bütçe hukukunun hukuk sistemi içerisindeki yeri

MALİ HUKUK ÜNİTE-12
BÜTÇE HUKUKUNUN ANLAMI VE KONUSU
Bütçe hukuku gerek anlam gerekse konu yönünden bütçe hakkı çerçevesinde izah edilebilir. Bütçe hakkı;
kamu hizmetlerinin türünü, miktarını ve tutarını, kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama
hakkını, kamu hizmetlerinin finansmanında kullanılacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında karar verme
yetkisini ifade etmektedir. Mali hukuk içerisinde bütçe hakkının kullanılma şekillerini izah eden, hukuken kamu
harcamalarının bütçe kurallarına bağlayan hukuk dalına bütçe hukuku denmektedir. Bütçe hukuk bütçelere
yönelik hem teorik hem de hukuki tüm kurallar ile bütçe harcamalarını ve kamu gelirlerinin mali yıl içerisinde
tahsilini düzenleyen mevzuattan oluşmaktadır. Bütçe hukukunun konusunu başta kamu harcamaları
oluşturmaktadır. Kamu harcaması; devlet, mahalli idareler, devlet teşebbüsleri, sosyal güvenlik kurumlan,
kamuya yararlı kurumlar tarafından yapılan harcamalar, özel kişilerin yaptığı bağış ve yardımlar ve vergi
harcamaları sonucunda devlet aktifinde meydana gelen azalmaları ifade eder.
Kamu geliri; devletin veya diğer kamu kuruluşlarının görevlerini yerine getirebilmesi için anayasal sınırlar
içerisinde çeşitli kaynaklardan elde ettikleri vergiler, harçlar, şerefiyeler, resimler, para fiskal gelirler, para ve
vergi cezaları, mülk ve teşebbüs gelirleri, kamu borçları, para basmadan doğan gelirler ve bağış ve yardım
gelirlerinin tümünü ifade eder.
BÜTÇE HUKUKUNUN HUKUK SİSTEMİ İÇERİSİNDEKİ YERİ
Bütçe hukuku hukuk sistemi içerisinde kamu hukuku dalı altında yer almaktadır. Diğer bir ifadeyle bütçe hukuku
bir kamu hukuku dalıdır.
BÜTÇE HUKUKUNUN DİĞER HUKUK DALLARIYLA İLİŞKİSİ
Kamu Hukuku Dalları ile İlişkisi
Bir kamu hukuku dalı olan bütçe hukuku, diğer kamu hukuku dallarıyla yakın ilişkiye sahip multidisipliner bir
niteliğe sahiptir.
Anayasa Hukuku ile İlişkisi
Multidisipliner bir niteliğe sahip olan bütçe hukuku anayasa hukuku ile yakın ilişki içerisindedir. Zira
bütçe hakkının temeli anayasalara dayandırılmaktadır. Bu yakın ilişki üzerinde, bütçe hakkının doğumu ile ve
anayasal hareketlerin aynı döneme rastlanması etkili olmuştur. Günümüzde artık bütçeleme ilkelerinin de
anayasalarda yer alması bir gereklilik hâline gelmiştir. Anayasa'nın 87'nci maddesine göre, bütçe ve kesin hesap
kanun tasarılarını görüşme ve kabul etme yetkisi TBMM'ye verilmiştir. Bu hükümle, bütçeleme ilkelerinden
önceden izin alma ilkesinin anayasal güvence altına alındığını görülmektedir. Hükümetin güven oylaması olarak
değerlendirilebilecek olan kesin hesap kanun tasarısı; hükümetin ilgili mali yıl bütçesi ile yaptığı faaliyetlerinin
ve harcamalarının yasama tarafından aklanmasını sağlayan, yasama tarafından reddedilmesi hâlinde de
güvensizlik nedeniyle hükümetin çekilmesine neden olan ve hatta meclisin feshedilmesine dâhi neden olabilen
belgelerdir. Anayasa'nın 89'uncu maddesine göre Cumhurbaşkanı'nın, yayımlanmasını kısmen veya tamamen
uygun bulmadığı kanunları, bir daha görüşülmek üzere, gerekçesiyle birlikte TBMM'ye geri gönderme hakkı
vardır. Ancak bütçe kanununun olağanüstü bir kanun olması ve teknik bir doküman olması nedeniyle bu hüküm
bütçe kanuna uygulanamamaktadır. Diğer bir ifadeyle anayasal olarak, Cumhurbaşkanı'nın bütçe kanunu veto
etme yetkisi yoktur. Bütçenin denetimi yürütmenin faaliyetlerinin takip edilebilmesi açısından öneme sahiptir.
