Remzi ÇiFTEPlNAR - tbmm kütüphanesi açık erişim sistemi

Remzi ÇiFTEPlNAR
Uzman
EGEMENLİK KAYITSIZ ŞARTSIZ MiLLETiNDİR
TBMM KÜLTÜR, SANAT VE Y AYlN KURULU YA YlNLARI No.: 120
YASAMA SÜRECiNDE
PLAN VE BÜTÇE KOMiSYONU'N UN
YERİ VE ETKİNLiGi
Remzi ÇiFTEPlNAR
UZMAN
TBMM/Ankara - 2007
ISBN: 975-6226-27-7
ÖNSÖZ
Egemenliğin
en güçlü şekilde belidendiği yasama görevini Türk
Milleti adına yerine getirmekle yetkili organ Türkiye Büyük Millet
Meclisi'dir. Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin işlemleri yasama
fonksiyonunu oluşturur ve kanun kuvvetine sahiptir. Yasama, TBMM'nin
kanun yapma ve parlamento kararı alma yetkisidir.
Yasama görevi, özel bilgi ve ihtisas isteyen bir görevdir. Bu görevi
yerine getirme yükümlülüğü milletvekilierine aittir. Milletvekillerinin
yasama faaliyetleriyle ilgili çalışmalarında kendilerine en önemli destek
hizmetini verenler TBMM İdari Teşkilatı yasama uzmanlandır.
Uzmanlarımız, yasama ve denetim faaliyetlerine katkıda bulunmakta,
milletvekillerinin yasama ve karar alma çalışmalarına destek vermekte,
Meclis çalışmaları konusunda kamuoyunu bilgilendirmekte, parlamentoyu
ulusal ve uluslararası alanlarda temsil etmektedirler.
Özel yarışma sınavı ile TBMM' de görev yapma ayrıcalığını elde eden
uzman yardımcılarımız, konusunu görev alanlarına göre seçtikleri tezlerini
hazırlayarak TBMM Uzmanlığı Yeterlik Sınavına girmekte ve başarılı
oldukları taktirde uzmanlığa yükselmektedirler.
Yasama uzmanlarının tezleri Türkiye Büyük Millet Meclisi yasama
faaliyetlerinin bilimsel kriteriere uygunluğunu sağlamakta, ayrıca Anayasa
Hukuku, Parlamento Hukuku ve Kamu Hukuku alanlarında kaynak eser
niteliği taşımaktadır.
Demokrasiınİzin
simgesi olan Medisimizi bir karİyer kurumu haline
getirme hedefimiz dahilinde uzmanianınıza ve onların çalışmalarına büyük
önem vermekteyiz.
Bu amacımızın bir göstergesi olarak, 22. yasama döneminde
Medisimizde göreve başlayan yasama uzman yardımcılarımızın uzmanlık
tezleri, milletvekillerimiz ve TBMM dışındaki kişi ve kurumların
istifadesine sunulmak üzere yayın haline getirilmiştir.
Değerli uzmanlanmızı çalışmalarından dolayı
Bu gayretlerinin ileride de artan bir
diliyorum.
şevk
yürekten kutluyorum.
ve heyecanla devam etmesini
Bülent ARINÇ
TBMM Başkanı
III
SUNU Ş
Yasama organının üç temel görevi; yasa yapmak, hükümeti
denetlernek ve bütçeyi onaylamaktır. Bu görevlerin en iyi şekilde yerine
getirilebilmesi araştırma ve inceleme safhalarının iyi işlemesine bağlıdır.
Yasama organları bu safhaların iyi işlemesini teminat altına almak için
kendi içlerinde komisyonlar kurmuşlardır. Komisyonlar, Meclis Genel
Kuruluna niyabeten görev yapmaktadırlar ve Genel Kurul 'un küçültülmüş
bir şekli gibidirler.
İlk parlamentomuzdan bu yana bütün yasama meclislerinde bütçe ve
kamu harcama ve gelirlerinde düzenleme yapan konularda görevli olan bir
veya birkaç komisyon bulunmuştur. Bugün itibariyle bu görevler Plan ve
Bütçe Komisyonu tarafından yürütülmektedir. Komisyon, tarihsel süreç
içerisinde yaşanan gelişmelerin de etkisiyle TBMM'nin en etkin ve önemli
komisyonu haline gelmiştir. Bu çalışmada TBMM Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun, hukuki düzenlernelerin ve uygulamaların da etkisiyle,
önemli ve ayrıcalıklı bir konuma nasıl geldiği ve nasıl etkinlik kazandığı,
işleyiş biçimi, görev ve yetkileri, parlamentonun hangi fonksiyonlarının
yerine getirilmesine katkıda bulunduğu, mali denetim konusunda üstlenmiş
olduğu görevler ve kamu kaynaklarının kullanımındaki rolü gibi hususlar
ortaya konmaya çalışılmıştır.
V
ÖZGEÇMİŞ
1981 yılında Sivas 'ta doğdu. İlk, orta ve lise öğrenimini Kayseri' de
tamamladı. 1997 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
Kamu Yönetimi Bölümün ü kazandı ve 2001 yılında mezun oldu. 2002
yılında
Bütçe
TBMM
tarafından açılan
uzman
yardımcılığı sınavını
kazanarak
Müdürlüğünde
yılında uzmanlığa
(Plan ve Bütçe Komisyonu) göreve başladı. 2005
atandı. Halen TBMM Bütçe Müdürlüğünde Uzman
olarak görev yapmaktadır.
VII
İÇİNDEKİLER
Sayfa
ÖNSÖZ ........................................................................................................... III
SUNUŞ
.............................................................................................................. V
ÖZGEÇMİŞ ..........................................•....................................................... VII
İÇİNDEKİLER .....•........................................................................................ IX
TABLOLAR CETVELİ .....................................•......................................... xv
KISAL TMALAR CETVELİ .................................................................... XVII
GİRİŞ ................................................................................................................. 1
BİRİNCİ BÖLÜM
KAVRAMSAL ÇERÇEVE VE TARİHSEL GELİŞİM
1.1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE ..................................................................... 7
1.1.1. İç tüzük Kavramı .................................................................................... 7
1.1.2. Komisyon Kavramı ............................................................................... 8
1.2. TARİHSEL GELİŞİM ........................................................................... 1o
1.2.1. Ülkemizde İlk Anayasal Gelişmeler. ................................................... 1O
1.2.2. Anayasalar, İçtüzükler ve Kanunlar Işığında Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun Tarihsel Gelişimi ................................................................ 12
ı .2.2. ı. Birinci Meşrutiyet Dönemi İçtüzükleri ........................ ı 4
ı .2.2. ı. ı. ı 3 Mayıs ı 877
Tarihli Heyet-i Mebusan
Nizarnname-i Dahilisi ....................................... ı4
1.2.2.1.2. 20 Eylül I 877 Tarihli Heyet-i Ayan Nizarnname-i
Dahilisi ............................................................. 16
1.2.2.2. İkinci Meşrutiyet Dönemi İçtüzükleri .......................... ı 6
1.2.2.2. ı. 20 Eylül ı 877 Tarihli Heyeti Ayan
Nizarnname-i Dahilisi 'nin Tadil
ı .2.2.2.2. ı 3 Mayıs
Edilmiş Şekli
1877 Tarihli Heyet-i Mebusan
Nizarnname-i Dahilisinin Tadil Edilmiş
ı.2.2.3. ı920-ı960
.. 16
Şekli .. ı 7
Dönemi ......................................................
ı.2.2.3.ı. ı920-1927
ı9
Dönemi .......................................... ı9
IX
1.2.2.3.2. 2 Mayıs ı 927 Tarihli TBMM Dahili
Nizamnamesi .................................................. 22
ı .2.2.4. ı 960-6 ı Dönemi ......................................................... 29
1.2.2.4.1. T.C. Milll Birlik Komitesi İçtüzüğü (ı961) ... 29
1.2.2.4.2. Temsilciler Meclisi İçtüzüğü (ı 7.01.196 ı) .... 30
1.2.2.4.3. Kurucu Meclis İçtüzüğü (19.0ı.196ı) ............ 31
ı .2.2.5. ı 961- ı 980 Oönemi ..................................................... 32
1.2.2.5.1. 1961 Anayasası. .............................................. 32
1.2.2.5.2. 77 Sayılı Kanun .............................................. 34
ı .2.2.5.3. 27 Aralık ı 963 Tarihli Cumhuriyet Senatosu
Içtüzüğü .......................................................... 36
TBMM Birleşik Toplantısı İçtüzüğü
(17.2.ı965) ...................................................... 38
ı .2.2.5.5. Millet Meclisi İçtüzüğü .................................. 38
1.2.2.6. ı 980- ı 982 Ara Dönemi ............................................... 4 ı
ı.2.2.6.1. TCMGK Yasama Görevleri İçtüzüğü ............ 42
1.2.2.6.2. Danışma Meclisi İçtüzüğü .............................. 43
ı.2.2.7. 1982 ve Sonrası ........................................................... 44
1.2.2. 7.ı. 1982 Anayasası. .............................................. 44
ı .2.2. 7.2. 3067 Sayılı Kanun .......................................... 46
1.2.2.7.3. İçtüzükte 1996 Yılında ve Sonraki Tarihlerde
Yapılan Değişiklikler ...................................... 47
ı .2.2.5.4.
İKİNCİ BÖLÜM
YASAMA SÜRECiNDE PLAN VE BÜTÇE KOMiSYONU
2.1. KOMiSYON'UN YAPISI .•..••.........•••........•••......................•......•...•.•••... 53
2. 1. 1. Komisyon 'un Oluşumu ....................................................................... 54
2.1. 1. 1. Komisyon Üyeliği ........................................................ 54
2. ı. 1.2. Komisyon Üyelerinin Seçimi. ...................................... 59
2.1.1.3. Komisyon'un Üye Kompozisyonu ve Önemi .............. 65
X
Sav(a
2. ı .2. Üyeliğin Sona Ermesi .......................................................................... 67
2. ı .3. Komisyon'un İç Örgütlenmesi ............................................................ 70
2.2. HAVALE İŞLEMLERİ .........•...................•........•...................•..........••... 74
2.2. 1. Kanun Tasarı ve Teklifleri ile KHK'lar ............................................ 75
2.2. ı .ı. Havale Prosedürünün Dayandığı Düzenlemeler ......... 75
2.2.ı.2. Komisyon' a Havalesi Yapılan İ şler ............................ 77
2.2.2. Havalede Esas Komisyon-Tali Komisyon Ayrımı ............................ 86
2.2.2.ı. Tasarı
ve Teklifterin Çoğunun Havalesinin Plan ve
Bütçe Komisyonu 'na Yapılmasının Nedenleri ......... 87
2.2.2.2. Komisyonların Hava le Sürecine Katılmalan .............. 9ı
2.3. HA.. VALEDEN RAPORLAMAVA KOMiSYONUN ÇALIŞMA
.
YONTEMI .............•.•••...............••..........••..............•..................•..•••••••.... 92
2.3. ı. Tasarı ve Teklifterin Komisyonlarda Bekleme ve ineelenme Süresi .. 92
2.3.2. Toplantı Çağrısı ................................................................................... 94
2.3.3. Toplantılara Katılma ............................................................................ 96
2.3.4. Komisyon Toplantıları ......................................................................... 99
2.3.4.1.
Toplantı
2.3.4.2.
Komisyonların
2.3.4.3.
Görüşme Konuları ...................................................... ıo2
2.3.4.4.
Görüşme
Yeri ve Zamanı. ...........................................
Yönetimi. ...........................................
Usulü ..........................................................
ıoo
ıoı
ıo3
2.3.4.5. Komisyonda Yeniden Görüşme ................................. ı 07
2.3.4.6. Toplantılarda Düzen ................................................... ı 08
2.3.5. Alt Komisyon Çalışmaları ................................................................. 108
2.4. KOMiSYON RAPORU ........•.•...........•.......••.........•..............••••.•......... 114
2.5. KOMİSYONLARA DEVAM .................••............••.•..•....................... 117
2.6. KOMiSYONLARlN DIŞ İLİŞKİLERİ. ..............•.••...............•.......... 119
2.7. BASKI VE ÇlKAR GRUPLARININ ETKİLERİ .........•...•....•....•.•.. 120
2. 7. I. Baskı ve Çıkar Gruplarının Tanımı ................................................... ı 20
2.7.2. Baskı ve Çıkar Gruplarının Etkileme Yöntemleri ............................. ı24
2.7.3. Parlamentoda Lobi Faaliyetleri ......................................................... ı25
XI
Savfa
2.8. KOMiSYON-GENEL KURUL İLiŞKİLERİ ..................................... 129
2.8.1. Komisyonların Genel Kurul'da Temsili ....................................... ~ .... 129
2.8.2. Görüşmelerde Komisyonların İşlevleri ............................................. 130
2:8.3. Komisyonca Metnin veya Maddenin Geri istenmesi ........................ 133
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KOMiSYONUN PARLAMENTER DENETİM SÜRECiNDEKi ROLÜ
3.1. PARLAMENTONUN İKİNCİ FONKSİYONU: DENETİM ........... 135
3.1.1. Parlamenter Denetimin Çerçevesi ..................................................... ı 36
3. ı .2. Kanunlar Üzerinden Denetim İşievi .................................................. 139
3.ı.3. Demokrasi Açısından. Parlamento Denetiminin Önemi .................... ı4ı
3.2. MALİ DENETİM ARAÇLARI: BÜTÇE VE KESiNHESAP ........ 143
3.2.1. Bütçenin Tanımı ................................................................................ ı 43
3.2.2. Bütçe Hakkının Gelişimi ................................................................... ı 44
3.2.3. Bütçenin Nitelik ve İşlevleri .............................................................. ı 46
3.2.4. Bütçe Aracılığıyla Yapılan Parlamento Denetimi ............................. ı 48
3.2.5. Bütçe Görüşmelerinde Parlamento Denetimi ...................... :............. 149
3.2.5.1. Plan ve Bütçe Komisyonu Aşaması .......................... 155
3.2.5.2. Bütçenin Reddi ve Geçici Bütçe Uygulaması. .......... 167
3.2.6. Bütçe Uygulam.ası Esnasında TBMM'de Yapılan Denetim ...... ~ ...... ı 72
3.2.7. Bütçe Uygulaması Sonrası Denetim: Kesinhesap ............................. 175
3.2. 7. 1. Kesinhesap Kanunu Tasarıları .................................. 175
3.2. 7.2. Kesinhesap Kanununun İşievi ................................... 178
3.2.7.3. Ödenek Üstü Harcamalar .......................................... 182
3.2. 7.4. Kesinhesap Kanunu Tasarılarının Görüşülmesi ........ 184
3.2.7.5. Bakan Kesinhesabı veya Kesinhesap Kanunu
Tasarısının Red di ...................................................... 186
3.2.8. Bütçe Denetim İşievini Yerine Getirebilİyor mu? ............................. 187
3.2.8. ı. Bütçe Disiplininin Bozulması ve Bütçenin Denetim
İşievinin Zayıflaması ......................................................... ı 87
XII
Savfa
3.2.8.2. Fon Uygulamasının Denetimi Zayıftatıcı Etkileri ..... 197
3.2.8.3. Bütçe Disiplininin Sağlanması ve Parlamentonun
Etkinliğinin Artırılması .............................................
201
3.3. SA YIŞTAY DENETİMİ ...................................................................... 203
3.3.1. Sayıştay Denetimi Demokrasi ilişkisi ............................................... 204
3.3.2. Dış Denetimin Çerçevesi ................................................................... 204
3.3.3. Sayıştay Denetiminin Önemi.. ........................................................... 205
3.3.4. Meclis-Sayıştay ilişkisi ..................................................................... 208
3.3.5. Sayıştay Tezkereleri .......................................................................... 212
3.4. KALKlNMA PLANLARI .................................•.................................. 215
3.4.1 Kalkınma Planları ve Parlamento ....................................................... 217
3.4.1.1.
Kalkınma Planlarının
3.4.1.2.
Kalkınma Planlarının Değiştirilmesi
Kabulü ve
Onaylanması. ........
217
ve Güven
Sorunu ....................................................................... 219
3.4.1.3. Yıllık Programların Kabulü ve Onaylanması. ............ 222
3.4.2. Planlamanın Hukuki Düzeni ............................................................. 223
3.5. KOMİSYONA KANUNLARLA VERiLEN BİLGİ EDiNME
YOLLARI ...........•..•...........•.......•••..•...............••••.....•............••.............. 226
3.6. 5018 SAYILI KANUN'UN GETİRDİGİ YENİ MALİ SİSTEMİN
YASAMA SÜRECiNE YANSIMASI ................................................. 229
3.6.1. Uluslararası Gelişmeler ve Ülkemizde Yapılan Düzenlemeler ... 229
3.6.2. Bütçe Kapsamı ve Bütçe Süreci ........................................................ 233
3.6.2.I..Stratejik Plan ve Performans
Esaslı
Bütçe ................. 235
3.6.2.2. TBMM'ye Sunulacak Bütçe Dokümanları ................ 237
3.6.3. Kesinhesap ........................................................................................ 238
3.6.4. Parlamentonun Denetim Kapsamı ............................................... 241
SONUÇ .....................................................•.................................................... 245
KA YN AKÇA ....................................................•.•••........................................ 263
XIII
TABLOLAR CETVELİ
Tablo 1.1. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun Görevlerini Yürüten
Komisyonlar ............................................................................ 51
Tablo 1.2. 1876 Anayasası 'ndan itibaren Çıkarılan İçtüzükler ................. 52
Tablo 2.1. 20. Dönem 3. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(29 .11.1997 Tarihi İtibariyle) ................................................. 63
Tablo 2.2. 21. Dönem 4. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(21.11.200 1 Tarihi İtibariyle) ................................................. 64
Tablo 2.3. 22. Dönem 2. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(27.07.2004 Tarihi İtibariyle) .................................................. 64
Tablo 2.4. 22. Dönem 3. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(26.03.2005 Tarihi İtibariyle) .................................................. 65
Tablo 2.5. Komisyon Üyelerinin Mesleki Dağılımı ................................... 67
Tablo 2.6. 22. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na Havale Edilen Tasarılan Hazırlayan Bakanlıklar
(30.03.2005 Tarihi İtibariyle) ............................................. 76-77
Tablo 2.7. 21. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak Komisyonların
Karara Bağladığı Tasarı ve Teklifler...................................... 82
Tablo 2.8. 22. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak Komisyonların
Karara Bağladığı Tasarı ve Teklifler (25.03.2005 Tarihi
İtibariyle) ................................................................................. 83
Tablo 2.9. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Esas Komisyon Olarak Havalesi
Yapılan Tasarılar ..................................................................... 89
Tablo 2.10. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Tali Komisyon Olarak Havalesi
Yapılan Tasarılar ..................................................................... 90
Tablo 2.11. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Esas Komisyon Olarak Havalesi
Yapılan Teklifler ..................................................................... 90
Tablo 2.12. Plan ve Bütçe Komisyonu 'na Tali Komisyon Olarak Havalesi
Yapılan Teklifler..................................................................... 90
xv
Sav(a
.Tablo 2.13. Plan ve Bütçe Komisyonu 'na Havalesi Yapılan Toplam Tasarı
ve Teklifierin Esas ve Tali Komisyon Olarak Dağılımı. ........ 9ı
Tablo 2. ı 4. Plan ve Bütçe Komisyonu nda
Görüşülen Bazı
Tasarılarının Görüşmelerine Katılan Katılımcı
Kanun
Listesi ......... ı 28
Tablo 3.1. ı 999-2005 Mali Yılları Bütçe Kanuniarına Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda Verilen Değişiklik Önergeleri .................... ı 62
Tablo 3.2. ı999-2005 Yılları Arasında Bütçe Ödenekleri nde Komisyon' da
Yapılan Değişiklikler ........................·............................. ı 63- ı 64
Tablo 3.3.
ı9.
Yasama Döneminde (ı99ı-ı995) Verilen Denetim Amaçlı
Önergeler ve Bütçeyle İlgili Olanla~ ..................................... ı 73
Tablo 3.4. Temsili Demokrasi lerde Asil-Vekil ilişkisi ve Sorumluluk
Zinciri .................................................................................... ı 90
Ta? lo 3.5. 20. Bütçe Dışı Faaliyetler............ _. ...................................._....... ı 93
Tablo 3.6. 20. Hükümet Biçimleri ve Bütçe Sürecin4eki Aktörler Arasında
Güç Dağılımı ......................................................................... ı 94
Tablo 3.7. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda Kalkınma Planlarında Yapılan
Değişiklikler .......................................................................... 22 ı
XVI
KISALTMALAR CETVELİ
AB
: Avrupa Birliği
ABD
: Amerika Birleşik Devletleri
ABGS
: Avrupa
AKP
: Adalet ve Kalkınma Partisi
AMKD
: Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi
ANAP
:Anavatan Partisi
AİTİA
: Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi
AÜ
: Ankara Üniversitesi
AÜHF
: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
AÜSBF
: Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
AÜSBE
:Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
a.g.e.
: Adı geçen eser
APK
: Araştırma Planlama ve Koordinasyon
AY.
:Anayasa
B.
: Birleşim
BASK
: Bağımsız Kamu Görevlileri
BBP
: Büyük Birlik Partisi
BDDK
: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
bkz.
:Bakınız
BMKGM
: Bütçe ve Mali Kontrol Genel
C.
: Cilt
CHP
: Cumhuriyet Halk Partisi
es
: Cumhuriyet Senatosu
Birliği
Genel
Sekreterliği
Sendikaları
Konfederasyonu
Müdürlüğü
XVII
CSTD
:Cumhuriyet Senatosu Tutanak Dergisi
esi
: Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü
çev.
:Çeviren
D.
:Dönem
DİSK
: Türkiye Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu
DN.
: Dahili Nizarnname
DP
: Demokrat Parti
DPT
:Devlet Planlama Teşkilatı
DSİ
: Devlet Su İşleri
DSP
:Demokratik Sol Parti
DTP
: Demokratik Türkiye Partisi
DYP
: Doğru Yol Partisi
E
:Esas
ed.
:Editör
EAÜİİBF
:. Eskişehir Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi
EİTİA
:Eskişehir İk~isadi ve Ticari İdari İlimler Akademisi
GFS
: Government Finance Statistics
ESA
: European System of lntegrated Economic Accounts
GUB
: Genel Uygunluk Bildirimi
GÜİİBF
: Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
GÜSBE
: G.azi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
HMND
:Heyet-i Mebusan Nizarnname-i Dahilisi
HANDTEŞ
: Heyet-i Ayan Niza~na~e-i Dahilisi 'nin Tadil
HÜİİBF
: Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
HYP
: Halkın Yükselişi Partisi
içt.
: İçtüzük
XVIII
Edilmiş Şekli
iü
: İstanbul Üniversitesi
İTİA
:İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi
K.
:Karar
KESK
: Kamu Emekçileri Sendikalan Konfederasyonu
KHK
: Kanun Hükmünde Kararname
k.t.
:Karar Tarihi
KİT
:Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KMİ
: Kurucu Meclis İçtüzüğü
MBK
: Milli Birlik Komitesi
md.
:Madde
MGK
: Milli Güvenlik Konseyi
MHP
: Milliyetçi Hareket Partisi
MM
: Millet Meclisi
MMİ
: Millet Meclisi İçtüzüğü
MMTD
: Millet Meclisi Tutanak Dergisi
MSB
: Milli Savunma Bakanlığı
MTA
: Maden Tetkik Arama
MÜİİBF
: Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
OECD
: Organisation for Economic Co-operation and Development
RG
: Resmi Gazete
PUMA
: Public Management Service
RP
: Refah Partisi
S.
:Sayı
s.
:Sayfa
s.k.
: Sayılı Kanun
SS.
:
ss.
:Sayfalar
Sıra Sayısı
XIX
TBMM
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TBMMDN
: Türkiye Büyük Millet Meclisi Dahili Nizamnamesi
TBMM İ
: Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü
TBMMTD
:Türkiye Büyük Millet Meclisi Tutanak Dergisi
TBMMZC
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TC
: Türkiye Cumhuriyeti
TC MBK
:Türkiye Cumhuriyeti Milli Birlik Komitesi
TCMBKİ
: Türkiye Cumhuriyeti Milli Birlik Komitesi İçtüzüğü
TCMGK
: Türkiye Cumhuriyeti Milli Güvenlik Konseyi
Zabıt
Ceridesi
TCMGKYGİ : Türkiye Cumhuriyeti Milli Güvenlik Konseyi İçtüzüğü
TEMA
: Türkiye Erozyonla Mücadele
Varlıkları
Ağaçlandırma
ve
Koruma Vakfı
TES EV
: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
TİD
:Türkiye İktisat Dergisi·
TMİ
: Temsilciler Meclisi İçtüzüğü
TMMOB
: Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları
TOBB
: Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği .
TODAİE
:Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TTK
: Türkiye
USA
: United States of America
vb.
:ve benzeri
vd.
: ve
Vol.
: Volume
Y.
:Yıl
YY.
: Yasama
yy.
:Yüzyıl
xx
Taşkömürü
diğerleri
Yılı
Kurumu
Birliği
Doğal
GİRİŞ
Günümüz
öncesine
çağdaş parlamentolarının
dayanmaktadır. Kralın
temsilcileri
nüveleri
yaklaşık
vergi toplama yetkisi
tarafından kullanılacak
bütçe
yedi yüz
sınırlandırılarak
hakkı kavramı
yıl
halk
ve temsilsiz vergi
olmaz ilkesi bu dönemde ortaya çıkmıştır. Zamanla bütçe hakkı kavramı
gelişmiş ve bu hakkın ilk ortaya çıktığı İngiltere başta olmak üzere bütün
Kıta Avrupasında parlamentolar oluşmaya başlamıştır. Montesquieu 'nun
birlikte yasama, yürütme ve yargı erkleri
birbirlerinden bağımsızlaşmış, anayasal devlet sistemleriyle bu ayrım
erkler
ayrılığı düşüncesiyle
teminat altına alınmıştır.
Bütün dünya
Kurul
parlamentolarında olduğu
gibi TBMM'de de Genel
olmak üzere komisyonlar oluşturulmuştur.
dayanan daimi komisyon sistemi
esasına
çalışmalarına yardımcı
TBMM' de
uzmanlık
87. maddesinde kanun koymak, değiştirmek
ve kaldırmak, Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek, bütçe ve
kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, TBMM'nin
benimsenmiştir. Anayasa'nın
görevleri
arasında sayılmıştır.
Komisyonlar kanun
tasarı
ve teklifleri ile
kendilerine havale edilen diğer işleri görüşüp karara
bağlamak ve Genel Kurul'a sunmakla görevlidir. Ancak kanun yapma
sürecinin dışında bulunan komisyonlar da bulunmaktadır.
Meclis
Başkanlığı 'nca
Komisyonlar TBMM'nin görevlerinin eksiksiz ve en iyi şekilde
yerine getirilmesinde TBMM'ye yardımcı olmaktadır. Kanun tasarı ve
tekliflerinin araştırma ve inceleme safbalarının ayrıntılı olarak
yürütüldükleri yer
uzmanlık
zaman
komisyonlardır.
ve teknik bilgi isteyen
darlığı
hem de
Kalabalık
Genel Kurul 'un,
konuları görüşüp
görüşülen konuların
karara
bağlaması
birbirlerinden çok
çoğu
hem
farklı olması
nedeniyle mümkün değildir. Bunun yerine belli bir alanda uzmanlaşmış ve
bazı bakanlıkların görev alanlarıyla karşılıklı olarak kurulmuş komisyonlar
kendi ihtisas
alanlarındaki işleri görüşüp
karar vermesini
karara
bağlayarak
Genel Kurul 'un
kolaylaştırmaktadırlar.
Parlamentoların doğuşuna
göre parlamentolar da
doğal
hakkı
olarak bu
kurulması
amaçlarlar. Bunun için de
hakkı olduğuna
neden olan olay bütçe
en iyi
şekilde kullanmayı
gerekli olan ilk ve öncelikli komisyon
Bütçe Komisyonu' dur. Gerek dünya parlamentoianna gerekse
bakıldığında
günümüze ülkemiz parlamentoianna
Bütçe
Komisyonları bulunmuş,
az veya çok
parlamento içinde önemli bir konuma sahip
içinde Plan ve Bütçe Komisyonuna
yapılmış,
kanunlarla düzenlemeler
uygulamaların
gerekse
ilişkin
ilk
geçmişten
kuruluştan
ayrıcalıklı
itibaren
düzenlemelere ve
olmuşlardır.
Tarihi
gelişimi
olarak anayasa, içtüzük ve
Komisyon gerek bu düzenlernelerin
etkisiyle hem fiilen hem de hukuken
komisyonlardan üstün hale
diğer
gelmiştir.
Bütçe (Plan ve Bütçe) Komisyonu, daimi ihtisas komisyonları içinde
Anayasa' da düzenlenen tek komisyon olma özelliğine sahip bulunmaktadır.
Komisyon'un kuruluşu ve görevleri ilk defa 1961
düzenleme konusu
etmiştir.
iş
ihtiyacından
Komisyon'un
ve bütçe
olması
programını
organında
verilmiş
ve bu gelenek 1982
Anayasalarda düzenleme konusu
görme ve
yasama
yapılmış
fazla
görüşmeleri
Bütçe
iktidar
Anayasa
da devam
hükümetin temel
olan bütçe kanununun
kabul edilmesini
hükümleri
sağlamak
incelendiğinde
grubu/gruplarına tanınan sayısal
üstünlük
açıkça
kanunları
değişiklik
yapma konusunda daha yetkili
kılınmış
ortaya koymaktadır.
için Anayasayla
sağlanan
bu
ayrıcalık dışında
Komisyon yine anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlara
olarak
ayrıcalıklı
düzenlemelere konu
Planlarının Yürürlüğe Konması
2
bir
için Komisyona Genel Kurul' dan daha fazla zaman
ve Komisyon 'un
bu durumu
aracı
değişikliğe uğramadan
kaynaklanmıştır.
Anayasası 'nda
yapılmış olması,
hayata geçinnesinin
kuruluşunda
Anayasası'nda ayrıntılı
ve
olmuştur.
3067
ilişkin
sayılı Kalkınma
Bütünlüğünün Korunması Hakkında
Kanun' da,
kalkınma planlarıyla
harcama ve gelirlerinde
artış
ilgili kanun
veya
tasarı
azalış
ve teklifleriyle, kamu
öngören kanun
tasarı
ve
tekliflerinin Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi öngörülmüştür.
Böylece bu Kanun belli ölçülerde Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görev
alanını da belirlemiştir. 1982 Anayasası döneminde bütçe ve planının aynı
komisyonun görev
alanına girmiş olması
Bütçe Komisyonu
olmuştur.
adı
Plan ve
Kanun'da
geçmiş,
nedeniyle komisyonun
Bu isim ilk önce 3067
sayılı
1996 yılında yapılan İçtüzük değişikliğiyle bu Kanuna uyum sağlanarak
Komisyon 'un adı
değiştirilmiştir.
Plan ve Bütçe Komisyonunun yasama organının hem yasa yapma
hem de denetim fonksiyonuna yönelik görevleri bulunmaktadır. Mali
nitelikteki bütün kanun tasarı ve teklifleri ile yeni bir teşkilat kurulması,
kaldırılması, teşkilat kanunlarında değişiklik yapılması, kadro ihdas ve iptal,
sosyal güvenlik ve
özelleştirmeye ilişkin
kanun
tasarı
ve teklifleri,
kısacası
içinde para bulunan bütün kanun tasarı ve teklifleri Komisyon 'un görev
alanında bulunmaktadır. Pek çok kanun tasarı ve teklifinin de mali nitelikte
hükümler içermesi Komisyon 'un görev alanının oldukça genişlemesine ve
neredeyse
diğer
görüşmesine
ihtisas komisyonlarının toplamı kadar kanun tasarı ve teklifi
neden olmuştur.
Komisyon 'un denetime
ilişkisinden kaynaklanmaktadır.
görevleri ise daha çok bütçeyle olan
Bütçe yasama organının yürütme organını
ilişkin
denetlernek için kullandığı en etkin mali denetim aracıdır. Bu bütçe hakkının
kullanılmasının en doğal sonucudur. Komisyon'da denetim gerek bütçe
görüşmelerinde gerekse gelir, gider, ek ödenek, olağanüstü ödenek ve
bölümler
arasında
ve tekliflerinin
sadece ilgili
aktarma
mali nitelikteki kanun tasarı
gerçekleşmektedir. Yapılan denetim
yapılmasına ilişkin
görüşülmesi sırasında
tasanların kapsamıyla sınırlı kalmamaktadır.
Bu
görüşmeler
hükümetin maliye ve ekonomi politikaları masaya yatırılmakta,
hükümet programıyla uygulanan politikalar arasında karşılaştırmalar
esnasında
3
yapılarak,
sapmaların
sorgulanmaktadır.
nedeni
denetim, hükümet biçimlerine göre az veya çok
şekilde yapılmamaktadır.
yasama
organının
Ancak
gerçekleştirilen
değişmekle
birlikte etkin bir
Bu, gerek komisyonun yapısı gerekse genel olarak
yürütme
organı karşısında bağımlı
hale
gelmiş olmasının
bir sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu çalışma yapılırken anayasalar, içtüzükler ve kanunlar başta olmak
üzere,
komisyonlara,
Komisyonu'na
alanında
ilişkin
yasama
yerli ve
denetimine
ve
özel
olarak
Bütçe
yabancıliteratür taraması yapılmıştır.
Yasama
pek çok kaynak bulunmakla birlikte Bütçe Komisyonu özelinde
bulunmaktadır.
ancak birkaç tane kaynak
ayrıcalıklı
durumunu ortaya koyabilmek
Bu nedenle Komisyon 'un
amacıyla
mümkün
bir zaman dilimini kapsayan Tutanak Dergilerinden
olduğunca geniş
yararlanılmıştır.
Komisyon işleyişine ilişkin olarak İçtüzükte ayrı bir düzenleme bulunmadığı
için incelenen metinlerden Komisyona
aktarılmış
eski içtüzüklerle
Komisyonu'na
ilişkin
uygulamada ortaya
Kararları araştırılmış
çalışılmıştır.
hükümlerinin
sorunlara
ve bu kararlar
Bu temel materyaller
ilişkin
diğer
bunların
ayıran
Çalışmanın
kaydıyla,
ilk
parlamentodan
uygulamadan kaynaklanan
açıklanmıştır.
ilişkin
birinci bölümünde, bütçe
itibaren
hem
önemli bir
Komisyonu
olması
en belirleyici niteliklerinden biri
nedeniyle çalışmanın parlamenter denetime
çok. ağırlık verilmiştir.
ve
çözümler ortaya konmaya
gelişmiş uygulamaların
Komisyon'a olan etkileri
komisyonlardan
yorumlanmasında
dışında çalışmanın şekillenmesinde,
olmuştur. Uygulamanın nasıl yürütüldüğü,
sorunlar ve
Plan ve Bütçe
olarak Anayasa Mahkemesi
ışığında
hukuki düzenlemeler hem de teamüllerle
yeri
düzenlemeler seçilerek
karşılaştırmalar yapılmıştır.
İçtüzük
çıkan
ilişkin
üçüncü bölümüne daha
komisyonları ağırlıklı
bugünkü
Plan
ve
olmak
Bütçe
Komisyonu 'nun görevlerini yerine getiren komisyonlar, komisyonlara
ilişkin
4
düzenleme içeren anayasalar, içtüzükler ve kanunlar esas
alınmak
suretiyle
incelenmiştir.
Böyle bir inceleme
yapılmış olmasının amacı,
geçmişinin
böylesine önemli görevleri yerine getiren Komisyon'un
aydınlatılması,
ayrıcalıklı
hem de
geçirmiş olduğu değişikliklerin
ve önemli bir konuma
hem
gelmiş olmasında
tarihsel olarak destekleyici biçimde ortaya
konmasıdır.
İkinci bölümde Komisyon 'un oluşumu, işleyiş biçimi, görüştüğü
işlerin
nitelikleri ve
bunların diğer
farklılıkları
komisyonlardan
Anayasa,
3067 sayılı Kanun, İçtüzük ve uygulama esas alınarak ayrıntılı bir biçimde
incelenmiş,
ayrıcalıklı
olduğu
görüştüğü işlerin
araştırılmıştır.
geniş
araştırma
ve
Komisyon 'un üye kompozisyonundan
çıkar gruplarının
bir yelpazede bu
alanı
komisyonlardan daha etkin ve
nitelik ve nicelikleri, kamu
etkinliğinden baskı
kadar
diğer
Komisyon 'un neden
çalışılmış
ortaya konmaya
ortaya koyacak
çalışmasının
Komisyon 'un etkin
yasama sürecine müdahalesine
farklılıklar
farklılığı
bu
kaynaklarının dağılımındaki
şekilde
önündeki engeller
ve
belirlenmiştir.
aktarılarak
çözüme
yönelik öneriler geliştirilmiştir.
Üçüncü bölümde
ise genel olarak parlamenter denetim ve
Komisyon 'un parlamenter denetim sürecindeki yeri ve önemi ile denetim
sürecine ne
nasıl
şekilde
yerine
açıklanmış,
ve hangi boyutta katıldığı
getirildiği
bütçe
hakkının gereği
yasama denetiminin
benimsenerek 1050
1050
sayılı
yeniden
ayrı
bir başlık altında
olanaklı
kullanılabilmesi adına
sayılı
kaldıran,
şu
an
kıldığı
daha etkin bir
öneriler
sunulmuştur.
bir soyutlama düzlemi
aksaklıkları eleştiri
bu sistemin
5018
Denetimin
Muhasebei Umumiye Kanunu'yla
Kanun 'u yürürlükten
yapılandıran
gibi
denetimi
ilişkin açıklamalar yapılırken
sayılı
alınmış,
araçların
nasıl yapılabileceğine ilişkin
Bütçe ve mali sisteme
sistem esas
ve hangi
incelenmiştir.
kurulmuş
konusu
olan
yapılmıştır.
mali sistemi ve bütçe sürecini
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
incelenmiştir.
5
Denetim
işlevi
gören bütçe, kesinhesap ve kalkınma planlarının bu
işlevlerini nasıl yerine getirdikleri ortaya konmuş ayrıca, Sayıştay tarafından
yapılan
parlamentonun dolaylı denetimine değinilmiştir. Sayıştay
denetiminin kapsamı
yerine getirip
eleştirel
bir
incelenmiş
ve
Sayıştay' ın
getiremediği sorgulanmıştır.
yaklaşımla
ele
alınmış
ve bu
bu denetimi etkin bir şekilde
Meclis ve
Sayıştay ilişkileri
ilişkilerin geliştirilmesine
yönelik
önerilerde bulunulmuştur.
Kamu mali yönetim sistemini ve bütçe sürecini değiştiren 5018 sayıl~
Kanun 'un, mali sisteme ve bütçe sürecine yönelik olarak getirdiği
yeniliklerin parlamentoya yansıması, uluslararası alanda yürütülen reformlar
da
kısaca
belirtilerek
denetimine
ilişkin
hakkının gereği
değerlendirilmiştir.
boyutu ele
alınarak,
Kanun'un bütçe süreci ve yasama
eksiklikleri ortaya konmuş, bütçe
gibi yerine getirilmesi için bu Kanun' a uyum çerçevesinde
parlamentoca neler yapılması gerektiğine ilişkin öneriler sunulmuştur.
6
BİRİNCİ BÖLÜM
KAVRAM SALÇER ÇEVE
VE TARİHSEL GELİŞİM
1.1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE
1.1.1. İçtüzük Kavramı
Parlamento içtüzükleri; parlamentoların çalışmalarını düzenleyen
metinlerdir, şeklinde tarif edilebilir. Yani parlamentonun toplanmasını,
gündemini, gündemdeki konuların tartışılıp karara bağlanma yollarını ve
anayasa tarafından parlamentoya verilmiş diğer görevlerin yerine getirilme
1
yöntem ve biçimini gösteren hukuk kaynaklarıdır. Bilindiği gibi yasama
fonksiyonunun yerine getirilmesinde önemli görevleri yerine getiren
komisyonlara ilişkin düzenlemeler de parlamentoların çalışmalarını
düzenleyen hukuki metinler olan içtüzüklerde yer almaktadır.
İçtüzükler yasama meclislerinin örgütlenmesi ve işleyişiyle ilgili
düzenleyen esas metinlerdir. Anayasa, kanunlar, eski içtüzük
metinleri, parlamento kararları, yönetmelikler, gelenek ve görenekler ve
mahkeme kararları gibi öteki yasal belgeler de TBMM'nin iç kurallarının
2
oluşumunda ikincil kaynaklar olarak kabul edilmektedirler.
kuralları
parlamenter uygulamada anayasa ve organik
3
kanunlardan daha çok, yasama meclislerinin içtüzüklerinde düzenlendikleri
görülse de çalışmanın ilerleyen bölümlerinde de değinileceği üzere anayasa
koyucu önem verdiği, uzmanlık ve teknik bilgi gereksiniminin öne çıktığı
bazı konuların, bütçe ve plan gibi, görüşüleceği komisyonların, anayasada
ve diğer temel kanunlarda yer almasına özel önem vermiştir.
Komisyonların,
1
2
3
İhsan Ezherli, Türkiye Büyük Millet Meclisi (1920-1998) ve Osmanlı Meclisi Mebusanı (1877-
1920), TBMM Kültür, Sanat ve Yayın Kurulu Yayınlan, Ankara, 1998, s. 113.
Bkz. Rona Aybay, Yasama Meclislerinin içtüzükleri, Türk Parlamentocu/uğunun İlk Yüzyılı,
Ajans-Türk Gazetecilik ve Matbaacılık Sanayi, Ankara, 1976, ss. 283-326; Erdoğan Teziç, Türk
Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları, Fakülteler
Matbaası, İstanbul 1980; Ezherli, a.g.e., s. 128.
Aynntılı bilgi için bkz. Hüseyin Hüsnü Uğur, Türkiye Büyük Millet Meclisinde Komisyonlar,
Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 1983.
7
1.1.2. Komisyon
Kavramı
toplumsal ve siyasal yaşamın pek çok alanında
karşımıza çıkınakla birlikte, bu çalışmayı yasama faaliyetlerine dönük olan
yönü ilgilendirmektedir. İngilizce'de "commission" olarak ifade edilen
komisyon
kelimesi,
"tayin
etmek,
atamak;
vazifelendirmek,
4
görevlendirmek, memur etmek" gibi anlamlara gelmektedir. Komisyon
kavramının özünde, başka bir kişi ya da organ tarafından belli bir konu
üzerinde görevlendirilmişlik anlamı yatar ve bu, komisyon denilen
topluluğun kendisine verilen görevi yerine getirerek sorumlu ya da bağlı
olduğu kişi ya da organa sonucu rapor etmesini de gerektirir. 5 Bu tanım, tam
da bu anlamıyla yasama meclisierindeki komisyonları tarif etmiş olur.
Yasama meclisierindeki komisyonlar Genel Kurul adına hareket etmekte ve
varmış olduğu sonucu bir rapor halinde Genel Kurul'a sunmaktadır.
Komisyon
kavramı,
· Dünya
parlamentolarında
"commission"
kelimesi
yerine
6
"committee" kelimesinin tercih edildiği görülmektedir. Committee;
"komite, komisyon, meclis ya da herhangi bir kurnitayda kimi konuları
inceleyerek, varılan sonuçlan tartışmak için Genel Kurula getirmekle
görevli, üyeler arasından oluşturulan alt kuru1'' 7 anlamına gelmektedir. Bu
tanım yukarıdaki tanımla birlikte yasama meclisierindeki komisyon
kavramına karşılık gelmektedir. Komisyon kavramı, yasama meclisi
içerisinde "komisyon", "komite" ya da ülkemizde parlamenter sisteme
geçişle birlikte ilk içtüzüklerde geçen "encümen" kavramlarının bugün
Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nde kullanılan karşılığıdır.
Komisyonlar, kendilerini kuran, onlara görev ve yetkiler veren bir
ana organa bağlıdırlar. Bu ana organ yasama· meclisleridir. Gerçekten
4
5
6
7
8
Ingilizce-Türkçe Redhouse Sözlüğü, ı 1. Baskı, İstanbul, Redhouse Yayınevi, ı984, s.l89.
Muhammet Boz, TBMM Yasama Sürecinde Daimi Komisyonlar, Yayımlanmamış Uzmanlık
Tezi, ı 994, s. ı O.
Bkz., Avustralya Parlamentosu, http://www.aph.gov.au/coınmittee/index.htm;
İngiltere Parlamentosu,
http://www.parliament.uk/parliamentaıy coınmittees/parliamentaıy committees 16.cfın;
Fransa Parlamentosu, http://www.assemblee-nat.fr/english/8af.nsp; Kanada Parlamentosu,
http://www.parl.gc.ca/Cornınon/Cornnıittee SenList.asp?Language=E&Pari=38&Ses= 1; Portekiz
Parlamentosu, http://www. parlamento. pt/i ngles/i ndex. html; Almanya Parlamentosu,
http://www. bundestag.de/htdocs e/legislat/index.html, ABD Parlamentosu, http://thomas. !oc. gov/;
Japonya Parlamentosu, http://www.sangiin.go.jp/cnır/guide/f c 3.htm.
Oxford Resimli Ansiklopedik Sözlük, C. ı, Sabah Gazetesi Yayınları, İstanbul, I 990, s.337.
komisyonlar kural olarak tabi bir durumdadır, asli yetkilere sahip
bulunınamaktadırlar. Çünkü komisyonların yetkileri bağlı bulundukları ana
organdan kaynaklanan ikincil nitelikteki yetkilerdir.
Yasama organların da, Genel Kurul' da görüşmelerin tıkanabileceği,
yasama faaliyetinin sağlıklı bir şekilde işlemeyip konular üzerinde gereken
titiz çalışmaların yürütülemeyeceği, görev ve yetkilerin genişliği ve
işlemlerin sayıca çokluğu, önem taşıyan inceleme aşamasına yeterince
8
zaman ayırma imkanının bulunmaması gibi pek çok neden komisyon
şeklinde çalışmayı zorunlu kılmaktadır. Gerçekten komisyonlar; her şeyden
önce kanun koyma faaliyetlerinin, inceleme safhasında görev
yapmaktadırlar. İnceleme safhası ise, kanun koyma işlerinin en karışık
safhasıdır. Yasama meclisleri bu karışık inceleme satbalarının düzgün bir
biçimde yürütölmesini sağlamak amacıyla komisyonları teşekkül
ettirmişlerdir. 9
Komisyon şeklinde çalışmanın en önemli nedenlerinden biri de
yasama organının ilgilenmek durumunda kaldığı konuların çoğunlukla
uzmaniaşmayı gerektirmesidir. Yasama organının tümünün, sosyal,
ekonomik, siyasal, kültürel vb. birçok alanda uzmanlaşmış ve doğru
kararları verebilecek bilgi düzeyine sahip üyelerden oluşmuş olması
beklenemez. Özel nitelik taşıyan konularla ilgilenen komisyonlar zamanla
belirli konularda uzmaniaşarak daha kolay ve doğru karar verme olanağı
elde ederler. 10 Bu kararların verilmesinde, komisyonların sahip olduğu üye
kompozisyonunun da büyük payı vardır. Genel Kurul' da gerçekleştirilen
görüşmelerin aksine komisyon görüşmeleri siyasi etkilerden ve kaygılardan
önemli ölçüde uzak, teknik düzeydeki katılımın daha ön plana çıktığı bir
ortamda cereyan etmektedir. Meclis'te üyesi bulunan siyasi partiler bu
hususu göz önünde bulundurmaktadır. Komisyonlara üye seçiminde
milletvekillerinin almış olduğu eğitim ve mesleki formasyonları, hangi
komisyonlara üye olacaklarını önemli ölçüde etkilemektedir. Plan ve Bütçe
Komisyonu, yapısı, görüştüğü tasarı, teklif ve diğer işler dikkate alındığında
uzmaniaşmanın ve yasama çalışmalarına teknik düzeyde katılımın ne kadar
8
9
10
Fahri Bakırcı, TBMM'nin Çalışma Yöntemi, imge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2000, s. 310.
Uğur, a.g.e., s. 4.
Bakırcı, a.g.e., s. 311.
9
yerinde ve gerekli
olduğunun
en önemli örneklerinden biridir. Yapısı ve
görüştüğü işlerle bağlantılı olarak da daha çok mali konularda eğitim almış
veya bu konularda mesleki tecrübesi bulunan milletvekilleri Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda oransal olarak ağırlıkta bulunmaktadır. ı ı
1.2. TARİHSEL GELİŞİM
1.2.1. Ülkemizde İlk Anayasal Gelişmeler
Ülkemizde ilk içtüzük, meşruti monarşiyi öngören ve ilk Osmanlı
Anayasası olan 23 Aralık 1876 tarihli Kanun-u Esasi 'nin yürürlüğe
girmesinden sonra çıkarılmıştır. 19. yüzyıl boyunca çeşitli fikir akımlan ve
davranışlarıyla sürüp gitmekte olan anayasal sürecimiz, siyasal alanda ilk
olumlu ve nesnel sonuçlarını meşrutiyet dönemlerinde vermiştir. İlk yazılı
anayasamız ve buna bağlı olarak ilk parlamentomuz bu dönemde ortaya
çıkmıştır. 1876 Kanun-u Esasisi yasama işlerini görmek üzere erkek
Osmanlı vatandaşları tarafından seçilen Mebusan ve padişah tarafından
seçilen Ayan meclislerinden kurulu bir Meclis-i Umumi öngörmüştü. 19
Mart 18 77 tarihinde İstanbul' da toplanan bu ilk Osmanlı Parlamentosu' nda,
tayinle gelmiş 25 üyeden oluşan bir senato (Ayan Meclisi) ve resmi
baskılar, genel bir kayıtsızlık ve 1876 Anayasası 'na aykırı bir uygulama ile
saptanan seçmenlerce seçilmiş 120 kişilik bir Mebusan Meclisi
bulunuyordu. 12 Senato üyeleri padişah tarafından tayin edilen ve üyelikleri
yaşam boyu süren kişilerden oluşuyordu. Sayıları, mevzuat gereği, seçimle
gelen üyelerin oluşturduğu Mebusan Meclisi 'nin 113 'ünü aşamıyordu. 13
Padişahın
gölgesinde
çalışmalarını
sürdüren Birinci Meclis, varlığını
ancak 1877 yılının Aralık ayına kadar sürdürebilmiştir. Birinci Meclis'in
dağıtılmasında, Meclis'teki konuşmalar, özellikle bütçe görüşmeleri
sırasında ciddileşen eleştiriterin II. Abdülhamit ve hükümeti ürkütecek
dereceye varmış olmasının da etkisi vardır. 14 Bu tarihte yapılan seçimler
11
12
13
14
10
Bu konulara ilişkin istatistiki bilgiler bir sonraki bölümü daha çok ilgilendirdiği için bu bilgilere
orada yer verilecektir.
Ahmet N. Yücekök, Türkiye'de Parlamentonun Evrimi, AÜSBF Yayınlan, Ankara, l 983, s. 77.
Sacit Karaibrahimoğlu, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Ege Matbaası, Ankara, 1968, s. 1O.
Bkz. Recai Galip Okandan, Amme Hukukumuzun Ana Hatları (Türkiye'nin Siyasi Gelişmesi)
1. Kitap (Osmanli Devletinin Kuruluşundan Yıkdışına Kadar), İÜ Hukuk Fakültesi Yayını,
No: 2195/496, İstanbul, 1977, ss. 175-187.
sonrası İkinci Mebusan Meclisi kurulmuştur. Ancak bu Meclisin de varlığı
ve ilk seçim kanununu çıkaran Meclis olmasına rağmen
padişah tarafından feshedilmiştir. Böylece Anayasa resmen yürürlükten
kaldırılmamakla beraber, hükümleri uygulanmamak suretiyle fiilen
yürürlükten kaldırılmıştır. Bu tarihten 1908 yılına kadar ülke 31 yıl
15
meclissiz yönetilmiştir.
uzun
sürmemiş
Bu kesintili dönem 1909 yılında sona ermiştir. Bu yıl, 1876
Anayasası 'nın köklü değişikliklere uğratıldığı,. parlamenter rejime ayak
uydurulabilmesi için yoğun çabaların sarf edildiği, yasama ve yürütme
16
güçleri arasında denge ve uyum sağlandığı bir yıl olmuştur. Yapılan
değişikierin sonucunda parlamenter rejimin ilk defa Il. Meşrutiyet ile
gerçekleştirildiği söylenebilir.
İlk parlamenter deneyimimizde, komisyonlara ilişkin düzenlemeler,
genel olarak yukarıda da belirtildiği üzere parlamentoların çalışmasını
düzenleyen hukuki metinler olan içtüzüklerde, o zamanki adıyla,
nizarnname-i dahililerde, yer almaktadır.
Dönemin Avrupa devletlerinin anayasa ve parlamento içtüzükleri de
incelenerek 1877 yılında Heyet-i Mebusan için ı 05, Heyet-i Ayan için 74
maddeden oluşan nizarnname-i dahililer hazırlanmış ve her ikisi de ı 877
yılında yürürlüğe konulmuştur. Ancak, Osmanlı Parlamentosu, açılışının
üzerinden bir yıl geçmeden, 1878'de kapatılmış (toplantıya çağrılmamış),
ancak 30 yıl sonra, II. Meşrutiyetin ilanının ardından tekrar toplanabilmiştir.
Dolayısıyla, bu kadar uzun süre boyunca nizarnname-i dahililer işlevsiz
17
kalmıştır. Parlamentonun açılmasıyla birlikte gereksinmeleri karşılamadığı
gerekçesiyle, içtüzükler çeşitli tarihlerde tadil edilmek suretiyle
uygulanmıştır. 18 Heyet-i Mebusan Nizarnname-i Dahilisi tümüyle
değiştirilmek istenmiş ancak bazı değişiklikler yapılabilmiş, değiştirilen
19
Heyet-i Ayan Nizarnname-i
maddeler 1915'te yürürlüğe girmiştir.
15
16
17
18
19
Karaibrahimoğlu, a.g.e., s. ı ı.
Emin Fersoy, Yasama Denetimi, TODAİE Yayınları, Ankara, 1984, s. 32.
Nahit Yüksel, '"'Muvazene-i Maliyye Encümeni"nden "Plan ve Bütçe Komisyonu"na", Maliye
Dergisi, S: 133, Ocak-Nisan 2000, s.S0-51
Ayrıntılı bilgi için bkz. Servet Annağan, Memleketimizde İçtüzükler, Fakülteler Matbaası,
İstanbul, 1972.
a.g.e., s. 36.
ı ı
Dahilisi ile ilgili değişiklikler ise 1916 'da tamamlanmıştır. 20 II. Meşrutiyet
döneminde ( 1908-1920), İçtüzüğü yenileme yolunda birçok adım atılmıştır,
ancak eski metinterin değiştirilmesiyle yetinilmiştir. 21
1876 tarihli Kanun-u Esasİ, içtüzük çıkarılması gerektiğine ilişkin bir
zorunluluk öngörmemekle birlikte, çalışmaların bir içtüzüğe (Nizamname-i
Dahili) göre yapılması. gerektiğini do lay lı olarak anlatmaktadır? 2 Kanunu
Esasi'nin dokunulmazlığa ilişkin 47. maddesinde yer alan;
" ... Meğerki meclisin nizarnname-i dahilisi hilafında hareket etmiş
ola, bu takdirde nizarnname-i mezkur hükmünce muamele görür."
hükmünde görüldüğü üzere içtüzüğe bir gönderme vardır. Bununla birlikte,
birçok madde (m. 49, 51-59, 64, 77-80) içtüzük niteliğinde hükümlerdi.
Böylece, günümüze değin süren anayasaların yasama meclislerinin iç
işleyişini düzenleme geleneği de başlatılmıştır. 23
1.2.2. Anayasalar, İçtüzükler ve Kanunlar Işığında Plan ve
Bütçe Komisyonu'nun Tarihsel Gelişimi
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun tarihsel gelişimi incelenirken, bu
Komisyon 'un yapı ve işleyişini düzenleyen hukuki metinler esas alınmıştır.
Bu hukuki metinlerden de, komisyona ilişkin en ayrıntılı düzenlemelere yer
vermesi nedeniyle ağırlıklı olarak içtüzükler, ardından anayasalar ve son
olarak da kanunlar incelenmiştir. Dolayısıyla düzenlernelerin normlar
hiyerarşisi içindeki yerini değil, komisyona ilişkin düzenlernelerin ağırlığını
esas alan bir yöntem belirlenmiştir. Komisyon ilk olarak ı 961
Anayasası'nda yer almakla birlikte Komisyon'un oluşumuna dayanak teşkil
eden bütçeye ve plana ilişkin hükümlere yer vermesi ve Meclis
çalışmalarına ilişkin kimi hükümler içermesi nedeni ile ı 96 ı Anayasası
öncesindeki anayasalara çalışmanın gerektirdiği oranda yer verilmiştir.
20
21
22
23
12
a.g.e., ss. 26-27.
Ömer Faruk Gençkaya, "Türkiye'de Parlamento Reformu: Tarihsel Bir Değerlendirme"
Parlamentonun Etkinliği Semineri, TESEV-Avrupa Birliği Temsilciliği, Bilgi Üniversitesi,
İstanbul, Ekim 1999, s. 5.
Suna Kil i, A. Şeref Gözübüyük, Türk Anayasa Metinleri, Türkiye İş Bankası Yayınları, Ankara,
1985, s. 36.
Gençkaya, a.g.e, s. 4.
Bu çalışmada asıl olarak üzerinde durulacak olan komisyon; Bütçe
Komisyonu' dur. Burada bu komisyonun incelenmesinin nedeni,
nedeni olan bütçe hakkının kullanımında
varlık
parlamentoların
parlamentoya yardımcı olan ve her dönemde varlığını sürdüren bir
komisyon olmasıdır. Bugün için de Komisyon'un asıl varlık sebebi, bütçe
hakkının kullanımında ve parlamenter denetimde parlamentoya yardımcı
olmasıdır.
Plan ve Bütçe Komisyonu bugün itibariyle bütçe, plan ve mali
konular başta olmak üzere pek çok konunun görüşüldüğü bir komisyon
haline gelmiştir. Bugünkü yapısı göz önüne alındığında, Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun, Bütçe Komisyonu dışında kalan birkaç komisyonunun da
halefi olduğu görülmektedir. Bu nedenle, bu komisyonlar da Komisyon 'un
tarihi arka planı içinde değerlendirilmiştir.
Bu inceleme yapılırken incelenecek bir diğer metin, kanunlardır.
Komisyon 'un kanunlarda yer alması I 960 dönemi sonrasına rastlamaktadır
ve Komisyon çoğunlukla anayasalarda kanunla düzenlenmesi öngörülen
24
hususlara ilişkin olarak düzenleme konulan arasında yer almıştır.
Bu üç temel metin çalışmanın ana gövdesini oluşturmuştur. Ancak,
bu metinterin çoğunda, özellikle içtüzüklerde, üzerinde durulan komisyonlar
çoğunlukla diğer komisyonlarla birlikte ele alınmış ve farklılıklar çarpıcı
bir şekilde ortaya konmamıştır. Dolayısıyla bu metinler üzerinden yürürken
genel olarak komisyon sistemi esas alınmış, Bütçe Komisyonu başta olmak
üzere, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun selefi olan komisyonların
diğerlerinden farkları vurgulanarak, bu komisyonlara ilişkin farklı
düzenlernelerin ön plana çıkarılmasına özen gösterilmiştir.
Bölüm içerisinde yapılan dönemleştirmede ise esas olarak belli bir
tarihsel gerçekliğe denk düşen siyasi kırılmalar baz alınmıştır. Ancak
içtüzüklerin uygulama dönemleri ve geçirdikleri önemli değişikler de bu
dönemleştirmede etkili olmuştur.
24
Kalkınma planlarının hazırlanması, TBMM'ce onaylanması, uygulanması, değiştirilmesi ve
bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla
hükme bağlayan 1982 Anayasası 'nın 166. maddesine dayanılarak çıkarılan 3067
Kanun buna örnek olarak gösterilebilir. Bunlara ilişkin ileride ayrıntılı açıklamalar
bütünlüğünü
düzenleneceği ni
sayılı
yapılacaktır.
