Untitled - Gazi Üniversitesi Açık Arşiv

AFGANİSTAN KAMU FİNANSAL YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİNİN
İNCELENMESİ
Ali Zafar MEHRAN
YÜKSEK LİSANS TEZİ
İŞLETME ANABİLİM DALI
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KASIM 2014
iv
AFGANİSTAN KAMU FİNANSAL YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİ’NİN İNCELENMESİ
YÜKSEK LISANS TEZİ
Ali Zafar MEHRAN
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KASIM 2014
ÖZET
Afganistan’da otuz yıldan fazla yaşanan çatışmalar sonucunda kamu finansal
yönetiminde reform çalışmaları yapılmıştır. 2002 yılında reform çalışmalar başladığında bu
konuyla ilgili dikkat çekici en önemli çalışma kamu finansal yönetimlerdeki eksiklikleri
gidermek ve standartlara uyum sağlamak amacıyla Afganistan Kamu Finansal Yönetim
Bilgi Sistemi’dir. Bu sistem daha verimli bir şekilde ve tam anlamıyla istenildiği gibi
uygulanması gerçekleşmemiştir. Bu sistemi ile ilgili memurların bilgisi ve eğitimi
arttırılmamıştır ve uluslararası uzmanlar sistemi terk ederken geleceğe doğru devlet
memurlarla yürütülüp yürütülmemesi iyice düşünülememiştir. Bu araştırmanın amacı;
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin uygulanmasında uluslararası
uzmanlarının ilgilenen rolü ve sorumlulukları belirtmek, ve 2014 yılın sonunda uluslararası
uzmanlar sistemden ayrılmasıyla Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi geleceğe
doğru yürütülmek için ortaya çıkacak bilgi açığı ve eksikliği tespit edmek ve bu sorunu
çözmek amacıyla izlenecek yol haritasını göstermektir.
Bilim Kodu
: 1153
Anahtar Kelimeler : Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nde uluslararası
uzmanların rolü ve sorumluluğu, Bilgi açığı ve eksikliğinin ihtimali,
Yol haritası.
Sayfa Adedi
: 81
Tez Danışmanı
: Yrd. Doç. Dr. Emine Çına BAL
v
THE CASE STUDY OF AFGHANISTAN PUBLIC FINANCIAL ANAGEMENT INFORMATION
SYSTEM
(M.S.THESIS)
Ali Zafar MEHRAN
GAZİ UNIVERSITY
GRADUATE SCHOOL OF EDUCATIONAL SCIENCES
NOVEMBER 2014
ABSTRACT
In Afghanistan after three decades of conflicts the most important public finance
reform that was pursued by the Afghan government was the Public Financial
Management Reform (PFMR), upon which other reforms could be followed. Without any
doubt PFMR was an important reform that installed the entire country financial system
and has played a vital role in public service delivery. As the international experts are
withdrawing and the aids are decreasing, the future management, development and
maintenance of this important program are somehow put in an unclear condition.
Presuming this, one of the most important public reform programs of Afghanistan would
be challenged by uncertainty and possible knowledge deficit. In such a situation, carrying
out an assessment of the knowledge deficit of AFMIS is of high importance for
Afghanistan. AFIMS is of high importance to Afghanistan public service delivery as all
financial transaction are recorded, processed and maintained through this system; and
any disturbance in AFMIS system can affect all development and routine operational
activity of the state. This assessment has performed an analysis of the possible knowledge
deficit in Afghanistan Financial Management Information System (AFMIS) as the
international experts are leaving Afghanistan. Consequently a deeper understanding of
the possible knowledge deficit and the required training strategy to define a roadmap to
fill this gap in the AFMIS will come up as the outcome of this research.
Science
Key Words
Page
Supervisor
: 1153
: The roles of international experts in Afghanistan Public Financial
Management Information System, Possible knowledge deficit,
required training strategy to define a roadmap to fill this gap.
: 81
: Yrd. Doç. Dr. Emine Çına BAL
vi
ÖNSÖZ
Bu çalışmanın hazırlanması sırasında bilgisi ve tecrübesiyle yardımlarını esirgemeyen
danışman hoçam Yard. Doç. Dr. Emine Çına BAL’a teşekkürlerimi sunmayı bir borç bilirim.
Ayrıca bu çalışmam boyunca bana her türlü desteği veren iş arkadaşlarıma şükranlarımı
sunarım.
Ali Zafar MEHRAN
vii
İÇİNDEKİLER
ÖZET............................................................................................................................. iv
ÖNSÖZ.......................................................................................................................... vi
İÇİNDEKİLER................................................................................................................. vii
TABLOLAR LİSTESİ......................................................................................................... x
SİMGELER VE KISALTMALAR......................................................................................... xi
EKLER LİSTESİ............................................................................................................... xii
1.
GİRİŞ ..................................................................................................................... 1
2.
GENEL OLARAK KAMU FİNANSAL YÖNETİMİ........................................................... 5
2.1.
Kamu Finansal Yönetimi Kavramı ............................................................................ 5
2.1.1.
Bütçe Sistemi.................................................................................................... 7
2.1.2.
Şeffaflık ............................................................................................................ 8
2.1.3.
Hesap Verme Sorumluluğu .............................................................................. 9
2.1.4.
Kamu Muhasebesi.......................................................................................... 10
2.2. Genel Olarak Kamu Mali Yönetim Sisteminin yeniden Yapılanması Gereğini
Ortaya Çıkaran Sebepler .................................................................................................. 11
2.2.1.
Değişen Dünyada Devletin Rolü..................................................................... 12
2.2.2.
Kamu Kesiminden Beklentilerin Artması ....................................................... 14
2.2.3.
Dünyadaki Küreselleşme Çabaları .................................................................. 16
2.2.4.
Kamu Finansal Yönetim Anlayışında Dünyada Yaşanan Gelişmeler .............. 17
2.2.5.
Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş ........................................................... 17
2.2.6.
Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemine Geçiş .................................................. 20
2.3.
Kamu Finansal Yönetim Sisteminde Değişimin ve Reformunun Gereği ............... 20
2.4.
Kamu Finansal Yönetim Reformu için Teorisel Modülleri ..................................... 22
2.4.1.
Devletin Performansı Yönetimine Göre Modüller ......................................... 22
2.4.2.
Kamu Finansal Yönetimi Modüller ................................................................. 23
2.4.3.
Devlet Hazine Yönetimi Modüller .................................................................. 23
2.4.4.
Kamu Harcamalar Yönetimi Modüller ........................................................... 24
2.4.5.
Devlet Makbuzlarının Yönetimi Modüller ...................................................... 24
viii
2.4.6.
2.5.
3.
Sivil Hizmet Yönetimi Modüller ..................................................................... 24
Çatışma Sonrası Ülkelerde Kamu Finansal Yönetimi Reformlarının incelenmesi . 25
AFGANİSTAN'DA KAMU FİNANSAL YÖNETİM SİSTEMİ ...........................................29
3.1.
Afganistan’da Kamu Finansal Yönetim Sisteminin Gelişim Seyri .......................... 29
3.2.
Yeni Kamu Finansal Yönetim Sisteminde Bütçe Yönetimi .................................... 33
3.3.
Afganistan Yeni Kamu Finansal Yönetim Reformunun Uygulanmasında Zorluklar
36
4. AFGANİSTAN KAMU FİNANSAL YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİNİN İNCELENMESİ (AFMIS) ..39
4.1.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Tanımlanması ve Amacı ...... 39
4.2. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin (AFMIS) Rolü ve Uygulama
Aşaması ............................................................................................................................ 40
4.3.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Avantajları ve Dezavantajları
43
4.3.1.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Avantajları ................... 43
4.3.2.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Dezavantajları .............. 43
4.4. Afganitan’da Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin (AFMIS) Uygulamasıyla İlgili
Anket Çalışmasının Sonucu .............................................................................................. 44
4.4.1. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’ni İlgili Çalışanların Rolü ve
Sorumluluğu.................................................................................................................. 44
4.4.1.1.
Profesyonel Roller ve Sorumluluklar ...................................................... 44
4.4.1.2.
Mesleki Deneyim ve Uzmanlık................................................................ 45
4.4.1.3.
Deneyim ve Uzmanlık, Roller, Sorumlulukların Karşılaştırılması ............ 46
4.4.2. Uluslararası Uzmanlar Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nden
Ayrıldığında Ortaya Çıkacak Bilgi Açığının İhtimalı ....................................................... 46
4.4.2.1.
Devlet memurların düşünceleri nedir?................................................... 47
4.4.2.2.
Ulusal Uzmanların Düşünceleri Nedir? ................................................... 47
4.4.2.3.
Uluslararası Uzmanların Düşünceleri Nedir? .......................................... 48
4.4.2.4.
Maliye Bakanlığının Üst Yönetim Düzeyi Afganistan Kamu Finansal
Yönetim Bilgi Sistemi İle İlgili Ne Düşünüyorlar? ..................................................... 50
4.4.3. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Bundan Sonra
Uygulanma Sürecinde İzleyecek Yol Haritası ................................................................ 50
ix
4.4.3.1.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’de İdari Yapısını
Genişletilmesi ............................................................................................................ 51
4.4.3.2.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin İçine Yerel
Uzmanlara Entegre Etmesi........................................................................................ 51
4.4.3.3.
Bilgi Transferi .......................................................................................... 52
4.4.3.4.
Yerel Uzmanları ve Devlet Memurları Eğitimi Verme ............................ 52
4.4.3.5.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Dokümantasyonu 52
4.4.3.6.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Satıcı ile Teknik
Destek Sözleşmesi ..................................................................................................... 53
4.4.3.7.
4.5.
Sistem Dışı Kaynaklardan Yararlanma .................................................... 53
Sonuç ve Öneriler .................................................................................................. 54
5.
KAYNAKÇALAR......................................................................................................59
6.
EKLER ...................................................................................................................63
x
TABLOLARIN LİSTESİ
Tablolar
Açıklama
Sayfa
Tablo 1.1
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Reformunun Tarihsel Uygulanma
Sıralaması Tablosu
28
Tablo 1.2
FreeBalance Accountabilitiy Suite Afganistan Kamu Finansal
YönetimnBilgi Sistemine Yönelik Var Olan Fonksiyonlarının Tablosu
36
xi
SİMGELER VE KISALTMALAR
SİMGELER
Açıklama
AFMIS
Afghanistan Financial Management Information System
APFMR
Afghanistan Public Financial Management Reform
COFOG
Classification of the Functions of Government
DAB
Da Afghanistan Bank
DAD
Development Assistance Database
GFSM
Government Finance Statistics Manual
HIPC
Heavily Indebted Poor Countries
IFMIS
Integrated Financial Management Information System
IMF
International Monetary Fund
JBIC
Japan Bank for İnternational Cooperation
MTEF
Medium-Term Expenditure Framework
OECD
Organisation for Economic Co-operation and Development
PFM
Public Financial Management
SBPS
State Budget Planing System
xii
EKLER LİSTESİ
Ekler
Açıklama
EK.1
Raportaj Yönerges
Sayfa
1
1. GİRİŞ
Çatışma sonrası bir ülke olarak Afganistan de kırılgan ve çatışmalardan etkilenen ülkenin
eğitim, sağlık, altyapı ve sosyal koruma gibi tüm alanlarda sıkıntıda yaşanmıştır. 2001 yılında
çatışmalar sona erdiğinden sonra, özellikle yeni bir hükümet başa geldiğinde, nüfusun umut
ve toparlanma işaretleri görebilmesini sağlayacak şeyleri sunmak için hızlı hareketler ve
kararlar alınmıştır. Dolayısıyla Aralık 2001 yılında düzenlenmiş olan uluslararası Bonn
konferansında Afganistan’ın o ondaki durumdan kurtulması için önemli kararlar alınmıştır.
Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini,
kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini,
raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek amacıyla kamu finansal yönetim sisteminde yeni
reform programlar elde edilmesi konusunda da yeni karar alınmıştır. Afghanistan’da 2002
yılından itibaren kamu finansal yönetiminin iyileştirilmesine ve bütçe sürecinin etkinliğinin
arttırılmasına yönelik çeşitli reform çalışmaları başlatılmıştır. Afganistan kamu finansal
yönetim bilgi sistemi (AFMIS) kamu finansal yönetim reformunda en önemli ayağını
oluşturmuştur. Çalışmanın konusu; etkin bir bütçe kontrolü, etkin bütçe zamanlaması, satıcı
kontrolü ve standart raporlanması ile kamu finansal bilgileri birleştirmeye çalışan Afganistan
Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin tanıtılmasını oluşturmaktadır.
Bu araştırmanın genel amacı; Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nin
uygulanmasında uluslararası uzmanlarının ilgilenen rolü ve sorumlulukları belirtmek ve 2014
yılın sonunda uluslararası uzmanlar sistemden ayrılmasıyla Afganistan Kamu Finansal Yönetim
Bilgi Sistemi geleceğe doğru yürütmek için ortaya çıkacak bilgi açığı ve eksikliği tesbit edip ve
bu sorunu çözmek amacıyla izlenecek yol haritasını göstermektir.
Kamu finansal ve kamu hizmetinin sunumu açısından Afganistan Kamu Finansal Yönetim
Bilgi Sistemi (AFMIS) önemli ve hayati bir projedir. Çünkü Devletin tüm finansal işlemleri bu
2
sistem ile yürütülmektir. Ayrıca bu sistem Afganistan kamu finansal yönetim sisteminin
eksikliklerini ortadan kaldırarak, hesap verebilir ve saydam bir finansal yönetim sistemini
getirmeye çalıştırılmaktadır. AFMİS, finansal yönetim alanında yapılan en önemli
reformlardan birisi olduğu için 2014 yılın sonunda uluslararası uzmanlar sistemi terk ettikten
sonra ortaya çıkacak sorunları tespit edip geleceğe doğru çözüm haritasını göstermek
Afganistan Maliye Bakanlığı için büyük bir önem taşımaktadır. Çünkü bu araştırma Afganistan
Maliye Bakanlığı için şimdiki durumda ilk ve tek bir çalışma olacaktır.
Bu uygulanan araştırma, Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi(AFMIS) ile ilgili
olarak şu aşağıdaki en önemli sorularının cevablarını bulmaya çalışılmıştır:
Birinci Araştırma Sorusu: Afganistan’ın Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin (AFMIS)
günlük çalışmasında memurlar, ulusal uzmanlar ve uluslararası uzmanların rolü nedir?
İkinci Araştırma Sorusu: Uluslararası uzmanlar 2014 yılın sonunda sistemden ayrıldığında
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nin yürütülmesi için ortaya çıkacak insan
kapasite açığı hangi düzeyde olacak?
Üçüncü Araştırma Sorusu: Uluslararası uzmanlar ülkeye terk ederken, Maliye Bakanlığı
tarafından, sistemin uygulanması için ne gibi eğitim stratejiler hazırlanmak gerekir?
Dördüncü Araştırma Sorusu: Bilgi açığı azaltmak ve ya ortadan kaldırmak için, Maliye
Bakanlığı tarafından ne gibi yol haritası önerilmelidir?
Ve diğer ilgili sorular da sormuştur.
Bu uygulanacak çalışma, Kamu Finansal Yönetim Sistemi Reformu ile ilgili konuları
kullanmayı amaçlanmaktadır. Afganistan’nın Kamu Finansal Yönetim Reformu ve içinde var
olan Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin yeri ve önemi (AFMIS) ile ilgili çalışma uygulamalarında
aşağıdaki araştırma yöntemlerinden yararlanılmıştır. Bu araştırma, ilk önce kamu finansal
yönetiminin genel kavramları, kamu finansal yönetim reformunun gereği ve nedeni ile ilgili
açıklamalar yapılmıştır. Sonra da 2001 yılından beri Afganistan’ın Kamu Mali Yönetim
Sistemlerine gelen reformlar incelenmiştir. Sonunda Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi
3
Sistemi inceleyip 2014 yılın sonunda uluslararası uzmanlar sistemden ayrılmasıyla Afganistan
Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi geleceğe doğru yürütmek için ortaya çıkacak bilgi açığı ve
eksikliği tesbit edip ve bu sorunu çözmek amacıyla izlenecek yol haritasını göstermek bilgisel
ve niteliksel bir şekilde analiz edilmiştir.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemini (AFMIS) uygulayan uzmanların ve üst
yönetim düzeyinde sistem ile ilgili bilgi ve düşünce almak çok zor ve yetersiz olabilir. Ayrıca
yararlanılmış kaynaklar ve toplanacak veriler, yabancı dilde ve Farsçada olduğu için Türkçeye
çevirmesi zor olduğundan çalışmanın kısıtlarını oluşturmaktadır.
Bu araştırmada gerekecek olan birincil veriler Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi
Sistemi uygulayan yabancı ve yerel uzmanların ve çalışanların düşünceleri ve fikirleri almak
için mümkün olduğu kadar yüz yüze görüşmek ile anket şekilde toplanmıştır. İkincil veriler ise;
Dünya Bankası ve Maliye Bakanlığı tarafından, Afganistan Kamu Finansal Yönetim Sistemi ile
ilgili raporlar, araştırma kağıtları ve ilgili diğer kaynaklardan ve çalışmalardan yararlanılmıştır.
Bu çalışmada, Afganistan Kamu Finansal Yönetim Sistemi ile ilgili Dünya Bankası ve Maliye
Bakanlığı tarafından raporlar incelenmiştir. Ayrıca Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi
Sistemi ile ilgili gerek yüz yüze gerekse anket yoluyla elde edilen veriler raporlanarak ve
dolayısıyla sistemin avantajları ve dezavantajları ortaya konup sistemin geleceği için bir yol
haritası tesbit edilmeye çalışılmıştır.
Çalışma, giriş ve sonuçtan başka üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde kamu finansal
yönetimi ile ilgili genel bilgiler verilmiştir. Ayrıca kamu finansal yönetim reformunun gereği ve
neler getirdiği ile ilgili açıklamalar yapılmıştır. Sonraki bölümde ise; Afganistan’ın Kamu
Finansal Yönetim Sistemi ile ilgili incelemeler yapılmıştır. Son bölümde ise; Afganistan Kamu
Finansal Yönetim Bilgi Sistemi (AFMIS) incelenmiştir. Sistemin tanıtılması, rolü, başarıları,
avantajlar ve dezavantajları ve bu sistemi uygulayan yabancı uzmanların sistemden
çekildikten sonra ortaya çıkacak sorunlar tesbit edilip çözüm haritası ortaya koymak
amaçlanmıştır.
4
5
2. GENEL OLARAK KAMU FİNANSAL YÖNETİMİ
2.1.
Kamu Finansal Yönetimi Kavramı
Kamu finansal yönetimi kavramı, ekonomik ve finansal kararların alınması ve uygulanması
yönünde kanuni çerceveyle belirlenmiş bir örgütleme ile topluma yönelik finansal olayların
yönetilmesi faaliyeti olmak üzere iki anlamda kullanılmaktadır. Birinci anlamıyla kamu
finansal olaylarının yönetimini gerçekleştiren birim olarak ele alınırken, ikinci anlamında bu
yönetimlerin toplu için yaptıkları finansal faaliyetlerin karşılığı olarak kullanılmaktadır. 1
Kamu finansal yönetimi kavramını daha anlaşılır kılmak için kamu ve kamusal finansal
olay kavramlarının tanımlanması faydalı olacaktır. Kamu veya amme kavramı ” halk”,
“topluluk” anlamlarına gelmekle birlikte, toplumu idare etme, yönetme anlamlarında da
kullanılmaktadır. Kamusal mali olay ise “ kamu ihtiyaçlarını karşılamak için, devlet ve diğer
kamu kuruluşlarının iktisadi değer elde etmeleri ve bunları harcamaları” olarak
tanımlanmaktadır. 2
Bu tanımlamalardan hareketle kamu finansal yönetimi, kamu erkine sahip örgütler
tarafından finansal öyların sistemli bir şekilde sunulması olarak ele alınmaktadır. Kamu
finansal yönetimi esas itibari ile bütçe yönetimi şeklinde kendini göstermektedir ve
bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları, yönetimi bilgi
sistemleri ve denetimden oluşmaktadır.
Kamu mali yönetimi, kamu kaynaklarının açıklanmış standartlara uygun halde etkili,
verimli olarak kullanımını sağlayarak yasal ve yönetsel sistemle süreçlerden etkin, ekonomik
ve verimli kullanarak stratejik amaçlarına ulaşmayı amaçlayan, faaliyetlerini fayda-maliyet ve
etkinlik analizine dayandıran, hesap verme sorumluluğunun bilincinde, finansal disiplin
anlayışına sahip kamu idarelerini öngörmektedir.
1
Köse,Y. (2008), Türkiye’de kamu mali yönetiminde yeniden yapılanma ve 5018 sayılı kamu mali yönetimi ve
kontrol kanunu türk kamu mali yönetim sistemine etkileri, Yüksek Lisans Tezi, Sakarya Üniversitesi, Sosyal
Bilimler Enistitüsü, Sakarya. S.1
2
Köse,Y; a.g.e. s.1
6
İyi bir kamu finansal yönetiminin üç önemli işlevi vardır. Bunlar;

