almanya`da kamu görevlilerinin hizmet öncesi eğitimi ve atanmaları
advertisement
ALMANYA’DA KAMU GÖREVLİLERİNİN HİZMET ÖNCESİ EĞİTİMİ VE ATANMALARI* Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN** ÖZET Almanya’da ekonomi, siyasi bilimler veya bunlarla ilintili fakültelerden mezun olanların kamu sektöründe istihdam olanakları çok sınırlıdır. Höherer Dienst (Administrative class) sınıfına girebilmek için tercihen hukuk fakültesi lisans programından mezun olmak ve değişik kamu ve özel sektör kuruluşlarında asgari iki yıllık hazırlık programını tamamlamak gereklidir. Bu esnada adayın değişik kurslara katılımı sağlanarak idari konular hakkında tecrübe edinmesi sağlanır. Yine Gehobener Dienst (executive class) sınıfına girebilmek için belli lisans programlarından mezun olmak gereklidir. Federal devlet, Lander(federe devlet,eyalet)) ya da mahalli idareler kamu görevlisinin eğitim ve hazırlanmasından sorumludur. Bazı Avrupa ülkelerinde kamu görevlilerinin yetişmesini sağlayan okullar bulunmakla birlikte Almanya’da bu amaca özgülenmiş herhangi bir okul ya da üniversite bulunmamaktadır. Ancak bazı üniversitelerde kamu görevlilerine özgü kurslar açılabilmektedir. Sınıflar arasında geçişler mümkün olmakla birlikte bu geçişler çok zor şartlara bağlanmıştır. Örneğin Gehobener Dienst (executive class) sınıfından Höherer Dienst (Administrative class) sınıfına geçiş yapabilmek için tercihan bir hukuk lisansına sahip olmanın yanında çok ağır bir eğitim ve zorlu sınavlardan geçmek gereklidir. Dolayısıyla Alman kamu personel sistemi liyakat ilkesinin layıkı veçhile uygulandığı ve siyasi kayırmacılığın asgariye indirildiği bir sistem olarak tanımlanabilir. Anahtar Kelimeler: Kamu görevlisi, Hizmet Öncesi Eğitim, Atanma. ABSTRACT Graduates from programmes with an economic, managerial or political science-related background have only limited job opportunities and career perspectives in the German civil service. For entering the “administrative class” a university degree is required which usually has to be completed by a two years preparatory traineeship with practical stages in different public and private institutions, supplemented with some courses on administrative topics. Apart from that there is no specific pre-entry education or training for the administrative class. To enter the “executive class” a degree at a university of applied sciences has to be obtained. Finally, vocational training is required for a position in the “clerical class”. * ** Bu makale TÜBİTAK Yurtdışı Doktora Sonrası Araştırma Bursu kapsamında ve TÜBİTAK desteği ile hazırlanmıştır. Yrd.Doç.Dr., Akdeniz Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi, [email protected] TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 227 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Each ministry at the federal level, each state, and each local authority has the right to recruit its staff members itself. There is no Civil Service Commission or other centralized authority involved in HRM affairs. As a result, personnel management and administration is rather diversified and decentralized in Germany. In sharp contrast to the centralized French system of civil service training offered among others by the École Nationale d’Administation (ENA), each jurisdiction is responsible for education and training of civil servants in Germany. There are no central elite schools for the education and training of the civil service. Keywords: Civil Servant, Training, Recruitment. ♦♦♦♦ GİRİŞ Her ne kadar kamu personel sisteminin içeriği son yıllarda önemli ölçüde değişiyor olsa da, Almanya’daki kamu kurum ve kuruluşları, halen geleneksel kalıplar sebebi ile yerine getireceği görevi ile ilgili olarak daha önceden herhangi bir iş tecrübesine sahip olmayan kimseleri kamu görevlisi olarak atamaya devam etmektedirler. Bazı Avrupa ülkelerinin aksine Alman kamu kurum ve kuruluşları da, bizde olduğu gibi, kamu görevlisi olarak atayacağı kişinin özel sektörde tecrübe kazanmış olması şartını aramamaktadır. Eğitim değişik alanlarda uzmanlaşmış dahili okullarda ve yüksekokullarda gerçekleşmektedir ve esasen ağırlıklı olarak hukuk eğitimine dayanmaktadır. Dahili üniversite ve yüksek okul, ilgili bakanlığın sıkı kontrolü altında bulunan ve bakanlığın bütçesi ile finanse edilen eğitim kurumlarıdır. Almanya’da bürokrasinin yüksek basamaklarında “avukatların tekeli” olarak tanımlanabilecek şekilde hukuk fakültesi mezunları ağırlıklı olarak bulunmaktadır.. Ekonomi, iktisat, idari bilimler, siyasal bilgiler ve benzeri fakültelerden lisans derecesine sahip olanlar Alman kamu sektöründe sınırlı iş fırsatına ve kariyer imkanına sahiptirler. Çalışma, hizmet öncesi eğitimin tanımı ve hizmet içi eğitimden ayrılan yönleri, Almanya’da kamu görevlilerinin çeşitleri ve atanmaları için sahip olmaları gereken şartlar ile başlamaktadır. Daha sonra, kamu personelinin eğitiminden sorumlu okullar, hizmetiçi eğitim veren yüksekokullar ve üniversitelerdeki müfredat gelişmelerinin yanı sıra federal düzeyde, eyalet düzeyinde ve mahalli düzeyde kamu görevlilerinin atanmaları öncesi ve sonrasına ilişkin bazı gelişmeler açıklanmıştır. Çalışmada kamu personel eğitiminin geleneksel içeriklerinin ve yöntemlerinin Alman kamu personel sisteminin mevcut ve gelecek ihtiyaçlarını karşılayıp karşılamadığı incelenmiş ve mevcut problemlere değinilmiştir. Ancak çalışma ağırlıklı olarak Almanya’da kamu görevlilerinin kamu görevliliğine giriş öncesi eğitimine ilişkindir. Dolayısıyla, belirli kadrolar 228 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN için deneyimli ve kıdemli kamu görevlisinin seçimi, atanması, ve hizmet içi eğitimi araştırmanın merkezinde bulunmamaktadır. I. Hizmet Öncesi Eğitim Hizmet öncesi eğitim kişilerin herhangi bir hizmete başlamadan önce almış oldukları eğitim türüdür. Her düzeydeki öğrenim kurumlarında verilmekte olan genel öğretim etkinlikleriyle her türlü meslek ve teknik öğretim etkinliklerini içerir.1 İşe girmeden ve henüz bütün zamanını çalıştığı kuruma vermeye başlamadan önce öğretim kurumlarında tam gün çalışılarak geçirilen dönemdir.2 Kamu görevlisi kadrosuna atanacakların , genel ve klasik öğretim yapan öğretim kuruluşları ve üniversiteleri bitirmiş olmaları, hizmet öncesi eğitim için yeterli değildir. Kuramsal öğretim yapan üniversite öğretim üyeleri ile önemli idari görevlerde bulunan uzman kişilerin görev alacağı, hizmete yatkınlığı daha çok arttıracak bir eğitimden geçmeleri gerekmektedir. Üniversite eğitiminin amacı, yalnız belli bir meslek için adam