendiğinde, Danimarka'nın oldukça yerelleşmiş bir sisteme sahip ol­ duğu, bu ülkeyi sırasıyla İspanya, İsveç, İtalya, Birleşik Krallık, Belçika ve Fransa'nın izlediği görülmektedir. Bu sıralama %21.69'luk oranla Fransa'nın, ele alınan ülkeler içinde en merkeziyetçi yapıya sahip ülke olduğunu ortaya koymaktadır. Alt idari birim harcamalannın, gayri safi yurtiçi hasıla içindeki paylan ince­ ise Danimarka'nın (30.50) yine ilk sırada yer aldığı, ikinci sırada ise %22.7'lik oranla İsveç'in olduğu, söz konusu payın İspanya'da %16.56, İtalya ve İspanya'da %13'ler, Fransa'da ve Birleşik Krallık'ta da %10'lar düzeyinde kaldığı gözlenmektedir. lendiğinde ıdarelerarası Mali ilişkiler: Türkiye - AB 31 Bölgesel düzeyde yönetsel kademesi bulunmayan ve üç ayrı tip yerel yöne­ tim birimi bulunan Türkiye'de ise, idarelerarası mali ilişkilerin görevlharcama bölüşümü boyutu çizelge 2'den izlenebilir. Ancak burada belirtilmelidir ki; in­ celemede alt idari birim harcaması olarak yalnızca belediye harcamaları alınmakta; kendilerine özgü hizmet birimleri olmayan ve çok cılız bir mali yapıya sahip bulunan il özel idareleri ve köyler kapsam dışı tutulmaktadır. Nitekim, ne yaptı (OECD, 2002: 42) da idarelerarası mali ilişkilerin harcama boyutunun, belediyelerin yaptığı harcamaların merkezin yaptığı harcamalar içindeki payı hesaplanarak ölçülebileceğini, literatürde de bu ölçüm şeklinin sıklıkla kullanıldığını belirtmektedir. Çizelge 2. Belediye Harcamalannın Kamu Harcamaları ve GSYİH İçindeki Payı Yıllar Belediye Harcamalannın Toplam Kamu Harcamalan içindeki Payı Belediye Harcamalannın GSYiH içindeki Payı 1990 6.3 1.7 1991 7.1 2.0 1992 8.2 2.4 1993 9.2 2.8 1994 9.1 2.5 1995 9.2 2.4 1996 8.3 2.5 1997 9.0 2.8 1998 8.5 3.0 1999 7.6 3. i 2000 7.1 3.0 2001 6.5 3.2 Ortalama 8.0 2.6 Kaynak: DIE, 2000; DIE, 2001; DPT, Sosyal ve Ekonomik Göstergeler, yayınlanndan yararlanılarak hesaplanmıştır. Çizelge 2'den de görüldüğü gibi, belediye harcamalarının toplam kamu har­ camalan içindeki payları, daha önce incelenen sekiz Avrupa ülkesi dikkate alın­ dığında, oldukça düşük düzeylerde kalmaktadır. Söz konusu payın yıllara göre değişimi incelendiğinde ise, 1990-95 ara döneminde %6.3' den %9.2 seviyeleri­ ne yükseldiği, ancak 1997-2001 ara döneminde azalma eğilimine girerek %9.0'dan %6.5 düzeyine gerilediği görülmektedir. Toplam belediye harcamalarının GSYİH içindeki payları da Avrupa ülkeleri ile karşılaştınldığında, oldukça düşük seviyelerde kalmaktadır. Belediye harca­ malannın GSYİH içindeki payı, 1990-2001 döneminde ortalama olarak %2.6 düzeyinde gerçekleşirken, bu payın 1990-1993 ara döneminde %l.7'den %2.8'e yükseldiği, 1994-1996 ara döneminde %2.5 düzeylerinde istikrarlı bir seyir iz­ 32 Amme İdaresi Dergisi lediği, 1998' den sonraki yıllarda ise %3 seviyelerinde gerçekleştiği çizelge 2'nin ilgili sütununda görülmektedir. Ancak belirtmek gerekir ki, TBMM gündeminde bulunan ve siyasi ve aka­ demik çevrelerde önemli tartışma konulanndan biri haline gelen "Kamu Yöne­ timi Temel Kanunu Tasarısı"nın (T.C. Başbakanlık, 2003) genel gerekçe bölü­ münde, yerel yönetimlerin toplam kamu harcamalan içinde göreli olarak düşük paya sahip olmasının yanı sıra; merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında uygun olmayan görev dağılımı ve yetersiz mali kaynaklann temel sorunlar ara­ sında yer aldığı belirtilmekte ve madde 7 ve 8 ile merkezi yönetim ve yerel yö­ netimlerin yürüteceği görev ve hizmetler tanımlanmaktadır. Katılımcılığa, şeffaflığa ve saydamlığa, hesap verebilirliğe, bütçeleme ve performansa aşın vurgu yapılmakla birlikte, tasanda Türk belediyecilik sistemi­ nin temel sorunu olan küçük ölçeklilik ve buna bağlı kaynak kullanım etkinsiz­ likleri üzerinde durulmamakta; küçük ölçeklilik ile nitelendirilen bu sisteme da­ ha çok görevlharcama yetkisi vermenin ortaya çıkaracağı daha büyük etkinsiz­ likler gözden kaçınlmaktadır. Oysa 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Yerel Yöne­ timler Özel İhtisas Komisyonu Raporu'nda (DPT, 2001), Türkiye'nin belediye­ leşme süreci ve ölçek sorununa dikkat çekilmekte ve ölçek kaynaklı sorunlara ilişkin çözüm önerisi olarak "birleştirme amaçlı alan reformlan" gösterilmekte­ dir. Gelirlerin Bölüşümü İdarelerarası mali ilişkilerin bir yönünü görevlharcamalann bölüşümü oluş­ tururken, diğer bir yönünü ise gelirlerin bölüşümü oluşturmaktadır. Aslında "harcama sorumluluklannın nasıl bölüştürüleceği?" sorusu "hizmetlerin nasıl finanse edileceği?" sorusuyla aynıdır (Darby vd., 2003: 8). Bu bağlamda, BahI'a göre (1999: 5) idarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesinde ilk aşamayı oluşturan görevlharcama bölüşümünü, ikinci aşama olarak gelirlerin bölüşümü izlemelidir. Bu zorunluluk şu açıdan önemlidir: İdari kademelerin harcama ih­ tiyaçlannın belirlenebilmesi ve buna göre gelirlerin bölüşülebilmesi için, önce­ likle görev ve harcamalann bölüştürülmüş olması gerekir. Başka bir deyişle, ekonomik açıdan etkin bir gelir bölüşümü, idari kademelerin harcama gerekle­ rine ilişkin bilgi gerektirmektedir. İdarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesi ve bunun bİr sonucu olarak İdarelerarası gelir bölüşümü sorunu, konu ile ilgili literatürde önemli tartışma noktalanndan biri durumundadır. Bu tartışmalarda, idarelerarası gelir bölüşü­ mün genel ilkeleri Yılmaz'a (2001: 31-32) aİt sistematik kullanılarak aşağıda sı­ ralanmaktadır: - Etkin bir idarelerarası mali ilişkiler sistemi yerel yönetimlerin istikrarlı ve yeterli bir "gelir yaratma sistemi"ne sahip olmalannı gerektirir. Bunun için de idarelerarası Mali ilişkiler: Türkiye AB 33 yerel vergi tabanının rasyonelleştirilmesi esastır (Daher, 2000: 1-2). Vergilendi­ rilen nesnelerin idari birimlerarası hareketliliği, vergi tabanının merkezi yöne­ tim ve alt idari kademeler arasındaki bölüşümünü ifade eden dikey vergi yapısı üzerinde önemli roloynar. Şöyle ki; alt idari birimlere devredilecek vergi tabanı idareler arasında akışkan olmamalıdır, başka bir deyişle hareketsiz olmalıdır. Vergi tabanının akışkan olması durumunda, yerel birimin vergi oranını değiş­ tirmesi, vergi tabanının, oranın daha düşük olduğu başka bir yer~l idari birimin sınırlan içine taşınması ile sonuçlanmaktadır. Dolayısıyla vergi oranını değiş­ tirmek isteyen birimin bu özgürlüğü tümüyle elinden