YEREL İDARELERDE BÜYÜKLÜK ÖLçÜTLERİ Nuri TORTOr
advertisement
YEREL İDARELERDE BÜYÜKLÜK ÖLçÜTLERİ Nuri TORTOr Merkezi idarede mülki taksimat veya bölünme sözcüğü ile ifade edilen kavram yerel idareler için de geçerlidir. Anayasamız 126 ncı maddesinde, "Türkiye merkezi idare kurulu§u bakımmdan, coğrafya durumuna, ekonomik §artlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır" denilmektedir. Görüldüğü gibi Anayasa bu bölünmede üç önemli ölçütün esas olduğunu kabul etmi§tir. Bunlar coğrafya durumu, ekonomik §artlar ve kamu hizmetlerinin gerekleridir. Bir yerin il olması, ilçe olmasmda gözönünde tutulacak ölçütler bunlardır. Uygulamada bu kararlar maalesef genellikle politik niteliktedir. Bir yerin il veya ilçe olmasma hiç bir ara§tırma yapılmadan miting meydanlarında söz verilir. Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarında parmak hesabı ile bir yerin il ve ilçe olması için listeye eklemeler yapılır. İl olan yerlerde otomatik olarak yerel yönetim birimi olan il özel idaresi de kurulmu§ olur. Belediye ve köy kurulması yönünden ölçütler daha nesneldir. Belediye kurulması için, nüfus tabanının en az 2000 olması gereklidir. Ancak bu ön ko§uldan sonra halkoyuna ba§vurulması, il genel meclisi kararı, Danı§tay görü§ü ve Bakanlar Kurulu Kararı ve Cumhurba§kanı'nın onaması gibi a§amaların yerine getirilmesi gereklidir. Köy kurma yetkisi İçi§leri Bakanlığı'na tanınmı§tır. Bunun için önce il yönetim kurulu, il genel meclisi, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığı'nın görü§leri alınır. Uygulamada bir yerle§im biriminin köy haline getirilmesi için nüfusunun belli bir düzeyde olması, en az 150 olması ko§ulu aranmaktadır. İl, ilçe ile yerel idare kurulu§larınm büyüklükleri yani nüfus ve alan olarak ne olması gerektiği konusunda bir ölçüt aramak gerekir ise; ilk akla gelen ölçüt, kamu hizmetlerinin en etkin ve verimli biçimde yürütülmesini sağlayacak büyüklüktür, diyebiliriz. Biz bu ara§tırmamızda yabancı kaynaklardan da yararlanarak özellikle yerel yönetimler yönünden diğer ülkelerde uygulanan ve geli§tirilen ölçütlerden söz edeceğiz. YEREL VÖNETİMLERİN İKİLİ VANI Yerel yönetimler ikili bir fonksiyona sahiptir. Önce Anayasa ve kanunlarla belirlenen organlar ~arafından toplumsal bir iradeyi ifade eden bir insan grubu­ • Prof. Dr., TODAıE Genel Müdürü, Gazi Üniversitesi Q;ığdtıf YnYI YOnftimln, Ci. 4, Stıyı 6, Kasım 1995,8.21-2$. ıktisadi ve ıdari Bilimler Fakültesi Öıretim Üyesi. 22 ÇAGD~ YEREL YÖNETİMLER dur. Yani siyasal bir yönetimdir. Öte yandan yetkili olduğu sınırlar içinde yüküm­ lü olduğu bazı yönetsel görevleri yürütmekle görevli bir birimdir, yönetimdir. Bu anlamda bir yerel idarenin siyasal niteliği, yürüttüğü görevlerden ilke olarak ba­ ğımsız ve kendisine tanınm~ ve garanti edilmi§ olan özerklik anla~ının kanıtı­ dır. Bu özerklik, Fransız Anayasası 'nın 72 nci maddesinde, (libre administration), Alman Anayasası'nın 28 inci maddesinde, (selbstverwaltung) sözcükleri ile İngiltere'de de (self government) sözcükleri ile ifade edilmektedir. Ekonomik görܧ yönünden değerlendirilirse, bir yerel idarenin boyutu, görevleri ve özerkliği arasında bir bağlantı kurmak mümkündür. Her kamu malı için' ekonomik yönden optimal bir yerinden yönetim derecesi vardır. Şöyle ki, kamu malının talep derecesini belirleyen bir yerel idare, o malları tüketen tüm bireylerin ya§adığı yerel idare biriminin tümünü kapsar. Bu yönden, bir yerel idarenin büyüklüğü veya geni§liği, bir