Bu durum Anayasa'nın 160'ıncı maddesinde;
1
"Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün
gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetlemek...
Mahallî idarelerin hesap ve işlemlerinin denetimi ve kesin hükme bağlanması Sayıştay tarafından
yapılır." şeklinde hüküm altına alınmıştır.
Bütçenin görüşülmesi başlıklı 162'nci maddede; "Bakanlar Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile milli
bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az 75 gün önce, TBMM'ye sunar." denmek suretiyle
hem önceden izin alma ilkesine hem de açıklık ilkesine yer verilmektedir. Türkiye'de bütçe tasarıları TBMM
Genel Kurulu'na gelmeden önce sınırlı ve süreli niteliğe sahip Plan Bütçe Komisyonu'nda görüşülür. Bu durum
aynı maddenin 2'nci fıkrasında; "Bütçe tasarıları ve rapor, 40 üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu
komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az 25 üye verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının
ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur." denmek suretiyle açıklığa kavuşturulmuştur.
Maddenin 3'üncü fıkrasına göre; Plan ve Bütçe Komisyonu'nun 55 gün içinde kabul edeceği bütçe tasarısı,
TBMM'de görüşülür ve mali yılbaşına kadar karara bağlanır. Milletvekillerinin genel kurulda gider artırıcı ve gelir
azaltıcı teklifte bulunamamaları hem doğruluk ilkesi hem de tasarruf ilkesi ile yakından ilişkilidir. Zira Genel
Kurul'da görüşülme aşamasına gelmiş olan bütçe tasarısı; Maliye Bakanlığı'ndan ve Plan ve Bütçe
Komisyonu'ndan geçen teknik bir dokümandır. Kesinhesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla
birlikte Bütçe Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesinhesap kanunu
tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesinhesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla
beraber görüşerek karara bağlar. Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük
Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını
önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez."
İdare Hukuku ile İlişkisi
Bütçe hukukunun idare hukuku ile olan ilişkisini işlem, kuruluş ve yargılama yönünden değerlendirmek
mümkündür. Bu bakımdan bütçe kanununa istinaden gelir toplama ve harcama yapma işlemleri birer idari
işlemdir.
Uluslararası Hukuk ile İlişkisi
Günümüzde devletlerin, yapmak zorunda oldukları kamu harcamalarını her zaman eldeki normal kamu
gelir kaynaklan ile finanse edememeleri nedeniyle belirli dönemlerde borçlanmaya yöneldikleri görülmektedir
(Erdem, 1996, s. 2). Borçlanma ihtiyacı yerli para ve sermaye piyasasının yetersiz olması, büyük ödeme dengesi
sıkıntılarının mevcudiyeti gibi nedenlerle her zaman iç kaynaklardan karşılanamadığı için devletler, dış
borçlanmaya ve yardımlara yönelebilmektedir. Dış yardım, çoğunlukla gelişmiş ülkelerin veya uluslararası
kuruluşların az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelere savunmalarını, iktisadi ve sosyal kalkınmalarını
desteklemek amacıyla sağladığı para, mal ve hizmet şeklinde sağladığı kolaylıklardan oluşmaktadır. Dış borçlara;
proje ve program kredileri, bağlı ve serbest krediler, ticari krediler, resmi ihracat kurumlarının kredileri,
hükümet kredileri ve IMF, Dünya Bankası, Avrupa Yatırım Bankası, İslam Kalkınma Bankası, Asya Kalkınma
Bankası, Afrika Kalkınma Bankası gibi çok uluslu kurumlardan sağlanan krediler örnek olarak verilebilir.