alınmış olmakta ve birim, vergilenebilir bir kaynağını tümüyle kaybetmektedir (Oates, 1999: 1125; Prud'home, 1991: 221). - İdarelerarası gelir bölüşümünde, yeniden dağıtıcı vergiler merkezi yöneti­ me verilmelidir. Çünkü, yeniden dağıtım amaçlı olarak akışkan vergilenebilir nesneler üzerine konan vergiler, üretim faktörlerinin idari birimler arasında et­ kinsiz dağılımı sonucunu doğurabilir (Yılmaz, 2001: 31; Hirsch,1991: 276). - Alt idari kademelerce sunulan hizmetler mümkün olduğunca bu hizmetlerin faydalanıcılan ile ilişkilendirilerek (Musgrave, 1991: 163), kullanıcı harçlan ve yerel vergilerle finanse edilmelidir. Etkin bir kaynak dağılımı, yerel yönetim harcamalannın mümkün olduğunca hizmet yararlanıcılan ile finanse edilmesini gerekli kılar (Yılmaz, 2001: 31). Şöyle ki; yerel kamusal hizmetlerin, anlamlı bir oranda, yerel vergi ve harçlarla finanse edilmesi, dolayısıyla yerel vergilerin, .yerleşiklere farkedilebilir ve açık bir yük getirmesi, seçmenlerin merkezi yöne­ tim yerine, yerel temsilci ya da yöneticileri sorumlu tutması sonucunu doğurur (Bahl, 1999: 6). Aynca, yerel kamusal hizmetlerin uygun bir şekilde tarifelendirilmiş kullanıcı harçlan ile finanse edilmesi, finansal kaynak sağla­ manın yanı sıra, yerel birimlerin hizmetitalebini kontrol edebilmesini, aşın kul­ lanıma bağlı olarak kirlenme ve kalabalıklaşmayı engelleyebilmesini mümkün kılar (Bird, 2003: 2; WRRB, 2003: 3). öte yandan, yerel kamusal hizmet mali­ yetlerinin tamamının fiyatlama yoluyla karşılanması, bu hizmetler için ödeme yapamayacak kadar düşük gelirli olanlann çapraz finansman yoluyla sübvanse edilmesini kolaylaştınr (Kim, 1997: 1609-1610). - Daha geniş bir alan için toplandıklannda, önemli ölçek ekonomileri yaratan (Yılmaz, 2001: 31) ve bu yolla vergilemede idari 'etkinliği artıran vergiler mer­ kezi yönetime bırakılmalıdır. Bu nedenle, bir çok ülkede, ulusal düzeyde yay- . gınlaştınlmış vergi sistemi yönetimi ile vergiler toplanmakta ve idareler arasın­ da bölüştürülmektedir (Darby vd., 2003: 9). - Tabanı dönemselolarak farklılık gösteren vergiler de alt birimler için uy­ gun vergiler değildir. Çünkü, vergi tabanının mevsimselolarak değişiklik gös­ termesi, vergiden elde edilecek gelirin de belirli dönemlerde farklılaşması ile sonuçlanmakta, bu durum ise yerel hizmetlerin finansmanında aksamalar ortaya 34 Amme İdaresi Dergisi çıkarmaktadır. Örneğin, kurumlar vergisi, mevsimselolarak değişken bir vergi türüdür ve yerel yönetimlerin finansmanı için uygun değildir (Bahl, 1999: 8). - İdarelerarası gelir bölüşümünde etkili olan bir başka faktör ise vergi dışsal­ lıkları ile ilgilidir. Şöyle ki; idari birimler arasında dengesiz ya da düzensiz ola­ rak dağılmış vergilenebilir kaynaklar merkezi yönetime bırakılmalıdır. Çünkü, bu tür vergilenebilir nesnelerin yerel birimlere bırakılması durumunda, herhangi bir yerel birimin kendi yerleşikleri için aldığı vergilerne karan, bir diğer yerel birimin yerleşiklerini etkilemekte, başka bir deyişle bir yerel birimin yerleşikleri başka bir yerleşim biriminin vergi yükünü taşımak zorunda kalmaktadır. Doğal kaynaklara iiişkin vergilerne bunun en güzel örneğini oluşturmaktadır (Yılmaz, 2001: 31; Prud'home, 1991: 155). - Son olarak, Yılmaz (2001: 31-32), idarelerarası gelir bölüşümünde dikkate alınması gereken diğer bazı ilkeleri ise şöyle sıralamaktadır: Yerel birimlerin gelirleri yıllara göre istikrarlı ve tahmin edilebilir olmalıdır. Yerel yönetim ge­ lirleri sistemi, etkin bir mali yönetimi mümkün kılacak kadar basit ve yerel bi­ rimlerin borç yönetimlerini kolaylaştıracak kadar da açık ve kestirilebilir olma­ lıdır. Bütün bu ilkeler ışığında, Prud'home (1991: 222), Musgrave ve Musgrave'dan aktararak, idarelerarası vergi tahsisinin aşağıda verilen çizelge 3'deki gibi yapılabileceğini belirtmektedir. Çizel ge 3. Vergi Tabanının Yönetim Düzeyine Göre Tahsisi VerelDUzey Orta Düzey Ulusal • Emlak Vergisi - Kişisel Gelir Vergisi • Artan Oranh Gelir Vergisi • Ücret Vergisi • Perakende Satış Vergisi - - Harçlar - Menşeine Göre Ürün Vergisi - Veraset Vergisi - Sahipleri Dışarıda Olan Fakat Yerel Yönetim Alanı İçinde Olan Faktör­ lerin Gelirlerine Konan Vergi - Katma De~er Vergisi Do~al Kaynaklar Vergisi Kaynak: Prud'home, 1991: 222. İdarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesi ve bu bağlamda gelirlerin idari kademeler arası bölüşümünde etkili olan ilkeler, yukarıdaki gibi sıralandıktan sonra, konuya ilişkin uygulamaların ülkelerarası karşılaştırmalı analizine geçi­ lebilir. İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 35 Çizelge 4. Kamu Gelirlerinin İdarelerarası Kompozisyonu (%) Ülkeler Alt İdari Birim Gelirlerinin Toplam Alt İdari Birim Gelirlerinin Kamu Gelirleri İçindeki Payı GSViH içindeki Payı Belçika 33.2 (1998) 16.6 (1998) Danimarka 44.1 (1998) 30.7 (1999) Fransa 18.7 (1997) 10 (1997) 12.8 (1998) İtalya 22.1 (1999) Hollanda 23.1 (1997) 13 (1997) İspanya 18.2 (1997) 15.7 (1997) İsveç 30.6 (1999) 21.ı Birleşik Krallık 22.8 (1997) Ortalama (1999) 9.9 (1998) 26 16.2 Kaynak: OECD, 2002: 112; MülIer, 2003: 16 Çizelge 4'den de görüleceği gibi, ulus-altı idari kademe gelirlerinin toplam kamu gelirleri içindeki büyüklüğü bakımından, ilk sırayı %44.1 ile Danimarka almakta, ikinci sırada ise %33.2 ile Belçika bulunmaktadır. Söz konusu pay açı­ sından diğer ülkeler, İsveç (%30.6), Hollanda (%23.1), Birleşik Krallık (%22.8), İtalya (%22.1), Fransa (% 18.7) ve İspanya (% 18.2) şeklinde sıralan­ maktadır. Alt idari birim gelirlerinin, gayri safi yurtiçi hasıla içindeki ağırlığı incelen­ diğinde ise, yine ilk sırayı Danimarka (%30.7) almakta, ancak ikinci sırada İs­ veç (%21.1) bulunmaktadır. Konuya ilişkin diğer sıralama ise Belçika (% 16.6), İspanya (%15.7), Hollanda (%13), İtalya (%12.8), Fransa (%10) ve Birleşik Krallık (%9.9) şeklinde oluşmaktadır. Öte yandan, ulus-altı idari kademe gelir­ leri içinde vergi gelirlerinin payı ile vergi gelirlerinin kaynağına göre dağılımı çizelge 5'de görülmektedir. Çizelge 5'in ikinci sütunundan da görüleceği gibi, ulus-altı idari birim gelirleri içinde vergi gelirlerinin en büyük paya sahip oldu­ ğu ülke 0/079 ile Belçika'dır. Bu bakımdan İsveç (%75) ikinci sırayı, Danimarka (%51) üçüncü sırayı ve Fransa (0/047) dördüncü sırayı almaktadır. Diğer ülkeler, İspanya (%37), İtalya (%34) ve Birleşik Krallık (%14) şeklinde sıralanmaktadır. Alt idari birim gelirleri içinde vergi gelirlerinin ortalama ağırlığı ise 0/043 düze­ yindedir. 