ba§ka ifade ile kapsadığı alan ile onun yaptığı görevler arasında yakın bir ili§ki vardır. Fransa'da 36.000 belediye, ısviçre'de 22 kanton ve 3072 belediye vardır. Bunların nüfus büyüklükleri, alanları farklıdır. Bu büyüklüğü etkileyen, hizmetlerin niteliği ve türleridir. Diğer ülkelerde il, ilçe ve yerel idare sayılarını giderek artırmak yerine azaltmak eğilimi vardır. En azından mevcut durumu koruma, gereksiz yeni örgütler kurmama yoluna gidilmektedir. Fransa'da 1700'li yıllarda da mevcut olan il örgütleri 83 dolayında olup, bugün de sayıları yeni eklernelerle 96 civarındadır. 1964 yılında bölge valilikleri kurulmu§tur. 1969 yılında ekonomik yerel geli§meye hizmet etmesi için bölge yerel idareleri kurulmU§ ve 1972 yılında bunlara bölgesel kamu kurumu niteliği tanınmı§tır. Ba§langıçta, il ve bölge idareleri merkezi idarenin bir uzantısı olarak kurulmU§ iken, daha sonra yava§ yava§ yerel yönetim biçiminde de örgütlenmi§lerdir. 1982 yılına kadar valiler il genel meclisinin de ba§kanı idiler. Bu tarihte il özel idareleri tamamen bağımsız bir kurulu§ haline getirildi. Ba§kanını zaten kendileri seçmekte idi. Bu tarihte yürütme görevini de üstlendiler. 2 Mart 1982 tarihli kanuna dayanılarak, 1986 yılında bölgelerde bir yerel yönetim örgütü oldular. Yerel idarelerin giderek birle§tirilmesi akımı Fransa'da pek ba§arı1ı olmamakla beraber diğer ülkelerde (örneğin Belçika, İspanya, İtalya, Hollanda ve Portekiz' de) olumlu sonuçlar verdi. Belçika'da 1830'lu yıllardan beri deği§meyen yerel yönetim sistemi, 1971 büyük deği§ikliğe uğramı§ ve o zamana kadar 2359 olan belediye (commune) sayısı, birle§tirilerek 589'a indirilmi§tir. Bunun için, nüfus büyüklüğü ve geni§lik ölçütü getirilmi§tir. Buna göre, belediye olmak için en az 5000 nüfus ve 3000 hektar geni§lik olması gereklidir. Bu reform hareketi ile, daha önce belediyeler için ortalama nüfus 4136 iken 16.565'e çıkmı§tır. yılında İngiltere ve Galler Bölgesinde 47 ilçe ve 333 nahiye (districts) ve metropoliten bölgelerde de 6 ilçe ve 36 nahiye bulunmaktadır. 1986 yılında metropoliten bölgelerdeki ilçeler ve Büyük Londra Konseyi kaldırılmı§tır. Bugün herhangi bir nahiyenin ortalama nüfusu 100.000 civarındadır. Metropoliten bir nahiyenin (districts) nüfusu da 300.000'i geçmektedir. YEREL İDARELERDE BÜYÜKLÜK ÖLÇÜlLERİ 23 İngiltere'de 10.200 dolayında (paroisse) denilen mahalle ve köyler vardır. Fakat bunlar bir yerel idare birimi değildir. Almanya'da 1965 yılında yerel idarelerde reformu gerçeklqtirmek için bütün eyaletlerde birer komisyon kurulmu§tur. Komisyonun, yerel idarelerin yapacakları görevler ile orantılı olarak nüfus büyüklüklerinin ne olması gerektiği konusunda çall§ma yapması istenmi§tir. Bu çall§malar sonucunda, 1965 yılında belediye sayısı 24.438 iken 1978'de bu sayı 8518'e dü§ürülmü§tür. 1965'de mevcut belediyelerin 11.000 adedinin nüfusu 500'den az idi. Şunu da belirtmeliyiz ki, nüfus büyüklüğü her eyaletin kendi ko§uUanna göre deği§iklikler göstermektedir. Yerel yönetimlere verilen görevlerin niteliği, onların minimum ve maksimum büyüklüklerinin ne olacağı konusunda önemli bir i§arettir. İsveç'te 1951 yılında belediye sayısı 2500 iken, 1951 yılında 1037'ye indirilmi§ ve 1969­ 1974 reformunda da bu sayı 284'e dܧürülmü§tür. ilk reformda bazı bölgelerin nüfusunun birle§tirilmesi yolu ile ve en az 2000 nüfus ölçüt alınarak birlqme sağlanmı§tır. İkinci reformda ise birle§mede en önemli etken eğitim sistemi olmu§tur. ilköğretim