13
1.2.2.1. Birinci Meşrutiyet Dönemi İçtüzükleri
1.2.2.1.1. 13 Mayıs 1877 tarihli Heyet-i Mebusan Nizarnname-i
Dahilisi
Ülkemizde ilk içtüzük düzenlemesi 13 Mayıs 1877 tarihli Heyet-i
Mebusan Nizarnname-i Dahilisi (HMND)'dir. 16 fasıl 105 maddeden oluşan
bu Nizamnamede komisyonlar "Şube ve Encümenlerin Suret-i Teşekkül ve
Vazife-i Memuriyederi Beyanındandır" başlıklı ve 13-25. maddeleri
kapsayan üçüncü faslında düzenlenmişti. HMND Heyet-i Mebusan'a havale
olunan tasarı ve teklifierin incelenmesi için üyeleri, 2. madde doğrultusunda
üye dağılımının kurayla yapıldığı, birinci, ikinci, üçüncü, vb. diye anılan, 25
5 şubenin üyeleri arasından 26 seçilen, encümenlerin oluşturulmasını
öngörmüştü. 27 Encümenler her şubeden bir üye alınmak üzere, eşit sayıda
beşer üyeden oluşmaktaydı. Ancak konunun önemine göre ve Heyeti
Umumiye'nin kararı ile on veya on beş üyeden oluşabilmekteydi. 28
Komisyon üyelerini yalnız şubeler değil, üyelerden biri teklif ettiği takdirde
Meclis Genel Kurulu da seçebilmekteydi. 29 (Bir üye en fazla iki encümene
üye olabilmekteydi, ancak komisyon raporunu sunmuş ve son bulmuşsa
üyeler başka bir komisyona üye olabilmekteydi.)30
HMND hükümleri doğrultusunda bu dönemde; Müvazene-i Maliyye
(Bütçe), Orman ve Maadin ve Ziraat (Orman, Madenler ve Tarım), Evkafve
Defter-i Hakani (Vakıflar ve Devlet Gayrimenkulleri), Arzuhal (Dilekçe),
Ticaret, Dahiliyye (İçişleri), Hariciyye (Dışişleri), Rüsumet (Vergi ve
Gümrük), Sıhhiyye (Sağlık), Adliyye (Adalet), İlmiyye (Din İşleri),
Kavanin-i Maliyye (Mali Kanunlar), Layiha (Tasarı), Maarif (Eğitim) ve
Nafia (Bayındırlık) adlarında her yasama yılı için Meclis-i Mebusan'a tevdi
edilen kanun tasarılarının incelenmesi için her şubeden seçilen üçer üye
olma~ üzere toplam on beşer üyeden oluşan daimi encümenler
25
Bir zamanlar bürolar sistemi Avusturya'da, Almanya'da, İtalya'da ve bizde uygulanmıştır.
Mebusan Meclisi İçtüzüğü'nde ise "Bureaux"ya "şube" rlenmiştir. Bkz. M. Tuncer
Karamustafaoğlu, Yasama Meclisinde Komisyonlar, Ajans Türk Matbaası, Ankara, 1965.
26
HMND md. 2.
27
HMND md. I 6.
211
HMND md. 16.
29
HMND md. 18.
30
HMND md. 24.
14
oluşturulmuştur. 31 HMND'de, Arzuhal, Layiha ve Muvazene-i Maliyye
encümeni olmak üzere, yalnızca üç komisyon ismen zikredilmişti.
Muvazene-i Maliyye Encümeni'nin oluşumu ve görevleri müstakil bir
maddede düzenlenmişti.
"Muvazene-i Maliye Encümeni
Yirmi Birinci Madde: Her sene muvazene-i maliye kanunu
layİhasının tetkiki için azası şubelerden intihab olunmak üzere on
beş
azadan mürekkep
ayrıca
katiyye kanunu varidat ve
bir encümen
mesarifat-ı
intaç edecek hususata dair kanun
encümenine havale edilir."
teşkil
olunur. Muhasebe-i
devletin tezyid ve tenkisini
layihalarının
cümlesi muvazene
HMND'de özel olarak, inceleme konusu komisyonlara ilişkin başka
bir düzenleme bulunmamakta, daha sonraki maddelerde genel olarak
komisyonların işleyişi ve Genel Kurul ile olan ilişkilerine yönelik
düzenlemeler yer atmaktaydı. 21. maddede zikredilen Muvazene-i Maliye
encümeni ise madde metninden de anlaşıldığı üzere bütçe, kesinhesap,
devlet gelir ve giderlerinin artışına veya azalışımı neden olacak kanun tasarı
ve tekliflerinin görüşülmesi için oluşturulan bir encümendi. Günümüzde bu
nitelikteki tasarılar Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görüştüğü işlerden
yalnızca birkaç tanesidir ve bugün itibariyle Komisyon 'un görev alanı
oldukça genişlemiştir. Mali hükümler içeren kanunların (özellikle vergi
kanunları) da hemen hemen tamamının, Plan ve Bütçe Komisyonu
tarafından görüşüldüğü dikkate alındığında, Kavanin-i Maliyye Encümenin
de bugünkü Plan ve Bütçe Komisyonunun görevlerinden birini yerine
getirdiği anlaşılmaktadır.
31
32
32
Armağan, a.g.e., s. 60
Bundan sonra yapılacak açıklamalarda, sürecin
değerlendirmeler ve karşılaştırmalar yapılacaktır.
daha iyi
anlaşılabilmesi
için
benzer
15
1.2.2.1.2. 20 Eylül1877 tarihli Heyet-i Ayan Nizarnname-i
Dahilisi
ll fasıl, 1 madde-i mahsusa ve 74 maddeden oluşan bu
Nizamnamede encümenlere ilişkin hükümler, 7-ll. maddeleri kapsayan
"Encümenlerin Suret-i Teşkiliyle Vazife-i Memuriyetleri" başlıklı ikinci
fasılda düzenlenmişti.
Heyet-i Ayan'a havale edilen tasarı ve evrakların
öncelikle, Heyet'in oyuyla bir encümene havalesi yapılmaktaydı.
Encümenler eşit sayıda, beşer üyeden oluşmakta, ancak işin önemine göre
Heyet'in kararıyla 7 veya 9 üyeden de oluşabilmekteydi. Encümen
üyelerinin seçimi 5. maddede başkan, başkanvekili ve katip üyelerin
seçilmelerindeki yönteme göre yapılmaktaydı. 33 Nizamnamede encümenlere
ve hangi işlerin hangi encümenlere havalesinin yapılacağına ilişkin ayrıntılı
düzenlemeler mevcut değildi ve hangi encümenlerin kurulacağı Heyet'in
kararına bırakılmıştı. Dolayısıyla Bütçe Komisyonu 'nun kurulması da
Nizarnname' de düzenlenmerniş, Heyet' in kararına . bırakılmıştı. Bütçe
komisyonlarının kurulması, bütçe hakkının gelişimine paralel olarak ortaya
çıkmış olan parlamentolar için bu hakkın gereği gibi kullanımı noktasında
vazgeçilmezdir. Bu Dahili Nizarnname en azından bir yasama dönemi kadar
uygulanma fırsatı bulsaydı şüphesiz Bütçe Komisyonu kurulurdu.
1.2.2.2. İkinci Meşrutiyet Dönemi İçtüzükleri
1.2.2.2.1. 20 Eylül 1877 Tarihli Heyeti Ayan Nizarnname-i
Dahilisi'nin Tadil Edilmiş Şekli
14 fasıl ve 132 maddeden oluşan Heyeti Ayan Nizamnamesinde,
komisyonlar 12-30. maddeleri kapsayan "Şubeler ve Encümenler" başlıklı
üçüncü fasılda düzenlenmişti. Ayan Meclisi 'nin kurayla iki şubeye
ayrılması öngörülmüştü. Bu Dahili Nizarnname' de encümenler muvakkat,
daimi ve encümen-i mahsuslar olmak üzere üç türe ayrılmış, encümen
isimleri tek tek sayılmış ve Maliyye Encümeni daimi encümenler arasında
yer alrnıştır. 34 Daimi encümenlerin süresi yasama yılının sonunda sona
33
34
16
HAND md. 7.
HANDTEŞ md. 15.
ermekteyken, Maliye Encümeni 'nin süresi bu durumdan ıstısna
tutulmuştu. 35 Nizarnname 'de yalnızca Maliye Encümeni üyelerinin Genel
Kurul 'da seçileceği, diğer encümenlerin üyelerinin şubelerce menasıbeten
36
(eşit oranda) seçileceği öngörülmüştü. Encümenlerin üye sayısı 6'dan IO'a
kadar olabilecekti, ancak Nizamnaınenin 22. maddesinde Maliye
Encümeni 'nin 1O üyeden oluşacağı belirtilmişti. Yine aynı maddede Maliye
Encümeni, genel bütçe kanun tasarısı ile kesinhesabı ve çeşitli mali
kanunları incelemekle görevli kılınmıştı. Bütçe Encümeni burada isim
değiştirerek Maliye Encümeni olmaktadır. Ancak, anlaşılacağı üzere
görevleri Heyet-i M ebusan Muvazene Encümeni 'ninki ile aynıdır. Üyeler
her yasama yılı sonunda Genel Kurul' ca gizli oyla seçilmekte ve
Encümen'in görevi bir sonraki yasama yılının başında yenisi seçilene kadar
devam etmekteydi.
üzere Maliye Komisyonu ayrıcalıklı düzenlemelere konu
olmuştur. Bu durum, komisyonların ülkemizdeki tarihsel gelişimleri içinde,
önemleri gereği bütçe ile ve diğer mali işlerle ilgilenen komisyonların, hep
farklı ve ayrıcalıklı düzenlemelere konu olmasının ve hukuki bakımdan da
diğer komisyonlardan daha güçlü bir dayanağa sahip olmasının başlangıçtan
itibaren bir kanıtı niteliğindedir. Hukuken bu şekilde örgütlenen bu
komisyonlar, ak çalı işlerin yönlendirilmesindeki etkileri nedeniyle zaman
içerisinde fiilen de diğer komisyonlardan ayrıcalıklı bir konuma sahip
olmuşlardır. Bu konunun ayrıntıları ilerleyen bölümlerde ele alınacaktır.
Görüleceği
1.2.2.2.2. 13 Mayıs 1877 Tarihli Heyet-i Mebusan Nizarnname-i
Dahilisinin Tadil Edilmiş Şekli
20 fasıl, I fasl-ı mahsus ve 190 maddeden, oluşan Heyet-i Mebusan
Nizarnname-i Dahilisi'nin tadil edilmiş şeklinde komisyonlara ilişkin
düzenlemeler 8-14. maddeleri kapsayan "Şubeler ve Encümenler" başlıklı 2.
fasılda düzenlenmişti. Burada da kura ile oluşan ve ertesi yıl sonuna kadar
37
devam eden 5 şube bulunmaktaydı. Her biri 15 üyeden oluşan ve bir
yasama yılı için üyeleri şubelerde seçilen 16 daimi komisyon kurulmakta ve
35
36
37
HANDTEŞ md. ı 7.
HANDTEŞ md. ı 9.
HMNDTEŞ md. 8.
17
Kavanin-i Maliyye (mali kanunlar) ile Muvazene-i Maliyye Encümeni
(Bütçe), sayılan bu 16 encümen arasında yer almaktaydı. 38 Genel Kurul,
lüzum gördüğü hususlarda ve tasarıların görüşülmesinde encümenlerin üye
sayısını artırabildiği gibi encümenlerin ortak çalışabilmesine de karar
verebilmekteydi. 39 Daimi encümen üyeleri ikiden fazla encümene üye
4
olamamaktaydı. ° Kavanin-i Maliyye ve Muvazene-i Maliyye encümenin
oluşumu ve çalışma yöntemine ilişkin ayrıca bir düzenleme öngörülmemişti
fakat Muvazene-i Maliyye Encümeni'nin görüşme konuları bütçe
görüşmelerini düzenleyen ayrı bir maddede belirtilmiş böylece görevlerine
açıklık kazandınlmıştı. Bu düzenleme Nizamname'nin 83-89. maddelerini
kapsayan ve "Bütçe Müzakeratı ve Hesab-ı Kat'i" başlıklı dokuzuncu
faslında yer almaktaydı.
"Muvazene Encümenince Tetkik olunacak Hususat
Madde 83.- Muvazene Encümeninin tetkine havale olunacak
.husüsat berveçh-i atidir.
1- Meclis-i Meb'usan Muvazenesiyle
hakkındaki kanun layihaları,
tahsisat-ı
munzamesi
2- Muvazene-i Maliyye kanunu,
3-
Tahsisat-ı
munzame ve
olan kanun layihaları,
tahsisat-ı
fevkalade talebini havi
4- Varidat ve mesarifat-ı Devletin tezyid ve tenkisini intaç
edecek her nev' i kanun layiha ve teklifleri."
Bu maddede belirtilen tasarı ve teklifler, Heyeti Mebusan tarafından,
incelemesi gerekli görülen daimi komisyonlara da havale edilebilmekteydi.
Bu encümenler tasarının tümü üzerinde karar alabilir ancak ödenek artışını
öngören değişiklik yapamazlardı. Komisyonlar tasarıyı kabul ettiği takdirde,
raporlarını Bütçe Encümeni 'ne sunardı. 41 Buradan çıkan sonuç ise ödenek
artışını öngören hususların Bütçe Komisyonu'nda karara bağlanacağıdır.
Ancak diğer komisyonlar tarafından kabul edilen maddeler hakkında
değişiklik yapılıp yapılamayacağına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.
38
39
40
41
18
HMNDTEŞ
HMNDTEŞ
HMNDTEŞ
HMNDTEŞ
md.
md.
md.
md.
12.
13.
19.
84.
1.2.2.3. 1920-1960 Dönemi
1.2.2.3.1. 1920-1927 Dönemi
Bilindiği
gibi, Osmanlı Devleti'nin hukuki varlığının halen devam
ettiği bir zamanda, Ulusal Kurtuluş Savaşımıza nüve teşkil edecek siyasal
bir kurum olarak, 23 Nisan ı 920 tarihinde toplanan Türkiye Büyük Millet
Meclisi çok önemli iç ve dış meselelerle karşı karşıya bulunmaktaydı. Bu
dönemin en önemli özelliği, yasama-yargı ve yürütme güçlerini elinde
bulunduran Büyük Millet Meclisi 'nin en üstün güç olduğu, Meclis
Hükümeti Sistemi'nin uygulanmasıdır. 42 Bu tarihi Meclis'in, her şeyden
önce iç yapısında bir düzenin kurulması ve kalabalık Genel Kurul 'un
çalışmalarına bir yön verilmesi gerekmekteydi. O sıralarda Meclis,
kendisinin düzenlediği, kendine özgü bir içtüzükten yoksun
43
bulunmaktaydı. İçinde bulunulan koşullar da göz önünde bulundurolmak
suretiyle, ilk TBMM açıldıktan sonra da Heyeti Mebusan Nizarnname-i
Dahilisi'nin 26 Nisan ı 920 tarihinde alınan 7 sayılı Kararla44 değiştirile re k
uygulanması öngörülmüştü. Ancak bu Karar'ın hangi teklif üzerine alındığı
hakkında aydınlatıcı bilgilere rastlanmamaktadır. Bu kararın alınması için
iki teklif yapılmış, esas itibariyle iki teklif de kabul edilmiştir. HMND'nin
hangi hükümlerinin tadil edildiği, diğer bir deyişle TBMM tarafından
uygulanan HMND'nin hangi hükümlerinin tadil edildikten sonra
uygulandığı tespit edilememiştir. 45 Konuyu ayrıntılı bir şekilde incelemiş
olan Armağan, Meclis zabıtlarında da bu konuda aydıntatıcı bilgi
bulunmadığını belirtmektedir. 46 Osmanlı Devleti dönemine ait bu
düzenleme, bazı değişiklik ve yorumlara tabi tutularak, Cumhuriyetin
dördüncü yılına, 2.5. ı 927 tarihli Dahili Nizarnname yürürlüğe girene kadar
uygulamada kalmıştır.
Bu yeni dönemde meclis üyelerinin bilgilerinden yararlanmak ve
yasama işlerinin verimli bir şekilde yürütütınesini sağlamak amacıyla
42
43
44
45
Mümtaz Soysal, Anayasaya Giriş, AÜSBF Yayınları, Ankara, 1968, s. 157.
Volkan Has, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde Komisyonlar, Yayımlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Ankara, 2003, s. I4.
Bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre ı, İçtima Senesi ı, C. ı, 26.04. ı 920, s. 77.
26.4.1336 (1920) tarihli Karar ile daha sonraki kararlarla HMND'de gerekli değişiklikler
yapılmıştır.
46
Bkz. Armağan, a.g.e., s. 203.
ı9
uzmanlık komisyonları kurulmuştu. O zamanki İcra Vekilleri Heyeti'nin
görevleriyle karşılıklı olarak on adet komisyon oluşturulmuştu. Meclis
katibince adları okunan komisyonlar; Adliyye, Dahiliyye, Hariciyye, İktisat,
Maarif, Maliyye, Müdafai Milliyye, Nafia, Sıhhiyye ve Şer'iyye
encümenleridir. 47
20. ı. ı 92 ı tarihli ve 85 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanununu oluşturan
23 asıl ve bir "madde-i münferide"de komisyonlara ve mali nitelikli ve
bütçe ile ilgili hükümlere yer verilmemişti. Muvazene Encümeni Azalarının
Yirmi ye ibiağına Dair 79 sayılı ve 6 Mart ı 924 tarihli Kararla; 48 Muvazene
Encümeni 'nin, 1923 birinci yasama yılında olduğu gibi ı 924 ikinci yasama
yılında da yirmi üyeden oluşması ve birinci ve dördüncü şubelerden bu
encümene birer üye daha seçilmesi, beşinci birleşimin birinci oturumunda
kararlaştırılmıştı. 49 Görüldüğü üzere Bütçe Encümeni,
adları okunan
komisyonlar içinde yer almamasına rağmen varlığını devam ettirmiş ve yine
önemine binaen ayrı bir karara konu olmuştur. Daha önce söz edildiği üzere
ı877 tarihli HMND'nin tadil edilmiş şeklinde Muvazene Encümeni'nin
diğer daimi encümenlerde olduğu gibi ı 5 üyeden oluşması öngörülmüştü.
Ayrıca, alınan bu Kararla üye sayısının artırılması Komisyon 'un ve bütçenin
o günkü şartlar içinde dahi önemini ortaya koymaktadır.
Bu dönemde, meclis üyelerinin iki komisyona katılabilmeleri
mümkündü. Böylelikle üyelerin kendi uzmanlık alanına giren başka bir
encümene de girebilmeleri ve orada da yararlı olmaları düşünülmüştü. 50 Bu
uygulama ilk içtüzük düzenlemesinden bu yana süregelmekteydi. Ancak,
ileride değinileceği üzere ı 927 tarihli yeni TBMM Dahili Nizamnamesi ile
Bütçe Encümeni için bu uygulama sona erdirilmiş, günümüze kadar da
devam etmiştir. Günümüzde de İçtüzükte, Plan ve Bütçe Komisyonu
üyelerinin diğer komisyonlara üye olması yasaklanmıştır.
sayılı
47
48
49
50
20
Cumhuriyet Dönemi'nin ilk Anayasası olan 20.4.1924 tarih ve 49ı
Teşkilatı Esasiye Kanunu'nda da komisyonlara ilişkin düzenleme
Karamustafaoğlu, a.g.e., s. 44.
Bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 2, İçtima Senesi ı, C. 7, 6.03. ı 924, s. ı 54.
6 mart ı 340 tarihli ve 79 sayılı Muvazene Encümeni Azalarının Yirmi ye ibiağına Dair Kararla bu
değişiklik gerçekleştirilmiştir. Bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 2, İçtima Senesi ı, s. 483.
Uğur, a.g.e., s. 9.
Ancak, bu Anayasa' da bütçeye ilişkin hükümlere yer
verilmişti. 26. maddede Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nin yasama
fonksiyonu niteliğindeki görevleri arasında kanun koymak, kanunlarda
değişiklik yapmak, kanunlan yorumlamak ve kanunları kaldırmak yetkisi ile
kanunlara ilişkin bu fonksiyonların yanı sıra, devletin bütçe ve kesinhesap
kanunlarını incelemek ve onaylamak yetkisi de Meclis'in görevleri arasında
51
sayılmıştı. Meclis görüşme lerini, içtüzük hükümlerine göre yapa caktı. Bu
düzenlemeyle bütçe ve kesinhesap kanunlarının diğer kanunlardan ayrılan
özel bir kanun türü olduğu ilk olarak bu Anayasa'da ortaya konmuştur.
Çünkü; bütçe ve kesinhesaplar için kanun koymak değil "incelemek ve
onaylamak" tabiri kullanılmıştır. Ancak, hazırlanışı bakımından bütçe
kanunları ile diğer kanunlar arasında bir ayrıma gidilmemiş, içtüzüğe atıfta
bulunulmakla, konunun içtüzükle düzenleneceğinin belirtilmesi ile
52
Bilindiği gibi bundan sonraki anayasalarda bütçenin
yetinilmiştir.
hazırlanması ve görüşülmesi ayrıntılı bir şekilde tarif edilmiştir. Nitekim
1924 Anayasası'nın görüşmeleri sırasında da bütçe kanunlarıyla diğer
kanunlar arasında bir ayrım olmadığı ve konunun içtüzükte düzenleneceği
Çorum Mebusu İsmet Bey'in yaptığı şu açıklamayla ortaya konmuştur:
bulunmamaktaydı.
"Muvazenei maliye kanunu yukardaki kavaninin vazi, tadili
şeklinde
bir kanun
kanunu Meclisin
layihasıdır .... Şu
yapacağı
halde muvazenei umumiye
kavanini sarenin
nizamnamei dahilide tayin edilmiştir. "
aynıdır
ve sureti
tetkikatı
53
95. maddede, bütçelerin en geç hangi tarihte Meclise sunulması
gerektiği düzenlenmişti. Maddenin ilk halinde, en son sunulma tarihi olarak
"Teşrin-i Sani iptidası" (Kasım başı) gösterilmiş iken, 10.12.1931 tarih ve
1883 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle mali yıl başından en az üç ay önce
sunulması ilkesi benimsenmişti. 97. madde ise bütçelerin yıllık olma ilkesini
düzenlemekteydi. 54
51
52
53
54
20.4.1924 tarihli ve 49 I sayılı Teşkilatı Esasiye Kanunu, md. 2 ı.
Yüksel, a.g.e., s. 53.
A. Şeref Gözübüyük, Zekai Sezgin, 1924 Anayasası Hakkındaki Meclis Görüşmeleri, AÜSBF
Yayını, Ankara, 1957, ss. 467-468.
Ayrıntılı bilgi için bkz., Erdoğan Öner, Mali Olaylar ve Düzenlemeler Işığmda Osmanlı
Imparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali Idare, Maliye Bakanlığı APK Kurulu
Başkanlığı Yayını, No: 2001/359, Ankara, 2001.
21
1920'li yılların bütçe açısından en önemli gelişmesi ise, ilk defa
1910 yılında kabul edilen, Muhasebei Umumiye Kanunu Muvakkatı'nın,
birkaç değişiklikten sonra, 1927 yılında da Muhasebei Umumiye (Genel
Muhasebe) Kanunu olarak kabul edilmesidir. Bu Kanun, devletin her türlü
malvarlığı ile gelir ve giderinin idare ve
muhasebesinin düzenlendiği
55
kanun dur.
1.2.2.3.2. 2 Mayıs 1927 Tarihli TBMM Dahili Nizamuarnesi
29 Ekim 1923'te Cumhuriyet'in ilanı ve ll Mart 1924'te Teşkilat-ı
Esasiye Kanunu'nun kabulünden sonra, TBMM Genel Kurulu'nca
11 Kasım 1924 'te yeni bir İçtüzük Komisyonu kurulmasına karar verilmişti.
Komisyon 'un teklifi I 6 Aralık 1925 'te görüşütıneye başlanmıştır. 56
Görüşmeler 36. maddeye kadar ilerlemiş ancak, komisyon TBMM kararıyla
teklifi geri almıştır. İki yıl sonra komisyon yeni bir teklif hazırlayarak
19 Mart 1927'de TBMM'ye sunmuştur. Bu teklif de verilen çok sayıdaki
değişiklik önergesi nedeniyle geri çekilmiş, Genel Kurul' da bundan sonra
hazırlanan teklif görüşülmüştür. 57
M ebusan Meclisi İçtüzüğü, Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nde 1927
yılına kadar uygulanmıştır. 2 Mayıs 1927' de Türkiye Büyük Millet Meclisi
Genel Kurulu yeni içtüzüğünü kabul etmiştir. 25 bab ve 236 maddeden
oluşan yeni içtüzüğün 234. maddesiyle eski Mebusan Meclisi İçtüzüğü
resmen yürürlükten kaldırılmıştı. 58
55
56
57
58
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanun'unun bazı maddeleri (bütçenin hazırlanmasına ilişkin
olanlar) halen yürürlüktedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile birkaç istisna
dışında 2005 yılında yürürlükten kaldmiması öngörülen bu Kanun'un söz konusu maddeleri,
5018'in özellikle bütçeye ilişkin maddelerinin uygulanmasına yönelik hazırlık çalışmalan henüz
tamamlanmamış olduğundan, muhtelif kanunlarda I 050 sayılı Kanun 'un bu hükümlerinin
yüıiirlük tarihleri uzatılmıştır. Son olarak da 5018' in bütçenin uygulanmasına ilişkin hükümlerinin
2005 yılında uygulanması 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu ile ertelenmiştir. Bu konuya ileriki
bölümlerde değinileceği için burada ayrıntıianna girilmemiştir.
Türk Parlamento Tarihi Araştırma Grubu, Türk Parlamento Tarihi, TBMM- Il. Dönem, 19231927, C. 2, Ankara, 1996, ss. 125-132.
Armağan, a.g.e., s. 39.
Bundan sonraki bölümlerde de bu Dahili Nizamname'nin çalışmayı ilgilendiren maddeleri ele
alınacaktır.
22
Komisyonlar, bu Nizamnamede 22-65. maddeleri kapsayan
59
"Encümenler ve Parti Grupları" başlıklı üçüncü bapta yer almıştı.
"Madde 22.- Her İçtimaın başlangıcında, vazifeleri ertesi
içtimaa kadar devam etmek ve azası Umumi Heyetçe izafi reyle
intihabolunmak üzere, 20 encümen kurulur.
Siyasi partilerin yalnız mebuslardan kurulan ve Büyük Millet
Meclisi içinde onun çalışmaları ile alakah faaliyette bulunan Meclis
grupları vardır.
Meclis vazifeleri ile
mütenazır
encümenler:
ı.
Arzuhal Encümeni ( 25 aza, iki muvazzaf ka tip);
2.
Divanı
Muhasebat Encümeni ( 20 aza, bir muvazzaf
katip);
ıO
aza, bir
3.
Meclis Hesaplarının Tetkiki Encümeni (
muvazzaf katip);
4.
Meclis Kütüphanesi Encümeni (5 aza, bunlardan birini
Riyaset Divanı, İdare Amirleri arasından ayırır. Bu
Encümene Kütüphane Müdürü katiplik eder);
5.
Teşkilatı
Esasiye Encümeni ( 20 aza, bir muvazzaf
katip);
Dahili Nizarnname
işleri
bu encümene havale olunur.
Bütün Hükümet hizmetleri ile
6.
mütenazır
encümenler:
Bütçe Encümeni (35 aza, bir kalem müdürü ile
muavini, bir baş katip, muavini ve bir memur);
Bu Encümen kendine bir de Reisvekili intihabeder.
Umumi bütçe mazbatasının yazılması ve müdafaası ile
mükellef bir mazbata muharririnden başka bu Encümen bir veya
muhtelif dairelerin bütçe mazbatasını yazmak ve müdafaa etmekle
mükellef husus i mazbata muharrirleri dahi intihabedebilir.
Vekaletlerle
7.
59
mütenazır
encümenler (Alfabe sırasıyla)
Adiiye Encümeni (25 aza, bir muvazzaf ka tip);
Çalışmayı ilgilendinnesi ve bundan sonra yapılacak açıklamalara kaynak teşkil edeceği
gerekçesiyle Dahili Nizamname'nin 22. maddesinin yürürlükteki son halinin tam metninin
verilmesi yararlı görülmüştür.
23
8.
Çalışma
9.
Dahiliye Encümeni (30 aza, bir muvazzaf ka tip);
Encümeni (15 aza, bir muvazzafkatip);
Bu Encümen lüzum görüldükçe bir reisvekili intihabeder.
1O.
Gümrük ve İnhisarlar Encümeni (20 aza, bir muvazzaf
katip);
11.
Harici ye Encümeni (20 aza, bir muvazzaf ka tip);
12.
İktisat Encümeni (20 aza, bir muvazzaf katip );
13.
MaarifEncümeni (20 aza, bir ınuvazzafkatip);
14.
Maliye Encümeni (20 aza, bir ınuvazzafkatip);
15.
Milli Müdafaa Encümeni (25 aza, bir muvazzafkatip);
16.
Münakalat Encümeni (20 aza, bir muvazzaf ka tip);
17.
Nafia Encümeni (25 aza, bir muvazzaf ka tip);
18.
Sıhhat ve İçtimai Muavenet Encümeni (20 aza, bir
muvazzafkatip);
19.
Ticaret Encümeni (20 aza, bir muvazzaf ka tip);
20.
Ziraat Encümeni (25 aza, bir muvazzaf ka tip);
icabında encümenlerin azası Umumi Heyetçe daha çok veya
daha az adedde seçilir.
Yukarıdaki encümenlerle karşılanamayan dairelerle alakah
layiha ve teklifler, mali işlerden iseler, Bütçe ve Maliye
encümenlerinde, bundan başka bütün layiha ve teklifler, Dahiliye
Encümeninde görüşülür. " 60
Maddenin düzenieniş biçiminden de görüleceği gibi Bütçe Encümeni
diğer bütün encümenlerden ayrılmış durumdadır. Bütün hükümet işleriyle
karşılıklı encümen olarak yalnızca Bütçe Encümeni'nin sayılmasında en
büyük etken muhakkak ki bütçeyle olan ilişkisidir. Bütün bakanlıklar, görev
alanı ve hizmet gereklilikleri açısından değil, kaynak tahsisi noktasında,
yani bütçe kanunu tasarılarının bu Encümen' de görüşülüyor olması
nedeniyle bu Encümene karşılık getirilmiştir. Bakanlıklada karşılıklı
60
24
Maddenin ilk halinde madde başlığı; "Daimi Encümenlerin Müddetleri, İntihapları ve Bazı
Ahkam" adını taşımaktaydı. Siyasi partilerin meclis gruplarına ilişkin olan ikinci fıkra ile
encümenlerin aza sayısının artırılınasına ilişkin olan 6. fıkra maddenin ilk halinde mevcut
bulunmamakta ve ı 7 adet daimi komisyon zikredilmekteydi. Yeri geldiğinde, Bütçe ve Maliye
encümenlerinin geçirdiği değişikliklere ilişkin daha ayrıntılı bilgi verilmesi yanı sıra diğer
değişikliklere ilişkin bilgilere de yer verilecektir.
Maddenin ilk hali ve görüşme tutanakları için bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 2, İçtima Senesi
4, Ci lt 3 ı, (1927), ss. 248-249.
encümenler içinde sayılan Maliye ve İktisat encümenleri de görev alanı ve
hizmet gereklilikleri itibariyle Plan ve Bütçe Komisyonu'nun selefieri
durumundadır. Bugünkü içtüzükte bu şekilde bir gruplandırma yapılmamış
olmakla birlikte örgütlenmede komisyonların çoğu bakanlıklada karşılıklı
olarak tanzim edilmiş durumdadır ve bu durum isimlerinden açıkça
anlaşılmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonu yine genel yetkili (mali
konularda) komisyon olarak tanzim edilmiş durumdadır. Ancak bugünkü
İçtüzükte mali ve ekonomik politikaları yürüten kamu kurum veya
kuruluşlarının (Maliye, Hazine, DPT gibi) karşılığı olan ayrı bir komisyon
yoktur. Plan ve Bütçe Komisyonu bu açıdan da sözü edilen kurum ve
kuruluşlara karşılık gelmektedir.
Nizamname'nin on birinci babında bütçe görüşmeleri anlatılmış 61 ve
Bütçe Komisyonu'nun bütçe ile ilgili görevleri sayılmıştı.
"Madde
ı 26.-
Bütçe Encümeninin tetkik
edeceği
işler
şunlardır:
ı.
Meclis ve merbutatı (bağlı kuruluşları) bütçesi ile
munzam tahsisatı (ek ödenek) hakkındaki kanun
layihalan;
2.
Muvazenei Umumiye Kanunu;
3.
Munzam tahsisat, fevkalade tahsisat (olağanüstü
ödenek), ve fasıllar arasında münakale (aktarma)
talebin havi kanun tasarıları;
4.
(gelirlerinin) veyahut masarifatının
veya eksiltilmesini intac edecek her nevi
kanun layiha ve teklifleri,
Devlet
varidatının
artırılınasını
5.
Muvazenei Umumiye kanunianna ve dördüncü
fıkradaki kanunlara müteallik bütün tefsir taleplerinin
tetkiki."
Bu maddeden anlaşılacağı üzere Bütçe Encümeni esas itibariyle
bütçe kanunu tasarılarını görüşmektedir. Ancak devlet gelir ve giderlerinde
artış veya azalış meydana getirecek kanun tasarıları da bu E ncümen'de
görüşülmektedir.
61
TBMMDN md. 126-130.
25
Bu Nizamnameyle, görevleri ertesi yasama yılına kadar devam eden
ve üyeleri yasama yılının başlangıcında Genel Kurul' ca izafı oyla seçilen 20
encümenin kurulmasının öngörülmesi suretiyle sürekli komisyon sistemi
benimsenmişti. 1927 tarihli Dahili Nizamname'nin komisyonlara ilişkin 22.
maddesi, 7.4.1928 62 , 10 Sonteşrin (Kasım) 1932,63 13.3.1935,64 16.7.1943,65
tarihlerinde değişikliğe uğramış tır. Teşkilatı Esasiye Kanunu 'nun 10.1.1945
tarihli ve 4695 sayılı Kanunla sadeleştirilmesinin ardından Dahili
Nizarnname de TBMM'nin 11.4.1945 tarihli oturumunda Türkçeleştirilmiş
(sadeleştirilmiş), kabul edilen yeni metnin66 234. maddesi ile 2 Mayıs 1927
tarihli Dahili Nizarnname yürürlükten kaldınlmıştır. 67 Ancak, yapılan
değişiklikler; "Dahili Nizamname" sözcüğü yerine "İçtüzük" sözcüğü,
"Encümen" sözcüğü yerine de "Komisyon" sözcüğünün konulması
çerçevesinde gerçekleşmiş, içeriğe ilişkin bir değişiklik yapılmamıştır.
Benzer şekilde aynı dönemde yasama organına da "Kamutay" ismi
verilmeye çalışılmış, bu kelime çok kısa süre kullanılmış ancak sonuç olarak
62
63
64
65
66
67
26
Bu değişiklikle Ticaret ve Ziraat Encümenleri, İktisat Encümenine dahil edilmiş ve komisyon
adedi 17'den 15'e düşmüştür. Ayrıntılı bilgi için bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 3, İçtima
Senesi ı, Cilt 3, (1928), s. 106-107.
1928'de 15'e indirilen encümen adedi tekrar ı7'ye çıkarılmış ve bu encümenlerde
görevlendirilecek aza ve katipler konusunda değişikliğe gidilmiştir. Ayrıntılı bilgi için bkz.
TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 4, İçtima Senesi 2, Ci lt lO, ( l 932), ss. 15- ı 7.
Encümenlerin üye sayılannda değişikliğe gidilmiştir.
1943 yılında Bingöl Mebusu Feridun Fikri Düşünsel 8.6. ı 943 tarihinde Dahili Nizamnamenin 22
ve ı26. maddelerinin değiştirilmesi ve Muvakkat Madde Konmasına dair teklifinde Bütçe ve
Maliye encümenlerinin görevlerinin çok defa birbirine karışmakta olduğu gerekçesiyle Bütçe ve
Maliye encümen vazifelerinin birleştirilmesi ve bu encümenin Maliye Encümeni olarak
adlandırılması, bu doğrultuda da Bütçe Encümeninin tetkik edeceği hususları düzenleyen
Nizamnamenin ı 26. maddesinin de birleştirmeye uygun olarak değiştirilmesi hususu da yer
almaktaydı. Ancak, Teşkilatı Esasiye Encümeni, Bütçe ve Maliye encümenlerinin birleştirilmesini
doğru bulmamış ve adı geçen teklif sahibinin bu konudaki isteği yönünde bir değişikliğe
gidilmemiştir. Ancak, sözü edilen değişiklik teklifındeki diğer hususlar dikkate alınarak, Teşkilatı
Esasiye Encümeninin de görüşleri doğrultusunda Münakalat (Ulaştırma) ve Ticaret Encümenleri
tesis edilerek Encümen sayısı l9'a yükseltilmiştir.
Ayrıntılı bilgi için bkz., TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 7, İçtima Senesi I, Cilt 3, (1943), s. 120.
SS. 113., ayrıca bkz. Bedi N. Feyzioğlu, Nazari, Tetbiki, Mukayeseli Bütçe, Filiz Kitabevi,
İstanbul, 198 1, s. 24 1.
Dahili Nizamnamenin ı26. maddesi yukanda sözü edilen itirazı, yani Maliye ve Bütçe
encümenlerinin görev alanlarında çakışma olduğu itirazını haklı çıkaracak niteliktedir. Örneğin
vergi yasalan konusunda böyle bir çakışma olması durumu kaçınılmazdır.
Ayrıntılı bilgi için bkz., TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 7, İçtima Senesi 2, Cilt 14, (1945), s. 37-64,
ss. 68.
Uğur, a.g.e., s. 1O.
69
68
bu girişim başarısızlığa uğramıştır. Bu değişikliğin ardından 15.5.1946
70
ve 18.7.194 7 tarihlerinde değişiklikler yapılmış, ancak, 1950 sonrasında
anayasa dilinin 1945 'teki değişiklikten önceki haline dönüştürülmesinin
ardından, 1927 tarihli Dahili Nizamname, 12 Şubat 1954 tarihinde 22, 23,
24, ve 85. maddeleri değiştirilmek suretiyle, bu maddeler dışındaki
maddeler ll Nisan 1945 tarihine gelinceye kadar yapılan değişikliklerle
71
Encümenlerin üye sayısının
birlikte, yeniden yürürlüğe konmuştur.
Umumi Heyetçe daha çok veya daha az olarak seçilebileceğini öngören yeni
bir fıkra da altıncı fıkra olarak 22. maddeye eklenmişti. Bu değişiklikten
sonra, Nizamnamedeki en kapsamlı değişiklik 28 Aralık 1957 tarihinde
"TBMM'nin Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Nizamname"yle
gerçekleştirilmişti. Bu değişikliklerle siyasal muhalefeti kısıtlayıcı ve
72
1957 yılında yapılan
demokratik olmayan hükümler getirilmiştir.
değişiklikler 1961 Anayasası 'nın Geçici 3. maddesiyle yürürlükten
kaldırılmış ve Dahili Nizamname'nin 1957 değişikliğinden önceki hali yeni
içtüzüğün yürürlüğe girdiği 1973 yılına kadar (Millet Meclisi için)
73
uygulanmıştır. Bu dönemde maddelere açıklık getiren toplam 207 adet
74
"uygulama notu" geliştirilmiştir. Türk parlamento geleneğinin oluşmasına
önemli katkıda bulunan bu notlar, 1973 'te yapılan içtüzük değişikliğinin ana
75
kaynakları arasında yer almıştır.
1957 yılında değiştirilen maddeler içinde bu çalışma açısından önem
arz eden ve komisyonlara ilişkin hükümler içeren maddeler 22 ve 26.
maddelerdir. 76 22. maddedeki en önemli değişiklik ise encümenleri bentl er
68
69
70
71
72
73
74
75
76
Rahmi Kumaş, Parlamentonun Boyutları, Çağdaş Yayınları, İstanbul, ı 985, s. 70.
1946 yılında yapılan değişiklikle, mevcut komisyonlara Çalışma Komisyonu da eklenmiş ve
komisyon sayısı 20'ye ulaşmıştır.
Bilindiği gibi, 1946 yılında Demokrat Partinin kurulması ve aynı yılda ilk çok partili seçimlerin
yapılmasının ardından, biri CHP diğeri de DP olmak üzere, İki Parti Meclis'te grup kurmuştu. Bu
doğrultuda da TBMM İçtüzüğünde değişiklik ihtiyacı doğmuş ve 22. maddeye siyasi partilerin
meclis gruplarına ilişkin düzenleme içeren ikinci fıkra ilave edilmiş, madde başlığı da
"Encümenler ve Parti Grupları" şeklinde değiştirilmiştir. İçtüzüğün 23, 24, ve 85. maddeleri de
yapılan bu değişiklik doğrultusunda yeni duruma uyarlanmıştır. Ayrıntılı bilgi için bkz.,
TBMMTD, D. 8, Toplantı 1, C. 6, (1947), s. 387 vd., SS. 222.
Karamustafaoğlu, a.g.e., s. 45
Aybay, a.g.e., ss. 301-302.
ı 965 yılında ise bir değişiklik daha geçirmiştir, bkz. Bakırcı, a.g.e., s. 57.
Türk Parlamento Tarihi, ss. ı 72-203.
Gençkaya, a.g.e., s. 6.
Değişiklikler için bkz. Armağan, a.g.e., ss. 278-285.
27
şeklinde sıralayarak
sayma yönteminden vazgeçilmesi ve encümenlerin tek
bir paragraf içinde düzenlenmesi ile encümenlerin üye sayılarının
Nizamnamede gösterilmesinden vazgeçilerek, üye sayılarına Başkanlığın
teklifi üzerine Genel Kurul' ca karar verileceğine ilişkin hükümdü. 26.
maddede yapılan değişiklik ile de Bütçe Encümeni 'nde bir kalem müdürü
ile yardımcısı, bir başkatip ve yardımcısı ile lüzumu kadar memurun
çalıştırılabilmesi mümkün hale gelmişti.
Süreç içerisinde 1957 yılına kadar yapılan değişikler doğrultusunda,
madde metninden de görüleceği üzere, Bütçe Encümeni, "Bütün Hükümet
Hizmetleri ile Karşılıklı Encümen" başlığı altında düzenlenmişti. Encümen;
35 üyeden 77 oluşmaktaydı. Diğer encümenler için başkanvekili seçilmesi
öngörülmemiş iken 78 Encümen kendisine bir de başkanvekili seçmekteydi.
Encümen bütçe tutanaklarının yazılması ve müdafaasından sorumlu bir
sözcü ile başka bir veya daha çok dairenin bütçe tutanaklarını yazmak ve
müdafaa etmekle yükümlü özel sözcüler de seçebilmekteydi. Bütçe
encümeni dışında, bakanlıklarla karşılıklı encümenler arasında sayılan
Maliye Encümeni ise 20 üye ile bir muvazzaf katİpten oluşmaktaydı.
Sayılan encümenlerle karşılanamayan dairelerle alakah tasarı ve teklifler
mali konularla ilgili ise Bütçe ve Maliye encümenlerinde görüşülmekteydi.
Bir milletvekilinin ikiden fazla encümene üye olması yasaklanmışken,
Bütçe Encümeni üyesi olan bir milletvekilinin başka bir encümene üye
olması yasaklanmış tt. 79 Böylece Bütçe Encümeni üyelerinin başka
encümenlere üye olmasını yasaklayan düzenlemeler ilk defa İçtüzük
metinlerine girmiş ve günümüze değin çıkarılan bütün içtüzük metinlerinde
(şu an yürürlükte olan içtüzükte de bu hüküm bulunmaktadır) yer almıştır.
Ancak Bütçe Encümeni, kurulması Genel Kurul' ca kabul edilen geçici
komisyonlara üye verebilmekteydi. 80
77
Maddenin ilk halinde Encümen 25 üyeden oluşmakta iken ı 943 yılında yapılan değişiklikle üye
sayısı 35'e yükseltilmiştir. Bkz. TBMM Zabıt Ceridesi, Devre 7, İçtima Senesi 1, C. 3, (1943), s.
78
22. maddenin ilk halinde yalnızca Dahiliye Encümeni için lüzum görüldüğü takdirde, bir
başkanvekili seçilmesi hükme bağlanmıştı. ı 957 yılında yapılan değişiklik ile Adalet, İçişleri ve
Anayasa komisyonlanna da bu hak tanınmıştı.
TBMMDN md. 39.
Bkz. Armağan, a.g.e., s. 225, 9. dipnot, s. 228, ı9. dipnot.
ı20,SS. ıiJ.
79
80
28
1.2.2.4. 1960-61 Dönemi
1960 tarihli askeri müdahalenin ardından yasama
organının
işleyişi
askıya
alınmıştı.
Milli Birlik Komitesi ı924
Anayasası'ndaki TBMM'nin yerini almış ve yetkilerini kuşanmıştı. 81 Geçici
olan bu dönemde yasama görevi, Milli Birlik Komitesi, Temsilciler Meclisi
ve her ikisinin birlikte toplanmasıyla oluşan Kurucu Meclis tarafından
yerine getirilmiştir. Ancak her meclis/kurul ayrı çalıştığından, çalışma
yönteminin belirlenmesi gereksinimi doğmuş ve üç ayrı içtüzük
çıkarılmıştı. 82 Bu içtüzüklerin dayanağı ı3 Aralık ı960 tarihli ve ı57 sayılı
"ı924 tarih ve 49ı sayılı Teşkilatı Esasiye Kanununun Bazı Hükümlerinin
Kaldırılması ve Bazı Hükümlerinin Değiştirilmesi Hakkındaki ı2 Haziran
ı960 tarihli ve ı sayılı Geçici Kanuna Ek Kurucu Meclis Teşkili Hakkında
Kanun"un 25. maddesidir. 83 Bu madde uyarınca, MBK ve TM çalışmalarını
kendi içtüzüklerine göre yapacaklar; Kurucu Meclisin birleşik toplantıları
içinse ayrı bir içtüzük yapılacaktı. Yeni içtüzüklerde hüküm bulunmayan
hususlarda, eski TBMMİ'nin uygulanmasına devam edilecekti. Yeni
çıkarılan içtüzükıerin hiçbiri Resmi Gazetede yayımlanmamış, TBMM
84
matbaasında basılmıştır.
27
Mayıs
1.2.2.4.1. T.C. Milli Birlik Komitesi İçtüzüğü 85 (1961)
20 bölüm ve ı46 maddeden oluşan bu İçtüzükte, komisyonlar;
"Komisyonlar" başlıklı 6-36. maddeleri kapsayan ikinci bölümde ele
alınmıştır. Milli Birlik Komitesi dört komisyon halinde çalışmaktaydı 86 ve
bunlardan birisi de ı O üye li İktisat Komisyonu 'ydu. Komisyon; Maliye,
Sanayi, Tarım, Ticaret, Gümrük ve Tekel Bakanlıklarının hizmetlerinin
güdümü ve denetlenmesi ile görevli kılınmıştı. Dağıtılan TBMM Bütçe ve
Sayıştay komisyonlarına kanunlarla verilmiş olan görevlerle, bütçe ve
iktisadi kamu kuruluşları ile ilgili ve Sayıştay Başkanlığı 'nın çalışma
konusuna giren işleri yapmak üzere de bu Komisyon görevlendirilmişti. 87
Bülent Tanör, Osmanh-Türk Anayasal Gelişmeleri, 9. Baskı, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul,
2000, s. 368.
82
Bakırcı, a.g.e., s. 59.
ID RG: 16.12.1960/10682.
84
Bakırcı, a.g.e., s. 60.
85
Milli Birlik Komitesi İçtüzüğü'nün ne zaman çıkanldığına ilişkin kayıt bulunamamıştır.
Dolayısıyla kesin bir tarih vermek söz konusu değildir. Bkz., Bakırcı, a.g.e., s. 60.
ıı 6 TCMBKİ md.6.
ıı? TCMBKİ md. 8.
81
29
Dolayısıyla
Komite'nin yetki alanına giren görevlerde Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun bugünkü görevlerinin bu Komisyon'ca yürütüldüğünü
söylemek yanlış olmaz. Ayrıca İktisat Komisyonu'nun kendi içinden seçtiği
üç üye TCMBK bütçesiyle Devlet Başkanlığı ve Sayıştay bütçelerinin
uygulanmalarını gözetmekle görevlendirilmişti. 88 Kesinhesap kanunu
tasarıları ile genel uygunluk bildirimlerini, dairelerin harcamaları ve
yüklenmeleri hakkında her üç ayda bir Sayıştay'ca verilecek raporlarla
Yüksek Murakabe Heyeti'nce üç ayda bir verilecek raporları incelemek de
Komisyonun görevleri arasındaydı. 89
1.2.2.4.2. Temsilciler Meclisi İçtüzüğü (17.01.1961)
12 bölüm ve 63 maddeden oluşan bu İçtüzükte, komisyonlar 7-23.
maddeleri kapsayan "Komisyonlar" başlıklı ikinci bölümde düzenlenmişti.
13.12.1960 tarihli ve 1924 tarih ve 491 sayılı Teşkilatı Esasiye Kanunu'nun
Bazı Hükümlerinin Kaldırılması ve Bazı Hükümlerinin Değiştirilmesi
Hakkındaki 12 Haziran 1960 Tarihli ve 1 Sayılı Geçici Kanuna Ek "Kurucu
Meclis Teşkili" Hakkında ı 57 sayılı Kanun' da; ı 961 yılına ait bütçe kanunu
tasarısı ile katma bütçelerin, Milli Birlik Komitesi ile Temsilciler
Meclisi'nden seçilecek onar üyeden kurulu bir Bütçe Komisyonu'nda
incelenerek Kurucu Meclis'in birleşik toplantısında görüşülüp kabul
edileceği belirtilerek Bütçe Komisyonu kurolacağına ilişkin bir düzenleme
yer almış, İçtüzüğün 8. maddesinde de bu Kanuna atıf yapılarak, söz konusu
Komisyon'a katılacak üyelerin gizli oyla ve seçim sonucunda en fazla oy
alanlar arasından sırası ile seçileceği, bu seçimin ilk toplantıdan itibaren en
geç üç gün içinde yapılacağı ve isiınierin MBK'ya bildirileceği hükme
bağlanmıştı. Böylece, demokrasinin kesintiye uğradığı olağanüstü bir
dönemde bile Bütçe Komisyonu'nun kurulması hükme bağlanmıştır.
Temsilciler Meclisi'nde bunun dışında ı6 ·adet komisyon vardı ve
Maliye Komisyonu sayılan bu komisyonlar arasında yer almaktaydı. Sayılan
bu komisyontarla karşılanamayan dairelerle ilgili teklifler, mali işlerden ise
Maliye Komisyonu ile Kurucu Meclis Bütçe Komisyonuna seçilen temsilci
üyelerden oluşan Karma Komisyon' da görüşülecekti. 90
88
89
90
1960 ihtilali ardından 1961 yılı bütçesi; 10 üyesi Temsilciler Meclisi'nden, 10 üyesi MBK'dan
olmak üzere, 20 üyeden kurulu, Kurucu Meclis'in Bütçe Komisyonu tarafından incelenmiş ve
zamanında onanınası sağlanmıştır. Bu komisyon; başkan, başkanvekili, sözcü ve iki katİpten
meydana gelen bir bir başkanlık divanına ve ek olarak seçilmiş sözcülere sahipti. Bkz. Feyzioğlu,
a.g.e., s. 243.
TCMBKİ md. 40.
TMİ md. 9.
30
1.2.2.4.3. Kurucu Meclis İçtüzüğü (19.01.1961)
5 bölüm ve 59 maddeden oluşan Kurucu Meclis İçtüzüğünde
komisyonlar, 17-25. maddeleri kapsayan "Bütçe Komisyonu ve Diğer
Komisyonlar" başlıklı üçüncü bölümde ele alınmıştı. Bu bölüm de kendi
içinde;
"A) Bütçe Komisyonu ve 1961 Bütçesinin Kabulü",
"B) Diğer Ko~isyonlar"
başlıklarıyla
iki alt bölüme ayrılmıştı.
Bütçe Komisyonu I O üyeden oluşmakta ve üyeleri Temsilciler
Meclisi tarafından gizli oyla seçilmekteydi. Bu seçimin Anayasa ve Seçim
Kanunu Komisyonları 'nın seçiminden sonra, en az bir gün önce gösterilecek
adaylar arasından yapılacağı öngörülmüştür. 91 Bütçe Komisyonu'nda,
bütçenin tümü ile Bakanlık ve katma bütçeli daireler bütçelerinin tümü
üzerindeki görüşmelerin tutanakları tutulmakta, diğer görüşmelerin
tutanakları ise aksi kararlaştırılmadıkça özet olarak tutulmaktaydı. 92 Bu
hüküm bugünkü uygulama ile de örtüşmektedir. Ancak bugünkü uygulamada
bütçe görüşmelerine ilişkin özel bir düzenleme öngörülmemiş, tüm
komisyonlar için TBMM İçtüzüğünde, görüşmelerin tutanak özetinin
komisyon katibince düzenleneceği ve komisyon başkanı ile birlikte
imzalanacağı (md. 33/1) veya komisyonun karar vermesi halinde tam tutanak
tutulacağı (md. 33/3) genel bir düzenleme olarak hükme bağlanmıştır. 93
Bütçe Komisyonu, Bütçe Kanunu ile ona bağlı bakanlık bütçelerini
ve Kurucu Meclis'in süresi .içinde gelecek olan kesinhesaplarını inceleyip
karara bağlamakla görevlendirilmişti. 15.7.1960 tarihli ve 23 sayılı
Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan
İktisadi Teşekküllerin Teşkilatı ile İdare ve Murakabeleri Hakkındaki 3460
91
92
93
KMİ md. ı 7.
KMİ md. ı 9.
Düzenlemeler bu şekilde olmasına rağmen uygulamada komisyonlarda tutanak özeti tutulmamakta,
yalnızca karar alınması halinde tam tutanak tutulmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonunda ise
yalnızca Bütçe görüşmeleri süresince veya çok önemli tasarı veya tekliflerio görüşülmesi sırasında
tam tutanak tutulmaktadır. Bütçe görüşmelerinde tutanak tutulmasına yönelik uygulama ise teamül
gereği, Maliye Bakanı 'nın bütçe sunuş konuşmasından önce Komisyon kararlarıyla
gerçekleşmektedir.
31
Sayılı
Kanuna Ek Geçici Kanunun 1O. maddesi gereğince Yasama Organı
Başkanlığı'na verilen raporları da bu Komisyon incelemekle görevliydi. 94
22, 23 ve 24. maddelerde bütçenin görüşülme usulü ayrıntılı bir şekilde
düzenlenmiş, daha sonra bu hükümler Anayasaya ve daha sonra çıkarılacak
olan içtüzüklere dayanak teşkil etmiştir.
1.2.2.5. 1961-1980 Dönemi
1.2.2.5.1. 1961
Anayasası
1921 ve ı 924 Anayasaları 'nın Meclisi ön plana çıkararak kurduğu
parlamenter sistem, tek parti döneminde ve 1946 yılı sonrası yaşanan çok
partili dönemde ciddi bir sorunla karşılaşılmamasından dolayı
mevcudiyetini 1960'lı yıllara kadar sürdürmüştür. Bu dönemde herhangi bir
anayasal düzenleme yapma gereği duyulmamış, mevcut düzenlemelerle
yetinilmeye çalışılmıştır. 95 Ancak askeri müdahalenin ardından geçmiş
dönemde yaşanan sıkıntılar ve tecrübeler de dikkate alınarak yeni bir
Anayasa yapılmıştır.
Bu Anayasa'ya göre yasama organı olan TBMM 1924 Anayasası
döneminden farklı olarak, genel oyla seçilen 450 milletvekilinden oluşacak
"Millet Meclisi"96 ve genel oyla seçilen ı 50 üye ile Cumhurbaşkanınca
seçilen 15 üyeden oluşacak "Cumhuriyet Senatosu"97 adı altında iki
Meclisten oluşacaktı. ı 961 Anayasası'yla getirilen çift meclisli sistemle
uyumlu olarak ·Cumhuriyet Senatosu'nun ve Millet Meclisi'nin ayrı ayrı
içtüzükleri ve bu doğrultuda komisyonları oluşturulmuştur. Ancak 196 ı
Anayasası'nın geçici 3. maddesi uyarınca TBMM'nin, Millet Meclisi'nin ve
Cumhuriyet Senatosu 'nun toplantı ve çalışmaları için, kendi içtüzükleri
yapılıncaya kadar, TBMM'nin 27 Ekim 1957 tarihinden önce yürürlükte
olan içtüzük hükümlerinin uygulanması hükme bağlanmıştı. Geçici 7.
maddeye göre ise Meclis İçtüzüklerinin en geç iki yıl içerisinde çıkarılması
94
95
96
97
32
KMİ md. 21. Benzer bir uygulama ileride değinileceği üzerinde yine bir ara dönemde, 1980 askeri
darbesinin ardından iki sene uygulanmış, KİT bütçelerinin denetimi bu dönemde kurulan Bütçe
Komisyonu 'nca yerine getirilmiştir.
Cem Eroğul, Demokrat Parti: Tarihi ve Ideolojisi, imge Kitabevi Yayınlan, Ankara, 2003, s.
140.
1961 AY. md. 67.
1961 AY. md. 70.
gerekmekteydi. Bu süre içinde de geçici 8. maddeye göre mevcut,
Nizarnname hükümleri uygulanacaktı.
anılan
1961 Anayasası' nın 94. maddesinde bütçenin görüşülmesi için bir
karma komisyon oluşturulması öngörülmüştü. Genel ve katma bütçe kanunu
tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren rapor 35 milletvekiliyle 15
Cumhuriyet Senatosu üyesinden oluşan bir karma komisyona verilmekteydi.
Parlamentonun iki meclisten oluşması bütçenin belli bir süre içerisinde
çıkarılması ve kalkınma planıyla uyumlu olması zamretleri dolayısıyla
özellik arz eden bütçe kanunu tasarılarının görüşme ve kabul usullerinde
farklı bir sisteme ihtiyaç duyulmuş 98 ve bu gerekçeyle bu düzenlemeye
ilişkin hüküm anayasa buyruğu olarak düzenlenmişti. Böylelikle bütçe ile
ilgili komisyonun üye sayısı ve oluşum tarzı ile ilgili hükümler, dolayısıyla
bir meclis ihtisas komisyonuna ilişkin hükümler, hukukumuzda ilk defa
Anayasa metinlerinde yer almaya başlamıştır. Bu gelenek ileride
değinileceği üzere 1982 Anayasası döneminde de, hem de Komisyon 'un
yapısına ilişkin daha müdahil ve bu dönemin anayasasının yürütmeyi
güçlendirİcİ eğilimine paralel bir şekilde, devam edecektir. Zira oransal
olarak iktidara sağlanan üstünlük daha da artmıştır. 99
1961 Anayasası, bütçe kanun tasarılarının mali yıl başından üç ay
önce TBMM'ye sunulacağını; tasarının en çok sekiz hafta Karma Komisyon
tarafından görüşülerek karara bağlanacağını ve Genel Kurul'a sevk
edileceğini belirtmiş olduğundan, Anayasa, bütçenin görüşülmesinde
Komisyon'a daha fazla zaman tanıyarak esas ağırlığı Genel Kurul'a değil,
bu konularda daha uzman üyelerden oluşan ve iktidarın çoğunlukta olduğu
Komisyon'a vermiştir. Ayrıca TBMM üyelerinin, bütçe kanunu tasarılarının
Genel Kurul' da görüşülmesi sırasında gider artırıcı veya gelirler azaltıcı
teklifler yapamayacakları hükme bağlanmıştır (md. 94/son). Bundan da
anlaşılacağı üzere, Anayasa plan ve buna uygun olarak hazırlanan yıllık
program ve bütçelerin esas itibariyle hükümetin çoğunlukta olduğu bir
ihtisas komisyonunda görüşülerek şekillenmesini, burada kabul edilen
98
99
Bkz., Atilla Özer, Gerekçeli ve 1961 Anayasası ile Mukayeseli 1982 Anayasası, Lazer Ofset,
Anakara, 1996, ss. 622- 623.
1982 Anayasası 'nda 1961 Anayasası 'ndaki oran muhafaza edilseydi Bütçe Komisyonu 'nda iktidar
grup/gruplarına en az 24 üye verilmesi şartı getirilmeliydi.