Yargılama Hukuku ile İlişkisi
Kamu hizmetlerinin finanse edilebilmesi için kamu kurum ve kuruluşları çeşitli gelir kaynaklarını toplar ve
kendilerine tahsis edilmiş ödenekleri ile harcamalarını finanse ederler. Eğer ki kamu kurum kuruluşları
tarafından yapılan bu idari işlemler esnasında bir uyuşmazlık yaşanırsa, bu uyuşmazlıklar idari yargılama hukuku
kapsamında; özel hukuk kapsamında yaşanan uyuşmazlıklar da hukuk yargılama usulü hükümlerine göre
çözüme kavuşturulur.
2
Vergi Hukuku ile İlişkisi
Vergi hukuku ile bütçe hukuku arasında mali hukuk birlikteliği nedeniyle ayrılmaz bir ilişki vardır. İki
hukuk dalı arasındaki ilişkiyi ortaya koyarken vergi uygulama ve gelir ve gider bütçesi hazırlama yetkisini
değerlendirmek yerinde olacaktır. Türk vergi sisteminde vergi uygulamasında yetki 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'a göre Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı'na aittir.
Bütçe hukuku çerçevesinde, gelir bütçesini hazırlama yetkisi Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel
Müdürlüğü'ne aittir. Diğer bir ifadeyle kamu kurumlarının elde etmeyi planladıkları gelir tahminlerini içeren
gelir cetvelini (B Cetvelini) Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü hazırlamaktadır. Türk Bütçe Sisteminde, merkezi
yönetim bütçe kanun tasarısını hazırlamadan ve bu çerçevede kamu idareleri arasında eşgüdümü sağlamadan
sorumlu olan Maliye Bakanlığı'dır. Aynı zamanda gelir ve gider tahminlerini bir araya getirerek merkezi yönetim
bütçesini oluşturan kurum Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'dür
Özel Hukuk Dallarıyla İlişkisi
Vergi hukukunda olduğu gibi bütçe hukuku ile özel hukuk dalları arasındaki ilişki nitelik farkı nedeniyle
sınırlıdır. Buna karşın bütçe hukukunda da özel hukukun bazı ilke ve kurumuna yer verildiği görülmektedir.
Örneğin özek hukukta kullanılan tüzel kişi kavramı bütçe hukukunda da kullanılmaktadır.
BÜTÇE HUKUKUNUN KAYNAKLARI
Bütçe Hukukunun Asli Kaynakları Yasama
Organından Doğan Asli Kaynaklar
Bütçe hukukunun yasama organından doğan asli kaynaklarını;
1. Anayasa
2. Kanunlar
3. Uluslararası Mali Andlaşmalar
şeklinde sıralamak mümkündür. Anayasa ilk olarak ele alındığında, bütçelerin anayasal birer müessese olduğu
ve bu müesseselerin de bütçe hakkı ile yakın ilişki içindedir. Kanunlar da diğer tüm hukuk dallarında olduğu gibi
bütçe hukukunun asli kaynaklarındandır. Özellikle bütçe kanunları belirli bir süre için çıkarılan kanunlara önemli
birer örnek teşkil etmektedir. Gerek devletler arasında gerekse devletlerle uluslararası mali kuruluşlar arasında
yapılan mali andlaşmalar, devletlere mali yük yüklediğinden uluslararası andlaşmalar da bütçe hukukunun asli
kaynakları arasında değerlendirilebilmektedir
Yürütme Organından Doğan Asli Kaynaklar
Bütçe hukukunun yürütme organından doğan asli kaynaklarını;
1. Kanun Hükmünde Kararnameler
2. Bakanlar Kurulu Kararları
3. Tüzükler,
şeklinde sıralamak mümkündür. Kural olarak kanun hükmünde kararname ile bütçe çıkarılması mümkün
değildir. Nitekim Anayasa'nın 163'üncü maddesinde Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede
değişiklik yapmak yetkisi verilemez "hükmüne yer verilmiştir. Bu bağlamda Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmediğine göre bu engelin bütçe yapma yetkisine de şamil
olacağını söylemek yanlış olmayacaktır. Büyük bir kısmı düzenleyici birer işlem olan Bakanlar Kurulu Kararları,
bütçe hukukunun asli kaynakları arasında gösterilmektedir. Mali alanda tüzük uygulamasına her ne kadar çok
3
fazla yer verilmese de bütçe hukukuna kaynaklık eden tüzükler, özellikle ilgili kanunların tüzük çıkarılmasını
gerektirdiği durumlarda çıkarılır .