36 Amme İdaresi Dergisi Çizelge 5. Alt İdari Birim Gelirlerinin Kompozisyonu* (1999) Vergi Gelirlerinin Kaynalına Göre Dalıhmı Alt İdari Birim GeVDG' in Alt Sosyal Gelir, Kir, lirleri İçinGüvenlik İdari Birim Sermaye Ka- Mal ve Ülkeler Hizmet de Vergi Emlak zançlan ve Katktlan Gelirleri İçinGelirleriVergisi Meslek Ver- Vergileri ve Diler deki Payı nin Payı Vergiler gUeri 54 3 O 79 6 O Belçika 8 93 51 7 O O Danimarka 11 34 19 47 52 5 Fransa İtalya 34 ~ııanda LO Ispanya 37 75 14 43 İsveç B. KTal 1ık Ortalama 22 63 36 8 O 26 100 O 100 35 O 38 26 38 35 45 O O O O 17 O 3 LO i 14 14 9 6 13 11 Kaynak: Müller, 2003: 16-17 '" Merkezi Yönetim yardımları yer almamaktadır. ayrı bir başlık olarak inceleneceğinden, bu çizelgede Çizelge 5'in diğer sütunlanna bakıldığında, emlak vergisinin toplam vergi gelirleri içinde önemli bir yer tuttuğu, özellikle Birleşik Krallık (%100), Hol­ landa (% 13) ve Fransa (%52)' da emlak vergisinin, alt idari birimler için önemli bir gelir kaynağı olduğu görülmekte, İsveç'te ise söz konusu verginin alt birim­ lere ait olmadığı dikkat çekmektedir. Öte yandan, gelir, kar, sermaye kazançlan ve meslek vergilerinin Belçika, Hollanda ve Birleşik Krallık'ta alt idari birimle­ re ilişkin bir vergi türü olmadığı, buna karşın söz konusu vergilerin alt idari bi­ rimler için İsveç (%100) ve Danimarka'da (%93) önemli bir gelir kaynağı oldu­ ğu görülmektedir. Mal ve hizmet vergileri açısından bakıldığında, diğer vergi türlerinde olduğu gibi, bu vergilerde ülkeler arasında önemli farklılıklar vardır. Örneğin mal ve hizmetlere ilişkin vergiler, Belçika (%54), Hollanda (%38) ve İspanya'da (%35) alt idari birimler için önemli bir gelir kaynağı durumunda iken, Danimarka, İs­ veç ve Birleşik Krallık'ta bu tür vergiler yerel birimler için bir anlam taşıma­ maktadır. Vergi dışı gelirlerin, alt idari birim gelirleri içindeki paylan ise çizelge 5'in son sütunundan izlenebilir. Şöyle ki; vergi gelirleri ile karşılaştınldığında, vergi dışı gelirlerin alt idari birimlerin gelirleri içinde daha düşük bir payoluşturduğu, Belçika'da %3 olan söz konusu payın Fransa'da %19, İtalya, Hollanda ve Birle­ şik Krallık'ta %13-14, Danimarka ve İspanya'da %8-9, İsveç'te ise %6 düzey­ lerinde olduğu gözlenmektedir. Vergi dışı gelirlerin toplam alt idari birim gelir­ İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 37 leri içindeki payı, incelenen sekiz ülke ortalaması itibariyle % II düzeylerinde­ dir. Çizelge 6, 1990-2001 dönemi itibariyle Türkiye' de belediye gelirlerinin top­ lam kamu gelirleri ve gayri safi yurtiçi hasıla içindeki paylannı göstermek üzere düzenlenmiştir. Çizelge 6. Belediye Gelirleri/Toplam Kamu Gelirleri Kompozisyonu Belediye Gelirlerinin Toplam Belediye Gelirlerinin Kamu Gelirleri İçindeki Payı GSYİH İçindeki Payı Yıllar 1990 8.0 1.6 1991 10.0 1.8 1992 10.6 1.9 1993 12.8 2.4 1994 12.1 2.4 1995 11.1 ' 2.2 1996 11.1 2.4 1997 11.6 2.7 1998 11.5 2.8 1999 11.5 2.9 2000 9.8 3.0 9.7 3.1 9.8 2.4 2001 Ortalama i Kaynak: DIE, 2000; DIE, 2001; DPT, Sosyal ve Ekonomik Göstergeler yayınlarından yararlanılarak hazırlanmıştır. Çizelge 6'dan da görüleceği gibi, 1990-2001 dönemi itibariyle belediye ge­ lirlerinin toplam kamu gelirleri içindeki ağırlığı %8 ile % 12.8 arasında değişmiş ve söz konusu pay, incelenen dönemde ortalama %9.8 olarak gerçekleşmiştir. Belediye gelirlerinin, GSYİH içindeki payına bakıldığında ise, bu payın incele­ nen dönem itibariyle hemen hemen istikrarlı bir artış seyri izleyerek 1990 yılın­ daki %1.6'lık bir orandan, 2001 yılında %3.1 seviyelerine yükseldiği, ancak dönem ortalamasının %2.4 düzeylerinde kaldığı görülmektedir. Ancak, Avrupa ülkeleri ile karşılaştınldığında söz konusu paylann çok düşük seviyelerde kaldı­ ğı dikkat çekmektedir. Şöyle ki; daha önce incelenen sekiz Avrupa Birliği ülke­ sinde alt idari birimlere ilişkin gelirlerin toplam kamu gelirlerine oranı ortalama %26 seviyelerinde iken, Türkiye'de bu rakam %9.8'dir. Öte yandan, belediye gelirlerinim GSVİH içindeki paylanna bakıldığında ise bu payın, sekiz Avrupa Birliği ülkesinde ortalama %16.2, Türkiye'de de %2.4 düzeyinde olduğu gö­ rülmektedir. 38 Amme İdaresi Dergisi Türkiye'de belediye gelirlerinin, vergi gelirleri, genel bütçe vergi gelirlerin­ den paylar (GBVGP), emlak vergisi ve vergi dışı gelirler (VDG) arasındaki da­ ğılımını göstermek üzere çizelge 7 düzenlenmiştir. Çizelge 7. Belediye Gelirlerinin Kompozisyonu· Yıllar GBVGP ve Emlak Vergisinin Vergi Gelirleri İçindeki Payı** Vergi Gelirlerinin Top­ lam Belediye Gelirleri İçindeki Payı GBVGP Emlak Vergisi 1990 67.8 75.6 - GBVGP'nlO Toplam Belediye Gelirleri VDG'in Toplam Belediye Gelirleri İçindeki Payı İçindeki Payı 51.3 32.1 1991 64.8 82.8 - 53.7 35.1 1992 60.6 83.5 4.6 50.6 36.8 1993 53.0 84.6 2.9 44.8 42.9 1994 61.1 72.7 11.3 44.4 35.8 6.1 47.2 34.3 i 61.5 76.8 1996 60.7 82.4 3.7 50.0 34.4 1997 56.9 84.4 2.1 48.0 36.7 1995 1998 61.9 78.8 9.6 48.8 34.6 1999 62.3 79.9 7.4 49.8 34.2 2000 64.4 82.3 4.7 53.0 32.5 2001 65.1 83.4 4.1 54.3 32.1 Ortalama 61.6 80.6 49.6 35.1 Kaynak: DIE, 2000; DIE, 2001 5.6 yayınlarından yararlamlarak hazırlanrmştır. (*) Merkezi yönetim bağış ve yardımları ayrı bir başlık olarak incelendiğinden bu çizelgede yer almamaktadır. (**) Vergi gelirleri içinde yer alan çevre temizlik vergisi, diğer belediye vergileri ve harçlarının payı hesaplanmamıştır. Çizelge 7 incelendiğinde, genel bütçe vergi gelirleri payı (GB VGP) , emlak vergisi, çevre temizlik vergisi, diğer belediye vergileri ve belediye harçlanndan oluşan belediye vergilerinin toplam belediye gelirleri içinde, 1990-2001 dönemi için ortalama %61.6'hk bir paya sahip olduğu, belediye vergilerinin ise büyük ölçüde (ortalama %80.6) genel bütçe vergi gelirleri payından oluştuğu görül­ mektedir. Aynca, emlak vergisi gelirinin belediye vergileri içindeki ağırlığı ba­ kımından Türkiye ve Avrupa ülkeleri karşılaştınldığında, Türkiye'nin aksine, özellikle Birleşik Krallık (%100), Hollanda (%63), Fransa (%52), İspanya (%36) ve İtalya'da (%22) emlak vergisi gelirlerinin önemli bir yerel gelir kay­ nağı olduğu anlaşılmaktadır. Öte yandan, çizelge 7'de genel bütçe vergi gelirleri payının