33
bütçelerin dengelerinin daha sonra Genel Kurul' da
100
öngörmüştür.
bozulmamasını
Bütçe Karma Komisyonu'nun kuruluşunda, iktidar grubuna veya
gruplarına en az 30 üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplarının ve
bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulmaktaydı. Karma
komisyonun en çok sekiz hafta içinde kabul edeceği metin, önce
Cumhuriyet Senatosunda görüşülmekte ve en geç on gün içinde karara
bağlanmaktaydı. Cumhuriyet Senatosunca kabul edilen metin, en geç bir
hafta içinde yeniden görüşülmek üzere, karma komisyona verilmekteydi.
Karma Komisyonun kabul ettiği son metin Millet Meclisinde görüşülmekte
ve mali yıl başına kadar karara bağlanmaktaydı. 101 Bu yöntem "tersine
işleyen mekik" sistemine benzetilmektedir. 102
1.2.2.5.2. 77 Sayılı Kanun
Plan kavramının ilk defa 1961 Anayasasıyla hukukumuza girmesiyle
birlikte ilgili mevzuatlarda da plana ilişkin düzenlemeler yer almıştı.
Anayasa'nın 129. maddesi; iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmanın plana
bağlanacağı ve kalkınmanın bu plana göre gerçekleştirileceğini, planın
hazırlanmasında,
yürürlüğe
konmasında,
uygulanmasında
ve
değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak
değişikliklerin
önlenmesini sağlayacak tedbirlerin özel kanunla
düzenlenmesini hükme bağlamıştı. Madde gerekçesinde ise bu durum ;
"Planın
muhtevası
çeşitli
olabilir. Bu siyasi bir tercih
meselesidir. Anayasada bu sebeple,
konmakla beraber,
planın
Bununla beraber, entegre
ekonomik
bütünlüğünün,
sıkı
tayinden
projelerinden
sıkıya
ilgili
demokratik esaslar çerçevesinde
bir mesele olarak ortaya
çıkmaktadır.
içtüzüklere bırakılmıştır. "
100
muhtevasını
yatırım
muvazeneyle
kalkınma planı yapılması esası
kaçınılmıştır.
teşekkül
eden ve
bulunan
planın,
korunması
önemli
Bu meselenin halli kanuna ve
103
Öner, a.g.e., s. 479.
1961 AY. md. 94
102
Bkz. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara, 2002,7. baskı, s. 216.
103
Özer, a.g.e., s. 630.
101
34
şeklinde
ifade edilmiştir. Anayasa'nıı:ı bu hükmü doğrultusunda bu konu,
kanuni düzenleme konusu yapılmış ve 16.10.1962 tarihli ve 77 sayılı Uzun
Vadeli Planın Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında
Kanun 104 çıkarılmıştır.
Kanun 'un 2. maddesinde uzun vadeli planın, TBMM Plan Karma
Komisyonu'nda görüşüleceği ve bu Karma Komisyon'un, Anayasa'nın 94.
maddesine göre seçilen TBMM Bütçe Karma Komisyonu üyelerinden
kurulu olduğu belirtilmişti (md.2/1 ). Ayrıca bu maddede uzun vadeli planın
görüşme usul ve esaslarına ilişkin ayrıntılı bir düzenleme yer atmaktaydı.
Bu hükümden de anlaşılacağı üzere planı görüşen komisyonla bütçeyi
görüşen komisyon, aynı komisyondur. Düzenlemenin bu şekilde yapılmış
olmasında plan-bütçe arasındaki ilişkinin sağlıklı bir şekilde kurulması
amacının güdülmüş olduğu söylenebilir.
Aynı
Kanun' da; Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu
Başkanlıkları 'nın, uzun vadeli planla ilgili gördükleri tasarı ve teklifterin en
son olarak Plan Komisyonu 'na havale edileceği belirtilmişti. Ayrıca kanun
tasarı ve tekliflerinin, hükümetin veya Genel Kurul 'un lüzum göstermesi
halinde de Plan Komisyonu 'na havale olunacağı hükme bağlanmıştı. Millet
Meclisi Plan Komisyonu, TBMM Plan Karma Komisyonu üyesi olan
milletvekillerinden; Cumhuriyet Senatosu Plan Komisyonu ise aynı Karma
Komisyon 'un üyesi olan Cumhuriyet Senatosu üyelerinden kuruluydu.
Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu 'ndaki plan komisyonları uzun
vadeli planla ilgili olan ve kendilerine havale edilen kanun tasarı ve
tekliflerinden başka, kamu harcama veya gelirlerinde artış veya azalışı
gerektiren kanun tasarı veya tekliflerini yahut belli maddeleri bu niteliği
taşıyan tasarı veya teklifterin söz konusu maddelerini incelemekte ve her bir
Yasama Meclisinin içtüzüğü ile verilen diğer görevleri yerine
getirmekteydiler. 105
Diğer komisyonların
rapor ve metinlerinde yürürlükteki uzun vadeli
plana aykırı buldukları hususları belirtmek ve metni uzun vadeli plana
uygun şekle sokma görevi de Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu plan
104
105
RG: 18.10.1962/11235
77 s.k. md. 3/2.
35
komisyonlanna verilmişti. Bu durumda Plan Komisyonu raporu Genel
Kurul' daki görüşmelere esas teşkil etmekteydi. Ancak, Anayasanın 92.
maddesi gereğince Karma Komisyon kurulması gereken hallerde, Karma
Komisyon'un raporu 106 görüşmelere esas teşkil ediyordu. 107 Kanunun 5.
maddesinde ise TBMM Plan Karma Komisyonu'nun çalışmalarında, bu
Kanun' da açıklık bulunmayan hallerde, MMİ hükümlerinin uygulanması
öngörülmüştü.
1.2.2.5.3. 27 Aralık 1963 Tarihli Cumhuriyet Senatosu
İçtüzüğüıos
Anayasanın çıkarılmasını öngördüğü
içtüzüklerden ilk kabul edileni
CSİ'dir. 6 kısım ve ı83 maddeden oluşan bu İçtüzük'te komisyonlara ilişkin
düzenlemeler, birinci kısmın ı 4-20. maddeleri kapsayan "Cumhuriyet
Senatosu Grupları ve Komisyonlar" başlıklı dördüncü bölümü ile ikinci
kısmın 26-43. maddeleri kapsayan ve "Komisyonların Çalışması" başlıklı
ikinci bölümünde yer almıştı.
düzenleme içtüzüğün ı 7. maddesinden itibareri
başlamaktaydı. Komisyonların görev süreleri ve seçim usullerini düzenleyen
bu madde biçim olarak 2.5. ı 927 tarihli TBMM Dahili Nizamnamesi'nin
encümenlere ilişkin 22. maddesine benzemekte ve komisyonları; görevleri
bütün kamu faaliyetleriyle ilgili komisyonlar, es faaliyetleriyle ilgili
komisyonlar ve belli kamu faaliyetleriyle ilgili komisyonlar, olmak üzeri üç
grup altında düzenlemekteydi. Bütçe ve Plan Komisyonu, yine görevleri
bütün kamu faaliyetleriyle ilgili komisyonlar içerisinde düzenlenmişti.
Bütçe ve Plan Komisyonu 'na TBMM Bütçe Karma Komisyonu üyeliğine
Cumhuriyet Senatosunca seçilen ıs üye katılmaktaydı. 109
Komisyonlara
ilişkin
106
"Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisin ilgili
komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon kurulur. Bu komisyonun
hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet Meclisi, Karma Komisyonca veya Cumhuriyet
Senatosunca veya daha önce kendisince hazırlanmış olan metinlerden birini kabul etmek
zorundadır ... " (AY. md. 92/5). Dolayısıyla buradaki Karma Komisyon, Plan Karma Komisyonu
107
77 s.k., md. 3/3.
RG: 18.1.1964/1 I 6 lO
Daha önce de belirtildiği üzere Anayasanın 94. maddesi uyarınca Bütçe Karma Komisyonunda en
az 30 iktidar grubu üyesi bulunmaktadır. Buna göre; 50 kişilik Bütçe Karma Komisyonu'nda 30
iktidar grubu üyesi bulunursa, I 5 Kişilik Cumhuriyet Senatosu Bütçe ve Plan Komisyonu 'nda 9
iktidar grubu üyesi vardır. Bkz., Armağan, a.g.e., s. 377, 3. dipnot,
değildir.
108
109
36
Belli kamu faaliyetleriyle ilgili komisyonlar başlığı altında,
dördüncü sırada, Mali ve İktisadi işler Komisyonu düzenlenmişti. 19 üyeli
olan bu komisyon Maliye, Enerji, Ticaret ve Sanayi, Gümrük ve Tekel
Bakanlıklarıyla karşılıklı olarak kurulmuş ve bu bakanlıklara ilişkin tasarı
ve teklif ve diğer işleri görüşmekteydi.
İçtüzüğün bu maddesinde sayılan komisyonlada karşılanmayan
dairelerle ile ilgili tasarı ve teklifler mali işlerle ilgili ise Plan
Komisyonu'nda görüşüleceği hükme bağlanmıştı (md. 17/C). Plan
10
Komisyonu üyeleri başka bir komisyona seçilememekteydi. ı
Plan kavramının anayasaya girmiş olması nedeniyle buna ilişkin
düzenleme İçtüzük'te yer almış ve İçtüzük'te Plan Komisyonu 'na yapılacak
havaleler ve Komisyon'un görevleri ayrı bir madde olarak düzenlenmiştir
(md. 19)} ı ı Bu madde 77 sayılı Kanun'a uygun olarak hazırlanmıştı. Buna
göre; Başkanlığın uzun vadeli planla ilgili gördüğü tasarı ve teklifler en son
olarak Plan Komisyonu'na havale edilmekteydi. Ayrıca kanun tasarı ve
tekliflerinin havalesi, hükümetin veya Genel Kurul 'un lüzum göstermesi
halinde de en son olarak Plan Komisyonu'na yapılmaktaydı. Bu işlerden
başka kamu harcama veya gelirlerinde artış veya azalış gerektiren kanun
tasarı veya tekliflerini veya belli maddeleri bu niteliği taşıyan kanun tasarı
ve tekliflerinin ilgili maddelerini inceleme görevi de Plan Komisyonu 'na
verilmişti. V ergi ve resimlerle ilgili kanun tasarı ve teklifleri, vakıftarla ve
mali işlerlerle ilgili kanun tasarı ve teklifleri de Plan Komisyonu tarafından
incelenmekteydi. Komisyon 'un kesinhesap kanun tasarılannın incelenmesi
ve Sayıştay tarafından yürürlükteki kanunlar gereğince verilen raporları
görüşmek ve bu raporlardaki görüşler hakkında bir rapor düzenleyerek
vermek görevi de vardı. Bu raporlar Genel Kurul' da sadece genel görüşme
konusu yapılabilmekteydi.
110
111
Genel Kurulca kurulması kabul edilen geçici komisyoıılara, Bütçe ve Plan komisyonu da üye
verebilmekteydi. Bkz. Armağan, a.g.e., s. 378, 7. dipnot.
İçtüzük Komisyonu'nun hazırladığı ilk içtüzük teklifinde tüm komisyonlar 16. maddede
düzenlenmiş, Plan Komisyonuna ilişkin ayrı bir düzenleme öngörülmemişti. Bkz. CSTD, C. 5, D.
ı, 1963, B. ı, s. 378., ss. 65'e ek (CS İçtüzük teklifi ve es İçtüzük Komisyonu Raporu; 2/15).
Daha sonra içtüzük müzakere süreci içerisinde yapılan değişikliklerle Komisyon ayrı bir maddede
düzenlenmiştir. Bkz. CSTD, C. 17, D. 3, 27.12.1963, B. 21, ss. 71:123.
37
İçtüzüğün havale prosedürünü düzenleyen 23. maddesi ile bu konuda
genel bir çerçeve çizilerek, görüşme sürelerinin tahsisinde komisyonların
ihtisas durumunun dikkate alınacağı belirtilmiştir. Bu düzenlemeden
havalede ihtisas durumunun dikkate alınacağı çıkarması yapılabilir. Ancak
Plan Komisyonu' na ilişkin husus i düzenlemelerden de anlaşılacağı üzere
Komisyon 'un görüşeceği işler ayrıntılı bir şekilde tanımlanmış ve
Komisyon 'un görev alanına ilişkin çıkabilecek tereddütler giderilmiştir. Bu
yönde bir düzenleme yapılması da Komisyon' a verilen önemi ve diğer
komisyonlar karşısındaki ağırlığını göstermektedir.
Ayrıca
Komisyon diğer komisyonların rapor ve metinlerinde
yürürlükteki uzun vadeli plana aykırı bulduğu hususları belirtmek ve metni
uzun vadeli plana uygun şekle sokmakla görevliydi. Bu durumda Genel
Kurul'daki görüşmelerde Plan Komisyonu raporu esas alınmaktaydı (md.
19/son).
Genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren
rapor, ek ödenek ve aktarma tasarı ve teklifleri Karma Bütçe
Komisyonu 'nda, bunun dışında kalan bütçe ile ilgili tasarılar ile teklifler ise
Cumhuriyet Senatosu Bütçe Komisyonu'nda görüşülecekti. 112
1.2.2.5.4. TBMM Birleşik Toplantısı İçtüzüğü (1 7.2.1965) 113
Cumhuriyet Senatosu ile Millet Meclisi'nin birlikte toplandığı
durumlarda uygulanan, 5 kısım ve 33 maddeden oluşan bu İçtüzük'te daimi
komisyonlara ilişkin düzenleme mevcut değildi. İçtüzüğün 2. maddesinde;
TBMM Birleşik Toplantısının, gerekli gördüğü hallerde, geçici karma
komisyonlann kurulabileceği hükme bağlanmıştı. Bu komisyonlarda
Cumhuriyet Senatosu üyeleri ile Milletvekillerinin üye sayılannın eşit
olması öngörülmüştü.
1.2.2.5.5. Millet Meclisi İçtüzüğü
1963, I 968 ve 1972 yıllarında Millet Meclisi için bir içtüzük
hazırlanması yönündeki üç girişimin ardından, yeni içtüzük görüşmeleri 12
112
113
esi md. 86.
38
RG: 1.3.1965111941
Mart 1971 ara rejiminin 1961 Anayasası' nda öngördüğü değişikliklerin de
114
Yaklaşık üç ay süren görüşmeler
tartışıldığı bir ortamda yapılmıştır.
Millet Meclisi İçtüzüğü 'nün 13 Mart 1973 tarihinde 584 Karar numarası ile
kabul edilmesi ile neticelenmiştir. Karar ı 3 Nisan ı 973 tarihinde ı 4506
sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. İlk hali, ı5 kısım ve 162 madden
116
115
birlikte
çeşitli tarihlerde geçirmiş olduğu değişiklerle
oluşan İçtüzük,
bugün itibariyle ı 7 kısım ve ı 86 maddeden oluşmakta ve halen yürürlükte
bulunmaktadır.
Bu İçtüzük 'te komisyonlara ilişkin düzenlemeler; "Komisyonlar"
başlığı ile ikinci kısmın üçüncü bölümünü oluşturmaktadır ve 20-49.
maddeleri kapsamaktadır. İçtüzük Teklifi'nin ı4. maddesinde komisyon
isimleri sayılmış mevcut durumda 24 olan komisyon sayısı ı 3 'e indirilmişti.
Böylece, az iş hacmine sahip daimi komisyonları bir araya getirmek
suretiyle normal iş hacmine sahip daimi komisyonlar oluşturulmuştu. Bu
suretle kaldırılan daimi komisyonlardan üçü de; Sayıştay Komisyonu,
Gümrük ve Tekel Komisyonu ve Maliye Komisyonuydu. Bu komisyonların
kaldırılına sebebi ise ı 6 Ekim ı 962 tarihli ve 77 sayılı Kanun gereği Plan
117
Komisyonunun kurulması ile lüzumsuz hale gelmeleridir. Böylece görev
çakışmaları nedeniyle ortaya çıkan tartışmalar da sona ermişti. Plan
Komisyonu 'nun görevleri 77 sayılı Kanunla ayrıntılı biçimde tanımlanmış
Ayrıntılı bilgi için bkz., Bülent Tanör, Iki Anayasa 1961-1982, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş.,
İstanbul, 1986.
115
MM Başkanlığına sunulan İçtüzük Teklifi 274 maddeden oluşmaktaydı. Anayasa Komisyonu
Teklife ilişkin görüşlerini belirtmiş, madde sayısı 162'ye düşürülmüş ve Anayasa
Komisyonu'nun kabul etmiş olduğu metin Genel Kurul görüşmelerine esas teşkil etmiştir. Bkz.
MMTD, 0.3, C. 29, 4.12.1972, B. 13, ss.4-5, SS. 763.
116
Bu değişikliklere takip edilen tarihsel aşamaya uygun olarak yeri geldiğinde sırasıyla
114
değinilecektir.
117
İçtüzük teklifinin genel gerekçesinde 14. madde ile ilgili olarak; bütün çağdaş yasama
meclisierindeki eğitime uyularak, iş hacmi çok ve az olan bazı daimi komisyonların
birleştirilmelerinin daha rasyonel olacağı, idari zorunluluklar nedeniyle bakanlıklar arasındaki
hizmet paylaşımının meclis daimi komisyonlanna aksetmesi için bir sebep bulunmadığı, bunun
aksine kanunların yapılmasında, konuların birbirleriyle irtibatlannı daha kapsayıcı biçimde ele
almanın daha faydalı olacağı, fazla üye sayısına sahip olmayan siyasi parti gruplarının daimi
komisyonların hepsine ve Divana üye gönderernernek durumunda kaldığı , bundan doğabilecek
sakıncalann da daimi komisyon sayısının azaltılması yoluyla önlenebileceği ifade edilmiştir.
Bu madde daimi komisyonların üye sayısında da indirim yapmış, sadece Plan Komisyonu'nun üye
sayısı 77 sayılı Kanunla erneedildiği gibi 35 olarak bırakılmış diğer bütün komisyonların üye
sayıları azaltılmıştır. Plan Komisyonu ilk içtüzük teklifinde bu maddeden ayrılarak ayrı bir madde
olarak düzenlenmişti. Bkz. MMTD, D. 3, C. 29, 4.12.1972, B. 13, ss.4-5, SS. 763.
39
olduğu
için Bütçe Komisyonu'yla, görevleri arasında çıkacak uyuşmazlıklar
kanuni bir dayanağa kavuşturolmuş ve çözümü kolaylaştırılmıştı. ı ıs Ancak
ı 982 Anayasası 'ndan sonra Bütçe ve Plan komisyonlarının birleştirilmesi
daha doğrusu 77 sayılı Kanun 'u yürürlükten kaldıran 3067 sayılı Kanunla
bu Komisyon'un görevlerinin de Bütçe Komisyonu'na verilmesi ve
Komisyon 'un isminin Plan ve Bütçe Komisyon 'u olarak değiştirilmesiyle
bu görevlerin hepsi Plan ve Bütçe Komisyonu'na yüklenmiştir. Bu durumun
neticeleri bir sonraki bölümde tartışılacaktır.
Anayasanın
92. maddesi ve özel kanunlar gereğince her iki yasama
meclisinin üyelerinden kurulu olan TBMM Bütçe Karma Komisyonu ve
TBMM Plan Karma Komisyonu daimi karma komisyonlar olarak esasen
varlıklarını ı 980 'e kadar devam ettirmişlerdir. Karma komisyonlara ·ilişkin
düzenleme, İçtüzüğün 24. maddesinde yer almıştı. Bu komisyonlar
İçtüzüğün ilk halinde "Plan" ve "Bütçe" karma komisyonları olarak ismen
ayrıca yer almamıştır. Plan Komisyonu özel kanuna tabi olduğundan ve
karma komisyonların kuruluşu için özel kanun hükümleri mevcut
olduğundan, içtüzük önerisinin 14. maddesinin birinci fıkrasının iki
numaralı bendinde yer alan "Plan Komisyonu" ibaresi ile Plan
Komisyonu 'na ilişkin düzenleme içeren iki ve üçüncü fıkraları ve Teklif in
20. maddesinde düzenlenmiş bulunan ve ismen yer alan karma komisyonlar,
karma komisyonlara ilişkin genel bir düzenleme yapıldığı için (md.24)
Anayasa Komisyonu tarafından madde metninden çıkarılınışı ı 9 ve madde
20. madde olarak yeniden düzenlenmiştir. İçtüzüğün 21. maddesiyle de Plan
ve Bütçe Karma Komisyonu üyelerinin diğer Meclis komisyonlarında görev
almaları yasaklanmıştır.
"Komisyon adları.
MADDE 20.- Millet Meclisi
Komisyonları şunlardır:
I . Anayasa Komisyonu;
2. Adalet Komisyonu;
118
Her ikisi de aynı üyelerden oluşan farklı komisyonlardır. Bu nedenle "plan" ve "bütçe" komisyonu
olarak yürüttükleri işlerin birbirinden ayniması gerekmektedir.
119
Anayasa Komisyonu'nun içtüzük teklifinde yaptığı değişikliklerin gerekçeleri için; Bkz. MMTD,
D. 3, C. 29, 4. ı 2. ı 972, B. I 3, s. 25, SS. 763.
40
3. Milli Savunma Komisyonu;
4. İçişleri Komisyonu;
5.
Dışişleri
6. Milli
Komisyonu;
Eğitim
Komisyonu;
7. Sanayi ve Teknoloji ve Ticaret Komisyonu;
8. Bayındırlık, imar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu;
9. Tanm, Orman ve Köy İşleri Komisyonu;
1O. Sağlık ve Sosyal işler Komisyonu;
ı ı. Millet Meclisi Hesaplan İnceleme Komisyonu.
Komisyonlann her birinin üye sayısı, Danışma Kurulunun
teklifi üzerine Genel Kurulca işaret oyuyla tayin edilir.
Komisyonlar, her yasama dönemi başında iki yıl için
seçilirler ve görev süreleri yenileri seçilinceye kadar devam eder."
17.3.1977 tarihli ve 641 sayılı Kararla maddenin birinci fıkrasına, 12
sıra numarasıyla Sayıştay Komisyonu eklenmişti. Dolayısıyla Sayıştay
Komisyonu 1996 yılında yapılan kapsamlı değişikliklere kadar varlığını
sürdürmüştür. 1996 yılına gelinceye kadar İçtüzüğün ikinci kısmının
"Komisyonlar" başlıklı üçüncü bölümünde ciddi bir değişiklik
yapılmamıştır. 120
1.2.2.6. 1980-1982 Ara Dönemi
12 Eylül 1980 tarihindeki askeri darbe neticesinde üç içtüzük de
askıya alınmış ve yönetimi devralan askeri yönetim, yasama işleriyle ilgili
olarak iki kurum oluşturmuştu; Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma
Meclisi. Bu kurumlar çalışma yöntemlerini belirlemek amacıyla, ilk iş
121
olarak birer içtüzük hazırlamışlardır.
120
20. madde, 20.02.1992 tarihli ve 163 sayılı Kararla değiştirilmiştir. Yapılan tek değişiklik ise
komisyonlar arasına, Çevre Komisyonu'nun eklenmesi olmuştur.
Bakırcı, a.g.e., s. 66.
sayılan
121
41
1.2.2.6.1. TCMGK Yasama Görevleri İçtüzüğü
Milli Güvenlik Konseyi 'nin çalışmalarını düzenleyen, 12 bölüm ve
24 maddeden oluşan "Türkiye Cumhuriyeti Milli Güvenlik Konseyi Yasama
Görevleri İçtüzüğü" , Milli Güvenlik Konseyi 'nin 25 Eylül I 980 tarihli
toplantısında kabul edilmiştir. 122
Bu İçtüzüğün, üçüncü bölümü olan "ihtisas Komisyonları" başlıklı
maddede; MGK Genel Sekreteri'nin lüzum gördüğü hallerde, kanun tasarı
ve teklifleri ile diğer konular üzerinde inceleme ve araştırma yapması için
yeteri kadar uzman kamu personelinden oluşan geçici ihtisas komisyonları
kurabileceği belirtilmişti. 123 İçtüzük düzenlemesinin ilk halinde bütçe veya
diğer mali konuların görüşüleceği komisyon ve/veya komisyonlara ilişkin
herhangi bir düzenleme yer almamış ve bu konular da 5. madde de belirtilen
usule tabi tutulmuştu. Ancak daha sonra bu İçtüzük 25.2.198 I tarihinde
kapsamlı bir değişiklik geçirmiştir. Bu değişiklikle bütçeye ilişkin özel bir
düzenleme öngörülmüştür. Bu husus 15. ve 16. maddeleri kapsayan
"Bütçenin Görüşülmesi ve Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi"
başlıklı altıncı bölümde yer almış ve bütçe görüşmeleri 15. maddede
düzenlenmiştir. Maddede, genel ve katma bütçe kanun tasarıları ile milli
bütçe tahminietini gösteren raporun, mali yılbaşından en az üç ay önce ,
Bakanlar Kurulu tarafından, MGK'ya sunulacağı ve bu tasarılar ve raporun
MGK Genel Sekreterliği'nce teşkil edilecek Bütçe-Plan Komisyonu'nda
görüşüleceği hükme bağlanmıştı. Bu İçtüzükte isim olarak yalnızca BütçePlan Komisyonu yer almış diğer komisyonlar ise zikredil~emiştir.
İçtüzüğün 16. maddesinde ise KİT'lerin MGK'ca denetlenmesini
sağlamak
MGK Genel
Sekreterliği'nce
bir komisyon
oluşturnlabileceği gibi mevcut ihtisas komisyonlarından birini de
görevlendirebileceği hükmü yer almıştır. Bu doğrultuda yeni bir ihtisas
komisyonu kurulmayıp KİT'lerin denetimi Bütçe-Plan Komisyonu'nca
yerine getirilmiştir. 124
122
üzere
RG: 27.9.1980/17119
TCMGKYGİ md. 5.
124
Aynntılı bilgi için bkz., KİT'lerin Denetimine Ait Bütçe-Plan Komisyonu Raporu (1980), TBMM
Basımevi, Ankara, 1982.
KİT'lerin Denetimine Ait Bütçe-Plan Komisyonu Raporu (1981), TBMM Basımevi, Ankara,l983.
123
42
1.2.2.6.2. Danışma Meclisi İçtüzüğü
Bu dönemde çıkarılan 29.7.1981 tarihli ve 2485 sayılı Kurucu
125
Meclis Hakkında Kanuna göre; Kurucu Meclis, Milli Güvenlik Konseyi
ve Danışma Meclisi'nden oluşmaktadır. Bu Kanun'un 21. maddesi,
Danışma Meclisi'nin çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzükle yürüteceğini
öngörmüştür. Aynı maddenin üçüncü bendinde Danışma Meclisi'nin daimi
komisyonları ve komisyonlara üye seçiminin içtüzükte belirtileceği hükme
bağlanmıştı. Kanunun 28. maddesinde ise Danışma Meclisi bütçe
görüşmeleri düzenlenmiş ve ikinci bendinde, Bütçe Komisyonu 'nca kabul
edilen bütçe tasarılarının Danışma Meclisi Genel Kurulu'nda karara
bağlanacağı ve MGK'ya gönderileceği hükmü yer almıştı. Böylece Bütçe
Komisyonu, Danışma Meclisi için de kanuni bir dayanağa sahip olmuştu.
Ancak bu İçtüzük hemen çıkarılamamış, çıkarılıncaya kadar Danışma
Kurulu'nun çalışmalarını sürdürebilmesi için, MGK 22.10.1981 tarihinde,
60 sayılı Kararı almıştır. Bu Karar Danışma Meclisi 'nin geçici içtüzüğüdür.
Danışma Meclisi bu Kararın belirlediği yöntemle çalışmalarına başlamış ve
126
Bu İçtüzük
bir aydan kısa bir sürede kendi İçtüzüğünü çıkarmıştır.
127
Danışma Meclisi 'nin 3 numaralı Kararı ile belirlenmiştir.
9 bölüm 146 maddeden oluşan bu İçtüzükte komisyonlar ikinci
kısmın, 19-46. maddelerini kapsayan ikinci bölümünde yer almıştı. 19.
maddede komisyon isimleri sayılmış, birinci fıkranın ikinci bendinde
"Bütçe-Plan Komisyonu" ve altıncı bendinde de "Mali işler Komisyonu
(Maliye, Gümrük ve Tekel)" yer almıştı. Bu komisyonlara ilişkin özel bir
düzenleme bulunmamaktaydı. Ancak aynı maddenin dördüncü fıkrasında
Anayasa ile Bütçe-Plan Komisyonu üyelerinin başka komisyonlara üye
olamayacağına ilişkin bir düzenleme yer almıştı. Bütçe görüşmelerini
düzenleyen 84. maddede ise genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe
tahminini gösteren raporun Danışma Meclisi Bütçe-Plan Komisyonu'nda
görüşüleceği belirtilmişti.
125
RG: 30.6.1981/17386 mükerrer.
Bakırcı, a.g.e., s .66.
127
RG: 21.11.1981/17521
126
43
1.2.2. 7. 1982 ve Sonrası
1.2.2.7.1. 1982 Anayasası
ı 982 Anayasası 'nın getirdiği
en önemli değişikliklerden biri ı 96 ı
Anayasası ile geçilen çift meclis sistemine son verilmiş olmasıdır. ı 982
Anayasası 'nda da, 196 ı Anayasası gibi yasama meclisinin işleyişini
düzenleyen geniş kapsamlı hükümler yer almaktadır. ı 96 ı Anayasası 'nın
85. maddesinde TBMM ve Meclisler' in çalışmalarını, kendi yaptıklan
içtüzüklere göre yürüteceklerinden söz edilirken, ı 982 Anayasası 'nın 95.
maddesinde tek meclisli sisteme uygun olarak TBMM'nin çalışmalarını
kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürüteceğinden söz edilmektedir.
1982 Anayasası'nda yeni toplanan TBMM'nin çalışmalan sırasında, yeni
bir iÇtüzük çıkanlıncaya kadar ortaya çıkabilecek hukuki boşluğu önlemek
amacıyla geçici bir madde düzenlenmiştir.
"GEÇİCİ MADDE 6.- Anayasaya göre kurulan Türkiye
Büyük Millet Meclisinin toplantı ve çalışmalan için kendi içtüzükleri
kadar, Millet Meclisinin 12 Eylül 1980 tarihinden önce
yürürlükte olan İçtüzüğünün, Anayasaya aykın olmayan hükümleri
yapılıncaya
uygulanır."
Ancak ı 961 Anayasası 'ndan farklı olarak, ı 982 Anayasası
demokratik yolla seçilmiş TBMM'ye yeni içtüzüğünü yapmak için belli bir
süre tanımamıştır. Bunun da etkisiyle, ı 983 sonrası TBMM'nin yeni
içtüzüğünü oluşturması neredeyse 13 yıl, ya da 4 yasama dönemi
sürmüştür! 28 Bu süre ı 980 öncesinde yaşanan .içtüzük hazırlama
deneyiminden daha uzundur. TBMM'nin iç işleyişini, Anayasa'nın
gereklerine ve gereksİnınelere uygun bir biçimde düzenlemek konusunda
çoğu kez yoğun bir istek ve çok sayıda girişim olmuştur. Bununla birlikte,
siyasal ve parlamenter yaşamın yeniden yapılanması bu çabaları
engellemiştir. Yasama meclisinin işleyişini düzenleyen anayasal hükümlerin
kapsam ve boyutu da içtüzük çalışmalarını geciktirmiştir. 129 Nitekim
Anayasa'nın bütçenin görüşülmesini ayrıntılı olarak düzenleyen hükmü bu
duruma gösterilebilecek en iyi örneklerdendir.
128
129
Buradaki yeni içtüzükten kasıt, I 973 İçtüzüğü 'nde yapılan kapsamlı değişikliği ifade etmektedir.
Gençkaya, a.g.e., s. 8.
44
yukanda belirtilen geçici düzenlemesi doğrultusunda
Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü ve TBMM Birleşik Toplantısı İçtüzüğü
yürürlükten kaldırılmış olmakta; yeni içtüzük çıkarılıncaya kadar Millet
Meclisi İçtüzüğü 'nün Anayasaya aykırı olmayan hükümlerinin, TBMM
130
Anayasanın geçici 8.
İçtüzüğü olarak uygulanması kabul edilmektedir.
maddesinde ise yeni duruma ilişkin kanunların çıkarılması için bir takvim
öngörülmüş ise de yeni içtüzük bu takvim içerisinde çıkarılamamış, 1973
İçtüzüğü, bu yeni dönemde 1996 yılına kadar, 20. maddeye Çevre
Komisyonu 'nun eklenmesi dışında, değişik yapılmadan (karma
komisyonlara ilişkin düzenlemeler de dahil) uygulanmıştır.
Anayasa'nın
1982 Anayasası 'nda bütçenin görüşülmesine ve bütçeyi görüşecek
131
özel bir
olan komisyona ilişkin 196 I Anayasası 'nda olduğu gibi
düzenleme yapılmıştır. Anayasanın 162. maddesinin ikinci fıkrasında bütçe
tasanları ve milli bütçe tahminlerini gösteren raporun 40 üyeden kurulu
Bütçe Komisyonu'nda ineeleneceği ve bu Komisyon'un kuruluşunda iktidar
grubu veya gruplarına en az 25 üye verilmek şartıyla, siyasi parti gruplannın
ve bağımsızların oranlarına göre temsilinin göz önünde tutulacağı hükme
bağlanmıştır.
Bütçe Komisyonu 'nun Anayasa ile kurulmuş olmasının sebeplerine
132
ışık tutacak açıklamalar, ilgili madde gerekçesinde bulunmamaktadır.
Ancak maddeden de anlaşılacağı üzere "iktidar grubu veya gruplarının"
yarıdan fazla ve karar yeter sayısı için gerekli olan çoğunluktan çok daha
133
fazla çoğunluğa sahip olmaları göz önünde tutulduğunda, hükümetin en
etkin politikalarından biri olan ve esas itibariyle hükümetin izleyeceği
ekonomik programı gösteren, gecikmeye tahammülü olmayan ve belli bir
uygulamatakvimi bulunan, kanunların en önemlilerinden biri olan bütçenin
Bakırcı; a.g.e., s. 68.
Bir farkla ki; ı 96 ı Anayasası 'nın 94. maddesinde karma komisyon tarif edilmiş ancak "bir Karma
Komisyon .. " deniterek ismi belirtilmemişti. ı982 Anayasası'nın ı62. maddesinde ise bütçeyi
görüşecek komisyonun ismi "Bütçe Komisyonu" olarak açıkça belirtilmiştir.
132
Gerekçede yalnızca: "Maddede bütçenin görüşülmesi ile usul kararlan düzenlenmiştir." deniterek
düzenlemeyi açıklığa kavuşturacak bilgi verilmemiştir. Bkz. Özer, a.g.e., s. 620.
133
Komisyonların toplantı yeter sayısı, İçtüzüğün 27. maddesine göre 113' tür. Bu da Plan ve Bütçe
Komisyonu'nda ı4 üyeye tekabül etmektedir. Karar yeter sayısı ise hazır bulunan üyelerin salt
çoğunluğudur. Bu durumda Plan ve Bütçe Komisyonunda en az 8 üyenin, olumlu veya olumsuz
oyu ile karar alınabilmektedir.
130
131
45
olduğu
önem ve hassasiyet dikkate alındığında konu üzerinde
tıkanıklığa yol açabilecek yolların ve imkanların güçleştirilmesi gereğinden
kaynaklandığı
anlaşılmaktadır.
Üstelik
Komisyon'da
iktidar
grubu/gruplarına oransal olarak, bu Anayasa'nın yürütmeyi güçlendirİcİ
eğilimine uygun olarak, 196 ı Anayasası 'nın öngördüğünden daha çok üye
sahip
verilmiştir.
ı 96 ı Anayasası 'ndan başlayarak
parlamentonun işleyişine ilişkin
düzenlemeler anayasa metinlerinde daha çok yer almaya başlamıştır.
Bütçeyi görüşecek komisyon ise yasama organının inisiyatifine
bırakılınadan Anayasa Koyucu tarafından adı da dahil olmak üzere özel
olarak belirlenmiştir.
1.2.2.7.2. 3067 Sayılı Kanunı 34
ı 961
Anayasasi 'nda olduğu gibi 1982 Anayasası'yla da ekonomik,
sosyal ve kültürel kalkınmanın, bir plan çerçevesinde gerçekleştirilmesi,
devlete görev olarak verilmiştir. Bu çerçevede, kalkınma planlarının
hazırlanması, yasama organı
tarafından onaylanması,
uygulanması,
değiştirilmesi ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin
usul .ve esasların kanunla düzenlenmesi hususu Anayasasının 166.
maddesinde hükme bağlanmıştır.
· ·Plan ve planlamaya ilişkin kavramların ı 961 Anayasası ile
hukukumuza girdiği belirtilmişti. ı 961 Anayasası 'nda, plana ilişkin
hususların özel bir kanunla düzenleneceği hükme bağlanmış ve bu
çerçevede de 77 sayılı Kanun çıkarılmıştı. 1982 Anayasası da 1961
Anayasası ile plan konusunda hemen hemen aynı düzenlemeyi yapmış ve
kalkınma
planlarının
hazırlanmasına,
TBMM'ce
onaylanmasına,
uy·gulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin
önlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla belirleneceğini hükme
bağlamıştır (md. 166/son). Anayasa'nın bu hükmü esas alınarak da 77 sayılı
Kanun 'un tek meclis sistemine uyarlanmasından farklı bir düzenleme
içermeyen
30.10.1984 tarihli ve 3067 sayılı Kalkınma Planlarının
134
46
RG: 6.11.1984/18567
Yürürlüğe Konması
ve Bütünlüğün Korunması Hakkında Kanun
ve bu kanun 77 sayılı Kanun'u yürürlükten kaldırmıştır.
çıkarılmış
3067 sayılı Kanuna göre kalkınma planlarının; DPT tarafından kendi
kuruluş ve görevleri hakkındaki mevzuata göre hazırlanarak Bakanlar
Kurulu'nca kabul edilip, imzalandıktan sonra TBMM'ce onaylanmak üzere
TBMM Başkanlığı 'na sunulacağı (md. ı), Kalkınma Planlarının TBMM
Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşüleceği ve bu Komisyon'un
Anayasa'nın 162. maddesine göre seçilen TBMM "Bütçe Komisyonu"
üyelerinden kurulu olduğu belirtilmiştir (md. 2/ı). Bu madde hükmü
doğrultusunda "Bütçe Komisyonu"nun adı ı 996 yılında yapılan içtüzük
değişiklikleri
kapsamında
"Plan ve Bütçe Komisyonu" olarak
değiştiri Imiştir.
Anayasa'nın ı62. maddesinde "Bütçe Komisyonu"ndan bahsedilmiş,
3067 sayılı Kanunda ise "Plan ve Bütçe Komisyonu" ibaresi geçmiştir.
Böylece Komisyon dayanağını hem anayasadan hem de kanundan almış
olmaktadır. Komisyon'un görevi Anayasa'da yalnızca bütçeyi görüşmek
olarak tarif edilmişken, Kanunla kalkınma planı ve kalkınma planında
değişiklik öngören ve planın bütünlüğünü bozucu nitelikte olan tasarı ve
teklifleri görüşme görevi de verilmiştir. Komisyon 'un görüştüğü tasarı ve
tekliflerio kapsamı da bu Kanun hükümleri doğrultusunda genişlemiştir.
1.2.2.7.3. İçtüzükte 1996 Yılında ve Sonraki Tarihlerde Yapılan
Değişiklikler
6 Kasım ı 983 genel seçimlerinden sonra, 1982
Anayasası 'nın hükümlerine ve tek meclis sistemine uygun yeni bir içtüzük
gereksinimini karşılama çabası içine girmiştir. ı 996 yılına gelinceye kadar,
çeşitli tarihlerde MMİ'yi değiştirmeye yönelik çalışmalar yapılmış, ancak
bu çalışmalar sonuçsuz kalmıştır. 135 1996 seçimlerinden sonra, içtüzüğün
bütünüyle · değiştirilmesi fikrinden vazgeçilerek Anayasa ile olan
uyumsuzlukların giderilmesi yönünde, adı başta olmak üzere, en kapsamlı
değişiklik 16.5.1 996 tarihli ve 424 sayılı Meclis Kararı ile yapılmıştır. 136
Yapılan değişikliklerle tek meclisli sisteme geçitmiş olmasi nedeniyle
TBMM
135
136
Bkz., Bakırcı, a.g.e., s.69, ayrıca bu süreç hakkında ayrıntılı bilgi için bkz., Gençkaya, a.g.e.
I 6.05. l 996 tarihli ve 424 sayılı Karar, RG. 24.5. I 996/22645
47
işlevini yitirmiş
olan maddeler yürürlükten kaldırılmış (karma komisyonlara
ilişkin düzenlemeleri içeren 24. madde gibi), maddelerde yer alan bazı
terimler teknik olarak düzeltilmiş ve acil önem arz eden yeni hükümler tesis
edilmiştir. 137
Bu
çalışmayı
değişiklikleri şöyle
ı.
ilgilendiren yönleriyle, bu tarihte
sıralamak mümkündür:
yapılan
önemli
Başkanı
komisyon çalışmalarını denetlernek ve
komisyonların işlerinde birikme olmuş ise, komisyon başkanını
ve üyelerini uyarmak ve bu konuda Genel Kurul 'u
bilgilendirmekle yükümlüdür (md. ı 4/6).
TBMM
2. Tali komisyonlar kendilerine ulaşan tasarı veya teklifiere ilişkin
görüşünü 1O gün içerisinde sunmamışsa (bu süre Başkaniıkça
kısaltılabileceği gibi komisyonun müracaatı halinde on gün daha
uzatılabilir), esas komisyon doğrudan kendi raporunu hazırlar
(md. 23/5 ve 37/son).
3. Yeni hükümetin güvenoyu
iktidardaki siyasi parti
komisyonların başkan,
almasını
izleyen
ıO
gün içerisinde,
grubu/gruplarının
isteği
üzerine
başkanvekili, sözcü ve katip seçimleri
yenilenir (md. 24/son).
4. Komisyon üyelerinin üçte biri
edilecek gündem üzerine de
toplantıya çağrılır (md. 26/son).
tarafından
komisyona teklif
komisyonlar başkanlarınca
5. Kanun hükmünde karamameler 45 gün içinde ilgili komisyon
tarafından görüşülmemişse, TBMM Başkanı konuyu, doğrudan
Genel Kurul 'un gündemine alınmak üzere Danışma Kurulu 'na
götürür (md. 37/3).
6. Genel Kurulda, Bakanlar Kurulu ve/veya esas komisyon tasarı ve
teklifin tümü oylanmadan önce belli bir maddesinin ikinci kez
görüşülmesini isteyebilir (md. 89).
137
48
Görüşme tutanakları için bkz., TBMMTD, C.5, 8.5. I 996, B. 49, ss. I 54- I 76, B. 53, I 6.5. I 996, ss.
524-581.
Ayrıca
komisyon adlarının yer aldığı 20. madde değiştirilerek 13
olan komisyon sayısı 16 ya çıkarılmış ve birinci fıkranin 14 sıra nolu
bendinde, 3067 sayılı Kanun'daki ifadeye paralel olarak ilk defa "Plan ve
Bütçe Komisyonu" ibaresi (aynı zamanda komisyon ilk defa bu maddede
yer alıyor) yer almıştır. Plan ve Bütçe Komisyonu'nun üye sayısı, 1982
Anayasası 'nın 162. maddesinde düzenlenmiş olduğu için İçtüzüğün
komisyon üye sayılarının belirlenmesine ilişkin hükmünden 138 istisna
tutulmuştur. 139 Plan ve Bütçe ile Dilekçe Komisyonu üyesi olan
milletvekillerinin, TBMM Başkanlık Divanı üyeleri ve Bakanlar Kurulu
üyelerinin Meclis Komisyonlanna üye olamayacaklannı düzenleyen 21.
maddenin üçüncü fıkrasında yer alan "Plan ve Bütçe Karma Komisyonu"
ibaresinden de "Karma" ibaresi çıkarılmıştır. Bu tarihten sonra 2001 yılında
"Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı" başlıklı 35 inci maddesi,
Anayasa'nın 3.10.2001 tarihinde 4709 sayılı Kanunla değiştirilen 89.
maddesine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. 140 2002 ve 2003 yıllarında
da İçtüzük değişiklikler geçirmiş ancak komisyonlara ilişkin maddelerde
herhangi bir değişiklik yapılmamıştır.
"Komisyon adları 141
MADDE 20.- Türkiye Büyük Millet Meclisi
komisyonları
şunlardır:
I.
Anayasa Komisyonu;
2.
Adalet Komisyonu;
3.
Milli Savunma Komisyonu;
4.
İçişleri Komisyonu;
5.
Dışişleri
6.
Milli
7.
Bayındırlık, imar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu;
8.
Çevre Komisyonu;
Komisyonu;
Eğitim,
Kültür, Gençlik ve Spor Komisyonu;
TBMM İ md. 2 ı.
Bkz. TBMMTD, D. 20, C. 5, ı 6.5. 1996, B. 49, , SS. 13, s. 2.
140
Anayasa'da 4709 sayılı Kanun'un 29. maddesiyle yapılan bu değişiklikle; Anayasa'nın 89.
maddesinin ikinci fıkrası değiştiritmiş ve Cumhurbaşkanın yayımianmasını kısmen uygun
bulmadığı kanunları bir daha görüşülmek üzere TBMM' ye geri göndermesine ilişkin müessese
yaratılmış ve buna ilişkin düzenleme yapılmıştır.
141
ı5.4.2003 tarihli ve 4847 sayılı Kanunla, Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Kurulmuş ve daimi
komisyon sayısı on yediye yükselmiştir.
138
139
49
9.
Sağlık, Aile, Çalışma ve Sosyal İ şler Komisyonu;
Köyişleri
1O.
Tanm, Orman ve
ll.
Sanayi, Ticaret, Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve
Teknoloji Komisyonu;
12.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Hesaplan İnceleme
Komisyonu;
13.
Dilekçe Komisyonu;
14.
Plan ve Bütçe Komisyonu;
15.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu;
16.
İnsan Haklan İnceleme Komisyonu;
17.
Avrupa
Birliği
Komisyonu;
Uyum Komisyonu.
(14)
ve (15) inci bentlerdeki komisyonlar hariç,
her birinin üye sayısı, Danışma Kurulunun teklifi
üzerine Genel Kurulca işaret oyuyla belirlenir.
komisyonların
Komisyonlar için bir yasama döneminde iki seçim yapılır.
İlk seçimlerin görev süresi iki, ikinci devre için seçilenterin görev
süresi üç yasama yılıdır. Görev süreleri yenileri seçilinceye kadar
devam eder."
Osmanlı-Türk
Anayasaları'nda
yasama meclislerini düzenleyen
sayısız kural yer almıştır. Bu nedenle, içtüzükler anayasalara bağlı kalınarak
hazırlanmıştır. Kuşkusuz içtüzük niteliğindeki bazı hükümterin anayasada yer
alması, anayasanın değiştirilmesinin zor olması nedeniyle parlamenter
"azınlık" için bir güvence oluşturmaktadır. Ancak, seçilmiş bir meclisin kendi
iradesiyle iç örgütlenmesini ve işleyişini düzenleyememesi, kurumsallaşma
yönünden olumsuz bir etken olarak görülmektedir. 142 İçtüzüğün bugün de,
ülkemiz gündeminde bulunan ve bazıları kanuniaşmış olan mali ve idari
yapılanmaya ilişkin reformlar ile yine gündemimize girmiş bulunan ve bu yıl
içinde (2005) müzakerelere başlayacağımız Avrupa Birliği ile uyum
çerçevesinde yeniden düzenlenmesi, sorunlu maddelerinin düzeltilmesi ve
kurtarılarak
kendi
yürütmenin
yasama
üzerindeki
etkisinden
kurumsallaşmasına yardımcı olacak şekilde ele alınması gerekmektedir. Bu
arada parlamentonun en önemli fonksiyonlarından biri olan bütçe hakkını en
iyi şekilde kullanabilmesinin sağlanması ve bunun en önemli aracı olan Plan
142
Gençkaya, a.g.e., s. 15.
50
ve Bütçe Komisyonu'nun gerek yapısı gerekse çalışma düzeni bakımından,
143
özellikle sözü edilen düzenlernelerin de etkisiyle, yeniden yapılandınlması
hususlannın göz önünde bulundurulması önem arz etmektedir.
.Tablo 1.1. Plan ve Bütçe Komisyonu'nun Görevlerini Yürüten
Komisyonlar
Encümenin/ Komisyonun
Dönem
1877-1927
Muvazene-i
Daliye
Encümeni
1927-1946
Bütçe
Encümeni
1946-1954
Bütçe
Komisyonu
1954-1960
Bütçe
Encümeni
1961-1973
Bütçe
Karma
Komisyonu
1973-1980
Bütçe
Karma
Komisyonu
1982-1996
Bütçe
Komisyonu
1996-
Plan ve
Bütçe
Komisyonu
143
Adı
Kavanin-i
Maliyye
Gümrük ve
Maliye
İktisat
Encümeni
Encümeni
Maliye
Ekonomi
Gümrük ve
Komisyonu
Komisyonu
Tekel
Maliye
İktisat
Encümeni
Encümeni
Plan Karma
Maliye
Ekonomi
Komisyonu
Komisyonu
Komisyonu
İnhisarlar
Encümeni
Gümrük ve
İnhisarlar
Encümeni
Gümrük ve
Tekel
Komisyonu
Plan Karma
Komisyonu
Bütçe sürecini önemli bir ölçüde değiştiren 10. I 2.2003 tarihli ve 50 I 8 sayılı Kanun, yapılan
düzenlemelere uyum sağlanması adına Meclis İçtüzüğü'nde de gerekli değişikliklerin yapılmasını
öngörmüş olmasına rağmen bu konuda henüz resmi bir çalışma başlamamıştır.
51
Tablo 1.2. 1876 Anayasası'ndan itibaren Çıkarılan İçtüzükler
İçtüzüğün Adİ
144
Heyet-iMebusan
Nizarnname-i
Dahilisi
Heyet-i Ayan
Nizarnname-i
Dahilisi
Tarihi
Bölüm
Say1s1
Madde
Say1s1
Kom.lara
Kom.lara
İlişkin
İlişkin
Bölüm
Maddeler
13.5.1877
16
105
3
13-25
20.9.1887
ll+ ı
74
2
7-11
TBMMDahili
Nizamnamesi
2.5.1927
25
236
3
22-65
TC Milli Birlik
Komitesi İçtüzüğü
(1961 )145
20
146
2
6-36
Temsilciler Meclisi
iç tüzüğü
17.01.1961
12
63
2
7-23
19.01.1961
5
59
3
17-25
27.12.1963
6/30146
183
114
14-20
17.2.1965
5
33
ı
2147
Millet Meclisi
İçtüzüğü 148
13.3;1973
15
162
"3
20-49
TCMGK Yasama
Görevleri İçtüzüğü
25.9.1980
12
24
3
5149
29.7.1981
9
146
2
19-46
Kurucu Meclis
İç tüzüğü
Cumhuriyet
Senatosu İçtüzüğü
TBMM
Birleşik
Toplantısı İçtüzüğü
Danışma
Meclisi
İçtüzüğü
144 İçtüzükler ilk kabul edildikleri halleriyle gösterilmiştir.
145 Milli Birlik Komitesi İçtüzüğü 'n ün ne zaman çıkarıldığına ilişkin kayıt bulunamamıştır.
Dolayısıyla
kesin bir tarih vermek söz konusu
değildir.
146 Bu İçtüzük 6 kısım ve 30 bölümden oluşmaktadır.
147 Bu İçtüzükte daimi komisyonlara ilişkin düzenleme mevcut değildir. İçtüzüğün 2. maddesinde;
Toplantısının, gerekli gördüğü hallerde, geçici karma komisyonların
hükme bağlanmıştır.
148 Bugün, bu İçtüzüğün adı TBMM İçtüzüğü' dür (1996 yılında yapılan değişiklikle) ve 17 kısım ve
186 maddeden oluşmaktadır.
149 MGKG Sekreterinin gerekli görmesi hallerinde geçici ihtisas komisyonları kurulması
TBMM
Birleşik
kurulabileceği
öngörülmüştür.
52
İKİNCİ BÖLÜM
YASAMA SÜRECiNDE
PLAN VE BÜTÇE KOMiSYONU
2.1. KOMiSYON'UN YAPISI
Plan ve Bütçe Komisyonu oluşumu bakımından diğer
komisyonlardan farklılık arz etmektedir. Bu farklılık anayasal bir
zorunluluktan kaynaklanmaktadır. Komisyonların Genel Kurul 'un
küçültülmüş örnekleri olduğu kabul edilirse, komisyonların çalışma
düzenlerinin birbirlerine benzemesi kaçınılmaz olacaktır. Bu nedenle Plan
ve Bütçe Komisyonu için çalışma düzeni açısından İçtüzükte farklı bir usul
öngörülmemiş ve diğer komisyonlada aynı usule tabi tutulmuştur. Ancak,
bütçe kanunun görüşülme usulü Anayasayla, kalkınma planlannın
görüşülme usulü de özel bir kanunla düzenlenmiştir. Bu nedenle bütçe
kanunu tasaniarına ve kalkınma planiarına özgü olmak üzere, tasarıların
görüşülme usulü açısından, yine anayasal ve yasal zorunluluktan
kaynaklanan. bir farklılık söz konusudur. Bu konular aşağıda ayrıntılarıyla
incelenecektir.
Komisyonun
işleyişi
konusunda
farklı
düzenlemeler
mevcut
olmadığı için İçtüzükte komisyonlar için öngörülen çalışma düzeni ve
esas alınacak ve Plan ve Bütçe Komisyonu özelinde komisyonların
yasama sürecindeki yeri ayrıntılı bir biçimde ele alınacaktır. Anlatım
yapılırken, İçtüzük hükümleri doğrultusunda genel olarak komisyonların
yapısı ve çalışma düzeni esas alınmakla birlikte Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun bu işleyiş içindeki konumlanışı ele alınacak ve gerek
hukuki düzenlemelerden gerekse uygulamadan kaynaklanan farklılıklara
oluşum
değinilecektir.
metinlerde açıklığa kavuşturulmamış bazı konulardaki
boşluklar uygulamada geleneklerle oluşmuş teamüllerle doldurulmaktadır.
Esasen TBMM'nin bütün çalışmalarında olduğu gibi komisyon
Komisyonların
çalışmalarında da teamüllere sıkça rastlanmaktadır.
İçtüzükte ayrıntılı düzenleme bulunmayan görüşme usullerinde de teamüller
hakim durumdadır.
Yazı lı
53
2.1.1. Komisyon'un Oluşumu
2.1.1.1. Komisyon Üyefiği
Bir komisyona üye olabilmek için her şeyden önce bir siyasi parti
grubuna mensup olmak gerekmektedir. Buna göre Türkiye Büyük Millet
Meclisi Başkanı, komisyonlarda siyasi parti gruplarına düşen üye sayısını,
partilerin üye sayısını dikkate alarak tespit etmektedir. Başkan, siyasi parti
gruplanna düşen üye sayısını İçtüzüğün ll. maddesine göre tespit
etmektedir (içt. md. 2111 ). İçtüzüğün ll. maddesinin birinci fıkrasında;
Başkan'ın siyasi parti gruplannın parti grupları toplam sayısı içindeki yüzde
oranını ve bu oraniara göre her siyasi parti grubuna düşen Başkanlık
Divanı'ndaki görev yeri sayısını tespit edeceği ve Danışma Kurulu'na 150
bildireceği belirtilmektedir. Komisyonların üye sayısı da bu ilke
doğrultusunda belirlenmektedir. Dolayısıyla grubu bulunmayan siyasi
partilerin kural olarak komisyonlarda temsili söz konusu değildir. Başkanlık
Divanı'nda olduğu -gibi komisyonlarda da esas olarak sadece siyasi parti
gruplan temsil edilmekte, bağımsızlar ile grup kuramayan siyasi partiler
birkaç istisna dışında 151 komisyonlara üye verememektedirler. 152 Bu
istisnalar Anayasa' dan ve kanunlarla kurulan komisyonların kuruluş
kanunlarından kaynaklanmaktadır.
İncelenen konu açısından önemli olan istisna anayasal bir zorunluluk
olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun kuruluşu için geçerlidir. Bütçenin
görüşülmesini düzenleyen Anayasa'nın 162. maddesinin ikinci fıkrasında,
bütçe tasarıları ve raporun (milli bütçe tahmin raporu), kırk üyeden kurulu
Bütçe Komisyonu 'nda inceleneceği, komisyonun kuruluşunda, iktidar
grubuna veya gruplarına en az yirmi beş üye verilmek şartı ile siyasi parti
gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsilinin göz önünde
tutulacağı hükmüne yer verilmiştir. Burada siyasi parti grupları dışında
yalnızca bağımsızların temsilinden söz edilmiş, grubu bulunmayan siyasi
partilerin temsiline yer verilmemiştir. Ancak demokratik parlamenter
sistemde yasama organının işleyişinde önemli yeri olan komisyon
Danışma Kurulu; TBMM Başkanının başkanlığında siyasi parti grup başkanları veya vekillerinden
birisi veya onların yazılı olarak görevlendireceği birer milletvekilinden oluşan bir kuruldur
(md.l9/l).
151
Plan ve Bütçe Komisyonu, soruşturma komisyonlan (anayasal), İnsan Hakları İnceleme
Komisyonu, KİT Komisyonu, AB Uyumu Komisyonu (kuruluş kanunlan).
152
Ayrıntılı bilgi için bkz. Has, a.g.e.
150
54
çalışmalarında bağımsızların
temsili söz konusu iken grubu bulunmayan
siyasi partilerin temsil edilmemesi gibi bir durumun varlığı kabul edilemez.
Zaten uygulamada da oranlarına göre temsil yeteneği bulunan siyasi
partilere üyelik verilmektedir. 153
Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun üye kompozisyonunun Anayasayla
ve iktidara üstünlük sağlayacak nicelikte kontenjan verilmiş
154
olmasının,
doğal olarak hükümetlerin programlarını hayata geçirmesinin
en önemli araçlarından biri olan bütçe kanunu tasarılarında, programı
aksatacak değişikliklerin yapılmasının önlenmesi ve bütçe kanunu
tasarısının reddedilmesinin önlenmesini sağlamaya yönelik bir kaygıdan
kaynaklandığı anlaşılmaktadır. Nitekim, Komisyon 'un kuruluş biçimi
yasama faaliyetleri içindeki rolünü önemli ölçüde etkilemektedir. Mutlak
sayısal üstünlük hükümetin lehine olduğu için kanun tasarı ve tekliflerinin
normal şartlar altında iktidar milletvekillerinin isteği dışında şekillenmesi
mümkün değildir.
belirlenmiş
Plan ve Bütçe Komisyonu kanun
tasarı
ve tekliflerinin hükümetin
istediği doğrultuda çıkarılabilmesi noktasında önemli bir komisyondur. Çift
meclis sisteminin geçerli olduğu 1961 Anayasası döneminde Plan
Komisyonu'nun 77 sayılı Kanun'a dayanılarak pek çok konuda son
komisyon olarak belirlenmesinin amacı diğer komisyonlarca görüşülen
işlerde son olarak gerekli değişiklikleri yapmak, karara bağlamak ve Genel
Kurul' da savunma işini yapmaktı. 155 Çünkü Genel Kurul görüşmelerine
esas olan rapor, işin son olarak görüşüldüğü komisyonun raporudur. 77
sayılı Kanun 'un Plan Komisyonu 'na havalesini öngördüğü bir tasarı veya
Uygulamada da bağımsıztarla grubu olmayan siyasi partiler komisyon üyelikleri için siyasi parti
gruplanna karşı tek bir grup olarak değerlendirilmekte (yalnız üye olabildikleri komisyonlar için),
bunlara düşen üye sayısı da kendi içerisindeki oraniara göre belirlenmektedir.
154
Komisyonlar üye tamsayısının üçte biri ile toptanır ve hazır bulunan üyelerin salt çoğunluğu ile
karar verir (içt. md. 27/2). Plan ve Bütçe Komisyonu 40 üyeden oluştuğuna ve iktidar
partisi/partileri gruplanna en 25 üye verildiğine göre komisyonun üye tamsayısı ile toplandığını
varsaydığımızda iktidar partisi/partilerine mensup milletvekilleri çekimser kalmadığı veya
muhalefetle işbirliği yapmadığı takdirde, azınlık hükümetinin söz konusu olması durumunda bile
iktidar, karar almak için gerekli olan 2 ı oydan daha fazla olan 25 oya sahiptir.