Finansal disiplini sağlamak,

Kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması,

Mali ve hizmetlerin sunumunda verimliliğin sağlanması yani mal ve
hizmetlerin olabildiğince en yüksek kalite ve en küşük maliyetle sunulmasıdır.
Ayrıca saydığımız iktisadi işlevlerin yanı sıra iyi bir finansal yönetim sisteminin, hesap
verme sorumluluğuna sahip olarak yaptığı her türlü işlemler hakkında vatandaşa bilgi sunması
gerekmektedir.3
Kamu finansal yönetimi, kamu gereksinimlerinden doğan hizmetlerin yerine getirilmesi
için gelirlerin toplanması, toplanan gelirlerden gerekli yerlere harcama yapılması için devlet
ve diğer kamu kuruluşlarının yaptıkları işlemlerdir.4
Kamu finansal yönetimi kavramı, ekonomik ve mali kararların alınması ve uygulanması
yönünde kanuni bir çerçeve ile belirlenmiş bir örgütlenmenin karşılığı olarak kullanılmasının
yanında topluma yönelik finansal olayların yönetilmesi faaliyetinin bir ifadesi olarak da
kullanılmaktadır. Bu anlamları ile, kamu finansal yönetimi görevi yapan İçişleri Bakanlığı,
Maliye Bakanlığı, herhangi bir mahalli idare veya sosyal güvenlik kuruluşunun tam karşılığ
olarak kullanılmasının yanında yönetimlerin toplum için gerçekleştirdikleri finansal
faaliyetlerin karşılığı olarak kullanılmaktedır.
Kamu finansal yönetiminin iç ve dış kaynaklı olmak üzere bir takım reform gereksinmesini
ortaya çıkaran iç kaynaklar;

Mevcut sistemin aksaklıkları,

Krizler,

Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda artış gösteren kamuoyu
hassasiyeti,
3
Dalgıç, B. (2010). 5018 sayılı kanun’a göre yeni kamu mali yönetim sistemi, Yüksek Lisans Tezi, Kahramanmaraş
Sütçü İmam Üniversitesi Sosyal Bilimler Enistitüsü, Kahramanmaraş,s.6
4
Dalgıç, B; a.g.e.s.6
7

Kamu kesiminde ve akademik çevrelerde oluşan değişim şartları olarak
belirtilmiştir.
Dış kaynakları ise;