süresi uzatılarak ortaöğretimi de içine almı§ ve belediyelerin bu ihtiyaca cevap vermeleri için en az 8000 nüfus ölçütü getirilmi§tir. Bütün bu giri§imlerde, küçük bir belediyenin hareket olanağının daha az ve diğer araçlarının yeterli olmayacağı varsayımından hareket edilmektedir. Yerlqim birimi büyüdükçe daha etkin bir bütçeye sahip olabilecek ve daha yararlı hizmetler yapabilecektir. Ancak Fransa gibi bazı ülkelerde birle§menin sağlayacağı yararların bir ba§ka yöntemle sağlanabileceği kabul edilmektedir. Yerel yönetimler arasında çe§itli unvanlar altında kurulacak §ehirsel birlikler, tek amaçlı veya çok amaçlı sendikalar ve bölgesel kurulU§lar yolu ile i§birliği sağlanmaktadır. Fransa'da bu amaçla kurulmu§ 18.000 dolayında yerel yönetimler arasında i§birliğine yönelik yerel yönetimler kamu kurumları vardır. Bunlar yerel idarelerin kendi istekleri ile kurulmaktadır. Birçok hizmetler (su, sağlık, enerji, eğitim, temizlik ve yol i§leri gibi) bu birlikler yolu ile çözümlenmektedir. olacağı, olanaklarının ııİZMETLERİN NİTELİGİ Bütün ülkelerde, bazı farklarla merkezi idareler ve yerel idareler tarafından yürütülen hizmetler vardır. Merkezi idarelerin üstlendiği hizmetler ülke yönünden büyük önem ta§ıyan hizmetlerdir. Bunlar merkezi idare tarafından yönetilir ve ülke düzeyinde merkezi idarenin ta§ra örgütleri tarafından yürütülür. Bazı görevler vardır ki bölgesel ve yerel bir nitelik de gösterebilir, ancak devletin ulusal ,çıkarları söz konusudur ve devlet tarafından yapılması gereken hizmetlerdir. Orneğin dı§i§lcri, ulusal savunma, mali i§ler ve önemli alt yapı sorunları (ulusal yol ağları, deniz ve nehir ula§ımı, ulusal demiryolları ağı gibi) bunlar arasında sıralanabilir. Bunların dı§ında kamu düzeni ile ilgili ÇAGDAŞ YEREL YÖNETIMLER 24 karma§ık görevler vardır. Örneğin kamu düzeni ve güvenlikle ilgili hizmetle, gibi. Bunlar, her yerde aynı nitelikte ve aynı ölçütlerle yerine getirilmesi gereken hizmetlerdir. Bazı hizmetler vardır ki, bunların kapsamı bölgesel ve yerel sınırları geçecek nitelikte değildir. Örneğin yerel yapılanmanın genel planı, yerel alt yapının yapılması ve bakımı (yerel idare yolları, su depolarının kullanılması, suların bo§altılması, spor merkezleri yapımı ve bakımı, ana okulları ve okulların yapım ve bakımı) bu nitelikte hizmetler sayılır. Yerel idareler, yerel ve bölgesel idarenin yönetselorganları olarak, bu tür yönetsel görevleri, yerinden yönetim kurulu§ları olarak en iyi yerine getirebilecek kurulu§lardır. BÜYÜKLÜGÜN ÖNEMİ Bir yerel idarenin nüfus ve alan olarak büyüklüğü, yetki ve görevleri belirlemede en önemli etkendir. Yerel bölgesel kurulu§ büyüdükçe görevlerinin kapsamı da o oranda geni§lemektedir. Yerel idarenin etkinlik düzeyi arttıkça, özerklik derecesi de o denli önem arzetmektedir. Yerel idare küçük ve daha az etkili ise, o yerel idareye verilen görevler de o oranda az demektir. Bir ba§ka deyimle, yerel idarenin etkinlik derecesi büyüklüğü ile ilgili ve orantılıdır. Burada hem coğrafi sınırlar, hem de nüfus önemlidir. Nüfus büyüklüğü yerel idarenin gelirlerini etkiler. Nüfus çoğaldıkça nüfusa göre alınan paylar ve halktan doğrudan doğruya alınan vergi, resim ve harçlar artar. Personel sayısı, nüfus oranına, gelire ve hizmetlerin niteliğine göre deği§ir. Nüfus ve yüzölçümü durumuna göre, yerel idarenin yapmakla yükümlü olduğu görevlerin kapsamı ve niteliği de deği§iklikler gösterir. Çe§itli batı ülkelerinde yerel idarelerin birle§tirilmesi