belediye gelirleri içinde önemli bir yer tuttuğu (ortalama 0/049.6), bu bakımdan Türkiye'de bele­ diyelerin büyük ölçüde merkezce toplanan vergilerin idareler arasında bölüştü- ıdarelerarası Mali ilişki/er: Türkiye - AB 39 rülmesi yoluyla finanse edildiği ortaya çıkmaktadır. Harcamalara katılma payla­ n, belediye teşebbüs karlan, belediye mallan gelirleri, ücretler, cezalar ve dışliç borçlanma gibi çeşitli gelirlerden oluşan vergi dışı gelirler ise toplam belediye gelirlerinin yaklaşık %35'ini oluşturmaktadır. Avrupa ülkeleri (%11) ile. karşı­ laştınldığında, Türkiye' de vergi dışı gelirlerin toplam belediye gelirleri içindeki ağırlığının oldukça yüksek oranlarda gerçekleştiği dikkat çeken başka bir konu­ dur. İdarelerarası Transferler İdarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesi ve bu bağlamda görevlharcama ve gelirlerin idarelerarasında bölüştürülmesinde, idarelerarası transferler farklı iş­ levler üstlenen önemli bir politika enstrümanı olarak kullanılmaktadır. Oates (1999: 1126-1127) ve Hirsch (1991: 276-278) idarelerarası mali ilişkiler siste­ minde, idarelerarası transferlerin işlev/amaçlannı şöyle sıralamaktadır: • Gelirlerin yeniden dağıtımına yönelik amaçlar, • Ülke genelinde tek tip bir vergi standardı kurmak ve vergi sisteminin geliştirilmesi, • İdari birimlerin fon toplama yetenek ve kapasitelerinin birbirinden farklı olması sonucu oluşan dengesizliklerin giderilmesi, • Bazı yerel projelerin tamamlanabilmesinin sağlanması, • İdarelerarası dışsallıklann içselleştirilmesi. Bunlarla birlikte, yerel yönetimlerin finansal performanslannı dikkate alma­ yan bir transfer sisteminin, bu yönetimleri, vergilerini toplamak ve hizmetlerini fiyatlandırmak konusunda isteksizlendirebileceği (Kim, 1997: 1608), öte yan­ dan, mali planlamayı olanaklı kılacak şekilde merkez yardımlannın tahmin edi­ lebilir ve kestirilebilir olması gerektiği (Daher, 2001: 2) gibi konular, idarelerarası transfer sİstemlerinin oluşturulmasında özel önem taşımaktadır. Temelde görevlharcama ve gelirlerin İdareler arasında bölüştürülmesi sonu­ cu ortaya çıkan "dikey" ve "yatay" mali dengesizlikleri giderıneyi amaçlayan idarelerarası transferler, amacına uygun olarak "dikey" ya da "yatay" bir boyuta sahip olabilmektedir. Şöyle ki; idari kademeler arasında bölüştürülen görevlere uygun bir gelir bölüşümü yokluğunda ortaya çıkan "dikey mali dengesizlikler" idarelerarası transferlerin dikey yönünü oluşturmakta, aynı görevleri üstlenen yerel birimlerin farklı finansal kapasitelere sahip olması sonucu ortaya çıkan "yatay mali dengesizlikler" ise yatay yönünü oluşturmaktadır (Yılmaz, 2001: 33). Yukandaki açıklamalardan da anlaşılacağı gibi, idarelerarası transferler, idarelerarası yatay ya da dikey dengesizIikleri gidermek amacını taşımakta ve taşıdığı amaca göre "dikey mali denkleştirme" ya da "yatay mali denkleştirme" 40 Amme İdaresi Dergisi adını almaktadır. Çizelge 8'de mali temler görülmektedir. denkleştirmenin amaçlan ve kullandığı yön­ Çizelge 8. Mali Denkleştirme Yöntemler Amaçlar Türleri Harcama DikeyMali Denkleştirme Görevlharcama vergilerin idari kademeler arası YatayMali Mali kapasitenin Denkleştirme denkleştirilmesi Gelir Fonksiyon/Görev dağı­ Vergi gelirleri lımının değiştirilmesi dağılımının dağılımı değiştirilmesi Hizmet üretiminin gerektirdiği finansmana uygun transferler Finansal kapasitelerine uygun transferler Kaynak: Kelly, 1981: 44 İdarelerarası dikey ya da yatay mali dengesizlikleri gidermeyi amaçlayan malİ denkleştirmede, gelirlerin ve vergi tabanının bölüşümü, koşullu ya da ko­ sistemlerinin oluşturulması gibi formlar alabilen transfer meka­ nizmalan kullanılmaktadır. Bunlardan, gelirlerin bölüştürülmesinde, merkezi yönetim ile yerel yönetimler, toplanan gelirleri belirli bir formüle göre paylaş­ tırmakta, vergi tabanı bölüşümünde ise yerel birimler, belirli vergilere ek oran ilave edilerekfonlanmaktadır. Koşunu yardım sisteminde yerel yönetimlere be­ lirli koşunann yerine getirilmiş olması durumunda ya da harcama yapılacak a­ lanlar sınırlandınlarak transfer yapılmaktadır. Koşulsuz yardım sisteminde ise yardımın kullanım şekli ya da alanına ilişkin bir sınırlama getirilmemektedir (Yılmaz, 2001: 33; Oates, 1999: 1126). Bunlarla birlikte, Bahl (1999: 12), uygulamada birçok rurde idarelerarası transfer sistemi olduğunu ve hepsinin de yerel yönetimlerin finansman yapılan üzerinde farklı etkiler oluşturduğunu belirtmektedir. Örneğin, transfer sistemle­ rinden bir kısmı yerel harcamalan teşvik etmekte, diğer bir kısmı ise yerel gelir yaratma çabalarının yerini almaktadır. Ayrıca bazı transfer sistemleri mali denk­ leştirmeyi ya da daha fazla mali otonomiyi amaçlamaktadır. Öte yandan, Bahl (1999: 12-13), bölüştürülecek havuzun büyüklüğü ve bu havuzun yerel üniteler arasında bölüştürülmesi olmak üzere, idarelerarası transferlerin iki önemli boyu­ tunun olduğunu ifade etmekte ve buna bağlı olarak bir sınıflandırma yapmakta­ dır (çizelge 9). şulsuz yardım İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 41 Çizelge 9. İdarelerarası Transferlerin Sınıflandırılması Havuzun BölOştOrOlme Yöntemleri Dalıtılacak Havuzun BOyOklOIOnOn Belirlenmesi Yöntemleri Ulusal Vergilerin Belirli Bir BöıomO­ nOn Alınması Verginin Tahsil Edildili Birim Sınırlanna Göre Her Yıl Yeniden Kriterlere Göre Belirl~ııen Yerel Birimlerin Harcamalanna Göre A L Uygulanamaz Belirli Bir Formüle Göre B F Uygulanamaz Yerel Birimlerin Maliyetlerine Göre C G K Zamanla Delişen Kriterlere Göre D H Uygulanamaz Kaynak: Bahl,1999: 13 Bahl'a göre, uluslararası uygulamalar dikkate alındığında, bir yıl için bölüş­ türülecek kaynak havuzunun belirlenmesi; ulusal vergi gelirleri toplamının ta­ nımlanmış (%5 gibi) bir bölümünün alınması, bölüştürülecek havuzun yıllık 0- . larak kararlaştınlması ve yerel yönetimlerin harcamalan ile orantılı olarak ha­ vuz büyüklüğünün saptanması gibi belli başlı üç yönteme göre yapılmaktadır. Bu yöntemlere göre büyüklüğü belirlenen havuz ise; verginin tahsil edildiği bi­ rim sınırlan, belirli bir fonnül, yerel birimlerin proje maliyetleri ve zamana göre değişebilen kriterler olmak üzere dört farklı yöntem kullanılarak idareler arasın­ da böıüştürülmektedir. Çizelge 9'dan da görüleceği gibi, bu sınıflandınna 12 potansiyel transfer şekline işaret etmektedir. Bunlardan