AB’ye uyum süreci,

IMF ve Dünya Bankası ile olan ilişkiler şeklinde belirtilmiştir.5
2.1.1. Bütçe Sistemi
Kamu finansal yönetimleri son yıllarda uluslar arası alanda önemli bir değişim
yaşamaktadır. Özellikle Dünya Bankası bu değişimi incelemek ve gerekli değerlendirmeleri
yapmak adına düzenli olarak Kamu Harcamaları Raporları (Public Expenditure Review)
düzenlemektedir. Kamu kaynaklarının stratejik öncelilere göre dağıtılması ve bu kaynakların
etkin ve verimli kullanılması amacıyla ayrıntılarına ileride değineceğimiz Orta Vadeli Harcama
Sistemi olarak bilinen çok yıllı bütçeleme sistemi geliştirmiştir. Ayrıca Dünya Bankası Kamu
Harcamaları Yönetimi El Kitabı (The Public Expenditure Management Handbook) ile kamusal
kaynakların en etkili ve verimli şekilde kullanımı ve uygulamaları çerçevesini belirlerken ülke
örneklerine de yer vermiştir. Dünya Bankası Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı’nda güçlü
bir tübçeleme ve finansal yönetim için Kapsam ve disiplin, yasallık, tahmin edilebilirlik,
rekabet edilebilirlik, güvenilirlik, bilgi, şeffaflık ve mali sorumluluk başlıkarı altında temel
ilkeler belirlenmiştir.6
Bütçe hükümet politikalarının gerçekleşmesini sağlamakta ve günümüzde işlevleri giderek
artmaktadır. Bütçe sisteminden daha iyi performans almak amacıyla Dünya Bankası
tarafından hazırlanan Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı’nda iyi bir bütçe sonucu almada
kurumsal düzenlemelerin etkili olduğu konular incelenmiştir. Buna göre, bütçe kamu sektörü
faaliyetlerinin sonuçları üzerinde; toplam mali disiplin, stratejik önceliklere göre kaynakların
dağıtımı ve kullanımı, programların gerçekleştirilmesinde ve hizmetlerin sağlanmasında
5
6
Dalgıç, B; a.g.e., s.6.
World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, Washington.s.11
8
verimlilik ve etkinlik olmak üzere üç farklı düzeyde etkiye sahiptir. Karar alma ve yönetim
sistemleri ve süreçleri performansı ölçecek nitelikte ise bütçe bu sayılan üç düzeyin
gerçekleşmesinde etkin bir işleve sahip olacaktır. Yapılan bütçe reformlarının tüm kurumsal
işleyiş tarafından desteklenmesi şarttır. Kamu sektörü sınırları açık ve net bir şekilde
tanımlanmış yetki devri ve görevlendirme sistemine sahip ise bu durum bütçe sonuçlarına
yansımaktadır7
2.1.2. Şeffaflık
Literatürde şeffaflığın birçok tanımı bulunmaktadır. Ancak bizim konumuz açısından
şeffaflık; devletlerin ekonomik, politik ve sosyal konularda kararlarına, özel sektör
kuruluşların finansal durumlarına ve uluslararası kuruluşların faaliyetlerine ilişkin zamanında,
anlaşılır, ilgili, niteklikli ve güvenilir bilgiye bireyler tarafından erişilmesi olarak tanımlanabilir.
Ancak bu tanım bilgiye yalnızca bireylerin ihtiyacı varmış gibi yaklaşım göstererek, bir eksikliği
de beraberinde getirmektedir. Bu nedenle yukarıdaki tanımda bilginin kimin tarafından talep
edildiği noktasında bir genellemenin de yapılması gerekir. Bu durumd şeffaflık; devlet, özel
kuruluş ve uluslar arası kuruluşların karar, finansal durum ve faaliyetlerine ilişkin bilgiye
zamanında, ulaşılır, ilgili, nitelikli ve güvenilir olarak bireyler, devlet, özel kuruluş veya uluslar
arası kuruluşlarca erişilebilmesi olarak tanımlanabilir.8
Siyasi anlamda şeffaflık, hükümetlerin sağladığı bilgi sayesinde vatandaşların hükümet
politikaları hakkında ne kadar bilgi sahibi olabildikleri ile ulaşmak için hayata geçirdiği
politikaları ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır.9
Şeffaflık kavramı, ekonomik alanda güvenilir ve güncel bilginin elde edilebilmesi için,
kaynak dağılımının etkili ve verimli bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için bunun yanında refah
ve büyümenin sürdürülebilmesi için gerçekleştirilmesi gerkli bir olgudur.
7
World Bank (1998); a.g.e.s.40
Kartalcı,K (2007), Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi,Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enistitüsü, İstanbul,s.23
9
Atiyas, İzak ve Şerif Sayın (1999), Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi: Bir Yeniden
Yapılanma Önerisine Doğru, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı (TESEV) Yayını. S. 54
8
9
2.1.3. Hesap Verme Sorumluluğu
Hesap verme sorumluluğu; son zamanlarda hiyerarşinin (ast-üst ilişkisinin) olmadığı
görevlerin ortaya çıkması, sonuç ve performans odaklı bir yönetim anlayışının
benimsenmesi, buna paralel olarak yönetimlere daha fazla esneklik ve özerklik
tanınması ve kamusal alanda şeffaflığın önem kazanması sonucu, üzerinde anlaşmaya
varılmış beklentilerin ışığında, performansa yönelik sorumluluk üstlenme ve bunu açıklama
yükümlülüğüne dayanan bir ilişki şekline dönüşmüştür. Hesap vermenin performansa dayalı
yapıya yönelmesinde, bireylere hizmeti, verimliliği ve şeffaflığı hedefleyen bir yönetim
anlayışına ulaşma isteği etkili olmuştur.
Tarihi gelişimine bakıldığında hesap verme sorumluluğu cevap verme zorunluluğu
şeklindeki tanımında olduğu gibi cevap veremeyenin cezalandırılacağı gibi algılanan bir
durumdan, açıklayabilir, açıklanabilir olma anlamında kullanılır hale gelmiştir. Bu son
anlamıyla hesap verme yükümlülüğü kamu faaliyetlerinin, elde edilen sonuçlarının
yeterince açıklanabilir olması ve kamu kaynaklarının nasıl harcandığının cevabını
vermekten daha geniş bir durumu ifade eder.10
Hesap verme sorumluluğu ile hedeflenen sonuçları gerçekleştirmek için nelerin
yapılmasının planlandığı, nelerin yapılmış ya da yapılmamış olduğu nelerin yapılmakta
olduğu, yapılması gerekli olan şeylerin zamanında yapılıp yapılmadığı ve nelerin iyi gittiği
nelerin gitmediği sorgulanır. Dolayısıyla, hesap verme sorumluluğu ile hukuka uygunluk,
şeffaflık, yansızlık ve kanun önünde eşiklik gibi ilkelere uyulup uyulmadığı saptanmakta ve
sorumluluğu devredenlere sorumlulukların öngördüğü gibi yerine getirilip getirilmediğini
değerlendirme imkanı doğmaktadır.11
Hesap verme sorumluluğu; demokratik kontrolü sağlama, kamu yönetiminin
süvenilirliğini artırma, performansı geliştirme ve kamu yönetiminin meşruluğunu geliştirme
fonksiyonlarını yerine getirir.
10
11
Kartalcı,K; a.g.e.s.23
Köse, Y.; a.g.e.s.4
10
2.1.4. Kamu Muhasebesi
Kamu muhasebesi, kamu finansal yönetiminde hesap verilebilirliğin ve şeffaflığın
sağlanması açısından önemli bir rol oynar. Gelişen devlet yapısı, teknolojik gelişmeler,
devletin ekonomi içerisinde oynağı rolün değişimi raporlamanın yalnızca gelir ve giderlerle
sınırlı olduğu, devlet muhasebesinin bütçenin gelir ve gider kalemlerinin kayıtlarından
ibaret olduğu dönemi sona erdirmiş ve devlet muhasebesinden beklentileri artırmıştır.
Günümüzde devletin finansal durumunun bütünüyle görülmesine olan ihtiyaç devlet
muhasebesine verilen önemi artırmıştır. Bunu kamu yöneticilerinin yanı sıra vatandaş ve
sivil toplum kuruluşları istemektedir. Bunun yanı sıra uluslar arası ilişkiler açısından
bakıldığında, ülkelerin iktisadi ve siyasi bağlılığının olduğu Dünya Bankası, AB, IMF gibi
kuruluşlar ve o ülkeye borç veren ülke veya kuruluşlar bir takım analizler yapabilmek için o
devletin mali raporlarına bakma gereği duymaktadırlar.
Kayıtların tutulması bakımından devlet muhasebe sistemleri ayrıntılarını ikinci bölümde
inceleyeceğimiz nakit esaslı, taahhüt esaslı ve tahakkuk esaslı muhasebe sistemlerinden
oluşmaktadır.
Gelişmiş bir muhasebe ve raporlama sistemi hükümetlerin uyguladıkları finansal
politikaların mevcut ve gelecek dönemlerdeki etkileri hakkında en sağlam referans
kaynağıdır. Bu yönüyle devlet muhasebesi yatırımcılara, akademisyenlere, politika
oluşturanlara ve diğer ilgili kişi ve kuruluşlara karar alma ve bu karaları uygulanması
sürecinde zamanında, doğru ve tutarlı bilgi sağlar.12
Devlet muhasebesinin kapsamı genel yönetim olmalıdır. Devlet muhasebesinin amacı
genel yönetim kapsamına dahil olan merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik
kurumlarında ortak muhasebe ve raporlama standartları ile karşılaştırma yapmaya ve
konsolide edilmeye elverişli çerçeve bir hesap planının oluşturulmasıdır.
12
Karaaslan, E. (2002), Kamu Mali Yönetimi ve Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi, Maliye Dergisi, Sayı:140.s.58
11
2.2.
Genel Olarak Kamu Mali Yönetim Sisteminin yeniden Yapılanması Gereğini Ortaya
Çıkaran Sebepler
Dünya son yıllarda yaşanan ekonomik ve siyasi dönüşümler ile teknolojik gelişmeler
sonucunda hızlı bir değişim sürecine girmiştir. 1970’li yılların sonlarından itibaren başlayan
ve 1980’li yıllarda önemli bir ivme kazanan bu değişim süreci ekonomilerin daha karmaşık bir
yapıya dönüşmesine neden olmuştur. Dünya genelinde yaşanan ekonomik sorunlar birçok
ülkede hükümetler üzerinde baskılara yol açmıştır. Yaşanan sorunlar neticesinde kamu
kesiminin ekonomik ve finansal faaliyetleri bir önceki döneme göre daha profesyonel bir
yaklaşım ve çabayı gerektirmiştir.
Keynesyen ve diğer devletçi politikaların alternatifi olarak 1990’lı yıllarda geniş bir etki
alanı bulan “Neoliberalizm” ideolojik görüşü piyasaya yönelik reformları işaret ederken
neoliberal politikaların uygulanabilmesi için kamunun yeniden yapılanması gereğini
vurgulamıştır.
Neoliberal bakışa göre; az gelişmiş ülkelerin aşırı kamu harcamaları ve finansal
savurganlıkları bütçe açıkları gibi ciddi sorunlara neden olabilmektedir. Devletin bu bütçe
açıklarını finanse etmek için borçlanmaya gidecek olması faizleri yükselterek kredi
kullanmak isteyen yatırımcıların cesaretlerinin kırılmasına ve enflasyonist bir baskının
doğmasına neden olacaktır.
Neoliberal görüş bütçe açıkları sorununu aşırı harcamaya bağlayarak çözüm önerisi
olarak “mali disiplin”’i ön plana çıkartır. Bu görüşe göre azgelişmiş ülkeler harcama
sorunlarını çözmek için finansal disipline zorlanmalıdır. Uluslar arası sermaye kesimleri (çok
uluslu şirketler) eğer devletin mali disiplini sağlama konusunda yetersiz kaldığını
düşünüyorsa, bu durumda dışarıdan mali hedeflerin dayatılması gündeme gelmelidir.
Nitekim IMF yardımlarının ön şartı harcamaların kısılması ve buna yönelik reformların hayata
geçirilmesidir. IMF, her finansal kriz sonrasında ülkelere sıkı finansal disiplin uygulamaları
12
adına sağlık, eğitim gibi sosyal harcamalar dâhil olmak üzere tarım, enerji, ulaştırma ve
iletişim gibi pek çok alanda harcamaların kısılması yönünde baskı yapmaktadır.13
Son yirmi beş yıldır gelişmiş kapitalist ülkelerden başlayarak piyasa yönelimli yapısal
uyarlama politikaları kanalıyla dünyada yaygınlaşan kamu mali yönetim sistemlerinde
stratejik planlama, performansa dayalı bütçeleme, orta vadeli harcama sistemi, mali
saydamlık ve hesap verebilirlik kavramları etrafında bütçe sürecinde bir değişim ve dönüşüm
dalgası başta OECD ülkeleri olmak üzere bir çok ülkede giderek güçlenmiştir.
2.2.1. Değişen Dünyada Devletin Rolü
İkinci Dünya Savaşından sonra başlayan sosyal devlet anlayışı ile birlikte dünyadaki
ülkelerin çoğunda devletin rolünün arttığı ve buna bağlı olarak kamu kesiminin genişlediği
görülmektedir. 1960’lı yıllarda refah devleti anlayışının hâkim olması nedeniyle, kamu
yönetiminden beklenenlerin yerine getirilebilmesi için kamunun çok çeşitli konularda
faaliyette bulunması kaçınılmaz olmuştur. Bu dönemde kamunun politika belirlemek,
düzenleme yapmak, sübvanse etmek, finansman sağlamak ya da doğrudan işletme sahibi
olup üretimde bulunmak gibi değişik yöntemlerle yürüttüğü faaliyetler sıralandığında eğitim,
sağlık, altyapı, sosyal hizmetler, enerji, çevre, bankacılık, madencilik, tarım, ulaştırma,
sigortacılık gibi çok geniş bir yelpaze ortaya çıkmaktadır. Ancak zamanla bu tür harcamalar
bütçe üzerinde büyük bir yük oluşturmaya başlamış ve bu harcamaların finansmanı bütçe
kaynaklarından karşılanamaz olmuştur. Bu yük sonucu ortaya çıkan açıkların finansmanı
nedeniyle de kamu borçları giderek büyümeye başlamıştır. Sonuç olarak refah devleti
harcamaları bütçe imkânlarını zorlayan bir büyüklüğe ulaşmış ve bu nedenle de tartışılır hale
gelmiştir.14
13
Güzelsarı,S (2007), Küresel Kapitalizm ve Devlet Dönüşümü Türkiye’de Mali İdarede Yeniden Yapılanma,
Basılmamış Doktora Tezi Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü.s.146
14
YILMAZ, O (2001), Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, İktisadi Sektörler ve
Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi başkanlığı, DPT.s.3-4
13
Kamu kesiminin üzerine düşen fonksiyonların zaman içinde değişiklikler göstermesi
nedeniyle sınırları da sürekli değişmektedir. Ülkelerin sosyal, kültürel ve siyasi yapısı kamu
yönetimine ve kamu finansal sistemlerine farklı şekiller verebilmektedir. Ancak yinede kamu
finansal yönetimi konusundaki reformların finansal disiplin, kaynakların stratejik önceliklere
göre kullanımı, etkinlik ve verimlilik gibi bazı ortak özellikleri bulunmaktadır.
Bugün piyasa başarısızlıkları ile mücadele, mal ve hizmetlerin üretim, vergileme ve sosyal
güvenlik alanında devletin rolü yeni bir boyut kazanmıştır. Artık devlet, tüm piyasa içinde
çözümüne yönelmektedir. Ancak piyasanın kendi içinde çözemediği durumlarda devlet
müdahalesi gerekli olmaktadır. Mal ve hizmet üretimi ise yepyeni bir yöne doğru
ilerlemektedir. Günümüzde adalet, güvenlik, savunma dışında farklı boyutlarda olmak üzere
devletin mal ve hizmet üretiminin son derece sınırlı olduğu görülmektedir. Üretici devlet
yerini koruyucu ve denetleyici devlete bırakmıştır. Küçük ve etkin bir devlet oluşturma
yönündeki reformlar, devletin mal ve hizmet ürettiği temel alanlarda daha başarılı olması
sonucunu doğurmaktadır.15
Bunların yanı sıra tüm Dünyayı etkisi altına alan küreselleşme olgusu ülke ekonomilerini,
devlet anlayışlarını, devletin görev, rol ve fonksiyonlarını önemli ölçüde etkilemiştir. Artık
kamu finansal yönetimi ile bütçe sistemlerinin verimlilik ve etkinlik ekseninde yeniden
yapılandırılması gelişmişlik düzeyinden bağımsız olarak tüm dünya ülkelerinin gündemini
oluşturmaktadır. Kamusal kaynakların kullanım etkinliği, performans, yürütme ve kamusal
kaynaklar üzerinde siyasi denetim ve sorumluluğun güçlendirilmesi, saydamlık ve hesap
verilebilirliğin sağlanması gibi yaklaşımların gerekliliği gün geçtikçe daha çok anlaşılmaya
başlamıştır.
Rekabetin giderek küresel hale geldiği 1980’den sonraki süreçte, halkın yönetimden
beklentileri yükselmiş ve daha kaliteli bir yönetim adeta zorunlu hale gelmiştir. Çünkü
15
AKTAN, Coşkun, Dileyici, Dilek, Y.Vural, İstiklal (2004), Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Devletin Mali
Alanlardaki Rol ve Fonksiyonlarındaki Değişim, Ankara, Seçkin Yayınevi.s.45
14
geleneksel bürokratik yapıyla, küresel rekabet sürecine uyum sağlamanın çok zor
olduğu anlaşılmıştır. Gerçekten de, geleneksel bürokratik anlayışın hantal yapısıyla,
dünyadaki hızlı değişimleri izlemek neredeyse olanaksızdır. Dolayısıyla bir çok ülke, küresel
rekabet ortamında kötü yönetimin bedelinin çok ağır olacağının farkına varmıştır. Diğer
bir değişle, dünyada yaşanan hızlı ve çok yönlü değişim, özellikle klasik bürokratik yapılarda
ve yönetim anlayışında köklü bir yeniden yapılanmayı gündeme getirmiştir.
Aslında
devletin
ekonomideki
değişen
rolü
sosyal
devlet
sıfatını
ortadan
kaldırmamaktadır. Devletin sosyal sorumluluklarının niteliği değişim göstermektedir. Devlet
üretim yapmak yerine gereksiz hale gelmiş işlevleri bırakarak güvenlik, dış politika ve sosyal
politikalar üzerinde yoğunlaşmaktadır. Devlet bu süreç içerisinde özelleştirme, sivilleşme ve
yerelleşme şeklinde gelişen eğilimleri desteklemektedir. Kamu kuruluşları piyasanın daha
verimli üretim yaptığı alanları yavaş yavaş terk etmekte, hatta “doğal tekel” diye adlandırılan
ve devlet kontrolüne bırakılan alanlar dahi özel kesime bırakılmakta, bazı kamu hizmetleri
sivil toplum kuruluşlarına devredilmekte bunun yanı sıra merkezi yapılar yerine yerinden
yönetim anlayışı hakim hale gelmektedir.
Son otuz yılda yaşanan ekonomik değişimler, gerilimler ve kamu harcamalarının
artırılması yönündeki düşünceler, içerisinde gelişmiş ülkelerin de bulunduğu birçok ülkenin
kamu finansal yönetim ve bütçeleme sistemleri üzerinde önemli yapısal değişiklikler
yapmasına neden olmuştur. Bu yönde çaba gösteren ülkeler temel olarak kamu finansal
yönetim sistemi üzerine yönelerek kamuya ait kaynakların etkin, verimli ve ekonomik bir
şekilde kullanılması üzerinde durmuşlardır.
2.2.2. Kamu Kesiminden Beklentilerin Artması
Kamu yönetimi reformuna yol açan önemli nedenlerden birisi de kamu hizmetlerinden
yararlananlar ve vergiler yoluyla hizmetin finansmanını sağlayanlar olarak vatandaşların,
kamudan beklentilerinin artmasıdır. Vergi ödeyiciler olarak vatandaşlar daha kaliteli mal ve
hizmet sunumu talep etmekte, ödediği vergilerin karşılığını görmek istemektedirler.
Teknoloji alanında yaşanan gelişmeler sonucu özel sektörde mal ve hizmet üretimi ve
15
sunumunda önemli değişimler olmuş ve müşteri tatminini merkez alan uygulamalar
yaygınlık ve başarı kazanmıştır. Vatandaşlar doğal olarak kamu kesiminden de benzer
taleplerde bulunmuşlardır. Bu taleplerin istenen düzeyde karşılanamaması, kamu
yönetiminde reform arayışlarının kamuoyu tarafından genel bir destek görmesine yol
açmıştır. Vatandaşların eğitim düzeyinin ve başka uygulamalara ilişkin bilgilerinin daha
fazla olması da beklentilerin artmasında etkili olmuştur.16
Halkın yönetimlerden beklentisi nicel ölçütlerden kalite ölçütlerine yönelmiş, hizmetlere
ilişkin karar alma süreçlerine katılım talepleri yoğunlaşmıştır. Bu talepler karşısında verimli
bir hizmet sunumu yapamayan, sürekli büyüyen, bütçe açıkları veren ve enflasyon üreten
kamu kesimine dönük olarak eleştirel yaklaşımlar toplumlarda yaygınlaşmaya başlamıştır.
Kamu bürokrasileri ve siyaset bu baskılar altın yeniden yapılanmaya yönelmişlerdir.
Kamu kesiminin kendisinden beklenilenleri yeterince karşılayamaması, özel sektörün
sosyal nitelikle hizmetleri beklenen ölçüde sunmaması bu tür ihtiyaçların karşılanmasını
sağlayacak sivil toplum kuruluşlarının sayısını ve işlevlerini arttırmıştır. Böylelikle sivil toplum
kuruluşları kamu ve özel sektör ile etkileşim içinde birçok kamusal işlevi yerine getirerek bu
dönem içerisinde önemli bir konuma yükselmişlerdir.
Bütün bu teorik ve reel değişimler doğrultusunda, kamu yönetiminin toplumsal rolü ve
işlevleri ile bunları yerine getirirken uygulayacağı yöntemler ve oluşturacağı kurumsal yapılar
tartışma konusu haline gelmiştir. Genel olarak ifade edilecek olursa, toplumun taleplerine
karşı daha duyarlı, katılımcılığa önem veren, hedef ve önceliklerini netleştirmiş, hesap veren,
şeffaf, daha küçük ancak daha etkin bir kamu yönetimi talebi dile getirilmiştir. Kamunun
üretimden çekilmesi, düzenleyici işlevinin güçlendirilmesi, özel sektör ve toplum ile paydaşlık
ilişkisi geliştirmesi öngörülmüştür. Kamu, piyasa ve sivil toplum birbiriyle rakip değil, birbirini
tamamlar şekilde düşünülmeye başlanmış, toplumun talep ve beklentilerinin, bu temel
kurumların dinamik bir etkileşimi ile karşılanması yoluna gidilmiştir. Ayrıca, siyasal bir süreç
içinde kamu hizmetlerinin yeniden tanımlanması ve teknolojik gelişmeler sonucunda bu üç
16
Yılmaz, O; a.g.e.s 15
16
kurum arasındaki işbölümünün her ülkenin kendi şartları içinde sürekli gözden geçirmesi
gerekli hale gelmiştir.
2.2.3. Dünyadaki Küreselleşme Çabaları
Küreselleşme olgusunun genişlemesiyle birlikte ülkeler finansal ve siyasi yapılarını da
Dünyadaki değişimlere paralel olarak yapılandırma yoluna gitmişlerdir. Küreselleşme
çalışmalarının IMF, Dünya Bankası, OECD gibi uluslar üstü örgütler tarafından desteklenmesi
gelişmekte olan ülkelerde bu yönde baskılara neden olmuştur. Bunun yanı sıra çeşitli
ülkelerde görülmeye başlanan kamu yönetimi reformlarının başarılı olması da diğer ülkeleri
harekete geçirmiştir. Finansal yönetimlerinin Dünya standartları karşısında yetersiz kaldığını