Yargı Organından Doğan Asli Kaynaklar
Bütçe hukukunun yargı organından doğan asli kaynaklarını;
1. Anayasa Mahkemesi Kararları
2. İçtihadı Birleştirme Kararları
şeklinde sıralamak mümkündür. Bütçelere hem birer anayasal müessese hem de birer kanun olduğundan
bunlar Anayasa Mahkemesi'nin yargısal denetimine tabidir. Bu bakımdan bütçe kanununda bütçeyi
ilgilendirmeyen bir hükme yer verilecek olursa, bu hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilecektir ki
uygulamada bu tip durumlara rastlandığı da görülmektedir. Gerek Danıştay gerekse Yargıtay tarafından verilen
içtihadı birleştirme kararlarının da bütçe hukukunun kaynakları arasında yer almaktadır.
Bütçe Hukukunun Yardımcı Kaynakları
Bütçe hukukunun yardımcı kaynaklarını;
1. Yönetmelikler
2. Tebliğler
3. Yargı Kararlar
4. Bilimsel Öğreti
5. Örf ve Adet
şeklinde sıralamak mümkündür.
Bütçe hukuku açısından yönetmelikler, yürütme organından doğan yardımcı kaynaklar niteliğinde
değerlendirilebilir. Bütçe hukukuna ilişkin mali kanunların gerek sayıca fazla olması gerekse şeklen karmaşık
olması nedeniyle, hem bütçe kanununun hem de ilgili mali kanunların uygulayıcılar tarafından etkin şekilde
uygulanabilmesi için yönetmelik çıkarılmaktadır. Bu yönetmeliklere; Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğü Bütçe
Yönetmeliği, Rekabet Kurumu Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları
Merkezi Başkanlığının Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, Rekabet Kurumu Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği,
Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu
İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmelik örnek olarak gösterilebilir.
Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan tebliğler, tıpkı vergi hukukunda olduğu gibi, bağlayıcı olan ve bağlayıcı
olmayan tebliğler şeklinde delege edilebilir. Bu tebliğler niteliklerine göre bütçe hukukunun asli veya yardımcı
kaynakları arasında yer alırlar. Yargı organından doğan yardımcı kaynaklardan olan yargı kararları, niteliklerine
göre belirli hâllerde bütçe hukukuna kaynaklık edebilmektedir. Hukuku bilim insanları tarafından geliştirilmiş
olan bilimsel öğreti ve topluluk içerisinde kabul gören ve toplumda uyulması zorunlu olan örf ve adetler de yeri
geldiğinde bütçe hukukunun yardımcı kaynakları arasında gösterilebilecektir.
BÜTÇE KANUNLARININ ZAMAN BAKIMINDAN UYGULANMASI
VE BÜTÇE HUKUKUNDA YORUM
Bütçe hukukunda kanunların zaman bakımından uygulanması, diğer hukuk dalları ile belirli hâllerde farklılık arz
etmektedir. Öncelikli olarak bütçe kanunları süreli diğer bir ifadeyle yıllık kanunlardır. Türk bütçe sisteminde
bütçe kanunları 1 Ocak tarihinde yürürlüğe girer ve 31 Aralık tarihinde yürürlükten kalkarlar. Geçici bütçe
ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe
uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o
4
tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dâhil edilir."
hükmüne yer verilmiştir. Bütçe kanunlarının ve ilgili diğer mali kanunların yorumunda idari yorum yöntemi
önemli bir yere sahiptir. Her yıl uygulanması görevi Maliye Bakanlığı'na verilmiş olan bütçe kanunları, bütçenin
uygulanması sürecinde hem Maliye Bakanlığı'na hem de harcama kuruluşu konumunda olan idareye çeşitli
görevler yüklemektedir.