A tipi transfer şeklinde yerel yönetimlere kendi sınırlan içinde toplanan vergilerin belirli bir bölümünü elde etme olanağı sağlanmaktadır. B tipi yardım şeklinde ise ulusalolarak toplanan vergilerin bit bölümü belirli bir fonnül esas alınarak yerel yönetimlere dağıtılmaktadır. örne­ ğin Türkiye'de, genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere pay verilmesi nüfus esasına dayandınlmaktadır. Avrupa ülkelerinde ise nüfusun yanı sıra, idari bi­ rim sınırlan içindeki bina yoğunluğu, yol uzunluklan, nüfusun demografik özel­ likleri yerleşim birimlerinin turistik bölge, kıyı bölgesi ya da dağlık bir bölge olması ve yerel birimlerin vergi gelirlerinin durumu gibi kriterler dikkate alın­ maktadır (Bkz. eOE, 1990; eOE, 1986; Kelly, 1985). e tipi transfer şeldinde proje maliyetleri esas alınmakta, D tipinde ise bölüştürülme yöntemi ya da kri­ terleri her yıl yeniden kararlaştınlmaktadır .. Bölüştürülecek havuz büyüklüğünün her yıl yeniden belirlendiği transfer şe­ killeri de L, F, G ve H olmak üzere gruplandınlmakta ve her grup farklı özellik­ ler taşımaktadır. Şöyle ki; H tipi yardım şeklinde, havuzun hangi birimlere bö­ lüştürüleceği ve birimlerin ne kadar harcama yapabileceklerine merkezi yönetim 42 Amme İdaresi Dergisi karar vermekte, L, F ve G tipinde ise dağıtılacak kaynak miktannı merkezi yö­ netim belirlemekle birlikte, dağıtım bazı objektif kriterler kullanılarak gerçek­ leştirilmektedir. Çizelge 9'un üçüncü sütununda ise, proje maliyetleri dikkate alınarak yapı­ lan yardımlar görülmektedir. Burada merkezi yönetim, daha önceden kendisinin belirlediği standartlan gözeterek, belirli bir projenin bitirilebilmesi için ne kadar kaynak ihtiyacı bulunduğuna karar vermektedir. Dolayısıyla, yardım, "koşullu transfer" şeklini almaktadır. Genelolarak değerlendirildiğinde, A ve B tipi yar­ dım şekillerinde yerel birimlere, ulusal gelirin belirli bir bölümü garanti edil­ mekte ve yardımlar herhangi bir koşula bağlanmamaktadır. İkinci sütunda yer alan yardım şekillerinde ise, dağıtılacak havuzun büyüklüğünün belirlenmesi konusunda merkezi yönetime büyük esneklik sağlanmaktadır. İdarelerarası transfer şekillerini yukandaki gibi özetledikten sonra, aşağıda bazı Avrupa Bir­ liği ülkeleri ile Türkiye'ye ilişkin rakamsal veriler üzerinde durulmaktadır. Çizelge 10. AB Ülkelerinde İdarelerarası TransferIYardımlar (1999) Ülkeler Merkezi Yönetim YardımlannlD Yerel Yönetim Gelirleri İçindeki Payı (%) Belçika 18 Danimarka 40 34 53 76 54 20 73 46 Fransa İtalya Hollanda İspanya İsveç Birleşik Krallık Ortalama Kaynak: Müller, 2003: 16 Çizelge 10'dan da görüldüğü gibi, Avrupa Birliği'ne üye sekiz ülke, merkezi yönetim yardımlannın ulus-altı idari birim gelirleri içindeki payı açısından ince­ lendiğinde, ülkeler arasında önemli farklılıklar olduğu gözlenmekte, söz konusu payın Hollanda'da %76 iken, Belçika'da %18 olduğu dikkat çekmektedir. Mer­ kezi yönetim yardımlan Birleşik Krallık'ta da (%73) önemli bir yer tutmakta, diğer ülkeler ise İspanya (%54), İtalya (%53), Danimarka (%40), Fransa (%34) ve İsveç (%20) şeklinde sıralanmaktadır. Aynca, çizelge 10 sekiz ülke ortala­ ması açısından değerlendirildiğinde, merkezi yönetim yardımlannın alt idari bi­ rim gelirleri içinde %46'lık bir yer tuttuğu göze çarpmaktadır. ıdarelerarası Mali Ilişkiler: Türkiye - AB 43 Çizelge 11. Türkiye'de Merkez Yardımlarının Belediye Gelirleri İçindeki Payı Yıllar Belediye Gelirleri içindeki Pay (%) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2.5 3.9 3.0 4.0 4.8 6.3 3.3 3.3 3.0 2.7 3.6 Ortalama Kaynak: DİE, 2001; DIE, 2000 yayınlanndan yararlamlarak hazırlanmıştır. Çizelge ll'de, 1990-2001 dönemi itibariyle, merkezi yönetim yardımlannın toplam belediye gelirleri içindeki paylan görülmektedir. Söz konusu paylann en yüksek seviyesine 1997 yılında (%6.3) ulaştığı görülmekte, incelenen dönem İ­ tibariyle de ortalama %3.6 olarak gerçekleştiği gözlenmektedir. AB ülkeleri (%46) ile karşılaştınldığında, bu oranın çok düşük düzeylerde kaldığı dikkat çekmektedir. Yerel Yönetimlerin Borçlanması Daha önce de ifade edildiği gibi, idarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesi­ nin bir diğer önemli boyutu da, alt idari birimler/yerel yönetimlerin borçlanma­ lanna ilişkin düzenlemelerdir. Yılmaz (205)1: 36-37) ve Peterson (2000: 6), ye­ rel kamu finansmanında borçlanmanın uygun araçlardan biri olduğunu ileri sür­ mekte ve Oates' den de aktararak bunu üç nedene bağlamaktadır: Nesil/er Arası Eşitliğin Sağlanması Altyapı gibi belirli yatınm projelerinin faydası uzun bir zaman di­ limine yayılmakta, bu durum ise bu projelerin faydalannın yalnızca halihazır­ daki yerleşiklerce değil, gelecek kuşaklarca da tüketileceği anlamına gelmekte­ dir. Öte yandan, yerel vergileme çoğunlukla yarar ilkesine dayandınlmakta, do­ layısıyla gelecek kuşaklar için de yarar sağlayabilecek bir projenin, maliyetinin de kuşaklar arasında bölüştürülmesi gerekmektedir. Başka bir ifadeyle, bu tür projelerin maliyetine gelecek kuşaklann da katkı sağlaması gerekmektedir. Bu nedenle, borçlanma yerel projelerin finansmanında uygun bir araç olarak kabul edilmekte, bu yolla faydalan uzun bir zaman dilimine yayılan projelerin mali­ yetleri de "fayda ömürleri"ne uygun biçimde kuşaklar arasında bölüştürülmüş olmaktadır. ve eğitim 44 Amme İdaresi Dergisi Ekonomik Gelişme Altyapı yatınmlannın geciktirilmesi ya da ihmal edilmesi yerel ekonomik performans üzerinde olumsuz etkiler oluşturarak, yerel istihdam olanaklarını da­ raltmakta ve gelir düzeyinde azalmalara neden olmaktadır. Dolayısıyla yerel altyapı projelerinin harekete geçirilebilmesi ve bu yolla yerel ekonominin can­ landınlabilmesi için borçlanma uygun bir araç olarak düşünülmektedir. GelirIHarcama Akışının Dengelenmesi Birçok nedene bağlı olarak, bazı dönemlerde idari birimlerin harcama akışla­ n ile gelir akışları zaman uyumsuzluğu sorunu ile karşılaşabilmektedir. Bu gibi durumlarda, borçlanma yerel birimlere zaman uyumsuzluğunu giderme ve ke­ sintisiz bir hizmet üretim olanağı sağlamaktadır. Genelolarak bakıldığında, ye­ rel birimlere borçlanma olanağı sağlayan iki kanalolduğu gözlenmektedir. Bun­ lardan birincisi, Belediye Bankası, Belediye Gelişim Bankası ve Yerel Yöne­ timler Fon Ajansı gibi adlar alabilen kamusal aracı kurumlardır. İkincisi