155
ı 973 İçtüzüğünde I 996 yılında yapılan değişikliğe kadar yalnızca esas komisyona ilişkin
düzenleme yapılmıştı ve raporu Genel Kurul görüşmelerine esas olacak komisyona, esas
komisyon, denileceği hükmü yer almıştı. Tali komisyona ilişkin bir düzenleme mevcut değildi.
Ancak, bu düzenlemeden işlerin başka komisyonlam da havale edilebileceği anlaşılıyor.
Uygulama da bu yönde gelişmiş tali komisyon denmese de işlerin bir kısmının havalesi birden
fazla komisyona yapılmıştır. Genel Kurul görüşmeleri ise en son inceleme görevi verilen
komisyonun raporu üzerinden yürütülmüştür. Bkz., Uğur a.g.e., ss. 43-44.
153
55
bir komisyona havale edilmiş olsa bile yine Kanun geregı
geleceği en son yer Plan Komisyonu'dur. Bu durumda Plan Komisyonu son
kararı verecek ve işi şekillendirecek olan Komisyon olmaktadır.
teklif
başka
Bir siyasi parti grubu, herhangi bir komisyonda kendisine düşen
üyelikten vazgeçebilmektedir (içt. md. 21/2). Bu durumda boşalan üyeliğin,
temsil kabiliyetine göre diğer gruplarca veya Plan ve Bütçe Komisyonu için
diğer siyasi parti gruplarının yanı sıra grubu bulunmayan siyasi partiler ve
bağımsızlarca doldurulup doldurulmayacağına ilişkin bir düzenleme
İçtüzük'te yer almamaktadır. Siyasi parti gruplarının, Meclis'in bütün
faaliyetlerine
üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yönde
156
düzenleneceğini öngören Anayasanın amir hükmü
varken 157 İçtüzükte
parti gruplarına komisyon üyeliklerinden vazgeçebilmelerini öngören
seçimlik bir hakkın tanınmış olması, dolayh olarak bu maddenin ruhuna
aykırı bir nitelik taşımaktadır. 158 Fiili imkansızlıkları 159 bir kenara bırakacak
olursak bu konuyu yalnızca hukuki açıdan ele almak eksik değerlendirmede
bulunma sonucunu doğurur. Teziç de yasama meclislerinde kurulacak
komisyonlarda, siyasi parti gruplarının kuvvetleri ölçüsünde katılma
gereğinin, anayasa tarafından güvenceye alınmış temel bir ilke olduğuna
dikkat çekmektedir. Bu nedenle bu ilkeye, sürekli olarak uyulması
156
157
158
159
56
AY, md. 95/2.
Ayrıntılı bilgi için bkz. Yavuz Sabuncu, Anayasaya Giriş, imaj Yayınevi, Ankara, 2003; Bakırcı,
a.g.e., Has, a.g.e.
Her ne kadar madde gerekçesinde 1961 Anayasası'nın 85. maddesi hükmünün siyasi parti
gruplannın komisyonlarda kuvvetleri oranında temsilci bulundurmaya mecbur etmediği ve
demokratik memleketlerde tatbikatta, siyasi parti gruplarına tanınan bu hakkın bir bağlı yetki değil
bir takdir yetkisi olduğunu gösterdiği ifade edilse ve bu hakkın bir takdir yetkisi olarak
görülmesinin anayasanın mezkur hükmünün lafzi kapsamına tamamen uygun olduğu ve siyasi
parti gruplarına yasama meclisi içinde kuvvetlerinden doğan bütün imkanları azami ölçüde ve
serbestçe kullanmak imkanı vereceği belirtiise de, yapılan açıklama bu gerekçeyi haksız çıkaracak
niteliktedir. Tabi, İçtüzüğün hazırlandığı zaman siyasi parti gruplarının lO kişiyle kurulabildiği
hususunu da göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Bkz. MMTD, D. 3, C. 29, 4.12.1972, B. 13,
ss. 763, ss. 7-8.
Çok fazla parti grubunun TBMM'de temsil edilmesi ve bu grupların üye sayısının çoğunun da
grup kurmak için gerekli minimum üye sayısı olan yirmi veya yirmiye yakın olması durumunda,
gerek başkanlık divanı, gerekse bütün komisyonlarda temsil edilebilmeleri mümkün olamayabilir.
İçtüzük hükümleri gereği Plan ve Bütçe ile Dilekçe Komisyonu üyeleri başka komisyonlara üye
olarnamaktadır (2llson). Grupların bu komisyonlara üye vermesi, diğer komisyon üyelerinin de
pek çok komisyona üye vermesi halinde sorun çözülüyor gibi görünüyor ancak, böyle bir formül
uygulansa büyük ihtimalle toplantıların çakışması ve işlerin görüşülememesi, toplantı yeter
sayılarının sağlanamaması gibi durumlarla karşılaşılır. Bu durum da başka bir fiili imkansızlık
sebebidir.
°
gerektiğini belirtmektedir. 16 Konunun hukuki olarak ele alınmasının yanı
sıra siyasi boyutunun da göz önünde bulundurulması gerekir. Bu bağlamda,
demokratik parlamenter sistemin mantığına aykırı olarak, belli bir seçmen
kitlesinin oyunu alarak seçimle meclise girmeye hak kazanmış bir partinin
siyaseten yükümlü olduğu görevleri yerine getirmemesine olanak
tanınmasının, sistemin özüyle ne kadar bağdaşacağı tartışması da gündeme
gelir. Parti grubunun kendi üyesini çekmesi durumunda çalışmaların
devamlılığı açısından boşalan üyeliğin diğer partiler veya bağımsızlarca
oranlarına göre doldurulacağını kabul etmek gerekir. Diğer komisyonlar
açısından bu konu tartışmaya ·açık · bulunmakla birlikte Plan ve Bütçe
Komisyonu için bu hususun tartışma konusu yapılamayacağı açıktır. Plan
ve Bütçe Komisyonu'nun üye sayısı ve iktidara verilecek minimum üye
sayısı Anayasa'da açıkça belirtilmiştir. İktidar grubu/gruplan üyelerini
çektiği takdirde üye sayıları yirmi beşin altına düşerse, diğer gruplar veya
bağımsızlarca boşalan üyeliklerin doldurolması gibi bir olay söz konusu
olamaz. Ayrıca bu durumda Komisyon'un yapısı hakkındaki Anayasa
hükmü ihlal edilmiş olacaktır. Nitekim, Anayasa Mahkemesi bir karannda:
"Anayasa'da kimi hallerde kurulması öngörülen karma
tasarı veya tekliflerinin önce
komisyonlar dışında, yasa
komisyonlarda sonra Meclisler genel kurullarında ineeleneceği
hakkında zorunluluk koyan bir kural yoktur. Her ne kadar
Anayasa'nın kimi maddelerinde (md. 91 ve 92) Meclisierin ilgili
komisyonlarından söz edilmekte ise de bunlar yasa tasarı ve
tekliflerinin mutlak surette komisyonlardan geçirilmesi zorunluluğunu ortaya koyan birer Anayasa kuralı niteliğinde değildirler ...
Komisyon çalışmalannın yasa tasarı ve tekliflerini
Meclisierin genel kurulları adına inceleyerek düşüncelerini
bildirmekten başka bir anlamı bulunmadığı, sonunda konuya
Meclisierin tüm hakim oldukları ve kendi iradelerine göre tam bir
serbestlik içinde işi karara bağladıkları bilinen bir gerçek olup bir
yasa tasarısı veya teklifinin ilgili komisyonda incelenmesinin veya
hiç incelenmernesinin Meclis iradesinin gereği gibi belinnesine
engel teşkil edeceğinin düşünülmesi de mümkün değildir... Birer
İçtüzük düzenlemesi olan ve Meclislerce kabul edilen yasalann
160
Bkz.,Teziç, a.g.e., ss. 100-10 l.
57
sılılıatİ
bakımından
çalışmalarına
ve
şart
bulunmayan komisyonların
olarak işlenen hatalar veya
Anayasa'ya aykırı sayılabilmeleri için yeter
da
kuruluşlarına ilişkin
usulsüzlükler yasaların
sebep değildir" 161
demektedir. Bu Karar'dan da açıkça anlaşılacağı üzere sadece kanun ve
İçtüzük hükümlerine göre kurulan komisyonların kuruluş ve işleyişierindeki
usulsüzlükler, kanuniann şekil yönünden iptalini gerekli kılmazken,
Anayasa gereği kurulan komisyonlar için böyle bir şey söylenemez.
Has, Anayasa'nın getirmiş olduğu bu ilkenin (İçtüzük hükümlerinin,
siyasi parti gruplarının, Meclisin bütün faaliyetlerine güçleri oranında
katılmalarını sağlayacak yönde düzenlenmesi)
yine kuruluşu açısından
Anayasa'nın getirmiş olduğu bir istisna olan Plan ve Bütçe Komisyonu'nda,
tüm siyasi parti gruplannın temsiline olanak tanınması zorunluluğunu
doğurmayacağı ve Anayasa Koyucunun bu Komisyon' da salt · kuvvetleri
yeten siyasi parti gruplarının temsilini öngördüğünü ileri sürmektedir. Zira
Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun üye sayısı Anayasa tarafından belirlenmiş ve
dondurulmuştur ve gerektiğinde üye sayısı tüm grupların temsilini
sağlayacak oranda artırılamaz! 62 Plan ve Bütçe Komisyonu'nda iktidarın
mutlak üstünlüğü gözetilmiş durumdadır. Zorunluluktan ziyade bazı
durumlarda oransal olarak da meclis aritmetiği bu sonucu doğurabilir. 163
Ancak, bu yargı kısmen doğru olmakla birlikte iktidar grubu/gruplarına
ayrılan kontenjanın dışında kalan üyelikler için Anayasa Koyucunun salt
güçleri yeten siyasi parti gruplarının Komisyon' da temsil edilmesi gibi bir
saikle hareket etmiş olması tartışmaya açık bir konudur. Şunu da belirtmek
gerekir ki bu konuda tutarlı bir yaklaşım yoktur. Anayasa Mahkemesi
"devlet hayatının kesintisiz olarak sürdürülmesi zorunluluğu" gibi siyasal
mülahazalarla, uygulamada Bütçe Karma Komisyonu'nun usulüne uygun
olarak kurulmamasını bütçe kanunun iptali için bir neden olarak
görmemiştir. 164
161
E. 1968/15, K. 1968/13, k.t. 3.4 ve 5 Mayıs 1968, AMKD, C. 6, ss. 162-163.
Bkz. Has, a.g.e., s. 58.
163
Örneğin içinde bulunduğumuz 22. dönemde iktidar partisi 27 üyeye sahiptir ve bu üstünlük bir
zorunluluk gereği değil oransal olarak sağlanmıştır.
164
Bkz. E. 1975/145, K. 1975/198, k.t. 14.10.1975, AMKD C. 13, s. 563.
162
58
2.1.1.2. Komisyon Üyelerinin Seçimi
Siyasi parti grupları, adaylarını Başkanlık tarafından belirlenecek bir
süre içinde Başkanlığa bildirirler. Aday listelerinin Genel Kurul' da
oylanmasıyla komisyonlar için üye seçimleri tamamlanmış ve komisyonlar
165
kurulmuş olur (içt. md. 2113).
Komisyonlar için bir yasama döneminde iki seçim yapılmaktadır. İlk
seçilenterin görev süresi iki, ikinci devre için seçilenterin görev süresi üç
yıldı~. Görev süreleri yenileri seçilinceye kadar devam eder (içt. md. 20/3).
Birinci devre için seçilenterin görevlerinin yenisi seçilinceye kadar devam
etmesi yerinde bir uygulamadır. Böylece yasama faaliyetlerinin aksamasının
önüne geçilmiş olunmaktadır.
Plan ve Bütçe Komisyonu ve Dilekçe Komisyonu üyeliğine seçilen
milletvekilleri; başka bir komisyonda, Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlık Divanı ve Bakanlar Kurulu üyeleri Meclis komisyonlarında görev
alarnamaktadır (içt. md. 2114). Plan ve Bütçe Komisyonu'nun iş yoğunluğu
ve çalışma temposu göz önünde bulundumlduğunda bu düzenlemenin ne
kadar yerinde olduğu anlaşılır .. Düzenli olarak komisyon çalışmalarına
katılan milletvekillerinin diğer. görevleri de üstlenebilmesi hemen hemen
olanaksızdır. Komisyon üyeliği dışında başka bir görev üstlenilmesinin
komisyona devamı ve komisyon çalışmalarına etkin katılımı olumsuz bir
şekilde etkiteyeceği açıktır. Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin başka
komisyonlara üye olmasının yasaklanmasında Komisyon 'un akçalı işlerle
uğraşan bir komisyon olmasının da etkisi vardır. Bir kanun tasarı veya
teklifi esas komisyon olarak Plan ve Bütçe Komisyonu'na tali komisyon
olarak da başka bir ihtisas komisyonuna havale edilebilir. Plan ve Bütçe
Komisyonu üyesi olan bir milletvekilinin bu komisyonun da üyesi olması
durumunda, önce bu komisyonda düzenlernelerin istediği yönde
şekillenmesini sağlayabilir. Konu Plan ve Bütçe Komisyonu'na geldiğinde
ise kendisinin de katkısıyla yapılmış olan düzenlemenin, kaynakların tahsisi
noktasında söz sahibi olan bu Komisyon' da değiştirilmesini önlemek için
faaliyette bulunabilir. Komisyon üyesi olan bir· milletvekilinin ise diğer
üyeleri kolaylıkla etkilernesi mümkün olabilecektir.
165
Bu karar İçtüzüğün I 82/2. maddesine dayanılarak çıkanlan ve hangi TBMM kararlannın Resmi
Gazetede yayımlanacağını belirleyen yönetmelik uyarınca Resmi Gazetede yayımlanır. Bkz. RG:
oı .ı 0.1989/20299
59
Somut bir örnekle konu açılacak olursa; önceden mülki idare
arnirliği yapmış olan bir milletvekilinin hem İçişleri hem de Plan ve Bütçe
Komisyonu üyesi olduğu varsayımı kabul edilsin. Mülki idare amiri
sınıfının özlük haklannı da içeren bir düzenlemenin tali komisyon olarak
İçişleri, esas komisyon olarak da Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale
edilmesi durumunda, bu milletvekilinin konuya mesleki bir taassupla
yaklaşma ihtimali yüksektir. Üstelik meslekten gelen milletvekili bu meslek
grubundan gelecek haskılara karşı da açık ve duyarlı olacaktır. Tali
komisyonda sözü edilen sınıfın özlük haklan konusunda, bütçe dengelerini
bozacağı ve olumsuz emsal teşkil edebileceği gibi ihtimaller düşünülmeden
bir düzenleme yapılarak hazırlanan rapor Plan ve Bütçe Komisyonu 'na
gönderilecektir. Aynı üye bu kez Plan ve Bütçe Komisyonu'nda yapılan
düzenlemeyi savunacaktır. Başanlı olup olmayacağı ise pek çok değişkene
bağlıdır ancak, her şeye rağmen kuvvetli bir ihtimaldir.
Benzer bir durum yalnızca Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi olunması
durumunda da geçerlidir ve Komisyon üyeleri kaynak dağılımı sürecinde,
mümkün olduğunca kaynaklan kendi seçim bölgesi veya içinden gelmiş
olduğu meslek grubu vb. alanlara yönlendirmek konusunda etkili olmak
gayreti içerisindedirler. Ancak, takdir edilir ki verilen örnekte belirtilen
durum daha sakıncalıdır ve mevcut duruma tercih edilemez. Üste lik Plan ve
Bütçe Komisyonu'nun tüm ülkenin çıkannı gözetecek kadar tarafsız olmak
ve de hükümeti zor durumda bırakmamak için bütçe dengelerini sarsınamak
gibi görevleri bulunmaktadır. 166 Ayrıca Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda bir
meslek grubunun veya sınıfın belli (genellikle özlük hakianna ilişkin) bir
isteğinin kabul edilmesi durumunda, bundan sonra gelecek taleplerin önünü
kesrnek neredeyse olanaksız hale gelebilir ve komisyon üyeleri zor durumda
167
ve karşılanması zor pek çok taleple karşı karşıya kalabilirler.
166
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun genel yaklaşımı böyle olmakla birlikte istisnai uygulamalarla da
167
Nitekim bu dönemde (22. dönemde) böyle bir durum yaşanmaktadır. Çeşitli düzenlemeler içinde
ilgili kurum veya kuruluş personelinin özlük haklarının çeşitli şekillerde iyileştirilmesi söz konusu
olmuş (ek ödeme gibi), yapılan bu düzenlemeler Komisyon'a gelen tasarı veya tekliflerde, bu
tasarı veya teklifierin düzenleme konusuna ilişkin kurum veya kuruluşların taleplerini
tetiklemiştir. Bunun ilk örneğini ise; Tüketicinin Korunması Hakkında Kanunda Değişiklik yapan
bir tasanda Sanayi ve Ticaret Bakanlığı personeline ek ödeme verilmesine ilişkin bir düzenleme
karşılaşılmaktadır.
teşkil etmiştir.
60
Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin başka komisyonlara üye olması
gibi bir imkanın işlerlik kazanınası durumunda açıklanan gerekçelerle Plan
ve Bütçe Komisyonu üyesi olmak isteyen milletvekillerinin sayısının daha
da artacağı yönünde bir tahminde bulunmak yerinde olsa gerek. Hem
kararların şekillenmesinde hem de akçalı işlere ilişkin olarak alınacak karara
son noktanın konmasında söz sahibi olmak cazip gelebilir. Bu durumda
milletvekilleri arasında rekabet doğabilir, Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi
olmak için milletvekilleri arasında güç mücadeleleri ve parti içi çekişmeler
yaşanabilir.
22. dönemde Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi olabilmek
168
için oldukça fazla milletvekili kendi parti gruplarına başvurmuştur.
Mevcut durumda bu kadar yüksek oranda bir başvuru gerçekleşmişse böyle
de bir imkan tanınmış olsaydı başvuru sayısı muhtemelen daha yüksek
olacaktı. Nihayetinde Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin başka bir
komisyona üye olmasının yasaklanmasında akçalı işlerle uğraşanları diğer
komisyon üyeliklerinden ayırma düşüncesinin de etkili olduğu sonucuna
Halihazırda
varılabilir.
Plan ve Bütçe Komisyonu'na bu denli çok başvuru olmasının en
önemli nedenlerinden biri de, Komisyon üyelerine bütçeden kendi seçim
pay ayrılmasıdır. Bu
bölgelerinde kullanmaları amacıyla belli bir
ve 1983 'ten sonra
dağıtımdır
gayriresmi olarak gerçekleştirilen bir
uygulanmaya başlanmıştır. Uygulama komisyon başkanlarının tutumuna
göre değişmektedir. Bazen iktidar ve muhalefet milletvekilleri eşit miktarda
kaynak kullanabilmekteyken bazen de iktidar milletvekillerine daha fazla
pay ayrılabilmektedir. Kaynaklar milletvekillerinin seçim bölgelerindeki
yatırım projelerine ödenek aktarılması şeklinde dağıtılmaktadır. Bu şekilde
popülist amaçlarla başlanmış ancak verimli olmayan ve atıl kalmış pek çok
yatırım projesi bulunduğu tahmin edilmektedir. Bunun nedeni ise önceliği
olmayan bir projeye bölge milletvekilinin üyeliği sırasında kaynak
aktarılarak bu projenin başlatılması ancak, bu milletvekilinin bir daha
seçimlere katılmaması veya seçilememesi üzerine DPT tarafından projenin
son sıralara konmasıdır.
168
22. dönemde çok fazla başvuru olduğu parti grup yönetimlerince ifade edilmektedir. Ancak parti
gruplan bu başvurolara ilişkin listeleri muhafaza etmedikleri ve bu yönde istatistiki çalışmalar
yapmadıklan için kesin rakamlara ulaşılamamıştır. CHP grup yönetimince %30 oranında başvuru
olduğu kabul edilmektedir. Bu oran Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi olmak isteyen milletvekili
sayısının fazla olduğunun bir kanıtıdır.
61
İçtüzükte, Plan ve Bütçe Komisyonu üyeliği ile diğer belirtilen
görevlerde bulunanlar ıçın diğer komisyonlara üye olunamayacağı
belirtilirken "Meclis Komisyonları" tabiri kullanılmıştır. Bundan da, sadece
daimi komisyonların kastedildiği yorumu yapılarak geçici komisyonlara
üyeliğin yasaklanmadığı sonucu çıkarılmıştır. Plan ve Bütçe Komisyonu
üyeleri uygulamada geçici komisyonlara üye olabilmektedir. 169 Bir dönem
uygulamada, Bütçe Komisyonu 'nun, kurulması Genel Kurul' ca kabul edilen
geçici komisyonlara üye veremeyeceği hususu tartışılmıştır. TBMM'nin 9.
döneminde, Bütçe Komisyonu tezkeresinde kanunların yorumlanmasına
ilişkin İçtüzük maddesine (DN. md. 124) dayanılarak geçici komisyonların
ancak bakanlıklarla karşılıklı komisyonlardan üye alınarak kurulabileceği
ileri sürülmüş ve Bütçe Komisyonu'nun bu çeşit bir komisyon olmadığı
belirtilerek kurulması düşünülen geçici komisyona, Bütçe Komisyonu 'nun
üye vermesinin doğru olmayacağı ifade edilmiştir. Bütçe Komisyonu'nun
geçici komisyondan geçen işleri ayrıca incelemesi istenmiş, hatta biraz daha
ötesinde Bütçe Komisyonu için "adeta komisyonların komisyonudur"
rlenmiştir. Bu tartışmaların ardından, Genel Kurul geçici komisyonlara
Bütçe Komisyonu 'ndan da
ötekiler gibi
üye
ahnabileceğini
170
kararlaştırmıştır.
Ancak diğer komisyonlara üye olmanın sakıncaları
konusunda yapılan açıklamaların geçici komisyonlar için de geçerli
olduğunu ve uygulamanın yerinde olmadığını belirtmek gerekir.
Plan ve Bütçe Komisyonu ile geçici bir komisyon olan meclis
soruşturması komisyonunun üye sayıları Anayasa ile belirlenmiştir. Kamu
İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunun üye sayısı ise kuruluş kanunda
belirlenmiştir. 171 Plan ve Bütçe ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu
169
19. dönem üçüncü yasama yılında üç Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi 10/198 esas numaralı
Meclis Araştırma Komisyonunun da üyeliğini yapmıştır.
170
Akaryakıtlardan alınacak yol vergisi hakkındaki kanun tasansının görüşülmesi için İçişleri,
Gümrük ve Tekel, Bayındırlık, Maliye ve Bütçe komisyonlarından üçer üye alınmak suretiyle bir
geçici komisyon kurulması karalaştırılmış ancak Bütçe Komisyonu Başkanı İstanbul Milletvekili
Enver Adakan, Bütçe Komisyonu üyelerinin içtüzük hükümleri uyarınca diğer komisyonlara
katılamayacağına ve konunun müstakil olarak Bütçe Komisyonu'nda görüşülmesine ilişkin bir
tezkere hazırlamıştır. Bu tezkerenin görüşülmesi sırasında Bingöl Milletvekili F. Fikri Düşünsel;
bu tezkerede Bütçe Komisyonu'na diğer komisyonlardan farklı bir muamele yapılmasının teklif
edildiği, oysa geçici komisyon kurulmasına Meclis'in karar verdiği ve Bütçe Komisyonu'nun da
bu komisyona üye verebileceğini ifade etmiştir. Oylama neticesinde de Bütçe Komisyonu'nun
geçici komisyonlara üye verebileceği yönünde karar çıkmıştır. Bkz. TBMMTD, D. 9, C. 12,
23.1. ı 952, B. 2, ss. 260-268.
171
Plan ve Bütçe Komisyonu (40 üye, AY md. 162) ile geçici bir komisyon olan meclis soruşturması
komisyonunun üye sayıları ( 15 üye, AY md. I 00) Anayasa ile belirlenmiştir. Kamu İktisadi
62
dışında kalan daimi komisyonların üye sayıları ise Danışma Kurulunun
teklifi üzerine Genel Kurulca işaret oyuyla belirlenmektedir (içt. md. 20). 172
Her ne kadar üye sayılarına en son olarak Genel Kurul karar verse de
İçtüzükteki sürekli komisyonların üyelerinin saptanma yetkisi, aslında
Danışma Kurulu 'nun elindedir. Uygulamada, Danışma Kurulu, İçtüzüğün
konuyla ilgili kurallarının özüne ve hukukun temel ilkelerine bağlı kalmaya
çalışarak önerilerini hazırlamaktadır. 173 Plan ve Bütçe Komisyonu ile
Dilekçe Komisyonu üyeleri dışındaki diğer komisyonların üyeleri birden
fazla komisyona üye olabilmektedir.
Aşağıdaki
tablolarda bazı dönemler itibariyle Plan ve Bütçe
Komisyonu için üye dağılımının nasıl gerçekleştiği yer almaktadır. Ayrıca
bu tablolarda Anayasal bir zorunluluk olarak iktidar grubu/gruplarına en az
25 üye verilmeseydi dağılımın nasıl gerçekleşeceği de görülmektedir.
Tablo 2.1. 20. Dönem 3. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(29.11.1997 Tarihi İtibariyle) ı 74
Parti
Grupları-
Grubu
Olmayan
Partiler-
Üye
Grubun
TBMM
Sayısı
Oranı
(o/o)
Bağımsızlar
RP
ı50
ı39
TOPLAM
Teşebbüsleri
Gruba
Şartına
(25 Üye
Göre)
Şartına
Düşen
Üye
Sayısı
Grubun
Komisyon
Oranı (25
Üye Şartı
Olmasaydı)
Gruba
Düşen Üye
Sayısı
(25
Üye Şartı
Olmasaydı)
Göre)
ANAP
DYP
DSP
CHP
DTP
BAGIMSIZ,
BBP, MHP,
DP
Grubun
Komisyon
Oranı (25
Üye
6,9oı
6+ı
ı0,949
ı o+ ı
ı5,653
ı5+1
ı 0,146
4,187
7,094
2,530
2,252
4
7
6,642
4,599
2+ı
4,0ı5
lO
6+1
4+1
4
2
ı,460
ı
91
63
55
20
27,372
25,365
16,606
ı ı ,496
10,036
3,650
30
5,470
ı,380
ı
2,ı9o
2
548
100
40
40
40
40
Komisyonunun (35 üye, 3346 s.k. md. 3) üye
sayısı
ise
kuruluş
kanununda
belirlenmiştir.
172
Komisyonlann üye sayılannın belirlenmesinde uyulacak ilkeler ve yöntemler için bkz. Bakırcı,
a.g.e., ss.331-342
173
Boz, a.g.e., s. 20.
174
ANAP, DSP, DTP koalisyonu.
63
Tablo 2.2. 21. Dönem 4. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(21.11.2001 Tarihi İtibariyle) 175
Gruba
Üye_
Grubun
TBMM
Sayısı
Oranı
Grubun
Komisyon
Oranı (25
Üye
(%,)
Şartına
(25
Üye
Göre)
Şartına
Parti
Grupları-
Grubu
Olmayan
PartilerBağımsızlar
Düşen
Üye
Sayısı
Grubun
Komisyon
Oranı (25
Üye Şartı
Olmasaydı)
Gruba
Düşen Üye
Sayısı
(25
Üye Şartı
Olmasaydı)
Göre)
DSP
ı30
24,074
9,672
9+ı
9,630
9+ı
MHP
127
23,5 ı 9
9,449
9
9,407
9
DYP
84
15,556
6,ı 76
6
6,222
6
ANAP
79
14,630
5,877
5+1
5,852
5+1
AKP
53
9,815
3,897
3+1
3,926
3+1
SAADET
48
8,889
3,529
3+ı
3,556
3+1
BAGIMSIZ
19
3,5ı9
ı,397
ı
1,407
ı
540
100
40
40
40
40
TOPLAM
Tablo 2.3. 22. Dönem 2. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı 176
(27.07.2004 Tarihi İtibariyle) 177
Parti GruplarıGrubu Olmayan
Partiler-
Üye
Grubun
TBMM
Grubun
Komisyon
Gruba Düşen Üye
Sayısı
Oranı
Oranı
Sayısı
Bağımsızlar
(o/o)
AKP
368
67,03 ı
26,812
26+ı
CHP
ı71
3 ı ,148
12,459
ı2
10
1,820
0,729
ı
549
100
40
40
BAGIMSIZ, DYP
TOPLAM
175
DSP, MHP, ANAP koalisyonu.
AKP Hükümeti.
177
22. Yasama Döneminde tek parti iktidan olduğu ve iktidar grubunun da sahip olduğu üye sayısı
gereği komisyonda 25'ten fazla üyeye sahip olduğu için nonnal dağılım verilmiştir.
176
64
Tablo 2.4. 22. Dönem 3. Yasama Yılı Komisyonun Üye Dağılımı
(26.03.2005 Tarihi İtibariyle)
Parti GruplarıGrubu Olmayan
Partiler-
Üye
Grubun
TBMM
Sayısı
Oranı
Bağımsızlar
Grubun
Komisyon
Gruba Düşen Üye
Oranı
Sayısı
(o/o)
AKP
361
65,756
26,302
26
CHP
168
30,601
12,240
12
20
3,643
1,457
ı+ ı
549
100
40
40
BAGIMSIZ,
DYP, ANAP,
HYP
TOPLAM
2.1.1.3. Komisyonun Üye Kompozisyonu ve Önemi
Komisyonların
ihtisas alanlarına göre oluşturoldukları belirtilmişti.
Genel olarak komisyon üyeliklerine de daha önce komisyonunun görev
alanıyla yakın ilgisi bulunan mesleklerden gelmiş olanlar seçilmektedir.
Ancak milletvekili devir hızının yüksekliği, komisyon üyeliklerine yapılan
seçimlerin "uzmanlık" ölçütünü yeterince yansıtmaması gibi bazı hususların
TBMM'nin kurumsallaşmasını engellediği savunulmaktadır. 178 Bu tespit
kısmen doğru olsa "uzmanlık" ölçütüne mümkün olduğunca uyulduğunu
belirtmek durumundayız. Plan ve Bütçe Komisyonu için bu duruma daha
çok dikkat edilmektedir. Bu doğrultuda Plan ve Bütçe Komisyonu
179
üyeliğinde ekonomi/maliyecilerin ağırlığı görülmektedir.
Plan ve Bütçe
Komisyonu üyeliğinde yalnızca mesleki nitelik önem arz etmemektedir.
ABD yasama meclislerinde komisyon üyeliklerinin belirlenmesinde
daha çok "seniority" (kıdemlilik) kuralı uygulanmaktadır. ABD'de,
Bkz., İlter Turan, Siyasal Sistem ve Siyasal Davranış, İÜ İktisat Fakültesi Yayını, 1977, ss. 183186; Ersin Kalaycıoğlu, Çağdaş Siyasal Bilim, Teori, Olgu ve Süreçler, Beta Basım Yayın
Dağıtım, İstanbul, I 983, ss. 395-402.
179
Uğur, a.g.e., s. 6
178
65
Kongre'de en uzun süre görev yapan milletvekilleri (senior) "Dış İlişkiler"
ve "Maliye" gibi önem arz eden komisyonlara atanmaktadırlar. Yeni olan
(freshman/junior) milletvekilleri ise daha az talep edilen komisyonlara tayin
edilmektedirler. "Seniority" kuralının oluşturduğu gelenek, komisyon
başkanlannın belirlenmesinden üyelerin saptanmasına kadar, meclis iç
örgütünün her noktasında bir güç halinde işlemektedir. ı 80 Bilindiği üzere,
varolan düzenlemeler çerçevesinde bakıldığında, TBMM' de komisyonlar
TBMM üyeleri arasından ve İçtüzükte belirtilen yöntemler uyarınca
seçilmektedir. Meclis Başkanı veya başka herhangi bir makamın
komisyonlara üye atamaya ya da herhangi bir görevi yapacak milletvekilini
belirlemeye yetkisi bulunmamaktadır. Ancak uygulamada ülkemizde de
yukarıda belirtilen "seniority" kuralını andıracak şekilde, komisyon
üyelikleri ve başkanları, parti grupları tarafından belirlenmektedir. Bu
noktada, Plan ve Bütçe Komisyonu 'na da "seni or" milletvekillerinin
seçildiğini belirtmek yanlış olmaz. Bu arada bir hususu daha belirtmekte
fayda vardır; Plan ve Bütçe Komisyonu için geçerli olan durum fiili olarak
işleyen kıdemlilik esasıdır. Komisyon, geniş görev alanı ve sık toplantı
yaptığı gibi hususlar göz önüne alındığında (ki bütçe görüşmelerinde yalnız
kurum ve kuruluşların bütçeleri onayianınakla kalınmaz, tüm ülke adına
yürütülen bu hizmetlere ilişkin politikalar masaya yatırılır ve sorumlulardan
hesap sorulur) milletvekilleri için siyaset okulu niteliği arz etmektedir.
Bakanlık yapmış daha sonra komisyon üyeliği yapmış veya komisyon
üyeliğinin ardından bakanlık yapmış olan milletvekillerinin sayısı oldukça
fazladır. 1995-2002 yılları arasında kurulan hükümetlerde Plan ve Bütçe
Komisyonu üyeliği yapmış olan toplam 43 bakanın görev yapmış olması bu
durumu açık bir şeklide ortaya koymaktadır Bu hususu da göz önünde
bulundurularak, parti için önemli olan ve gelecek vaat eden ancak tecrübesiz
olan az sayıda milletvekilli de komisyona üye seçilmektedir. Komisyonlara
üye seçiminde çeşitli devlet daireleriyle ilgili olan parlamenterlerin ilgili
komisyonlara seçilmesinde bürokratların da etkisi olduğunu belirtmek
gerekir. ı 8 ı
180
181
66
Bkz., Joseph P. Harris, Congress and The Legislative Process, McGrow Hill, USA, 1972, ss.95l03.
Bkz., Mustafa Sakat, ..Politik Karar Alma Sürecinde Bütçe Maksimizasyonu ve Bürokratik
Yozlaşma/ar", Yeni Türkiye, (Siyasette Yozlaşma Özel Sayı 1), S. 13, Ocak-Şubat 1997.
Tablo 2.5. Komisyon Üyelerinin Mesleki Dağılımıısı
Komisyon
Üyelerinin Mesleki
20.
22.
21.
20.
Dönem Dönem Dönem Dönem
(o/o)
Dağıhmı
21. .
Dönem
22.
Dönem
(o/o)
{o/o)
Ortalama
(o/o)
8
ll
15
20
27.5
37.5
28.33
-
5
2
-
12.5
5
5.83
ıı
12
10
27.5
30
25
27.5
Doktoru
2
3
2
5
7.5
5
5.83
İşadamı/Sanayici
7
5
5
17.5
12.5
12.5
ı4. 16
Öğretim Üyesi
6
3
2
15
7.5
5
9.16
Özel Sektör
4
-
2
10
-
5
5
2
ı
2
5
2.5
5
4.16
40
40
40
100
100
100
100
Maliyecil
Ekonomist
Hukukçu
Mühendis
Tıp
Yöneticisi
Diğer
TOPLAM
Kaynak: 20,2 ı ve 22. Dönem TBMM Albümleri
2.1.2. Üyeliğin Sona Ermesi
Komisyon üyeliklerinde kendiliğinden ya da bazı işlemlerin yerine
getirilmesi veya bazı siyasi gelişmelerin meydana gelmesi suretiyle çeşitli
durumlarda boşalma söz konusu olmaktadır.
A)
Kendiliğinden
sona erme:
Dönemin bitmesi ile komisyon
üyeliği kendiliğinden
sona erer.
Dönem içinde değişme olması halinde üyelik sona erebilir. Bir
yasama döneminde komisyon üyelikleri için iki kez seçim
182
Bu tablo saf bir meslek aynmını göstermemektedir. Meslekler arası geçişlilik bulunmakta ve bazı
mesleklerin ifade edilmesinde güçlükler yaşanmaktadır. Ancak bu tabloda en uygun dağılım ve
sınıflandırma gösterilmeye çalışılmıştır.
67
yapılır.
Birinci devre için seçilenler iki, ikinci devre için
seçilenler üç yıl görev yaparlar. Bir komisyon üyesi ikinci devre
için yeniden seçilebileceği gibi seçilemeyebilir de ( içt. md. 20).
Milletvekilinin mensubu olduğu siyasi parti ile üyelik bağının
sona ermesi ile komisyon üye li ği kendiliğinden sona erer ( içt.
md.22/3).
Milletvekilinin mensubu olduğu siyasi partinin grup kurma
hakkını kaybetmesi ile komisyon üyeliği kendiliğinden sona erer
( içt. md. 22/3).
Siyasi parti gruplannın oranlarında değişiklik olması sonucunda
komisyon üyeliği sona erebilir. Plan ve Bütçe Komisyonu için
grubu olmayan siyasi parti üyesi milletvekilleri ile bağımsızların
oranlarındaki değişiklik de komisyon üyeliğinin sona ermesine
neden olabilir. Bu oranlarda bir değişme olması durumunda,
~yeliklerin dağılımı değişen oraniara uymuyorsa, Başkanın bu
durumu tespit etmesi üzerine, yeni oraniara göre üye dağılımı
tespit edilip gerekli değişiklikler yapılmaktadır ( içt. md. 22/4).
Milletvekilliği sıfatının düşmesi ile üyelik sona erer.
B) iradi olarak üyelikten ayrılma:
Komisyon üyesinin kendiliğinden üyelikten istifa etmesi.
Bakanlar Kurulu veya Başkanlık Divanı 'nda görev alma. Ayrıca;
Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin diğer komisyonlara üye
olmaları yasaklanmış olduğu için başka bir komisyona üye
olmak isteyen Plan ve Bütçe Komisyonu üyeleri Komisyon
üyeliğinden vazgeçmek zorundadır.
C) Diğer sona erme halleri:
Komisyon üyesinin parti grubunca geri çekilmesi ( içt. md. 29/2).
Milletvekilinin ölümü hali de üyeliği sona erdirir.
Komisyon üyeliklerinde boşalma olması halinde yenisi seçilinceye
kadar komisyonun görev ve yetkisi aynen devam etmekte ve eksik üyelikler
en kısa sürede tamamlanmaktadır (içt. md. 22). İçtüzükteki düzenleme böyle
olmakla birlikte hem çalışmaların aksamadan yürümesi, ki uygulamada
üyeliklerin boşalması üye tamsayısını etkilememektedir, hem de Plan ve
Bütçe Komisyonu için bazı durumlarda komisyonun noksan üyeliğinin
tamamlanmadan görev ve yetkilerinin devam etmesini kabul etmek
Anayasaya aykırı bir durum ortaya çıkarabilir. Daha önce değinildiği üzere
68
Anayasa Mahkemesi, içtüzük ihlalleri dolayısıyla kanunların iptali için ·
açılan iptal davalarının çoğunu iptal nedeni olarak görmeyerek iptal istemini
reddetmektedir. Burada durum farklıdır, iktidar grubu/grupları üyeliklerinde
boşalma olması ve üye sayısının yirmi beşin altına düşmesi durumunda
tasanların görüşülınesinde özellikle de bütçe tasanları açısından aykırılık
taşıyacak bir niteliğe sahip bulunmaktadır. Anayasanın 148. maddesinde
Anayasa Mahkemesi ~nin, kan unların, kanun hükmünde karamarnelerin ve
TBMM İçtüzüğü'nün Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunu
denetleyeceği hükme bağlanmıştır. Söz konusu aksaklık ise esas bakımından
denetime konu olabilecek niteliktedir. Anayasanın ilgili maddesinde (md.
162) üç önemli husus vardır;
1. Bütçe tahmini ve rapor kırk üyeden kurulu Bütçe
Komisyonu 'nda incelenir.
2.
Komisyon 'un kuruluşunda, iktidar grubuna veya
az yirmi beş üye verilir.
3. Siyasi parti gruplarının ve
bulunmayan siyasi partilerin)
tutulur.
gruplarına
en
bağımsızların (dolayısıyla
oranlarına
partisi
göre temsili göz önünde
Bu koşullara uyulmadan kanun yapılması Anayasaya aykırılık
sorununu ortaya çıkarabilir. Maddenin bu şekilde düzenlenmesinin elbette
bir mantığı vardır. 1961 Anayasası'nda da (md. 94) benzeri bulunan bu
hükmün amacı, hükümetin genel siyasetinin bir aracı olan bütçe kanununun
ve tutarlılığının Bütçe Komisyonu'nda bozulmasını
bütünlüğünün
183
Anayasa koyucunun bu hassasiyeti taşımış olduğu ve böyle
önlemektir.
bir sorunla karşıtaşılması durumunda yine yukarıda belirttiğimiz Kararını da
dikkate alacak olursak, Anayasa Mahkemesi 'nin bu hassasiyeti göz önünde
bulunduracağı kanaatindeyiz.
Nitekim bu denetim yalnızca Anayasa hükümleriyle sınırlı değildir.
Anayasa Mahkemesi bir kanunu, 77 sayılı Kanun'un 3. maddesindeki
"Genel Kurul' daki görüşmelere esas, Plan Komisyonu raporudur" hükmüne
184
uyulmadığı için şekil yönünden iptal etmiştir.
183
184
Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınlan, 7. Baskı, Ankara, 2002, s. 206.
E. 1978114, K.l979/6, k.t. 23.1.1979, RG: 14.4.1979116609, AMKD C. 17, ss. 21-25.
69
Uygulamada İçtüzük hükmüne uygun olarak boşalan üyelikler en
kısa sürede tamamlanmaktadır. Ancak tereddütleri ve çıkabilecek sorunları
önceden engellemek maksadıyla İçtüzükte, Plan ve Bütçe Komisyonu
üyeliği/üyeliklerinde boşalma olması halinde yeni üye seçimi için bir süre
sınırlaması getirilmesi yerinde bir düzenleme olacaktır.
2.1.3. Komisyonun İç Örgütlenmesi
Yasama meclisleri, komisyonları ve öbür siyasal organları aracılığı
ile yasamaya ilişkin işlerde nasıl bir iş bölümüne gitmek zorunluluğu
duymuşlarsa, komisyonlarda kendi iç yapılarında aynı gereksİnıneyi
duymuşlardır. Bu gereksinme doğrultusunda bütün komisyonlarda içsel bir
örgütlenme ve görev bölüşümü söz konusudur.
Üye seçimi işlemlerini takiben Meclis Başkanı, komisyonların ilk
toplantı yeri ve zamanını saptayarak üyelere bildirmektedir. Bu ilk
toplantıda üyeler, kimi kaynaklarda iç örgüt birimleri olarak da
adlandırılan; 185 komisyon başkanı, başkanvekili, sözcü ve katiplerini
seçerler. Bu seçim için toplantı yeter sayısı, komisyon üye tamsayısının salt
çoğunluğudur. 186 Seçimler gizli oyla yapılmakta ve seçilmek için toplantıya
katılanların salt çoğunluğunun oyunu almak gerekmektedir (içt. md. 24).
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun üye tamsayısı 40 olduğuna göre en az 21
üyenin seçimler için toplantıda hazır bulunması gerekmektedir. Bu durumda
seçilmek için gereken asgari oy sayısı I 1'dir. Bu seçim sonucunda
oluşturulan örgütlenme, "komisyonun iç örgütü" ya da uygulamanın şekline
göre "Komisyon Başkanlık Divanı" olarak adlandırılabilir.
Burada açıklığa kavuşturulması gereken bir husus vardır.
Ülkemizde, bazı ülkelerdeki uygulamanın aksine, komisyonda çeşitli
1115
1116
70
Bkz., Karamustafaoğlu, a.g.e., s. 134; Has, a.g.e., ss. 86-88.
İçtüzükte salt çoğunluk; .. belli bir sayının yarısından az olmayan çoğunluktur" (md. 146/1)
şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanımdan belli bir sayının yansının da salt çoğunluk tanımlamasına
dahil olduğu sonucu çıkmaktadır. Danıştay kararlarında ise salt çoğunluk bir sayının yarıdan bir
fazlası olarak tanımlanmıştır. Bu tanımlamalar çalışmalarda zaman zaman sorunlara neden
olmaktadır. İçtüzükteki tanımlamaya uyulacak olursa eşitlik halinde salt çoğunluk yarıdan az
olmayan denildiğine göre çift bir sayının yarısını salt çoğunluk kabul etmek gerekecektir ki bu
kabul edilemez bir .çözümdür. Ancak salt çoğunluk, Bakırcı 'nın önerdiği şekilde; "salt çoğunluk,
belli bir sayının yansından fazla olan çoğunluktur" olarak tarif edilirse sorun çözüme kavuşmuş
olur. Eşitlik halini ise karann alınamadığı şeklinde değerlendirmek gerekir. Bu konuda ayrıntılı
bilgi için bkz., Bakırcı a.g.e., s. 138, 83. dipnot.
fonksiyonları
yerine getirmek ·üzere öngörülmüş olan bir kuruldan
(başkanlık divanı gibi) söz etmek mümkün değildir. İçtüzükte bu görevlerin
hepsi ayrı ayrı yerine getirilen görevler olarak mütalaa edilmiştir. Nitekim
1973 tarihli İçtüzüğün madde gerekçesinde de komisyonlarda Başkanlık
Divanı diye bir organın bulunmadığı ve komisyonlarda heyet halinde bir
işlem yapılmadığı ifade edilmiş, yalnızca Dilekçe Komisyonu 'nun
Başkanlık Divanının bulunduğu belirtilmiş ve adı geçen Başkanlık Divanına
heyet halinde bazı görevler verilmiş olduğundan söz edilmiştir. 187 Yine de
İçtüzüğün çeşitli maddelerinde "Komisyon Başkanlığı" ibaresinin yer
188
alması tereddütlere yol açacak niteliktedir.
Adı geçen görevler için İçtüzükte adaylığa ilişkin bir düzenleme
bulunmamaktadır.
Tüm komisyon üyeleri aday olabilmektedir. Plan ve
Bütçe Komisyonu Başkanı 'nın çok önemli fonksiyonları vardır. Mali
konularla ilgili tasarı ve teklifterin Komisyon' da görüşüldüğü husus u göz
önünde bulundurulursa işin önemi daha iyi ortaya çıkmaktadır. 189 Komisyon
Başkanları, hükümet ile Meclis arasında köprü görevi üstlendikleri için
İktidar partisi/partileri milletvekilleri arasından seçilmektedir. Bunun böyle
olması doğaldır, muhalefet partilerinden seçilecek bir başkanın, komisyonu
toplantıya çağırmamak ya da hükümetin istediği kanun tasarılarını gündeme
almamak yönündeki bir davranışı,
hükümetlerin programlarını
uygulamasına engel olabilir. Muhalefet milletvekilleri arasından seçilecek
başkan, muhalefet görevini bu yöntemle yerine getirmeye kalkarsa yasama
sürecine de olumsuz etkide bulunmuş olur. 190 Nitekim bu sakıncalann
ortaya çıkma ihtimali gözetilerek inisiyatif tamamen komisyon başkanına
bırakılmamış İçtüzükte başkanı dengeleyici bir düzenleme yapılmıştır.
Komisyon üyelerinin üçte biri tarafından komisyona teklif edilecek gündem
187
Bkz. MMTD, D. 3, C. 29, 4.12.1972, B. 13, SS. 763, s.8.
•
Bkz. md. 36, 118.
189
Mali düzenlernelerin bir kısmının hükümet politikalarının yürütülmesi açısından yapılan belirli
hesaplamalar dikkate alınarak belli zamanlarda yürürlüğe girmesi icap etmektedir. Beklerneye
tahammülü olmayan bu düzenlernelerin bir an önce görüşülmesi için ilgili bakanın veya yürütme
organının siyasi kanadının Komisyon Başkanı ile iyi ilişkiler içinde bulunması gerekmektedir.
Çünkü İçtüzükte be!!rtilen belirli istisnalar dışında gündemi belirlemek komisyon başkanının
inisiyatifindedir.
190
Bakırcı, a.g.e., s. 323.
188
71
üzerine de komisyon başkanınca
edilmiştir (içt. md. 26/son). 191
toplantı çağrısı yapılması
hükmü ihdas
Parti grupları komisyonlarda güçleri oranında temsil edilmektedir.
Bu durumda iktidar partisi/partileri için başkanlık seçimi sorun gibi
gözükmese de bazı ·dönemlerde Meclis içindeki· aritmetiğe bağlı olarak
(azınlık hükümetleri için böyle bir sorun olabilir) iktidar açısından sorunlar
yaşanmasına neden olabilir.
Plan ve Bütçe Komisyonu için durum biraz
farklıdır, çünkü her halükarda Komisyon'da, iktidar grubu/gruplarına en az
25 üye tahsis edilmiş durumdadır. Bu sayı da yukarı da açıklanmış olduğu
üzere biitün oylamalarda karar alınmasını sağlayacak bir çoğunluktur.
Dolayısıyla komisyon başkanı da iktidar partisinden seçilmektedir. Hatta
diğer görevler için de iktidar milletvekilleri seçilmektedir. Ancak, kimi
zaman siyasi nezaket gereği muhalefet milletvekilleri de başkanlık dışındaki
görevlere seçilebilmektedir.
Komisyonda gereken hallerde, belli bir konu için komisyon
başkanının teklifi üzerine özel sözcüler veya özel bir katip toplantıda hazır
bulunanların salt çoğunluğuyla seçilebilmektedir.
Tek parti iktidarlarında bu konularda sorun yaşanmamaktadır.
Ancak, özellikle koalisyon hükümetlerinin söz konusu olduğu durumlarda
aynı yasama döneminde hükümetler değişebilmektedir. Komisyonların üye
kompozisyonunun da bu yeni duruma uyarlanması gerekmektedir. İçtüzükte
bu yeni duruma ilişkin de düzenleme yapılmıştır. Koalisyonun değişmesiyle
komisyon başkanı muhalefete geçebilir. Komisyon başkanının muhalefet
partisine mensup olması durumunda ortaya çıkabilecek sakıncalardan ise
yukarıda söz edildi. Aynı yasama dönemi içinde Hükümetin değişmesi
durumu, ki süreç içerisinde yaşanan sorunlar da bu olasılığın ortaya
çıkabileceğini göstermiştir, 1996 yılında 424 sayılı Kararla İçtüzük'te bir
düzenleme yapılması zorunluluğunu doğurmuştur. Bu düzenlemeye göre;
yeni kuruian hükümetin güvenoyu almasından itibaren on gün içinde iktidar
grubu veya gruplarının istemi üzerine komisyonların başkan, başkanvekili,
sözcü ve katip seçimleri yenilenebilecektir (içt. md. 24/5). Ancak, bir sorun
çözülürken başka bir sorun görülememiştir; komisyon üyelerinin
191
72
Bu sürece ilerleyen bölümlerde aynntılı olarak yer verilecektir.
seçiminden bahsedilmemiştir. Diğer komisyonlar için de sorun bulunmakla
birlikte asıl sorun Plan ve Bütçe Komisyonu için vardır. Burada komisyonun
üye sayısının eksilmesindekine benzer bir durum vardır. Komisyonda iktidar
grubu/gruplarına en az 25 üye verilmesi anayasal bir zorunluluktur. Çeşitli
hükümet formülleri üye dağılımında da dengesizlik meydana getirebilir,
iktidar grubu/gruplarına mensup üye sayısı 25'in altına düşebilir. Böyle
ortaya çıkması halinde Anayasa hükmünün yerine
durumların
getirilebilmesi için Komisyon 'un üye seçimlerinin de yenilenmesi
gerekmektedir. Bu durumun anayasal zorunluluk gereği, doğal olarak
İçtüzükteki boşluktan etkilenmeyeceği sonucunu çıkarmak yanlış olmaz.
Uygulama da bu yönde cereyan etmektedir. Böyle bir durumla 20. dönemde
yaşanan iktidar değişikliklerinde karşılaşılmıştır. Anayasa'nın 162. maddesi
uyarınca, Plan ve Bütçe Komisyonu üyeliklerinin iktidar gruplarına uygun
hale getirilmesini temin en, Komisyon 'un üye seçimlerinin yenileneceği
Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nde grubu bulunan siyasi partilere yazılı
olarak iletilerek adaylarını bildirmeleri istenmiş ve siyasi parti gruplarının
üye seçimleri
aday bildirme işleminin tamamlanmasının ardından
192
yenilenmiştir.
Anayasa, görevdeki Bakanlar Kurulu'nun programı ile devlet
gelirlerinin toplanması ve harcamalarının yapılmasını düzenleyen bütçeyi
bir bütün olarak kabul ettiği için 162. maddede iktidar çoğunluğuna böyle
bir ağırlık tanımıştır. İktidar grubuna ya da gruplarına en az 25 üyelik
verilmesi koşulu ile siyasi parti gruplarının ve öteki grupların kuvvet
oranlarına göre komisyonda yer almaları gerekmektedir. Olayı bu açıdan da
değerlendirince, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun çalışmalan sırasında,
Bakanlar Kurulu görevden uzaklaşıp yenısı işbaşına geldiğinde,
193
Komisyon'un da buna göre yeniden oluşturulması yoluna gidilmesi
gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
192
193
Bkz. TBMMTD, D. 20, C. 31, YY. 2, 23.7.1997, B. 125.
Orhan Aldıkaçtı, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi ve 1961 Anayasası, Fakülteler Matbaası,
İstanbul 1978, ss. 170-171.
73
2.2. HAVALE İŞLEMLERİ
Kanun
tasarı
ve tekliflerinin ilgili komisyonlara havalesi rutin bir
işlem oluşturur. Genelde meclis içtüzükleri ve kamu hukukunda düzenlenen
yetki alanlan ·.ile ihtisas komisyonlarının yetki alanları, adları ve bazen de
tasarı ya da ·tekli tl erin konuları bu kanun teklif veya tasarısının hangi
komisyona havale edileceğini gösterir, ancak her zaman böyle olmaz.
Havalede aşağıda açıklanacağı üzere bazı psikolojik ve siyasi etmenlerde rol
oynamaktadır.
Erikli, ülkemizde komisyonlara havale işinin bir teamül halini almış,
hukuki dayanaktan yoksun bir şekilde yürütülmekte olduğunu, çünkü;
komisyonların görev alanlarını belirleyen herhangi bir mevzuat olmadığını,
İçtüzüğün 20. maddesinde komisyonların isimlerinin sayılmış ancak bu
komisyonların hangi işlere bakacağının belirtilmemiş olduğunu ifade
etmektedir. 194 Bu değerlendirme eksik bir değerlendirmedir. Çünkü
içtüzüğün 20. maddesinin gerekçesinde 195 komisyonların hangi işleri
görüşeceği (ki Erikli, kendisi de bunu belirtmiştir) ve 3067 sayılı Kanun'da
havale prosedürüne ilişkin hükümler bulunmaktadır. İçtüzükte 1996 yılında
yapılan değişikliğin gerekçesinde de:
"Komisyonların
görevlerini
uzun bir maddenin tanzimine yol
ayrı
bir madde halinde belirtmek
açacağından,
konunun madde
gerekçeleri arasında düzenlenmesi uygun görülmüştür." 196
denilerek İçtüzüğün 20. maddesini değiştiren 6. maddenin gerekçesinde
komisyonların görevleri sayılmıştır.
İçtüzüğün gerekçesinde · görevler sayılmış olsa da doğrudan ve tüm
komisyonları
kapsayacak şekilde, hangi işlerin hangi komisyonlarda
görüşüleceğini içeren açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Ancak
açıklanan gerekçelerle komisyonların görev alanını belirleyen hiçbir
mevzuatın bulunmadığı şeklinde bir değerlendirme yapmak mümkün
194
Bkz. Hasan Erikli, 1982 Anayasası'nda Yasa Yapım Süreci, Yayımlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Ankara, 2003, s. 87.
195
Bkz., TBMMTD, D. 3, C. 29, 4. ı 2. ı 972, B. 13, T. 4, , SS. 763, s.6.
196
Bkz., TBMMTD, D. 20, C. 5, 16.5.1996, B. 49,, SS. 13, s. 2.
74
görünmemektedir. Dolayısıyla kanun tasarı ve tekliflerinin havalesinin
hangi komisyonlara yapılacağı, bir tasarı veya tekiitin hangi komisyonun
faaliyet ve yetki alanına gireceği hususu önemli ve tartışmalı bir konu olarak
varlığını devam ettirmektedir. Uyuşmazlıklar ve anlaşmazlıklar çıkmasında
tasarı ve teklifterin içeriklerinin birden fazla komisyonu ilgilendirmesinin
önemli bir etkisi bulunmaktadır. Düzenlemeler ve teamüller doğrultusunda
bir havale . prosedürü işlemekle birlikte halen oturmuş bir sistem
bulunmamaktadır.
2.2.1. Kanun
Tasarı
ve Teklifleri ile KHK'lar
2.2.1.1. Hava/e Prosedürünün Dayandığı Düzenlemeler
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına sunulan kanun tasarı ve
teklifleri ile kanun hükmünde kararnarnelerin komisyonlara havalesi yine
Başkanlık tarafından yapılmaktadır. Havale sırasında bu işlerin hangi
komisyonlarda görüşüleceği, esas ve tali komisyonların hangisi olacağı
Başkanlık tarafından
tespit edilmektedir (içt. md.23).
Havalenin hangi kriteriere dayalı olarak yapılacağına ilişkin
İçtüzükte (ilgili maddenin gerekçesi dışında) yeterli düzenleme bulunmadığı
belirtildi. Dolayısıyla havale yapılırken İçtüzüğün 20. maddesi ile 3067
sayılı Kanun 'un 3. maddesi dikkate alınmaktadır. Bunların dışında;
TBMM'ye gelen, benzer mahiyetteki tasarı veya teklifler ile KHK'ların
daha önce havale edildiği komisyonlar da dikkate alınmakta ve havale
işlemi gerçekleştirilmektedir.
İçtüzüğün 20, maddesindeki komisyonların çoğu bir veya birden çok
yatay olarak kurulmuş, yani bakanlıklada
karşılıklı komisyonlardır. Sürekli komisyonlar kural olarak belirli konularda
uzmanlaşırlar. Bu uzmaniaşma da daha çok bakanlıkların görev alanına
koşut olarak gerçekleşmektedir; çoğu komisyonun adı da 20. maddenin
incelenmesinden anlaşılacağı üzere bakanlık adlarının aynıdır. Plan ve
Bütçe Komisyonu esas itibariyle özel bir kanun türü olan bütçe kanununu
görüşmek üzere kurulmuştur. Tarihsel gelişimi içerisinde de incelediğimiz
üzere komisyon hiç bir dönemde yalnızca bütçe kanunu tasarılarını
bakanlığın
faaliyet
alanlarıyla
75
görüşmemiş
bunun yanı sıra özellikli mali konularla ilgili tasarı ve teklifleri
ve tabi ki kesinhesap kanunu tasanlarını da görüşmüştür. Eski içtüzüklerin
bir kısmında yer alan düzenleme şekliyle de "bütün hükümet işleriyle
karşılıklı komisyonlar" başlığı altında düzenlenmiştir. 197 1982 Anayasası da
yalnızca bütçe ve kesinhesap kanunu tasanlarının bütçe komisyonunda
görüşüleceğini belirtmiştir. Ancak, gerek kanunlarla (3067 s.k. gibi) görev
verilmesi, gerekse geçmişin birikiminin getirmiş olduğu teamüllerle
Komisyon pek çok kanun tasarı ve teklifini görüşmeye devam etmektedir.
Günümüzde de Plan ve Bütçe Komisyonu, bütçe ve kesinhesap kanunu
tasanlarının dışında genel olarak mali konularda düzenleme yapan kanun
tasarı veya tekliflerini görüşmektedir. Mali konulara ilişkin kanun
tasanlarının
çoğunun
kaynağı
da Maliye Bakanlığı olduğu ıçın
Komisyon'un bu Bakanlıkla ilişkileri daha çok gelişmiştir. Ancak kabul
etmek gerekir ki mali nitelikli konular da yalnızca Maliye Bakanlığı
kaynaklı olmadığı ve Komisyon yalnızca mali nitelikli konulan görüşmediği
için alanı çok daha geniş ve kapsamlıdır.
Tablo 2.6.
22. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak Plan ve
Bütçe Komisyonu'na Havale Edilen Tasarıları Hazırlayan
Bakanlıklar (30.03.2005 Tarihi İtibariyle)
Bakanlıklar
Başbakanlık (bağlı
ve ilgili
kuruluşları
dahil)
Tasarıların
Oranı
Dağılımı
(Ofo)
27
17.19
6
3.82
Milli Savunma
17
10.82
İçişleri
13
8.28
2
1.27
44
28.02
Adalet
Dışişleri
Maliye
Milli
Eğitim
Bayındırlık ve İskan
197
76
5
..
4
1973 İçtüzüğünün uygulama dönemi öncesindeki dönemler, bkz. Birinci Bölüm.
3.18
2.54.
Sağlık
6
3.82
Ulaştırma
5
3.18
5
3.18
5
3.18
Sanayi ve Ticaret
2
1.27
Enerji ve Tabii Kaynaklar
6
3.82
Kültür ve Turizm
5
3.18
Çevre ve Orman
5
3.18
157
100
Tarım
ve
Çalışma
Köyişleri
ve Sosyal Güvenlik
TOPLAM
Kaynak: TBMM Arşivi
Tablodan da görüleceği üzere Plan ve Bütçe Komisyonu 'na bütün
bakanlıkların görev alanına giren konularda düzenleme yapan tasarıların
havalesi yapılmaktadır. Birinci sırada doğal olarak Maliye Bakanlığınca
hazırlanan tasarılar bulunmaktadır. İkinci sırada ise Başbakanlık yer
almaktadır. Bunda da mali ve ekonomik konularla ilgili bulunan
müsteşarlıkların başbakanlığa bağlı olması önemli bir etkendir.
2.2.1.2. Komisyon'a Havalesi Yapılan İş/er
bir sonucu olarak ilk önce Başkanlığa gelen
tasarıların kaynağının hangi bakanlık olduğu göz önünde bulundurulmakta,
teklifterin ise hangi bakanlığın görev alanına ilişkin düzenleme yaptığı
dikkate alınarak havale işlemi gerçekleştirilmektedir. Ancak bu kriterler
içinde Plan ve Bütçe Komisyonu 'na yapılacak havaleye esas 3067 sayılı
Kalkınma Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğün Korunması
Hakkında Kanun bulunmakta ve bu Kanun' da hangi tür işlerin Plan ve
Bütçe Komisyonu 'nda ineeleneceği belirtilmektedir. Anayasaya göre, Bütçe
Komisyonu 'nun görevi, bütçe kanun tasarıları ile kesinhesap kanunu
tasanlarını görüşmektir. Ancak uygulamada adı geçen Kanun gereği,
Komisyon, mali hüküm taşıyan diğer kanun tasarıları (paralel olarak kanun
tekliflerini) ve kalkınma planlarını da görüşmekte, kanun tasarı ve
Uzmaniaşmanın
77
tekliflerinin çoğunda mali hüküm bulunduğundan, TBMM' deki konuların
çoğu Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale edilmektedir. Komisyon'un bu
tür görevleri üstlenmesi, "doğrudan olmasa da dolaylı olarak Anayasa
198
gereğidir." denilebilir.
İçtüzüğün madde gerekçesi de bu konuda aydıntatıcı niteliktedir. Söz
konusu gerekçede Plan Komisyonu'nun hangi tür
işleri· görüşeceği
belirtilmiştir;
"Plan ve Bütçe Komisyonu,
Genel Kurul' ca
kalkınma planı
Başkanlıkça,
ile ilgili görülen kanun
tekliflerini; kamu harcama veya gelirlerinde
gerektiren kanun
bu
niteliği
. hüküm lerini;
t~san
tasarı
artış
taşıyan
kanun
tasarı
vakıflar,
milli emlak, vergi, resim, harçtarla ilgili kanun
ödenek
artışını
ve tekliflerinin söz konusu
öngören
tekliflerini, kesinhesap kanun
bağlı
dair kanun
tasarı
tasarılannr,
değişiklik tasarılan. ile
döner
tasarıları
tasanlarını;
mali
işlerle
ve gümrüklerle ilgili
198
görüleceği
sayılı
ve .
kanun
Sayıştay
üzere Komisyonu'nun inceleme
Kanun 'un çok önemli bir yeri
vardır.
böylesine önemli bir yeri olan Kanun 'un ilgili hükümlerinin tek
fayda
bulunmaktadır.
Bu· Kanun'un
çalışmalarına ilişkin olmayıp,
içerdiği
iki yönlü özellik
Bakırcı, a.g.e., s. 3 13.
TBMMTD, D. 20, C. 5, 16.5.1996, B. 49, SS. 13, s. 3.
78
tasarı
199
tek incelenmesinde, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görev
199
cari ve
diğer
ve teklifleri ile kanun hükmünde kararnameleri ve
·Havale sürecinde 3067
meclisin
yıl
sermayele~in kesinhesaplarının onayianmasına
Madde gerekç~sinden ~e
alanı oldukça geniş tutulmuştur.
bakımından
cari
ile genel ve katma bütçeli
tarafından kanun gereğince verilen raporları inceler"
Dolayısıyla
ve
azalışı
veya
ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun
dairelere
tasarı
ve teklitlerini; veya sadece belli hükümleri
ve tekliflerini; genel ve katma bütçe kanun
~ütçesindeki
Hükümetçe veya
alanını
belirlemek
konular
yalnızca
taşımaktadır:
Bir
yönü ile Meclis'in
dışına taşan
kuralları içermektedir.
öte yandan da meclisin çalışmalarına yönelik
200
komisyonları
1. Türkiye Büyük Millet Meclisi
edilen kanun
değişiklik
tasarı
ve teklifleri ile bu
önergelerini,
tasarı
Kalkınma Planına
kendilerine havale
ve teklifler üzerinde verilen
uygunluk
bakımından
da inceler
ve uygun bulmadıkları takdirde redded.erler (3067 md.3/~).
Düzenierne böyle olmakla birlikte Plan ve Bütçe Komisyonu
dışındaki
komisyonlarda
yapılmamaktadır.
inceleme
bir
böyle
Bu
nitelikteki kanun
tasarı
ve teklifleri zaten Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda
görüşüldüğü
diğer
komisyonlarda esasen böyle bir inceleme yapmaya
için
yer yoktur. Havalesi
diğer
komisyonlara
yapılan
kanun
tasarı
ve teklifleri
için verilen değişiklik önergelerinde ise böyle bir kaygı güdülmemektedir.
2. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, Kalkınma Planıyla ilgili
gördüğü
tasarı
ve teklifleri en son olarak Plan ve Bütçe Komisyonuna
havale eder. Kanun
tasarı
ve teklifleri, Hükümetin veya Genel Kurul 'un
lüzum göstermesi halinde de, Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale olunur
(md. 3/2).
3. Plan ve Bütçe Komisyonu 1 ve 2
kanun
veya
tasarı
azalış
ve tekliflerinden
gerektiren kanun
maddeleri bu niteliği
Yeni bir
değişiklik
başka,
teklifler de bu hükme
ve
artış
ve tekliflerini veya sadece belli
veya teklifleri inceler (md. 3/3).
teşkilat kurulmasına,
yapılmasına
paragraflarda belirtilen
kamu harcama ve gelirlerinde
tasarı
taşıyan tasarı
numaralı
teşkilatların
dayanılarak
var olan bir
teşkilat
kaldırılmasına
ilişkin
kanununda
tasarı
ve
esas komisyon olarak Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na havale edilmektedir.
Tüm bu kriterler göz önünde bulundurularak Komisyon' a havale
edilen tasarı ve teklifler şöyle sıralanabilir:
200
Teziç, a.g.e., s. 36.
79
Bütçe ve kesinhesap kanunu
gereği
doğrudan
Plan ve
edilmektedir.
tasarıları.
Bütçe
Bu tasarılar Anayasa
Komisyonuna havale
Vergi, harç, katkı payı, fon ve benzeri mali yükümlülükler
getiren tasarı ve teklifler.
Bütçeye yük getiren tasarı ve teklifler
teşvik öngören tasarı ve teklifler).
- · Yeni
teşkilat kurulmasına, teşkilatların birleştirilmesine
kaldırılmasına ilişkin tasarı
Kadro
(örneğin; yatırımlar
ihdasını
için
veya
ve teklifler.
ve iptalini öngören tasarı ve teklifler.
Kamu personelinin özlük haklarına
Sosyal güvenliğe
ilişkin tasarı
Uluslararası anlaşmaların
ilişkin tasarı
ve teklifler.
ve teklifler.
uygun bulunmasına ilişkin tasarılar.
Özelleştirme uygulamalarına ilişkin tasarı ve teklifler.
Bütün bu hükümleri ve uygulamadaki havale prosedürünü birlikte
değerlendirdiğimizde, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nu~ ilgi alanının ne kadar
geniş olduğu ortaya çıkmaktadır. Nitekim 22. Dönemde Plan ve Bütçe
Komisyonu'na esas komisyon olarak havalesi yapılan (30.03.2005 tarihi
itibariyle) 157 tasarının .60 tanesi mali konulara, 3 7 tanesi teşkilata
(kurulma, kaldırılma, değiştiritme ), 23 tanesi personele, 9 tanesi kadroya
(ihdas, iptal, değişiklik), 3 tanesi sosyal güvenliğe, 24 tanesi de çeşitli
konulara ilişkindir.
~u
durum Plan ve Bütçe Komisyonu'na diğer komisyonlara karşı
hukuksal olmaktan ziyade, fiili bir üstünlük sağlamaktadır. 3067 sayılı
Kanun içerik itibariyle 77 sayılı Kanunla aynı olmakla birlikte 1980
sonrasında yaşanan kırılmaya paralel olarak hazine ve maliye odaklı politika
belirleme sürecinde planın öneminin azalması ve bütçenin öneminin
artmasıyla birlikte hem plan hem de bütçeyi görüşme işi aynı komisyon
bünyesinde toplanmıştır. Yaşanan bu gelişmeyle çelişkili bir biçimde Plan
ve Bütçe Komisyonu bu gücünü bütçe bağlantıyla değil plan bağiantısıyla
(3067 sayılı Kanunla) elde etmiştir.
80
Ancak, Anayasa ve Kanun hükümlerine dayanılarak bütçe ve
kesinhesap kanunu tasarıları haricindeki tasarı ve teklifterin çoğunun esas
komisyon olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'na havale edilmesinin
Anayasaya uygunluğunun tartışmalı olduğu iddia edilmektedir. İçtüzük
hükümlerinin, siyasi ·parti gruplarının Meclis 'in bütün faaliyetlerine üye
yönde düzenlenmesini öngören
01
Anayasa'nın 95. maddesi de bu iddianın kaynağı olarak gösterilmek tedir?
Bu hükmün doğrudan havale süreciyle ilgili olmadığı açıkça ortadadır. Bu
sayısı oranında katılmaların sağlayacak
ancak faaliyetlerin yürütülmesinde, örneğin komisyonların
oluşumunda, temsil yeteneğinin gözetilmesi sonucunu doğurur. Plan ve
Bütçe Komisyonu 'nun farklı yapısının getirmiş olduğu işleyiş tarzı buna
aykırı olarak yorumlanacaksa, bunun kaynağı da yine Anayasa'nın bir
hüküm,
hükmüdür (md. 162).
Kimi zaman bu durumun siyasi saiklerle iktidarın menfaatine olarak
kullanıldığı da yadsınamayacak bir gerçektir. iktidarın üye sayısının
muhalefete üstünlüğünün az olduğu ve oylamalarda kritik sonuçlar çıkma
ihtimalinin bulunduğu bazı toplantılarda Plan ve Bütçe Komisyonu iktidar
için supap görevi görmektedir. Kritik olduğu düşünülen tasarı veya teklifler
esas komisyon olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'na gönderilmektedir. Ancak
tasarı
veya
teklifi~
kendi görev
alanında olduğunu düşünen komisyonların
İçtüzüğün 34. maddesi uyarınca esas komisyon olarak kendilerine havale
yapılmasını
isteme yetkilerinin olduğu
çıkarsaması yapılabilir.
tablolardan da görüleceği üzere karara bağlanan ve
ve teklifterin büyük bölümü Plan ve Bütçe
kanunlaşan tasarı
202
Komisyonu 'nda görüŞülmektedir. Bu da Komisyon' un diğer komisyonlar
karşısında tasarı ve teklifterin görüşülmesi açısından mutlak üstünlüğünü
Aşağıdaki
ortaya koymaktadır.
201
202
Bkz., Erikli, a.g.e., s. 94.
Aşağıdaki Tablolarda komisyonlarca karara bağlanan tasarı ve teklifler ile kanunlaşan tasarı ve
teklifler arasında büyük fark görülmesi, komisyonların bazı tasarı ve teklifleri birleştirerek
tek
görüşmesi sonucunda tek bir kararın (tek bir rapor ve metin) ortaya çıkması ve Genel Kurulda
bir tasarı/teklif metninin gör..işülmesidir.
81
Tablo 2.7. 21. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak
Komisyonların Karara Bağladığı Tasarı ve Teklifler
Tasarı
ve Teklifleri
Esas Komisyon
Olarak
Görüşen
Komisyon
Ko misyonca
Karara
Kanunlaşan
Bağlanan
(o/o)
Tasarı
ve
Teklifler
Tasarı
(o/o)
ve
Teklifler
Anayasa
27
3.709
10
2.591
Adalet
73
10.027
41
10.622
Milli Savunma
32
4.396
13
3.368
İçişleri
45
6.181
9
2.332
233
32.005
146
37.824
31
4.258
4
1.036
19
2.610
15
3.886
9
1.236
4
1.036
9
1.236
6
1.554
ıı
1.5 ı ı
4
1.036
235
32.280
134
34.715
4
0.549
-
-
728
100
386
100
Dışişleri
Milli
Eğitim,
Kültür,
Gençlik ve Spor
Sanayi, Ticaret, Enerji,
Tabii Kaynaklar, Bilgi
ve Teknoloji
Bayındırlık, imar,
Ulaştırma
ve Turizm
Tanm, Orman ve
Köyişleri
Sağlık,
Aile,
Çalışma
ve Sosyal işler
Plan ve Bütçe
Çevre
TOPLAM
Kaynak: TBMM Arşivi
82
Tablo 2.8. 22. Yasama Döneminde Esas Komisyon Olarak
Komisyonların Karara Bağladığı Tasarı ve Teklifler
(25.03.2005 Tarihi İtibariyle)
Tasarı
ve Teklifleri
Esas Komisyon
Olarak Görüşen
Komisyon
Komisyon ca
Karara
Kanunlaşan
Bağlanan
(o/o)
ve
Teklifler
Tasarı
ve
Teklifler
Tasarı
(o/o)
Anayasa
17
2.588
13
2.167
Adalet
71
10.807
65
10.833
Milli Savunma
14
2.131
12
2.000
İçişleri
34
5.175
28
4.667
282
42.922
255
42.500
22
3.349
18
3.000
14
2. ı 3 ı
18
3.000
17
2.588
.16
2.667
15
2.283
10
1.667
13
1.979
13
2.167
156
23.744
150
25.000
2
0.304
2
0.333
657
100
600
100
Dışişleri
Milli
Eğitim,
Killtür,
Gençlik ve Spor
Sanayi, Ticaret,
Enerji, tabii
Kaynaklar, Bilgi ve
Teknoloji
Bayındırlık, imar,
Ulaştırma
ve Turizm
Tanm, Orman ve
Köyişleri
Sağlık,
Aile,
Çalışma
ve Sosyal işler
Plan ve Bütçe
Çevre
TOPLAM
Kaynak: TBMM Arşivi
Tablolarda İnsan Hakları İnceleme ve KİT komisyonlarının
nedeni bu komisyonların kanun yapım sürecine dahil
olmamaları dır. AB Uyum Komisyonu 'na ise kuruluş kanunu gereği yalnızca
tali komisyon olarak havale yapılmaktadır. Dışişleri Komisyonuna havale
bulunmamasının
83
edilen işlerin tamamı ise uluslararası andiaşmaların uygun bulunmasına dair
kanun tasanlarıdır. Dolayısıyla; Dışişleri komisyonu hariç tutulunca; 21.
Yasama Döneminde karara bağlanan tasarı ve teklifierin % 47.475'i,
kanunlaşan tasarı ve. teklifierin % 55.833'ü, 22. Yasama Döneminde ise
karara bağlanan tasarı ve teklifierin % 41 .600'ü, kanunlaşan tasarı ve
teklifterin % 43.478'i Plan ve Bütçe Komisyonu'nun sonuçlandırdığı tasarı
ve tekliflerdir. Bütçe gibi çok önemli bir kanunun görüşülmesi yanı sıra
. diğer .pek çok tasarı ve teklifinin de Komisyon' da görüşülüyor olması
Komisyon'un iş yükünü fevkalade artırmakta ve çalışmalarını olumsuz
yönde etkilemektedir. Üçüncü bölümde de ayrıntılı olarak ineeleneceği
üzere parlamentonun mali denetiminde çok önemli işieve sahip olan, bütçe
ve kesin hesap kanunu tasarılarını bile derinlemesine inceleme olanağından
yoksun olan Komisyon 'un iş yükünün bu kadar artmış olması yasama
sürecini de olumsuz etkilemektedir.
ihtisas komisyonları içinde en önemlisi tabiatıyla Bütçe
Komisyonu'dur. Her kanunun mutlaka mali bir yönü bulunması ve bütün
mali kararları incelemek ve devlet gelir ve giderlerinin denkliğini görüp
gözetlemekle görevli olması itibarıyladır ki, Bütçe Komisyonu, bu mevkie
sahiptir. Gerçi mali kanunları, vergi ve borçlanmalada ilgili tasarı ve
teklifleri incelemek üzere, çoğu memlekette ve ülkemizde ( 1973 İçtüzüğü
öncesinde) ayrı bir "Maliye Komisyonu" varsa da yapılan bu
düzenlernelerin bütçe denkliğine olan etkisi bakımından bir kere de Bütçe
Komisyonu 'ndan geçmesi gerekmektedir. Bu sebeple, Bütçe Komisyonu,
tek meclisli ülkelerde, adeta bir "ayan" nitelik ve düzeyine yükselmiştir. 203
Bu noktada 1973 İçtüzüğünün uygulama döneminin öncesinde
olduğu gibi ayrı bir maliye komisyonunun kurulması düşünülebilir. Nitekim
bütçe ve maliye komisyonlarının ayrı olduğu ülkelerde bu iki komisyonun
birleştirilmesinin işleri artıracağı ileri sürülmüştür. Fransa'da 1920 yılında
bütçe ve maliye komisyonları birleştirilmiştir. Pelin'e göre vergi ve gider
kanunlarının ayrı özellikleri olduğundan bütün yıl ödenek ve denklik
konularından bunalan Bütçe Komisyonu tek başına bütün bu işlere
203
84
Feyzioğlu, a.g.e. (198 I), s. 24 l.
204
yetişemez. Ayrıca, uzun vadeli bir kalkınma planı kabul edilen ülkelerde,
planla ilgili tasarı ve teklifterin incelenmesi görevi de Bütçe Komisyonu 'na
205
Ülke_mizde de belirtilen dönemde Bütçe Komisyonu ile
verilmektedir.
Maliye Komisyonu 'nun birleştirilmesi bir kanun teklifiyle önerilmiş ancak,
206
Anayasa Komisyonu bu teklifi olumlu karşılamamıştır.
Bu açıklamalar ışığında mali nitelikte olan tasarı ve teklifterin Plan
ve Bütçe Komisyonu dışında başka bir komisyonda (yeni bir komisyon)
görüşülmesinin hem Plan ve Bütçe Komisyonu'nun iş yükünün hafifletilmesi
hem de görüşüten işin daha ayrıntılı görüşülmesini sağlamak bakımından
daha yararlı olabileceği söylenebilir. En azından ekonomiyle ilgili
bakanlıktarla karşılıklı olacak ayrı bir komisyonun kurulmasında fayda
görülmektedir. Yukarıda belirtilen. nitelikteki tasarı ve teklifler halihazırda
Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşülmektedir. Hızlı sirkülasyon ve yoğun
çalışma temposu nedeniyle sürekli toplantı yapmaktan yorgun düşen ve
görüşecekleri işi ya tamamen ineeleyemeyen ya da ancak toplantı esnasında
inceleme fırsatı bulan komisyon üyeleri, işin ayrıntısına girememektedir.
Bazı tasarı ve teklifler ise Komisyon'un işleyişindeki prosedüre uyulmak
kaydıyla, üzerinde görüş bile dile getirilmeden süratle karara bağlanmaktadır.
tezkerelerinin havalesi de Plan ve Bütçe
yapılmaktadır. Bu tezkerelerden en önemlisi olarak
nitelendirebileceğimiz kesinhesap kanun tasarılarının görüşmelerine esas
olan Genel Uygunluk Bildirimi'dir. Bunun dışında Sayıştay, 832 sayılı
Sayıştay Kanunu uyarınca kendiliğinden veya Meclis'in istemi üzerine
207
hazırladığı raporları bir tezkereye bağlayarak Meclis'e göndermektedir.
Bu tezkereterin görüşülmesi de Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görev
alanındadır. Ancak, kesinhesap kanunu tasaniarına esas genel uygunluk
bildirimleri dışındaki tezkereterin görüşülmesi açıklanan nedenlerle
Bütün
Komisyonu 'na
Sayıştay
Nitekim Fransa'da vergi kanunlannın incelenmesi çoğu zaman Finansman Komisyonu'nun seçtiği
alt komisyonlara bırakılmaktadır. Bkz. Feyzioğlu, a.g.e. (1981), s. 241-242.
205
Bkz. Feyzioğlu, a.g.e. (1981), s. 241, İbrahim Fazıl Pelin, Bütçe, C. 1, İstanbul 1944, ss. 106lO?'den.
206
Bkz. Birinci Bölüm, s. 22, 65. dipnot.
207
Meclis'e gelen evraklara birer dosya numarası verilmektedir. Kanun ta~anlan (ve KHK'lar); ll ... ,
kanun teklifleri; 2/... , tezkereler ise; 3/ ... esas numarası almaktadır.
204
85
mümkün olmamaktadır. Oysa bu tezkereler Meclis'in denetim
yerine getirmesinin en önemli araçlarındandır.
işlevini
Bütün bu hususlar göz önünde bulundurularak bu konudaki
problemleri gidermeye dönük olarak yapılacak İçtüzük düzenlemelerine acil
gereksinim bulunmaktadır.
2.2.2. Havalede Esas Komisyon-T ali Komisyon Ayrımı
ı 973 tarihli İçtüzüğün 23. maddesinde, ı 996 yılında . yapılan
değişiklikten önce esas-tali komisyon ayrımı görülmemektedir. İşin en son
görüşüldüğü
komisyonun raporu Genel Kurul görüşmelerine esas teşkil
ettiği için çıkarsama yoluyla bir ayrımın varlığı kabul edilebilir. Ancak,
komisyonlar arasında yaşanan çatışmalar sorun olmuş 208 ve bu konu 1996
yılında yapılan değişiklikle düzenlenmiştir.
Tasarı,
teklif ve kanun hükmünde karamarnelerin hangi komisyonda
görüşüleceği, hangi komisyonların esas veya tali olacağı, komisyonlara
havale yapılırken Başkanlık tarafından belirlenmektedir. Raporu Genel
Kurul görüşmelerine . esas olan komisyon esas komisyondur. Tali
komisyonlar ise işin kendilerini ilgilendiren yönü üzerinde esas komisyona
görüş bildirmektedirler. Esas ve tali komisyonlara havale birlikte
yapılmaktadır. Havale sırasında tali komisyonların hangi yönden ve hangi
maddeler üzerinde görüş bildirecekleri belirtilmektedir. Bu yapılmamışsa
komisyonlar işin kendilerini ilgilendiren yönleri üzerinde görüş bildirirler.
Tali komisyonlarca süresi içinde görüş bildirilmemiş olması esas
komisyonun raporunu hazırlamasına engel değildir (içt. md.23). Birden
fazla tali komisyon belirlenebilmekte ancak tek bir esas komisyon
olmaktadır.
Tali komisyonların pek işlevsel oldukları söylenemez. Çünkü esas
komisyon kendisine havale edilen iş üzerinde tam bir hakimiyete sahiptir.
Tali komisyonların görüşlerini dikkate alıp almamakta serbesttir. Çoğu
zaman da tali komisyonun görüşleri esas komisyon tarafından dikkate
alınmamakta bazen siyasi nezaket icabı içeriği pek de etkilemeyen
görüşlere esas komisyonun raporunda yer vermektedir.
208
Bkz. Bakncı, a.g.e., s.348, 104. dipnot; Erikli, a.g.e., ss. 87-91.
86
ve Teklifterin Çoğunun Havalesinin -Plan ve Bütçe
Komisyonu'na Yapılmasının Nedenleri
2.2~2.1. Tasarı
Bir kanun tasarısı, teklifi veya -kanun hükmünde kararname· bir
komisyonun ·görev alanına giren bir düzenleme öngörse bile, belli
hükümlerinin Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görev alanına girmesi halinde,
çoğu zaman havalesi esas komisyon olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'na
yapılmaktadır. Bir örnek vermek gerekirse; 2003 yilında bor konusunda
araştırma yapacak, Enerji Bakanlığı 'nın ilgili kuruluşu olarak örgütlenmiş
bir enstitü kurulmuştur. Enstitü'nün kuruluşuna ilişkin olarak çıkarılan,
yirmi iki madde ve bir geçici maddeden oluşan Ulusal Bor Enstitüsü
Kanunu 'nun yalnızca 4 maddesi mali ve personele ilişkin hükümler
içermekte ve yalnızca bu maddeler doğrudan Komisyon 'un görev alanına
girmektedir. Dolayısıyla Kanun açık bir şekilde, Sanayi, Ticaret, Enerji,
Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu 'nun görev alanına
girmektedir. 209 Böyle bir tasanda Plan ve Bütçe Komisyonu'nun görevli
olması icap eder ancak, tali komisyon olarak. Çünkü yeni bir teşkilat
kurulmakta yeni kadrolar ihdas edilmekte,. burada istihdam edilecek
personelin özlük hakları düzenlenmektedir. Bu düzenlemeler bütçeye yük
getirecek niteliktedir ve doğal olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görev
alanına girmekte ve bu maddelerin Komisyon tarafından görüşülmesi
gerekmektedir. Aynı şekilde Kanunun amacına, kapsamına, kurumun hangi
birimlerden oluşacağına karar vermek konusunun da Sanayi, Ticaret, Enerji~
Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu'nun görev alanına girdiğini
kabul etmek gerekmektedir. Esas komisyonun tam yetkili olması nedeniyle
Plan ve Bütçe Komisyonu belirttiğimiz maddelerde tali komisyon olarak
belirlense ve bu maddeler üzerinde görüşme yaparak görüşlerini bir raporla
esas komisyona bildirse bu. raporun bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Bu
uygulama da Komisyon 'un görev alanının gasp edilmesi sonucunu
doğurucu nitelikte bulunmaktadır. Buradaki örnekte bir teşkilat kurulmasına
ilişkin kanun tasarısı .söz· konusudur. Aynı şekilde hizmet gerekçeleri
açısından diğer komisyonların görev ·alanına girebilecek bütün teşkilat
Bütçe Komisyonu 'na havale ·edilmektedir. Oysa sistem
tasarıları da Plan
düzgün kurulsa ve tali komisyonların doğrudan ilgili bulunduğu maddeler
ve
209
Bkz., 4.6.2003 tarihli ve 4865 sayılı Kanun, RG. I 8.6.2003/25 I 42.
87
üzerinde yapmış olduğu değişiklikler esas komisyonca benimsense Plan ve
Bütçe Komisyonu 'nun görev alanı bakımından, yalnızca mali ve ekonomik
konularda düzenleme öngören tasarıları veya tekliflerde esas komisyon
olarak belirlennıesi icap eder. Bu sorun ancak tali komisyonun görüşünün
esas ko~isyonda benimseneceğinin , İçtüzükte . düzenlenmesi suretiyle
çözülebilir.
Bu
şekilde
Plan. ve Bütçe Komisyonu'na havale yapılmasında
kanımızca başka saikler de bulunmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonu iktidar
grubu/gruplarının hakimiyetinin olduğu bir komisyondur. Bu nedenle
Komisyon Meclis
içerisinde
de
hükümet komisyonu
olarak
adlandırılmaktadır. Hükümet için önemli olan bazı kanun tasarı ve
tekliflerinin 210 kısa zamanda sonuçlandıniması gerekmektedir. Bunun işi en
çabuk ve pürüzsüz ko tarılacağı komisyon ise Plan ve Bütçe Komisyonu' dur.
Teamülün bu şekilde oluşmuş olması Komisyon 'un çoğu konuda
yetkin hale gelmesine neden olmuş, zamanla sorunlu olduğu ve karara
bağlanmasının güç olduğu düşünülen pek çok iş Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na havale edilir hale gelmiştir. Komisyonun diğer komisyonlara
nazaran daha güçlü ve prestijli bir konuma gelmesinde bu hususların da
önemli etkisi olmuştur. Hükümet, saptadığı politikaları gerçekleştirebiirnek
amacıyla yasama organına birtakım kanun tasarıları sunar. Bunların bir
kısmı
pek önem taşımazken, bir kısmı hükümetin programını
yürütebilmesinde çok önemli bir rol üstlenmişlerdir. Bir bakıma, hükümetin
saptadığı politikanın gerçekleştirilebilmesinde
"sine qua non" (olmaz ise
olmaz) derecede önemlidir. Bu önemi, yasama organının dikkatine yeterince
sunulmasına rağmen, bir tasarının reddedilmesini, hükümet kendisine karşı
gösterilmiş bir güvensizlik olarak değerlendirebilir. 211 Gerçekten özellikle
21
° Kanuniann
kaynağı daha çok kanun tasanlandır. Teklifierin yasalaşma oranı ise tasarıtarla
dikkate alınamayacak düzeydedir. Teklifler içinde de ancak Hükümetin
desteklediği tekliflecin yasalaşma oranı yüksektir. Bkz. Erikli, a.g.e., ss.73-82. Bunlar da daha çok
Hükümetin acilen kanuni düzenlemeye konu olması gereken bazı hususların (son zamanlarda
özelleştirmeyle ilgili konularda olduğu gibi) zaman kaybetmeden Genel Kurul 'un önüne
gelebilmesi için milletvekilierine teklif verdirmesi yoluyla gerçekleşmektedir.
Erdal Onar, "1982 Anayasası'nda TBMM'nin Hükümeti Denetleme işlevi", 6. Milli Egemenlik
Sempozyumu, TBMM Kültür Sanat ve Yayın Kurulu Yayınları, Ankara, 1990, s. 56.; ayrıca bkz.
http://www .tbınm.gov. tr/kultur sanatiyayini ar. htm
karşılaştırıldığında
211
88
sorumlu parti hükümeti diyebileceğimiz; tutarlı net bir programı olan
disiplinli bir partinin yasama organında çoğunluğu sağlamış olduğu bir
sistemde, hükümetin kanun tasarılarını parti disiplini aracılığıyla yasama
12
Ancak hükümetin
organından kolaylıkla geçirebilmesi mümkündür?
sayısal olarak güçlü olmadığı durumlarda veya azınlık hükümeti söz konusu
ise kanunları komisyonlardan ve Genel Kurul' dan geçirmek kolay
olmayabilir, hatta tasarılar reddedilebilir. Reddedilme ihtimalinin en düşük
olduğu
komisyon ise
yapısı gereği
Plan ve Bütçe Komisyonu'dur.
Havale prosedürünün bu şekilde işlemesinde 3067 sayılı Kanun'un
geniş yorumlanmasının da etkisi bulunmaktadır. Yukarıda belirtildiği üzere
bu Kanun' da, kalkınma planıyla ilgili görülen tasarı ve teklifierin en son
olarak Plan ve Bütçe Komisyonu 'na havale edileceği, Hükümetin ve Genel
Kurul 'un lüzum görmesi halinde de Komisyon' a havale edileceği hükmü
yer almaktadır (3067 md. 3/2). Yapılan havaleye ilişkin itiraz olması
durumunda ise kanuni dayanağı ileri sürerek bu işlemi meşrulaştırma imkanı
bulunmaktadır. Uygulamada, Hükümetin ve Genel Kurul 'un bu nitelikteki
tasarı ve teklifierin Plan ve Bütçe Komisyonu 'na havale edilmesi yönünde
bir talebi bulunmamakta açıkladığımız gerekçelerle böyle bir isteme gerek
de
kalmamaktadır.
Tablo 2.9. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Esas Komisyon Olarak
Havalesi Yapılan Tasarılar 213
Tasarı/Esas
Komisyon
Havalesi
İçt. Md.
Yapılan
75'e Göre
Geri
Çekilen
Tasarı
Görüşölen
Sayısı
Kadük/
Kalan
Karara
Bağlanan
(o/o)
21. Dönem
234
170
10
54
72.649
22. Dönem
154
128
5
42
83.1 ı 7
212
213
Bkz., Özbudun, a.g.e. (2002), ss. 147-156., Onar, a.g.e., s. 59.
Tablolar değerlendirilirken 22. Yasama Döneminin sona ermediği göz önünde bulundurulmalıdır.
Bu tablolardaki veriler 05.03.2005 tarihi itibariyle güncellenmiştir.
89
Tablo 2.10. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Tali Komisyon Olarak
Havalesi Yapılan Tasarılar
Teklif/
Esas
Komisyon
Havalesi
Yapılan
Teklif
Say1s1
Görüşüfen
İçt. Md.
. İçt. Md.
37'ye Göre
GK
Gündemine
75'e.
Göre
Geri
Çekilen
Alman
Kadük/
Kalan
Karara
Bağlanan
(o/o)
21. Dönem
99
65
2
26
6
65.65
22. Dönem
.125
2
ı
108
ıo8
1.6
Tablo 2.11. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Esas Komisyon Olarak
Havalesi Yapılan Teklifler.
İçt. Md ..
37'ye Göre
GK
Gündemine
Ahnan
İçt. Md.
75'e Göre.
Geri
Çekilen
Havalesi
Yapdan
Teklif
Say1s1
Görüşüten
2ı. Dönem
658
38
ıı8
ı
498
5.775
22. Dönem
214
30
12
ı
17ı
14.01
Teklif/
Esas
Komisyon
Kadük!
Kalan
Karara
Bağlanan
(%)
Tablo 2.12. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Tali Komisyon Olarak
Havalesi Yapılan teklifler
İçt. Md.
37'ye Göre
GK
Gündemine
Alman
75'e
Göre
Geri
Çekilen
ı
2
ı
6
23
5.775
-
ı
-
6
ı4
-
Teklif/
Esas
Komisyon
Havalesi
Yapdan
Teklif
Say1s1.
Görüşüfen
21. Dönem
33
22. Dönem
2ı
90
İçt. Md.
Kadük/
Kalan
Karara
Bağlanan
(%)
Teklif/
Esas
Komisyon
Tablo 2.13. Plan ve Bütçe Komisyonu'na Havalesi Yapılan Toplam
ve Tekliflerio Esas ve Tali Komisyon Olarak Dağılımı
Plan ve Bütçe
Komisyonuna
Havale
Edilen Tasarı
ve Teklifler
Havalesi
Havalesi
Yapılan
Yapılan
Tasarı Sayısı
Teklif Sayısı
Esas
Tali
Esas
Tali
Toplam
Tasarı ve
Teklif Sayısı
Esas
Tasarı
Yüzde Oranı
(o/o)
Tali·
Esas
Tali
21. Dönem
234
99
658
33
892
132
81.5
19.5
22. Dönem
154
125
214
21
368
136
73.01
26.09
Kaynak: TBMM
Arşivi
(Bütçe Müdürlüğü)
Tablolardan da görüleceği üzere tasarı ve teklifterin Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na havalesi çok yüksek oranda esas komisyon olarak
yapılmaktadır. Komisyon'un tali komisyon olarak görüş bildirdiği tasarı ve
teklifterin oranı ise oldukça düşüktür.
2.2.2.2.
Komisyonların
Hava/e Sürecine Katılmaları
İçtüzükte havale sürecinde ortaya çıkan sorunları aşmaya yönelik
düzenlemeler de bulunmaktadır. Bir komisyon, kendisine havaleedilen tasarı
veya teklifin, başka bir komisyonun ihtisas alanına girdiğini görürse,
gerekçeti olarak tasarı veya tekiitin o komisyona havale edilmesini veya
başka bir komisyona havale edilmiş bir tasarı veya teklif yahut herhangi bir
mesele için düşüncesini belirtmekte yarar görürse, o tasarı veya teklifin
kendisine havale edilmesini isteyebilmektedir. Kendisine havaleedilen tasarı
veya teklif (veya herhangi bir mesel e) için bir başka komisyonun düşüncesini
öğrenmek isteyebilir. Bu durumda tasarı veya teklifin o komisyonda
görüşüldükten sonra iadesini isteyebilir. Böyle durumlarda, ilgili her iki
komisyon aynı görüşte ise Meclis Başkanı gereğini yerine getirerek Genel
Kurul'a bilgi verir. Bu konuda komisyonlar arasında uyuşmazlık varsa,
mesel e Meclis Başkanı tarafından Genel Kurul'a sunulur ve görüşme yoluyla
halledilir (içt. md. 34 ). İçtüzükte bu yönde bir açıklık olmamakla birlikte bu
ikinci komisyon teknik yönden istişari komisyon olur. Nitekim Fransa'da
214
böyle komisyonlara istişari komisyon denmektedir.
214
Karamustafaoğlu, a.g.e., s. 190.
91
Uygulamada bir komisyonun kendisine havale edilen bir işi başka
bir komisyonun ihtisas alanında görüp, o komisyona havalesini istemesi pek
rastlanan bir durum değildir. Komisyonlar arasında gizli bir rekabet ve güç
savaşı vardır. Bu mücadelenin sonucu olarak komisyonların kendisine
havale edilmeyen -işlerde görüş bildirmek istemesi durumuyla
karşılaşılmaktadır. Son olarak böyle bir durum yerel yönetimler kanun
tasarılarının görüşmelerinde yaşanmıştır. Plan ve Bütçe Komisyonu'nda,
muhalefet tarafından,. bu tasarıların anayasaya uygunluk açısından Anayasa
Komisyonu 'nun görüşünün alıninası istenmiş, ancak bu istek komisyon
kararıyla reddedilmiştir. Aynı olayda, bu tasarılar esas komisyon olarak Plan
ve Bütçe Komisyonu 'na, tali komisyon olarak da İçişleri Komisyonu 'na
havale edilmiştir. Daha sonra Avrupa Birliği Uyum Komisyonu'nun istemi
üzerine bu Komisyon'a da görüş bildirmek üzere havale yapılmıştır. 215
·
Komisyonlara
yapılan
havaleye milletvekillerinin de itiraz etme
imkanı: bulunmaktadır (içt. md. 73/4). Başkan, gelen tasanları ilgili
komisyonlara havale edip bunu tutanak dergisine ve ilan tahtasına
astırmaktadır. Bu havaleye itirazı olan bir milletvekili Genel Kurul'un
oturumunun başında söz alıp gerekçesini açıklamaktadır.
2.3. HAVALEDEN RAPORLAMAYA, KOMiSYON'UN
ÇALIŞMA YÖNTEMİ
Komisyonlar kendilerine havale edilen, işler üzerinde ilk önce bir
toplantı gündemi belirlemektedirler. Belirlenen günde toplanıp, görüştükleri
işler hakkında bir karara varmaktadırlar. Karar verdikleri işleri ise bir rapora
bağlayıp Genel Kurul'a sunmaktadırlar. ·
2.3.1. Tasarı ve Teklifterin Komisyonlarda Bekleme ve
ineelenme Süresi
Komisyonlar kendilerine havale edilen işlerin görüşülmesine, havale
tarihinden itibaren kırk sekiz saat sonra başlayabilirler. Komisyona havale
edilen evrak, komisyon başkanlığınca resen veya komisyon üyelerinden beşi
tarafından yazıyla istenirse, hastınlarak komisyon üyelerine dağıtılır. Bu
215
Bkz. D. 22, YY. 2, SS. 616, Belediyeler Kanunu Tasarısı ile Avrupa Birliği Uyum, İçişleri ve Plan
ve Bütçe Komisyonları Raporları (11766), TBMM Arşivi.
92
takdirde görüşmeye başlamak için beklenınesi gereken kırk sekiz saatlik
süre dağıtım tarihinden itibaren başlar (içt. md.36/l ). Danışma Kurulu 'nun
tavsiyesi 216 veya bir kanun tasarı veya teklifinin tümünün veya belli
hükümlerinin komisyona geri alınması veya geri verilmesi 217 hallerinde
belirtilen sürelere uyuln1ayabilir (İçt. Md. 26/2, 36).
Normal olan esas komisyonların kendisine havale edilen işleri kısa
süre içinde neticelendinnesidir. Ancak bu kural komisyonlarda özellikle de
KHK'lar ve teklifler açısından adeta kuralsızlık haline gelmiştir.
Uygulamada muhalefet partileri ya da milletvekillerince verilen kanun
tekliflerinin ilgili komisyonlarca gündeme alınıp görüşülmesi istisna haline
218
gelmiştir. Tasarı veya teklifterin uyutulmaları, hasıraltı edilmeleri için en
elverişli yer komisyonlardır. Yasama meclislerinde kural olarak, genel
kurullar komisyonların tasarı ve teklifler hakkındaki raporları gelmeden
herhangi bir işlem yapmazlar. Bununla birlikte komisyonların tasarı ve
teklifierin kaderine büsbütün hakim olmalarını ve kendilerine havale edilen
işleri sürüncemede bırakmalarını önlemek gerekçesiyle İçtüzükte inceleme
ve tamamlama işlemleri bakımından çeşitli önlemler alınmıştır. 219 İçtüzük
koyucu bu ihtimali göz önüne aldığı için kırk beş gün içinde komisyonda
görüşülmeyen tasarı veya teklifın doğrudan Genel Kurul gündemine
alınabilme imkanını getirmiştir. Buna göre, tasarı veya tekliflerle kanun
hükmünde karamameler esas komisyonlara havale gününden itibaren en geç
kırk beş gün içinde sonuçlandırılmalıdır. Bu süre içinde sonuçlandırıl­
mamışsa Hükümet veya teklif sahipleri, tasarı, teklif veya KHK'nın
doğrudan Genel Kurul gündemine alınmasını isteyebilirler. Bu istemierin
yerine getirilmesine Genel Kurul karar verir (içt. md. 37). 22 Kanun tasarı ya
da tekliflerini bu yolla komisyonlardan çekip alma usulüne, komisyonlardan
kurtarma, temize çıkrama ya da eski deyişle "komisyonları terbiye"
denilmektedir. 221 Her ne kadar içtüzükte tasarı ya da teklifleri uyutma
°
Komisyon yeni havale edilmiş ve bekleme süresini doldurmamış tasarı veya teklifler için bu
hükmü yani Danışma Kurulu'nun tavsiyesini, 26. maddedeki toplantı çağrısının zorunluluk
olmadıkça en az iki gün önce yapılması gerektiği hükmüyle birlikte okumak gerekir. Tasarı veya
tekiitin komisyonca geri alınması veya komisyona geri verilmesi durumlarında komisyon üyeleri
tasarı veya teklifleri görüşmüş olmaktadırlar ve yeterince bilgi sahibidirler.
217
Komisyona geri alma veya geri verilme konuları ilerleyen bölümlerde incelenecektir.
218
Erikli, a.g.e., s. 100-101.
219
Karamustafaoğlu, a.g.e., s.l81.
220
Ayrıntılı bilgi için bkz., Erikli, a.g.e.
221
Uğur, a.g.e., s.42.
216
93
imkanlarını
engelleyici düzenlemeler öngörülmüşse de bu yöntem çok fazla
kullanılmamakta çoğunlukla da teklifler yasama dönemi boyunca
komisyonlarda kalarak dönem sonunda kadük olmaktadır. 222 Yukarıdaki
tablolar incelendiğind~ de bu durum açık bir şekilde görülmektedir.
Süresi içinde komisyonda görüşühneyen kanun hükmünde
karamameler ise doğrudan Genel Kurul gündemine alınmak üzere Meclis
Başkanlığı'nca Danışma Kurulu'na götürülür (içt. md.37/3). Ancak
uygulamada bu hüküm işlernemektedir ve KHK'ların kadük olma durumu
olmadığı için yıllarca ilgili komisyonların portfoyünde beklemektedir.
Başkaniıkça
esas komisyonlar dışında, tali komisyonlara da havale
edilmiş olan bir konu tali komisyonlkomisyonlarca on gün içinde
sonuçlandırılır. Bu süre Başkaniıkça kısaltılacağı gibi komisyonun
müracaatı halinde en çok on gün daha uzatılabilir (37/4).
2.3.2.
Toplantı Çağrısı
Komisyonlar kendi başkanları tarafından toplantıya çağrılmaktadır
(içt. md. 26/1 ). Bu toplantı çağrısında hangi konuların görüşüleceğine ilişkin
gündem de yer almaktadır. Ancak, komisyon, gündemine hakimdir; üyeleri
tarafından gündemine alınması teklif edilen işler hakkında karar verir.
Komisyon başkanı gündemi belirlemek konusunda geniş bir takdir yetkisine
sahiptir. Komisyonu toplantıya çağırıp çağırmamakta özgür olduğu gibi,
komisyona gelen işleri, tarih sıralamasına bakmaksızın görüşme gündemine
alabilmektedir. Komisyon başkanının bu yetkisinin çeşitli sakıncaları
bulunmakla birlikte, ülke menfaatlerinin gerektirdiği genel ihtiyaçlar
çerçevesinde oluşan yeni durumlara göre acilen sonuçlandıniması gereken
işlere öncelik tanınması gibi olumlu yönleri de bulunmaktadır.
222
TBMM İçtüzüğünün 77. maddesi uyarınca, bir yasama dönemi içerisinde sonuçlandırılmamış yasa
tasarı ve teklifleri hükümsüz sayılmaktadır. Yasama dönemi başında, önceki dönemde verilmiş
soru, genel görüşme ve gensoru önergeleri hükümsüz sayılan listede, Cumhurbaşkanınca bir daha
görüşülmek üzere geri gönderilen kanunlar, kanunlaşmayan kanun hükmünde kararnameler,
kesinhesap kanun tasarıları, Sayıştay Başkanlığı tezkereleri, I 90 sayılı kanun hükmünde
kararnamenin eki kadro cetvellerine ilişkin Başbakanlık tezkereleri, Türkiye Büyük Millet Meclisi
denetimine sunulan bilanço ve faaliyet raporlarına ilişkin Başbakanlık tezkereleri ile yasama
dokunulmazlığı tezkereleri kadük (hükümsüz) listesinde hükümsüz sayılmayan işler bölümünde
yer almaktadır.
Bkz. Rauf Bozkurt, Şeref İba, 100 Soruda Parlamento, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2004, s.
61.
94
Komisyonun, gündemine hakim olması yönündeki hüküm ise
değişik şekillerde yorumlanmaktadır. Bir görüşe göre bu ilke; komisyonun,
toplantıya başlandıktan sonra gündeme alınmamış olsa bile istediği işi
223
Diğer bir görüşe göre ise komisyonun portfoyünde
görüşebilmesidir.
bulunan işlerden dilediğini geliş sırasına dikkat etmeksizin görüşebilmesini
24
sağlamaya yöneliktir? Her iki görüş de yerindedir ve uygulama da bu
yönde cereyan etmektedir. Günümüzde artık çağın değişen koşullarıyla
birlikte gelişen bilgisayar ve internet teknolojisi sayesinde yalnızca
milletvekilleri değil ilgi duyan herkes komisyonlarda bulunan işler hakkında
25
bilgi sahibi olabilmektedir? Ancak burada bir meselenin atıanmaması
gerekir. Komisyona yeni gelmiş ve bekleme süresini. doldurmamış bir iş için
b~ hükmün iki gün bekleme koşulunu öteleyeceğini düşünmemek gerekir.
Komisyon . başkanları işlerin geliş sırasını gözetmeksizin komisyon
gündemini belirleyebilmektedir. Komisyonun gündemine . hakim olması
ilkesi doğrultusunda, komisyon üyeleri de komisyon portfoyünde bulunan
ve bekleme süresini doldurmuş bir işi daha çok önemseyerek toplantı
esnasında görüşülmesi yönünde karar verebilir ve gündemde bulunmayan
bir konu görüşülmeye başlanabilir. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda bu yönde
uygulamalara rastlanmaktadır. Bu kararın, komisyonların en önemli işlevi
olan inceleme safhasını atlamak gibi bir sonucu doğurmaması ve bu yönde
yorumlar yapılmasına neden olacak şekilde algılanmaması ve ancak,
bekleme süresini doldurmuş olan tasarı ve teklifler için böyle bir imkan
olduğunu
kabul etmek gerekir.
Rutin toplantı çağrısı iki gün önce yapılmaktadır. Bu düzenlemenin
amacı ise komisyon üyelerinin gündemde belirtilen işlere hazırlık
İçtüzükte zorunluluk bulunduğu
yapmalarına imkan sağlamaktır.
durumlarda bu süreye uyulmayabileceğine ilişkin bir hüküm bulunmaktadır
(md. 26/2) ancak zorunluluk durumlarının neler olduğu belirtilmemiştir.
ve gündem komisyon üyelerine, Başbakanlığa, ilgili
bakanlıklara, parti gruplarına ve diğer ilgili komisyon başkanlıkianna ve
teklifleri gündeme alınan teklif sahiplerinden ilk imza sahibine gönderilir.
Çağrı
223
224
225
Bkz. Boz, a.g.e. ss. 81-83.
Bkz. E. 1975/145, K. 1975/198, k.t. 14.10.1975 AMKD, C. 13, ss. 566-567.
Bkz. TBMM, ihtisas Komisyonları, http://www.tbının.gov.tr/develop/owa/komisyonlar.liste
95
Yasama organı üyelerinin bilgilendirilmesi amacıyla, Genel Kurul kulisinde
bulunan ilan tahtasına asılır (içt. md.26/3). 226 İçtüzükte teklif sahiplerinden
ilk imza sahibine gönderilir denmesine rağmen tekiifte imzası bulunan tüm
milletvekilierine çağrı gitmektedir.
1973 tarihli İçtüzükte komisyonlar ancak başkanları tarafından
toplantıya
çağrılabiliyordu
ve komisyonun bu konuda yetkisi
bulunmamaktaydı. 1996 yılında· yapılan değişiklikle komisyon üyelerinin
üçte birinin teklifiyle belli bir konunun gündeme alınmasının
kararlaştırılabilmesine imkan tanınmıştır. Bu durumda da komisyonlar
başkanlarınca toplantıya çağrılmaktadır (içt. md. 26/4). Burada toplantı
çağrısının ne zaman yapılacağına ilişkin bir düzenleme yapılmamıştır. Bu
dcrum özellikle güçlü başkanların bulunması durumunda sorun
yaratabilecek bir niteliğe sahiptir. Siyasi nezaket kuralları çerçevesinde
makul bir zamanda toplantı çağrısının yapılması gerekir, uygulamada böyle
cereyan etmektedir. Ancak uygulamanın böyle devam ediyor olması teorik
olarak sorunun varlığını ortadan kaldırmamakta ve pratikte de sorun çıkma
olasılığını bünyesinde barındırmaktadır. İçtüzüğün ilgili düzenlemesinin bu
sorunu ortadan kaldıracak şekilde değiştirilmesi yerinde olur.
2.3.3.
Toplantılara Katılma
İçtüzükte toplantılara katılabilecek olanlar sayılmıştır. Komisyon
toplantılarına
milletvekilleri, bakanlar kurulu üyeleri ve hükümet temsilcisi
katılabilir. Hükümet temsilcisi; Başbakanın veya ilgili bakanın gerek
görmesi halinde kendi yerine görevlendireceği üst düzey bir kamu
yöneticisidir (içt. md. 30). İçtüzükte hükümet temsilcisi dışında başka bir
kamu görevlisinin toplantılara katılabileceğine ilişkin bir düzenleme
bulunmamaktadır. Ancak uygulamada tasarının düzenleme alanıyla ilgili
olan bakanlık veya kuruluşun bütün üst düzey yetkilileri toplantılara
226
96
22. dönem üçüncü yasama yılına kadar ilanlar bu panoya asılıyor veya yazılıyordu. Bu tarihten
itibaren elektronik pano uygulamasına geçilmiştir. Yeni uygui!J.mada komisyonlar ağ bağlantısını
kullanarak gündemlerindeki işleri panoya girmekte ve işin neticelenmesinin ardından panodan
silmektedirler. Genel Kurul gündemi ise; görevleri arasında Genel Kurula sekretarya hizmeti
sunmak da bulunan TBMM Genel Sekreterliği Kanunlar Müdürlüğü'nün ilgili birimi tarafından
panoya girilmektedir. Ancak panoya girilecek kelime kapasitesi sınırlı olduğu için gündemdeki
işlerden ancak ilk sıralarda yer alanlar panoda görülebilmektedir. Örneğin gündemdeki tasan ve
tekliflerden ancak ilk 5 veya I O tanesi panoda görülebilmektedir.
Bundaki amaç ise Bakan veya üst yöneticiye üyeler tarafından
sorulara en hızlı ve doğru bir şekilde yanıt vermektir. Tasarının
hazırlanmasını üstlenen bakanlık temsilcilerinin yanı sıra ilgisine göre diğer
bakanlıklardan da katılım gerçekleşmektedir. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda
yapılan düzenlernelerin çoğu mali nitelikte ve bütçeye yük getirecek türde
ilgili Maliye bürokratları rutin olarak toplantılara
ıçın
olduğu
çağrılmaktadır. Ancak bu bürokratların hükümeti temsil etmesi söz konu
değildir ve ancak, komisyon başkanının daveti üzerine toplantıya
katıhnaktadırlar. Benzer şekilde tasarı veya teklifierin kalkınma planiarına
uygunluğunun denetlenmesi adına DPT temsilcileri de toplantılara
katılmaktadır lar.
katılmaktır.
yöneltİlecek
Komisyon üyesi olmayan milletvekilleri ve bakanlar kurulu üyeleri
toplantıda söz alabilir ancak, değişiklik önergesi veremez ve oy
kullanamazlar. Değişiklik önergesi verme ve oy kullanma hakkı yalnızca
komisyon üyelerine aittir. Ancak bütün milletvekillerinin üyesi olmadığı
komisyonun belgelerini görme hakkı vardır (içt. md.3 I). Belirtilenler
komisyon toplantılarına goruşu alınmak üzere uzmanlar
dışında
çağrılabilmektedir (içt. md.30/2). Buradaki uzman kavramı çok geniş
yorum.lanmakta, uzman niteliğini haiz olsun veya olmasın konuyla ilgili
olan tüm özel veya kamu kurum ve kuruluşlarıyla, meslek kuruluşları ve
sivil toplum örgütleri temsilcileri toplantılara çağrılmaktadır. Esasen her
türlü bilgi edinme yoluna başvurabilmesi gereken komisyonların bilgileome
yollarının kısıtlanması demokratik hukuk devletinde savunulamaz bir
durumdur. İçtüzüğün bu konuda uzman kelimesini kullanmış olması, lafız
itibariyle çağrıtabilecek kişiye bir sınır getirilmiş olmasına karşın belirtildiği
üzere uygulamada bu hüküm daha geniş yorumlanmaktadır.
Parlamentolar kuruluş amaçlarını gerçekleştirebiirnek ve bu süreçte
de başarılı olabilmek için, yürütme organını denetleme gereksinimi
duyarlar. Bu amaçlarını yerine getirebilmek için de belirli şartları
sağlamaları gerekmektedir. Bu şartların başında, denetim yapılacak konu
hakkında bilgi sahibi olunması gelmektedir ve bu bir zorunluluktur. Yoksa
parlamentodan görevini istenen şekilde yapması beklenemez, yapılan
227
Parlamentonun bilgi sahibi
çalışmaların rasyonellik oranı da düşük olur.
olması aynı zamanda bir hak niteliğindedir. Parlamento üyeleri görüşmelere
katılırken, oy verirken, kararlar alırken, ilgili alanlarda sağlıklı bilgiye sahip
227
Erdal Onar, Meclis Araştırması, AÜ Hukuk Fakültesi Yayınları, Ankara, 1977, s. 3.
97
olmalıdırlar. Bu durum parlamento üyesi olmalarının getirdiği doğal bir
sonuçtur. 228 Ancak uzmanlara (çoğunlukla bürokratlara) çok fazla iltifat
etmenin, yasama organını yürütmeye bağımlı kılacağı ve yürütmenin
denetimine sakacağı ileri sürülmektedir. 229 Bu görüşün kısmen doğruluk
payı bulunmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonu, görüştüğü işlerin niteliği
gereği Maliye Bakanlığı ile sıkı bir işbirliği içinde çalışmaktadır. Maliye
Bakanlığı 'nın görev alanı ile ilgisi olmayan konularda bile bazen Komisyon,
bazen de bireysel olarak milletvekilleri maliye bürokrasisinin görüşünü ve
onayını almak ihtiyacı içine girmektedir.
Toplantılar
basına
ve izleyiCilere kapalıdır. Çünkü içtüzükte
toplantılara kimlerin katılabileceği belirtilmiştir. Ancak uygulamada
komisyon toplantıları basına açık olarak yapılmaktadır. Aşağıda
anlatacağımız üzere, görsel basın, tasarı veya tekiitin tümü üzerindeki
gÖrüşmelere geçmeden önce Hükümet adına yapılan açıklamaların ardından
komisyon _salonundan çıkarılmaktadır. Ancak yazılı basın görüşmeleri takip
etmeye devam etmektedir.
Komisyonların kapalı
oturum yapma imkanı bulunmaktadır. Kapalı
oturum yapılmasını ilgili bakan veya komisyon üyelerinin üçte biri
isteyebilmektedir (içt. md. 32/1 ). Bu istemin nasıl yerine getirileceğine
ilişkin İçtüzükte düzenleme bulunmamaktadır. Uygulamada istemde
bulunma yetkisi bulunanlar sözlü olarak veya bir önerge vermek suretiyle
kapalı oturum yapılmasını istemekte ve bu istem oylama yapılarak karara
bağlanmaktadır. İçtüzükte kapalı oturumlarda komisyon üyelerinden ve
bakanlardan başkasının bulunamayacağı belirtilmiştir (md. 32/2) .. Kapalı
oturum yapılması görüşmelerin sır olarak saklanacağına söz verilmesi
anlamına gelmektedir (md. 32/3). Dolayısıyla kapalı oturum tutanakları
yalnızca oturuma katılma yetkisi olanlar tarafından görülebilmektedir.
Komisyonun iç örgüt birimleri tarafından yerine getirilmesi gereken
pek çok görev komisyon uzmanları tarafından yerine getirildiği için
komisyon uzmanlan da, içtüzüğe aykırı olarak, kapalı otururnlara
katılmaktadır. Uzmanlar dışında, çok çetrefilli meseleler için kapalı oturum
228
229
98
Emin Fersoy, Yasama Denetimi, TODAİE Yayınları, Ankara, ı 984, s. ı O.
Bkz. Turan, a.g.e. (1977), s. ı ı 3.
yapılmasının
kararlaştırıldığı
deneyin1li meclis
bürokratları
durumlarda yasama bölümünde
da bu otururnlara katılmaktadır.
çalışan
Ancak kapalı oturumlar demokratik usullere uygun düşmemektedir.
Bundan elden geldiğince sakınmak gerekir. Çünkü demokratik devlet
hükümet edenlerin, kamuoyunun denetimi altında bulunduğu devlettir.
Kaınuoyu denetiminin söz konusu olabilmesi için ise idare edenlerin her
türlü eylem ve kararlarının idare olunanlar tarafından bilinmesi gerekir.
Kanunlarla ilgili bulunanların, bu kanunlar üzerinde komisyon üyelerinin
her birinin neler söylediklerini nasıl oy kullandıklarını bilmeye, öğrenmeye
230
Açıklık, egemenliğin fiili sınırlandırılmasını sağlamak ve
hakları vardır.
231
Açıklık kuralının
kolaylaştırmak amacını güden bir demokrasi ilkesidir.
demokrasi adına gerekliliği inkar edilemezse de kapalı oturum yapma
zorunluluğu bulunan durumlar da bulunmaktadır. Ancak kapalı oturumların,
kamuoyunun bilgilendirilmemesi ve kamuoyundan bir şeylerin saklanması
amacıyla değil ulusal öncelikleri ve gizliliği olan partilerüstü devlet
politikalarının görüşülmesi amacını taşıması ve bu tür amaçlarla sınırlı
olması gereklidir. Zaten görüşmelerin sır olarak saklanmasına söz
verilmesinden kasıt da budur. Parlamento neticede siyasal bir organdır ve
partizanlık gütmek çoğu zaman ön plandadır. Bu tür öncelikleri olan kapalı
oturumlar partizanlığı önleyebilir. Aksi takdirde iktidarın bazı konuları
kamuoyunun bilgisinden kaçırınayı amaçlayarak yaptığı gizli oturumlar
gerginliği artırır.