yetiştirmek değil, aynı zamanda öğrencilere geniş bir kültür, düşünme ve eleştirme yeteneği kazandırmaktır.3 Yükseköğretimin amacı hizmete başlayacakların o hizmetin başarılmasına yetecek asgari temel bilgileri aktarmaktır. Üniversite öğrenimi çoğunlukla kamu görevlisi yetiştirmeye yeterli sayılmamaktadır. Çünkü, üniversitelerin görevi yalnız belirli bir meslek için insan yetiştirmek değildir. Bu yüzden öğrenim kuramsal ve soyut kalmaktadır. Kamu görevlilerinin de kamu hizmetine girmeden önce bir temel öğrenime sahip bulunmaları gerektiği şüphesizdir. Kamu kurum ve kuruluşlarında görev alacakların o hizmetin başarılmasına yeter asgari bir ehliyete sahip olmaları gereklidir. Dolayısıyla, özel sektör gibi kamu sektörü de personelini hizmete aday ya da asil olarak girişten önce belli bir öğrenim görmüş kimseler arasından almaktadır. Hizmet öncesi eğitim, genelde kişilere formasyon kazandırmak için uygulanan kültürel hazırlıklardır. Bu dönemde alınan formasyon kişilerin meslek yaşamını büyük ölçüde etkilemektedir. Hizmete başladıktan sonra kişinin ne olacağı hizmete girmeden önce ne olduğu sorusuna bağlıdır. Hizmet içinde ne kadar eğitilirse eğitilsin temel formasyonunun yerine geçemez.4 1 2 3 4 Kalkandelen,H., “Yöneticilerin Yetiştirilmesi-Geliştirilmesi, Amme İdaresi Dergisi, C.18, S.2, 1985, s.84. Tortop,N., Personel Yönetimi, Yargı Yayınları, Ankara, 1994, s.240. Tortop, s.242. Tutum,C., Personel Yönetimi, 2.bs., Ankara 1979, s.118. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 229 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Geleceğin kamu görevlileri, kendilerini bu görevlere hazırlayan ve görevleri sırasında yararlanabilecekleri bilgi ve becerileri hizmet öncesi eğitim kurumlarında kazanırlar. Hizmet öncesi eğitim kurumlarında, genel kültür kazandıran klasik eğitim kurumlarından farklı olarak, adaylara mesleki formasyon ve gelecekteki görevleriyle ilgili teknik bilgiler verilir. Böylece adaylar hizmete başlamadan önce yetiştikleri alanın görev ve sorumluluklarını, kuram, ilke ve tekniklerini, bilgi kaynaklarını öğrenirler.5 Hizmet içi eğitim, hizmet öncesi eğitimden farklı özellikler taşır. Şöyle ki; hizmet içi eğitim sektör ayırımı yapılmaksızın, tüzel ve özel kişilere ait işyerlerinde, belirli bir maaş ve ücret karşılığı görevlendirilmiş ve çalışmakta olan kişilere verilen eğitimdir.6 Kamu görevlilerinin bilgi, deneyim ve becerilerini arttırmayı amaçlayan eğitim etkinlikleridir.7 Hizmet öncesi eğitimin, bir göreve ya da mesleğe hazırlamak amacıyla, adaylara gerekli bilgi ve becerileri kazandırmasına karşılık, hizmet içi eğitim halen görevde bulunanlara, işlerin daha etkin yapılmasını sağlamak amacıyla, gerekli bilgi ve becerileri kazandırır, yeteneklerini geliştirir. Hizmet öncesi eğitimde, beklendik davranışları kazanan ve karnesinde iyi notlar getiren bir öğrencinin başarılı sayılmasına karşılık, başarılı bir hizmet içi kursiyeri, öğrendiklerini işinde kullanabilen ve eğitim almadan önceki duruma göre daha etkili ve verimli hizmet sunabilen kimsedir.8 Alman Kamu Personel Sisteminin Genel Esasları Almanya’da kamu personel hukuku geleneksel olarak reformlara açık değildir. Bu öncelikle yasa koyucunun kamu personeline ilişkin kuralları düzenlerken uymak zorunda olduğu anayasal kurallardan kaynaklanmaktadır. Bu temel hareketsizliğe rağmen Almanya’da kamu personel kanunları değişmektedir. 2006 yılında gerçekleştirilen Anayasa değişikliği federe devletler ile federal devlet arasındaki ilişkileri esaslı olarak değiştirmiştir. Kamu personeline ilişkin federasyon ile federe devletler arasındaki yetki paylaşımı bu federal reform ile yeniden düzenlenmiştir. Federe devletler artık özellikle ödemeler, yan gereksinimler ve mesleği düzenleyen kurallar üzerinde kararlar alabilmektedirler. Anayasa değişikliği sonrasında karşılaştırma yapıldığında, federal devlet 5 6 7 8 Kaya,Y.K., Eğitim Yönetimi-Kuram ve Türkiye’de ki Uygulama, Bilim Yayınevi, Ankara, 1999, s.255. Tanyeli, H., Personel Eğitimi: İlkeler-Teknikler-Metotlar, Şenyuva Matbaası, Ankara, 1970, s.9 Canman,Doğan., Çağdaş Personel Yönetimi, TODAİE Yayınları, Ankara, 1995, s.85. Tanyeli,s.221. 230 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN memurların sadece temel hak ve görevleriyle ilgili yeknesak düzenlemeler yapabilmektedir. Federasyon çalışanların maaşları ve emekliliklerine ilişkin düzenleme yapamamaktadır.9 Şu anda bu yetki değişikliği nedeniyle kamu görevlilerine ilişkin tüm federal ve federe kurallar değişmektedir. Bu süreç hala devam etmektedir. Almanya’da kamu görevlileri iki parçaya ayrılmıştır. Federal devlet, federe devlet ve mahalli idareler seviyesinde istihdam ilişkilerinin büyük çoğunluğu (toplamda 2.6 milyonu) medeni hukuk ilişkisidir. Bunların iş ilişkileri özel sektördeki ilişkiler gibidir. Bu ilişkinin temeli; bireysel iş sözleşmeleri, toplu iş sözleşmeleri ve ücret sözleşmeleridir. Yeknesak toplu iş sözleşmeleri sadece 01.10.2005 tarihine kadar kullanılmıştır. Yeknesak toplu iş sözleşmelerine federe devletler tarafından son verilmiştir.10 Kamu hizmetleri için işçilerle yapılan toplu iş sözleşmesi federal devletin yetkisindeyken, federe devletlerdeki çalışma vakitlerinde farklılığa izin veren toplu iş sözleşmelerinin kamu sektöründe kullanılması federe devletlerin yetkisi dahilindedir. Ayrıca bazen Hessen ve Berlin’de farklı toplu iş sözleşmeleri de uygulanmaktadır. Yine, Almanya’da ilgili grupların istihdam ilişkilerindeki yeknesaklık ya azalmıştır ya da bu yeknesaklıktan vazgeçilmiştir. Halihazırda aynı işi yapan Berlin’deki bir memur ile Bavaria’daki bir memurun hak ve sorumluluklarında on yıl öncesine nazaran daha fazla fark bulunmaktadır. Birçok ülkenin aksine Almanya’da kamu personeli genel olarak iki gruba ayrılmıştır. Bu grupların ilki Beamte (memur), ikincisi ise Angestellte (sözleşmeli personel) dir. Sözleşmeli personel ile idare arasındaki ilişki bir sözleşmeye dayanmaktadır. Angestellte sözcüğü, kamu sektöründe sözleşmeli olarak görev yapan personelin yanında başka işyerlerinde beden isçisi olarak çalışmayanlar için de kullanılmaktadır. Aslında Angestellte(sözleşmeli personel) Türkiye’de ki sözleşmeli personelden hukuken çok farklıdır. Şöyle ki, Türkiye’de sözleşmeli personel ile idare arasında akdedilen sözleşme idari sözleşme niteliğini taşır. Ortaya çıkacak ihtilaflara idare hukuku kuralları uygulanır ve ihtilaflar idari yargıda çözümlenir. Oysa Almanya’da Angestellte ile idare arasında imzalanan sözleşme özel hukuk sözleşmesidir. Angestellte ile idare arasında ortaya çıkacak ihtilaflara özel hukuk hükümleri uygulanır ve Angestellte İş Kanunu hükümlerine tabidir. Böyle olmasına rağmen Almanya’da, Türkiye’de ki 9 10 Auer, Astrid/ Christoph Demmke/ Robert Poltet, Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects, European Institute of Public Administration, Maastricht, 2006,s.51. Heinrich Amadeus Wolff, “The Civil Service in Germany”, Annual Report, Country, Ius Publicum, May 2011, s.1. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 231 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN hukuki karşılığı işçi olan Arbeiter statüsünde bulunan çalışanlar da olduğundan, Angestellte bu makale kapsamında sözleşmeli personel olarak adlandırılacaktır. Kaldı ki Beamte(memur) de Türk İdare hukukunda yer bulan “devlet memuru” nun tam karşılığı değildir. Daha ziyade Türk İdare hukukundaki “dar anlamda kamu görevlileri” ne daha yakındır. Bu çalışmada, yukarıda açıklamalar çerçevesinde karışıklığa mahal vermemek amacı ile Beamte-memur; Angestellte-sözleşmeli personel ve arbeiter-işçi olarak adlandırılacaktır. Ortalama olarak kamu görevlilerinin %60’ı sözleşmeli personelden ve %40’ı memurlardan oluşur. Memurlar dört sınıftan oluşmaktadır ve bu sınıflar arasında geçişler çok zor kurallara bağlanmıştır.Bu sınıflar yukarıdan aşağıya olmak üzere Höherer Dienst, gehobener Dienst, mittlerer Dienst, einfacher Dienst sınıflarıdır. Her sınıf liyakat ilkesine uygun olarak geçişleri düzenleyen en az beş basamaktan oluşur. Almanya’da kamu görevlerinde çalışan memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler bulunmaktadır. Ancak, tüm gruplar hemen hemen benzer işleri yürütürler. Tam da görev tahsisindeki bu tutarsızlıktan dolayı, Beamte ve Angestellte arasındaki farkların aslında neden var olduğu sorusu sürekli gündeme gelmektedir. Şimdiye kadar, Angestellte’nin görevlerini Beamte’den farklı yaptıklarını gösteren hiçbir kanıt yoktur.11 Memurlar(Beamte) en elit ve ayrıcalıklı tabakadır. Atama yoluyla göreve başlarlar, emeklilik maaşları vardır ve diğer kamu çalışanlarına göre daha iyi maaş artışları alırlar. Memurlara postaneden, yüksek seviyelere kadar her yerde karşılaşabilirsiniz. Üst düzey memurlar genelde hukuk ve ekonomi içerikli dersler de almış üniversite mezunlarıdır.12 Federe devletlerde memurlar, amirlerinin emrine uymakla yükümlüdürler. Grev hakları yoktur, anayasal yükümlülüklere bağlıdırlar ve idare hukukuna göre hareket etmekle yükümlüdürler. Almanya federal meclisinden kamu görevlisi meclisi gibi bahsedilir, zira buradaki üyelerin birçoğu memurdur. 12. Federal mecliste her 3 vekilden biri memurdu ve bu grubun %10 u öğretmendi.13 Almanya’da ekonomi, siyasi bilimler veya bunlarla ilintili fakültelerden mezun olanların kamu sektöründe istihdam olanakları çok sınırlıdır.14 Höherer 11 12 13 14 Auer, Astrid/ Christoph Demmke/ Robert Poltet,s.57. Wolff, s.4. Wolff, s.7. Christoph Reichard/Manfred Röber, “Inertia of education and recruitment in the German civil service”,Paper presented at the EGPA-Conference 2010 for PSG 9 “Public Administration 232 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Dienst (Administrative class) sınıfına girebilmek için tercihen hukuk fakültesi olmak üzere bir lisans programından mezun olmak ve değişik kamu ve özel sektör kuruluşlarında olmak üzere asgari iki yıllık hazırlık programını tamamlamak gereklidir. Bu esnada adayın değişik kurslara katılımı sağlanarak idari konular hakkında tecrübe edinmesi sağlanır. Yine Gehobener Dienst (executive class) sınıfına girebilmek için belli lisans programlarından mezun olmak gereklidir. Federal devlet, Lander(federe devlet,eyalet)) ya da mahalli idareler kamu görevlisinin eğitim ve hazırlanmasından sorumludur. Bazı Avrupa ülkelerinde kamu görevlilerinin yetişmesini sağlayan okullar bulunmakla birlikte Almanya’da bu amaca özgülenmiş herhangi bir okul ya da üniversite bulunmamaktadır. Ancak bazı üniversitelerde kamu görevlilerine özgü kurslar açılabilmektedir.15 Sınıflar arasında geçişler mümkün olmakla birlikte bu geçişler çok zor şartlara bağlanmıştır. Örneğin Gehobener Dienst (executive class) sınıfından Höherer Dienst (Administrative class) sınıfına geçiş yapabilmek için tercihan bir hukuk lisansına sahip olmanın yanında çok ağır bir eğitim ve zorlu sınavlardan geçmek gereklidir.16 Dolayısıyla Alman kamu personel sistemi liyakat ilkesinin layıkı veçhile uygulandığı ve siyasi kayırmacılığın asgariye indirildiği bir sistem olarak tanımlanabilir. Almanya’da naklen atama birkaç şekilde gerçekleşebilir. Kamu görevlisi başka bir alanda farklı bir kurumda geçici olarak görevlendirilebilir(delegation). Kamu görevlisi özel hukuk hükümlerine tabi başka bir kuruma nakledilebilir(allocation). Kamu görevlisi aynı kurumda başka bir göreve naklen atanabilir(redeployment). Almanya’da naklen atama kamu görevlisinin bir başka kurumda veya makamda veya başka bir amirin altında sürekli olarak görevlendirilmesi anlamına gelir. Bu şekilde naklen atama kamu görevlisinin görevle ilgili gerekçeleri üzerine yapacağı bir başvuru ile gerçekleşebilir ya da idare tarafından re’sen de gerçekleştirilebilir. Kamu görevlisinin rızasının aranması şart değildir. Ancak naklen atamadan önce kamu görevlisi dinlenir ve görüşü alınır. Naklen atamanın aynı unvanlı kadrolara yapılması esastır. Naklen atamadan önce personel danışma kurulunun onayının alınması gerekir. 15 16 and Teaching”,Toulouse, 8-10 September 2010,s.3. Reichard/Röber, ,s.5. Cristoph Reichard, “ The study of public management in Germany. Poorly institutionalized and fragmented”, in: Kickert, Walter (ed.): The Study of Public Management in Europe and the US, London, New York, 2008, s. 57. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 233 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN A. Alman Kamu Personel Sisteminin Gelenekleri ve İlkeleri Alman kamu yönetimi ve kamu personel sistemi, klasik bürokratik model olarak nitelendirilmektedir17. Bu model, katı hiyerarşinin, uzmanlaşmanın, kati kuralların, liyakat ilkesinin hakim olduğu bürokrasinin ideal türü olan Weberian modeline dayanır. Bu modelin gereklilikleri Alman kamu personelinin eğitimini günümüze dek etkilemiştir. Alman Anayasası’na göre asli nitelikteki kadrolar memurlara (Beamte) ayrılmalıdır, Bununla birlikte diğer fonksiyonlar sözleşmeli personel (Angestellte) için açıktır. Sonuç olarak Almanya’da kamu görevlileri birçok diğer ülkenin aksine yasal olarak iki sınıftan oluşur. Ortalama olarak tüm kamu çalışanlarının yaklaşık %60’ı sözleşmeli personel (Angestellte) ve %40’ı memur (Beamte)dur. Almanya kamu idaresinin bir diğer karakteristik özelliği federalizmin ve yerel özerkliğin çeşitliliği ve karmaşıklığıdır. Bu çeşitlilik ve karmaşıklık federalizm ve yerel özerkliğe ilişkin anayasal hükümlerden kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte Alman kamu personel sisteminin temel öğeleri devletin tüm seviyelerinde (federal, eyalet ve mahalli düzeyde) tüm kamu çalışanları (memur ve sözleşmeli personeli içerecek şekilde) için bir yere kadar nispeten aynıdır. Bu durum, kısmen Alman Anayasası ile ilgilidir. Zira, federal devlet tüm kamu personelinin statü ile ilgili koşullarını düzenleme yetkisine sahiptir. Kamu işçilerinin maaşları ve çalışma koşulları hakkında federal devlet ile Lander (eyalet) ler arasında geniş bir mutabakat söz konusudur. Sözleşmeli personel (Angesttelte) ile ilgili olarak federal devlet ile eyaletler arasında çalışma koşulları ve maaşları hakkında herhangi bir ihtilaf ortaya çıkmamaktadır. Bununla birlikte son anayasal reformlar (federalizm reformları) Alman Länder (eyalet) lere kamu personel sistemine ilişkin daha fazla yetkiler sağlamış ve Federal Devletin düzenleyici yetkilerini kamu görevlilerinin çok temel alanlarına indirgeyerek farklılaştırılmış bir kamu personel sistemi için zemin hazırlamıştır. Alman kamu personel sisteminin sözünü ettiğimiz değişiklikleri son dönemde gerçekleşmiştir ve başarıları hakkında bir yargıya varmak için henüz çok erkendir. Bu değişikliklerin kamu personel sistemi ve kamu personelinin eğitim sistemi üzerinde hangi uzun dönemli etkilere sahip olacağı ileride görülecektir. Alman kamu personel sistemi tarihi gelenekler ile şekillendirilmiştir.18 17 18 Reichard/Röber,s.10. Demmke, C.,: “Are Civil Servants Different Because They Are Civil Servants? Who Are Civil Servants – And How?”, Luksemburg,2005,s.56. 234 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Mevcut şekliyle kamu personel sisteminin başlangıcı on sekizinci yüzyılın sonlarıdır. İkinci Dünya Savaşından sonra Alman anayasasında kamu personel sisteminin geleneksel ilkeleri özellikle vurgulanmış ve yüceltilmiştir. Günümüzde uygulanan profesyonel kamu personel sisteminin geleneksel ilkelerini oluşturan öğelerin açıkça tanımlanmış dökümü bulunmamaktadır. Ancak, yaşam boyu iş garantisi, yaptığı görev ile orantılı uygun bir maaş hakkı, sadakat yükümlülüğü, siyasi tarafsızlık yükümlülüğü, kamu görevine kendini adama yükümlülüğü, grev yapma yasağı ve belirli disiplin kurallarına tabi olma zorunluluğu gibi bazı özellikler karakteristik olarak görülür. Kamu personel sisteminin geleneksel kuralları sadece memurlar (Beamte) içindir ve iş hukukuna tabi olan ve daha ziyade kamu sektörünün endüstriyel bölümlerinde çalışan sözleşmeli personel (Angesttelte) in yasal statüsünü düzenleme amacı gütmez. Bu kurallar idareye kamu hukuku bağı ile bağlı olan kamu görevlileri (Beamte) içindir. Sözleşmeli personel (Angesttelte) ile idare arasındaki ilişki özel hukuk-iş hukuku ilişkisidir. Ancak bu iki sınıf arasındaki sınırlar gittikçe belirsiz hale gelmiştir. Hatta Beamte ile Angesttelte arasındaki ayırımın gerekli olup olmadığı dahi tartışılmaktadır. Kariyer Yapısı Alman kamu personel sisteminin en göze çarpan özelliklerinden biri; kariyer sınıflarının çoğu kez hareketliliği engelleyen nispeten katı sistemidir.19 Kamu görevlileri için kariyer sistemi yukarıdan aşağıya doğru; administrative class (höherer Dienst), executive class (gehobener Dienst), clerical class (mittlerer Dienst) ve sub-clerical class (einfacher Dienst) olmak üzere dört standart kariyer sınıfından oluşur. Her bir kariyer sınıfı en az beş kademeden oluşur. Liyakat esaslı kariyer sisteminin temel ilkelerine uygun olarak kamu görevlileri için bu sınıflara girmek belirli kanuni şartlar ve kalifikasyon gerektirir. Bununla birlikte benzer kurallar sözleşmeli personel için de geçerlidir. Bu durum ikili istihdam yapısına rağmen memurlar (Beamte) ve sözleşmeli personel(Angesttelte) in uygulamada birbirlerine ne kadar yaklaştığını gösterir.20 19 20 Ridley, F. F., “Career Service: A Comparative Perspective on Civil Service Promotion”, Public Administration, Vol. 61, Summer, s.179; Röber, Manfred, “ New Public Managers in Europe: National Study ”Germany”,in Farnham, David, S. Horton, J. Barlow und A. Hondeghem: New Public Managers in Europe: Public Servants in Transition. London, 1996, s.193; Goetz, Klaus H., “The Development and Current Features of the German Civil Service System”, In: Bekke, Hans / van der Meer, Fritz (eds.): Civil Service Systems in Western Europe,2000, s.86. bakınız aynı zamanda Kuhlmann, S. / Röber, M. , “Civil Service in Germany: Between Cutback Management and Modernization”,In: Hoffmann-Martinot, V. / Wollmann, H. (eds).: Modernization of State and Administration in Europe: A France-Germany Comparison TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 235 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Alman personel sisteminin bel kemiği gehobener dienst (executive class) ve mittlerer dienst (clerical class) sınıflarıdır. Bununla birlikte einfacher dienst (sub-clerical class) sınıfının toplam personel içindeki payı sürekli olarak azalmaktadır. Bu durum Almanya’da kamu görevliliğine giriş için giderek artan oranda kalite ve profesyonel standardın arandığı şeklinde yorumlanabilir.21 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Eğitimi ve Atanmaları A. Eğitim sisteminin temel özellikleri Almanya’da yarışma ve staj sistemi uygulanmakta, birkaç yıl süren stajlar memurların yetiştirilmelerinde ve seçimlerinde önemli bir rol oynamaktadır. Hizmet öncesi eğitim uygulaması da bulunmaktadır. Eğitimin sürekliliği ilkesi kabul görmektedir. Hizmete girdikten sonra da hizmet içinde eğitime ve olgunlaşmaya önem verilmektedir.22 Kamu personeline ilişkin düzenlemeler tekdüze bir nitelik arz etmezler. Höherer dienst (administrative class) sınıfına girebilmek için bir lisans derecesine sahip olmak gereklidir. Ancak lisans derecesine sahip olmak yeterli değildir. Bunun yanında genellikle farklı kamu kurum ve kuruluşlarında ve özel sektörde uygulamalı aşamalardan oluşan, kamu yönetimi ve idare hukukuna ilişkin derslerle desteklenen iki yıllık hazırlık niteliğinde bir staj aşaması mevcuttur. Executive class sınıfına girebilmek için ilgili alanda bir lisans derecesine sahip olmak şarttır. Bunun haricinde executive class sınıfı için belirli bir hizmet öncesi eğitim bulunmamaktadır. Clerical class sınıfında bir kadroya atanabilmek için ise mesleki eğitim gereklidir. Kariyer sisteminin yasal çerçevesi farklı seviyelerde ve farklı eyaletlerde tekdüze olmaktan uzak bir görünüm sergiler. Kamu görevlilerinin atanmaları ve eğitimi büyük ölçüde merkezi değildir. Federal seviyede her bir bakanlık, her bir eyalet ve her bir mahalli idare kendi kamu personelini atama yetkisine sahiptir. Kamu görevlilerinin atanmaları ile ilgili “Civil Service Commission” benzeri bir komisyon ya da başka bir merkezi makam bulunmamaktadır. Sonuç olarak kamu personel yönetimi Almanya’da çeşitlik kazanmıştır ve merkezi değildir. École Nationale d’Administation (ENA) tarafından sunulan kamu görevlilerinin eğitimine ilişkin Fransız merkezi sisteminin tam tersine her bir makam (federal veya Länder hükümet, belediye) Almanya’da kendi personelinin eğitiminden sorumludur. 