ise ye­ rel birimlerin doğrudan özel sermaye piyasasından borçlanmasıdır. Ancak bura­ da şunu belirtmek gerekir ki; uluslararası deneyimler yerel yönetimlere finans sağlayıcı kamusal kurumlann politik kayırmacılık sorunu ile karşılaştığını gös­ termektedir (Yılmaz, 2001: 37). Yerel birimlerin borçlanabilmesi, yerel yönetimlere mali güç aktanmının ö­ nemli bir boyutudur. Bununla birlikte, yerel yönetimlerin aşın borçlanmalannı engelleyecek, iyi tasarlanmış düzenleyici bir sistem zorunludur. Nitekim, birçok gelişmiş ülkede, yerel ekonomik gelişimi desteklemek üzere uzmanlaşmış finansal kurumlann oluşturulduğu görülmektedir. Belçika, Finlandiya, Fransa, İspanya ve İsveç'teki belediye finansman şirketleri, Kanada ve ABD'deki bele­ diye tahvil bankaları bunlann en iyi örnekleridir. Ancak, bu örnekleri, sahipliği, fon kaynaklan vb. açılardan tek bir model etrafında tanımlamak mümkün değil­ dir. Şöyle ki; bazılan özel sektör sahipliğinde (Fransa, İspanya) iken, diğer bazı­ lan kamu sahipliğindedir (Belçika ve Hollanda). Öte yandan Finlandiya'daki "Municipal Finance Plc." yerel yönetim birliğinin sahipliğindedir. İsveç'teki Yerel Yönetim Fon Ajansı, yerel yönetim birliğinin sahipliğinde olmakla birlik­ te, özel sektör koşullanna uygun bir şekilde yönetilmektedir. Hollanda Belediye Bankası ise merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin ortak sahipliğinde bulun­ makta ve kredi alabileceklerin ortaklarla sınırlandınlması, kuruma bir koopera­ tif niteliği kazandırmaktadır (Daher, 2000: 2). Yukandaki örneklerin aksine, İspanya' daki Yerel Kredi Bankası özel sektör sahipliğindedir ve Argentaria ile Dexia ortaklığı ile kurulmuştur. Dexia yerel yönetimlere finansal aracılık konusunda dünya lideri durumundadır. Ayrıca, Belçika Belediye Kredi Bankası ve Fransa Yerel Kredi Bankası bu konudaki önemli örneklerdir (Daher, 2000: 2). İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB 45 Bu konuya ilişkin olarak Kim (1997: 161 1), akıllı, ihtiyatlı ve makul bir ye­ . rel borçlanmanın altyapı projelerinin finansmanında uygun bir araç olduğunu belirtmekte, ancak bu noktada merkezi yönetimin temel katkısının yerel yöne­ timlerin gelir kaynaklarını artırıcı ve bütçe yönetimlerini geliştirici yönde olma­ sı gerektiğini savunmaktadır. Kim'e göre, devlet garantilerinin altyapı yatırım­ larının finansmanında özel sermayeyi harekete geçirme konusundaki yeteneği sınırlıdır. Bunun yerine altyapı yatırımları için gerekli fonlar sermaye piyasa­ sından sağlanmalıdır. Bu amaçla devlet, kredi derecelendirme ajansıarının ve özel tahvil sigorta şirketlerinin kuruluşunu kolaylaştırmalıdır. Şeffaf bir kredi risk derecelendirme sistemi, bankaların ve potansiyel yatırımcılarının yerel yö­ netimlerin kredi değerliliğinin belirlenmesine yardımcı olur. Tahvil sigortası, belediye tahvillerinde riski düşürmek yoluyla kredi artışına neden olur, böylece borçlanma maliyeti de düşmüş olur. Ayrıca, Kim'e göre (1997: 1612), yerel yönetimlerin piyasa koşullarında fon bulamadığı az gelişmiş ülkelerde, yerel altyapı yatırımlarını finanse etmenin en akılcı yolu belediye kredi kurumlarıdır. Ancak, bu kurumların sürdürebilirliliği piyasa koşullarında faaliyet göstermelerine bağlıdır. Kredi faiz oranı, fonların fırsat maliyetini yansıtabilecek şekilde rekabetçi faiz oranına yakın bir düzeyde, projeler ise ekonomik fizibiliteleri bakımından fonlanabilir olmalıdır. Öte yan­ dan, Daher (20001: 2), borçlanma yeteneğinin sağlam bir finansman yapısı ile mümkün olabileceğini, bunun ise etkin, güvenilir bütçeleme ve kontrol sistem­ leri ile gerçekleştirilebileceğini belirtmektedir. Daher, bu konuda yapılması ge­ rekenleri şöyle sıralamaktadır: • Başta sermaye yatınm bütçelemesi olmak üzere, yerel yönetim bütçeleme süreç­ lerinin güncellenmesi ve güçlendirilmesi, • Güvenilebilir bir muhasebe sisteminin ve bağımsız denetim mekanizmalarının kurulması, • Yerel yönetimlerin nakit yönetim sistemlerinin geliştirilmesi, • Yerel yönetimlerin finansal durumuna ilişkin çeşitli göstergelerin ya da rasyoların geliştirilmesi. Borçların gelirlere oranı, mevcut gelirlerin mevcut har­ camalara oranı, yerel vergilerin yerel gelirler içindeki oranı gibi. Bu göstergeler yerel birimler arasında karşılaştırma yapma imkanı sağlar, • Finansal rasyolann açıklanmasına ilişkin standartların belirlenmesi. Bu standart­ lar yatınmcı ya da kreditörlere, yerel yönetimlerin durumuna ilişkin bilgi sağlar ve kredi derecelendirilmesi için güvenilir bir temeloluşturur. Buraya kadar yapılan açıklamalardan, yerel yönetimlerin borçlanabilmesine düzenlemelerin, idarelerarası mali ilişkilerin önemli boyutlarından birini oluşturduğu anlaşılmaktadır. Ancak, yerel yönetimlerin sorumsuzca davranma eğilimleri ve ödeme güçlerinden bağımsız bir şekilde borçlanma olasılıkları, ay­ rıca genel makroekonomik istikrarın sağlanabilmesi için merkezi yönetimin kamu borçlanmasını denetim altında tutma zorunluluğu, ülkeden ülkeye değiş­ ilişkin 46 Amme İdaresi Dergisi mekle birlikte, belirli sınırlamalann getirilmesini kaçınılmaz kılmaktadır. Çizel­ ge 12' de AB ülkelerinde yerel yönetimlerin borçlanmasına ilişkin düzenlemeler görülmektedir. Çizelge 12. Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Borçlanınası Yerel Yönetimlerin Borçlanması Yerel yönetimler sermaye yatınmları ve kısa dönemli gelir/gider açıklarını finanse etmek için borçlanabilmede geniş bir özgürlüge sahiptir. Herhangi bir düzenleme yoktur. Danimarka Belediyelerin borçlanmaları, elektrik, ısınma, şehir düzenlemeleri, yaşlılar için ko­ nut ve arazi iyileştirilmesi yatınmlarıyla sınırlandınlmıştır. Bunun dışındaki borç­ lanmalar için İçişleri Bakanlıgından izin alınmalıdır. İııerin yatınm harcamalannın %2S'inden fazla borçlanmalarına izin verilmez. Yerel yönetimler sermaye yatınmlarını finanse etmek için geniş bir borçlanabilme Fransa özgürlügüne sahiptir. Ancak borç ödemesi yapmak üzere borçlanılamaz. İtalya Yerel yönetimlerin borçlanması ve tahvil ihracı yasalarla sınırlandınlmıştır. Yerel yönetimlerin borç servisi toplam gelirlerinin %2S'ini aşamaz. İspanya Belediyeler yalnızca yatınm harcamaları için ve en çok 20 yıllıgına borçlanabilir. Borç servisi toplam gelirlerin %2S'ini geçemez. Aynca merkezi yönetim makro ekonomik politikalara uygun olarak ilave kısıtlar getirebilir. İsveç