düşünen birçok ülke bu tür yenilikçi uygulamaların etkisinde kendi yönetim sistemlerini
değiştirme gayreti içerisine girmişlerdir.
Küreselleşme hareketi, küresel boyutta birçok önemli gelişmenin de ortaya çıkmasına
neden olmuştur. Küreselleşmenin küresel boyutta ortaya çıkardığı önemli gelişmelerdin biri,
üretimin ülkeler arasındaki yatay entegrasyonudur. Bir diğeri de, bu süreçte rekabetin sürekli
artması ve sürekli sertleşen rekabetle birlikte, “yerel rekabet”’ten “küresel rekabet”’e geçiş
olgusunun yaşanmasıdır. Gerçekten de, 20. Yüzyılın son çeyreğine damgasını vuran
küreselleşmenin belki de en açık sonucu, rekabetin giderek artan bir yoğunlukta
sertleşmesidir. Küreselleşme ve rekabetin küresel boyutta ortaya çıkması, kuşkusuz ülkeleri
ve firmaları, küresel boyutta düşünmek zorunda bırakmıştır.17
Özellikle uluslar arası mali-teknik kurumlarla yapılan çalışmalar, kamu yönetiminde
yeniden yapılanma sürecinin itici unsuru olmuştur. Bu yeniden yapılanma sürecinde sadece
dar anlamda kamu yönetimi (bürokratik yapı) bu çalışmalardan etkilenmekte olup, geniş
anlamda kamu ekonomisi bundan etkilenmektedir. Bu doğrultuda devletin görevleri yeniden
tanımlanmakta ve bazı yetki ve görevleri daraltılmaktadır. Sık kullanılan deyim ile “üretici
devlet”’ten “düzenleyici devlet”’e geçiş süreci yaşanmaktadır.
17
Bilgin, M., (1997), “Politik Yozlaşmaya Ekonomik Bir Bakış ve Türkiye İçin Alternatif Öneriler”, Siyasette
ve Yönetimde Etik Sempozyumu, Sakarya Üniversitesi Adapazarı, s.189
17
Küreselleşme ile birlikte giderek artan rekabet, hem ülkeleri, hem de firmaları, rekabet
güçlerini artıracak bir takım arayışlara yöneltmiştir. Bir başka ifadeyle ülkeler, yeni küresel
ekonomik ortamda, eski koruyucu politikalarını ve kurumlarını, daha rekabetçi ve etkin
yapacak yöntemlerle değiştirme ihtiyacı içinde olmuşlardır. Devlet reformu ya da kamu
sektörü reformu olarak da adlandırılan kamu yönetiminin yeniden yapılanması, ülkelerin
gündeminin ana konularından biri olarak bu dönemde ön plana çıkmıştır. Bu süreçte birçok
ülke, kamu yönetimini yeniden yapılandırılmasını, küreselleşen dünyaya ve artan rekabete
uyum sağlama arayışı çerçevesinde, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları,
özelikle 1990’dan sonra birçok ülkede gündeme gelmiştir.18
Küresel kapitalizmin ulus-devlete gereksinimi giderek artmaktadır. Bu artış, devletlerin
sermayenin çıkarına uygun bir dizi önlem ve düzenleme sağladıkları sürece devam edecektir.
Küresel kapitalizm ile devletler arasındaki ilişkinin karşılıklı bir bağımlılık ilişkisi olmadığını,
bu ilişkinin kapitalist üretim tarzına ait eşitsiz gelişme ilişkisi oluğunu vurgulamak
gerekmektedir.
2.2.4. Kamu Finansal Yönetim Anlayışında Dünyada Yaşanan Gelişmeler
Son otuz yılda yaşanan ekonomik değişimler, gerilimler ve kamu harcamalarının
artırılması yönündeki düşünceler, içerisinde gelişmiş ülkelerin de bulunduğu birçok ülkenin
kamu finansal yönetim ve bütçeleme sistemleri üzerinde önemli yapısal değişiklikler
yapmasına neden olmuştur. Bu yönde çaba gösteren ülkeler temel olarak kamu mali yönetim
sistemi üzerine yönelerek kamuya ait kaynakların etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde
kullanılması üzerinde durmuşlardır.
2.2.5. Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş
1980’li yıların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler bütçe sistemlerinde ciddi
reformlara gitmişler ve finansal yapılarının yeniden yapılandırılması başlığı altında ya çok yıllı
18
Bilgin,M; a.g.e.s.197
18
bütçe uygulamalarına geçmişler ya da çok yıllı bütçe uygulamalarını daha etkin kılacak yeni
düzenlemeler yapmışlardır.
1998’de ilk baskısı yapılan Kamu Harcamaları Yönetimi El Kitabı (The Public Expenditure
Management Handbook) ile kamusal karar alma süreci içinde kamu kaynaklarının nasıl etkin
ve verimli bir şekilde dağıtılacağının yeni prensiplerini ve uygulama çerçevesini ülke örnekleri
ile birlikte vermeye çalışan Dünya Bankası, temin etmek amacıyla Orta Vadeli Harcama
Sistemi (Medium Term Expenditure Framework–MTEF) diye adlandırdığı ve çok yıllı (üç yıl)
bütçe projeksiyonlarına dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi geliştirmiştir.19
Dünya Bankası kaynaklarında “orta vadeli harcama sistemi (Medium Term Expenditure
Framework-MTEF)” olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç
kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçe olarak
tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü
çok yıllı bütçeleme, sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme,
yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan
gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır. Bu
süreç, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı
ile takip eden iki yılı kapsamaktadır. Süre bakımından aynı yaklaşım, 5018 sayılı Kanunda da
izlenmiştir.20
Bu sistemin kapsadığı dönem öngörülen bütçe yılı ve onu takip eden iki (veya daha çok)
yıldır. Kaynak kullanımı sürecine makro çerçevede getirilen en önemli fayda, ekonomideki var
olan kaynak yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama
alanlarına dağıtılmasıdır. Yani, eğer bir ekonomide kamuya ayrılacak olan kaynaklar (belli bir
ekonomik rasyonalite dâhilinde) mevcut ve öngörülen programları, çıktıları karşılayacak
düzeyde değilse, yapılacak olan daha az öncelikli olan programlar veya çıktılar bütçe
kapsamından çıkarılacak ve bu işlem bu şekilde denge sağlanana kadar devam edecektir.
19
Yılmaz, H. Hakan. (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli
Harcama Sistemi, DPT, Ankara.s.3
20
Yılmaz, H. Hakan, B; a.g.e.s.4
19
Burada dikkat edildiği üzere kamusal karar sürecinde ağırlıklı olarak belirleyici olan ihtiyaçlar
değil kaynak yapısı olmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit dâhilinde kaynakların hükümetin
belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre dağıtılmasının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Burada
şu nokta tabi önemli olmaktadır (özellikle bazı az gelişmiş ülke örnekleri ile Sovyetler
Birliği’nin dağılmasından sonra kurulan yeni ülkelerde görüldüğü üzere) eğer gelirle gider
arasında ciddi bir fark varsa gelir yapısını geliştirecek ve gelirleri artıracak politikaların
uygulanma gereği de ayrıca ön plana çıkmaktadır.21
Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama
tahminleri gibi çok yıllı bir anlayış ile birlikte değerlendirildiği bir bütçe yaklaşımıdır. Çok yıllılık
yaklaşımının esası gelecek mali yıl ile birlikte o yılı takip eden iki yılında bütçe gelirlerinin ve
harcamalarının tahmini olarak açıklanabilir.
Hükümetin gelecek yıla ait projeksiyonlarını ve taahhütlerini gösteren bütçeler bir yıllık
dönemi kapsayacak şekilde hazırlanmakla birlikte iyi hazırlanmış bir bütçenin bütçe yılını aşan
ve bütçeyle ilgisi olan ekonomik faaliyetleri ve onların sonuçlarını da öngörmesi
gerekmektedir. Bu etkiler gerek geçmiş dönemden gelen ve gelecek yıl bütçeleri üzerinde
ortaya çıkan ekonomik sonuçlar olabileceği gibi içinde bulunulan yıl veya gelecek dönemde
yapılması programlanan hizmetlerin sonuçları da olabilir. Bu yüzden diğer dönemlerden izole
edilerek hazırlanan bir bütçenin iyi sonuçlar vermesi özellikle politika üretmesi anlamında pek
mümkün görülmemektedir. Bu gerekçeyle bir bütçenin planlama süreci ile birlikte
düşünülmesi ve planlama bütçeleme ilişkisinin kurulması etkin, verimli ve stratejik kararları
alan bir bütçe süreci için kaçınılmaz olmaktadır.22
21
Yılmaz, H. Hakan; a.g.e.s.43
Yılmaz, H. Hakan; a.g.e.s.22
22
20
2.2.6. Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemine Geçiş
Devlet muhasebesi, bütçe yasasının belirlediği bütçe süreci içerisinde devlet
faaliyetlerinin maliyetlerini ve ödeneklerin kullanımını gösteren, bunların denetimi için gerekli
bilgilere sahip olan, politik hedeflerin belirlenmesi için yönetime kaynak teşkil eden, kamu
kaynaklarındaki artış ve azalışı raporlayan bir sistemdir. Bu sistem maliye politikalarının
belirlenmesi ve uygulanmasında modern yönetim sisteminin vazgeçilmez bir unsurunu teşkil
etmektedir.
Hükümetlerin ekonomideki rollerinin ve kamusal sorumluluklarının küçük olduğu
dönemlerde ekonominin yönetimi için gerekli olan bilgilere ulaşmak oldukça basitti. Ancak,
son yıllarda yaşanan hızlı sosyo-ekonomik gelişim ve kamusal faaliyetlerin ekonomi içindeki
yeri ve öneminin artması ile birlikte devlet muhasebesi ve raporlamanın önemi artmıştır.
Yaşanan bu gelişmeler hükümetleri geçmişteki dönemlere göre daha fazla bilgi edinme
ihtiyacına sürüklemiştir. Aynı zamanda hükümetlerin ekonomileri daha etkin yönetebilmeleri
için bilgi edinme ve raporlama faaliyetlerinin daha iyi bir sisteme oturtulması bir zorunluluk
haline gelmiştir.
2.3.
Kamu Finansal Yönetim Sisteminde Değişimin ve Reformunun Gereği
Kamu kesiminin faaliyet gösterdiği alanlarda iyice ivme kazanan değişikliklern nedeniyle
kamu program ve organizasyonlarının amaçlarının ulaşmak, geleneksel hesap verme
yükümlülüğünün beklentileri karşılamak ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, devletin
hangi kaynakları ne amaçla harcadığının izlenmesi, bütçe sürecinin kaynakların siyasi ve
toplumsal önceliklere göre harcanmasını öngörmesini sağlamak gibi alanlarda yeni ve güncel
değişiklikler getirmek kamu finansal yönetim reformu denmektedir.
Diğer bir deyiş ile kamudaki finansal yönetim sistemleri etkileyen ve getirilen yeniden
yapılanma çabaları, kamu kaynaklarının daha iyi kullanılıp yönetilmesini daha verimli ve şeffaf
hedeflemekte ve dolayısıyla kamu finansal yönetimlerine yapısal, tekniksel ve yasal değişiklik
ve yenilikler getirmek kamu finansal yönetim reformu anlamına gelmektedir.
21
Kurum ve kuruluş yönetimlerini daha zorlayıcı performans taahhütleriyle, sayıca daha az
fakat daha etkili kontrol mekanizmaları ve daha net hesap verme yükümlülüğüyle bağlamak,
kaynakların kullanımında kamu kurum ve kuruluşlarına daha ileri derecede esneklikler
tanımak, tüm bunlara ilaveten bütçenin uygulanmasına esneklik kazandırılarak harcamacı
kuruluşlara daha çok serbestiyet tanımak gerekmektedir.
Günümüzde kamu finansal yönetimide yeterince hızlı ve isabetli karar verebilmesi için
doğru, güvenilir ve yeterli bilgiye ulaşabilmesi için reformunun değer sepebidir.
1980’li yıllardan itibaren Dünya ekonomisi ciddi bir yapısal dönüşüm içerisinde olduğu
açık bir olgudur. Bu ekonomik dönüşüm sürecinde bünyesinde yapısal değişmelere ihtiyaç
duyan kesim özel sektör olmuştur. Ancak, aynı şeyleri kamu sektörü için söylemek güçtür.
Devletin ekonomideki rol ve fonksiyonlarının değişimi ile birlikte kamu kesiminin yeniden
yapılandırılması bir zorunluluk haline gelmiştir. Kamu yönetimi değişen ekonomiye adapte
olmadığı takdirde bünyesindeki zayıflıklar ve eksiklikler ekonomide sapmalara neden
olabileceği gibi, hükümetin performansını da olumsuz yönde etkileyecektir.
Çatışma sonrası ülkelerde de kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması gereğini çarpıcı
şekilde ortaya koyan en temel unsurlardan birisi mali açıktır. Siyasi ve idari yapıları içinde
rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkeler, sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan
bir mali yapı ile baş başa kalmıştır. Toplumsal talepleri zamanında sağlam kaynaklarla ve
verimlilik esasına göre çalışarak karşılayamayan kamu kurumlarının harcamaları borçlanmayla
finanse edilerek, yeniden yapılanma gereği bir süre için de olsa ertelenebilmiştir. Ancak, artan
finansal açıkların beslediği güvensizlik içinde yüksek faiz oranları ile borçlanma limitlerine
gelen kamu kesimi, zamanında yapamadığı uyumun maliyetini son dönemlerde fazlasıyla
ödemeye başlamıştır. Genel olarak kamu yönetiminde yeniden yapılanma, özelde ise mali
yapıda yeniden yapılanma çalışmalarının geçmişine baktığımızda bu çalışmaların bugünkü
22
anlamıyla, ilk kez 5 Nisan 1994 krizini izleyen dönemde IMF ve Dünya Bankası telkinleriyle
ortaya çıktığını görmekteyiz.23
Kamu yönetiminin aksaklıkları, etkinsizliği, verimsizliği hantal bürokratik yapısı,
gelişen
teknolojiye
ayak
uyduramaması
kamu
yönetiminin
zamanla
toplumsal
ihtiyaçları karşılayamaz hale gelmesine neden olmuş ve yeniden gözden geçirilmesini elzem
hale getirmiştir.
2.4.
Kamu Finansal Yönetim Reformu için Teorisel Modülleri
2.4.1. Devletin Performansı Yönetimine Göre Modüller
Performans Yönetimi sonuçlarını ve çıktılarını iyileştirmek için imkân sağlar ve sonuçları
etkinleştirir.
Performans Bütçeleme modülü: Bu yaklaşıma göre güvenilir ve sorumluluğa dayalı bir
bütçe hazırlamak amacıyla hükümetin performansının yönetimini ve geliştirilmesini, Anahtar
Performans Göstergesi’ne göre hareket edilmesini desteklenmektedir.
İzleme ve Değerlendirme Modülü: Bu yaklaşıma göre kapsamlı ve verimli bir karar
vermek ve karar vermeyi geliştirmek amacıyla; kayıt yönetimi, raporlama, merkezi anahtar
kontrol sayfası ve uyarıları gibi fonksiyonları desteklenmektedir.
Hükümet Şeffaflığının Modülü: Hükümet Şeffaflığı geliştirmek amacıyla bir şeffaflık
portal
ve
bilgisayar
destekli
denetim
yoluyla
hükümetin
finansal
işlemlerinin
performanslarının ve bütçe bilgilerinin yayınlamasını desteklenir.24
23
ÖZ, Ersan ve KAPLAN Ersin (2005), Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması,Türk İdare Dergisi, Sayı:
446.s.244-250
24
FreeBalance, “Government Performance Management”.
http://www.freebalance.com/products/government_performance_management.asp. 02 Eylül 2014’te
alınmıştır.
23
2.4.2. Kamu Finansal Yönetimi Modüller
Taahhüt muhasebesi ve bütçe yönetimi, kamu sektöründe benzersiz ve önemli
işlemlerdir. Bütçe ve taahhüt denetimlerini etkinleştirmek ve bu denetimleri desteklemek için
aşağıdaki belirlenmiş alt modüller yaratmıştır.
Bütçe ve taahhüt muhasebesi modülleri: birimsel yönetimide, bakanlıklarde ve alt- ulusal
ve yerel yönetiminde ve ulusal yönetim düzeyinde güçlü ve verimli bir finansal yönetimi için iç
kamu mali yönetiminin fonksiyonları desteklemektedir.
Varlık ve envanter modülleri: devlet sabit varlıkları, büyük mağazaları,filo ve tesisleri
desteklemektedir.
Proje ve iş maliyetlendirme modülleri: proje yönetimi, bağlantı bütçeleme ve proje
muhasebesi gibi işlemleri desteklemektedir.25
2.4.3. Devlet Hazine Yönetimi Modüller
Hazine yönetimi, devletlere borç yönetme ve yatırım yapma gibi imkanları sağlar.
Dolayısıyla bu sonuçları etkinleştirmek için aşağıdaki işlemler uygulanmaktadır.
Banka uzlaşma modülü: çok paralı banka yönetimi, uzlaşma süreçleri, tek hazine hesabi,
kambiyo kar/zararı gibi işlemleri desteklemektedir.
Nakit yönetimi ise likiditeyi optimize etmek amacıyla taahhüt döngüsüne dayalı nakit
tahmini, tarihsel eğilimler ve yönetici raporları kapsamaktadır.
Borç ve yatırım yönetimi ise borç ödeme işlemleri ve yatırım finansal araçlarının
modellendirmesinden oluşur.26
25
FreeBalanc, “Public Financial Management “.
http://www.freebalance.com/products/public_financials_management.asp. 02 Eylül 2014’te alınmıştır.
26
FreeBalance, “Government Treasury management. “,
http://www.freebalance.com/products/government_treasury_management.asp. 02 Eylül 2014 alınmıştır.
24
2.4.4. Kamu Harcamalar Yönetimi Modüller
Kamu harcama yönetimi hükümet harcamaları ile ilgili tüm fonksiyonları yansıtır. Bu
işlevleri yansıtmak ve Kamu Harcamaları Yönetmek için aşağıdaki kategorları sunardır.
Harcamalar ve Satın Alma; standart bir harcama için harcama denetimleri destekliyor.
Bu modül ise ödeme yönetimi, satın alma döngüsü ve çeşitli satın alma araçları gibi
opsiyonları kapsar.
Tedarik işlemi ise; tedarik sırasında mali disiplinleri uyarmak için ihale, E-tedarik,
sözleşme ve harcama yönetimlerinden oluşmaktadır.
Bağiş ve sosyal programları; devlet hibesi, kredi ve katkı yönetimi gibi işlemleri sunar.27
2.4.5. Devlet Makbuzlarının Yönetimi Modüller
Devletin gelir hacmı artma ve yetenekleri etkinleştirmek için aşağıdaki işlemler
uygulamaktadır.
Vergi dışı gelirler; izin, lisans ve diğer devlet satışları
Vergi yolundan gelirleri; gelir, ithalat, yatırım ve sabit varlıklar için vergi toplama ve
yönetme.
Fatura ve Makbuzlar; makbuzların toplanması, kamu hizmetlerinin makbuzları, tahsilat
ve kasa işlemleri kapsar.28
2.4.6. Sivil Hizmet Yönetimi Modüller
Sivil hizmet yönetimi emeklilik yoluyla işe gelen sivil hizmet döngüsünü yönetmek için
imkân sağlar. Yönetim kapasitesini ve sonuçları iyileştirmek için bu sisteme göre aşağıdaki
işlemler sunulması gerekmektedir.
27
FreeBalance, “Public Expenditure Management “,
http://www.freebalance.com/products/public_expenditure_management.asp. 05 Eylül 2014’te alınmıştır.
28
FreeBalance, “Government Receipts Management”,
http://www.freebalance.com/products/government_receipts_management.asp. 05 Eylül 2014’te
alınmıştır.
25
İnsan kaynakları yönetimi; sivil hizmet reformu ve yönetimi desteklemek amacıyla
kapasite geliştirme, maaş planlaması, performans değerlendirmesi ve değişmleri gibi
hizmetlerinden oluşmaktadır. Bodro ve emekli maaşları ise bodro ve emekli maaşlarının
yönetiminde devletin rolunu desteklemek içindir.
Faydalar ve Self-servis; Sivil hizmet faydaları, iaşe ve self-servis portallardır29
2.5.
Çatışma Sonrası Ülkelerde Kamu Finansal Yönetimi Reformlarının incelenmesi
Çatışma sonrası ülkelerde kamu finansal yönetim reformlar uluslararası toplumlar için acil
bir öncelik olmuştur. Çünkü çatışma sonrası ülkelerde kamu finansal yönetimleri hukuksal,
yapısal ve yönetsel bozukluk ve eksikliklerden kaynaklanan sorunlar yaşamaktaydı. Özellikle
yönetsel olanlar bu sorunlar içerisinde en büyük paya sahipti. Dünyada yaşanan hızlı
değişimler, sorunları geçici tedbirlerle zamana yaymak yerine etkili ve kalıcı çözümler
üretebilmek amacıyla kamu kurumlarını, uzun dönemli önlemler almaya zorlamakta ve etkili
bir kamu yönetimi için stratejik düşünmenin, stratejik kararlar almanın ve stratejik yönetim
süreçlerinin geliştirilmesini gerekli kılmaktadır. Dolayısıyla uluslararası finanse edilen
kuruluşlar özellikle dünya bankası tarafından çatışma sonrası ülkelerde kamu finansal
yönetiminin iyileştirilmesine ve bütçe sürecinin etkinliğinin arttırılmasına yönelik çeşitli
reform çalışmaları başlatılmıştır. Reform çalışmaların amacı refah bir devlet kurmak için kamu
maliyesinin şeffaf bir şekilde yönetilmesi kaynakların daha iyi tahsis edilmesi, memur
maaşlarının düzenli ödenmesi ve benzere hedeflerden oluşturmuştur.
Kamu finansal yönetiminin iyileştirilmesi çok düşük insan kapasitesi, ülkede devam eden
güvensizlik düzeyi ve politik sorunlara rağmen çatışma sonrası ülkelerde mümkün olmuştur.
Ancak kamu finansal yönetim reformunun başarılı olabilmesi uluslararası kuruluşların
testekleri ve hükümetlerin siyasi taahütlerini yerine getirme istediğine bağlıdır.
Bazı
ülkelerde kamu finansal yönetim reformunun uygulanması yolsuzluk ile daha iyi mucadele ve
29
FreeBalance, “Civil Service Management”,
http://www.freebalance.com/products/civil_service_management.asp. 05 Eylül 2014’te alınmıştır.
26
yolsuzlukların kontrolü ile sağlanmıştır. Bazı ülkelerde ise; kamu finansal yönetim reformunun
ilerlemesinde gelişme kaydedilmiştir ancak gerek yönetsel devlet kapasite sıkıntılar nedeniyle
zorlaşmıştır.
Çatışma sonrası ülkelerinden örnek olarak ele aldığında 2004 yılında kamboçya hükümeti
kamu finansal yönetiminde reformları başlatmıştır. Dolayısıyla nakit yönetiminde önemli
iyileşmeler yapılmıştır. Bu reformlar sayesinde hazine, vergi ve gümrük işlemlerinde nakit
kullanımında büyük bir azalmayı getirmesinde ve hazine tek özel hesabının oluşturumasına
sebep olmuştur. Reformların sayesinde iyi bir bütçe ve nakit planlamasıyla bütçe açığı
azaltmıştır.
Bir diğer çatışma sonrası ülkesinden Kongo’ya baktığımızda kamu finansal yönetim