2.3.4. Komisyon
Toplantıları
Komisyon aşaması, yasama sürecinin ilk ve en önemli ayağıdır.
Kanun tasarı ve teklifleri, komisyonlarda Genel Kurul 'un teknik ayrıntılara
girmesine gerek kalmayacak biçimde ve siyasi açıdan da önemli ölçüde
olgunlaştırılarak Genel Kurul'a sunulmaktadır. Komisyon yalnızca kanun
tasarı ve tekliflerini değil Başkaniıkça havale edilen diğer işleri de
görüşmektedir. Komisyon toplantılarının işleyiş biçimine ilişkin hükümler
İçtüzüğün komisyonlara ilişkin bölümünde yer almakla birlikte, burada yer
23
° Karamustafaoğlu,
231
a.g.e., s. l 57, Walker, Harvey, The Legislative Process, Law Making in
United States, The Ranold Press Company, Newyork, 1948, s.244'ten.
Karamustafaoğlu, a.g.e., s. 158
99
alan hükümler, özellikle de toplantıların seyrine ilişkin hükümler,
yetersizdir. Uygulamada, çoğunlukla Genel Kurul' daki işleyiş mekanizması
esas alınmakla birlikte görüşmelerin daha esnek ve verimli geçmesi
amacıyla Genel Kurul görüşmelerinde uygulanan pek çok kısıt
uygulanmamaktadır. 232
2.3.4.1.
Toplantı
Komisyonlar,
Y_eri ve Za1nanı
çağrıda
belirtilen gün ve saatte Türkiye Büyük Millet
Meclisi Binası'nda, !ürkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'nca
kendilerine ayrılan salonlarda toplanırlar. Her komisyonun toplantı salonu
belirlenmiştir, ancak bu salonun değiştirilemeyeceği anlamına gelmez.
İçtüzük gereği toplantı çağrısında salon numarası bulunmaktadır. Komisyon
başkanı toplantı zamanını belirlemek konusunda serbesttir ancak, başkan
Genel Kurul 'un çalışma saatlerinde toplanmak üzere toplantı çağrısı
yapamaz. Komisyonların Genel Kurul 'un toplantı saatlerinde görüşme
yapabilmesi için Başkanlık Divanı 'ndan izin alınması gerekir (içt. md.
35/2). Konunun bu şekilde esnek düzenlenmiş olmasının sebebi muhtemelen
Plan ve Bütçe Komisyonu gibi iş yükü, yılın belli zamanlarında, aşırı
derecede
yoğunlaşan
komisyonların
çalışmalarını
zamanında
yetiştirmelerine imkan tanımak amacından kaynaklanmıştır? 33 Uygulamada
dönemin başında ve ikinci devre için komisyon seçimlerinin yapılmasının
ardından olmak üzere bir yasama döneminde Başkanlık Divanı'ndan iki kez
izin istenmektedir. Bu uygulama işleyişi önemli ölçüde kolaylaştırmaktadır.
Ayrıca, iş yükü bakımından yoğun olan komisyonlar, özellikle de bazı
zamanlar haftanın her günü toplantı yapan (bütçe zamanı gibi) Plan ve
Bütçe Komisyonu için, bu kural önemlidir. Komisyon'un, hemen hemen
bütün toplantıları Genel Kurul 'un çalışma saatleriyle çakışmaktadır.
Dolayısıyla, Başkanlık Divanı 'na yetki verilmek suretiyle esneklik
sağlamak yönündeki bu düzenleme çok yerinde olmuştur.
232
233
Genel olarak komisyonlarda konuşma süresi ve önerge kısıtı gibi kısıtlar uygulanmamaktadır.
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun iş yükü; bütçe tasarılarının görüşmelerinde ve kurumların
kendileriyle ilgili tasarı veya teklifleri sonraki yasama yılına kalmadan bir an önce kanunlaştırmak
istemelerinden kaynaklanarak, Meclisin tatile girmesine yakın zamanlarda (özellikle son üç ayda)
aşırı derecede artmaktadır.
100
2.3.4.2.
Komisyonların
Yönetimi
yönetiminde çalışır. Başkan bulunmadığı
zaman başkanvekili, o da yoksa sözeünün başkanlığında çalışır (içt. md.
27/1 ). Komisyon toplantılarına başkanlık etme ile komisyon çalışınalarına
başkanlık etme aynı anlama gelen durumları tanımlamaz. Komisyon
çalışmaları, komisyon olarak veya komisyon adına komisyondaki ve Genel
Kurul' daki bütün çalışmaları kapsayıcı nitelikte olduğu halde, komisyon
toplantıları, komisyonların kendilerine ayrılan salonlarda belli esas ve
usullerle yaptıkları toplantıları kapsamaktadır. İçtüzük, bu durumu
düzenlerken, çalışmaların tamamını kapsayıcı nitelikte bir hükümle
234
"Komisyonlar, başkanlarının yönetiminde çalışır." demiştir.
Komisyonlar
başkanlarının
Komisyonlar kendilerine bir de katip üye seçmektedir. İçtüzükte
komisyon katibinin tutanak özetini düzenleyip komisyon başkanı ile birlikte
imzalayacağı, bu tutanak özetine oturumda hazır bulunan üyelerin varsa
yazılı itirazlarını ekleyebilecekleri, komisyon katibinin bulunmadığı
hallerde, hazır bulunan en genç komisyon üyesinin geçici olarak katiplik
görevini yerine getireceği ve komisyonun karar vermesi halinde tam tutanak
tutulacağı belirtilmiştir (md.33). Katip üyelerin hali hazırda aktif olarak
yürüttükleri bir görev bulunmamaktadır. Katip üyelerin tutacağı belirtilen
tutanak özetleri ya tutulmamakta ya da bu görev, komisyonun karar vermesi
durumunda tutanak müdürlüğü bünyesindeki stenograflarca yerine
getirilmektedir ancak bu durumda tam tutanak tutulmaktadır. Komisyonda
çalışan uzmanlar da özet şeklinde notlar almakta ancak, bu notlar tutanak
özeti olarak düzenlenmemekte, ileride değinileceği üzere komisyon
raporlarının yazımında kullanılmaktadır. Katip üye komisyon toplantılarını
da yönetememekte yani temsil yeteneği bulunmamaktadır. Böyle olunca
Genel Kurul görüşmelerinde komisyonu temsil etme yetkisi de
bulunmamaktadır. Tamamen işlevsiz hale gelmiş bir unvan olarak
yaşamaktadır.
Komisyonlar üye tamsayısının üçte biri ile toplanmakta ve
katılanların salt çoğunluğu ile karar almaktadır (içt. md. 27 /2). Bu durumda
Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda karar almak için gerekli olan asgari sayı
sekizdir.
234
Has, a.g.e., s. 103.
101
2.3.4.3.
Görüşme Konuları
Komisyonlar kendilerine havale edilen kanun tasarı ve tekliflerini
aynen veya değiştirerek kabul edebilir veya reddedebilirler. Birbirleriyle
ilgili gördükleri tasarı ve teklifleri birleştirerek görüşebilirler (içt. md.35/l ).
Komisyonların kanun teklif etme yetkisi yoktur. Yalnızca kendilerine havale
edilen işler hakkında karar verebilir, kendilerine gönderilenler dışındaki
işlerle uğraşamazlar. Kanun tasarı ve tekliflerini bölerek ayrı ayrı metinler
halinde Genel Kurul'a sunamazlar (içt. md. 35/2).
Cumhurbaşkanınca yayımlanması kısmen
uygun bulunmayan ve bir
daha görüşülmek üzere TBMM'ye geri gönderilen kanunların sadece uygun
bulunmayan maddelerini görüşebilirler (içt. md. 35/3).
Komisyonların
kanun teklif etme yetkisi bulunmamakla birlikte,
tasarı ve teklifleri değiştirerek kabul etme yetkisi çok geniş yorumlanmakta
ve kanun teklif etme boyutuna ulaşabilmektedir. Bir tasarı veya teklife
bazen bu tasarı veya teklifle yakın ilgis·i olan veya ilgisi olmayan maddeler
eklenmektedir. Genellikle komisyonların kabul ettikleri metinler Genel
Kurul'da ufak-tefek değişikliklerle veya aynen benimsenmektedir. Meclis
üyeleri, ihtisas komisyonlarının verdikleri. kararlara uymaktadırlar. Durum
böyle olunca da, komisyonlar ister istemez kanun yapan birer küçük yasama
kurulu haline gelmektedirler. 235 Tasarılar için düşünülecek olursa; Bakanlar
Kurulu imzasıyla hükümet içinde bir mutabakat olduğu ön kabulüyle
Meclis' e sunulan tasarılar çoğu zaman komisyon görüşmelerinde ilgili
dairenin güdümünde çok farklı bir hal alabilmektedir. Normal olarak
hükümetin, daha doğrusu komisyonda bulunan hükümet temsilcisinin bu
değişiklikleri kabul etmemesi gerekir. Bakanlar Kurulu 'ndan istediği
hükümleri geçiremeyen bakanlıklar veya kurumlar bu yolla istediklerini
yapma eğilimi içine girebilmektedirler. Bu durum çoğu zaman komisyon
çalışmalarını olumsuz yönde etkilemektedir. Daha sonra değinileceği üzere
bu yola, hukuki olarak düzenlemesi bulunmayan (İçtüzükte veya başka
herhangi bir metinde) ancak çok sık başvurulan ve gayriresmi bir çalışma
yöntemi olan alt komisyon çalışmalarında daha çok başvurulmaktadır.
235
Floyd M Riddick, The United States Congress Organization and Procedure, National Capitol
Publishers, Washington, ı 949, s. ı 96.
102
kendisine havale edilenler dışında başka işlerle
uğraşamayacakları kuralının da istisnaları vardır. Bu kuralın bir istisnası
olmak üzere çeşitli kanunlarla Plan ve Bütçe Komisyonu'na verilmiş
görevler vardır. Bu görevler daha çok komisyonun bilgi edinme ihtiyacını
karşılamaya dönük olarak yapılan toplantılardır. Komisyon, bu görevlerin
yerine getirilmesine ilişkin işlemleri de kendisine herhangi bir havale işlemi
söz konusu olmadığı halde yürütebilmektedir.
Komisyonların
t':ltil ve ara verme sırasında da çalışmaları
mümkündür.· Ancak hangi komisyonların çalışacağı Meclis Başkanı 'nın
teklifi üzerine Genel Kurul'ca tespit edilmektedir (içt. md. 25).
Komisyonların
2.3.4.4.
Görüşme
Usulü
Komisyon toplantıları ilk önce, varsa, başkanın sunuşları ile
başlamaktadır. Daha sonra başkan isterse, üyelere gündem dışı konuşma için
söz verilir. Ancak her iki durum da komisyonlarda sıklıkla karşılaşılan
durumlar değildir. Toplantı, gündemdeki konuyla ilgili tarafların katılımıyla
başlamaktadır. Görüşmelerde hükümet temsilcisi hazır bulunmazsa ve
komisyon gerekli görürse görüşme bir defalığına ertelenir ve erteleme kararı
yazılı olarak Meclis Başkanlığı 'na ve ilgili bakanlığa bildirilir ve gelecek
toplantıda temsilcinin hazır bulunması istenir (içt. md. 39). Komisyonun
görüşmeleri ertelernek konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır. Hükümetin
bulunmadığı durumlarda erteleme tamamen ihtiyaridir. Ancak, hükümetin
kendisiyle ilgili bir işin görüşmelerine katılmaması ne kadar uzak bir
gerçeklikse, Plan ve Bütçe Komisyonu gibi bir hükümet komisyonunun da
hükümetin katılmaması durumunda görüşmeyi ertelememesi o kadar uzak
bir gerçekliktir. Bu duruma iktidardan çok muhalefet dikkat etmektedir.
Çünkü muhalefet karşısında bir muhatap ve görüşülerı işin sahibini görmek
ister.
İçtüzüğe göre toplantılara hükümet adına, Başbakan veya bir bakan
Ancak Başbakanın komisyon toplantılarına katıldığı vaki
değildir. Başbakan veya bakan gerekli görmeleri halinde, kendi yerine
yüksek dereceli bir kamu görevlisine yazılı temsil yetkisi verebilmektedir
(içt. md. 30/1 ). Toplantıda, ilk önce tasarının geneli üzerinde görüşmeler
yapılmaktadır. Görüşülecek iş bir kanun tasarısı ise hüküm~ti temsil eden
katılmaktadır.
103
sözcüy~ görüşülen iş hakkında
bilgi vermesi için söz verilir. Toplantılara
çoğunlukla görüşülen iş hangi bakanlığın görev alanına ilişkin ise ilgili
·bakan katılmaktadır. Görüşülen iş Başbakanlığın görev alanına ilişkin ise
ilgili başbakan yardımcısı ve devlet bakanı katılmaktadır. Ancak ilgili
bakanların veya başbakan yardımcılarının programlarında değişiklik
olabilmektedir. 236 Bu durumda İçtüzükteki ifadesiyle hükümeti yüksek
dereceli bir kamu· görevlisi temsil etmektedir. Yüksek dereceli kamu
görevlisinden kast edilen şeyin ne olduğu çok açık değildir. Ancak
komisyon toplantılarında bakanın bulunmaması halinde müsteşar,
yardımcılarından biri veya istisnai olarak genel müdürler hükümeti temsil
etmektedir. Görüşülecek iş bir kanun teklifiyse tekiifte imzası bulunan
milletvekilierine de söz verilmektedir. Tekliflerde de yine düzenleme
alanıyla ilgili olan bakan veya temsilcisi toplantılara katı lmaktadır.
Toplantılarda
hükümetin temsili bir sorun olarak karşımıza
çıkmaktadır. Görüşülen işle ilgili olan tüm bakaniıkiara toplantı çağrısı
yapılmakta ve bu bakanlıkların bürokratları toplantılara katılmaktadır. Bu
temsilcilerin, kendi görev alanlarını korumak konusunda gayretli olmaları
toplantılar esnasında hararetli tartışmaların yaşanmasına neden olmaktadır.
Tabi bu durum da toplantıların ahengini bozmakta ve muhalefet cephesinde
eleştiri konusu yapılmakta, hükümet
zor durumda kalmaktadır. Zaten
İçtüzüğün 30. maddesinin gerekçesinde de bu husus öngörülmüş ve
hükümetin tek kişi tarafından temsili husus u vurgulanmıştır. 237
tasarı
236
Hükümet veya teklif sahibi tarafından yapılan açıklamalar genellikle
ve teklifierin gerekçesine bağlı kalınarak yapılmaktadır. Bu
Görüşmelerde hükümeti kimin temsil ettiği, tasarıyı hangi bakanlığın hazırladığı vb. konulara
ilişkin olarak komisyon raporlarında bilgi verilmektedir. Örnek bir komisyon raporu için bkz.
237
http://www. tbınm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil0 1/ss83 1ın.htnı
"Bu madde ile, komisyonlardaki Hükümet temsilcisinin tek kişi olarak hükümeti temsil etmesi ve
bakanlıklar ile daireterin komisyonlarda aynı konuda ayrı ayrı temsil edilmeleri ve bazen
aralannda fikir uyuşmazlığına düşmeleri önlenmiş olmaktadır. Gerçekten Bakanlar Kurulunun
ortak sorumluluğu ilkesi, komisyonlarda ve Genel Kurulda Hükümet adına değişik görüşlerin
ortaya atılmasına imkan vermemektedir. Bakanlıklar ve daireler, komisyon ve Genel Kurul
huzuruna gelmeden önce, ortak bir görüşe varmak durumundadırlar. Varamıyorlarsa, Başbakan
veya Bakanlar Kurulu, Hükümetin ortak görüşünü tespit eder ve komisyona ve Genel Kurula bu
görüş, şu veya bu Bakanlığın veya dairenin değil, hi.:kümetin ortak görüşü olarak bildirilir.
Komisyonlara gelecek Hükümet temsilcilerinin Baş~akanlığın süzgecinden geçerek tayin
edilmesini sağlayan bu madde, komisyon çalışmalanna ve Parlamento-Hükümet münasebetlerine
daha büyük bir ciddiyet getirecektir." Bkz., MMTD, D. 3, C. 29, 4. I 2. I 972, B. I 3, s. ~.
104
açıklamanın
hakkındaki
ardından
komisyon üyeleri
değerlendirmelerini
tasarı
yapmaktadırlar.
veya tekiitin geneli
İşin doğası
gereği,
muhalefet cephesinden yapılan değerlendirmeler eleştiri ağırlıklı olurken
iktidar cephesi
düzenlemenin
lehinde
ve
hükümeti
savunan
değerlendirmelerde bulunmaktadır. Ancak iktidar cephesinde de bazı
konularda eleştirel bir tutum takınıldığına rastlanmaktadır.
Komisyonlarda söz istem sırasına göre verilmektedir. Komisyon
başkanı ve hükümet temsilcisi sıraya bağlı değildir. Komisyona çağrılmış
uzmanlara ve dolayısıyla diğer ilgililere başkan, gerekli görürse, söz
vermektedir (içt. md. 29). Komisyon toplantılarına komisyon üyesi olmayan
milletvekillerinin de önerge ve oy hakkı olmaksızın katılabilecekleri
belirtilmişti. Söz hakkı istem sırasına bağlı olduğuna göre üyelerle üye
olmayanlar arasında bir ayrım yapılacak mıdır? Bu durum İçtüzüğün
lafzından anlaşılamamaktadır. Doğal olarak kabul etmek gerekir ki
komisyon üyelerinin öncelikleri vardır. Çünkü neticede karar verecek olan
komisyon üyeleridir ve fıkirleri~i beyan etmekte öncelik sahibi olmalıdırlar.
Uygulama da bu yönde cereyan etmektedir.
Komisyon kendisine havale edilen tasarı veya tekiitin ilk önce
Anayasaya uygunluğunu incelemektedir. Bu inceleme öncelikle tasarı veya
tekiitin geneli üzerindeki değerlendirmelerde yapılmakla birlikte, gerekirse
maddeler üzerindeki görüşmelerde de yapılabilmektedir. İncelernede söz
konusu düzenlemenin anayasanın metin ve ruhuna uygun olup olmadığı
değerlendirilmektedir.
Komisyon düzenlemenin Anayasaya uygun
olmadığını görürse
maddelerin görüşülmesine geçilmeden gerekçesini
belirterek tasarı veya teklifi reddedebilmektedir (içt. md.38).
Komisyonun ilk yapması gereken iş anayasaya uygunluğun
incelenmesi işidir. Anayasaya uygunluğun incelenmesi Anayasa
Mahkemesi 'nin bulunmadığı 1924 Anayasası döneminde daha fazla önem
arz etmekle birlikte günümüzde de önemini sürdürmektedir. Nitekim açık
bir Anayasaya aykırılık durumunda çıkan bir kanunun Anayasa
Mahkemesi'nce iptali durumunda parlamento gereksiz yere zaman ve para
105
23 8
harcamış olacak _ ve belki de önemli bir konuda yapılan düzenlemenin
daha sonra anayasaya uygun olarak kanunlaştınlması suretiyle daha geç
uygulanması mümkün olabilecektir. Bu görev tüm milletvekillerinin görevi
olmakla birlikte, bu konuda iktidarı denetleme görevi bulunan muhalefete
daha çok iş düşmektedir. Anayasaya aykırılık muhalefet tarafından
komisyonlarda yetersiz bir biçimde dile getirilmekte, ancak çoğu zaman
siyasi bir avantaj sağlamak gayesiyle aykırılıkları Anayasa Mahkemesi 'ne
götürme yolu tercih edilmektedir. Anayasa yargısının olmadığı dönemde ne
yazık ki .meclis komisyonlannın bu önemli görevi, kanunların daha çok
teknik yönleri üzerinde olmuş, onlara hakim siyasi saiklere kadar nüfuz
239
edilememiştir.
veya teklifin geneli üzerindeki görüşmelerin ardından
maddelerin görüşülmesine geçilmesi oylanmaktadır. Bu oylamada tasarı
veya teklifın maddelerine geçilmesi kabul edilmekte veya reddedilmektedir.
Tasarı
Ret gerekçesi Anayasaya uygunlukla sınırlı değildir. Çünkü yasama
organı belli bir alanı düzenleyip düzenlemernekte özgürdür. Aksi halde
yasama yetkisinin sınıriandıniması durumu söz konusu olur. Gerekçesini
Anayasaya aykırılık yönünde oluşturabileceği gibi başka bir gerekçe
belirtmek suretiyle de bir kanun tasansı veya teklifini reddetme olanağına
sahiptir. Tasarı veya teklifierin reddedilmesi durumu pratikte hemen hemen
veya sınırlı olarak gerçekleşmektedir. incelemede;
hiç işlemernekte
Anayasa, kanunlar, İçtüzük ve genel hukuk kuralları, dil, terim, kavram,
biçim, kanun tekniği ve sistematik de göz önünde bulundurulmaktadır. Pek
tabii 3067 sayılı Kanun gereği tüm komisyonların görevi olmakla birlikte,
kanun tasarı ve teklifleri ile değişiklik önergeleri Plan ve Bütçe
Komisyon~ 'nda kalkınma planiarına uygunluk açısından incelenmektedir.
Bu incelemenin sağlıklı bir şekilde gerçekleştirilebilmesi için Devlet
238
239
Yapılan bir çalışma (Tayyar AJtıkulaç tarafından) Meclis'in bir dakikalık çalışmasının maliyetinin
ı ı milyar lira olduğunu ortaya koymuştur. Yine cumhurbaşkanı tarafından bir daha görüşülmek
üzere geri gönderilen bir kanun (İl Özel İdaresi Kanunu) üzerinde yapılan bir görüşmede Denizli
Milletvekili Ümmet Kandoğan tarafından bu husus şikayet mahiyetinde ve olumsuz bir şekilde
değerlendirme konusu yapılmıştır. Bkz. TBMMTD, D. 22, YY. 3, ı6.02.2005, B. 59, s. 39,
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tutanak.birlesim_baslangic?P4= 13725&P5=B&PAGE l =31
&PAGE2=&web user id=171486ı
Hüseyin Nail Kubalı, Türk Esas Teşkilat Hukuku Dersleri, Tan Matbaası, İstanbul, I 960, s.
171
106
Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı
temsilcileri de Plan ve Bütçe Komisyonu
toplantılarına düzepli olarak katılmaktadır. Bu temsilcilere Komisyon 'un
gerek görmesi üzerine veya temsilcilerin talep etmeleri halinde kalkınma
planlarıyla ilgili olan hususlar hakkında bilgi vermeleri için söz
verilmektedir.
Maddelere geçilmesi kabul edilirse, maddeler üzerinde tek tek
görüşme açılmakta ve maddeler görüşüldükten sonra tek tek oylanmaktadır.
Maddeler değiştirilerek kabul edilebileceği gibi aynen de kabul
edilebilmektedir. Değişiklik iki şekilde yapılmaktadır. Birincisi; değişiklik
önergesi vermek suretiyle yapılan değişikliktir. Önergeyle değiştirme
yöntemi daha çok asli nitelikte ve maddenin içeriğini etkileyebilecek olan
değişikliklerde kullanılmaktadır. İkinci değişiklik yöntemi ise komisyon
başkanına redaksiyon yetkisi verilmek suretiyle gerçekleştirilmektedir. Bu
yönteme değişiklikten ziyade düzeltme denebilir. Redaksiyon daha çok
teknik yanlışlıkların ve yazım yanlışlıklarının giderilmesine yönelik olarak
yapılmakta ve içeriği etkileyecek nitelikte bulunmamaktadır. Bu yetki
komisyon adına hükümet bürokratlarının da görüşleri alınarak komisyon
uzmanları tarafından kullanılmakta, komisyonca kabul edilen metin yapılan
değişiklikler de işlenerek komisyon başkanına sunulmaktadır.
2.3.4.5. Komisyonda Yeniden
Görüşme
Komisyonda görüşülmüş bir konunun yeniden görüşülmesini
sağlayan yönteme "yeniden görüşme" ya da uygulamadaki tabiriyle "tekrir-i
müzakere"
denilmektedir.
Komisyonlar bir gündem maddesinin
görüşülmesini tamamlamadan önce o konu ile ilgili bir hususun
görüşülmesini,
hazır bulunan üyelerin salt çoğunluğunun oyuyla
kararlaştırabilirler (içt. md. 43/1 ). Ancak, belli bir gündem maddesinin
görüşülmesi
tamamlanmışsa,
aynı
konunun komisyonda yeniden
görüşülebilmesi, komisyon raporu Meclis Başkanlığı 'na sunulmadan önce
komisyon üye tamsayısının salt çoğunluğunun gerekçeti ve yazılı istemi
üzerine bir defa için mümkündür (içt. md. 43/2). Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda ise böyle bir görüşme en az 21 üyenin istemi üzerine
gerçekleşebilir.
107
Belli bir gündem maddesinin görüşülmesinin tamamlanmaması
demek; tasarı, teklif veya KHK'nın tümünün oylanmamış olması demektir.
Bu durumda komisyon üyeleri sözlü veya yazılı olarak bir veya birkaç
maddenin yeniden görüşülmesini isteyebilir. Bu istek oya sunulur ve
oylamanın sonucuna göre işlem yapılır. Belli bir gündem maddesinin
görüşülmesinin bitmesi, görüşülen işin tümünün oylanmış olması demektir.
Bu durumda Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda bu işin tamamının veya belli
maddelerinin yeniden görüşülebilmesi gerekçeli bir önergeye 21 üyenin
kabul yönünde oy vermesi suretiyle mümkündür.
Komisyon üyelerinin seçimi yenilenmişse yeni komisyon, aynı
komisyonca daha önce bir raporla karara bağlanmış bir işi yeniden
görüşebilmektedir. Bu doğrultudaki isteğini görev bölüşümü yaptıktan
sonraki bir ay içinde Meclis Başkanlığı 'na bildirmesi gerekir. Aksi halde
eski rapor benimsenmiş sayılır (içt. md. 44).
2.3.4.6.
Toplantılarda
Düzen
Komisyonda söz kesilir, şahsiyede uğraşılır ve toplantının düzenini
bozucu hareketlerde bulunutursa komisyon başkanı düzeni sağlar,
gerekiyorsa toplantıya ara verir veya toplantıyı erteleyerek durumu gereği
yapılmak üzere TBMM Başkanı'na bildirir (içt. md. 46). Düzeni bozucu
hareketler söz konusuysa toplantıya ara verilmesi veya toplantının
ertelenmesi yöntemleri uygulanmaktadır ancak, gerek siyasi nezaket
yönünden gerekse TBMM Başkanı 'nın uygulayacağı bir yaptırım
bulunmaması gibi nedenlerle Başkana bildirmek gibi bir yöntem
uygulanmamaktadır.
Başkanın katılmadığı toplantılarda
yöneten başkanvekili
düzeni sağlamak görevi,
veya sözcü tarafından yerine getirilmektedir.
2.3.5. Alt Komisyon
toplantıyı
Çalışmaları
Alt komisyona ve alt komisyon çalışmalarına ilişkin İçtüzükte veya
herhangi bir hukuki metinde düzenleme bulunmamaktadır. Oysa alt
komisyon çalışmaları komisyonların çoğunlukla da Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun çok sık başvurduğu bir çalışma yöntemidir.
108
Alt komisyon çalışmaları bir ihtiyaçtan kaynaklanmaktadır.
Komisyonlar esasen kanun tasarı ve tekliflerinin Genel Kurul' da esasa
ilişkin bulunmayan şekil ve ifade düzeltmelerine maruz bırakılmalarını
önlemek amacıyla da çalışmaktadırlar. Aynı şekilde bu durum kimi zaman
komisyon çalışmaları için de gerekli hale gelmektedir. Bu durum gerek
komisyonunun iş yoğunluğu nedeniyle bütün işlere gereği kadar zaman
ayırma imkanının bulunmamasından gerekse görüşülecek işin enine boyuna
ihtiyacından
sunulma
komisyona
olgunlaştırılarak
görüşülüp,
kaynaklanmaktadır. Ayrıca alt komisyonda görevlendirilen çeşitli partilere
mensup milletvekilleri uyumlu ve anlayış içinde hareket etmekte, teknik
ayrıntılara daha fazla girilmekte ve daha nitelikli kanunlar çıkması için
harcanan çaba daha fazla olmaktadır.
zaman komisyon gündemine alınan bir kanun tasarı veya
teklifi, bu tasarı veya teklifin tümü üzerindeki görüşmelere geçilmeden önce
hükümet tarafından yapılan açıklamaların ardından daha iyi inceleme
yapılabilmesini teminen alt komisyona sevk edilmektedir. Tasarı veya
tekiitin alt komisyona sevk edilmesi hükümet veya üyeler tarafından
istenebilmektedir. Bunun dışında toplantı öncesinde komisyon üyeleri veya
hükümet tarafından komisyon başkanına bu yönde bir talep de
iletilebilmektedir. Başkan da bir alt komisyon talebi olduğunu Komisyonun
bilgisine sunmaktadır. Bu istem oya sunulmak suretiyle karara
bağlanmaktadır. Kabul yönünde bir karar çıkmasının ardından partilerden
alt komisyon çalışmalarına katılacak üyelerin isminin belirlenmesi
istenmektedir. İktidar grubuna mensup milletvekillerinden biri de alt
komisyon başkanı olarak tayin edilmektedir. Bu işlemler herhangi bir
formel prosedüre tabi olmayıp anlaşma yoluyla gerçekleştirilmektedir.
Üyeler belirlendikten sonra da alt komisyonun ilk toplantı tarihi ve yeri
belirlenmektedir.
Çoğu
İlk toplantıya konuyla ilgisi olan tüm sivil toplum örgütleri, meslek
ve diğer ilgili kurum ve kuruluşlar davet edilmektedir. Bu
toplantıda ilgili tarafların tasarı veya teklifin tümü üzerindeki görüşleri
dinlenınektedir ve talepleri alınmaktadır. Daha sonraki toplantılara ancak
ihtiyaç duyulursa, ilgisine göre taraflar davet edilmektedir. Ancak, teknik
çalışma ön planda olduğu için tasarının tümü veya belli maddeleriyle ilgisi
kuruluşları
109
olan kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcileri toplantılara katılmaktadır.
Bunlar dışında doğrudan ilgisi bulunmayıp ·da bilgisine ihtiyaç duyulan
kurumlardan temsilci/temsilciler de çağrılabilmektedir. Örneğin istatistiki
bilgilere ihtiyaç duyulduğunda DiE'nin ilgili birimlerinden temsilci
çağrılabilmektedir.
Konuyla ilgilenen komisyon uzmanı toplantılara düzenli olarak
katılmakta ve alt komisyon başkanı adına kurum ve kuruluşlar ile
milletvekilleri arasında koordinasyon sağlamaktadır. Çalışmaların
gerektirdiği teknik bilgileri derlemekte, gerektiğinde görüş sunmaktadır.
Tasarının asıl sahibi olan ilgili bakanlık temsilcileri tüm toplantılarda hazır
bulunmakta ancak bu toplantılara bakan katılmamaktadır. İçtüzük'teki
ifadeye uygun olarak üst düzey bir kamu yöneticisi katılmaktadır.· Bu
görüşmelerde hükümetin en düşük genel müdür yardımcısı seviyesinde
temsili hususuna dikkat edilmektedir. Ancak görüşmelerde çoğunlukla bir
müsteşar veya müsteşar yardımcısı hazır bulunmaktadır.
Alt komisyon çalışmaları çok esnek bir şekilde yürütülmekte, alt
komisyon başkanı komisyonda olduğu gibi düzeni sağlamaktan ziyade
toplantıların koordinasyonunu yürütmekte ve görüşmelere etkin bir şekilde
katılmaktadır. Bu toplantılarda usul kurallarına·ve şekli formalitelere hemen
hemen hiç uyulmamaktadır. Alt komisyonu oluşturan milletvekilleri de
çoğunlukla konunun uzmanı kişilerden seçilmektedir.
Toplantının başlangıcında
üyelerin
isteğine
göre
tasarının
tümü
üzerinde genel bir değerlendirme yapılmakta veya doğrudan maddelerin
görüşülmesine geçilmektedir. Alt komisyon; tasarı veya teklifi anayasaya,
diğer
mevzuata
ve
kanun
tekniğine
uygunluk
açısından
değerlendirilmektedir. İşin ayrıntısına inilebildiği için maddelerin istenen
amacı en iyi şekilde ifada edebilecek ancak kanun diline uygun olarak kısa
ve öz olarak düzenlenmesine özel önem verilmektedir.
İtiraz edilen bir konu olan ve İçtüzükte yasaklanmış bulunan
komisyonların
kanun teklif etme yetkisinin olmaması hususu en çok alt
komisyonlarda ihlal edilmektedir. Tasarı veya tekliflere, düzenleme alanıyla
veya değişiklik öngörülen kanunlarla ilgili olmayan maddeler
ı
10
eklenebilmektedir. 240 Milletvekilleri bu toplantılarda ilgili taraflar la
doğrudan muhatap olmaktadır. Hem tüm ilgili taraflar hem de ilgili bakanlık
temsilcileri kendilerince önem arz eden hususları yüz yüze aniatma ve
milletvekilierini etkileme imkanı bulabilmektedirler. Dolayısıyla yasama
sürecinde lobicilik faaliyetlerinin en rahat yürütüldüğü ve en etkin olduğu
yer alt komisyonlardır. İlgili bakanlık da Bakanlar Kurulundan geçiremediği
kimi düzenlemeleri alt komisyonda daha kolay kabul ettirebilmektedir.
Ancak bu hususlar çoğunlukla ülkenin tümünü ilgilendiren ve ülke yaranna
olan düzenlemelerden ziyade Maliye Bakanlığı 'na ve Bakanlar Kurulu 'na
kabul ettiremedikleri ve bakanlıklar arası çatışma alanına dönüşen,
düzenleme yapılan alanda çalışan veya bakanlık çalışanlarının özlük
haklarını iyileştiren düzenlemelerdir.
Bu durum, ekonomik ve siyasal kararların alınmasında bürokratların
etkisinin günden güne arttığının, ekonomik ve siyasal kararlar alınırken
karar alma sürecini etkileyerek kendi çıkarlarını kamu yararı ile
241
birleştirme
çabalarının en önemli göstergelerinden birisidir. Bürokratlar
genellikle, parasal gelirlerini, şöhret iktidar ve patronaj gücünü artırmayı,
kendi ofisi ile ilgili ihtiyaçlarını gidermeye çalışırlar. Bu nedenle,
bürokratlar bürolarının veya yönettikleri daireterin büyüklüğünü maksimize
etmeye çalışırlar? 42 Son yıllarda gelişim içerisinde olan ve politikanın
ekonomik analizi diye tanımlanan anayasal iktisat yaklaşımına göre de
politikacılar ve bürokratlar, tıpkı piyasanın aktörleri gibi, kişisel çıkarları
peşinde
koşar.
Politikacılar
ortak ekonomik kaynaklan rasyonel
kullanmaktan çok, oyunu artırarak iktidarının devamını sağlamaya,
bürokratlar bütçe maksimizasyonu yoluyla yüksek mevki, yüksek maaş,
240
Ancak bu kısıtı aşmanın yöntemi bulunmuştur. Kanun tasarı veya tekliflerine "Bazı Kanunlarda ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Tasarısı/Teklifi" başlığı
konulmak suretiyle tasarı veya tekiitin düzenleme konusu dışında kalan pek çok yeni madde
tasarı/teklife eklenmektedir. Bkz. "Devlet Memurları Kanunu ve Türkiye Cumhuriyeti Emekli
Sandığı Kanunu ile Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı", D. 22, YY. 3, SS. 827.
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil0 l /ss~Q7m.htm
241
Saka!, a.g.e. (1997), s. 439.
242
Thomas Romer, Howard Rosenthal, "Bureaucrats Versus Voters: On the Political Economy of
Research Allocation by Direct Democracy", Quarterly Journal Economics, Vol: 93, November
1979, 8S. 563-565.
ı ıı
yüksek yan gelir ve tekelci bilgi sunma konumlarını korumaya çalışır. 243 Alt
komisyon çalışmaları bu gibi girişimler için en uygun platformdur (Benzer
şekilde bu girişimlerin etkinlik kazandığı diğer bir platform ise bütçe süreci,
özellikle de parlamento aşamasıdır). Milletvekilleri açısından bu
çalışmaların en büyük avantajı ise bürokratlarla tanışmaktır. Bu suretle
kendi yörelerine ilişkin işleri daha kolay takip edebilme ve yaptırabitme
imkanına kavuşmaktadırlar. Bürokratlar için ise izah edildiği üzere
istedikleri değişiklikleri üst komisyon görüşmelerine kalmadan alt
komisyonda halletme kolaylığıdır.
Alt komisyon çalışmalarında gerek sözü edilen amaçlarla gerekse
başka amaçlarla düzenleme konularında önemli değişiklikler yapılmakta,
esas olarak da kanun teklif etme yasağına aykırı olarak yeni maddeler ilave
edilmektedir. Bu konunun biraz daha ayrıntılı incelenmesi gerekmektedir.
İçtüzük'te yer alınamakla birlikte komisyonların çalışmalarını Genel
Kurul'un çalışma yöntemine uygun olarak yürüttüğü ifade edilmişti. Genel
Kurul' da tasarı veya tekiitin konusu olmayan kanunlarda ek ve değişiklik
getiren yeni bir kanun teklifi niteliğindeki değişiklik önergeleri işleme
konmamakta ancak, tasarı ve teklifle çok yakın ilgisi bulunan ve tasarı ve
teklife konu kanunun bir maddesinin değiştirilmesini isteyen ve komisyonun
salt çoğunlukla katıldığı önergeler üzerinde yeni bir madde olarak görüşme
açılabilmektedir (içt. md. 87). İçtüzüğün bu hükmünden ikinci tür
değişikliklerin kanun teklifi niteliğinde olmadığı sonucu çıkmaktadır.
Benzer şekilde komisyonların da bu konuda yetkili olduğunu kabul etmek
gerekir. Nitekim uygulama da bu yönde cereyan etmektedir. Ancak
komisyonların kimi zaman yeni bir kanun teklifi niteliğinde olan
değişiklikler yapmasını savunmak mümkün değildir.
Tasarı
veya teklifterin daha iyi incelenmesinin sağlanması dışında alt
komisyona sevk edilmesinde başka sebepler de bulunmaktadır. Hükümetin,
görüşülmesini istemediği ancak kamuoyunu meşgul eden ve kamuoyu
baskısıyla komisyon gündemine alınan kimi konularda düzenleme öngören
tasarı veya teklifler hakkında çalışmaların başlamış olduğu izlenimini
243
Coşkun Can Aktan, Anayasal iktisat, İz Yayıncılık, İstanbul, 1997, s. 15.
112
vermek için bu nitelikte olan tasarı ve teklifler alt komisyonlara sevk
edilmekte ve bu işler yıllarca alt komisyonda bekletilmektedir.
Alt komisyon, komisyon gibi görüştüğü işleri bir raporla karara
bağlamaktavebu rapora bağlı bir metin hazırlamaktadır. Hazırlamış olduğu
rapor ve metni komisyona sunmaktadır. Alt komisyon raporları çoğu zaman
komisyonda okunmaktadır. Bunun ardından alt komisyon çalışmalarına
katılan milletvekilierine söz verilmektedir. Üyeler alt komisyon
çalışmalarını ve yapılan değişiklikleri anlatmaktadır. Daha sonra da
görüşmelere geçilmektedir. Görüşmelerin başında başkan tarafından
görüşmelerin alt komisyon metni üzerinden yapılması oya sunulmakta ve alt
komisyon metni esas alınmak suretiyle görüşmeler yapılmaktadır.
gibi bir düzenlemeye konu yapılmamış alt komisyon
çalışmaları komisyonun esas çalışmalarının özünü oluşturmakta ve
komisyonu belli ölçüde rahatlatmaktadır. Ayrıca alt komisyonun hazırlamış
olduğu rapor ve metin komisyon raporunun yer aldığı ve Genel Kurul
244
Ancak maalesef son
görüşmelerine esas sıra sayısında yer almaktadır.
zamanlarda İçtüzük'te yer almadığı gerekçesiyle alt komisyon raporlarının
sıra sayılarına bastırılmamaları yönünde bir eğilim bulunmaktadır.
Görüldüğü
Komisyon çalışmaları açısından böylesine önemli bir yeri olan alt
komisyon çalışmalarının İçtüzük'te düzenlenınemiş olması önemli bir
eksikliktir. Ayrıca bu husus çeşitli sorunlara da yol açmaktadır. Düzenleme
yapılmamış olması çalışmaların gayriresmi bir şekilde yürütülmesi
sonucunu doğurmaktadır. Çalışmalar da çoğu zaman Genel Kurul 'un
saatlerine rastladığı ıçın milletvekilleri ıçın sakıncaları
çalışma
bulunmaktadır. Milletvekillerinin, Genel Kurul'da hazır bulunmaları ve
yoklamaya katılmaları gerektiği için çalışmalar bölünmekte ve verimlilik
düşmektedir. Bu sakıncaları önleyecek, çalışmaların verimliliğini artıracak,
çalışmaları daha etkin hale getirecek ve çalışmaların esas ve usullerinin
çerçevesini çizecek düzenlernelerin İçtüzük'te yapılması gerekmektedir.
244
Alt komisyon çalışmalannın bulunduğu örnek sıra sayıları için bkz. D. 22, YY. 1, SS. 213,
(Türkiye Adalet Akademisi Kanunu Tasarısı),
http://www.thmm.gov .tr/sirasayi/donern22/yil0 1/ss2 I 3m.htm
D. 22, YY. 3, SS. 616, (Belediye Kanunu
Tasarısı),
http://www.tbımn.gov.tr/sirasayi/doncm22/yil01/ss616m.htm,
113
2.4. KOMiSYON RAPORU
Komisyonlar önlerindeki işleri inceleyip, görüşüp karara bağladıktan
sonra, bu işler hakkında, düzenleme konusuyla ilgili olan olaylar, incelenen
konunun tarihçesi, komisyonun görüş, düşünce ve kararını içeren bir belge
düzenlemektedirler. Komisyonunun çalışmalarının yer aldığı bu belge
komisyon raporudur.
Komisyonda, maddelerin kabul edilmesinin ardından tasarının tümü
oya sunulmaktadır. Bu aşamada da komisyon kabul ya da ret kararı
verebilmektedir. Bu kararın ardından komisyonlar sözü edilen raporları
düzenlemektedirler. Hazırlanan rapor tasarı veya tekiitin kabulü veya reddi
yönünde hazırlanmaktadır. Tasarı veya teklif reddedilmişse komisyonun
rapora bir metin eklemesine gerek yoktur. Çünkü ortada komisyoncakabul
edilmiş bir metin yoktur. Komisyonun, tasarı veya teklifi değiştirerek veya
aynen kabul etmesi durumunda ise rapora bir metin eklenmek zorundadır.
Maddeler aynen kabul ediidiyse ayrı bir metin oluşturulmamakta, her bir
maddenin karşısına komisyonun maddeyi aynen kabul ettiği yazılmaktadır.
Maddeler değiştirilmişse, değişik biçimiyle yazılmaktadır? 45 Bu açıklama
kanun tasarı ya da teklifleri için söz konusudur. Kanun hükmünde
karamameler açısında d.urum farklıdır. KHK'yla yapılan düzenlemeler
hukuk dünyasında doğmuş ve sonuçlarını doğurmuştur. Yasama organında
yapılan, bu KHK'nın, dolayısıyla yapılan düzenlernelerin kanunlaştırıl­
masıdır. Bu nedenle eğer KHK reddedilecekse ortada bir metin bulunduğu
için reddedildiğine ilişkin de bir kanun metni bulunmak zorundadır. Aksi
takdirde KHK varlığını sürdürecektir. 246 KHK'nın aynen veya değiştirilerek
kabulünde ise yukarıda açıklanan yöntem uygulanmaktadır.
Rapor düzenlenmesi olayı yalnızca kanun tasarı ve teklifleriyle ilgili
bir şey değildir. Daimi komisyonlar çoğunlukla görüştükleri tasarı ve
teklifler hakkında bir rapor düzenteseler de komisyonlar karara bağladıkları
bütün işler için rapor düzenleyebilirler. Plan ve Bütçe Komisyonu kanun
245
246
Bkz. yukandaki Sıra Sayılan.
Bu konuda aynntılı bilgi için bkz. Bakırcı, a.g.e., ss.376-378.
114
247
Sayıştay tezkerelerini
tasarı ve tekliflerinden başka kalkınma planlarıyla,
de görüşmektedir. Dolayısıyla bu işler hakkında da birer rapor
düzenlemektedir.
İçtüzükte raporun; başkan, komisyon sözcüsü veya görüşülen iş için
seçilen özel sözcü tarafından yazılacağı, raporda konu hakkında komisyon
üyelerinin düşünceleri ile yapılan değişikliklerin gerekçelerinin yer alacağı
belirtilmektedir (md. 42/1 ). Ancak, uygulamada raporların yazılması işi
komisyonda çalışan ve toplantılara katılmaları zorunlu olan uzmanlar
tarafından yerine getirilmektedir. Bu uzmanlar yalnızca rapor yazmakla
görevli değildir. Gerek görüşmelerden önce gerekse görüşmeler esnasında
ve sonrasında teknik meselelerin incelenmesini sağlamak ve bu konuda
meclis komisyonlarına yararlı olmak amacııyla istihdam edilen sürekli
personeldir. Amerika'da, Kongre komisyonlarının çalışma verimi geniş
çapta onların elindeki yardımcı kadronun kalite ve sayısına bağlıdır.
Ülkemizde de yasama faaliyetlerinin kalitesinin artırılması amacıyla
TBMM'nin, bu nitelikteki elemanların sayısının artırılması ve en ileri
düzeyde donanıma sahip olacak şekilde yetiştirilmelerini sağlayacak bir
dönüşüm geçirmesi gerekmektedir.
Komisyon raporlarının çok önemli işlevleri bulunmaktadır. Bilindiği
gibi tasarı ve teklifler maddeleri ve gerekçeleriyle bir bütün olarak gelmekte
ve komisyonlarda önemli değişiklikler geçirebilmektedirler. Bu durumda
Genel Kurul görüşmelerine esas yeni bir metin ortaya çıkmaktadır. Madde
gerekçeleri tasarı veya tekiitin havalesinin yapıldığı andaki ilk halini
ve askıda
karşılayamamakta
değişiklikleri
yapılan
yansıtmamakta,
kalmaktadır. Bu aşamada devreye komisyon raporları girmektedir.
Komisyon raporlarında değişikliklerin gerekçeleri, yapılış amaçları,
değişikliğin arkasında yatan düşünceler yer almaktadır. Bu açıklamalar
uygulayıcılar ve yargı organları için çok büyük önem arz etmektedir. Kanun
koyucunun bir hükmü tesis ederken neyi amaçladığı konusundaki gerekçeler
ve raporlar önem arz etmektedir. Genel Kurul görüşmelerine esas metnin
247
Bu açıklamanın ardından kabul ya da ret raporunun da tasarı ve teklifiere has olmadığı
Kalkınma planlarının da kabul veya reddedilmesi söz konusudur. Ancak
yasalaşma süreci içerisinde bulunan komisyonlar daha çok tasarı ve teklifleri görüştükleri için
çoğu kaync.kta olduğu gibi bu çalışmada da anlatım yapılırken tasarı ve teklifler esas alınmaktadır.
anlaşılmaktadır.
115
gerekçesi artık yalnızca
komisyon raporlarıdır.
tasarı
ve tekiitin gerekçesi
değil
bunlarla birlikte
Raporlar konu hakkındaki son oylamaya katılan komisyon
üyelerince imzalanmaktadır (md. 42/2). Görüşmelere katılmakla birlikte
tasarının tümünün oylamasına katılmayan üyeler raporu imzalayabilmekte
ve muhalefet şerhi ekleyebilmektedirler. Bu durumda olan üyelerin son
toplantıya katılmadıkları belirtilir (md. 42/3). Raporun tümüne veya belli
kısımlarına çekimser veya muhalif kalan üyeler rapora bu görüşlerini
ekleyebilmektedirler. Bu üyelerin raporda tasarı veya tekiitin hangi
maddesine karşı çıktıklarını yazmaları gerekir. Esasen bu hususlar raporun
içinde yer almamaktadır. Raporun ekinde bulunan ve genel olarak, "karşı oy
yazısı" veya "ayrışık oy yazısı" olarak da adlandırılan daha çok da
"muhalefet şerhi" olarak bilinen metinlerde yer almaktadır. Bu metinlerde
aykırı olunan ve çekimser kalınan hususlar belirtilmektedir.
Üyeler rapora katilmakla birlikte raporda yer almayan görüşlerini
komisyon başkanının belirleyeceği uygun bir süre içinde rapora
ekleyebilmektedirler (md. 42/7). Ancak, bu sık rastlanan bir uygulama
değildir. Komisyon raporlarında daha çok görüşmeler esnasında dile
getirilen görüşlere yer verilmektedir. Bunun dışında bir uygulama çok
istisnai olarak görülmektedir.
Rapor daha önceden belirtildiği üzere komisyonda çalışan uzmanlar
tarafından hazırlanmakta ve komisyon başkanının onayına sunulmaktadır.
Raporlama sürecinde komisyonlar açısından da farklılıklar bulunmaktadır.
Bu konuda bir standart getirilmesi gerekmektedir. Plan ve Bütçe Komisyonu
raporlarında ilk önce düzenleme alanına ilişkin genel bilgiler verilmekte ve
düzenleme ihtiyacının varlığını gerektirici açıklamalar yapılmaktadır.
Bunun ardından öne çıkan unsurlarıyla birlikte tasarı veya teklif ve
gerekçelerinin özeti yapılmaktadır. Daha sonra komisyon üyelerinin tasarı
veya tekiitin geneli üzerinde yaptığı değerlendirmelere yer verilmektedir.
Geneli üzerindeki değerlendirmelerin ardından hükümet adına yapılan
açıklamalara yer verilmektedir. Bu açıklamalarda hükümetin yalnızca tasarı
veya teklife ilişkin görüşleri değil üyelerce yapılan eleştirilere verilen
cevaplar da yer almaktadır. Maddelerin görüşülmesine geçilmiş ise
116
maddeler üzerinden anlatıma devam edilmektedir. Ancak burada yalnızca
maddeler değişmişse, değişikliğin gerekçesini, dolayısıyla maddenin yeni
halinin gerekçesini oluşturması nedeniyle değişiklik hakkında bilgi
verilmektedir. Değişmemişse maddenin aynen kabul edildiğinin
belirtilmesiyle yetinilmektedir.
tamamladıktan
sonra bu raporu Meclis
Başkanlığı'na sunmaktadır. Başkaniıkça bu raporlar sıra sayısı adında
bastırılıp dağıtılmakta ve Genel Kurul'da görüşülmesine başlandığı ilk
birleşimin tutanağına eklenmektedir (içt. md. 42/5). Raporda imzası bulunan
üyeler diğer komisyonlarda ve Genel Kurul' da muhalefet şerhlerinde
belirttikleri hususlar dışında sözcüden soru soramaz ve komisyon raporuna
aykırı konuşma yapamazlar (md. 42/4).
Esas Komisyon raporunu
başta tasarı
veya teklifierin genel gerekçesi ve
madde gerekçeleri yer almaktadır. Daha sonra varsa tali komisyon raporları
ve hazırlamışlarsa rapora ekli metin bulunmaktadır. En son da esas
komisyon raporu ve değişiklik yapılmışsa tasarı veya tekiitin metni ile
komisyonca yapılmış değişiklikleri gösteren karşılaştırmalı bir metin yer
almaktadır. Değişiklik yapılmamışsa tasarı veya tekiitin her maddesinin
karşısına tasarı veya tekiitin ilgili maddesinin komisyonca aynen kabul
edildiği yazı lmaktadır. Yani her iki durumda da sıra sayısının sonunda
bir metin bulunmaktadır. Komisyonda değişiklik
karşılaştırmalı
yapılmamışsa Genel Kurul' da tasarı veya teklif üzerinden görüşmeler
yapılmaktadır. Değişiklik yapılmışsa değiştirilen maddeler, komisyonların
kabul etmiş oldukları metinler üzerinden göıüşülmektedir. Komisyon
raporları ve bu raporların yer aldığı sıra sayıları Genel Kurul
görüşmelerinde parlamento üyeleri için önemli bir bilgi kaynağıdır.
Sıra sayılarında
ilk
2.5. KO MiSYONLARA DEVAM
Devam, parlamento komisyonlarının verimli çalışmalarıyla ilgili çok
önemli bir meseledir. Üyelerinin devamsızlığı yüzünden toplanamayan ve
önlerindeki işleri ineeleyemeyen komisyonlar, ülkenin yasama faaliyetlerini
248
geniş çapta zedeler ve yasama işlerinin sürüncemede kalmasına sebep olur.
248
Karamustafaoğlu, a.g.e., s. I 75.
117
Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda bile toplantı yeter sayısı sağlanamaması
nedeniyle bazen önemli konuların görüşülmesi ertelenebilmektedir. İlginç bir
biçimde iktidarın çoğunlukta olduğu bu Komisyon' da bu ertelemeler
genellikle iktidar milletvekillerinin devamsızlıklarından ya da toplantılara geç
kalmalarından kaynaklanmaktadır. Böyle olmasında da iktidar milletvekilleri
arasında; "nasıl olsa yeteri kadar üyemiz var çoğunluk sağlanır" yönünde bir
kanaatİn hakim olmasının etkisi bulunmaktadır.
İçtüzük'te
de bu husus düşünülmüş ve düzenleme konusu
yapılmıştır. Komisyon üyeleri toplantılara devam etmek mecburiyetindedir.
Komisyon devam cetvelleri, Meclis Başkanlığı 'na ve siyasi parti grubu
başkaniıkiarına gönderilmektedir. İzinsiz veya özürsüz olarak üst üste üç
toplantıya veya bir yıl içinde toplantıların üçte birine katılmayan komisyon
üyesi/üyeleri, mensubu olduğu siyasi parti grubunca geri çekilebilmektedir.
Bu suretle boşalan üyelikler en kısa zamanda tamamlanmaktadır (md. 28).
Bu yönde bir uygulamaya sık başvurulmamaktadır. Ayrıca, Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda bağımsızların temsili de öngörülmüştür. Bir siyasi parti
grubuna mensup üyenin grubunca geri çekilme imkanı varken bağımsızlar
için böyle bir yaptırım söz konusu değildir.
Öngörülmüş olan bu
yaptırımlar komisyonlara devam konusundaki disiplini sağlamak konusunda
caydırıcı olmakla birlikte yeterli değildir. Milletvekilleri toplantının başında
ya da toplantının herhangi bir anında toplantıya gelip imza atmakta,
ardından da komisyon salonunu terk edebilmektedir. İçtüzük teklifinde mali
yaptırımlar da dahil olmak üzere daha değişik yaptırımlar öngörülmüştü 249
ancak bu yönde bir düzenlemeye gidilmemiştir. Yapılan tüm bu
düzenlemelere ve öngörülen müeyyidelere rağmen milletvekillerinin
toplantılara devamının sağlanması, siyasi partilerin ve önderlerinin,
parlamento üyelerinin Meclis çalışmalarına katılmalarını sağlamak
hususunda gösterecekleri çabalara bağlıdır denebilir. Bu çaba; kendisini
grup başkanvekilierinin denetimi ve sıkı parti disiplini uygulanması_
suretiyle göstermektedir.
Üyeleri ilgisizliğe ve devamsızlığa iten ve yasama sürecini olumsuz
etkileyen en önemli unsurlardan biri, kanunların genellikle hükümet
tasarıları
halinde bürokratların teknik desteğiyle hazırlanmasıdır.
249
Bkz. Uğur, a.g.e., s. 6.
ı ı8
Milletvekillerinin parti gruplarının izni olmaksızın kanun tasarılarının
250
veya çok
içeriğini değiştirme konusunda herhangi bir güçleri yoktur
kısıthdır. Milletvekillerinin çoğunun bireysel olarak da güçlü olduğu Plan
ve Bütçe Komisyonu 'nda bile müdahale ancak teknik düzeitme
gerekçeleriyle yapılabilmekte, bunun dışında kalan siyasi nitelikteki
müdahale girişimleri genellikle sonuçsuz kalmakta veya sınırlı olmaktadır.
İlgili bakanın onayını almaksızın değişiklik yapmak ise hemen hemen
imkansızdır. Komisyon'un yapısı gereği bu durumun böyle olması gerektiği
ileri sürüise de parlamentonun etkinliğini azaltacak nitelikteki yorumlardan
sakınmak gerekir. işlerin iyi gittiği bir zamanda yasama-yürütme arasındaki
bu farksıziaşma dikkat çekmese de yasamanın yürütme üzerindeki denetim
fonksiyonunu icra etmesini gerektiren kritik durumlarda, ortaya çıkması
muhtemel bu atalet olumsuz neticelere neden olabilir, kurumsal ve
toplumsal dengeleri sarsıcı etkiler yaratabilir.
2.6. KOMiSYONLA RlN DIŞ İLİŞKİLERİ
Türkiye Büyük Millet Meclisi 'nin, esasen kanunların içeriğine daha
çok nüfuz etme imkanına sahip olan komisyonların bilgi ve belge organı
çoğu zaman hükümettir. Nitekim, komisyonlara yasama-yürütme ilişkileri
bağlamında, yürütme organıyla ilişki kurma yetkisi verilmiştir. Komisyonlar
bütün bakanlıklada doğrudan yazışabilmekte ve kendilerine havale edilen
bakanlıklardan
bilgileri
gerekli
ıçın
sonuçlandıniması
işlerin
konuları
gündem
isteyebilmektedirler. Komisyonların yoğun faaliyetleri ve
üzerinde Genel Kurul 'un bilgisine sunulmak üzere ülke menfaatlerinin
gereklerine göre rapor sunmak durumunda olmaları, konular hakkında yeteri
kadar bilgilenmelerini gerektirir. Dolayısıyla, komisyonların yetkileri
yalnızca yürütme organıyla ilişki kurmakla sınırlı değildir.
Komisyonlara uzman çağrılmasına cevaz veren madde (içt. md. 30)
belki de bu gereksİnıneyi karşılamaya dönük olarak düzenlenmiştir.
İçtüzükte bu uzmanların veya uzmanlık bilgisine ihtiyaç duyulan idare dışı
kuruluşların toplantıya katılmalarını zorunlu kılacak bir hüküm yoktur.
Ancak gerek kamuda gerekse özel sektörde çalışan veya faaliyet gösteren
kişi veya kurumlarınsa komisyonun daveti olduğu halde kendilerini
250
Gençkaya, a.g.e., s. 19.
119
ilgilendiren bir konuda yasama organında yapılan bir toplantıya katılma
fırsatını kaçırdıkları pek görülmemektedir. Bu grupların hangi saiklerle
toplantılara katıldıkları aşağıda anlatılacaktır.
Ancak uzman çağrılması yetkisi de, sivil toplum örgütü temsilcileri
bir yana bırakılacak olursa, bilginin kaynağı daha çok hükümet ve
hükümetin kontrolü altında bulunan kamu yönetimi ve yine hükümet için
bilgi üreten kurumlar olduğu için daha çok kamu görevlilerinin çağrılması
ve bu kaynaktan bilgilenme şeklinde kullanılmaktadır.
· 2.7. BASKI VE ÇlKAR GRUPLARININ ETKİLERİ
Çalışmanın
kimi yerlerinde sivil toplum örgütleri adı altında baskı ve
çıkar gruplarından kısaca bahsedilmiş olsa da bu konunun biraz daha geniş
olarak ele alınmasında yasama sürecinin anlaşılması bakımından yarar
görülmektedir.
2.7.1.