21 22 Opladen, 2006, s.109. Demmke,s.121. Tortop, s. 22. 236 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Kamu personelinin eğitimini amaçlayan merkezi elit okullar bulunmamaktadır. Her ne kadar idari bilimler alanında dersler sunan Speyer’de bulunan Alman İdari Bilimler Üniversitesi (DHV) gibi birkaç üniversite olsa da İngiltere’deki Oxford ve Cambridge Üniversiteleri veya Fransa’daki ENA ile karşılaştırılabilir seçkin kamu görevlilerinin yetiştirilebilmesi için merkezi ve prestijli kurum statüsüne sahip değillerdir. Bu durum höherer dienst(administrative class) sınıfının eğitimi için de geçerlidir: her bir eyalet ve federal hükümet kamu idaresi akademileri veya kamu idaresi için uygulamalı bilimler üniversiteleri gibi kendi eğitim kurumlarına sahiptir. Alman kamu personel sisteminin bu merkezi olmayan yapısı sebebi ile eyaletler kendi idari elitlerini oluşturma çabası içindedirler. Her bir eyaletin ilgili bakanlığı kamu görevlileri için kendi eğitim programlarını organize eder (örneğin, Bavyera’da 1968’den beri, veya Baden-Württemberg’de 1986’dan beri). Federal seviyede de aynı durum geçerlidir: Federal Kamu İdaresi Akademisi kıdemli bürokratlar için geniş bir eğitim programı portföyüne sahiptir. Bunun ötesinde, belediyeler kendi eğitim imkanlarına sahiplerdir veya özel eğitim kurumları ile işbirliği yaparlar. İdari teşkilatın personel yapısı avukatların hakimiyetine dayanır.23 Almanya’da kamu personel eğitiminin amacı her zaman prosedürleri ve kararları büyük ölçüde kanuni ilkelere dayanan bir sistemde çalışabilen oldukça nitelikli idareciler yetiştirmek olmuştur. Bununla birlikte kamu yönetimi reformlarının ortaya çıkmasıyla son yirmi yılda durum önemli ölçüde değişmiştir. Bazı belediyelerin yanı sıra bazı eyaletler (Länder) kamu görevlileri için eğitim sistemlerini yeniden düzenlemişlerdir. Bazıları yeni müfredat oluşturmuş, diğerleri en azından mevcut eğitim programlarının içeriklerini yeniden düzenlemişlerdir. Almanya’da kamu görevlilerinin eğitiminde kavramların, yapıların ve içeriklerin çeşitliliği nedeniyle statükonun ve son gelişmelerin doğru ve tam resmini elde etmek zordur.24 Höherer Dienst (Administrative Class) sınıfının hizmet öncesi eğitimi Almanya’da en üst seviyedeki kamu görevlileri olan höherer dienst (administrative class)’e atanabilmek için ilgili alandan bir lisans derecesine sahip olmak gerekir. Eğitimlerini genelde kamu üniversitelerinde idari sistem dışında 23 24 Derlien, H. U.,: “Historical Legacy and Recent Developments in the German Higher Civil Service.” In: International Review of Administrative Sciences, 1991, 400-401; Röber, M. / Löffler, E., “Germany: the Limitations of Flexibility Reforms”, In: Farnham, D. / Horton, S. (eds.): Human Resources Flexibilities in the Public Services. International Perspectives. Houndmills, Basingstoke, 2000,s.156. Kuhlmann, S. / Röber, M., s.153. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 237 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN alırlar. Daha önce de belirtildiği üzere administrative class’a atanan kıdemsiz üyelerin çoğunluğu hukuk fakültesi mezunudur25. Federal hükümet ve çoğu Länder hükümet en yüksek sınıf olan bu sınıfa sınırlı sayıda atama yaparlar . Tüm eyaletlerde ortalama yılda yaklaşık 10-30 kişi bu sınıfa atanmaktadır. Aynı zamanda belediyeler de bu sınıf için çok az sayıda atama yaparlar. Her ne kadar kamu görevlileri kanunu höherer dienst(administrative class) adayları için iki yıllık hazırlık niteliğinde bir aşama öngörmüş olsa da , fiilen bu stajın uygulanabilmesi için çok fazla fırsat bulunmamaktadır. Tek istisna hukuk mezunlarına tanınır, Almanya’daki tüm hukuk fakültesi mezunu memur adayları idari teşkilatta zorunlu iki yıllık staja tabidir. Bu staj kamu kurum ve kuruluşlarında ve özel sektör kuruluşlarında görülecek uygulamaya yönelik kurslarla desteklenir.26 Sadece az sayıda eyalet “hukuk derecesine sahip olmayan” kamu görevlisi adaylarına bir dizi seminer ve farklı departmanlarda aşamalar ile benzer iki yıllık ön giriş stajına katılmaları için fırsatlar sunar . Gehobener Dienst (Executive class) sınıfının hizmet öncesi eğitimi En yüksek sınıf olan administrative class ile karşılaştırıldığında, Almanya’daki eyaletler Alman kamu yönetiminin “belkemiği” olması beklenen ve bir nevi höherer dienst(administrative class) sınıfına hazırlanan gehobener dienst(executive class) sınıfındaki kamu görevlilerinin eğitimine çok daha fazla yatırım yapar ve eğilirler.Yaklaşık 60 yıldır federal hükümet ve Länder hükümetlerinin çoğunluğu bu seviyede ki kamu görevlisi adayları işe alır ve kendilerini belirli yüksekokullarda eğitir. Bu adaylar yaklaşık 900 € aylık maaş ile öğrenci ve kamu görevlisi olarak (feshe tabi olarak) iki statüye sahiplerdir. Eğitim programının 12-18 ayı eyaletin değişik departmanlarında uygulamayı öğrenmek için geçirilir. Eğitim programının tüm süresi genelde üç yıldır.Neredeyse tüm eyaletler executive class’ta gelecekte görev yapmaları için kamu görevlisi statüsüne (sözleşmeli personel için bu durum geçerli değildir) sahip stajyeleri işe almayı tercih eder. Bu nedenle sözleşmeli personel için bu seviyede neredeyse hiç eğitim faaliyeti bulunmamaktadır . 25 26 Federal belediyelerdeki höherer dienst sınıfına mensup olanların yaklaşık %65’i hukuk derecesine sahiptir. Alman bakanlıkların, tüm bölüm başkanlarının veya hükümet ajanslarının başkanlarının 544’ünün hukuk derecesine sahiptir. Hammerschmid, Gerhard / Proeller, Isabella / Reichard, Christoph / Röber, Manfred, Verwaltungsführung heute – Ergebnisse einer Führungskräftebefragung in der deutschen Ministerialverwaltung, Berlin , 2010, s.287. Almanya’daki her bir hukuk öğrencisi “tam avukat” (Volljurist) nihai derecesi almak için gerekli olan ikinci eyalet sınavı (Staatsexamen) ile Rechtsreferendariat’den geçmelidir. Sadece ikinci sınav hakim, eyalet savcısı, dava vekili veya höherer dienst(administrative class) sınıfı için başvurma hakkını sağlar. Reichard/Röber, s.34. 