reformları 2003 yılından beri aralıklı olarak sürdürülmüştür. Kamu finansal yönetimi sadece
Finans ve Bütçe Bakanlığı’nın merkezinde kalmış ve diğer bakanlıklarda gerçeklememiştir.
Ülkedeki siyasi kırılgan ortamından dolayı resmi kamu finansal yönetim sistemleri sıklıkla kısa
vadeli siyasi ihtiyaçları tarafından yönlendirilen kayıt dışı uygulamalar ile aşındırılmıştır.
Orta gelirli bir ülke olan Kosova’da da kamu finansal yönetim reformunda ilerlemeler
kaydedilmiştir. Ancak reform programları en çok bütçe yürütmede vurgulanmıştır. Liberya’ya
baktığımızda kamu finansal yönetim reformları başlangıçta oldukça yavaş ilerlemiş ancak
2006 yılında seçilen hükümetin önceliklerin arasında görmüştür. Reformlar kapasite ikameleri
dahil, finanse edilen uluslararası ülkeler ve kuruluşlar yardımıyla gerçekleştirilmiştir. Sierra
Leone’de kamu finansal yönetim sistemi yabancı fon desteğiyle ve dış kapasite yardımı ile
güçlendirilmiştir. Kamu finansal yönetim sistemine ilişkin reform gerçekleştirilirken bütçe
üzerinde yoyunlaşmıştır ve bütçe uygulanması da kapsamı geniş tutulmuştur. Tacikistan’da
kamau finansal yönetim reformları gerçekleştirilirken hazine fonksiyonu üzerinde
yoğunlaşılmıştır. Ama düşük insan kapasite zayıf yönetm sistemleri ve yolsuzluk gibi
27
sorunların olduğu ortamlarda kamu finansal yönetim reformlarının uygulanmasıdan çok iyi
gelişmeler kaydedilememiştir.30
Batı Seria ve Gazza’da da kamu finansal yönetim reformları daha refah bir devlet inşa
edilmesi nedeniyle önemli bir mesele olarak ele alındı. Filistin’e baktığımızda bütçe
uygulamalarında önemli gelişmeler olmuştur. Ancak Batı Seria ve Gazza’da güvensiz siyasi
durumu reformların dürdürülebilirliği zorlaştırmış. Ayrıca oturmuş bir yasama yokluğundan
dolayı reformlar eksik kalmıştır.31
30
FreeBalance, “ Public Financial Management Case Study Government of Kosovo”,
http://www.freebalance.com/whitepapers/FreeBalance_PFM_Case_Study_Kosovo.pdf. 10 Eylül 2014’te
alınmıştır.
31
Bank, T. W. (2012). Public Financial Management Reforms in Post-Conflict Countries. Washington, DC 20433:
Gobal Center on conflict security and development.s.16
28
29
3. AFGANİSTAN'DA KAMU FİNANSAL YÖNETİM SİSTEMİ
3.1.
Afganistan’da Kamu Finansal Yönetim Sisteminin Gelişim Seyri
Çatışma sonrası bir ülke olarak Afganistan de kırılgan ve çatışmalardan etkilenen ülkenin
eğitim, sağlık, altyapı ve sosyal koruma gibi tüm alanlarda sıkıntıda yaşanmıştır. 2001 yılında
çatışmalar sona erdiğinden sonra, özellikle yeni bir hükümet başa geldiğinde, nüfusun umut
ve toparlanma işaretleri görebilmesini sağlayacak şeyleri sunmak için hızlı hareketler ve
kararlar alınmıştır. Dolayısıyla Aralık 2001 yılında düzenlenmiş olan uluslararası Bonn
konferansında Afganistan’ın o ondaki durumdan kurtulması için önemli kararlar alınmıştır.
Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini,
kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini,
raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemeye amacıyla kamu finansal yönetim sisteminde
yeni reform programlar elde edilmesi konusunda da yeni karar alınmıştır.32
Afghanistan’da 2002 yılından itibaren kamu finansal yönetiminin iyileştirilmesine ve
bütçe sürecinin etkinliğinin arttırılmasına yönelik çeşitli reform çalışmaları başlatılmıştır.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi (AFMIS) kamu finansal yönetim reformunda
en önemli ayağını oluşturmuştur. Kamu kurumlarının politika oluşturma kapasitelerinin
arttırılması, bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerinde mali disiplin sağlanması, kaynakların
belirlenen stratejik önceliklere göre dağıtılması, bu kaynakların etkin ve verimli bir şekilde
kullanılıp kullanılmadığının izlenmesi ve bunun üzerine kurulu bir hesap verme
sorumluluğunun geliştirilmesi Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sisteminin temel
amacını oluşturmaktadır. AFMiS’in daha detaylı bir şekilde bu çalışmanın son bölümünde
açıklanmıştır.
32
FreeBalance, “Afghanistan Public Financial Management Case
Study”.s.3.http://www.freebalance.com/whitepapers/FreeBalance_PFM_Case_Study_Afghanistan.pdf. 15 Eylül
2014 alınmıştır.
30
2005 yılında kamu finansal yönetim sistemine yasal ve kurumsal bakımdan önemli 31
Mart 2005 tarihinde yeni gelir vergisi kanunu onaylanmıştır. Temmuz 2005 tarihinde Kamu
Finansmanı ve Harcama Yönetimi Kanunu onaylanmıştır ve onun amacı, mali işlemlerinin
organizasyonu ve yönetimi, kamu varlıklarının korunması, bütçenin hazırlanması ve
Afganistan içinde ve dışındadaki harcamalarının yönetmesidir. Ekim 2005 tarihinde yeni
Tedarik Kanunu; mal, hizmet ve yönetimler, kurumlar, özel şirketler ve yerli ve yabancı
kurumların ticari ve iktisadi faaliyetlerini koordinasyon etmek için onaylanmıştır ve 2009
yılında onun üzerine yeni düzenlemeleri gelmiştir.33
Afganistan’da Kamu Finansal Yönetim Reformu 2. projesi 22 Mart 2011 yılında verimli ve
etkin bir kamu finansal yönetim sistemi geliştirmek, insan kapasitesinin geliştirilmesi ve iyi ve
sürdürülebilir bir kamu mali yönetimi
oluşturmak amacıyla Dünya Bankası tarafından
uygulanmıştır.34
Afganistan kamu finansal yönetim reform programları Başkent’te sonra diğer şehirlere
yönelik uygulama işlemleri gerçekleşmiştir. Ayrıca reformlar bakanlıklardan baplayıp yerel
yönetimlerle devam edilmiştir.
33
Budget Reform Unit, http://www.budgetmof.gov.af/index.php/en/using-joomla/modules/budget-reformunit. 5 Ekin 2014’te alınmıştır.
34
Worl. B. (2011), Public Financial Management Reform 2, Afghanistan. http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2010/11/25/000003596_20101129090509/
Rendered/PDF/Integrated0Saf10Sheet1Concept0Stage.pdf. 19 Ekim 2014’te alınmıştır.
31
Tablo.2 Afganistan kamu finansal yönetim reformunun tarihsel uygulanma sıralaması
aşağıdaki bibidir:
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi
Sisteminin Uygulanması (AFMIS).
Tedarik
Kamu Yönetim Reformu
süreçlerinin
güçlendirilmesi,
Maliye
2002 Bakanlığı, harcama yönetim iç fonksiyonunda
destek sağlanması, Maliye Bakanlığında var olan
denetim
kapasitelerini
geliştirmek
için
operasyonal ve desteksel yardımlar sağlanması.
Bağımsız İdari Reform ve Sivil
Hizment Komisyonu oluşturması
2003
Yeni Gelir Vergisi Kanunu
Gümrük mütevelli sisteminin yerine doğrulanmış
onaylanmıştır.
bordro programı getirilmiştir.
Yeni Kamu Finansmanı ve
Harcama Yönetimi kanunu
2005
onaylanmıştır.
Yeni İhale ve Tedarik Kanunu
onaylanmıştır.
3 Bakanlıklar yeniden rapor incelenme sistemine
2006
Devlet memurları için yeniden
kapasite geliştirme planı yapılıp
uygulanmıştır.
ulaşmıştır.
Yeni kamu finansal yönetim Bilgi Sistemi ile iki
2007
bakanlığa ve bir il ofisine finansal bilgi aktarma
işlemi gerçekleşmiştir.
32
14 bakanlık ve 12 ilgili il birleşenlerde finansal
işlemler AFMIS sistemi ile gerçekleşmiştir.
Tüm bütçe yürütme fazla% 85 AFMIS üzerinde
gerçek zamanlı olarak işlenir.
2008
% 85’den fazla bütçe uygulama işlemi Real-Time
Besis matimatiksel fonksiyonu ile AFMIS üzerinde
gerçekleşmiştir.35
34 bütçe ile ilgilendiren devlet organları ve 19
ilgili il birleşenlerde finansal işlemler AFMIS
sistemi ile gerçekleşmiştir.
% 99’den fazla bütçe uygulama işlemi Real-Time
Besis matimatiksel fonksiyonu ile AFMIS üzerinde
2009
gerçekleşmiştir.
262 devlet memurları AFMIS ile ilgili bilgi ve çeşitli
talimatlar verelip sistemi bilen memurlara ilave
edilmiştir.
2010 yılında kamu finansal yönetim bilgi sistemi,
2010
finansal işlemleri uygulamak için 31 il ve 46 bütçe
birleşenler ve bakanlıklarda gerçekleşmiştir.
Toplam milli gelirlerden %80’i Daily Basis üzerinde
35
FreeBalance, “ Public Financial Management Case Study, Islamic Republic of Afghanistan”.s.8
33
toplanmıştır.
AFMIS ile ilgili eğitimler ve talimatlar 500 devlet
memurlar üzerinde yapılmıştır.
Son yıllarda Maliye Bakanlığı bütçe süreçleri ve
bütçe uygulama geliştirmek için çeşitli etkinlikler
üstlenmiştir. 2012 yılı için genel mali ve gelir
2012 projeksiyonları, bakanlıklarda kapasite geliştirme
yoluyla
yürütülmesine
iyileştirmek,
mali
planlarının geliştirilmesi ve daha iyi tedarik
süreçlerinde uygulama geliştirmek için özel çaba
geliştirmeye odaklanmış.
3.2.
Yeni Kamu Finansal Yönetim Sisteminde Bütçe Yönetimi
Bütçenin çağdaş özelliklerini gösteren en geniş tanımlamaya göre bütçe, ulusal amaçlara
hizmet etmek amacıyla, kaynakların kamu ve özel sektöre dağılımını yapan, ulusal
ekonominin gelişip, fiyat istikrarıyla beraber ödemeler dengesinin olumluya gidebilmesi için
devletin gelirleriyle beraber harcamalarını da aksettiren ekonomik belge olmasının yanı sıra,
ödenek sağlanması ve gelirlerdeki hukuki değişiklikler için, yürütmenin yasamadan taleplerini
teşkil eden ve hükümetin geçmiş yıllarda yaptığı harcamaların, yasama organı ve kamu
oyunda hesabını veren rapordur.36
Bütçenin ne olduğu, işlevlerini tam olarak gerektiği gibi yerine getirmesi, bütçenin tam
olarak izlenebilmesi ve bütçenin yürütme organı tarafından idare edilebilmesi için kamu
kesiminin gelir ve giderlerinin tamamı hakkında bilgi sahibi olması, gelir ve giderlerin ekonomi
üzerindeki etkilerinin bilinmesi gerekmektedir. Bütçe hakkında tam ve doğru bilgi
36
Dalgıç. B,a.g.e, s.47
34
alınabilmesi, bütçenin görevlerini yerine getirebilmesi için bir takım ilkeler öngörülmüş ve
belirlenen bu ilkelerin bütçe sürecinde görev alanlarca bilinmesi gerekmektedir.37
Program bütçe, performans bütçenin daha gelişmiş halidir. Kamu hizmetleri arasında
toplumun tercihlerine göre en uygun bileşimin seçilmesi ve böylece kamu hizmetleri talebinin
belirlemesi haricinde kamu hizmetinin nasıl yapılacağı üzerinde durmasının yanı sıra maliyet
ve toplum refahı açısından da ne yapılacağını en uygun düzeyde belirlemek gibi bir çok amaca
hizmet etmektedir. Program bütçede, önce devletin hangi fonksiyonları üstlendiği
gösterilmekte ve bu fonksiyonların hayata geçirilmesi plana bağlanmaktadır. Plan
programlara, programlar alt programlara, alt programlar da faaliyet ve projelere
ayrılmaktadır. Tüm bunlar yapılırken de, fayda-maliyet, maliyet-etkinlik analizleri önem
taşımaktadır. Program bütçe sisteminde; bütçeler yıllık olarak hazırlanmakta, her kurum ya da
her daire yapacağı işi kararlaştırırken hedefi gerçekleştirmeye yarayacak olan yararlı
seçeneklerin ne olabileceğini araştırmakta, hedefe ulaşmak için belirlenen tercihlerin
sıralaması yapılırken analitik, teknik ve bilimsel araştırma yöntemleri kullanılmakta, hizmete
katılan her kurum ve dairelerin bu hizmetlere neden katıldıkları ve hangi amacı
gerçekleştirmeleri gerektiği ve bu çerçevede sorumluluklarının neler olduğu belirlenmekte,
uzun vadeli planlar çerçevesinde yapılan her şey bir bütün olarak ele alınmakta ve böylece
israfın önlenmesi sağlanmaktadır.38
Yeni Kamu Finansal Yönetimi Reformu denetlenebilir işlemler ile harcama ve bütçe
kontrolleri elde etmek amacıyla Eylül 2002 yılında Afganistan’da başlamıştır. Reform bütçenin
kapsamının dar olmasından kaynaklanan ve bütçe hakkının kullanım düzeyini azaltan önemli
bir eksikliği ortadan kaldırmıştır. Bunun sonucunda da bütçenin kapsamı genişletilmiş ve
bütçenin kapsamının genişlemesiyle hesap verme sorumluluğu ve saydamlık artmış böylece
sorumsuzca yapılan harcamaların önlenerek bazı işlemlerin de gizli olarak yapılmasının veya
37
http://www.freebalance.com/blog/?tag=budget-execution. 10 Eylül 2014’te alınmıştır.
UNDP.(2010), Making Budget and Aid Work Project, Annual Project Report,Afghanistan,s.8
http://www.undp.org.af/Projects/Report2011/MBAW/MBAW_00056407_APR_2010_%2012%20June%202011.
pdf. 05 Ekim 2014’te alınmıştır.
38
35
olduğundan farklı olarak gösterilmesinin önüne geçilmesi ve halkın menfaatlerinin korunması
sağlanmıştır.
Afganistan Hükümeti tarafından ileriye dönük makro kaynak tahsisini sağlamak için, ABD
desteği ile, bir Orta Vadeli Mali Çerçeve geliştirilmiştir. Ancak, Orta Vadeli Mali Çerçeve ve
hükümetin yıllık bütçeleme süreci arasındaki bağ güçlendirilmelidir. Ayrıca devlet, 2006
yılında seçilen bakanlıklarda program bazında bütçeleme metodunu uygulamaya başlayıp
2011 yılında bütün bakanlıklarda ve Maliye Bakanlığının il temsicilerinde bu program
gerçekleşmiştir. Bu program bütçe hazırlama bakımından Maliye Bakanlığında çalışanların
teknik kapasiteleri konusnunda destek olmuştur.39
Bütçe hazırlama ve yürütme metodları özellikle Haziran 2004’te kalkınma bütçesi ile
işletme bütçesi pekiştirdikten sonra gelişmiştir. Çünkü eskiden Afganistan’ın milli bütçesi
program bazında değil, geleneksel bir şekilde hazırlanıyordur. Yani devlet hazinesinde mevcut
olan kaynak işletme bütçesi ve kalkınma bütçesi şeklinde ikiye ayrılıp uygulanmıştır. Şu anda
Afganistan’ın milli bütçesi program bazında hazırlanmaktadır.40
Ayrıca, Bütçe Entegrasyon ve Reform Birimi Hükümet programı, bütçe reformu
uygulamak amacıyla 2007 yılında kurulmuştur. Dört yıl boyunca politika geliştirme, kurallar ve
süreçler yaratma, kapasite geliştirme gibi uygulanan programlarıyla program bütçelemeyi
2011 yılına kadar tüm bakanlıklarda ve bütçe birimlerde gerçekleşmiştir. Dolayısıyla bütçe
reform programı başarıyla uygulanmıştır. Bu nedenle, 2011 yılından sonra program
bütçeleme Afganistan Hükümeti tarafından hazırlanan bütçe için resmi bir biçim haline
gelmiştir. Bütçe formulasyonunda daha iyileştirmeler ve reformlar ihtiyaç olmasına reğmen
Maliye Bakanlığı, şimdi daha geniş bütçe öngörülebilirliği, şeffaflık ve kapsayıcılığına sahip
olmuştur.41
39
UNDP. (2010), Making Budget and Aid Work Project, Annual Project Report, Afghanistan.s.10.
http://www.treasury.gov.af/?page_id=1913
41
Budget Reform Unit, http://www.budgetmof.gov.af/index.php/en/using-joomla/modules/budget-reformunit. 5 Ekin 2014’te alınmıştır.
40
36
Son yıllarda Maliye Bakanlığı bütçe süreçleri ve bütçe uygulama geliştirmek için çeşitli
etkinlikler üstlenmiştir. Afganistan Maliye Bakanlığı tarafından 2012 yılı için genel mali ve
gelir projeksiyonları, bakanlıklarda kapasite geliştirme yoluyla yürütülmesine iyileştirmek,
mali planlarının geliştirilmesi ve daha iyi tedarik süreçlerinde uygulama geliştirmek için özel
çaba geliştirmeye odaklanmıştır.42
3.3.
Afganistan Yeni Kamu Finansal Yönetim Reformunun Uygulanmasında Zorluklar
Afganistan 30 yılından beri sürekli savaşta olduğundan dolayı ülkenin gerek beşeri gerek
fiziki gerekse altyapılarında çok büyük hasara sebep olmuştur. Ülkenin eğitim, sağlık, altyapı
ve sosyal koruma gibi tüm alanlarda sıkıntıda yaşanmıştır. Afganistan yüksek yoksulluk
oranına sahip, kara ile çevrili olan, yabancı yardımlara, tarım ve ticaret bakımdan komşu
ülkelere bağlı olan bir ülkedir. 2001 yılında Afganistan Uluslararası İnsan Gelişme Raporunda
dünyada en yoksul ülkeler arasında ikinci sırada bulunmuştur. Dolayısıyla böyle bir durumda
kamu finansal yönetiminde uygulanan reform programlar sıkıntılar yaşanmıştır.
Dünya Bankası ve diğer uluslararası fon kuruluşlar tarafından verilen fonlar % 50’sinden
fazla Afganistan kamu finansal yönetim sistemine girmekden direct belirlenmiş alanara
finanse edilmektedir. Dolayısıyla yardım miktarının konusunda bilgi eksikliği nedeniyle
ekonomik ve finansal planlamada konusunda zor durumda bırakılmaktadır. Ayrıca, parasal
yardım taahhütleri veren ülke ve kuruluşların sayısı çok olduğundan dolayı, organize etmek
konusunda güçlük yaşanmaktadır.
Afganistan’da kamu idaresinin her bölümünde, belediyelerde, gümrük kapılarında, vergi
dairelerinde, kamu bankalarından kredi alınmasında ve özel bankalarda yolsuzluk yaygın bir
olgu olmuştur. Yolsuzluk ekonomik büyüme ve kamu harcamaları üzerindeki etkileri
42
Bank.W. (2013), Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment, World Bank
Group,Report No: 80996-AF.s.23
37
nedeniyle Afganistan kamu finansal yönetim reform programları uygulama konusunda
sıkıntılar yaşanmaktıdır.43
Kamu finansal yönetiminde reform programları uygulama konusunda fiziki ve beşeri
yetersizliğidir.
Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar ve ülkeler tarafından Afganistan Hükümetine
verilen fonlar destekler % 70’i doğrudan istenilen alanlarda doğrudan uygulaması ve devletin
bütçesinde yansıtmaması sebebiyle Afganistan Finansal Yönetim Sistemine düzensizlik ve
sorunluluk getirilmektedir. Bu sorunlar ilk önce finansal raporlamada zorluklar çıkartmıştır.
Ayrıca kamu harcamalarının iç kontrolleri zayıflatmıştır.44
43
Bank.W. (2009), Fighting corruption in Afghanistan, Summaries of Vunerabilities to Corruption Assessment,
http://worldbank.org. 20 Ekim 2014’te alınmıştır.
44
Finance, O. o. (2010). Public Financial Management Reform Roadmap. Kabul: Afghanistan Ministry of
Finance.s.5
38
39
4. AFGANİSTAN KAMU FİNANSAL YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİNİN İNCELENMESİ
(AFMIS)
4.1.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Tanımlanması ve Amacı
Afganistan çatışma sonrası bir ülke olarak 2001 yılından sonra yeni bir döneme girdiğinde
kamudaki finansal yönetimini iyileştirmek için önemli kararlar alınmıştır. Dolayısıyla 2002
yılında resmen kamu finansal yönetim reform programı başlatmıştır. Afganistan kamu
finansal yönetim bilgi sistemi (AFMIS) kamu finansal yönetim reformunda en önemli ayağını
oluşturmuştur.45 Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi (AFMIS) Güvenilir finansal
verilere hızlı ve etkin erişim sağlamak ve kamu mali kontrolleri güçlendirmeye yardımcı,
devlet hizmetlerini iyileştirici, bütçe yürütmek ve sürecini hızlandırmak yoluyla şeffaflık ve
hesap verebilirliği yükseltilebilir ve devlet operasyonları hızlandırmaya yönelik bir sistemdir. 46
Bu sistem Free Balance Accountability Suite üzerinde kurulmuştur. Free Balance Accoutability
Suite kamu finansal ve insan kaynaklarının yönetimi hem de yönetişim, şeffaflık ve hesap
verebilirliliği yansıtmak için 1984 yılında Kanada’da yapılmış olan bir yazılım çözülümdür. 47
Dolayısıyla bu yazılım çatışma sonrası ülkelerde finansal yönetim reformları uygulamasında
en iyi çözüm olarak Kabul edilmiştir.
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nin amacı; kalkınma planları ve
programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili,
ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali
saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin
45
FreeBalance, “Afganistan Public Financial Management Case Study”.s.3.
http://www.freebalance.com/whitepapers/FreeBalance_PFM_Case_Study_Afghanistan.pdf. 10 Eylül 2014
alınmıştır.
46
Elrick.J, Government of Islamic Republic of Afghanistan Improves Governance Through Public Financial
Management Reform, http://www.freebalance.com/blog/?p=1738. 28 Eylül 2014 alınmıştır.
47
http://www.freebalance.com/company/history.asp 17 Ekim 2014’te alınmıştır.
40
hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve
mali kontrolü düzenlemektir.48
Tablo.2 Freebalance accountabilitiy suite afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemine
yönelik var olan fonksiyonlarının tablosu aşağıdaki gibidir.49
FreeBalance Accountability Suite
Hükümet Kaynak Planlama Sistemi
Hükümet Performansının Yönetimi Kamu Finansal Yönetimi
Performans Esaslı Bütçeleme
Değerlendirme ve Kontrol
Hükümetin Şeffaflığı
Kamu Harcamalarının Yönetimi
Harcamalar ve Satın Alma İşlemleri
Tedarik
Hibe ve Sosyal Programları
4.2.
Bütçe ve Taahhüt Muhasebesi
Varlıklar ve Envanter
Projeler ve İş Maliyetlendirme
Hükümet Makbuzlarının
Yönetimi
Vergi Dışı Gelir
Vergileme
Fatura ve Makbuzlar
Devlet Hazinesinin
Yönetimi
Banka uzlaşması
Nakit Yönetimi
Borç ve Yatırım
Sivil Hizmetlerinin
Yönetimi
İnsan Kaynakları ve İş
Gücü
Emeklilik
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin (AFMIS) Rolü ve Uygulama
Aşaması
Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sistemi, Afganistan hükümeti için merkezi ve