Baskı
ve
Çıkar Gruplarının Tanımı
Politika arenasında en etkili unsurun siyasal partiler olduğu bilinen
bir gerçektir. Bu etkili unsur dışında politik alanda faaliyet gösteren ve
alınan kararları etkileyen başka gruplar da mevcuttur. Bunlar, yaygınlaşan
bir terimle "baskı ve çıkar grupları" ya da daha popüler bir tabirle "sivil
toplum örgütleri" olarak adlandırılmaktadır. 251
Baskı
grupları
ortak menfaatler etrafında birleşen ve bunları
gerçekleştirmek için siyasal otoriteler üzerinde etki yapmaya çalışan
örgütlenmiş gruplar olarak tanımlanmaktadır? 52 Baskı grubunu niteleyen
temel faktör "etkileme" faktörüdür ve çalışmalarını bu faktör üzerinde
yoğunlaştırırlar. Baskı grupları ellerinde bulunan imkanlar ölçüsünde ve
sahip oldukları vasıtalarla dışarıdan iktidar üzerinde etki veya baskı yaparak
siyasal kararların kendi istekleri yönünde alınmasını sağlamaya çalışırlar.
Burada baskı grubundan söz ederken ·belli bir örgütsel şemsi ye altında
temsil edilen çıkarların yanı sıra belli bir durumda, özellikle kendi varlık ve
menfaatlerini ilgilendiren bir sorunun ortaya çıkması halinde baskı gnıbuna
dönüşen tüm sosyal gruplar ile her türlü kurum veya kuruluştan söz
251
Bkz., İlter Turan, Siyasal Demokrasi, Siyasal Katılma, Baskı Grupları ve Sendikalar, Türkiye
Belediye-İş Sendikası, Eğitim Dizisi: 6, Hazar Matbaacılık, İstanbul, 1987, s. 44.
252
Munci Kapani, Politika Bilimine Giriş, Bilgi Yayınevi, Ankara 1997, s.193.
120
belirtmek gerekir. Vurgulanması gereken başka bir nokta ise
birincilerin daha etkili olduğudur. Maddi olanakları daha fazla olan gruplar
daha fazla faaliyette bulunabilmekte ve eylemlerinde daha başarılı
olabilmektedirler. Baskı grubu, faaliyeti ıçın kaynak kullanmak
durumundadır. Kaynakların göreli bolluğu, grubun faaliyetini kolaylaştırır,
başarısına katkıda bulunur. Ayrıca saygınlığı daha yüksek olan grupların
karar vericilere erişmesi, onlarla düzenli etkileşirnde bulunma ve isteklerini
53
elde etıne konusundaki başarı şansı daha yüksek olacaktır?
edildiğini
belirli menfaatler ya da amaçlar etrafında toplanmış
olan gruplardır. Dolayısıyla, ilgi ve faaliyet alanları da belirli ve sınırlıdır.
Ancak, ilgi ve faaliyet alanlarına giren ve menfaatleriyle ilişkili bulunan
hemen hemen bütün konularla doğrudan ilgilidirler. Bunlar genel bir
tutumlar etrafında
sınıflandırmaya tabi tutulacak olursa; ınenfaatler ve
toplanan gruplar denilebilir. Birinci sınıftakiler daha çok ~konomik
bir amaç,
paylaşılan
sınıftakiter
ikinci
menfaatler etrafında,
gerçekleştirilmeye çalışılan bir dava veya korunmak istenen bir manevi
254
Toplumun siyasal ve sosyal yaşantısında
değer etrafında toplanmışlardır.
en etkili olabilecek baskı grupları genellikle üretim ilişkilerinin yansıttığı
ekonomik sorunları temsil eden baskı gruplarıdır. Bu grup hareketini
belirleyen en önemli etken kuşkusuz ekonomik bir etkendir.
Baskı grupları
karar alma mekanizmalarında çok önemli
bir rol oynarlıkları ve artık bu rolün Batı demokrasilerinde kurumsallaşmış
olduğu görülmektedir. Parlamento üyelerinin bir beldeyi temsil etmelerinin
yanı sıra, çıkar gruplarına dayalı farklı bir temsil olgusundan söz
edilmektedir. Bu, Avrupa'da, sosyal demokrasinin gelişmesiyle birlikte
örgütlü grupların karar alma mekanizmasına katılmalan hatta bu katılımın
yan resmi birtakım kurumlar vasıtasıyla gerçekleşmesiyle bağlantılıdır.
Mesela, İsveç 'te bugün üç katmanlı bir demokrasinin yürürlükte olduğundan
söz edilmektedir. Üç katmandan kastedilen de: Endüstri toplumlarında, ileri
sanayi toplumlannda parlamentonun aldığı önemli kararların büyük bir
çoğunluğunun ekonomik hayata ilişkin olmasıdır. Dolayısıyla bu karariann
alınmasında ekonomik alanda örgütlenmiş gruplara katılma hakkı tanımak
gerekir. Nitekim bu sistem aynı şekilde İngiltere'de, Norveç'te, Avrupa'nın
Batıda çıkar gruplarının
253
254
Turan, a.g.e. ( 1987), s. 52.
Kapani, a.g.e., s. 199.
121
birçok yerinde uygulanmaktadır. Alınan kararlar şu şekilde gelişmektedir: Bir
yanda ilgili bakanlık temsilcileri, hükümet yetkilileri, öbür tarafta da
sendikalar ve işveren konfederasyonlan bulunmaktadır. Üç katmanlı
demokrasiden kastedilen de budur. Bu gruplar, oturup masa başında bir çeşit
pazarlıkla kararlar almakta ve kararlar alındıktan, daha doğrusu ortaya bir
görüş birliği çıktıktan
sonra parlamentoya sunulmaktadır. Bu gelişmeye
neden olarak, ileri sanayi toplumlannda parlamentonun ele aldığı konuların
artık çok karmaşıklaşmış olması gösterilmektedir. Yani, parlamento
üyelerinin birey olarak bu karmaşık sorunlan anlayabilmeleri ve konuya
ilişkin kendi başlarına karar alabilmeleri güçleşmiştir. Dolayısıyla da
parlamentonun görevini yerine getirebilmesi ve toplumda farklı çıkarlan olan
gruplann taleplerini karşılayabilmesi için bu güçlü örgütlerle işbirliği
yapılması zorunludur. 255
Fakat grup hareketlerinin temelinde yalnızca ekonomik etkenin
yattığını söylemek doğru değildir. Paylaşılan maddi çıkarların yanı sıra
tutumlar da etkili olmaktadır. Belli bir ekonomik tabanı olmayan fakat
belirli konularda aynı ahlaki ve kültürel tutumlan ·benimsemiş insanların
meydana getirdikleri gruplar da vardır? 56 Nitekim Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda her iki sınıftaki baskı grupları da lo bi faaliyetlerine
girişmektedirler. Ancak birinci sınıftakilerin amaçlarını gerçekleştirmek
konusunda daha başarılı olduklan görülmektedir.
Sözü edilen bu gruplar özel menfaatlerin temsilcisi olarak faaliyette
bulunmaktadırlar. Her siyasal sistemde kamu hizmetlerini ve yönetim
işlevini gerçekleştirmek üzere gelişmiş kurumlar bulunmaktadır. Bürokrasi,
ordu, parlamento bunun· ömekleridir. Bu tür kurumların üyeleri, gerek
kurumlarını gerek kendilerini ilgilendiren konularda bir baskı grubu olarak
hareket edebilmektedir. Devlet kurumları birer baskı grubu olarak faaliyette
bulundukları zaman, bunlara "kurumsal baskı grubu" adı verilmektedir. 257
Kapani, klasik devlet görüşü açısından benimsenen varsayıma göre siyasal
255
Binnaz Toprak, "Demokrasi ve Parlamento", Milli Egemenlik Sempozyumu ve Panellerde
Bildiriler (Van), TBMM Kültür, Sanat ve Yayın Kuru!u Yayınlan, No: 32, Ankara,
ı 987, s. 30.
256
Ahmet N. Yücekök, Siyasetin Toplumsal Tabanı, AÜSBF ve Basın-Yayın Yüksekokulu
Basımevi, Ankara, ı 987, s. 7 ı .
257
Turan, a.g.e. (ı 987), s. 56.
Sunul~ı~n
122
gerçekleri ve devlet bürokrasisinin bazı kesimlerinin, bazı karar
organları (parlamento, hükümet) üzerinde baskı grubu davranışı içinde
olduklarının görüldüğü, bu etkileme faaliyetinin amacının bir özel grup
menfaatinin sağlanması değil, belli bir kamu hizmetine ya da belli bir idari
258
tutuma öncelik ve ağırlık tanınması olduğunu belirtmektedir. Ancak, alt
komisyon çalışmalarına ilişkin bölümde de değiniirliği üzere bu tespitin
belirtmek gerekir. Zira kurum
gerçeklikle bire bir örtüşmediğini
temsilcilerinin belli bir alana yönelik kanuni düzenlemelerde konunun en iyi
şekilde düzenlenmesinden ziyade bu düzenlernelerin içine özlük haklannın
düzeltilmesi veya daha iyi noktalara taşınmasına yönelik olarak belli
hükümterin yerleştirilmesi hususunda daha fazla gayret sarf ettikleri
belirtilmişti. Böyle bir saptamada bulunurken gerçekten kamu yararına
yönelik çaba sarf eden kamu görevlilerinin ve devlet kurumlannın
bulunduğu da yadsınamaz.
hayatın
Toplumun siyasal yapısını meydana getiren örgütler arasındaki ve
idare edenle, edilenler arasındaki ilişkileri tayin eden resmi mekanizmanın,
modem devlette, bir sürü gönüllü kuruluşla takviye edilmesi gerekmektedir.
Bu gönüllü kuruluşlar yalnızca üyelerinin taleplerini resmi otoritelere
ulaştırma görevini yüklenmeyecek fakat onları bu talepleri kabule
zorlayacak baskı da icra edeceklerdir. Bu anlamda bir baskı grubu küçük ya
da büyük; siyasal ya da siyasal olmayan; kırsal çıkarları ya da metropol
çıkarları destekleyen bir örgüt; etkileme sahası bakımından da mahalli,
bölgesel ya da ulusal olabilir. Bu gruplar bir veya birden fazla siyasi partiyi
kendi savunduğu çıkarı benimsernesi bakımından etkilerneye çalışmakta ve
bunu da siyasi parti örgütünün dışında kalarak yapmaktadırlar. Bazı baskı
gruplan da amaçlarına ulaştıkları zaman dağılmaktadırlar. Baskı grubunun
oluşturduğu baskı, bir konuda organize olmuş kamuoyunun siyasal yapıya
taşınması olayıdır. "Lobby" ise kişisel temas sonucu otoriteleri etkileme
amacını taşımaktadır ve organize olmuş bir kamuoyundan bağımsız olarak
259
da gerçekleştirilebilmektedir.
Ülkemiz yasama organında her iki yönteme de başvurolmakta ancak
daha çok lobicilikle karşılaşılmaktadır. Çünkü kanun koyma sürecinin en
258
259
Bkz. Kapani, a.g.e., s. 202.
Yücekök, a.g.e., ss. 69-70.
123
etkili aşaması olan komisyonlarda milletvekilleriyle kişisel temasa geçmek
ve etkilemek bir siyasi partiyi etkilemekten daha kolay olmaktadır. Tabii
burada yürütülen faaliyetin etkili olabilmesi için çoğu zaman Iabiye konu
işin büyük menfaatlerle ilişkili olmaması gerekir. Bu tür konular ise zaten
yasama organına gelmeden, siyasi partiler veya hükümet nezdinde yürütülen
faaliyetlerle önceden halledilmektedir. Bu gibi konuların parlamentoya
aksetmesi durumunda ise milletvekilleri, siyasi parti olarak bir tavır
belirleme eğilimi göstermekte ve sorumluluk altına girmekten
kaçı nmaktadırlar.
2.7.2.
Baskı
ve Çıkar
Gruplarının
Etkileme Yöntemleri
Seçmenler kendilerine en fazla ekonomik hizmeti sunacak siyasi
partiyi tercih ederler. Bu amaçla çeşitli baskı ve çıkar grupları oluştururlar.
Baskı ve çıkar grupları siyasal kararların kendi istek ve amaçları yönünde
alınması için siyasal karar organları olan parlamento ve hükümet üzerinde
doğrudan doğruya veya dolaylı olarak etki yapmaya çalışırlar. Bu gruplar,
politikacıyı halka tanıtacak kitle iletişim araçlarının (radyo, televizyon,
gazete) salıipliğini ele geçirerek daha iyi tanıtım karşılığı daha iyi rant
pazarlığına girişirler. Devletin elindeki teşvik, sübvansiyon, mali yardım,
transfer harcamaları gibi uygulamalar baskı ve çıkar gruplannın bu
çabalarını kamçılar. Taraflar kendi çıkarlarının maksimizasyonu amacıyla
mevcut hukuki, siyasal, ahlaki ve kültürel normları bile hiçe sayabilirler. 260
Rant kollamanın oldukça geniş bir alanı vardır. Baskı ve çıkar
gruplannın egemen olduğu günümüz demokrasilerinde, çeşitli baskı ve çıkar
gruplan devlete baskı yaparak kamu olanaklannın kendi yarariarına
sunulabilmesini sağlayabilmekte ve piyasa ekonomisinin normal işleyişini
bozarak fahiş kazançlar elde edebilmektedir. Rant kollama temelde transfer
harcamalannda yoğunlaşmaktadır. 261 Rant kollamanın en etkin yolu karar
mekanizmasına baskı yapacak bir menfaat (baskı ve çıkar) grubu
oluşturmaK:tır. Bu amaçla, ekonomik, politik, etnik, dini, mesleki, bölgesel,
260
261
Nazım Öztürk, "Anayasa/ İktisat Çerçevesinde Demokrasiyi Yozlaştıran Etmenler", Amme
İdaresi Dergisi, TODAİE, S; 37, Eylül2004, s. 20.
Bkz. Coşkun Can Aktan, "Rant Savaşları", Ekonomik Forum,, S: ı3, TOBB Yayını, Ekim
ı 994,
s. ı 3; Ian Mclean, "Lobicilik: Çıkar Gruplannın Rolü", (çev. Fatih Saygılı), ed. Aytaç Eker,
Aktan, Politik YozlaşmaveRani Kol/ama, T~kav Matbaası, Ankara, ı 994, s. 95.
Coşkun
124
262
ulusal ve hatta başka amaçlı menfaat grupları oluşturulmaktadır.
Günümüzde siyasi partilerle çıkar grupları arasındaki ilişkiler, siyasetin ve
devlet yönetiminin İcraatını belirleyecek duruma gelmiştir. Özellikle
ekonomik veya politik rant arayışı içerisine giren çıkar gruplarına mensup
seçmenler; politikacılara, kendi çıkarianna uygun düşen görüşleri benimseyip
benimsemediklerine göre oy verdikleri gibi, bu siyasi partileri ve politikacıları
263
maddi yönden desteklemektedir. Örneğin, örgütlü bir baskı ve çıkar grubu
sayılabilecek demekler bütçe görüşmelerinde kendilerine kaynak sağlanması
için Komisyon üyeleri nezdinde yoğun kulis faaliyeti yürütmekte ve kaynak
transferi sağlayabilmekteydi. Bu nitelikteki kaynak transferi uygulaması
1990'lı yıllardan sonra başlamış ancak kapsamı daraltılarak en son 2003
264
yılında gerçekleştirilmiş ve 2004 yılında uygulamaya son verilmiştir.
2. 7.3. Parlamentoda Lo bi Faaliyetleri
Lobi faaliyeti, yasama meclisi koridorlarında daha yoğun olarak da
komisyon salonlarında veya komisyon salonlarının bulunduğu koridorlarda
parlamenterlerle temas kurarak, çıkması istenen bir kanunu çıkarmak, tasarı
veya tekiitin kendi menfaatlerini zedelemeyecek şekilde değiştirilmesi veya
bir kanunun çıkmasını önlemek için çaba göstermek şeklinde kendini
göstermektedir. Bu süreci hükümet içerisinden başlatmak gerekmektedir. Bu
gruplar bahsi geçen faaliyetlerini ilk önce yürütme organı nezdinde
yürütmektedirler. Burada istedikleri sonucu alamayınca parlamentodaki
sürece müdahil olmak yönünde faaliyette bulunmaktadırlar. Çalışmanın
sınırları açısından konunun teorik içeriğine fazla girmeden örneklerle bu
faaliyetlerin Plan ve Bütçe Komisyonu özelinde TBMM' de nasıl
yürütüldüğü hakkında bilgi verilmeye çalışılacaktır.
Türkiye' de Genel Kurul aşamasında komisyonlardan gönderilen
kanun tasarı ve teklifleri çok fazla değişikliğe uğramadan çoğunlukla
komisyonlardan geldiği gibi kanunlaşmaktadır. Kalabalık Genel Kurul'da
262
263
264
Marcus Ethridge, Howard Handelman, Politics in Changing World, St Martin's Press, New
York, 1994, ss. ı 50-ı5 ı.
Sakat, a.g.e., (I 997), s. 45 ı, Gordon Tullock, Toward a Mathematics of Politics, Ann Arborr:
University Michigan Press, I 996, s. 63 'ten.
2003 yılında Maliye Bakaniığı Bütçesinin ilgili biriminin bütçesinin altında yer alan •• Demek,
Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Yardımlar" tertibine 250 milyar TL
ödenek konmuş ve bu ödeneğin dağıtırnma Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır. Bkz. 2003 Malı Yılı
Bütçe Kanunu, RG: 31.03.2003/25065 mükerrer, s. 91.
125
sayısı
için gerekli çoğunluktaki üyeyle temasa geçerek etkileme
olasılığı düşük olduğu için (Genel Kurula hakim olan siyasal parti grubunu
veya gruplarını etkileme yönündeki faaliyetler bir kenara bırakılacak olursa,
ki parti grupları da çoğu zaman komisyonlarda değişiklik yapmayı tercih
etmektedir) kulis faaliyetleri daha çok komisyonlarda yürütülmektedir.
karar yeter
Tasarı
.veya teklifierin istekleri doğrultusunda çıkmasını isteyen
menfaat grupları komisyona konuyla ilgili olarak yazılı görüşlerini
bildirmektedirler. Ancak yazılı görüşlerin kararları etkileme oranı ve
ihtimali düşük olduğu için menfaat sahipleri toplantılara katılmayı tercih
etmektedirler. Toplantıya katılmak için komisyon başkanından izin almak
gerekmektedir. Muhalefet milletvekilleri, sivil toplum kuruluşlarının
görüşleri konusunda hassas davrandığı için çoğu kez ilgisi olduğu düşünülen
kuruluşlar komisyon başkanı tarafından toplantılara davet edilmektedir.
Nitekim çoğu siyasal demokrasilerde, yasama ve yürütme kurumları, belirli
bir konuda bir eylemde bulunacakları zaman, o konuyla ilgili örgütlenmiş
baskı gruplarının temsilcilerini davet ederek görüşlerini alırlar? 65
Toplantılarda başkan (şekli açıdan katı bir biçimde uygulanmarnakla
birlikte) hükümetin açıklamaları ardından veya maddelerin görüşülmesine
geçmeden önce bu kuruluş temsilcilerine tek tek söz vermektedir. Ayrıca
ilgili maddelerde temsilcilere istemleri üzerine veya. komisyonun istemi
üzerine söz verilmektedir. Bu kuruluşlar güçleri oranında, değiştirilmesini
istedikleri hükümler için temasa geçtikleri ve ikna etmeyi başardıkları
komisyon üyesi milletvekillerine değişiklik önergesi verdirrnek suretiyle
düzenlernelerin çıkarlarına uygun yapıl~asını sağlamaya çalışmaktadırlar.
Görüşülen tasarı veya teklif alt komisyona havale ediidiyse istedikleri
değişikliklerin yapılması konusunda daha etkili olabilmektedirler. Burada da
çoğu zaman ilk toplantıya katılmakta ve görüşlerini açıklamaktadırlar. Daha
sonra toplantılara katılmak suretiyle değil alt komisyon üyesi olan
milletvekilleriyle temasa geçmek ve onları etkilemek suretiyle istedikleri
yönde değişiklik yapılmasını sağlamaya çalışmaktadırlar. Ortaya konmuş
olan siyasi iradeyi çok fazla değiştirmernek kaydıyla bu grupların istekleri
çoğu zaman karşılanmaktadır. Örneğin, 4077 sayılı Tüketicinin Korunması
Hakkında Kanunda değişiklik yapan ve 6.3.2003 tarihinde kanunlaşan
265
Turan, a.g.e.'{l987), s. 47.
126
Tasarısının
ilk halinde bulunmadığı halde tüketici örgütlerinin yoğun kulis
faaliyetleri sonucunda Tasarıya tüketici dernekleri ve bunların üst
kuruluşlarına
maddi yardım yapılmasını sağlayacak bir hüküm
266
eklenmiştir.
Bu noktada bir hususu vurgulamak gerekir. Siyasi partilerin güçlü
olduğu ülkelerde, partilerin parlamenterler üzerindeki etkileri, seçmenierin
(dolayısıyla bu grupların) etkilerinden çok daha fazla olmaktadır? 67 Sıkı
parti bağları, komisyonların çalışmalannda milletvekillerinin kendi iradeleri
doğrultusunda değil, partilerin iradeleri doğrultusunda hareket etmelerine
neden olmaktadır. Parti disiplinine sıkı sıkıya bağlı milletvekilleri,
parlamento içinde bireysel hareket etmekten rahatlıkla sakınabilmekte ve
rasyonel değerlendirmelerde partısının istediği doğrultuda hareket
edebilmektedirler. 268 Ancak bu durumun ~af bir şekilde tecelli ettiği
yönünde bir yargıya varmak yanılgısına da düşmernek gerekir. Parlamenter
olmanın getirmiş olduğu sorumluluğunun bilincinde olan parlamenterler her
dönemde mevcut olmuştur. Bu parlamenterler, parlamentonun yürütmeden
bağımsız olarak hareket etmesi gerektiği noktalarda üzerlerine düşen
vazifeyi de yerine getirmektedirler. Nitekim komisyonlarda hükümete
rağmen değişiklik yapıldığı durumlara da rastlanmaktadır. Ayrıca baskı ve
çıkar gruplan da açıklandığı üzere alınan kararlara etki edebilmektedirler.
266
Ayrıntılı bilgi için bkz. D. 22, YY. l, SS. 61 ve 6.3.2003 tarihli ve 4822 sayılı Tüketicinin
Korunması
nakkında
Kanunda Değişiklik Yap!lmasına Dair Kanun, md. 36. (Tüketicinin
KaPun, md. 29).
Vernon Bogdanor, "Representative of the People", Parliamentaria:1s and Constituents in Western
Democracies, Ed. Vernon Bogdanor, Cambridge University Press, Great Britain, l 986, s. 293.
Tank Zafer Tunay?, Siyasal Kurumlar ve Anayasa Hukuku, İÜ Hukuk Fakültesi Yayınlan,
İstanbul, l 930, s. 457.
Korunması Hakkında
267
268
127
Tablo 2.14. Plan ve Bütçe Komisyonunda
Tasarılarının
Tüketicinin
Hakkında
Korunması
Görüşüten Bazı
Kanun
Görüşmelerine Katılan Katılımcı Listesi
Maden Kanunu ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik
Kanunda
Değişikl~k Yapılması
Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğünün
Kaldırılması
Yapılması Hakkında
Hakkında
Kanun Tasarısı
. (5.2.2003)
Kanun Tasarısı
(24.6.2003)
Kanunlarda
ve
Bazı
Değişiklik
Yapılması Hakkında
Kanun Tasarısı
(23.1 1.2004)
ı.
Sanayi ve Ticaret
,
Bakanlığı
ı. Enerji ve Tabii
·Kaynaklar
Bakanlığı
ı. Tarım
ve Köşişleri
2. Maliye Bakanlığı
3. Dış Ticaret Müsteşarlığı
4.DPT
5. Hazine Müsteş~rlığı
6. Rekabet Kurumu
7. BDDK
8. TOBB
9. Ankara Ticaret Odası
ı O. Türkiye Bankalar
6.
Birliği
7. Bayındırlık ve İskan
Müdürlüğü
ı ı.
Bakanlığı
8.. DPT
9. DSİ Genel Müdürlüğü
ı O. Bayındırlık ve İskan
Tüketici Hakları
Derneği
Bakanlığı
2. Köy Hizmetleri Genel
2. Maliye Bakanlığı
3. Çevre ve Orman
Müdürlüğü
3. Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı
Bakanlığı
5. Tarım ve Köyişleri
4. İçişleri Bakanlığı
5. Maliye Bakanlığı
6. Devlet Personel
Bakanlığı
Başkanlığı
4. Kültür ve Turizm
Bakanlığı
Sağlık Bakanlığı
8. Hazine Müsteşarlığı
9.DPT
ı O. Eti Holding A.Ş.
1ı. MTA Genel
7.
Karayolları
ı ı. Başbakanlık
ı2. DİSK
ı2.
ı3.
ABGS
I 3. Jeofızik Mühendisleri
ı4.
Odası
ı5.
ı4. ETi Maden İşleri
Genel Müdürlüğü
ı5. TTK Genel Müdürlüğü
ı 6. Türkiye Çimento
Müstahsilleri Birliği
ı 7. Anadolu Marleneileri
ı6.
Kaynak: TBMM Arşivi (Bütçe Müdürlüğü)
Genel
Bakanlığı
Müdürlüğü
Derneği
128
ı
KESK
TMMOB
Türkiye Kamu-Sen
TEMA
ı7. TÜRK-İŞ
ı 8.
ı9.
Memur-Sen
BASK
20. YOL-İŞ
2.8. KOMiSYON-GENEL KURUL İLİŞKİLERİ
2.8.1.
Komisyonların
Genel Kurul'da Temsili
Komisyonlar yasama sürecinin önemli bir ayağıdır, fakat yasama
işlevi esas olarak Genel Kurul tarafından yerine getirilir. Komisyonların,
Genel Kurul'a yardımcı olan alt kurullar olduğu göz önüne alınırsa,
komisyontarla Genel Kurul arasındaki yakın ilişki daha iyi anlaşılmış olur.
Komisyonların yaptıkları çalışmalar esas alınmak suretiyle Genel Kurul
çalışmaları yürütüldüğü için komisyonlar, Genel Kurul çalışmalarına da
katılmaktadırlar.
İçtüzükte komisyonların, Genel Kurul' da başkan, başkanvekili veya
görüşülen
konu için
seçilmiş
özel sözcü veya sözcüler tarafından temsil
olunacağı belirtilmiştir (md. 45/1 ). Görüldüğü gibi katip üyelerin Genel
Kurulda komisyonları temsil etmek gibi bir yetkisi yoktur. Bu ifadeden
komisyon sözcülerinin de komisyonu temsil etme yetkisi bulunmadığı
sonucuna varmak mümkündür. Ancak komisyon sözcüleri komisyon adına
komisyon sırasına oturmakta ve komisyonu temsil etmektedir. Komisyon
sözcülerini görüşüten tüm işler için zımni olarak o iş için seçilmiş özel
sözcü kabulünde bulunmak suretiyle bu uygulamayı meşrulaştırmak
mümkündür. Yalnız bu kabul, görüşülen iş için komisyon sözcüsü dışında
özel sözcü seçmeye engel değildir. Genel Kurul' da komisyonu, başkan,
başkanvekili ve sözeünün dışında o iş için seçilmiş özel sözcü veya sözcüler
de teınsil etmektedir. Peki bu yönde bir uygulamaya neden ihtiyaç
duyulmaktadır?
Plan ve Bütçe Komisyonu özelinde konu ele alınacak olursa,
çalışmaların çok yoğun olduğu zamanlarda çeşitli konularda, aynı zamanda
hem Komisyon hem alt komisyon çalışmasılçalışmaları yapılmakta hem de
Genel Kurul gündeminde görüşülecek işler bulunmaktadır. Bu gibi hallerde
başkan, başkanvekili ve sözeünün bu işlerin hepsine birlikte yetişmesi
mümkün olamamaktadır. Böyle zamanlarda en iyi çözüm yöntemi
görüşülecek iş için özel sözcü veya sözcüler seçmek yoluna gidilmesidir.
Bir diğer nedense; açıklanmış olduğu üzere komisyon belli işler için alt
komisyon çalışmaları yapmakta ve bu çalışmalarda bulunan üyeler veya alt
komisyon başkanı, o iş üzerinde çok daha fazla bilgi sahibi ve konuya
129
hakim olmaktadır., Bu tür işler için de alt komisyonda çalışan üyelerin
komisyonu Genel Kurul' da temsil etmesi daha yerinde görülerek sözcü
seçilmektedir.
İçtüzükte açıkça düzenlenmiş bir hüküm olmamasına rağmen, Genel
için o işle ilgili komisyonun hazır
bulunması aranmaktadır. Komisyon hazır değilse, komisyonun hazır
bulunduğu birleşime kadar görüşmeler ertelenmektedir. Bu erteleme olayı
komisyon sırasında hazır bulunana kadar müteaddit kez
komisyon,
yapılmaktadır. Komisyonun hazır bulunması gerektiği hem bir teamül, hem
de işin muhatabını bulmak adına işin mahiyetinden kaynaklanmaktadır.
Kurul' da bir
işin görüşülebilmesi
2.8.2 Görüşmelerde Komisyonların İşlevleri
Meclis Başkanlığına gelen komisyon raporları, kanun tasarı ve
teklifleri ile resmi tezkereler; soru, genel görüşme, Meclis araştırması,
Meclis soruşturması ve gensoru önergeleri ile birlikte gelen kağıtlar
listesinde yayımlanmaktadır. Bunlardan Genel Kurul'a sevk edilenler bu
listede ayrıca belirtilmektedir. Başkanlığa geliş tarihleri de ayrıca
gösterilmektedir. Gelen kağıtlar Meclis'in toplantı günlerinde dağıtılmakta
ve tutanağa eklenme,ktedir. Gelen kağıtlar, tatile rastlamadığı takdirde,
Cumartesi ve Pazar hariç, her gün yayımlanmakta, ilan tahtasına asılmakta
ve ilk birleşim tutanağına eklenmektedir (içt. md. 5 1).
Genel Kurula sevk edilen bir komisyon raporu veya herhangi bir
metin, aksine karar alınroadıkça dağıtımı tarihinden itibaren kırk sekiz saat
geçmeden görüşülememektedir (içt. md. 52/1). Bu süre geçmeden gündeme
alınması, gündemdeki kanun tasarı ve teklifleri ile komisyonlardan gelen
diğer işlerden birine öncelik verilerek bu kısmın ilk sırasına geçirilmesi,
Hükümet veya esas komisyon tarafından gerekçe li olarak Genel Kurul' dan
istenebilmektedir. Bu ıse Genel Kurul'da işaret oyuyla karara
bağlanmaktadır (içt. md. 52/2).
Kanun tasarı ve tekliflerinin kabulüne veya reddine dair esas
komisyon raporları ile araştırma, soruşturma ve diğer komisyon raporları;
görüşmelerine başlanırken, Genel Kurul' da okutulmaz. Ancak, bu raporların
kaç numaralı sıra sayısı olarak bastırılıp dağıttidıkları oturum başkanınca
ifade edilmektedir (içt. md. 79). Komisyon raporunda görüşülecek iş
hakkındaki, geçirdiği evreler dahil, bütün bilgiler yer almaktadır. Bu
130
raporlar milletvekilleri için birincil kaynak niteliğindedir. Komisyon
görüşme konusu tasarı veya tekiifte önemli değişiklikler yapmış olabilir. Bu
durumda, komisyon üyesi olmayan milletvekilleri nasıl bir metnin ortaya
çıktığını ve yapılan değişikliklerin gerekçelerini komisyon raporlarından
öğrenmek durumundadırlar. Hatta konu hakkında bilgi sahibi olmayan bir
milletvekili, bu raporlardan yararlanmak suretiyle Genel Kurul' da konuya
hakim olan birisi kadar konuşma ve fikir beyan etme imkanını elde edebilir.
Bir kanun tasarı veya teklifinin esas komisyonca reddi istenir ve
rapor da benimsenirse, kanun tasarı veya teklifi reddedilmiş olur. Rapor
benimsenmezse komisyona geri verilmektedir (içt. md. 80).
Hükümete, esas komisyona ve siyasi parti gruplarına, söz almada
öncelik tanınmaktadır. İ!k öncelik esas komisyona, ikinci öncelik
Hükümete, üçüncü öncelik siyasi parti gruplarına aittir (içt. md. 6 1/3).
Hükümetten veya komisyondan soru sormak
isteyenler, sanılarını yerlerinden sormaktadırlar (içt. md. 60/6). İçtüzükte
başka bir süre belirtilmemiş veya aksi, Danışma Kurulu'nun teklifiyle Genel
Kurul'ca kararlaştırılmamışsa siyasi parti grupları, komisyon ve Hükümet
adına yapılan konuşmalar yirmi, üyeler tarafından yapılan konuşmalar on
dakika ile sınırlıdır; İkinci defa yapılacak konuşmalarda süre bunun yarısı
kadardır (içt. md. 60/8). Komisyonun, Genel Kurul 'da görüşülen işi tasarı
veya teklifse, uygulamada komisyon tarafından herhangi bir açıklama veya
konuşma yapılmamaktadır. Hükümet ise bu hakkını, muhalefet tarafından
yapılan, çoğu eleştirel nitelikte olan ve açıklama yapma gereksinimini
doğuran konuşmalara cevaben kullanmaktadır. Görüşmeler daha çok siyasi
parti gruplarının ve şahısların konuşmaları üzerine kurulu bir şekilde
yapılmaktadır. Tasarı ve teklifler hakkında da yukarıda belirtilen süreler
uygulanmaktadır ancak maddelerin görüşülmes.inde süre bu sürelerin yarısı
Görüşme sırasında
kadardır.
Hükümet veya teklif sahibi, kanun tasarısı veya tekliflerini, gündeme
alınmadan evvel Genel Kurul'a bilgi verilmek şartıyla geri alabilmektedir.
Ancak, bu kanun tasarı veya tekliflerini diğer bir üye veya esas komisyon
üzerlerine alırlarsa görüşmeye devam olunur. Bu tasarı ve teklifler gündeme
alınmışlarsa geri alınmaları için Genel Kurul 'un karar vermesi gerekir
131
(içt. md. 75). Maddelerine geçilmesi veya tümü kabul edilmeyen kanun
ve teklifleri, Genel Kurul' ca reddedilmiş olur (içt. md. 81 ).
tasarı
Bir kanun tasarı veya teklifinin bir maddesi hakkında birçok önerge
verilmiş ve madde değişiklik önergeleriyle birlikte komisyona geri alınmışsa,
komisyon önergeleri görüştükten sonra eski metni kabul edebilir veya yeni bir
metin hazırlayabilir. Önerge sahipleri komisyon toplantılarına katıldıklan
takdirde beş dakikayı geçmemek üzere konuşabilirler (içt. md. 8211-2).
Komisyon, kabul ettiği metnin önergelerden önce ve açık oyla
oylanmasını üye tamsayısının salt çoğunluğuyla isterse, Genel Kurul' da
önergelerden önce komisyon metni oylanmaktadır. Bu metin kabul edilirse,
önergeler reddedilmiş ve madde kabul edilmiş sayılır. Açık oylamarlan
önce, önerge sahiplerinin beşer dakikayı geçmemek üzere konuşma hakları
vardır (içt. md. 82/3-4).
Kanunlarda veya İçtüzükte aksine bir hüküm yoksa, kanun tasarısı
veya teklifinde bir maddenin reddi, tümünün veya bir maddenin komisyona
iadesi, bir maddenin değiştirilmesi, metne ek veya geçici madde eklenmesi
hakkında, milletvekilleri, esas komisyon veya Hükümet değişiklik
önergeleri verebilmektedir. Görüşülmekte olan tasarı veya teklifin konusu
olmayan sair kanunlarda ek ve değişiklik getiren yeni bir kanun teklifi
niteliği~deki değişiklik önergeleri işleme konulmaz (içt. md. 87).
Görüşülmekte
olan tasarı veya teklife konu kanunun, komisyon
metninde bulunmayan, ancak tasarı veya teklif ile çok yakın ilgisi bulunan
bir maddesinin değiştirilmesini isteyen ve komisyonun salt çoğunlukla
katıldığı önergeler üzerinde yeni bir madde olarak görüşme açılmaktadır
(md. 87). Ancak komisyon sıralarında, toplantı yeter sayısını temin edecek
sayıda komisyon üyesi yer almamışsa, komisyon temsilcis~; komisyon
metninin değiştirilmesini isteyen önergelerin reddini veya komisyona
iadesini isteyebilir (içt. md. 45/2). Önergenin kabulü yönünde bir karar
alınabilmesi için aynı yönde oy kullanacak sekiz Plan ve Bütçe Komisyonu
üyesinin komisyon sıralarında hazır bulunması gerekmektedir. Çok önemli
ve acil olmak ve hükümetin isteği doğrultusunda bulunmak kaydı dışında
Genel Kurul'da bu sayıya ulaşmak pek mümkün değildir.
132
Oturumu
katılmadıklarını
yöneten
başkan,
değişiklik
komisyona ve Hükümete
önergelerine
sormaktadır.
katılıp
Komisyon ve
önergeye katılmıyorsa, katılınama gerekçelerini kısaca
açıklayabilirler. Komisyon temsilcisinin, komisyon metninde değişiklik
öngören bir önergeye katılabilmesi için yukarıda belirttiğimiz çoğunluğun
komisyon sıralarında hazır bulunması gerekmektedir. Zira temsilcinin
görevi Genel Kurul'da komisyon metoini savunmaktır. Komisyon
Hükümet
temsilcisi, Hükümetin katıldığı değişiklik önergelerine, zımnen katıldığını
göstermek için, "çoğunluğumuz olmadığı için katılamıyoruz" veya "uygun
görüşle takdire bırakıyoruz" şeklinde ifadeler kullanarak İçtüzükteki bu
engeli
aşmaya çalışmaktadır.
Önergeler işaret oyu ile ayrı ayrı oylanmaktadır. Komisyonun
katılmadığı ve fakat Genel Kurul 'un kabul ettiği önerge ve ilgili maddeyi
komisyon geri isteyebilir. Geri verilmesi kabul edildiği takdirde, komisyon
önergeye göre yeni bir metin hazırlar veya kendi metninin aynen kabulünü
isteyebilir (md. 87).
2.8.3. Komisyonca Metnin veya Maddenin Geri istenmesi
Esas komisyon veya Hükümet, tasarı veya tekiitin tümünün, belli bir
veya birkaç maddesinin komisyona geri verilmesini bir defaya mahsus
olmak üzere isteyebilmektedir. Bu istem, görüşülmeksizin yerine getirilir.
Tasarı veya tekiitin tümü geri istenmişse, tasarı veya teklif hakkında verilen
bütün önergeler esas komisyona verilmektedir. Tasarı veya tekiitin belli bir
veya birkaç maddesi geri istenmişse, o madde veya maddeler hakkındaki
önergeler esas komisyona verilmektedir ( içt. md. 88).
veya tekiitin tümünün aylanmasından önce, belli bir
maddesinin yeniden görüşülmesini gerekçeli bir önerge ile esas komisyon
veya Hükümet bir defaya mahsus olmak üzere isteyebilmektedir. Bu istem
Danışma Kurulu'nun görüşü alındıktan sonra Genel Kurulca görüşmesiz ve
oyuyla karara bağlanmaktadır. Ancak, anayasa değişikliği
işaret
Tasarı
görüşmelerinde
bu madde hükmü uygulanmaz (içt. md.89).
133
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KOMiSYONUN PARLAMENTER DENETİM
SÜRECiNDE Ki ROLÜ
3.1. PARLAMENTONUN İKİNCİ FONKSİYONU:
DENETİM
Parlamenter sistemlerde yasama-yürütme-yargı güçleri arasında fren
ve denge mekanizmaları bulunmaktadır. Bu mekanizmaların kuruluş ve
işleyiş biçimi, sistemin demokratik ve etkin yapılanmasında önemli bir
işieve sahiptir. Klasik parlamenter sistemlerde güçler arasındaki farklılaşma
daha çok yasama-yürütme ikilisi ile yargı arasındadır. Ancak yasama ve
yürütme güçleri arasında da karşılıklı bir etkileşim söz konusudur: Yasama
yürütme organına güvenoyu vererek ya da vermeyerek hükümetin
kuruluşuna olanak tanırken, yürütme organı da fesih mekanizması yoluyla
meclisi dağıtabilir. Yine yasama organları, geçmişten bugüne gelişerek
gelen bütçe hakkının kullanımı ve kuvvetler ayrılığı prensibinin,
parlamenter sistemde, yasamanın yürütmeyi dengeleyici yönde gelişmesinin
etkileriyle, yürütme gücünü denetleme yetkisini kullanırlar. Parlamentolar,
ülke yönetimiyle ilgili bütün sorunları yürütmeden birinci derecede sorumlu
bakanlardan ve bakanlar kurulundan sorma, araştırma, bilgi edinme ve hatta
269
onları düşürebilme yetkilerine sahiptir.
TBMM'nin denetim işlevi ile ilgili hususlar da hem Anayasa hem de
İçtüzük'de düzenlenmiştir. Bu bölümde Anayasa ve İçtüzük'te tanımlanmış
soru, gensoru, meclis araştırması, meclis soruşturması, genel görüşme gibi
denetim yöntemlerini değil, parlamentonun hükümetlerin hayat damarlarını
270
üzerindeki mali denetimi ele alınacaktır. Bu
oluşturan harcama kanallan
konu incelenirken çalışmanın sınırları gözetilerek, genel olarak
parlamentonun mali denetim işlevini yerine getiriş biçimi, özel olarak Plan
ve Bütçe Komisyonu 'nun bu denetim işlevini nasıl yerine getirdiği üzerinde
durulacaktır. Yeri geldiğinde Komisyon'da mali denetim dışında yapılan
269
270
Kemal Dal, Türk Esas Teşkilat Hukuku, Ankara, 1986, s. 252.
Şeref İba, Parlamenter Denetim (Yolları, Etkinliği ve Susurluk Örneği), Bilgi Yayın evi,
Ankara, 1997, s. I 5.
135
diğer denetim şekillerine 271 ve konunun bütünlüğünü sağlamak için Genel
Kurul'a aksetme biçimlerine de değinilecektir.
Bilindiği
gibi 1050 sayılı Kanun'u yürürlükten kaldıran ve kamu
mali yönetimini yeniden yapılandıran 50 18 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu 10.12.2003 tarihinde TBMM tarafından kabul edilmiştir.
Bu Kanun, bütçe sistemi ve süreci ile gerek yüiütmenin kendi iç denetimini
gerekse Meclis adına yapılan dış denetimi çağdaş gelişmelere uygun olarak
yeniden düzenlemiştir. Ancak 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun 37.
maddesinin U) bendi ile 5018 sayılı Kanun 'un bütçe uygulamasına ilişkin
hükümlerinin 2005 yılında uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.
Dolayısıyla, bu Kanunla kamu kaynağı kullanan tüm kurumların parlamento
tarafından etkin denetimini sağlamaya yönelik olarak parlamentoya
sunulması öngörülen raporların sunulması da ertelenmiştir. Yeni sistemin
bütçe uygulaması ve prosedürü 2006 yılında uygulanmaya başlayacaktır.
Uygulamanın yaşanmamış olması da bu sürecin tam olarak anlaşılınasını
güçleştirmekte,
ancak Kanun üzerinden yorum yapmayı mümkün
kılmaktadır.
Bu bölüm altında yapılacak incelemelerde bir soyutlama düzlemi
benimsenerek 1050 sayılı Kanun'un kurmuş olduğu mali yönetim sisteminin
işleyiş ve sorunlarının TBMM'yi ilgilendiren yönleri değerlendirme konusu
yapılmıştır. 5018 sayılı Kanun eleştirilere yanıt verdiği noktalar dışında
değerlendirme dışında tutulmuştur. Bu Kanun 'un öngörmüş olduğu sistem
ise ayrı bir başlık altında genel hatlarıyla ele alınmaya çalışılmıştır.
3.1.1. Par~amenter Denetimin Çerçevesi
Parlamento ile hükümet arasındaki başlıca karşılıklı etkileme yolları;
hükümetin yürütmenin sorumsuz kanadı olan cumhurbaşkanı ile birlikte,
parlamentoyu feshederek seçimlerin yenilenmesine yol açabilmesi buna
karşın da parlamentonun hükümeti denetleme yetkisidir. Yasama
organlarının hükümeti denetlernesi ise anayasa ve içtüzüklerde gösterilen
271
Plan ve Bütçe Komisyonu diğer komisyonların kullandığı denetim araçlarının yanı sıra ilave
denetim araçlarına sahiptir. Konunun akışı içerisinde bunlardan bahsedilecek ve farklılıklan
vurgulanacaktır.
136
parlamenter denetim
teamüllerle olmaktadır.
yollarıyla
veya
parlamento
içerisinde
gelişen
Yürütme iktidarının, yasama iktidarından kaynaklandığı ve bu
nedenle ona karşı sorumlu olduğu anayasal demokrasi tipi 272 olarak
tanımlanan parlamenter sistemde yasama ile yürütme arasındaki ilişkiler
Bakanlar Kurulu aracılığıyla sağlanır ve bakanlar parlamentoyakarşı siyasal
olarak sorumludur. Parlamento yürütme organı üzerinde sahip olduğu bilgi
edinme ve denetim yetkilerini parlamenter denetim yolları aracılığıyla
kullanmaktadır. Parlamenter denetim yasama organı tarafından yürütme
gücünü elinde bulunduran hükümet üzerinde kullanıldığı için zaman zaman
"yasama denetimi" olarak da isimlendirilmektedir. 273
Hükümetin parlamento tarafından denetlenmesi gereği, seçmenler
tarafından işaret edilen politika ve programlara uymayı temin etmek ve
uygulamakla mükellef olan bir organın bunlara uyup uymadığının kontrol
edilmesi ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Bu teorik temele dayanan
parlamenter denetimin yaptırımı, hükümetin parlamento önündeki
sorumluluğudur. Siyasi sorumluluğun sonucu ise güvensizlik oyu gibi
araçlarla görevden düşürme veya istifa biçiminde ortaya çıkabilmektedir.
Parlamento denetimi yasama organının önemli fonksiyonları
arasında yer almaktadır. Parlamentonun başlıca fonksiyonunun yasama
olduğuna dair genel kanı, bugün de geçerliliğini korum~kla birlikte denetim
fonksiyonunun da yasama fonksiyonunun başarılı bir şekilde yerine
getirilebilmesi için gerekli olan tamamlayıcı unsurların başında geldiği çok
açıktır. 274 Nitekim Anayasa'nın "TBMM'nin Görev ve Yetkileri" kenar
başlıklı 87. maddesinde; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlernek Türk
parlamentosunun görev ve yetkileri arasında ikinci sırada sayılmaktadır.
Diğer denetim yollan bu denetimin ardından ilgili kurallara uyularak
harekete geçirilebilecek denetim yollarıdır.
Arend Lıjphart, "Çağdaş Demokrasi/er: Yirmi Bir Ülkede Çoğunlukçu ve Oydaşmacı Yönetim
Örüntüleri", (çev. Ergun Özbudun, Ersin Onulduran), Yetkin Yayınlan, Ankara, 1996, s.44.
273
İba, a.g.e., s. 20.
274
M. AkifÖzer, "Parlamento/ar ve Denetim Fonksiyonları", Sayıştay Dergisi, S: 33, NisanHaziran 1999, s .. 33.
272
137
TBMM'nin, Anayasa ve İçtüzük'te tanımlanmış olanlar dışında
hükümet üzerinde parlamenter denetim yetkilerini kullanırken yararlandığı
başka araçlar da bulunmaktadır. Bunların başında, TBMM üyelerinin
herhangi bir mesel e hakkında hükümeti Genel Kurul'a bilgi vermeye davet
edebilecekleri yönündeki parlamento teamülü gelmektedir. 275 Bu teamülün
komisyonlarda da işlediği bulunmaktadır. Özellikle Plan ve Bütçe
Komisyonu'nda bütçe görüşmeleri esnasında bütçeleri görüşülen
bakanlardan sorulan soruların cevabı yazılı veya sözlü olarak verilmektedir.
Ayrıca kalkınma planının onayl':lnması, olağanüstü hal ilanı kararlarının
onaylanması, kanun tasarılannın ve KHK'ların reddi, TBMM Dilekçe
Komisyonu'nda yapılan denetimler bu ·kapsamda ele alınabilir. 276
Yasama organı temsil etme özelliğinden dolayı yetkilendirdiği
kuruluşların ve siyasi organların denetlenmesinde, söz konusu kuruluşların
yetkilerinin yeniden düzenlenmesinde ya da geri alınmasında söz hakkına da
sahip olmaktadırlar. 277 Demokratik sistemin gereği olarak bu geniş
yetkilerin, daha çok denetim boyutu ile ele alınıp uygulanmaları, teamül
olarak yerleşmiş durumdadır. 278
Parlamento yasama fonksiyonunu yerine getirirken, toplumdaki
farklı görüş ve çıkarlan bağdaştırma görevini de üstlenir. 279 Bu kadar
önemli bir sorumluluğu yüklenirken, denetim gibi bir olanağa sahip
kılınmıştır. "Güç, gücü kontrol etmeye hizmet etmelidir" sözü bu derece
ö'nemli bir sorumluluğu taşıyan yasa~a organının, içerisinden çıkardığı bir
başka gücü frenieyebilmek için güç kullanma hakkına sahip olduğunu
doğrular niteliktedir. Dolayısıyla yasama denetimin en ince ayrıntılarına dek
uygulanması ve sonuç alınması, yasama organının birincil derecedeki
fonksiyonlarını başarıyla yerine getirmesine katkıda bulunmasının yanında,
275
276
277
278
279
İba, a.g.e. (ı 997), s. ı 6.
Ergun Özbudun, Parlamenter Rejimde Parlamentonun Hükümeti Murakabe Vas1taları,
AÜHF Yayınıan, No: ı7ı, Ankara, ı962, s. ı6.
Bilal Eryılmaz, "Kamu Bürokrasinin Denetlenmesinde Yeni Gelişmeler", TID, Y.66, Sayı: 402,
Mart ı 994, s. 72.
Özer, a.g.e., s. 34.
Metin Heper, "Türkiye'nin Siyasal Gelişimi İçinde Parlamentonun Yeri", 6. Milli Egemenlik
Sempozyumu (TBMM ve Milli Egemenlik), TBMM Kültür Sanat ve Yayın Kurulu Yayınlan
No:47, ı990, s.ı4.
138
parlamentonun sahip
280
artıracaktır.
olduğu
potansiyel gücü· kullanabilme
olanağını
da
demokratik rejimlerde parlamenterler yalnızca gelecek
nesilleri değil, aynı zamanda gelecek seçimleri de düşünmek zorundadırlar.
Gelecek seçimi düşünen politikacı veya siyasal parti, daha çok oy alabilmek
için seçmen gruplannın ve diğer sivil toplum kuruluşlannın seslerine kulak
vermeyi ihmal etmeyecektir. Kendiliğinden denetim adı verilebilecek bu
mekanizma sayesinde, demokrasi, sadece bir tartışma ve yanşma rejimi
olmaktan öte sınırlı ülke kaynaklannın farklı topluı:n kesimlerinin çıkarlan
arasında dengeli dağıtılması için parlamenterlere uzlaştirmacı ve dengeleyici
281
bir görev de yüklemektedir. Kamu kaynaklannın kullanımı noktasında ise
mali nitelikteki tasarı ve teklifleri görüşmek durumunda olan Plan ve Bütçe
Çoğulcu
Komisyonu 'na önemli görevler düşmektedir.
Parlamenter rejimlerde, yasama organı, hükümeti denetleme
araçlanndan başlıcalan olan soru, genel görüşme, Meclis araştırması, Meclis
soruşturması ve gensoru gibi genel denetim yollarının dışında, bütçe ve
bütçe dışı mali araçlan da kullanarak yürütme organını denetlemektedir.
3.1.2. Kanunlar Üzerinden Denetim İşievi
Meclisin hükümet üzerindeki denetim yetkisini kullanmasına izin
veren usulleri, denetim araçlan ve denetiın vesileleri tarzında iki ana
282
kategoride toplamak mümkündür. Denetim araçlannın doğrudan doğruya
meclis denetimini sağlamak amacıyla ortaya konulmuş olmasına karşın,
denetim vesileleri başka maksatlada oluşturulmuş bulunmakta ve denetim
fonksiyonunun yerine getirilmesine dalaylı olarak hizmet etmektedir. Bu
ikinci kategoriye dahil olan yasama usulleri arasında, kanun tasarı ve
283
teklifleri üzerinde yapılan görüşmelerle bütçe görüşmeleri sayılabilir.
Özellikle bütçe görüşmeleri . pek çok ülkede sadece mali meselelerio
280
Özer, a.g.e., s. 36.
Heper, a.g.e., s. I 5.
282
Tahsin Bekir Balta, Türkiye'de Yürütme Kudreti, AÜSBF Yayını, Ankara, 1960, ss. 45-47
283
a.g.e., ss. 47-48
281
139
görüşülmesine
özgü kalmamakta, aksine hükümetin genel siyasetinin bütün
yönlerinin eleştiri ve tartışma konusu yapılabilmesine imkan vermektedir. 284
Yasama; bütçe· kanunu, kadro kanunu, yetki kanunu, uluslararası
anlaşmaların onayına ilişkin kanunlar ve diğer tüm kanunlarla yürütmenin
alanlarını
belirleyebilir,
planlayabilir,
sınırlayabilir,
faaliyet
285
yönlendirebilir
ve denetleyebilir. Bu denetim, hükümet tarafından
getirilen kanun tasanlarının TBMM komisyonlarında incelenmesi,
görüşülmesi ve oylanınası aşamalannda gerek muhalefet partileri gerekse
iktidar milletvekilleri tarafından eleştiriler yoluyla yapılabilmektedir. Bu
eleştiriler kanun tasaniarına ilişkin olduğu gibi genel olarak hükümetin
İcraatları konusunda da olabilmektedir. Bu eleştirilere en iyi imkanı da
hükümetin programını en iyi yansıtan bütçe kanun tasarılan vermektedir? 86
Bu eleştirinin arenası ise Plan ve Bütçe Komisyonu' dur. Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun görüştüğü ve Genel Kurul çalışmalarına hazır ha.le getirdiği
bütçe doğrudan denetim işlevini yansıtan en önemli kanunlardan biri belki
de en önemlisidir.
, Yasama organı, özellikle yürütme organıyla çatışma halinde olduğu
veya yürütmenin parlamento içinde yeterli desteğe sahip olmadığı hallerde,
kanun tasanlarını geri çevirerek, mevcut bir kanunu kaldırmak yada
değiştirmek suretiyle yürütmeyi zor durumda veya etkisiz bırakabilir.
Bütçesi reddedilen bir hükümetin görevde kalması ise hemen hemen
imkansızdır. Bu denetim yalnızca bütçeyle sınırlı değildir. Mali nitelikteki
bütün kanunlar Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda görüşüldüğü için bu
tasanların görüşülmesi esnasında da hükümetin ekonomi yönetimine ilişkin
politikaları masaya yatırılmaktadır.
Özet olarak yasama organı genel~ olarak kanun çıkarma yetkisini
kullanmak ve yürütmenin düzenleme yetkisini sınırlamak veya genişletmek
suretiyle gerek komisyonlarda gerekse Genel Kurul' da yürütme organının
faaliyetlerini denetleyebilmektedir.
284
Harold J. Laski, Parliamentary Government in England, George and Unwin Ltd., London,
1952, s. 145.
.
285
Cevdet Atay, Devlet Yönetimi ve Denetimi, ALFA Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti., İstanbul,
1999, s. 62.
286
a.g.e., s. 63-64.
140
3.1.3. Demokrasi Açısından Parlamento Denetiminin Önemi
İlk örnekleri 700 yıla yakın bir geçmişe sahip olan yasama organları,
ülkeden ülkeye, üye sayılarından görev sürelerine, hükümet sistemlerine
göre değişen fonksiyonlarından, değişik faaliyet alanlarına kadar farklılıklar
gösterseler de, hükümetleri denetleyen ve özellikle bütçe yetkisi ile devletin
mali durumunu kontrolü altında tutan, bu yüzden de sahip olduğu önemi her
zaman koruyan ve gün geçtikçe de artıran kurumlardır. 287
Demokratik rejimlerde, siyasal iktidarı sınırlamak için güçler ayrılığı
ilkesi benimsenerek iktidarı bölmek ve devletin temel kuruluşları arasında
paylaştırmak amacı güdülür. Dengelerin korunması içinse karşılıklı
frenleyici ve denetleyici mekanizmalar oluşturulmuştur. Bu denge yürütme
organının yasama organı tarafından denetlenmesi ve yürütmenin de yasama
288
organını feshetmesi şeklinde gerçekleşebilmektedir.
Demokratik bir rejimde yasama meclislerinin hükümeti denetlemesi,
diğer işlevleri yanında yer alan en önemli yetkilerinden birisidir. Bu yetkiyle
yasama organı, bir yandan hükümetin görevlerini anayasaya ve kanunlara
uygun olarak yerine getirip getirmediğini gözetecek, öte yandan kamusal
değerlerin dağıtılması süreci üzerinde, yani izlenecek politikaların belirlenip
uygulanmasında etkili olacaktır? 89 Parlamenter sistemin temel bir unsuru
olarak gösterilen yasama ile yürütmenin birbirlerini karşılıklı etkileme
durumunda olmalarının doğal bir sonucu, yürütmenin yasama alanına
karışahilmesi ise; diğeri, yasamanın yürütme alanına karışmasıdır. Bu
nedenle, yasama organı çeşitli araçlarla hükümeti denetleyebilecektir?90
her şeyin başında egemenliğin kendisine düşen
kullandığı millet adına, yürütme organını, ona verdiği görevleri
Yasama
tarafını
291
organı
21
n Özer, a.g.e. (Nisan-Haziran 1999), s. 24.
Nadir L. İslam, Türkiye'de Gensoru ve Meclis Tahkikatı, Ankara, 1966, ss. 6-8.
289
Onar, a.g.e. ( 1990), s. 28.
290
Tunaya, a.g.e, ss. 401-402.
291
Günümüzde ulus egemenliğinin yalnızca Yasama Organları tarafından kullanıldığı yönünde bir
yanılsaması söz konusudur. Oysa Anayasa'nın egemenliği düzenleyen 6. maddesinde; "egemenlik
kayıtsız şartsız milletindir" hükmünün ardından '' Türk Milleti egemenliğini, Anayasanın koyduğu
esaslara göre, yetkili organlan eliyle kullanır" hükmü yer almaktadır. 7. maddede yasama
yetkisinin, 8. maddede yürütme yetkisi ve görevinin, 9. maddede de yargı yetkisinin Türk Milleti
adına hangi organlar tarafından kullanılacağı ve yerine geticileceği belirtilmiştir. Bu çalışma metni
içerisinde geçen ifadeler de bu doğrultuda kullanılmıştır.
288
141
getırıp getinnediği açısından denetlemek, güvenini sürdürüp
. sürdürmeyeceğine karar vermek durumundadır. TBMM bu işlevini elindeki
siyasal, yargısal, mali ve dolaylı diyebileceğimiz türdeki denetim yollarıyla
yerine getirecektir. 292
yerine
Parlamenter denetim işlevinin kaynağında hukuk devleti ilkesine
dayalı demokratik düşünceler bulunmaktadır. Hükümetin değerlendirmesi
ve denetlenmesi esas olarak seçim dönemlerinde seçmenler tarafından
kullanılan oylar aracılığıyla yapılmaktadır. Ancak hükümet, İcraatını
gerçekleştirdiği sırada da yasama organının denetimi ile karşı karşıya
bulunmaktadır.
Milletvekillerinin yaptığı gündem dışı konuşmalar sözlü ve yazılı
soru önergeleri, basın toplantıları, Meclis soruşturması, genel görüşme,
Meclis araştırması ve gensoru önergeleri hükümetin eylemlerini sınırlayıcı
düzeltici ve caydırıcı etkiler doğurabilmektedir. Her şeyden önce
bakanların, kendi bürokrasilerine, kendilerini TBMM Genel Kurulu'nda ve
komisyonlarda zor durumda bırakabilecek davranışlardan kaçınmaları
konusunda uyarılar yaptıkları, bazı isabetsiz bürokratik tasarrufları düzeltici
çaba gösterdikleri (özellikle bölge milletvekillerinin istekleri doğrultusunda)
bi~inmektedir. Ayrıca parlamentoda yapılan görüşme ve tartışmalar,
kamuoyundan etkilendiği kadar kamuoyunun oluşumuna da katkıda
bulunmaktadır. 293
içerisinde parlamentoların temsili niteliklerinde ve
meydana gelebilmekte ve gerek kanun yapma
gerekse denetim boyutu farklılaşabilmektedir. Ülkemizde parlamento
içerisinde yerel kökenli serbest meslek gruplarının giderek artan oranda
temsil edilmesi, bu grupların temsilcisi olduğu yerel toplumsal güçlerin
siyasi iktidar üzerinde artan denetimleri şeklinde yorumlanmaktadır? 94
Özellikle yüksek siyasal karar organlarında bulunan bürokratların
sayılarının hızla azalmış olması 295 parlamentoda burjuva sınıfının doğrudan
temsilcisi sayabileceğimiz tüccar oranının yükselmesi ve bu şekilde
Zaman
işlevl~rinde değişimler
292
Onar, a.g.e., s. 30.