ve giderek sayılarının daha etken kurulu§lar haline getirmek çabasından azaltılması çabaları, onları kaynaklanmaktadır. Etkili, özerk ve performansı üstün bir yerel idare olmadan kamu yönetiminde yerinden yönetim sisteminden beklenen amaçlara ula§ılamaz. Ancak etkili, özerk, performansı yüksek bir yerel idare birimi ülke düzeyinde beklenen ya§am ko§ullarını ve hizmetleri gerçeklc§tirebilir. Bir yerel idarenin en zorunlu görevlerini asgari ölçüde yerine getirebilmesi için belirli bir büyüklüğü olması gerekir. SONUÇ Merkezi ve yerinden yönetim kurulu§ları geçmi§lerine bakılırsa bir ihtiyaçtan doğmu§tur. Büyüklükleri, istisnalar dı§ında amaçlara, pratik ve fonksiyonel gereklere göre saptanmı§tır. Olması gereken ölçüt, her türlü siyasal nedenlerin dı§ında coğrafi, ekonomik ko§ullar ve kamu hizmetlerinin gerekleridir. Günümüzde birçok ülkelerde görülen birle§tirme çabaları ve birlik veya bölge ve federasyon biçiminde örgütlenmelerin amacı, geçmi§ten kalan, bugünün ko§ullarına cevap vermeyen tarihsel yapıyı, modern devletin YEREL İDARELERDE BÜYÜKLÜK ÖLÇÜlLERİ 25 gereklerine göre yeniden düzenlemektir. Bu düzenlemelerde art niyet, siyasal bir amaç yoktur. Bilimsel veriler ve ülke çıkarları gözönünde tutulmaktadır. Bu idarelere yeni görevler verilmesi ve mevcut görevlerini daha nitelikli söz konusudur. Bunun için gerekli teknik ve personel donanımının yapılması gereklidir. Ku§kusuz bu olanaklara, mevcut genel idareler sahip değildir. Bunların yetenekli personel ilc ve teknik donanımla donatılmaları da çok iyi hesap edilmelidir. Gereğinden fazla personel ve gereğinden fazla nitelik aranması kaynak israfı olabilir. Bunların sağlanmasında da nüfus ve yüzölçümü gibi ölçütler gözönünde tutulmalıdır. yapmaları Avrupa Konseyi'ne üye ülkelerde ba§latılan reform, yeniden yapılanma hareketlerinin gerçek amacı, yerel idarelerin etkinliğini ve özerkliğini güçlendirmektir. Yeni bir yönetsel kademe kurulması (bölge yönetimi, büyük §ehir yönetimi veya ilçe özel yönetimi gibi) için ülkenin merkezden ve yerinden yönetim örgütlenmesinin incelenmesi ve nesnel ölçütler bulunması gerekir. Şunu belirtmek gerekir ki, yerel idarelerin ya§amlarını ve etkinliklerini sürdürmek için kesin bir asgari ölçüt yoktur. Ancak bunların görevlerini yapmalarına uygun olacak bir büyüklük anlayı§ı vardır. Bunların hizmetlerini doğrudan doğruya kendilerinin yürütmeleri de §art Karar makamı olarak gerekli düzenlemeleri yaparlar ve bu düzenlemeler çerçevesinde hizmeti diğer kurulu§lara, özel ki§i ve kurulu§lara değildir. yaptırabilirler. Yerel kurulu§ların büyüklükleri ile ilgili olarak kesin bir asgari ölçüt olmadığı gibi, optimal büyüklük de yoktur. Optimal büyüklüğün saptanmasında yükümlü oldukları görevler ve buna göre nüfus, yüzölçümü gibi ölçütler gözönünde tutulur. Ama gözden kaçırılmaması gereken önemli tek ölçüt, nesnel kurallar aramak, bireysel çözümler üretmek yerine, ülke düzeyinde genel çözümler getirmektir. KAYNAKÇA Kulesza, Michal. Les Relations Entre Differents Niveaux des Autorites Locales, C.E. Communes et Regions d' Europe, No. 48, 1992. Leidinger, Adalbert. Strueture et Fonetions des Colleetivites Locales, C.E. Communes et Regions d'Europe, No. 48, 1992. Marcou, Gerard. La Taille des Collectivites Loeales et l'Etendue de Leurs, Competenees, C.E. Communes et Rcgions d'Europe, No. 48,1992. Stoke, Gerry. Strueture .et Taille des Collectivites Loeales, C.E. Communes et Regions d'Europe, No. 48, 1992.