onaylanmış bir finansal yönetim sistemidir. Bu sistem yönetişimin geliştirmesini, gerçek
zamanlı finansal bilgilerinin sağlanmasını, etkili ve verimli bir bütçe hazırlama ve yönetmesini
ve kaynaklarının yönetmesini gibi imkanları sağlanmaktadır. Ayrıca bu sistem yolsuzluk ve
dolandırıcılık için bir caydırıcı olarak şeffaflık ve hesap verebilirliği geliştirmektedir. AFMIS;
fonların ödemesi ve kontrolu, harcamalarının kontrolu ve bütçenin uygunlanması, devletin
gelirlerini kayıt edilmesi, illere nakit transferler işleminin yapılması, hazinenin tek hesabının
48
Ahsan,M.(2011), Afghanistan Financial management Information Syetem (AFMIS), Daily Outlook Afghanistan.
http://outlookafghanistan.net/topics.php?post_id=2621 15 Eylül 2014’te alınmıştır.
49
http://www.freebalance.com/products/government_performance_management.asp. 5 Ekim 2014 alınmıştır.
41
düzenlenmesi, Bakanlıklara,illere, iç ve dış bağışçılara mali yönetim bilgi sunulması, Bütçe
planlamak, analiz etmek ve yönetmek için bilgi sağlanması, finansal tabloları hazırlanmasının
kolaylaştırması vb gibi ana işlevleri sağlamaktadır.50
Maliye Bakanlığı artık bu sistemin aracılığıyla bütçe formalizasyonu ve bütçe hazırlanma
işlemleri daha kolay bir şekilde yapabilmektedir. Gerekli finansal veriler otomatik olarak
haftalık, aylık ve dönemlik şekilde lazim olduğu anda hazırlanabilmektedir. Tediye ve ödeme
işlemler standart ve otomatik formlar aracılığıyla daha iyi işlenebilmektedir.51
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi ile devlet finansal istatistiklerini
kullananlara politika oluşturulurken ve ya ileriye yönelik kararlar alınırken veya tahminlerde
bulunurken bavuracakları sağlam bir veri tabanı oluşturmaktadır. Bunun doğal sonucu ise
kamu finansal yönetiminde saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması ve kamu finansal
yönetiminin iyileştirilmesini ifade etmektedir. Saydamlığın, hesap verebilirliğin, etkin
denetimin ve kurumsal kapasitenin artırılması suretiyle yolsuluğun besleyen faktörlerin
ortadan kaldırılmasını sağlanmıştır.52
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi ile şuanda mali raporlar asıl olarak bütçe
gelir ve giderlerini, nakit giriş ve çıkışlarını ve nakit varlıklarını gösterebilmektedir. Kamu
kaynaklarının etkin verimli ve ekonomik kullanılıp kullanmadığını ya da diğer bir ifade ile
kamu yöneticilerinin performanslarının iyi yönetici olup olmadıklarının ölçümünde sağlam bir
alt yapı oluşturmuştur. Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi artık tamamen bütçeye
odaklanmaktadır. Bütçenin kavradığı işlemler muhasebeleştirilmekte, bütçe dışında kalan
kamu faaliyetleri ise AFMİS sistemi içerisinde izlenmektedir. Finansal mevzuat veya idari
50
Elrick.J, Government of Islamic Republic of Afghanistan Improves Governance Through Public Financial
Management Reform, http://www.freebalance.com/blog/?p=1738. 28 Eylül 2014 alınmıştır.
51
ARTS, Financial Management İnformation System (FMİS), http://www.arts.af/Pro_FMIS.aspx. 08 Ekim 2014
alınmıştır.
52
http://www.freebalance.com/blog/?p=1609. 05 Eylül 2014’te alınmıştır.
42
kararlarla oluşturulan ve bütçe hesaplarıyla ilişkilendiren işlemlerin sisteme yansıtmasıyla
sonuşlanmakta ve devletin faaliyet sonuçları hakkında bilgi sahibi olanmaktadır.53
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi insan kaynakları yönetiminde veritabanı
kullanımı ve geliştirilen finansal bilgi kullanıcılarına raporlama ile sunulan bilgiler zamanında,
doğru eksiksiz, kolay anlaşılabilir ve düşük maliyetle kolay erişilebilmektedir.54
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin uygulama sırası aşağıdaki gibi
gerçekleştirilmiştir:
 2002-2007 yılların arasında Maliye Bakanlığı'nın ihtiyaçları üzerinde
odaklanmıştır.
 2006 yılında 3 bakanlıklarda rapor görüntüleme erişimi gerçekleşmiştir.
 2007 yılında iki bakanlıklarda ve bir il birleşen ofisinde işlem transferi
uygulanmıştır. Yani yeni kamu finansal yönetim Bilgi Sistemi ile iki bakanlığa ve bir
il ofisine finansal bilgi aktarma işlemi gerçekleşmiştir.
 14 bakanlık ve 12 ilgili il birleşenlerde finansal işlemler AFMIS sistemi ile
gerçekleşmiştir.
 2009 yılında 34 bütçe ile ilgilendiren devlet organları ve 19 ilgili il
birleşenlerde finansal işlemler AFMIS sistemi ile gerçekleşmiştir.
 2010 yılında AFMİS’in uygulanması tüm bütçe birleşenlerde (Bakanlıklar ve
Genel Müdürlükler) ve Maliye Bakanlığının il temsilciliklerde (Mustofiat)
gerçekleşmiştir.55
53
FreeBalance, “Afganistan Public Financial Management Case Study”.s.10.
http://www.freebalance.com/whitepapers/FreeBalance_PFM_Case_Study_Afghanistan.pdf. 10 Eylül 2014
alınmıştır.
54
Bank.W (2008) Afghanistan Public Financial Management Performance
Assessment, http://siteresources.worldbank.org/AFGHANISTANEXTN/Resources/3059841201489063036/4608353-1213149149023/PFMParis.pdf. 25 Ağustos 2014 alınmıştır.
55
Hadden. D. (2011), PFM Progress In Afghanistan, http://www.freebalance.com/blog/?tag=afmis. 01
Ekim 2014 alınmıştır.
43
4.3.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Avantajları ve Dezavantajları
4.3.1. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Avantajları
Uluslararası düzeyde bir çok çatışma sonrası ülkelerde kamu finansal yönetim reform
programının uygulanmasında Free Balance Accoutibility Suite Sistemi kullanmıştır. Yapılan
derecelendirmeye göre o ülkeler arasında Afganistan en iyi performansı göstermiştir.
Dolayısıyla Avantaj olarak Afganistan finansal Yönetim Bilgi Sistemi, Finans Departmanı ve
Muhasebe Bölümünün personelinin performanslarını arttırıp finans ve muhasebe hatalar ve
usulsüzlükleri azaltmada yardımcı olmuştur. Dolayısıyla faaliyetleri etkinli bir şekilde
yürütebilme şansını artmaktadır. Ayrıca bütçe uygulama ve yürütme işlemleri kolaylaştırır.
Bütçe yürütmeyi Bakanlıklar ve il Maliye Bakanlığının il temsicilerinde yerelleştirmektedir.
Nakit yönetimi ve tedarik kapasite artışı yardımcı olmuştur. Hazine Bölümünde kamu finansal
yönetimi reformunun etkin bir şekilde uygulamasını kolaylaştırmaktadır. Bilgisayarlı
Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sistemi (AFMIS) artık Maliye Bakanlığına aylık ve dönemlik
raporlar üretme şansı sağlayabilir. Afganistan hükümeti artık uluslararası standartlara uygun,
zamanında mali tablolar üretilmektedir. Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sistemi, devletin 99
% üzerinde fon kaynakları yönetilebilmektedir. Toplanan gelirin 90 %’ından fazlası 24 saat
içinde açıklanılabilmektedir.
4.3.2. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin Dezavantajları
FreeBalance Accountability Suite Kanadalı bir şirket tarafından yaratılmıştır. Dolayısıyla ilk
olarak Afganistan gibi geri kalmış bir ülke için çok pahalı ve masraflı bir sistemdir. Dünya
Bankası gibi uluslararası örgütler ve yabancı ülkeler sistemi finanse etmeden Afganistan iç
gelir kaynaklarıyla yürütemez. Ayrıca bu sistem uluslararası uzmanlar olmadan devlet
memurler tek başına uygulayamazlar. Çünkü bir yandan sistem inglizce diliyle kurulduğu için
devlet memurlar inglizce dili olmadığı için kolayca öğrenemiyorlar. Diğer yandan memurların
kapasiteleri düşüktür. İlgili bölümde bilgi, deneyim ve tecrübe gibi yetenekleri yoktur.
44
4.4.
Afganitan’da Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin (AFMIS) Uygulamasıyla İlgili
Anket Çalışmasının Sonucu
Bu çalışmanın amacı; Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin uygulanmasında
uluslararası uzmanlarının ilgilenen rolü ve sorumlulukları belirtmek ve 2014 yılın sonunda
uluslararası uzmanlar sistemden ayrılmasıyla Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi
yürütmek için ortaya çıkacak bilgi açığı ve eksikliği belirtmek ve bu sorunu çözmek amacıyla
izlenecek yol haritasını göstermektir.
Çalışmanın yöntemi ise; Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nde şuanda 30
adet çalışanlar bulunmaktadır. Çalışanlar ise; iki uluslararası uzman, on beş ulusal uzman ve
on üç mermurden oluşturmuştur. Anket çalışması ise; iki adet ulusal uzman, dört adet ulusal
uzman, altı adet kıdemli memur ve üst düzey yönetimci, üç adet memur ve üç adet dış
kullanıcıları yüz yüze görüşmek ile yapılmıştır.
Anket çalışmanın sonucu ise; Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’ni ilgilenen
uluslararası uzmnların, ulusal uzamanların ve üst yönetim düzeyi ve memurların rolları ve
sorumluluklarını ardından uluslararası uzmanlar 2014 yılın sonunda Afganistan Kamu Finansal
Yönetim Bilgi Sistemi’nden ayrılması ile ortaya çıkacak bilgi açığının ihtimalı ve sonunda 2014
yılın sonundan sonra sistemi yürütmek için izlenecek yol haritası şeklinde sırayla açıklanmıştır.
4.4.1. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’ni İlgili Çalışanların Rolü ve
Sorumluluğu
4.4.1.1.
Profesyonel Roller ve Sorumluluklar
Şu anda üç türlü çalışanlar/uzmanlar AFMIS çerçevesinde çalışıyorlar; uluslararası
uzmanlar, ulusal uzmanlar ve Maliye Bakanlığı Hazine bölümünde var olan memurlar.AFMİS’i
yürütmek ve ilgilendirmek için şu anda iki adet uluslararası uzman, on beş adet ulusal uzman
ve on üç adet devlet memular vardır. AFMIS’ı ilgili ekipi Maliye Bakanlığı’na bağlı ve
Afganistan’ın tüm bakanlıkları ve 34 ilde var olan Maliye Bakanlığının yerel il
temsilcisi(Mostofiat)56 için çevrimici hizmetleri sunmaktatır. Uluslararası uzmanlarının gürevi
AFMİS’in genel yapısını yapmak, AFMIS’ı kullanmak için politika ve prosedürler çıkarmak ve
56
Mostofiat, Maliye Bakanlığının yerel il temsilcisi.
45
farklı gelişim adımları atmak, yönetmek, geliştirmek ve veri analistleri veritabanı ile ilgili
gerekli eğitimler ve bilgiler vermektir. Üstelik uluslararası uzmanların görevi ise; AFMIS
kurulumun dokümantasyonu ve belgelendirmesi, destek ve işlevsel bakımı, yeni modüllerin
dağıtımını belgelendirmek, organize ve işlevsel eğitimi sunmak, izleme ve pilot yürütülmek ve
yeni AFMIS modülleri test etmektir.
Onbeş ulusal uzmanların gürevi ise; AFMIS’ın daha iyi performansı için sistemde var olan
işlevleri düzeltmek ve değiştirmek, Hazine Departmen’in resmi vebsitesini güncelleştirmek ve
yeni çalışanlara tecrübelerini aktarmak ve sistemle oluşen yeni değişiklikleri öğretmek ve
eğitim vermektir. Ayrıca Hazine Bölümü için kavramsal model geliştirme nedeniyle yardım
sağlamak, detaylı prosedürleri geliştirmek, donanım ve yazılım için ihale dokümanları
geliştirmektir. Uluslararası uzmanlar ve ulusal uzmanlar Dünya Bankası tarafından istihdam
edilmiştir. Devlet memular ise; AFMIS’ta kullandıran yerel kullanıcılara online destek
sağlıyorlar. Ayrıca yeni kullanıcılara ilgili alanlarda eğitim verip tüm bakanlıklar ve illerde var
olan kullanıcılara online destek hizmetleri sağlıyorlar.
4.4.1.2.
Mesleki Deneyim ve Uzmanlık
Ulusal ve uluslararası uzmanların kapasitelerini belirtmek için onların mesleki geçmişi ve
eğitimini karşılaştırması gerekmektedir. Dolayısıyla bu amçla sorulan sorulardan alınan
cevaplar karşılığında şu bilgilere ulaşmıştır. Uluslararası uzmanlardan ikisi AFMIS ile ilgili 17 yıl
tecrübeyi sahiptir ve cisco güvenliğinde mesleki deneyimi, gelişmekte olan veritanbanı,
sanallaştırma mühendisliği, bilgisel teknoloji yönetimi, finansal yönetimi ve bilgi sistemi
profesyonel derecesine sahiptir.
Ulusal uzmanlar ve memuların çoğu AFMIS ile ilgili daha önce herhangi bir deneyimi
olmadığını teşpit edilmiştır. Bu sistem ile ilgili deneyimleride sistemi ile beraber başlamıştır.
Ayrıca ulusal çalışanların çoğu çok sınırlı bir tecrübe ve deneyimi sahipmiş o da sadece
operasyonel olan bir uzmanlık tecrübeliğidir. Yani ulusal çalışanlar daha önce tasarlanmış ve
hayata geçirmiş sistemleri genellikle operasyonel düzeyde çalışmışlardır. Memurların
deneyimi alanı ise veritabanı ve tekniksel bilgi yönetim sistemi yürütmek ve sistemideki var
46
olan kullanıcılara online bilgi desteği vermektir ki bu bilgisel eğitimleri, sistemi ile ilgili
düzenlenmiş eğitim programlardan öğrenmişler.
4.4.1.3.
Deneyim ve Uzmanlık, Roller, Sorumlulukların Karşılaştırılması
Eğer AFMİS ile ilgilendiren bu üç tip uzmanların rolları, sorumlulukları ve deneyimlerine
dikkatli bakarsak: Uluslararası uzmanlar; sistemi daha çok geliştirdi ve iyileştirdiler ve yeni
modüller, politikalar ve stratejiler tasarladılar ve yeni veri merkezini uyguladılar. Sonuçta
ulusal uzmanlar bilgisel, eğitimsel ve deneyimsel bakımdan uluslararası uzmanlardan bir adım
daha düşük bir düzeydedirler. Onlar daha iyi bir performans için Afganistan Finansal Yönetim
Bilgi Sistemlerinin fonksiyonları değiştirmek yoluyla sistemi güncelleştirmiş şekilde tutmak,
ayrıntılı prosedürler geliştirmek, kavramsal modelleri geliştirmek ve uluslararası uzmanlarının
yardımları ile çalışanlara sistem ile ilgili yeni değişiklikler eğitimi verebilirler.
Memurlar ise bilimsel ve deneyimsel bakımdan en düşük düzeydedirler ve onların
gürevleri ağırlıklı olarak yeni online kullanıcı oluşturmek, sistemi güncelleştirmek, ve yeni
kullanıcılar için destek sağlamaktır. Bunun anlamı, ulusal ve uluslararası uzmanlar AFMIS’ın
profesyonel kısmını yönetmektir. Memurlar ise kolay ve rutin işlemleri yapılabilmektedir.
Sonuç olarak; bu sistemi ile ilgili uluslararası uzmanlarin bilgileri ve tecrübeleri yeterlidir.
Ulusal uzmanlar ise; sistemde bir değişiklik yapma konusunda ve sistem ile ilgili her törlü
problemleri çözme konusunda yeterli bilgi ve tecrübeyi sahip değildir. Memurlar ise; sistem
ile ilgili çok besit ve günlük işlemleri becerebilmektedir. Ama memurlar sistem ile ilgili her
törlü değişiklikler ve yenilikler getirme konusunda son derecede uluslararası uzmanlara
bağlıdır. En önemli nokta, uluslararası uzmanlar sistemden çekildiğinde devlet memurları
Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sistemlerinin yönetilip yönetilemediğini bilmektir.
4.4.2. Uluslararası Uzmanlar Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nden
Ayrıldığında Ortaya Çıkacak Bilgi Açığının İhtimalı
Yukarıda memurların Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi (AFMIS) ile ilgili
bilgilerinin ve tecrübelerinin uluslararası uzmanlara göre yüksek derecede yetersizliği
47
belirtmiştir. Ancak uluslararası uzmanlar 2014 yılın sonunda sistemden ayrıldığında
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nin yürütülmesi için ortaya çıkacak bilgi
açığının ihtimalı anket çalışmada uluslararası uzmanlar, ulusal uzmanlar, üst yönetim düzeyi
ve diğer memurların bu konu ile ilgili düşünceleri aşağı konularda ayr ayrı açıklanmıştır.
4.4.2.1.
Devlet memurların düşünceleri nedir?
Şaşırtıcı bir şekilde görüşülen memurların çoğu, on yıl eğitim ve işbirliği sonucunda
AFMİS’in işlevselliğini, yürütülmesini ve gelişmesini sağlamak ve işletmek konusunda başarılı
olacakları düşünüyordur. Bu düşünce özellikle yerel kurmayları (memurlar ve ulusal
uzmanlar) arasında yaygındır. Örneğin; yerel personellerinden biri ile görüşme yaparken, o ‘
kesinlikle evet, şu anda bizim yerel çalışanlarımız uluslararası uzmanların destek etmesi ile ve
ya etmemesi ile AFMIS’ı çalıştırabilirler’ diye söyledi. Yani yerel düzeydeki memurlar ilgili
bölümde memurlar, uluslararası uzmanlarının destekleri olmadan AFMIS’ı işletmekten çok
emin olduğunu söylediler.
Onlar, yıllardır uluslararası uzmanlar ile yan yana çalıştıklarını belirttiler ve artık bağımsız
AFMİS sistemini çalıştırmak için yeterli bilgi ve becerileri kazanmış olduklarını belirtmiştir.
Yerel çalışanlar ve memurlar AFMIS’ı yürütenler ve uygulananlar kendine güvenli ve olumlu
belirtmelerine reğman kapasite yetersizliği ve pratikte AFMIS’ı yürütemediklerini açıkça
belirtmesi gerekiyor yoksa böyle bir döşünce anlamsız ve yanıltıcı olabilir. Memurların
AFMIS’ı yürütebilme güvenceleri, onlar sisteme nasıl bakmak ve sistemden ne algılanmaktan
geliyordur. Onlar AFMIS ile ilgili düşüncelerini ulusal ve uluslararası uzmanların ne
yapabildiklerini düşünmeden sadece kendi iyimser düşüncelerini söylüyorlardı.
4.4.2.2.
Ulusal Uzmanların Düşünceleri Nedir?
Yerel uzmanlar AFMIS’ın önemli oyuncularıdır. Onlar memurlar ve ulusalararası uzmanlar
ile çok yakın bir şekilde çalışan tek gruptur. Diğer taraftan ulusal uzmanlar daha iyi bir
kapasiteyi sahiptirler ve AFMIS ile ilgili daha iyi bir anlayışları ve bilgileri vardır. Bu nedenle
ulusal uzmanlar AFMIS ile ilgili bilgi açığını azaltmak ve kapatmak için en iyi kaynak sayılabilir.
Ulusal uzmanlar, uluslararası uzmanların yokluğunda bilgi açığı meydana çıkıp çıkmayacağını
daha gerçekçi bir bakış ile bakmaktadırlar. Ayrıca ulusal uzmanlar, devlet memurları ve ulusal
48
uzmanlar ile beraber sadece AFMIS’ın mevcut kapasitesiyle yönetebilmesini mümkün
olduğuna inanmaktadırlar. Yanı mevcut kapasite ile ve uluslararası uzman kurumlardan
destek ve ilgili eğitimleri ve bilgileri almadan sistemin geliştirmesi, yükseltmesi ve diğer alt
sistemlerinin yaratması mümkün olmadığını düşünüyorlardı. Ulusal uzmanlara göre; devlet
memurlarının mevcut kapasiteleri ile tekbaşına AFMIS’ı uygulamak zordur. Ayrıca ulusal
uzmanlar eğer iyi bir geçiş stratejisi uygulanmazsa, 2014 yılında uluslararası uzmanları
ülkeden çekildiğinde AFMIS’ı devam ettirmek için bilgi açığı ortaya çıkacağından emin
olduklarını söylemişlerdir. Ulusal uzmanlara göre memurlar yanında kalsa bile çeşitli sorunlar
ortaya çıkacaktır. Dolayısıyla uluslararası uzmanlar gitmeden önce uygun bir geçiş stratejisi ve
tedbirler ve eğitim programları sağlamak gerekmektedir.
Ulusal uzmanlar ile görüşme yaparken, onların proje bittikten sonra kalmak isteyip
istemdiklerini sorulduğunda çoğundan olumsuz cevaplar alınmıştır. Ayrıca Afgan hükümetinin
onlara uluslararası kuruluş tarafından verilen maaşları ödeyemeyeceklerini belirtmişlerdir.
Onlara göre eğer Afgan hükümeti; ulusal uzmanların maaşlarını ödeyemezse ve onları
AFMIS’ta kalmalarını sağlayabilmezse, ilgili devlet memularının omuzlarına hem ulusal hem
de uluslararası uzmanların sorumlulukları kalabilir ki bu sorunun çözülmesi gerekecektir.
4.4.2.3.
Uluslararası Uzmanların Düşünceleri Nedir?
Uluslararası uzmanlara göre; AFMIS’ın mevcut işlevsellikleri uygulamak için onların
desteklerine ihtiyaç olmadığını belirtmişlerdi. Çünkü AFMIS artık on yıldan daha fazla
kullanılmaktadır, dolayısıyla bundan sonra yerel uzmanların tarafından yürütülebilmektedir.
Ama AFMIS’ın daha fazla geliştirmesi için ve yeni politikalar, prosedürler ve stratejiler
geliştirilmesi için hala uluslararası uzmanların yardımlarına ve desteklerine ihtiyaç
duyulmaktadır. Özellikle daha karmaşık ve değişiklik bir finansal bilgisi ve teknolojilerine
ihtiyaç olacağından veri merkezi kurmak için uluslararası uzmanlardan destek alınması
gerektiğine uluslararası uzmanlar inanmaktadırlar. Uluslararası uzmanlardan AFMIS’ı ilgilenen
memurların onlara ne kadar bağlı olduklarını sorulduğunda, memurlar ve ulusal uzmanlar
AFMIS’ın günlük faaliyetlerini yürütebilirliğini söylediler ama onların seviyelerinin hala düşük
olduğunu ifade ettiler. Ayrıca uluslararası uzmanlar yeni modüller ve fonksiyonel alt-
49
sistemlerin uygulanması için uluslararası uzmanların fonksiyonel yardımı ihtiyac duyabileceği
sonusunda belirtmişler. Bağımlılığın düzeyi uluslararası uzmanlarının yerel uzmanlara ve
memurlara sistem ile ilgili ne kadar bilgilerin ve fonksiyonların öğretilmesine bağlıdır. Ayrıca
özellikle memurların veri merkezi gibi karmaşık alt-sistemlerin uygulanmsı halinde, ulusal ve
uluslararası uzmanlara yüksek düzeyde bağımlılığının söz konusu olacağını belirtmişlerdir.
Veri merkezi, tüm ülkeyi kapsayan yüksek hacimli bir finansal transfer işlemine sahiptir.
Bu transfer işlemi Maliye Bakanlığından (AFMIS’ın ana merkezi) başlayıp bütün bakanlıklara
ve illerde var olan bütçe birleşenlere kadar gitmektedir. AFMIS sistemi aşağıdaki ekipmanlara
sahiptir.