Yerel yönetimler, sermaye harcamaları için merkezi yönetimden izin almaksızın borçlanabilir. Birleşik Yerel yönetimler cari harcamaları için borçlanamazıar. Diger borçlanmalar da Krallık merkezi yönetimin sıkı kontrolü altındadır. Kaynak: OECD, 2002; MIGM, 1999, yayınlanndan yararlanılarak hazırlanmıştır. Ulkeler Belçika Türkiye' de yerel yönetimlerin borçlanmasına ilişkin hukuki durum ise şöyle özetlenebilir (Esen, 1998: 4; Çınar, 2000: 581-582): İl özel idarelerinin borç­ lanma yoluyla gelir sağlamaları, 3360 sayılı İl Özel İdareleri Kanunu'nun 131. maddesi ile sınırlandınlmıştır. Buna göre, il özel idareleri ancak bayındırlık, sağlık ve öğretim hizmetlerine harcamak üzere borç alabilir. Borçlanılacak mik­ tar il özel idaresi gelirlerinin olağan gelirlerinin üçte birini geçmiyorsa, valinin önerisi ve il özel genel meclisinin onayı borç alabilmek için yeterlidir. Olağan gelirlerin bir yıllık tutanna kadar olan borçlanmalar için Bakanlar Kurulu karan ve Cumhurbaşkanımn onayı gerekmektedir. Daha fazla miktarda borçlanmalar­ da özel kanun çıkanlması zorunludur. Son olarak, Türkiye'de para ve sermaye piyasalannın durumu, pek ender rastlanan istisnalar dışında, il özel idareleri ve belediyelerin borçlanabileceği tek kaynak olarak İller Bankası 'm ön plana çıkarmaktadır (Nadaroğlu, 1994: 236). Ancak, İller Bankası'nın, 1930-1940'lı yıllannın şartlannda doğmuş bir kurum olduğu ve o zamandan günümüze önemli bir değişime uğramadığı, dolayısıyla günün ihtiyaçlarına cevap veremediği, Banka'nın Bayındırlık ve·İskan Bakanlı­ ğı 'nın bağlı kuruluşu olarak kaynaklannı politik kaygılarla kullandırdığı ve kaynak yaratma bakımından Banka'mn önemli sıkıntılar yaşadığı ileri sürül­ mekle birlikte, Türk yerel yönetim sisteminin küçük ölçekliği dikkate alındığın­ da Banka'nın mutlaka ihtiyaç duyulan bir kurum olduğu, ancak köklü değişik­ İdarelerarası Mali Ilişkiler: Türkiye AB liklerle yeniden yapılandınlması birlikte yürütülmesinin zorunlu 47 gerektiği olduğu ve bunun yerel yönetim reformlanyla önemli tartışma konulan arasında yer almaktadır. SONUÇ Bu çalışmada idarelerarası mali ilişkilerin düzenlenmesinde etkin olan fak­ törlerin ortaya konması ve Türkiye ile sekiz AB üyesi ülkenin idarelerarası mali ilişkilerine ilişkin bir karşılaştırma yapılması amaçlanmıştır. Bu amaçla, idarelerarası mali ilişkilerin dört ayağını oluşturan, görevlharcamalann bölüşü­ mü, gelirlerin bölüşümü, idarelerarası transferler ve alt idari birimler/yerel yö~ netimlerin borçlanmalanna ilişkin düzenlemeler üzerinde durulmuştur. Ekonomik etkinlik, mali eşitlik, siyasi sorumluluk ve yönetsel etkililik gibi kriterlerin belirleyici durumda olduğu görevlharcama bölüşümü bakımından ül­ keler arası bir karşılaştırma yapıldığında, AB üyesi ülkelerde toplam kamu har­ camalanmn ortalama %33.4'0000 alt idari birimlerce gerçekleştirildiği, bu ora­ nın Türkiye için ortalama 0/08'ler düzeyinde kaldığı görülmektedir. Alt idari bi­ rim harcamalanmn GSYİH içindeki paylan incelendiğinde ise sekiz AB üyesi ülkede bu pay %16.7 iken, aynı oranın Türkiye için %2.6 olduğu dikkat çek­ mektedir. Bu veriler, Türkiye'nin, sürekli yakınma konusu olanmerkeziyetçi yapısının boyutlannı ortaya koymaktadır. Mevcut hükümet tarafından hazırla­ nan yasa tasanlan ile bu yapının değiştirilmesi ve daha yerelleşmiş bir yapının ortaya çıkanlması amaçlanmakla birlikte, Türk yerel yönetim sisteminin temel sorunu olan küçük ölçeklilik ve buna bağlı kaynak kullanım etkinsizlikleri üze­ rinde durulmamakta; küçük ölçeklilik ile nitelendirilen sisteme daha çok gö­ reviharcama yetkisi vermenin ortaya çıkaracağı daha büyük etkinsizlikler göz­ den kaçınlmaktadır. i. Öte yandan, incelenen ülkeler gelir bölüşümü açısından karşılaştınldığında, sekiz AB üyesi ülkenin alt idare birim gelirlerinin toplam kamu gelirleri içinde ortalama %26'lık bir paya sahip olduğu, Türkiye'de bu payın ortalama %9.8 düzeyinde kaldığı gözlenmektedir. Alt idari birim gelirlerinin GSYİH içinde payının ise, AB üyesi ülkeler için ortalama % 16.2, Türkiye için de 0/02.4 düze­ yinde olduğu dikkat çekmektedir. Alt idari birim gelirlerinin kaynaklan incelendiğinde ise, AB üyesi ülkelerde vergi gelirlerinin alt idari birim gelirleri içinde önemli yer tuttuğu (ortalama %43) ve emlak vergilerinin önemli bir yerel gelir kaynağı olduğu, buna karşılık Türkiye'de belediye gelirlerinin büyük ölçüde genel bütçe vergi gelirlerinden a­ lınan pay tarafından oluşturulduğu, emlak vergisinin toplam belediye vergileri içinde ancak 0/05.6'lık bir paya sahip olduğu görülmektedir. Bu durum, Türki­ ye'de yerel fınansman sİsteminin büyük ölçüde merkeze bağımlı olduğunu orta­ ya koymaktadır. 48 Amme İdaresi Dergisi İdarelerarası transferler açısından ülkeler arası bir karşılaştırma yapıldığında da, Avrupa ülkelerinde merkez yardımlannın alt idari birim gelirleri içinde orta­ lama %46'lık bir paya sahip olduğu, özellilde Hollanda ve Birleşik Krallık'ta bu payın % 70'lerin üzerine çıktığı, dağıtım yöntemlerinin, nüfus ve nüfusun de­ mografik (yaş gruplan gibi) özellikleri, yerleşim birimlerinin turistik, dağlık bölge ya da kıyı bölgesi olup olmaması gibi objektif kriterlere bağlandığı gö­ rülmektedir. Türkiye'de ise merkez yardımlannın, toplam belediye gelirleri i­ çinde ancak %3.6'lık bir yer tutabildiği ve dağıtım yöntemlerinin nesnel kriter­ lere bağlanamadığı gözlenmekte; buna bağlı olarak da merkez yardımlannın si­ yasi kaygılarla kullandınldığı yönündeki kanı sık sık gündeme gelmektedir. Son olarak, yerel yöntemlerin borçlanmasına ilişkin düzenlemeler açısından ülkelerarası bir karşılaştırma yapıldığında, Belçika ve İsveç'te bu konuya ilişkin bir sınırlama olmadığı görülmektedir. Ancak yerel yönetimlerin sorumsuz dav­ ranabilme eğilimleri ve ödeme güçlerinden bağımsız bir şekilde borçlanma ola­ sılıklan, genel makroekonomik istikrann sağlanabilmesi için merkezi yönetimin kamu borçlanmasını denetim altında tutmak zorunluluğu gibi nedenlerle diğer ülkelerde yerel yönetimlerin borçlanabilmeleri belirli sınırlamalara bağlanmış­ tır. Türkiye'de ise, belirli sınırlamalarla birlikte, yerel yönetimlere borçlanma konusunda geniş hareket alanı tanındığı görülmekte; ancak geçmişte belediye borçlannın önemli sorunlar yaratiığı bilinmektedir. KAYNAKÇA Bah1, Roy (1999), Implementation Rules For