238 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN 16 Alman Länder hükümetinin altısı birkaç yıl önce gehobener dienst(executive class) için eğitim programlarını harici okullarda gerçekleştirmeye karar vermişlerdir. Kamu görevlilerinin eğitimine ilişkin dahili yüksekokullarını kapamışlar veya bunları hem kamu görevlisi hem öğrenci statüsüne sahip olmayan, “normal” öğrencilere sahip “normal” üniversitelere dönüştürmüşlerdir. Bundan böyle bu okulların öğrencileri eğitimlerini başarıyla tamamladıktan sonra gehobener dienst(executive class) de istihdam edilmek için başvurmaları gerekmektedir. Tüm dahili teknik üniversiteler kamu yönetimine ilişkin 16 program sunar, bunların 13’ü tamamen “hukuk bilimine” odaklanır: Programların içeriğinin yaklaşık %50’si hukuk, %22’si ekonomi, yönetim ve kamu maliyesi, ve kalanı siyasal ve idari bilimler ile ilgilidir. Diğer üç dahili program kamu yönetimine daha fazla ağırlık vermektedir, ancak yine de oldukça hukuk ağırlıklıdırlar. Federal ve Länder(eyalet) hükümetleri kamu yönetimi derecesine sahip mezunlar ile az derecede ilgili iken, belediyeler bu alan mezunlarına daha fazla ilgi göstermektedirler. Bu nedenle kamu yönetimi mezunlarının çoğunluğu özel kurumlarda bir işe başvurmayı tercih etmiyorlarsa mahalli idarelerde istihdam arayışındadır. Ayrıca, bir dizi harici teknik üniversite kamu idaresi alanında 15 program sunar. Bunların kabaca yarısı hukuk odak noktasına sahiptir ve diğerleri daha çok kamu yönetimi hususlarına odaklanır. Şaşırtıcı olmayan şekilde, gehobener dienst(executive class) seviyesinde de Alman kamu makamları esasen hukuk lisans derecesine sahip öğrencileri işe alır, bununla birlikte kamu yönetimi lisans mezunları sadece sınırlı sayıda atanır. Her ne kadar her iki tür eğitim kurumunun müfredatı ve eğitimsel ilkeleri oldukça benzer olsa da, eyaletler dahili yüksekokullardan olan mezunları tercih eder ve harici üniversitelerin mezunlarını daha az tercih ederler. Mittlerer Dienst(clerical class) sınıfının hizmet öncesi eğitimi Bilgi teknolojisinin kapsamlı kullanımına ve artan kalifikasyon gereklilikleri sebebi ile mittlerer dienst(clerical class) sınıfı için önemli miktarda stajyere ihtiyaç duyulmaktadır. Birçok eyalet memurların yanı sıra sözleşmeli personel için de eğitim sunar. Memur adayları genelde uygulamalı aşamalara ve kamu idaresi akademilerinde düzenli eğitime sahip (ikili sistem) iki yıllık stajyerlik programından geçerler. Gelecekte sözleşmeli personel olmaya namzet adaylar ikili moda sahip ve ulusal olarak standartlaştırılmış çerçeve müfredata dayanan üç yıllık stajdan geçerler. Programların içeriği daha çok uygulamaya odaklanmıştır. Adaylar basit bürokratik görevlerin süreçleri ve çeşitli hususları TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 239 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN ile ilgilenir. Her ne kadar her iki programın müfredatı büyük ölçüde örtüşse de memurlar ve sözleşmeli personel genelde ayrı eğitilir. Bir Üst Sınıfa Geçiş İçin Öngörülen Eğitim Hizmet öncesi eğitimden ayrı olarak yüksekokullar ve akademiler aynı zamanda bir üst kariyer sınıfına terfi ettirilmesi beklenen kamu çalışanları için de eğitim programları sunarlar. Mittlerer dienst(clerical class)’den gehobener dienst (executive class)’e “yükselenler” genelde yeni işe alınan meslektaşları ile birlikte dahili üniversitede eğitim görme fırsatını elde ederler. Sözleşmeli personel statüsüne sahip olan “yükselenler” çeşitli akademilerin birinin kapsamlı (toplam 900 saat) yarı zamanlı eğitim programına katılma fırsatını elde ederler. Sözleşmeli personele yönelik bu son programın ilkinden daha az kalite ve prestije sahip olduğu düşünülür. Bazı eyaletlerde gehobener dienst(executive class)’den höherer dienst(administrative class)’e “yükselenler” akademiler tarafından sunulan oldukça zorlu bir eğitim programına katılma fırsatına sahiplerdir. Bazı eyaletler son dönemde bu gibiler için yarı zamanlı lisansüstü programlar oluşturmaya başlamışlardır (örn. Hamburg). Bununla birlikte birçok eyalette bir sınıftan diğerine dikey hareket etme fırsatlarının oldukça sınırlı olduğu bir gerçektir: Alman kariyer sistemi halen oldukça serttir ve sadece sınırlı dikey mobiliteye sahip (bazen %5’in altında) tir. İdari makamların istihdam şekline ilişkin tercihleri Eyaletlerdeki tüm personel işleri departmanları oldukça farklı işe alım stratejileri izlerler. Federal hükümet, eyaletlerin çoğunluğu ve bazı belediyeler statü grubu olarak “memur” olarak istihdamı tercih ederken, bazı hükümetler “sözleşmeli personel” istihdamını tercih eder. Bazen tercihler mevcut iktidar partisine göre değişir.27 Bu tercihler öngörülebilirlik, güven, verimlilik, etkinlik gibi karmaşık argümanlardan etkilenir. İlginç şekilde bu iki statü grubu arasındaki tercihler sınıftan sınıfa farklılaşmaktadır. Birçok Alman belediyesi ve Länder hükümetlerinin(eyaletlerin) büyük bir kısmı mittlerer dienst(clerical class) sınıfında “sözleşmeli personel” istihdam etmeyi tercih ederken, gehobener dienst(executive class) ve höherer dienst (administrative class) sınıfında “memur” istihdam etmeyi tercih 27 Örneğin Schleswig-Holstein eyaletinde sosyal-demokrat hükümet birkaç yıl boyunca daha çok memur ataması yapmıştır bununla birlikte müteakip muhafazakar hükümet sözleşmeli personel istihdam etmeye karar vermiştir. Reichard/Röber,s.8. 