HVAC soğutma sistemi,

Yangın söndürme,

Kesintisiz güç sistemi,

Güç Sabitleyici,

Jeneratör,

Depreme dayanıklı yükseltilmiş kat,

Raf sistemleri Advance ilerletmek,

Son Cisco ağ anahtarları, yönlendiriciler, güvenlik duvarları ve

Mikrodalga uzun mesafe bağlantı sistemleri.
Bu saydığımız Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nin ekipmanları konusunda
memurların yeterli bilgiye sahip olmadıkları uluslararası uzmanlar belirttiler.
Uluslararası uzmanlara göre eğer Maliye Bakanlığı; sistemin veri merkezini, personel
yapısını, bilgi teknolojisinin politikaları ve prosedürlerini uygulanan ve geliştiren profesyonel
hususunda uluslararası uzmanları işte tutmak konusunda başarısız olursa ve onların maaşları
ödeyemezse Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemlerinin sadece diğer devlet
çalışanlar ile yürütülmesi mümkün olmayacaktır.
50
4.4.2.4.
Maliye Bakanlığının Üst Yönetim Düzeyi Afganistan Kamu Finansal
Yönetim Bilgi Sistemi İle İlgili Ne Düşünüyorlar?
Maliye Bakanlığının üst yönetimi, memurların sistemin rutin işleyişi ile ilgili olacak bilgi
yeterliği, beceri ve uzmanlığa sahip olduğunu pozitif ve iyimser bir bakış açısı
sergilemektedirler. Memurlar Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nde; yeni
kullanıcılar için oturum oluşturmasına, sistemin günlük işlem sürecinin yönetilmesine, AFMIS
yardımıyla gerekli olan raporlar hazırlamasına vs işlemlerine hakimdirler. Ancak Maliye
Bakanlığının üst yönetimine göre memurlar AFMIS’e ilişkin yeni modüller, yeni politikalar ve
yeni prosedürler oluşturma konusunda iyi değillerdir.
Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sistemi bir proje olarak Dünya Bankası tarafından bir
süre için finanse edilmesi ve projenin süresi bittiğinde 2014 yılından sonra sistemin bütün
sorumlulukları Maliye Bakanlığına kalacaktır. Maliye Bakanlığının memurları tekbaşına sistemi
yürütemeyecektir. Ayrıca sistemi yürütebilmek ve geliştirmek için ulusal ve uluslararası
uzmanları sisteme alamayabilir. Çünkü ulusal ve uluslararası uzmanlarının maaşları son
derece yüksek düzeyde olduğundan dolayı kaynak olarak sağlanmayabilirler. Devlet
memurlarının genel eğitim kapasitesi düşük olduğu için ayrıca uluslararası uzmanlar ise
sistem ile ilgili bilgi ve gerekli eğitimleri memurlara iletmesinde sorunlar yaşanmaktadır.
Üst yönetim düzeyinin söylediklerine göre Maliye Bakanlığı gelecekte sistemi çalıştırmak
ve geliştirmek için daha mantıklı ve verimli bir yol haritesi şimdiden düşünmek ve planlamak
gerekmektedir. Onlara göre memurlara bilgilendirmek ve eğitim vermek için daha verimli
eğitim programları hazırlamak ve yeni yerel, eğitimli ve genç çalışanları ve uzmanları sisteme
dahil etmke gerekmektedir. Ulusal ve uluslararası uzmanların deneyim ve bilgilerinden
yararlanabilmek için yeni iç ve dış fon kaynaklarda ihtiyaç olacaktır.
4.4.3. Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Bundan Sonra Uygulanma
Sürecinde İzleyecek Yol Haritası
Gerek ulusal gerek uluslararası uzmanlar gerekse memurlar görüşme sırasında Afganistan
kamu finansal yönetim bilgi sistemi ile ilgili olarak bundan sonra izlenecek yol haritası ile ilgili
aşağıdaki sonuçlara ulaşmıştır. Afganistan Hükümeti etkili adımlar ve eylem planı
51
düşünmediği takdirde uluslararası uzmanlarının sistemden çekildiğinde, Maliye Bakanlığı
AFMIS’ının çalıştırması ve geliştirmeside büyük ihtimalla bilgi açığı ile karşı karşıya kalacaktır.
4.4.3.1.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’de İdari Yapısını
Genişletilmesi
Şu anda AFMIS bölümü iki alt birimleri(teknik ve finansal) ile bir yönetici tarafından
yönetilmektedir. Her alt birimin üç personeli vardır. Eğer AFMIS’ın her bir bölümün başına bir
müdür getirilirse üst düzey pozisyona otomatik olarak yetkili ve deneyimli kişiler tarafından
doldurulacaktır. Üst düzey müdür pozisyonluğundan dolayı devlet tarafından yüksek ücret
verilecektir. Dolayısıyla ulusal ve uluslararası uzmanlar bu pozisyonlar yüksek ücretli
olduğundan dolayı görevlerini terk etmeyecektir. Maliye Bakanlığı ulusal ve uluslararası
uzmanları işte tutabilmek için 2014 yılından sonra Dünya Bankası gibi uluslararası
kuruluşlardan fon sağlamak yoluyla diğer seçenek olarak hatırlatmıştır.
4.4.3.2.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin İçine Yerel Uzmanlara
Entegre Etmesi
Görüşülen çoğu, onların mevcut sozleşmeleri bittikten sonra Maliye Bakanlığı AFMIS
bölümünde çalışmaya devam etmeyeceklerini söylemişlerdir. Çünkü bu isteksizliğin nedeni
dünya Bankası tarafından finanse edilmiş AFMIS projesinin 2014 yılında sona ermesinden
sonra Maliye Bakanlığı tarafından verilecek maaşlarının yetersiz olmasından kaynaklanacaktır.
AFMIS projesinde ulusal ve uluslararası uzmanlarına verilen ortalama maaş seviyesi ayda
yaklaşık US $ 3.000 olurken Maliye Bakanlığı tarafından verilebilir olan maaş US $ 200’dür.
Dolayısıyla maaşlarda büyük bir fark olacağı için ulusal uzmanlar AFMIS’ta kalmayacaktır.
Ayrıca, özel sektörde ve uluslararası kuruluşlarda nitelikli ve deneyimli yerel uzmanlar için
yeterli talep vardır. Bu nedenle proje bittikten sonra uzmanların çoğunun iş bulma şansı
yüksektir. Dolayısıyla Afganistan hükümeti ulusal ve uluslararası uzmanları AFMIS’ta tutmak
için uluslararası kuruluşlar ve özel sektör ile maaş ve diğer avantajlarda, AFMIS’ı
genişletmeden önce rekabet etmek çok zor gelebilmektedir. Yapı değişim işlemi uzun sürerse
bu sorunun çözülmesi için Maliye Bakanlığı bu sürede yerel uzmanların pozisyonlarını finanse
52
edebilmesi için Dünya Bankası gibi uluslararası fon kuruluşlarına bir öneri hazırlayıp onlardan
kaynak isteyebilmektir.
4.4.3.3.
Bilgi Transferi
Araştırma sırasında yerel personeller ve memurlar, bazı uluslararası uzmanların gerekli
bilgileri yerli çalışanlara paylaşmak ve aktarmak konusunda istekli olmadıklarını
belirtmişlerdir. Uluslararası uzmanlar ile yapılan görüşmede de bu sorunu teyit etmişlerdir.
Maliye Bakanlığı Afgan memurlara verimli bir şekilde bilgi transferi sağlamak ve bu konuda
uluslararası uzmanları teşvik etmek için uygun bir ortam hazırlamalıdır. Uluslararası
uzmanların kendi ofisleri vardır ve nadiren yerel uzmanlar ve memurlar ile çalışma ortamlarını
paylaşmaktadır. Böyle bir çalışma ortamı memurları iş sürecinde uluslararası uzmanlardan
sistem ile ilgili ögrenebilecek şeylerden uzak tutturulmuştur. Bu uzak tutmasının sebebi bazen
güvenlilik ve çıkarabilecek sorunluklar olduğundan dolayı belirtmişler. Sonuç olarak eğer
ortak çalışma ofisleri hazırlanabilirse Maliye Bakanlığı bilgi transferinde kolaylık
sağlayabilecektir.
4.4.3.4.
Yerel Uzmanları ve Devlet Memurları Eğitimi Verme
İşbaşı eğitim ve koçluk yanında, özelleştirilmiş (Finansal ve Veritabanı Yönetimine Dahil)
bir eğitim programı yerel uzmanlara özellikle memurlara yönelik olarak uzmanlaşmış eğitim
programlar verilmelidir. Verilecek özel eğitim programlar aşağıdaki gibi olabilmektedir.