Fiscal Decentralization, International Studies Program, School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, Georgia. Batırel, Ömer F. (2003), Kamu Kesiminde Mali Yerelleşme: Teori, Sınırlamalar ve Türkiye Uygulaması, Working Paper, World Bank. Bird, Richard M. (2003), User Charges in Local Goverment Finance, Working Paper, WorldBank. Bulutoğlu, Kenan (1998), Kamu Ekonomisine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbuL. Canpolat, Hasan (2002), Türk Belediye Sisteminde Ölçek ve Model Sorunu, İçişleri Ba­ kanlığı Mahalli İdareler Kontrolörler Derneği Yayını, Ankara. Cerniglia, Floriana (2003), "Decentralization in the Public Sector: quantitative aspects in federal and unitary countries", Journal ofPolicy Modeling (25), pp.749-776. COE (1995), The Size ofMunicipalities, Ejjiciency and Citizen Participation, Local and Regional Authorities in Europe, No: 56, Strasbourg. eOE (1990), Types offinancial control exercised by central or regional government over local government, Study Series Local and Regional Authorities in Europe, Council of Europe, Strasbourg. eOE (1986), Policies With Regard to Grants to Local Authorities, Study Series Local and Regional Authorities in Europe, Council of Europe, Strasbourg. İdarelerarası Mali İlişkiler: Türkiye - AB' 49 Çınar, Tayfun (2002), "Yerel Yönetimler ve Dış Borçlanma", Yerel Yönetimler Sempoz­ yumu Bildirileri, TODAİE Yayını, Ankara. Daher, Samir (2001), Specialized Financial Intermediariesfor Local Governments, A Market-based Tool for Local Infrastructure Finance, Infrastructure Notes, Urban Sector, World Bank. Daher, Samir (2001), The Building Block ofaSound Local Government Finance System, Infrastructure Notes, Urban Development Sector, World Bank. Darby, Julia, Muscatelli, Anton - Roy Graeme (2003), Fiscal Decentralisation in Europe: A Review ofRecent Experience, Department of Economics, University of Glasgow. De Mello, Luiz R. (2000), "Fiscal Decentra1ization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Countİy Analysis", World Development, Vol: 28, N: 2, pp.365­ 380. DiE (2000), Kesin Hesaplar- Belediyeler ve İl Özel İdareleri, DiE Yayını, Ankara. DİE (2001), Kesin Hesaplar-Belediyeler ve İl Özel İdareleri, DiE Yayını, Ankara. DPT, Sosyal ve Ekonomik Göstergeler (Çeşitli Yıllar) DPT (2001), Yerel Yönetimler, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Özel İhtisas Komis­ yonu Raporu, DPT Yayını No: DPT: 2533,ÖİK: 554, Ankara. Esen, Hikmet (1998), "Yerel Yönetimlerde Dış Borçlanma ve Yönetimler Dergisi, Cilt: 7, Sayı: 3, ss.3-15. Sonuçları", Çağdaş Yerel Groenendijk, Nico (2002), Fiscal Federalism Revisited, Institutions In Transition, Conference Organised by lMAD, Slovenia. Hirsch, Werner Z. (1991), "İdarelerarası Ba~ışların (Yardımların) Yerel İdare Gelirleri Üzerindeki Rolü ve Etkisi, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişki­ ler", 7. Maliye Sempozyumu, Marmaris. Jensen, Leif (1999), Fiscal Design Across Level ofGevernment, Working Paper, World Bank. Jin, Sing - Zou Heng-fu (2002), "How does fiscal decentralization affect aggregate, national and subnational government size", Journal ofUrban Economics (52), pp.270-293. Kelly, Graham (1981), Financial Apportionment and Equalisation, Study Series Local and Regional Authorities in Europe, Council of Europe, Strasbourg. Kelly, Graham (1985), Financial Resources For Local and Regional Authorities, Study Series Local and Regional Authorities in Europe, Council of Europe, Strasbourg. Kim, Kyung H. (1997), "Housing Finance and Urban Infrastructure Finance", Urban Studies, Vol: 34, No: 10, pp.1597-1620. Koçdemir, Kadir (1998), Yönetim Hakkı, Etkin ve Demokratik Yönetim İçin Yeniden Yapılanma, Türk Erdem Vakfı Yayınlan, Ankara. Martin-Vazquez, Jorge - Mcnab, Robert M. (2003), "Fiscal Decentralization and Economic Growth", World Development, Vol: 31,No: 9, pp.l597-1616. 50 Amme İdaresi Dergisi MİGM (1999), Dünyada Mahalli İdareler, İçişleri Bakanlıgı, Mahalli İdareler Genel Müdürlügü Yayını, Ankara. Musgrave, Peggy B. (1991), "İdarelerarası Mali İlişkilerin Prensipleri, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler", 7. Maliye Sempozyumu, Mannaris. Müller, Anders (2003), Importance ofthe Recurrent Property Tax in Public Finance, Tax Policyand Fiscal Decentralisation, Presented at the International Conference in TalIinn, Estonia. Nadarogıu, Halil- Keleş, Ruşen (1991), "Merkezi İdareler ile Mahalli İdareler Arasın­ daki Mali İlişkilerin Dünü ve Bugünü (Türkiye Ömegi), Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler", 7. Maliye Sempozyumu, Marmaris. Nadarogıu, Halil (1994), Mahalli İdareler (Teorisi, Politikası, Uygulaması), Beta Basım Yayım, İstanbul. Neyaptı, Bilin (2002), "Türkiye'de Mali Tevzin ve İller Bazında Bazı Mali ve Sosyal Göstergelerin Karşılaştırılması, İktisat", İşletme ve Finans Dergisi, Yıl: 17, Sayı: 200. Newton, Kenneth (1982), "Is Small Really So Beautiful? Is Big Reaııy So Ugly? Size, EfIectiveness, md Democracy in Local Government", Political Studies, Vol: 30, No: 2. OECD (2002), Fiscal Decentralisation in EU Applicant States and Selected EU Member States, Center for Tax Policyand Administration, Paris. Oates, Waııece E. (1999), "An Essay on Fiscal Federalisrn", Journal ofEconomic Literature, Vol: 37, pp. 1120-1149. Öncel, Ye nal (1992), Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul Peterson, George (2000), Building Local Credit Systems, Municipal Finance Series 3, WorldBank. Prud'home, Remy (1991), "Adem-i Merkeziyet (Yerinden Yönetim, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler", 7. Maliye Sempozyumu, Mannaris. Shah, Anwar (1997), Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or For Worse?, Working Paper, WorldBank. T.C. Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Kamu Yönetimi Te­ mel Kanu"u Tasarısı, Ankara. Tortop, Nuri (1996), Yerel Yönetimler Maliyesi, TODAİE Yayını, Ankara. WRRB (2003), The Use and Abuse ofUser Fees and Charges, Worcester Regional Researh Bureau, Massachussets. Yalçındag, Selçuk (1995), "Yerinden Yönetim Yerel Yönetim", Çağdaş Yerel Yönetim­ ler Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 2, ss.3-19. Yılmaz, Serdar (2001), Concept ofFiscal Decentralization and Worldwide Overview, Working Paper, World Bank.