240 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN etmektedir. Bu hareket tarzının arkasındaki neden muhtemelen mittlerer dienst (clerical class)’e göre höherer dienst (administrative class) ve gehobener dienst (executive class) seviyesindeki kadronun güvenilirliğinin stratejik olarak çok daha önemli olmasıdır. İşe alınan kıdemsiz kamu personelinin sayısı son yirmi yılda önemli ölçüde değişmiştir. Birçok eyalet yeniden birleşmeden sonra 1995’e kadar özellikle Batı Almanya’da çok sayıda kamu personeli ataması gerçekleştirmişken rakamlar son 15 yılda düşmüştür. Bazı Länder hükümetleri(eyaletler) (örn, Brandenburg) birkaç yıl boyunca hiç kıdemsiz kamu personeli atamamıştır, bu da orantısız sayıda yaşlı kişiden oluşan işgücü sonucunu doğurmuştur. Bunun sebeplerinden biri kamu işgücünü küçültme gerekliliğidir. Yıllarca Almanya’daki kamu sektörü zayıf ve önemsiz işveren olmuştur ve halen de öyledir. Bu da yeni mezunlar için kamu idaresinin oldukça sınırlı çekiciliğine neden olmaktadır. Son dönemde demografik nedenlerle işe alınan kamu personeli sayısı tekrar artmıştır. Ağır finansal baskı altındaki özellikle doğudaki eyaletler işgüçlerini küçültmeye devam etmektedirler (örn, Berlin, Brandenburg, Saxony-Anhalt) Bu eyaletler artan derecede yaşlanan işgücü ile karşı karşıya kalmaktadır ve bu da önemli yan etkilere sebep olmaktadır. Almanya’da kamu görevlilerinin atanması ve eğitimi arasındaki ilişki diğer Avrupa ülkeleri ile karşılaştırıldığında eşsizdir. Alman idari makamları kamu görevlisi adaylarını mittlerer dienst(clerical class) için eğitilmek üzere doğrudan orta öğretimden ve gehobener dienst(executive class) için doğrudan eğitilmek üzere ilgili yüksekokul mezunlarından alırlar. Diğer ülkelerden farklı olarak Alman devleti özellikle mittlerer dienst(clerical class) ve gehobener dienst (executive class) için hizmet öncesi eğitime oldukça yatırım yapar. Diğer Avrupa ülkelerindeki kamu görevlileri hemen istihdam sonrasında çalışmaya başlarken, Alman kamu görevlileri profesyonel kariyerlerine başlamadan önce iki veya üç yıllık hizmet öncesi eğitimden geçerler. Mittlerer dienst (clerical class) seviyesinde hizmet öncesi eğitimin yapısı ve içeriği pek değişmemiştir. Müfredatın çoğu son 30 yıldır aynıdır. Yine de hukuk , uygulama ve prosedürle ilgili eğitim müfredatın merkezindedir. Son dönemde dil eğitimi ve dil becerisinin geliştirilmesine yönelik eğitimler de eklenmiştir. En önemli değişiklikler gehobener dienst (executive class)’ın istihdamında ve eğitiminde gözlemlenebilir. Bu sınıfa atamada üç farklı model kullanılır: 1) Geleneksel model: kamu görevlisi için bir dahili uygulamalı bilimler üniversitesi hukuk eğitimi ağırlıklı programlar sunar. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 241 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN 2) Güncellenmiş geleneksel model: yine bir dahili uygulamalı bilimler üniversitesi tarafından sunulan ancak hukuk eğitiminin yanı sıra daha fazla işletme, ekonomi ve sosyal bilimlerin diğer alanlarından konularla desteklenen modernleştirilmiş programlar. 3) Harici model: Henüz kamu görevlisi statüsüne sahip olmayan “normal öğrenciler” in katıldığı, kamu yönetimi eğitiminin yanı sıra hukuk eğitimi de veren harici üniversitelerde sunulan programlar. Adayların statüsü önemlidir. Eyaletlerin çoğunluğu halen “istihdam edilen öğrenciyi” tercih eder yani kişiyi aday memur olarak istihdam eder ve bunları dahili bir uygulamalı bilimler üniversitesinde eğitmeyi ve göreve hazır hale getirmeyi tercih eder.Diğer bir kısmı ise bu gibi üniversitelerden “hazır” mezunları işe almayı tercih eder. Belirtmek gerekir ki ilk sistem daha pahalıdır, ancak aday ile idare arasında erken bir bağ ve sonuç olarak daha başarılı bürokratik sosyalizasyon sağlanır. Almanya’da ki idari makamlar kamu görevlisi istihdam ederken hukuk ve hukuk bilimlerine programlarında ağırlıklı olarak yer verilmiş programlardan mezun olanları tercih ederler. Aynı zamanda dahili uygulamalı bilimler üniversitelerini tercih ederler ve diğer eğitim kurumlarından gelen adayları işe almakta isteksizdirler. Öncelikle dahili yüksekokullara kendilerini daha aşina hissederler çünkü bu kurumlar genelde ilgi iç işleri bakanlığının sıkı kontrolü altındadır. İkinci olarak bu dahili kurumlar bakanlığın bütçesi ile finanse edilir ve ilgili bakanlıktaki görevlilerin bu yüksekokulların kapasitesini kullanmak istemesi ve onlardan olan mezunları tercih etmesi akla yatkındır. Bakanlıklarda harici(external) üniversitelere ve mezunlarının kalitesine dair kökleşmiş bir güvensizlik bulunmaktadır.28 Hali hazırda aday memur statüsüne sahip olan, hükümetten maaş alan ve stajları sırasında idari kültürden yoğun olarak etkilenmiş olan stajyerler gelecek profesyonel yaşamlarında muhtemelen konformist ve güvenilir bürokrat olarak gelişeceklerdir. “İstihdam edilen öğrencinin” ikiz statüsü önemli bir rol oynar: Bu gibi bir öğrenci kendisini iç işleri bakanlığına veya makamına bağlı hisseder. İlaveten, 12-18 aylık staj bağlılığı yoğunlaştırır ve bürokratik formasyonlarına katkı sağlar. Daha da fazlası, ücret sosyalizasyon üzerinde etkiye sahiptir. Staj28 Thüringen eyaletinde Kamu İdaresi konusunda lisans programı sunan iki uygulamalı bilimler üniversitesi bulunmaktadır: Gotha’daki dahili(internal) yüksekokul ve Nordhausen’deki harici(external) üniversite. Hükümet sadece Gotha’daki dahili yüksekokul mezunlarını işe alır ve şimdiye dek Nordhausen’deki üniversite programından tek bir mezun almamıştır. Reichard/Röber,s.12. 242 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN yerler kamu sektöründeki istihdamlarına devam etmeyi reddederlerse, çalışmaları sırasında aldıkları maaşların büyük bölümünü geri ödemek zorunda kalırlar. Bu muhtemelen kamu sektöründen ayrılmak için caydırıcı bir rol oynar. Stajyerlerin düzenli maaşa sahip kamu görevlisi adayı olarak atanması uzun süre tartışılmıştır: Hükümet için yüksek maliyetlidir, öğrencilerin motivasyonunu zayıflatabilir (en azından iş feshi riski düşükse) ve stajyerin gelecek hakkındaki kaygılarını azaltır çünkü işe alım kararı eğitim bitmeden önce değil eğitim programı öncesinde verilmiştir. Bununla birlikte idari makamlar bu sistemi tercih ederler çünkü bu gibi bir uygulamanın stajyerlerin bağlılığı üzerinde olumlu etkiye sahip olduğuna inanırlar. Bu imtiyaza sahip stajyerlerin kamu sektöründe uzun süre veya sürekli kalacağını beklerler. SONUÇ Birçok akademik gözlemci mevcut Alman eğitim sisteminin çağdaş idare gerekliliklerini karşılamadığı konusunda hemfikirdir. Bu eksiklik stajyerlerin eğitimi açısından da geçerlidir. Stajyerler en azından giriş öncesi eğitim ile profesyonel yaşamları için kesinlikle iyi hazırlanmış değillerdir.29 Höherer dienst (administrative class) seviyesindeki durum yine oldukça belirlidir. Yeni atanan kıdemsiz kamu görevlilerinin çoğunluğu az sayıda hazırlayıcı seminer eğitimi alan bunun haricinde yönetim, finansal işler veya iletişim hakkında pek bilgi sahibi olmayan avukatlardan oluşur. Bu Almanya’daki hizmet öncesi eğitimin en önemli problemi olarak görünmektedir. Her ne kadar kamu yönetimi alanında lisansüstü seviyede programlar sunan az sayıda üniversite olsa da idari makamların bu gibi mezunlar için talebi oldukça sınırlıdır.30 Örneğin birçok yıldır, uzun süredir tek lisansüstü programı sunan Konstanz Üniversitesi mezunlarının sadece yaklaşık %30’u hükümet sektöründe istihdam edilmişlerdir.31 Bu durum kamu yönetimi mezunlarının ortaya çıkarttığı önemli arzın hükümet tarafından yüksek oranda karşılandığı birçok diğer Avrupa ülkesinden farklıdır.32 29 30 31 32 Reichard, C/ Röber, M, “Verwaltungsentwicklung und Ausbildungsreformen – aktuelle Tendenzen in einer unendlichen Geschichte”, In: der moderne staat, Vol.2, No 1, 129-131. Bakınız detaylar için Reichard, Christoph, “The study of public management in Germany. Poorly institutionalized and fragmented”, in: Kickert, Walter (ed.): The Study of Public Management in Europe and the US. London, New York, s. 42-69. Kreuter, F., Abschlußbericht des Forschungsprojekts Absolventenbefragung des Fachbereichs Politik- und Verwaltungswissenschaft der Universität Konstanz. Endbericht,Konstanz,http://kops.ub.unikonstanz.de/volltexte/2000/521/pdf/absol1 Hajnal, G., “Diversity and Convergence. A Quantitative Analysis of European Public Administration Programs”, in: Journal of Public Affairs Education, s.256. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 243 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Almanya’da ki idari makamların ikiz statüye sahip (hem öğrenci hem kamu görevlisi adayı) kimseleri tercih etme eğiliminde olması oldukça makuldur. Zira, güvenilirdirler, davranışları hesaplanabilir ve kuralları gözettiklerinden mahkemeler veya denetçiler ile probleme neden olmazlar. Her ne kadar hukukçuların hakimiyetinde olsa da , örneğin gehobener dienst(executive class) sınıfının eğitim programlarının içerikleri daha fazla disiplinler arası bir hal almıştır; yönetim ve siyaset yönlü konular eklenmiştir. Ancak yine de geleneksel kurumsal modellerden ve kamu görevlisi adayı statüsüne sahip stajyer öğrenci tercihinden vazgeçilmemektedir. Alman hükümetlerinin bu gibi stratejileri gelecekte de koruyabilip koruyamayacağı belirsizdir. Muhtemelen finansal kısıtlamalar, kamu hizmetlerindeki değişiklikler, demografik değişiklikler ve artan derecede rekabetçi iklim değişim için daha olumlu bir durum oluşturacaktır. Ayrıca hizmet içi eğitimin rolü daha da önemli hale gelecektir. Hizmet öncesi eğitim konusunda daha az faaliyete sahip ve isteksiz eyaletler hizmet içi eğitimi uygulamak hususunda daha aktif rol olabilirler. “Yaşam boyu öğrenme” ilkesi bakış açısından profesyonel yaşamın başlangıcında hizmet öncesi eğitim ile karşılaştırıldığında profesyonel gelişiminin farklı aşamalarında işgücünün düzenli ve yoğun eğitimine yatırım yapmak muhtemelen daha avantajlı görülebilir. İşveren olarak kamu sektörünün çekiciliği artan demografik problemlerle birlikte değerlendirildiğinde özel sektör ile daha etkin bir rekabet için güçlendirilmelidir. Gelecekte parlak mezunları çekmek zaruri görünmektedir. Olumlu çalışma koşullarının yanı sıra, profesyonel gelişim politikası ile birlikte yüksek kaliteli eğitim gelecekteki üniversite mezunlarının kamu sektörünü tercih etmesi için önemli bir ön koşuldur.33 ♦♦♦♦ KAYNAKÇA Auer, Astrid/ Christoph Demmke/ Robert Poltet, Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects, European Institute of Public Administration, Maastricht, 2006. Başar, H., “Yöneticilerimiz Nasıl Davranıyor”, Hacettepe Üniversitesi Eğitim Fakültesi Dergisi, S. 6,1991. Canman,D., Çağdaş Personel Yönetimi, TODAİE Yayınları, Ankara, 1995. Derlien, H. U.,: “Historical Legacy and Recent Developments in the German Higher Civil Service.” In: International Review of Administrative Sciences, 1991. 33 Hajnal, G., s.270. 244 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) Training and Recruitment of Civil Servants in Germany Asst. Prof. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Goetz, K. H., “The Development and Current Features of the German Civil Service System”, In: Bekke, Hans / van der Meer, Fritz (eds.): Civil Service Systems in Western Europe,2000. Hammerschmid, G / Proeller, I / Reichard, C / Röber, M, Verwaltungsführung heute – Ergebnisse einer Führungskräftebefragung in der deutschen Ministerialverwaltung, Berlin , 2010, Hajnal, G., “Diversity and Convergence. A Quantitative Analysis of European Public Administration Programs”, in: Journal of Public Affairs Education, s.256. Kalkandelen,H., “Yöneticilerin Yetiştirilmesi-Geliştirilmesi, Amme İdaresi Dergisi, C.18, S.2, 1985. Kaya,Y.K., Eğitim Yönetimi-Kuram ve Türkiye’de ki Uygulama, Bilim Yayınevi, Ankara, 1999. Kreuter, F., Abschlußbericht des Forschungsprojekts Absolventenbefragung des Fachbereichs Politik- und Verwaltungswissenschaft der Universität Konstanz. Endbericht,Konstanz,http://kops.ub.unikonstanz.de/volltexte/2000/521/pdf/absol1 Kuhlmann, S. / Röber, M. , “Civil Service in Germany: Between Cutback Management and Modernization”,In: Hoffmann-Martinot, V. / Wollmann, H. (eds).: Modernization of State and Administration in Europe: A France-Germany Comparison , 2006. Reichard, C/ Röber, M, “Verwaltungsentwicklung und Ausbildungsreformen– aktuelle Tendenzen in einer unendlichen Geschichte”, In: der moderne staat, Vol.2, No 1. Reichard, C., “The study of public management in Germany. Poorly institutionalized and fragmented”, in: Kickert, Walter (ed.): The Study of Public Management in Europe and the US, London, New York. Reichard,C./Manfred R., “Inertia of education and recruitment in the German civil service”,Paper presented at the EGPA-Conference 2010 for PSG 9 “Public Administration and Teaching”,Toulouse, 8-10 September 2010 Reichard,C., “ The study of public management in Germany. Poorly institutionalized and fragmented”, in: Kickert, Walter (ed.): The Study of Public Management in Europe and the US, London, New York, 2008. Ridley, F. F., “Career Service: A Comparative Perspective on Civil Service Promotion”, Public Administration, Vol. 61, Summer. TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016) 245 Almanya’da Kamu Görevlilerinin Hizmet Öncesi Eğitimi ve Atanmaları Yrd. Doç. Dr. Seçkin YAVUZDOĞAN Röber, Manfred, “ New Public Managers in Europe: National Study ”Germany”,in Farnham, David, S. Horton, J. Barlow und A. Hondeghem: New Public Managers in Europe: Public Servants in Transition, London, 1996. Röber, M. / Löffler, E., “Germany: the Limitations of Flexibility Reforms”, In: Farnham, D. / Horton, S. (eds.): Human Resources Flexibilities in the Public Services. International Perspectives. Houndmills, Basingstoke, 2000. Wolff, H. A., “The Civil Service in Germany”, Annual Report, Country, Ius Publicum, May 2011. Tanyeli, H., Personel Eğitimi: İlkeler-Teknikler-Metotlar, Şenyuva Matbaası, Ankara, 1970. Tortop,N.,Personel Yönetimi, Yargı Yayınları, Ankara, 1994. Tutum,C., Personel Yönetimi, 2.bs., Ankara 1979. 246 TAAD, Yıl:7, Sayı:26 (Nisan 2016)