AFMIS’ın nasıl çalıştığını,

AFMIS’e nasıl bir alt sistemi eklemek,

AFMIS’ı ve onun alt sistemleri nasıl geliştirmek,

AFMIS’ın Sorun Gidermesi,

Veritabanının geliştirmesi,

Programlama ve Veritabanı güvenliği ve

Yönetim ve bilgi sistemleri.
4.4.3.5.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Dokümantasyonu
Şu anda AFMIS’ta bir sürü belgeler mevcuttur, ama şimdi ve gelecekte bir işlem için
referans olarak kullanılmak üzere gerekli tüm belgeler üretilmemiş, sınıflandırılmamış ve
53
dosyalandırılmamış bir şekilde kalmıştır. Bu nedenle, belgelerden nasıl faydalanmalı diye bir
değerlendirme gerekmektedir. Mevcut gelgeler nelerdir, hangi amaçla kullanılabilir, belgeler
anlaşılabilir bir dilde varmıdır diye incelenmelidir. Değerlendikten sonra, proje uluslarası
uzmanlar tarafından bitmeden dokümantasyon işlemi başlamış ve tamamlanmış olmalıdır.
AFMIS dokümantasyonu yerel dilde (Farsça ve Peştüce) sınıflandırılması ve tercüme edilmesi
ve Maliye Bakanlığı’nın kullanımının referans olacak şeklinde olmalıdır.
4.4.3.6.
Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin Satıcı ile Teknik
Destek Sözleşmesi
AFMIS’ın tam yönetim ve bakımı yerel personeller için oldukça yeni, yerel personel
tarafından AFMIS’ın tam yönetilmesi ve kontrol edilmesi için en az 2-3 yıl zaman alacaktır. Bu
nedenle çıkabilecek sorunlarının giderilmesi için Maliye Bakanlığı AFMIS satıcı ile teknik ve
yardım sağlamak amacıyla gerekli bir sözleşme imzalanmalıdır.
4.4.3.7.
Sistem Dışı Kaynaklardan Yararlanma
AFMİS’in yönetimi ve kontrolu son derece karmaşık ve zor olduğu için pek çok yönlerinde
özellikle veri merkezinin geliştirmesi ve bakımı gibi hususlarda özel tekniksel şirketlerden
destek almadan mümkün değildir. Bu nedenle Maliye Bakanlığının personeli dışında bazı yerel
ve uluslararası uzmanlardan ve tekniksel firmalardan destek alınmalıdır.
54
4.5.
Sonuç ve Öneriler
Kamu finansal yönetimi kavramı, ekonomik ve mali kararların alınması ve uygulanması
yönünde kanuni bir çerçeve ile belirlenmiş bir örgütlenmenin karşılığı olarak kullanılmasının
yanında topluma yönelik finansal olayların yönetilmesi faaliyetinin bir ifadesi olarak da
kullanılmaktadır. Kamu finansal yönetimleri son yıllarda uluslar arası alanda önemli bir
değişim yaşamaktadır. Bütçe kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde; toplam mali
disiplin, stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı, programların
gerçekleştirilmesinde ve hizmetlerin sağlanmasında verimlilik ve etkinlik olmak üzere üç
farklı düzeyde etkiye sahiptir. Dünya son yıllarda yaşanan ekonomik ve siyasi dönüşümler ile
teknolojik gelişmeler sonucunda hızlı bir değişim sürecine girmiştir. Az gelişmiş ülkelerin aşırı
kamu harcamaları ve finansal savurganlıkları bütçe açıkları gibi ciddi sorunlara neden
olabilmektedir. Neoliberal görüş bütçe açıkları sorununu aşırı harcamaya bağlayarak çözüm
önerisi olarak “mali disiplin”’i ön plana çıkartır. Bu görüşe göre azgelişmiş ülkeler harcama
sorunlarını çözmek için finansal disipline zorlanmalıdır. Son yirmi beş yıldır gelişmiş kapitalist
ülkelerden başlayarak piyasa yönelimli yapısal uyarlama politikaları kanalıyla dünyada
yaygınlaşan kamu mali yönetim sistemlerinde stratejik planlama, performansa dayalı
bütçeleme, orta vadeli harcama sistemi, mali saydamlık ve hesap verebilirlik kavramları
etrafında bütçe sürecinde bir değişim ve dönüşüm dalgası başta OECD ülkeleri olmak üzere
bir çok ülkede giderek güçlenmiştir. Kamu yönetimi reformuna yol açan önemli nedenlerden
birisi de kamu hizmetlerinden yararlananlar ve vergiler yoluyla hizmetin finansmanını
sağlayanlar olarak vatandaşların, kamudan beklentilerinin artmasıdır. Kamudaki finansal
yönetim sistemleri etkileyen ve getirilen yeniden yapılanma çabaları, kamu kaynaklarının
daha iyi kullanılıp yönetilmesini daha verimli ve şeffaf hedeflemekte ve dolayısıyla kamu
finansal yönetimlerine yapısal, tekniksel ve yasal değişiklik ve yenilikler getirmek kamu
finansal yönetim reformu anlamına gelmektedir.
Çatışma sonrası ülkelerde de kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması gereğini çarpıcı
şekilde ortaya koyan en temel unsurlardan birisi mali açıktır. Siyasi ve idari yapıları içinde
rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkeler, sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan
55
bir mali yapı ile baş başa kalmıştır. Kamu yönetiminin aksaklıkları, etkinsizliği, verimsizliği
hantal bürokratik yapısı, gelişen teknolojiye ayak uyduramaması kamu yönetiminin zamanla
toplumsal ihtiyaçları karşılayamaz hale gelmesine neden olmuş ve yeniden gözden
geçirilmesini elzem hale getirmiştir. Çatışma sonrası ülkelerde kamu finansal yönetim
reformlar uluslararası toplumlar için acil bir öncelik olmuştur. Çünkü çatışma sonrası
ülkelerde kamu finansal yönetimleri hukuksal, yapısal ve yönetsel bozukluk ve eksikliklerden
kaynaklanan sorunlar yaşamaktaydı. Özellikle yönetsel olanlar bu sorunlar içerisinde en
büyük paya sahipti. Dünyada yaşanan hızlı değişimler, sorunları geçici tedbirlerle zamana
yaymak yerine etkili ve kalıcı çözümler üretebilmek amacıyla kamu kurumlarını, uzun dönemli
önlemler almaya zorlamakta ve etkili bir kamu yönetimi için stratejik düşünmenin, stratejik
kararlar almanın ve stratejik yönetim süreçlerinin geliştirilmesini gerekli kılmaktadır.
Dolayısıyla uluslararası finanse edilen kuruluşlar özellikle dünya bankası tarafından çatışma
sonrası ülkelerde kamu finansal yönetiminin iyileştirilmesine ve bütçe sürecinin etkinliğinin
arttırılmasına yönelik çeşitli reform çalışmaları başlatılmıştır. Reform çalışmaların amacı refah
bir devlet kurmak için kamu maliyesinin şeffaf bir şekilde yönetilmesi kaynakların daha iyi
tahsis edilmesi, memur maaşlarının düzenli ödenmesi ve benzere hedeflerden oluşturmuştur.
Çatışma sonrası bir ülke olarak Afganistan de kırılgan ve çatışmalardan etkilenen ülkenin
eğitim, sağlık, altyapı ve sosyal koruma gibi tüm alanlarda sıkıntıda yaşanmıştır. 2001 yılında
çatışmalar sona erdiğinden sonra, özellikle yeni bir hükümet başa geldiğinde, nüfusun umut
ve toparlanma işaretleri görebilmesini sağlayacak şeyleri sunmak için hızlı hareketler ve
kararlar alınmıştır. Dolayısıyla Aralık 2001 yılında düzenlenmiş olan uluslararası Bonn
konferansında Afganistan’ın o ondaki durumdan kurtulması için önemli kararlar alınmıştır.
Kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini,
kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini,
raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemeye amacıyla kamu finansal yönetim sisteminde
yeni reform programlar elde edilmesi konusunda da yeni karar alınmıştır.
56
Afghanistan’da 2002 yılından itibaren kamu finansal yönetiminin iyileştirilmesine ve
bütçe sürecinin etkinliğinin arttırılmasına yönelik çeşitli reform çalışmaları başlatılmıştır.
Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi (AFMIS) kamu finansal yönetim reformunda
en önemli ayağını oluşturmuştur. Kamu kurumlarının politika oluşturma kapasitelerinin
arttırılması, bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerinde mali disiplin sağlanması, kaynakların
belirlenen stratejik önceliklere göre dağıtılması, bu kaynakların etkin ve verimli bir şekilde
kullanılıp kullanılmadığının izlenmesi ve bunun üzerine kurulu bir hesap verme
sorumluluğunun geliştirilmesi Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sisteminin temel
amacını oluşturmaktadır. Şu anda Maliye Bakanlığı AFMIS’I kullanarak devletin %99’den fazla
bütçe yürütme ve hazırlanma işlemleri ve hazine işlemleri (kaynak yönetimi ve harcama
yönetimi gibi) yapabilmektedir. Afganistan, AfMIS’ı devam ettirmek ve iyileştirmek için
önemli kapasite geliştirme avantaji elde etmiştir. Afganistan’in 34 il merkezlerinde ve tüm
Bakanlıklarda artık sisteme esaslı bütçe (gelir ve gider) kontrolleri sahiptir. Ayrıca güvenceli
kontrolü çok yüksek bir derecesi ile sistem bazlı ödemeler yürütebilir. Raporlara göre
Afganistan’da Kamu Finansal Yönetim Sisteminin reformları diğer çatışma sonrası ülkelerden
daha iyi uygulanmıştır. Maliye Bakanlığı; Afganistan Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin
kullanmasıyla hükümet yönetişimi, hesap verebilirlik ve şeffaflık derecesi artmıştır. Özetle
Afganistan’ın Kamu Finansal Yönetim Sisteminde başarılar olarak; bütçe uygulaması, nakit
yönetimi ve tedarik kapasite artışı, Hazine’de kamu finansal yönetim reformunun etkin bir
şekilde uygulanması ve bütçe yürütme yerelleşme işlemi Bakanlıklar ve İl Birleşenlerde
uygulanması gibidir.
Afganistan Finansal Yönetim Sistemine tüm yukarıdaki gelişmelerinin getirmesine rağmen
devlet memurlar ve yerel uzmanlar geleceğe doğru sistemin devam ettirmesi ve geliştirmesi
için yeterli eğitimi, bilgiyi ve deneyimi sahip olmamadıkları tespit edilmiştir. Uluslararası
uzmanlara göre Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin veri merkezini, personel
yapısını, bilgi teknolojisinin politikalarını ve prosedürlerini uygulanan ve geliştiren profesyonel
hususlar konusunda ulusal uzmanların ve devlet memurların eğitimi, bilgisi, deneyimi
yetmeyecektir. Uluslararası uzmanlara göre; AFMIS’ın mevcut işlevsellikleri uygulamak için
onların desteklerine ihtiyaç olmadığını belirtmişlerdi. Çünkü AFMIS artık on yıldan daha fazla
57
kullanılmaktadır, dolayısıyla bundan sonra yerel uzmanların tarafından yürütülebilmektedir.
Ama AFMİS’in daha fazla geliştirmesi, yeni politikalar, prosedürler ve stratejiler geliştirilmesi
için hala uluslararası uzmanların yardımlarına ve desteklerine ihtiyaç duyulmaktadır.
Uluslararası uzmanlara göre; memurlar Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nde;
yeni kullanıcılar için oturum oluşturmasına, sistemin günlük işlem sürecinin yönetilmesine,
AFMIS yardımıyla gerekli olan raporlar hazırlamasına vs işlemlerine hakimdirler. Ancak
memurlar AFMIS’a ilişkin yeni modüller, yeni politikalar ve yeni prosedürler oluşturma
konusunda iyi değillerdir. AFMIS’ın yönetimi ve kontrolü son derece karmaşık ve zor olduğu
için pek çok yönlerinde özellikle veri merkezinin geliştirmesi ve bakımı gibi hususlarda özel
tekniksel şirketlerden destek almadan mümkün değildir. Bu nedenle Maliye Bakanlığının
personeli dışında bazı yerel ve uluslararası uzmanlardan ve tekniksel firmalardan destek
alınmalıdır. AFMIS’ı yürütülmek ve geliştirmek için Afganistan’ın iç kaynaklarıyla finanse
edilme imkânı çok zayif olması için Dünya Bankası gibi dış kaynaklardan yararlanmak
konusunda şimdiden ciddi kararlar ve ön planlar alınmalıdır. Memurlar ve ulusal uzmanlar için
AFMIS’ı daha anlaşılabilir ve kolayca öğrenebilir ve sistemi rahatça yürütebilir hala getirilmesi
için yerel ve anlaşılabilir dile çevirtmelidir. Sonuç olarak kamu finansal yönetimi için büyük
önem taşıyan AFMIS’ı geleceğe yönelik daha iyi ve verimli bir şekilde yürütülmek ve
geliştirmek için AFMIS ile ilgilenen kurumların tüm memurları ve uzmanları doğru bir şekilde
eğitim verilmeli, gerekirse bu konuda verilecek olan eğitimler daha da artırılmalıdır. Eğitimli
ve genç çalışanları ve uzmanları sisteme dahil etmeli. AFMIS için iyi yetişmiş personel ve
giderek gelişen teknolojik donanımlardan yararlanılmalıdır. Çünkü reform yapmak gerçekten
zaman ve uğraş isteyen bir faaliyettir. Giderek gelişen ve değişen şartlara uyum sağlamak
adına reformların başarıya ulaşabilmesi için gayret etmeliyiz.
58
59
5. KAYNAKÇALAR
Ahsan, M. (2011, November 26). Afghanistan Financial Management Information System
(AFMIS). Daily Outlook Afghanistan: http://outlookafghanistan.net adresinden alındı
America,
R.
t.
(2010,
january
03).
Editorials.
http://editorials.voa.gov:
http://editorials.voa.gov/content/building-afghanistans-financial-system85999877/1481698.html adresinden alındı
ARTS. (2011, February 20). Financial Management Information System (FMIS). Afghanistan
Reliable Technology services: http://www.arts.af/ adresinden alındı
Balance, F. (2013, March 12). FreeBalance Accountability Suite Modules. FreeBalance:
http://www.freebalance.com/ adresinden alındı
Balance, F. (2014, February 10). Modernizing public financial management. FreeBalance:
http://www.freebalance.com/ adresinden alındı
Bank, T. W. (2008). Afghanistan Public Financial Management Performance Assessment.
Kabul: World Bank Group.
Bank, T. W. (2013). Afghanistan Public Financial Management and Accoutability Assessment.
Washington: The World Bank Group,No. 80996-AF.
Bank, W. (2012, March 15). Public Financial Management Reform in Afghanistan. Deloitte:
http://www.deloitte.com/ adresinden alındı
Bank,
W.
(2013,
January
25).
PFM
Case
Study.
Freebalance:
http://www.google.com.tr/url?url=http://www.freebalance.com/whitepapers/FreeBa
lance_PFM_Case_Study_Afghanistan.pdf&rct=j&frm=1&q=&esrc=s&sa=U&ei=AkxJVO
f2KYnpywOInIEQ&ved=0CBcQFjAA&usg=AFQjCNGtNTbBX1lUKK7-1XBVYU4baqyZ8Q
adresinden alındı
Bank, World. (2012). public financial management reform in post-conflict countries.
washington: global center on conflict security and development.
Bonapart. (2012, September 10). AFMIS. Ministry of Finance: http://www.treasury.gov.af/
adresinden alındı
Budget, D. G. (2008, september 15). Public Finance & Expenditure Management Law. Budget
Department:
http://www.budgetmof.gov.af/index.php/en/component/content/article/83-
60
directorate-general-budget/126-public-finance-expenditure-management-law
adresinden alındı
DALGIÇ, B. (2010). 5018 Sayılı Kanunun'a Göre Yeni Kamu Mali Yönetim Sistemi.
Kahramanmaraş: Ulusal Tez Merkezi.
Department, T. (2014, January 15). Ministry of Finance.
http://www.treasury.gov.af/?page_id=1913 adresinden alındı
www.treasury.gov.af:
DEVELOPMENT, O. F.-O. (2002). Models of Public Budgeting and Accounting Reform. OECD
JOURNAL ON BUDGETING, VOLUME 2/ SUPLEMENT 2, 11-82.
Doug Hadden, V. P. (2013, September 11). Evidence of FreeBalance GRP Success. Sustainable
Public Financial Management: http://www.freebalance.com adresinden alındı
Finance, M. o. (2010). Financial Management Roadmap. Kabul: Government of Afghanitan,
Ministry of Finance.
Group, W. B. (2009). Fighting Corruption in Afghanistan, Summaries of Vulnerabilities to
Corruption Assessment. Kabul: http://worldbank.org.
Group, W. B. (2011, APRIL 16). Substantial Progress in Public Financial Management by
Governments
of
Afghanistan,
Kosovo,
Sierra
Leone.
FreeBalance:
http://www.freebalance.com/ adresinden alındı
Group, W. B. (2012, August 17). Implementation Completion Report (ICR) Review - Public
Financial Management Reform Project. Independetn Evaluation Group:
http://lnweb90.worldbank.org/ adresinden alındı
GROUP, W. B. (2013). Afghanistan Public Financial Management and Accountability
Assessment. Kabul: WORLD BANK GROUP.
Huy, P. Q. (2013). Exploring Public Finance Management Reform and Building up Model of
General State Accounting (GSA): The Case of Vietnam. Journal of Modern Accounting
and Auditing, ISSN 1548-6583, 700-820.
Huy, P. Q. (JUNE 2013). Exploring Public Finance Management Reform and Building up.
James Elrick, P. S. (2011, May 17). Sustainable Public Financial Management.
http://www.freebalance.com: http://www.freebalance.com/blog/?tag=afghanistanfinancial-management-information-system adresinden alındı
61
KARAARSLAN, E. (2008). KAMU MALİ YÖNETİMİ VE MALİ RAPORLAMA . Ankara: Sayıştay
Bakanlığı Yayınları,no.54.
KARTALCI, K. (2007). Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi. İstanbul: T.C. Ulusal Tez Merkezi.
KÖSE, Y. (2008). Türkiye’de Kamu Mali Yönetiminde Yeniden Yapılanma Ve 5018 Sayılı Kamu
Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunun Türk Kamu Mali Yönetim Sistemine Etkileri.
Sakarya: Ulusal Tez Merkezi.
NATION, U. (1995). Financial Management for Improved Public Management and
Development.
NEW
YORK:
UNITED
NATION
SECETARIAT.
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan000760.pdf
adresinden alındı
PINAR, B. (2009). Türk Bütçe Hukuku Açısından Kamu Mali Yönetim Sisteminin Hukukı Analizi.
Ankara: Ulusal Tez Merkezi.
Premise, W. B. (2011, April 16). Substantial Progress in Public Financial Management by
Governments of Afghanistan, Kosovo, Sierra Leone. Free Balance:
http://www.freebalance.com adresinden alındı
REGION, F. M. (2007). Public Financial Management Reform Project. Kabul: Bank, Document
of The World.
UNDP. (2010). Making Budget and Aid Work Project, Annual Project Report,. Afghanistan:
http://www.undp.org.af/Projects/Report2011/MBAW/MBAW_00056407_APR_2010_
%2012%20June%202011.pdf.
Unit, B. R. (2014, February 20). Directorate Budget Policy and reform. Ministry of Finance:
http://www.budgetmof.gov.af adresinden alındı
62
63
6. EKLER
Raportaj Yönergesi
Anket
Açıklama Yönergesi
Bu anket Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi’nin uygulanmasında
uluslararası uzmanlarının ilgilenen rolü ve sorumlulukları belirtmek ve 2014 yılın sonunda
uluslararası uzmanlar sistemden ayrılmasıyla Afganistan Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sistemi
yürütmek için ortaya çıkacak bilgi açığı ve eksikliğinin bir analizini yapmak sürtiyle yüksek
lisans tezinin geliştirilmesi için destek sağlamaktır. ve özellikle aşağıdaki araştırma soruları için
veri toplamak sebebiyle düzenlenmiştir.
Çalışmanın yöntemi ise; Afganistan kamu finansal yönetim bilgi sistemi’nde şuanda 30
adet çalışanlar bulunmaktadır. Çalışanlar ise; iki uluslararası uzman, on beş ulusal uzman ve
on üç mermurden oluşturmuştur. Anket çalışması ise; iki adet ulusal uzman, dört adet ulusal
uzman, altı adet kıdemli memur ve üst düzey yönetimci, üç adet memur ve üç adet dış
kullanıcıları yüz yüze görüşmek ile yapılmıştır. Bu anket özellikle aşağıdaki araştırma soruları
için veri toplamak sebebiyle düzenlenmiştir.
Afganistan’ın Kamu Finansal Yönetim Sisteminde, kurumsal ve yasal reformlar ve
gelişmeler nelerdir ?
Sistemin avantajları ve desavantajları nedir ?
Afganistan’ın Kamu Finansal Yönetim Bilgi Sisteminin (AFMIS) günlük çalışmasında,
uluslararası uzmanların rolü nedir ?
Uluslararası uzmanlar Afganistan'ı terk ettikten sonra, hazine sistemini geliştirmek için ne
kadar kapasite açığı ortaya çıkacak ?
64
Uluslararası uzmanlar ülkeyi terk ederken Maliye Bakanlığı tarafından
sistemin
uygulaması için ne gibi eğitim stratejiler hazırlamak gerekir ?
Bilgi açığı azaltmak ve ya ortadan kaldırmak için, Maliye Bakanlığı tarafından ne gibi yol
haritası önermelidir ?
Tezin metodoloji ve amacına göre, bu anket üç farklı grupları hedefleyerek üç alt bölüme
ayrılmıştır. Bunun amacı doğrudan AFMIS yönetimi ve işletimi katılan gruplardan daha
gerçekçi ve karşılaştırılabilir veriler elde etmektir. Sadece ilgili bölümü belirli hedef gruplar
için doldurulacaktır.
Bu röportajı algısı daha derinleşmiş bir analiz elde etmek için, soruları biten açık ve
yapılandırılmamış bir şekilde düzenlenmiştir. Sorular sadece görüşmeci tarafından
doldurulması gerekmektedir.
Bu anket aşağıdaki hedef grupları kapsamaktadır:
Bölüm.A
Uluslararası uzmanlar ( iki uzman)
Bölüm.B
Ulusal uzmanlar ve danışmanlar ( dört kişi)
Bölüm.C
Kıdemli Memurları ve üst yönetimciler ( altı kişi)
Bölüm.D
Memurlar ( üç memur)
Bölüm.E
Dış kullancılar/ Paydaşlar (üç kişi)
65
Anket:
Bölüm. A : uluslararası uzmanlar
Görüşmeci: Ali Zafar MEHRAN
Tarih ve raportaj zamanı:
Mülakat Yeri: Röportaj Süresi:
Görüşme yapılan kişi
Adı
Pozisyon
İşveren
Eğitim
Raporlama
Uzmanlığı
Deneyimi
AFMİS’te Deneyimi
Sorular:
AFMİS’in günlük operasyonunda rolünüz nedir ?
Maliye Bakanlığı/Hazine Bölümü, desteğiniz olmadan AFMİS’in çalışabilir olduğunu
düşünüyormusunuz ? Hayır : neden ? Evet ise : Nasıl ?
Uluslararası uzmanların çekilmesinden sonra AFMIS açısından Maliye / Hazine potansiyel
zorluklar nelerdir?
Yorumlarınızı dayanarak,soruyu aşağıdaki gibi ayırılıyorum:
1. AFMIS’in personeli, uluslararası uzmanlara bağımlılık düzeyi nedir?
2. AFMİS’in yerel personelinin tekniksel bilgileri,AFMİS’I çalıştırmak için yeterli
olduğunu düşünüyormusunuz ?
3. AFMİS’in kaliteli hizmet sunumunda Sizin düşünceleriniz nedir?
4. AFMİS’in içinde uygulama ve geliştirme süreçlerinde sizin özel rolünüz nedir?
Uluslararası uzmanların çekilmesinden sonra AFMİS’in başarılı çalışması için ne gibi özel
önlemler ihtiyaç olduğunu düşünüyorsunuz ?
AFMİS’in sorumluluğu tamamen memurlara başarılı bir şekilde aktarmak için, Maliye
Bakanlığına ne gibi yol haritaları tavsiye ediyorsunuz ?
66
Bölüm. B : Ulusal uzmanlar ve danışmanlar
Görüşmeci: Ali Zafar MEHRAN
Tarih ve raportaj zamanı:
Mülakat Yeri: Röportaj Süresi:
Görüşme yapılan kişi:
Adı
Pozisyon
İşveren
Eğitim
Raporlama
Uzmanlığı
Deneyimi
AFMİS’te Deneyimi
Sorular:
AFMİS’in günlük operasyonunda rolünüz nedir ?
Maliye Bakanlığı/Hazine, desteğiniz olmadan AFMİS’in çalışabilir olduğunu
düşünüyormusunuz ? Hayır : neden ? Evet ise : Nasıl ?
Yorumlarınızı dayanarak,soruyu aşağıdaki gibi ayırılıyorum:
1. AFMİS ile ilgili uluslararası uzmanlardan aldığınız belirli destekler
nelerdir ?
2. Uluslararası uzmanların destekleri olmadan AFMİS’I çalıştırmak için
yeterli becerileri sahip olduğunuzu düşünüyormusunuz ? Lütfen
Açıklayınız ?
3. AFMİS ile kaliteli hizmet sunumunda sizin rolünüz nedir ?
4. AFMIS içinde uygulama ve geliştirme süreçlerinde özel rolünüz
nedir?
AFMİS ile ilgili gördüğünüz eğitimler nelerdir ?
İşinizi daha iyi ve verimli bir şekilde yapmak için hangi eğitimleri görmeniz
gerekiyor ?
Eğer proje bittikten sonra memur olarak Hazine bölümü ile çalışmaya devam
etmek için hazırmısınız (Sadece milli danışmanları için)? Hayır : neden ? Evet
ise : Nasıl ?
Başka bir yorumunuz / fikriniz var mıdır ?
67
Bölüm. C : Kıdemli Memurları ve Üst Yönetimciler
Görüşmeci: Ali Zafar MEHRAN
Tarih ve raportaj zamanı:
Mülakat Yeri: Röportaj Süresi:
Görüşme yapılan kişi
Adı
Pozisyon
İşveren
Eğitim
Raporlama
Uzmanlığı
Deneyimi
AFMİS’te Deneyimi
Sorular:
Maliye Bakanlığı/Hazine Bölümü, uluslararası uzmanların desteği
olmadan AFMIS çalışabilir olduğunu düşünüyor musunuz?
Hayır : Neden ? Evet ise : Nasıl ?
AFMİS’in tam yönetimi, uluslararası uzmanlardan devlet memurlara nasıl
transferi için fikriniz nedir ?
AFMİS’in sorumluluğu tamamen memurlara başarılı bir şekilde aktarmak
için, Maliye Bakanlığına ne gibi yol haritaları tavsiye ediyorsunuz ?
Uluslararası uzmanlar ülkeyi terk edeceği anda AFMIS’in karşılaşacağı
zorluklar nelerdir?
1. Ne belirli Eğer AFMIS çalışan uluslararası uzmanlardan alıyorsanız
destekler?
1. Uluslararası uzmanlardan AFMİS ile ilgili ne gibi destekleri
alıyorsunuz ?
2. AFMİS’İ çalıştırmak için yerel personellerin tekniksel bilgileri ve
yetenekleri yeterli olduğunu düşünüyormusunuz ?
3. AFMİS ile kaliteli hizmet sunumunda sizin rolünüz nedir ?
4. AFMIS içinde uygulama ve geliştirme süreçlerinde uluslararası
uzmanların belirli rolleri nelerdir?
Başka bir yorumunuz / fikriniz var mıdır ?
68
Bölüm. D : Devlet Memurları
Görüşmeci: Ali Zafar MEHRAN
Tarih ve raportaj zamanı:
Mülakat Yeri: Röportaj Süresi:
Görüşme yapılan kişi:
Adı
Pozisyon
İşveren
Eğitim
Raporlama
Uzmanlığı
Deneyimi
AFMİS’te Deneyimi
Sorular:
AFMİS’in günlük operasyonunda rolünüz nedir ?
Maliye Bakanlığı/Hazine Bölümü, uluslararası uzmanlarının
destekleri olmadan AFMİS’in çalışabilir olduğunu
düşünüyormusunuz ? Hayır : neden ? Evet ise : Nasıl ?
Yorumlarınızı dayanarak,soruyu aşağıdaki gibi ayırılıyorum:
1. Uluslararası uzmanlardan AFMİS ile ilgili ne gibi
destekleri alıyorsunuz ?
2. Uluslararası uzmanlardan destek olmadan AFMIS’i
çalıştırmak için yeterli becerileri sahip olduğunuzu
düşünüyor musunuz? Lütfen açıklayınız?
3. AFMİS ile kaliteli hizmet sunumunda sizin rolünüz
nedir ?
4. AFMIS içinde uygulama ve geliştirme süreçlerinde
belirli rolünüz nelerdir?
AFMİS ile ilgili gördüğünüz eğitimler nelerdir ?
İşinizi daha iyi ve verimli bir şekilde yapmak için hangi
eğitimleri görmeniz gerekiyor ?
Başka bir yorumunuz / fikriniz var mıdır ?
69
Bölüm. E : Dış kullancılar/ Paydaşlar
Görüşmeci: Ali Zafar MEHRAN
Tarih ve raportaj zamanı:
Mülakat Yeri: Röportaj Süresi:
Görüşme yapılan kişi
Adı
Pozisyon
İşveren
Eğitim
Raporlama
Uzmanlığı
Deneyimi
AFMİS’te Deneyimi
Sorular:
Maliye Bakanlığı/Hazine Bölümü, desteğiniz olmadan AFMİS’in
çalışabilir olduğunu düşünüyormusunuz ? Hayır : neden ? Evet ise :
Nasıl ?
AFMİS’in tam yönetimi, uluslararası uzmanlardan
memurlara nasıl transferi için fikriniz nedir ?
devlet
Hazine Bölümünde çalışan uluslararası uzmanlardan ne gibi
destekleri alıyorsunuz ?
AFMİS’İ çalıştırmak için yerel personellerin tekniksel bilgileri ve
yetenekleri yeterli olduğunu düşünüyormusunuz ?
Uluslararası uzmanların çekilmesinden sonra AFMİS’in başarılı
çalışması için ne gibi özel önlemler ihtiyaç olduğunu
düşünüyorsunuz ?
AFMIS içinde uygulama ve geliştirme süreçlerinde uluslararası
uzmanların belirli rolleri nelerdir?
ÖZGEÇMİŞ
Kişisel Bilgiler
Soyadı, adı
: Ali Zafar MEHRAN
Uyruğu
: Afghan
Doğum tarihi ve yeri
: Ghazni, Afghanistan. 26/11/1986
Medeni hali
: BEKAR
Telefon
: +(90) (0)5532836690
Faks
: …………………
e-mail
: [email protected]
Eğitim
Derece
Eğitim Birimi
Mezuniyet tarihi
Yüksek lisans
İşletme / Muhasebe-Finansman
12/11/2014
Lisans
Financial & Monetary Affairs
25/12/2008
Lise
Genel
20/12/2004
İş Deneyimi
Yıl
Yer
Görev
3
Maliye Bakanlığı / KABIL/AFGANISTAN
Bütçe Görevlisi
(Memur)
Yabancı Dil
İnglizce ve Türkçe
Yayınlar
………………
Hobiler
Kitap okuma, Gezme, Spor