1-
Bütçeler kuvvetler ayrılığı çerçevesinde hangi kuvvet ve kuvvetler tarafından hazırlanır?
a)
Yasama organı
B)Yürütme organı
D)Yasama ve Yürütme organı
C)Yargı organı
E)Yürütme ve Yargı organı
2-
Aşağıdakilerden hangisinde bütçe süreci doğru şekilde sıralanmıştır?
a)
Hazırlanma - Onaylanma - Görüşülme - Aklanma - Uygulama
b)
Görüşülme - Hazırlanma - Onaylanma - Uygulanma - Aklanma
c)
Hazırlanma - Görüşülme - Onaylanma - Uygulanma - Aklanma
d)
Görüşülme - Hazırlanma - Onaylanma - Aklanma - Uygulanma
e)
Hazırlanma - Uygulanma - Görüşülme - Onaylanma - Aklanma
3-Hazine adına tescil edilmesi gereken taşınmazlardan, ilgili kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunanlar, bu
idarelerin tüzel kişiliğinin sona erdiği tarihi izleyen 6 ay içinde herhangi bir işleme gerek olmaksızın tapuda resen
Hazine adına tescil edilir.
Yukarıdaki ifade bütçe hukukunun bir kamu hukuku dalı olduğunu gösteren hangi teoriyle açıklanabilir?
A)Menfaat Teorisi
B)Egemenlik Teorisi
C)İlişkilerin Tarafları Teorisi
D)Kuralların Mahiyeti Teorisi
E)Uygulama Yöntemi Teorisi
4-Anayasa'nın 160. maddesine göre, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik
kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetleyen kurum aşağıdakilerden hangisidir?
A)Sayıştay
B)Maliye Bakanlığı
D)Devlet Denetleme Kurumu
C)Başbakanlık Teftiş Kurulu
E)Yüksek Denetleme Kurumu
5-Anayasa'nın 162. maddesinde geçen; "Bakanlar Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile milli bütçe
tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az 75 gün önce, TBMM'ye sunar." hükmü bütçeleme
ilkelerinden hangisine işaret etmektedir?
A)Birlik İlkesi
B)Denklik İlkesi
D)Anlaşılır Olma İlkesi
C)Genellik İlkesi
E)Önceden İzin Alma İlkesi
6- ............................................. , çoğunlukla gelişmiş ülkelerin veya uluslararası kuruluşların az gelişmiş veya
gelişmekte olan ülkelere savunmalarını, iktisadi ve sosyal kalkınmalarını desteklemek amacıyla sağladığı para,
mal ve hizmet şeklinde sağladığı kolaylıklardan oluşmaktadır.
Boş bırakılan yere aşağıdakilerden hangisi getirilmelidir?
A)Hibe
B)Dış Yardım
C)Dış Borç
D)Dış Kredi
E)Dış Destek
7-Vergilerin ilgili mali yılda tahsil edilebilmesi için hangi cetvelde bu vergilerin tahsiline izin verilmiş olması şartı
aranır?
A)A Cetveli
B)B Cetveli
C)C Cetveli
5
D)D Cetveli
E)T Cetveli
8-Aşağıdakilerden hangisi bütçe hukukunun yürütmeden doğan yardımcı kaynaklarındandır?
A)Tüzükler
B)Yönetmelikler
D)Bağlayıcı Genel Tebliğler
C)Bakanlar Kurulu Kararları
E)Kanun Hükmünde Kararnameler
9-Türk bütçe sisteminde bütçe kanunları ne zaman yürürlükten kalkar?
A)lOcak
B)31 Eylül
C)31 Ekim
D)31 Kasım
E)31 Aralık
10-Her yıl uygulanması görevi Maliye Bakanlığı'na verilmiş olan bütçe kanunları, bütçenin uygulanması
sürecinde Maliye Bakanlığı'na çeşitli görevler yüklemektedir. Bu görevlerin bir sonucu olarak Maliye Bakanlığı
hangi yorum yöntemine ihtiyaç duyar?
A)İdari Yorum
D)Yasama Yorumu
B)Amaçsal Yorum
C)Sistematik Yorum
E)Yargısal Yorum
1.B, 2.C, 3.E, 4.A, 5. E, 6. B, 7. C, 8. B, 9. E, 10.A.
REYHAN TUNA
6