İlter Turan, "Parlamenter Demokraside Denetim İşievi ve Türkiye", AÜSBF Dergisi, C.33, No:l2, Ankara, 1978, s.2l.
294
Bkz. Gencay Şaylan, Türkiye'de Kapitalizm, Bürokrasi ve Siyasal İdeoloji, TODAİE
Yayınlan, Ankara, 1974, s. 84.
295
a.g.e., s. 85.
293
142
parlamentoda oluşan çeşitlilik, yürütme organı üzerinde olan denetimi de
296
çok yönlü ve çok boyutlu hale getirmiştir.
Parlamenter hükümet sisteminin etken ve pürüzsüzce işlemesi genel
olarak iki koşula bağlanır. Birincisi, hükümetin aynı partiden kişilerce
oluşturulması, diğer koşul ise, parlamentoda çoğunluğun aynı partiden
297
Böyle bir durumda parlamenter sistem tıkanmaz. Ancak
olmasıdır.
muhalefetin, özellikle parlamenter sistemin gerekleri arasında sayılan
fonksiyonları işleyemez hale gelir. Hükümeti denetlernek isteyen muhalefet
üyeleri her zaman iktidar partisi çoğunluğu ile karşı karşıya kalır. Böylelikle
yasama organının yaptığı denetim de sonuçsuz kalır. Bu durumda ancak
kamuoyu baskısının varlığı hükümet üzerinde bir denetim fonksiyonu icra
edebilir.
3.2. MALİ DENETİM ARAÇLARI:
BÜTÇE VE KESiNHESAP
3.2.1. Bütçenin Tanımı
En basit tanımıyla; devlet gelir ve giderlerinin karşılıklı olarak
298
Daha geniş bir tanımlamaya
gösterildiği belgeye, Devlet Bütçesi denir.
göre ise bütçe, devlet veya diğer kamu kuruluşlarının gelecek bir yıl için,
kamu gelirlerini ve giderlerini gösteren, kamu gelirlerinin toplanmasına izin
299
veren ve kamu giderlerinin yapılmasına yetki veren bir kanundur.
26.05. ı 927 tarihli ve ı 050 sayılı Muhasebei Umumi ye Kanunu,
bütçenin kanuni tanımını vermektedir. Buna göre; ~~Bütçe, Devlet daire ve
kuruluşlarının bir yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların
uygulama ve yürütülmesine izin veren bir kanundur. " Görüldüğü üzere,
Muhasebei Umumiye Kanunu bütçenin yıllık olduğunu, gelirlerin
300
toplanması ve giderlerin yapılması için yetki verildiğini vurgulamaktadır.
296
Özer, a.g.e. (Nisan-Haziran 1999), s. 55.
Mehmet Turhan, "Parlamenter Hükümet ve İki Parti Sistemi", Dicle Üniversitesi Hukuk
ı : ·
Fakültesi Dergisi, Sayı: l, 1983, s. ı 52.
298
AkifErginay, Kamu Maliyesi, Savaş Yayınları, Ankara, 1994, s. ı I.
299
Şerafettİn Aksoy, Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1998, s.386.
300
5018 sayılı Kanun'un 3. maddesinde bütçe; "belli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile
bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan
belge" olarak tanımlanmıştır.
297
ı43
Bütçe, devlet tarafindan üstlenilen görevlerin neler olduğunu ve bu
görevlerin hangi kaynaklar yoluyla yürütüleceğini de göstermektedir. Başka
bir deyişle bütçe, kamu ekonomisi karar birimlerinin (merkezi hükümet,
yerel İdareler, vb.) gelir kaynaklarının maliyetlerini göstererek, kendi
örgütlerine yaptıkları bir kamu hizmeti sipariş listesidir. 301 Yani bütçe,
devletin sosyal ve ekonomik hayattaki rolünün bir göstergesi niteliğindedir.
Zaman içinde devletin yürütmekle görevli olduğu kamu
hizmetlerinin ve faaliyetlerinin gerek nitelik gerekse nicelik bakımından
değişime uğramasına paralel olarak bütçenin önemi de artmıştır. Çağdaş
bütçe artık devlet ekonomisine yön veren araçlardan biri haline gelmiştir. 302
3.2.2. Bütçe Hakkının
Gelişimi
Bütçenin parlamenter demokrasinin gelişmesine paralel olarak
doğup gelişen bir kurum olduğu söylenebilir. Bütçe hakkının gelişimi,
vergilemenin gelişimine paralel bir seyir izlemiştir. Vergiler yoluyla
toplanan gelirlerin harcanmasının halkın temsilcileri tarafından
denetlenmesi ihtiyacı, bütçenin gerek bir kurum gerekse bir kanun olarak
gelişmesi sonucunu doğurmuş ve bu gelişim parlamentoların gelişmesine
bağlı olarak ilk önce Batılı ülkelerde gerçekleşmiştir.
Eskiden devlet giderleri feodal sistemin kurucu unsurlarından birini
oluşturan, sistemin yönetimini ve devamını sağlayan lordların ve kralın
mülk gelirleri ile karşılanırdı. Zamanla devletin merkezleşmesi ve siyasal ve
toplumsal gelişmeler devlet harcamalarının artmasına neden oldu ve krallar
vergi koymak zorunda kaldılar. Ancak, kralların yeni vergiler koyma
konusundaki keyfi tutumları, bu vergilerin muhatabı olan toplum
kesimlerinde tepki uyandırmakta gecikmedi. İlk defa İngiltere' de krala
kabul ettirilen "Magna Carta (Büyük Ferman)" ile vergi koymak
parlamentonun iznine bağlandı. Böylece bütçe hakkının gelişmesinde ilk
adım vergileme yetkisinin milletin temsilcilerinden oluşan parlamentoya
geçmesi olmuştur. 303 1688 ihtilali'nden sonra "Bill of Right (Haklar
Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir Kurama), Filiz
Kitabevi, İstanbul, 1988, s. 192.
302
Nihat Edizdoğan, Kamu Bütçesi, Uludağ Üniversitesi Basımevi, Bursa, I 989, s.5.
303
Aksoy, a.g.e., s. 387.
301
144
ile de vergi toplamak kralın yetkileri arasından tamamen çıkarıldı.
Kamu gelirlerini oluşturan vergilerin parlamentonun izni ile toplanabilmesi,
bu gelirlerin yine parlamento denetimine tabi olarak harcanması sonucunu
doğurdu. Bu gelişmeler, İngiltere'de ortaya çıktıktan sonra Fransa'dan
başlayarak Kıta Avrupası ülkelerine, daha sonra Amerika'ya ve en sonunda
bütün dünyaya yayıldı. Böylece kamu gelir ve giderlerinin parlamento
tarafından önceden verilen izne bağlanması düşüncesi yerleşmiş oldu. Bu
önceden izin ve yetki verme işlemi yasama organları tarafından her yıl
tekrarlanmak suretiyle, bütçe hakkı tarihi gelişimini tamamlamış oldu;
304
İnsan Hakları
böylece bütçenin yıllık olma ilkesi uygulanmaya başladı.
Beyannamesi 'nin ı 4 üncü maddesi;
Yasası)"
"Tüm
yurttaşlar
kanıu yükümlülüğünün
onaylamak,
bizzat kendileri veya temsilcileri
(vergi vb.)
kullanımını
gerekliliğini
izlemek ve
oranını,
vasıtasıyla
saptamak, özgürce
matrahını,
tahsilini,
süresini belirlemek hakkına sahiptir."
demektedir. Demokrasilerde · parlamentolar bundan iki yüz sene önce
305
bütçe hakkını
yazılmış bu Beyannamedeki hakları kullanmak suretiyle
kullanarak halk adına denetimi gerçekleştirmektedir.
Türkiye'de bütçe hakkının gelişimine bakıldığında, padişaha ait olan
yetkilerin sınıriandıniması açısından Batıdaki gelişime benzer özellikler
taşıdığı görülmekle birlikte bu gelişim hiçbir zaman, günümüze dek, bir
halk hareketi niteliği göstermemiştir. Başta Tanzimatçılar olmak üzere
devlet adamlarının gayretleri sonucunda, pratik amaçlarla ve Batı
kurumlarını Osmanlı Devleti'ne aktararak İmparatorluğu kurtarma
306
ı876 Anayasası ile de
çabalarının bir parçası olarak benimsenmiştir.
Türkiye' de bütçe hakkı ilk kez, halk temsilcilerinin de katıldığı bir meclis
307
olan Meclis-i Umumi ye verilmiştir (md. 64, 80, 98).
ı 924
Anayasası 'nda
düzenlemelere kaynak
teşkil
bugünkü
ilişkin
bütçeye
almış,
yer
hükümler
eden bazı
ı
anayasal
Haziran
304
a.g.e., s. 387.
"Bütçe ve Demokrasi", YOL-İŞ Dergisi, Sayı: 19, Ocak 1990, s. 44.
306
Abdüllatif Şener, "Osmanlı Bütçeleri ve Türkiye 'de Bütçe Hakkının Ortaya Çıkışında Cumhuriyet
Oneesi Gelişmeler, Mülkiyeliler Birliği Dergisi, C.l2, Sayı: 99, Ankara, 01.09.1988, ss. 70-71.
307
a.g.e., s. 72.
305
145
1927'de
yürürlüğe
giren Muhasebei Umumiye Kanunu da 1924
Anayasası 'nın bütçe ile ilgili hükümlerinin tamamlayıcısı olmuştur. 1963
yılında Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planının yürürlüğe girmesiyle bütçe ve
plan birlikteliği sağlanmıştır. 1973 yılında çağdaş gelişmelere paralel olarak
klasik bütçe sisteminden vazgeçilerek program bütçe uygulamasına
geçilmiştir. Bütçe sisteminin gelişmesinde sağlanan son yenilik ise
performans esaslı bütçe sistemine geçişle yaşanmıştır.
3.2.3. Bütçenin Nitelik ve İşlevleri
açısından taşıdığı
öneme bağlı olarak yerine getirdiği
Bunlardan siyasi, mali ve hukuki işlevler bütçenin
varlığının da kaynağıdır. Bütçenin iktisadi işlevi ise devlet anlayışındaki
gelişmeler sonucunda ortaya çıkmıştır.
Bütçenin ülke
işlevleri bulunmaktadır.
Devlet ekonomik ve toplumsal bir varlık olmanın ötesinde, belki de
,daha önemlisi siyasal bir varlıktır. İşte, bütçenin siyasal niteliği ve işlevi
devletin varlığından kaynaklanmaktadır. Bütçe bütün kamu yönetiminin
gidişatına etki edecek bir araç olarak kullanılabilmesi nedeniyle, hükümete
yol göstermek, onu sevk ve idare etmek ve denetlernek imkanı vermektedir.
Bu özelliği dolayısıyla siyasi işlev, sadece demokratik ve parlamenter
rejime sahip ülkeler için söz konusudur. 308 Parlamenter demokrasilerde
yasamaorganı içinden çıkan hükümet ülkeyi yönetme yetkisine sahiptir ve
bu yetkisini kullanırken en başta mali imkanları olması gerekir. İşte yürütme
organına bu imkanı bütçe sağlamaktadır. Öte yandan bütçeler yoluyla
yürütme organına harcama yapma ve gelir toplama izninin verilmesi yasama
organının yetkisindedir. Yasama organı bütçe yolu ile yürütme organının
ülkeyi yönetme tarzını denetlemekte ve yönlendirmektedir. Yürütme
organının programı, bu programda yer alan öncelikler ve hedefler yasama
organınca
onaylanırsa
gerçekleşme
şansı
bulabilmektedir. Yasama
organının, bütçe kanunu tasarısını kabul etmesi, bazı maddelerini
değiştirmesi veya reddetmesi şeklinde olan izin verme ve denetim yetkisi,
ash1:1da siyasi otoritesini kullanmasından başka bir şey değildir. 309
308
309
Feyzioğlu, a.g.e. (ı 98 ı), s. 42.
Aksoy, a.g.e., s.388.
146
Butçesi kabul edilmeyen bir hükümet yasama organının desteğini
alamamış sayılmaktadır. Bu anlamda bütçe oylaması aslında bir tür güven
oylamasıdır. Diğer taraftan bütçenin parlamentoda görüşülmesi sırasında
hükümetin bütün İcraatları parlamento gündemine taşınmaktadır.
Bütçenin yasama organınca onaylanmasından sonra yürütme
organını ve kamu yönetimini bağlayıcı bir tasarruf olması onun hukuki
310
Anayasa'ya göre bütçe bir kanundur.
fonksiyonunu oluşturmaktadır.
Kanunlaşmasının özel usullere dayanması ve bir yılın sonunda yürürlükten
kalkması bu sonucu değiştirmemektedir. Bütçe kanunu aslında ödenekler ve
gelir tahminlerinin toplamı bakımından bir bağlayıcılık taşımaz. Nitekim
gelidere ilişkin olarak yapılan şey bir tahmin olduğuna göre, yıl sonunda bu
tahminler gerçekleşmeyebilir. Bu nedenle bütçe bir yetki kanunudur ve bu
yetki yasama organı tarafından verilmektedir. Bütçe Kanunu parlamento
tarafından hükümete, gelirlerin toplanınası ve harcamaların yapılması
konusunda yetki ve izin verdiğinden, hükümet gelir ve giderler yönünden
bütçeden doğan birtakım hukuki işlemlerde ve tasarruflarda bulunur. Bu
durum bütçenin hukuki bir niteliğe sahip olduğunun açık bir
göstergesidir. 31 1
Bütçe kanunu, hükümetlerin kendilerine emanet edilen kamu
kaynaklarını nasıl harcayacakianna ilişkin taahhütlerini ve vatandaşiara
götürmeyi vaat ettikleri hizmetleri içeren bir mukavele niteliğindedir. Bu
mukavelenin, hükümetin hizmet önceliklerinin ortaya konulduğu, kamu
hizmeti sunan her kuruluşun performansının değerlendirildiği ve sonucunda,
kamu kaynaklarının etkinlik ve verimlilik ilkelerine göre yönlendirildiği bir
süreç içinde oluşturulması gerekir. Her mukavelede olduğu gibi, bütçe de
hükümete sorumluluk yükler, dolayısıyla hükümetin performansının
değerlendirilmesinde bir araç rolü üstlenir. Aynı zamanda, bütçe,
hükümetlerin elindeki en önemli makroekonomik politika araçlarından
biridir. 312
310
aynı yer; ayrıca ayrıntılı bilgi için bkz., Cezmi Erçin, Hukuki Bakımdan Bütçe, Hukuk İlmi•­
Kurumu Konferans Serisi: 25, Hapisane Matbaası, Ankara, 193 7.
Edizdoğan, a.g.e., s.l3.
İzak Atiyas, Şerif Sayın, Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi: Bir
Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru, TESEV Yayınları: 4, Boyut Matbaacılık A.Ş., İstanbul,
1997, s. VI.
Yayım
311
312
147
Bütçenin, siyasi, hukuki ve ekonomik işlevini tamamlayan asıl
önemli işlevi, bütçenin denetim işlevidir. Denetim işlevinden amaç,
bütçenin devletin mali idaresinin, hatta bütün işlemlerinin denetlenmesinde
esas alınması ve tasarlanan ile gerçekleştirilen arasında bir kıyaslama
yapmak imkanının sağlanmasıdır. 313
3.2.4 Bütçe Aracılığıyla
Yapılan
Parlamento Denetimi
Mali yetkiler, yasama organlannın tarih içindeki ilk işlevlerinden
birisi olarak karşımıza çıkmaktadır. Gerçekten, "temsilsiz vergi olmaz"
ilkesiyledir ki, bugünkü parlamentoların ilk örnekleri belirmeye başlamış,
giderek kamu harcamalan da parlamentoların denetim alanı içine girmiştir. 314
Mali denetim yollarının en önemlilerinden birisi bütçedir. Bütçenin
uygulama dönemi, yasama organının onaylamasıyla başlamakta, aynı
.organın denetimi ve uygulama sonuçlarını ibra etmesiyle sona ermektedir.
Bütçeyi onayiayan yasama organının yaptığı denetime "Yasama Denetimi"
adı verilmektedir. 315 Türkiye'de yasama denetimi, yasama organı olan
TBMM tarafından yapılmaktadır. Bu denetim, esas itibariyle bütçenin
uygulanmasından sonra yapılmakla beraber, bütçenin uygulanması sırasında
da yapılmaktadır. Ancak, TBMM'nin bütçe uygulamalarını uygulama
sırasında denetlernesi zorunlu ve düzenli bir nitelik taşımamaktadır. Bu
denetimin bir bölümü siyasal denetim araçları vasıtasıyla doğrudan TBMM
tarafından yerine getirilirken bir bölümü de parlamento adına denetim yapan
bir kurum olan Sayıştay tarafından yerine getirilmektedir. TBMM,
uygulama aşamasında Anayasa ve kendi çalışma kuralları çerçevesinde
sadece gerekli gördüğü durumlarda denetim yapmaktadır. Bununla birlikte,
bütçenin uygulanmasından sonra kesin hesaplarda. yapılacak olan yasama
denetimi anayasal bir zorunluluk olarak karşımıza çıkmaktadır.
Her ne kadar mali içerikli tüm kanunların görüşülmesinde bir tür
yasama denetimi söz konusu o labilirse de, 1982 Anayasası 'nda bütçe
313
314
315
Feyzioğlu, a.g.e. (1981), s. 42. ·
Özhan Uluatam, Kamu Maliyesi, Teori Yayınları, Ankara 1988, s. 62.
İba, a.g.e. (1997), s. I 17.
148
yoluyla yapılan denetim, kamu iktisadi teşebbüsleri üzerindeki denetim ve
316
fonlara yönelik denetim başlıkları daha ön plana çıkmaktadır.
~.2.5.
Bütçe
Görüşmelerinde
Parlamento Denetimi
yıkemizin de dahil olduğu Kıta Avrupası Sistemi'ni benimseyen
ülkeler/ gurubunda parlamento lar, bütçe hakkını esas itibariyle bütçe
tasansının görüşülmesi ve onanınası safhalarında kullanmaktadırlar.
Bütçenin onanınası milli hakimiyetin ve bütçe hakkının belirdiği ve
toplandığı ana tasarruflardan biridir. Diğer bir deyişle, bir milletin bütçe
hakkına sahip olup olmadığı, millet temsilcilerinin yani parlamentonun
317
bütçeyi onama yetkisini haiz bulunup bulunmadığı ile ölçülmektedir.
Ülkemizde Maliye Bakanı'nın yeni bütçe tasansını gerek Plan ve
Bütçe Komisyonu'nda gerekse Genel Kurul'da sunduğu celseler,
parlamentonun en görkemli ve katılımın en yoğun olduğu eelselerinden
biridir. Parlamenterler bütçenin tümü üzerinde veya her bakanlığın bütçesi
üzerinde söz alarak kendilerini seçmenlerine göstermek veya duyurmak
gayretine özellikle bütçe tasarısının Meclis 'te görüşülüp onanınası sırasında
düşmektedirler. Bütçe müzakereleri tamamlanarak bütçe kanunu kabul
edildikten ve yayımlandıktan sonra artık bütçe uygulaması ve bütçe
kesinhesap sonuçlarına bir daha pek dönüp bakmazlar. Bu ülkelerde
kesinhesap kanunu tasarıları ise daima görüşmesiz, tartışmasız gelip,
geçmektedir. 318
Parlamento, bütçeyi goruşup onamak için yaptığı incelemeler ve
araştırmalar sırasında gelir ve giderlerin temeli ile ilgili siyasi tasarruflarda
bulunmuş olmaktadır. Bütçeyi her sene yeni baştan onamak, zaruri olarak
kabinenin gelir ve gider politikasını bir daha gözden geçirmek, hükümeti
adeta genel bir sorguya çekmek imkanı sağlamaktadır. Demokratik
ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de uygulama bu şekilde olmakta ve
bütçenin özel bir önem kazanması bu siyasi kontrol fonksiyonundan
3 19
kaynaklanmaktadır.
316
Onar, a.g.e. (1990) s. 45.
Feyzioğlu, a.g.e. (1981), s. 231.
318
Bedi Feyzioğlu, "Sayıştay ve Parlamento", Sayıştay Dergisi, Sayı:13, Temmuz-Eylül 1993, s. 25.
319
Feyzioğlu, a.g.e. (1981), s. 7.
317
149
Bütçe görüşmeleri Meclis'te en hareketli tartışmalara sahne
olmaktadır. Bu görüşmelerde siyasi partiler, ya genel başkanları ya da sıkı
hatipleri aracılığıyla halka seslenmektedir. Geleneksel olarak medyanın da
yakın ilgi gösterdiği bütçe görüşmeleri hükümetler için bir siyasal sınav,
siyasi parti grupları içinse projelerini ve programlarını anlatmanın ya da
deyim yerindeyse siyasal reklamını yapmanın en kestirme yolu olmaktadır.
Bu yüzden, bütçenin TBMM Genel Kurulu 'nda görüşülmesi sırasında
hükümete, parti gruplarına, komisyona ve kişisel konuşmacılara Danışma
Kurulu 'nun önerisi üzerine Genel Kurul tarafından diğer gündem konularına
göre daha geniş süreler ayrılmaktadır. Gerçekten de parlamento tarihimizde
en uzun süren konuşma ve konuşmacılara bütçe görüşmelerinde tanık
olunmaktadır. 320 Örneğin, 1979 yılı bütçesinin tümü üzerindeki görüşmeler
sırasında hükümetin sunuş konuşması yaklaşık 1.5 saat sürerken, MSP
Genel Başkanı Necmettin Erbakan'ın grubu adına yaptığı konuşma 3 saat 45
dakika, AP Genel Başkanı Süleyman Demirel'in konuşması ise tam 4 saat
sürmüştür. 321 1976 yılı bütçe görüşmelerinde ise hükümet ve gruplara
sınırsız süreli konuşma hakkı tanınmış olmasına rağmen konuşmalar bu
denli uzun olmamıştır. 322 Bütçe görüşmelerine bu denli önem verilmesi bu
görüşmelerin bir tür güven oylamasına dönüştüğünün en iyi kanıtıdır.
Parlamentolar, denetimini yaptıkları yürütmeyi, güvenoyu vererek
göreve getirmişlerdir. Güvenoyu verirken temel aldıkları kriter, yürütmenin
programıdır.
Dolayısıyla
programları
çerçevesinde hareket edip
etmediklerini izlemek, parlamentoların sahip olduğu doğal bir haktır. Bu
hakkın gereğini de denetim yollarını kullanarak yerine getirmektediri er. 323
Bunu yapar~en yasama organının objektif davranabilmesi ve yerinde karar
alabilmesi, denetim alanı ile ilgili ayrıntılı . bilgi edinmiş olmasına
bağlıdır ..324 Parlamento, yürütmenin programını tam olarak uygularlığını
görse bile, başarı ya da başarısızlığın ortaya çıkarılabilmesi, görev ve
yetkiterin kötüye kullanılıp kullanılmadığının anlaşılabilmesi için etkin bir
denetim yapmak zorundadır. Bütçe bunun en etkin yollarından biridir.
İba, a.g.e. ( 1997), s. I 21.
Bkz. MMTD, D. 5, C. 10, 16.2.1979, B. 54, ss. 2-135.
322
Bkz. MMTD, D. 4, C. 15, 16.2.1976, B. 57, ss. 5-119.
323
Yılmaz Orhan, Türkiye'de Kamu Yönetiminin Temeli, TODAİE Yayınları, Ankara, 1984, s. 48.
324
Onar, a.g.e., ( 1977), s. 4.
320
321
150
Çünkü hükümet
programının yıllık
dilimlerini bütçe
aracılığıyla
parlamento
onayına sunmaktadır.
Bütçe kanunu tasarılan ve bunların oylanması, yasama organının,
yürütme organı üzerinde sıkı ve ciddi bir kontrol sağlamasına imkan
vermektedir. Bütçe kanunlan ülkenin siyasi, ekonomik ve mali durumunun
bütün cepheleriyle gözden geçirilmesini, denetimin kapsamlı ve etkin
olmasını mümkün kılmaktadır. Ancak diğer konularda olduğu gibi bu
konuda da parlamentonun yetkisi ve etkinliği zaman içerisinde birçok
ülkede azalmış bulunmaktadır. Bunda; bu tür denetimierin çeşitli sakıncalar
doğuracak hale geldiği ve devamlı bir politika takibine ve istikrara imkan
bırakmadığı düşüncesiyle sınırlandınlması ve böylece yürütme organının
yasama organı karşısında çok daha geniş bir hareket serbestisi sağlanması
325
yoluna gidilmesi etkili olmuştur.
Bütçe görüşmeleri sırasından bakanlardan bakanlıklannın görev
alanıyla ilgili olarak pek çok soru sorulmaktadır. Parlamenter sistemin
gereği olarak parlamento, denetimini yaparken bakanlardan her zaman
326
Bu
açıklama isteyebilir. Bu hakkın yaptırımı politik sorumluluktur.
noktada sorumluluk tek başına bir anlam ifade etmez mutlaka denetimle
ilişkisi kurularak uygulanmalıdır. Zaten sorumluluk kavram olarak
(özellikle bakanların bireysel sorumluluğu) 19. yy.'de yasama denetimi ile
327
Günümüzde ise sorumluluk beş düzeyde
paralel olarak gelişmiştir.
kendini göstermektedir. İlk aşamada sorumluluğun gereği olarak bakan,
parlamentodan gelecek soruları yanıtlamak zorundadır. Bunun biraz daha
ileri düzeyi bakanın kendi bakanlığı ile ilgili olarak parlamentoya bilgi ve
rapor vermesinin gerekliliğidir. Bunun ötesinde bakan, sorumluluk alanı ile
ilgili olarak bilgi ve rapor vermeye zorlanabilir. Sorumluluk ile ilgili olarak
bir üst düzeyde de bakandan kendi alanına giren kuruluşlarla ve sorunlarla
ilgili olarak çözüme yönelik girişimde bulunması istenebilir. Bütün bunların
yanında en ciddi ve sonuçları açısından en önemli sorumluluk düzeyi, istifa
Pierre Delvolve, "Parlamentonun Ekonomik ve Bütçe Politikası Üzerindeki Kontrolü", (çev.
Ragıp Hanyal), Maliye Bülteni, S: 654, Ankara, Mart-Nisan 1969, s. 63.
326
Leon Duguit, Kamu Hukuku Dersleri, (çev. Süheyp Derbil), AÜHF Yayınları, Ankara, 1954, s.
102.
327
Diana Woodhouse, Ministers and Parliaments, Ciarendon Press, USA, I 994, s.2.
325
151
mekanizması
ile gerçekleşir. Sorumluluğun en
önemli etkiler doğurabilınektedir. 328
açık
sonucu
olan istifa
·Bütçe kanununun parlamentoda görüşülmesi, yasama organının
kamu maliyesini kontrolde kullandığı en önemli araçtır. Bütçenin önemli
ekonomik ve siyasal politika aracı olması, bu konuda hükümete geniş
yetkiler verilmesini zorunlu kılmıştır. Bütçe hazırlığında hükümete
tanınmak istenen inisiyatif, ayrıca bütçenin tartışılması sırasında Meclis'in
yetkilerinin azaltılmasını da yanında getirmiştir. Bu sonuca bütçe ile ilgili
Anayasa hükümleri incelendiğinde de varılabilir. Anayasa'nın; TBMM'nin
görevlerini sayan 87. maddesi: Kanunlar için "kanun koymak" deyimini
kullandığı halde, bütçeler için "görüşmek ve kabul etmek" deyimini
kullanarak aradaki farkı çok belirgin bir biçimde vurgulamıştır. 329
TBMM' de bütçe görüşmeleri yapılırken hükümet güçlü kılınmıştır. Meclis
görüşmelerinde Bütçe Komisyonu'na çok önemli bir rol verilmiştir. Önemi
dolayısıyla diğer komisyonlardan farklı olarak "Bütçe Komisyonu" Anayasa
ile düzenlenmiştir. Diğer yandan bütçenin Meclis 'te görüşülmesi için
ayrılan 75 günlük sürenin 55 günü Bütçe Komisyonu'na ~yrılmıştır. Kırk
üyeden oluşan bu Komisyon 'un yirmi beş üyesi iktidar partisi veya
partilerine ayrılarak, Komisyon'un oluşumunda da iktidar güçlü kılınmıştır.
Bu arada, Bütçe Komisyonu 'nun, bütçe tasarılarını değiştirmek konusunda
Meclis Genel Kurulu'ndan daha yetkili kılındığını bel~rtmek gerekir. Bir
başka deyişle, Bütçe Komisyonu gerek kamu harcamalarını, gerek kamu
gelirlerini arttırıp eksiltebilecek önerilerde bulunabilirken, Meclis Genel
Kurulu 'nda gider arttırıcı ve gelir azaltıcı önerilerde bulunma yasağı
bulunmaktadır. Ancak, şu hususu da belirtmekte yarar vardır; Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun bütçe tasarısı üzerinde hukuk en her türlü değişiklik
yapabilme olanağı bulunmakla birlikte, hükümetin tasarısını tamamen bir
kenara atmak suretiyle yeni bir tasarı ortaya konulması söz konusu
330
değildir.
328
329
330
a.g.e., ss. 28-33.
Atilla İnan, "Demokrasi Evriminde Bütçe Hakkının Parlamenter Denetim Açısından Önemi ve
Türkiye 'deki Durumu", İller ve Belediyeler Dergisi, S: 644, Ankara, Haziran 1999, s. 33 7.
Gülay Coşkun, Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Yayınları, No: ı 7 ı, Doğan Basımevi, Ankara,
ı 978, ss. 76-77.
152
Bütçe tasansı metnindeki tüm maddeler oylandıktan sonra, bütçenin
tümü açık oya sunulmaktadır. TBMM Genel Kurulu tarafından yaklaşık 20
günlük bir sürede görüşüldükten sonra kabul edilen bütçe kanunu diğer
kanunlarda da olduğu gibi Cumhurbaşkanı 'na gönderilmektedir. Ancak,
Anayasanın 89. maddesi hükümlerine göre diğer kanunların aksine,
bütçenin Cumhurbaşkanı tarafından bir defa daha görüşülmek üzere
TBMM'ye geri gönderilmesi mümkün değildir. Böyle bir düzenleme
yapılmış olması bütçenin bir tür güven oylaması niteliğine bürünmesinden
kaynaklanmaktadır. Ortada olağan bir kanun söz konusu değildir; çünkü
bütçe hükümetin temel iş görme aracıdır. Cumhurbaşkanı 'na geri gönderme
hakkı tanınmamış olması, güven oylamasıyla ilişkilendirildiği için işin
doğası gereğidir. Anayasa'nın bu hükümlerini destekler şekilde, bütçede
Meclis'in rolünün, hükümetin tekliflerini kabul ya da reddetmekten ibaret
olması, Meclis'in, hükümet programı yerine kendi tasarrufunu koymaması,
bütçeden memnun değilse
reddedebileceği,
böylece hükümete
güvensizliğini ifade edebileceği, yeni gelen hükümetin de kendi
sorumluluğu altında yaptığı bütçede Meclis' in görüşünü hesaba katmaya
mecbur olduğu çok öncelerden savunulmuştur. 331 Ayrıca Genel Kurul'daki
oylama haricinde bütçe görüşmeleri sırasında Anayasaya aykınlıkların,
Anayasa Mahkemesi tarafından göz önünde tutulabilmesi, yürütmeyi
parlamento denetimi yanında yargı denetimine karşı da güçlü kılmıştır.
Bütçenin kabulü veya reddi, yasama organının yürütme organını
kontrolü olarak siyasal bir nitelik taşır. Oylanınası Meclis aritmetiğine bağlı
olan bütçenin onaylanması hükümete güven, onaylanmaması veya reddi ise
güvensizliğin bir göstergesidir. Yoksa bütçenin niteliği veya içeriği bu
sonuçta etkili olmamaktadır. 332 Nitekim 30.10.1974 tarihli ve 1823 sayılı
1974 Mali Yılı Bütçe Kanunu'nun bazı maddelerinin Anayasa'ya aykınlığı
nedeniyle açılan bir iptal davası üzerine Mahkeme 'nin verdiği kararın
gerekçesinde; demokratik geleneklerde bütçesi reddedilen hükümetlerin
bunu güvensizlik ve çekilme sebebi saydıkları belirtilmektedir. 333
331
332
333
Bkz. Feyzioğlu, a.g.e. (1981), ss. 262-263, Gaston Jeze, Finans Ilmi, (çev. Alaeddin Tiritoğlu),
Ankara, 1939, ss. 92-l04'ten.
İnan, a.g.e., s. 338.
E. 1974/26, K. 1974/48, k.t. 21.11.1974, AMKD, C. 12, ss. 394-395.
153
Eskiden bütçe rakamları sınırlı, bunlarla ilgili konular ve bölümlerin
sayısı azdı. Doğal olarak bunların etraflı bir şekilde ve kısa bir sürede
parlamentoda görüşülmesi mümkün olabilmekteydi. Bütçenin etkili bir
kontrol aracı olmaktan çıkmasında; günümüzde devletin görev alanı ve bu
sebeple kanuniann sayısının, bütçe rakamlarının, bütçeye giren konuların,
bölümlerin, fasılların aşırı derecede artmış olması yatmaktadır. Bunların çok
büyük bir kısmı çok teknik ve özel ihtisas isteyen konularla ilişkilidir.
Parlamentonun bunlar üzerinde çok kısa süre içinde çok derin ve etraflı
incelemeye gırışmesi Komisyon'da dahi mümkün olamamaktadır.
Komisyon 'un bir günlük görüşme programına pek çok kurum ve kuruluş
sıkıştıolmakta ve bunların bütçeleri etraflı bir görüşmeye konu olmadan
onaylanmaktadır. Örneğin 2005 mali yılı bütçe görüşmelerinde
Komisyon' da bir günde iki bakanlık ve bu bakaniıkiara bağlı dört katma
bütçeli kuruluşun bütçe ve kesinhesapları görüşülmüş ve onaylanmış tır. 334
Birçok durumda da görüşmelerin, temel konular yerine önemsiz ayrıntılara
kadar inmesi, bazen de objektif görüşler yerine politik görüşlerin hakim
olması, zaman zaman ülkenin genel ekonomik kalkınması bakımından
sakıncalı sonuçlar doğurmaktadır.
Bu sebeple bütçe görüşmeleri sonunda oylama, harcama kalemleri
itibariyle bir bir değil, daha çok bölümler üzerinde yapılmaktadır. Kısaca
temas edilen bu sebepler sonucunda, parlamento ile hükümetin geleneksel
yetki ve görev dengesinde yürütme organı lehine gelişmeler olmuş ve
bazıları buna; "klasik parlamento usullerinde karşılaşılan güçlük ve buhran"
adını vermiştir. 335
Tüm olumsuzluklara rağmen parlamentonun en etkin mali denetim
aracı yine bütçedir. Bütçenin gerek Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda gerekse
Genel Kurul' da görüşülmesi, yürütmenin tam anlamıyla yasama organı,
özellikli muhalefet grupları, karşısında hesap vermesi ve bir yıllık
icraatından; yürütme faaliyetlerinden siyasi, ekonomik, mali vs. yönlerden
sorgulanması demektir. 336 Genel ve katma bütçeye dahil yönetimlerin
bütçeleri görüşülürken Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda bu yönetimlerin
334
Plan ve Bütçe Komisyonu 2005 mali yılı bütçe görüşme programı için bkz.
http://www.tbrnm.gov.tr/butce/2005/2005 plan butce koınsy gonısıne takviıni.doc
335
Delvo!ve, a.g.e, ss. 63-65.
336
Gülay Coşkun, Devlet Bütçesi: Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1986, ss. 27-39.
154
sorumluları
da her türlü faaliyetlerinden dolayı sorgulanmaktadırlar.
337
Muhalefet milletvekilleri, özellikle de sözcüleri tarafından bu denetim en
etkin şekilde yerine getirilmeye çalışılmaktadır.
3.2.5.1. Plan ve Bütçe Komisyonu Aşaması
Yasaman ın görevi yürütmenin bütçe kanunu ile elde etmek istediği
yetki talebini değerlendirip, gerektiği hallerde kısıtlamaktır. Ancak,
parlamenter sistemlerde hükümeti oluşturan partiler aynı zamanda Plan ve
Bütçe Komisyonu'nda çoğunluğa sahip olunduğundan, Komisyon'da alınan
kararlar genelde hükümetin beklentilerine ters düşmez. Zaten genelde
komisyona seçilme, parti içi yükümlülük dağıtma ve ödüllendirme
mekanizmasının bir parçası haline gelmiştir. Yani, siyasi yükümlülükleri
ödeme mantığı Komisyona da yansımıştır. Dolayısıyla Komisyon,
genellikle, üyelerine kamu kaynaklarının dağılımını kendi tercihlerine göre
az da olsa yönlendirme olanağı tanıma işlevi görmektedir. Komisyon'un
önemli görevi, bütçenin muhtevasına ilişkin, kamuoyunu aydınlatan, ciddi
bir müzakere platformu sunmasıdır. 338 Ancak, muhalefet partilerinin
çabalarına rağmen, genel olarak Komisyon 'un bu işlevi çok etkin bir şekilde
yerine
getirdiği
söylenemez.
Unutulmamalıdır
ki,
muhalefet
partisi/partilerine mensup milletvekilleri de kamusal kaynakların
dağıtımında az veya çok söz sahibi olmak istemektedirler. Plan ve Bütçe
Komisyonu'na üye olmanın başlıca saiklerinden biri de budur. Bu isteklerini
gerçekleştirebiirnek için de çoğunlukla bakanlada iyi geçinmek yolunu
tercih etmektedirler.
Komisyon 'un kamuoyunu aydınlatan, ciddi bir müzakere platformu
olduğu yönünde yapılan açıklamalar geçerliliğini korumaktadır. Verilen bu
bilgilerle yapılan açıklamalar arasında çelişki var gibi gözükse de bu iki
durum arasında her zaman bir denge mevcuttur. Şüphesiz bu durum
(Komisyon~un yapısı da hesaba katılınca) biraz da işin doğası gereği,
337
338
Bütçe kanunu tasarılannın göıüşmelerinde bütün milletvekillerinin, tüm bakanlıklar ve kurumlar
hakkında görüş beyan etmesi hem zaman kısıtlaması hem de uzmanlıklan gereği mümkün
olmamaktadır. Bütçe denetimini en iyi şekilde yerine getirmek ve müzakereterin verimli
geçmesini sağlamak adına gerek muhalefet gerekse iktidar grup/gruplan kendi içlerinde görev
dağılımı yapmakta ve her bir kurumun bütçesi için farklı sözcüler seçmektedirler. Bu uygulama
hem Komisyon hem de Genel Kurul'da yapılmaktadır.
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 25.
155
yasamanın
denetim yetkisini tam
engel teşkil etmektedir.
anlamıyla
kullanabilmesinin önünde bir
1927 İçtüzüğünde yer alan Bütçe Komisyonu 'na ilişkin hükümler
uyarınca genel bütçe kanunu ile çeşitli dairelerin bütçe raporlarını yazmakla
yükümlü raportör üyeler seçilebilmekteydi. Bu uygulama 1961 ve 1982
Anayasaları döneminde de devam etmiştir. Ancak, 1973 içtüzüğünde 1927
İçtüzüğünde yer alan hüküm muhafaza edilmemiş, bu uygulama yeni
İçtüzüğün uygulama döneminden itibaren teamülen devam etmiştir.
1961
Anayasası
döneminde bütçenin Bütçe Karma Komisyonu 'nda
görüşüldüğü belirtilmişti. 50 kişiden oluşan bu Komisyon 'un üyelerinin
iktisat, ticaret ve· maliye sahalarında bilgi ve tecrübe sahibi kişiler olması
lazımdı. Komisyon başkanı, başkanvekili ve raportör seçildikten sonra
geriye kalan üyeler, her bakanlığa en az ikişer kişi olmak şartıyla raportör
tayin edilmekteydiler. 339 Bunlar her bakanlığın bütçe tekliflerini bu
bakaniıkiara giderek yerinde incelerlerdi. Raportörler önce gider bütçelerini
incelerler; hangi kanun bu harcamanın yapılmasına cevaz vermiştir, yeni bir
teşkilat kurulmuş ise böyle bir yetki verilmiş midir, kadroların karşılığı
personel özlük hakları tam olarak konulmuş mudur, hizmetlerin rasyonel
yürütülmesi için tertip ve tedbirler alınmış mıdır, gibi soruların yanıtlarını
ararlardı. Raportörler, yalnız bütçe ile ilgili olarak değil, diğer ilgili bütün
kanunlarla da meşgul olurlardı. Bütçe teklifini en ince teferruatına kadar
ince ler, gerekirse ilgili bakanın bizzat kendisinden de açıklama alırlardı. 340
Gelir bütçesinin incelenmesi için de ayrı bir veya iki raportör seçilirdi. Bu
raportörler de yapılan tahminierin isabetini tespite çalışırlardı. Neticede bu
raportörler o dairelerin bütçe tekliflerinde yapılmasını faydalı ve lüzumlu
gördükleri değişiklikleri, gerekçeleri ile birlikte o bütçe hakkında
hazırlayacakları rapora koyarlar ve genel ra portöre (komisyon sözcüsüne)
verirlerdi. Genel raportör bu özel raporları özetleyerek ve bütçenin tümü
hakkında kendi fikirlerini de ekleyerek o yılın Bütçe Komisyonu raporunun
hazırlıklarına başlardı. Bütçelerin Komisyon' da görüşülmesine de bu özel
Bu uygulamanın dayanağı ise belirtldiği üzere ı927 tarihli TBMM İçtüzüğü'nün 22. maddesidir.
Bkz. Birinci Bölüm s. 20.
340
Nazmi Yavuzalp, Bütçe Hakkında Bazı Temel Bilgiler, MSB Araştırma ve Geliştirme
Başkanlığı Yayınları, Sayı: 52, Ankara, ı 965 s. ı 2.
339
156
raporların gelmesi üzerine başlanırdı. 341 Her bakanlık için hazırlanan bu
raporlar komisyonda tek tek okunmaktaydı. 342 Böylece bütçe teklifinin
sahipleri arasına raportörler de girerdi. 343
Bu uygulama 1982 Anayasası döneminde de devam etmiştir. Ancak,
zamanla suiistimale uğramış, raportörlerle bakanlık bürokratları arasında
yakın ilişkiler kurulmuş, amacına uygun olmayacak bir şekilde raporlar
bakanlık bürokratlarına yazdırılmış, asıl amaç olan inceleme geri plana
itilmiştir. Ankara dışındaki dairelerde ve taşra teşkilatlarında inceleme
yapmak üzere görevlendirilen raportörler harcırab almış ancak yerinde
inceleme yapmaya gitmemiştir. Yaşanan bu olumsuz gelişmeler sonucunda
komisyon üyelerinin, en azından kendi ilgilendikleri bakanlıkların
bütçelerini derinlemesine. inceleme imkanı veren bu uygulamaya ı 995
tarihinde son verilmiştir.
Anayasa' nın bütçenin görüşülmesi ile ilgili ı 61, 162 ve 163.
maddeleri birlikte ele alındığında, şu süreç karşımıza çıkmaktadır: Bütçe
kanunu tasarısı Bakanlar Kurulunca hazırlanır, mali yıl başından en az
yetmiş beş gün önce TBMM'ye sunulur ve bütçe kanunu tasarısı, Bütçe
Komisyonu'nda incelenir. Bütçe Komisyonu'nun elli beş gün içinde kabul
edeceği metin, TBMM Genel Kurulu 'nda görüşülür ve mali yıl başına kadar
karara bağlanır. Ancak, TBMM üyeleri Genel Kurul' daki görüşmeler
sırasında gider artırıcı ve gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.
Görüldüğü gibi, bütçe tasarısının yasama organındaki görüşülmesi sırasında
komisyon gerekiyorsa gelirleri azaltıp giderleri artırabilmekte, bir başka
deyişle konuya daha teknik düzeyde yaklaşabilmekte iken, Genel Kurul 'un
denetimi daha çok siyasal nitelik taşımaktadır. 344 Aynca, genel ve katma
bütçelerle verilen ödenekierin harcanabilecek miktarın sınırını gösterdiği, bu
sınırın Bakanlar Kurulu Kararı ile aşılabileceğine dair bütçelere hüküm
konulamayacağı, Bakanlar Kuruluna KHK ile bütçede değişiklik yapma
yetkisi verilemeyeceği, cari yıl bütçesindeki ödenek artışı öngören
Bkz. Feyzioğlu, a.g.e. (198 1), ss. 245-246.
Örnek raporlar ve komisyon görüşmeleri için bkz. TBMM Arşivi (Bütçe Müdürlüğü).
343
Yavuzalp, a.g.e., s. 13.
344
Nami Çağan, "Anayasa Çerçevesinde Kamu Maliyesinin Parlamenter Kontrolü", (Anayasa
Yargısı Sempozyumu 1984), Anayasa Yargısı Dergisi, Anayasa Mahkemesi Yayınları, No: 5,
Ankara I 986, s. 203.
341
342
157
ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek
nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde belirtilen giderleri karşıtayabilecek
mali kaynak gösterilmesinin zorunlu olduğu hüküm altına alınmıştır.
değişiklik tasarılarında
Bütçe tasarıları · 17 Ekim' de Meclis' e sunulmaktadır. Komisyon' da
görüşmeler ise genellikle bu tarihten yaklaşık bir ay sonra başlamaktadır. İlk
birleşim Maliye Bakanı 'nın sunuş konuşması ile başlamaktadır. Bu
konuşmada; dünyadaki gelişmeler, Türkiye'deki gelişmeler, bir önceki yıl
kesinhesabı, içinde bulunulan yıl bütçesinin gerçekleşme oranları, yeni
bütçenin hedefleri, bütçe büyüklükleri, memur aylıklarının artış oranı,
uygulanan ve uygulanacak vergi sistemi ve uygulamaya sokulacak yeni
345
Bakan'ın sunuş konuşmasının
vergiler hakkında bilgiler yer almaktadır.
ardından Komisyon bütçe görüşmelerinin esas ve usulleri hakkında karar
vermektedir (konuşma süresi, komisyon başkanına bütçe görüşme
346
programda değişiklik yapma yetkisi verilmesi gibi). İlk birleşim böylece
sona ·ermekte ve Komisyon üyelerinin b_ütçe ve bütçe ile ilgili
dokümanlarını inceleyebilmelerini sağlamak amacıyla bir haftalık ara
verilmektedir. Çünkü, bütçe tasarıları 17 Ekim'de sunulmasına rağmen,
·bütçeye ilişkin değerlendirme yapmayı sağlayacak dokümanlar ilgili
347
Dolayısıyla Komisyon
kurumlarca ancak bu toplantıda sunulmaktadır.
üyeleri Bakanın sunuş konuşmasına kadar yapacakları incelemeleri ancak
tasarılar üzerinden yapmak durumunda kalmaktadırlar. I 7 Ekim'de sunulan
tasarılar ise yalnızca genel ve katma bütçe kanunu tasarıları olmakta kurum
bütçeleri birbirlerinden ayrı olarak ve farklı tarihlerde gelmektedir. Bu
durum da incelen1e ve değerlendirme yapmayı güçleştiren bir etken
olmaktadır.
Maliye Bakanı 2005 yılı bütçe sunuş konuşması için bkz .
. http://www.maliye.gov.tr/apk/default.htm
346
Bkz. D. 22, YY. 3, SS. 706, s. 18, http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/doneın22/yi!Ol/ss706nı.htm
347
Görüşmelerde bütçe ve kesinhesap kanun tasarıları, hazine genel hesabı, genel uygunluk bildirimi
ve 1996 yılından bu yana genel uygunluk bildiriminin ekinde o yılın bütçe uygulaması sonucu
harcamalada ve gelirlerle ilgili ayrıntılı verileri içeren ve tahminlerle gerçekleşmeler arasında
oluşan sapmalan gösteren .. bütçe uygulama sonuçlan raporu", yine aynı yıldan beri önemli mali
denetim bulguları içeren .. Hazine işlemleri raporu" sunulmaktadır. Bu dokümanların dışında iki
temel doküman daha Komisyon üyelerine dağıtılmaktadır. Bunlar; cari yıl bütçesinin geçmiş
yıllarla mukayesesİnin analizini içeren .. Bütçe Gerekçesi" ve ulusal ve uluslararası ekonomik
gelişmeleri analiz eden ..Yıllık Ekonomik Rapor"dur. Bkz. http://www.bumko.gov.tr/pageR.htınl.
Ayrıca DPT tarafından da yıllık program sunulmaktadır.
345
158
Bütçe görüşmelerine esas bu dokümanlar Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda
ele
alınmaktadır.
Bütçenin
denetim
işlevinin
güçlendirilmesi yönünde yapılan çalışmalarda; Komisyon 'un bu
dokümanları gerek zaman darlığından, gerekse Komisyon 'un iş yükü
yoğunluğundan dolayı istenildiği şekilde değerlendiremediği, temsili
demokrasilerde politika oluşturma sürecinde, Parlamentoların belirleyici rol
üstlenmeleri gerektiği, bu çerçevede bütçe gerekçesi ile yatırım programının
ana hatlarını belirleyecek politikaların TBMM tarafından tespit edilmesine
yönelik mekanizmaların oluşturulması gerektiği, bütçenin tüm hükümet
faaliyetlerini kapsamadığı, bütçeterin hükümetlerin programı ile yıllık
programlarla uyumlu olmaması nedeniyle hükümetin politika önceliklerini
tam yansıtmadığı ve TBMM'nin kamu kaynağı kullanan tüm kurumları
denetleyemedi ği, şeklinde eleştiriler yapılmaktadır. 348
Bakan'ın
sunuşunun
ardından
yapılan
ilk
toplantıda
bütçe ve
kesinhesap kanunu tasarılarının tümü üzerinde görüşme yapılmaktadır. Bir
gün süren· bu toplantıda hükümeti Maliye Bakanı temsil etmektedir.
Görüşmeler, Bakan sunuşunu önceki birleşimde yapmış olduğu için
doğrudan Komisyon üyelerinin söz hakkı
ile başlamaktadır. Bu
konuşmalarda bütçe ve kesinhesaplar hakkında görüş ve eleştiriler dile
getirilmekte, ülkenin genel ekonomik durumuyla ilgili değerlendirmeler
yapılmakta ve hükümetin ekonomi politikaları başta olmak ~zere bütün
uygulamaları masaya yatırılmaktadır. Bu değerlendirmelerin ardından
üyelere Bakan'a soru sorma hakkı tanınmaktadır. Soruların ardından Bakan
hem yapılan değerlendirmeler hakkında görüşlerini dile getirmekte hem de
sorulara cevap vermektedir. Bakan, sorulan sorulara . süre elverdiği
müddetçe
konuşması
esnasında
cevap
vermekte,
komisyonda
cevaplandıramadıklarını ise daha sonra yazılı olarak cevaplandırmaktadır.
Bakan konuşmasını tamamladıktan sonra yeni yıl genel bütçe kanunu
tasarısı ile bir önceki yıl kesinhesap kanunu tasarısının "Gider bütçesi"
başlıklı birinci maddeleri ve katma bütçeli idareler yeni yıl bütçe kanunu
tasansının "Ödenekler, öz gelirler, hazine yardımı" başlıklı birinci maddesi
348
Bkz. Devlet Planlama Teşkilatı, 8. Beş Yıllık Kalkınma Plam, Kamu Mali Yönetiminin
Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2000,
ss. 32-36.
159
ile bir önceki yıl bütçesinin kesinhesap kanunu tasarısının "Gider bütçesi"
başlıklı 1. maddesi okunmakta ve toplantı sona ermektedir. Müteakip
toplantıda daha önceden belli olan bütçe görüşme programına uygun olarak
bakanlık ve bakanlığa bağlı ve ilgili kurum ve kuruluş bütçeleri
görüşülmektedir. 349 Bu görüşmelerde hükümeti, hangi bakanlığın bütçesi
görüşülüyorsa ilgili bakan temsil etmektedir. Görüşme prosedürü bütçe ve
kesinhesap tasarılarının geneli üzerinde yapılan görüşme usulü ile aynıdır.
Ancak, bakanın son konuşmasının ardından gerek bakanlık gerekse
bakanlığa bağh
veya ilgili kuruluşların bütçe ve kesinhesapları
oylanmaktadır. Bütçe tasarılannın oylaması programlar (yeni uygulamaya
geçilen analitik bütçe sistemi ile birlikte, fonksiyonlar) itibariyle
yapılmaktadır.
ve Hazine Müsteşarlığı bütçe ve
kesinhesapları görüşülmektedir. Bunun nedeni ise diğer kurum ve kuruluşlar
(özellikle katma bütçeli kuruluşların) bütçeleri görüşülürken ödenek artırımı
yoluna gidilmesidir. Bütçe dengesinin (konsolide bütçe) korunması
amacıyla Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı bütçelerinin ilgili
tertiplerinden aktarma veya kesinti yapılmaktadır (transfer tertipleri). Tüm
kurum ve kuruluşların bütçe ve kesinhesapları kabul edildikten sonra genel
ve katma bütçe kanunu tasarıları ve kesinhesap kanunu tasarılarının
maddeleri görüşülmekte, en son gelir bütçesi ve gelir kesinhesabı
oylandıktan sonra toplantılar sona ermektedir. Toplantıların ardından
komisyon raporu hazırlanmakta ve bütçeler ile cetvellerde yapılan
değişiklikler doğrultusunda tasarılar yeniden tanzim edilip bastırılmakta ve
Genel Kurul görüşmelerine hazır hale getirilmektedir.
En son Maliye
Bakanlığı
Bütçe politikası günümüzde iktisadi kalkınmanın sağlanması, daha
adil bir gelir ve servet dağılımına ulaşılması ve ekonomik istikrarın
korunması gibi üç temel iktisadi ve sosyal amacın gerçekleştirilmesi
yolunda en etkin ve
en önemli
araçlardan
birisi
olarak
değerlendirilmektedir. Bütçe politikasının bu işlevlerini yerine getirebilmesi
için iktisadi şartlara uygun olarak düzenlenmesi gerekmektedir. Fakat bütçe
çağrıları ve bütçe hazırlama rehberleri incelendiğinde genel politikaların
349
Bağlı ve ilgili kurum ve kuruluşlardan kasıt tüzel kişiliği olmayan bakanlık bütçesi içinde yer alan
dolayısıyla genel bütçe içerisindeki kuruluşlarla katma bütçeli kuruluşlardır.
160
aynı olduğu,
hatta çoğu zaman kelime kelime tuttuğu da görülmektedir.
Sadece parasal ve istatistiki değerler ifade eden bir kağıt ya da bilgi
topluluğu olmaktan öteye geçememektedir. 350 Bu bilgi yığınları içinde kalan
Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin ne derece isabetli karar
verebileceklerini ise yine yürütme tarafından kendilerine sunulan bu
belgeler belirlemektedir. Çoğu komisyon üyesi bütçeler üzerinde yapılan
müzakerelerde bu belgelerde yer alan bilgilerden yararlanmakta, görüş ve
eleştirilerini bu belgeler üzerinden ortaya koymaktadırlar.
Parlamento çalışmalarını düzenleyen yazılı kuralların bulunmasının
yanında, milletvekilleri tarafından daha çok benimsenmiş teamülü kuralın
da bulunması, parlamento denetiminin yürütülme aşamalarını, parti
bağlarını ön plana çıkardığından, önemli derecede etkileyebilmektedir. Bu
tür kurallara uyulmasına yönelik yaygın kanı, özellikle parti içerisinde daha
çok taraftar bulabilmektedir. 351 Parlamento içerisinde, siyasi partilerin,
parlamentonun tüm fonksiyonianna yönelik alacağı kararların, parti grupları
içerisinde mutlaka oylanıyor olması, 352 siyasi partilerin, yasama organının
denetleyici fonksiyonu üzerinde çok etkili olduğunu göstermektedir. Bu
durum bugün de yaşandığı gibi komisyonların çalışmalarını, olumlu veya
olumsuz şekilde ancak yüksek oranda etkileyebilmektedir.
Genelde kamu kuruluşlarının yeni yıl bütçe ödeneklerinde bir önceki
yıla göre az bir artış olmaktadır. Kamu kuruluşlarının bütçe ödeneklerinin
yasama organında onaylanması aşamasında gerçekleşen ödenek
değişiklikleri genelde ılı m lı olmaktadır. 353 Yapılan araştırmalar kuruluşların
bütçe ödenekleri ile yasama organında kabul edilen ödenekler arasındaki
korelasyonun yüksek olduğunu göstermiştir. 354 Nitekim bütçenin
değiştirilmesini isteyen önergelerin sayısı fazla olmakla birlikte verilen bu
önergelerin çoğu hükümet kaynaklı olmaktadır. Maliye Bakanlığı ile yapılan
bütçe pazarlığında istedikleri ödenekleri alamayan veya bütçe teklifini
350
Sacit Önen, "Cumhuriyet Dönemi Bütçe Politikaları", GÜİİBF Dergisi, C. 3, Sayı: I -2, I 987, ss.
189-190.
351
Teziç, a.g.e., s. 12.
352
Tunaya, a.g.e. (I 980), s. 401.
353
Engin Ataç, "Bütçe Sürecinde Karar Verme", EAÜİİBF Dergisi, C. 8, Sayı: I -2, Eskişehir, I 990,
s. 321.
354
Peter B. Natchez, Irvin C. Bupp, "Policy and Priority in the Budgetary Process", American
Political Science Review, S: 67, Eylül 1973, ss. 951-963.
161
sonra bakanlıklarının görev alanıyla ilgili yeni ihtiyaçlar
doğan bakanlar milletvekilierine önerge verdirrnek suretiyle ödenek artırma
yoluna gitmektedirler. Bu artırımlar ise sınırlı olarak yapılabilmektedir.
hazırladıktan
tabloda 1999-2005 mali yıllarında, genel ve katma bütçeli
kuruluşların ödeneklerine ve genel ve katma bütçe kanunu tasaniarına
verilen değişiklik önergelerinin dağılımı görülmektedir. Görüldüğü üzere en
çok değişiklik genel ve katma bütçe kanun tasarılarının maddeleri üzerinde
yapılmıştır. Maddeler üzerindeki değişikliklerin çoğu da kurumların
ödeneklerinde veya kanuna ekli cetvellerde yapılan değişikliklere uyum
sağlanması amacıyla gerçekleştirilmektedir. Bunun dışında yine maddeler
üzerinde gerçekleştirilen değişiklikler de büyük oranda hükümetin isteği
Aşağıdaki
doğrultusunda gerçekleşmektedir.
Tablo 3.1. 1999-2005 Mali Yılları Bütçe Kanun Tasardarına Plan ve
Bütçe Komisyonu'nd a Verilen Değişiklik Önergeleri
Bütçe
Yılı .
Madde
Aktarma
Öner2esi
Kesinti
Önergesi
Artış
Önergesi
Dej!işiklikleri
Genel Katma Genel Katma
Genel Katma Genel Katma Genel Katma Genel 'Katma
1999
33
4
5
-
2000
5
8
4
200ı
3
2
2
2002
4
ı
ı
2003
4
3
2004
29
ıo
2005
58
6
ı
-
2
Toplam
Diğer
79
ll
2
-
37
ı6
ıı
4
-
45
41
ı4
3
-
ı
24
15
6
23
3
4
38
9
19
8
27
o
3
80
28
8
ı
22
7
5
-
94
14
o
4
22
3
6
6
4
ı6
4
14
28
22
o
4
ı
5
ı
ı
397 134
ı
24
41
146
61
66
18
31
TOPLAM 136
D. 2ı,
2ı2;
1,
2ı
SS.
1.1999,
30.ı
2,
YY.
21,
Kaynak: D. 2ı, YY. ı, 21.6.ı999, SS. 3, 4; D.
ı,
YY.
22,
D.
YY. 3, 5.ı2.2000, SS. 552, 553; D. 21, YY. 4, 20.ı 1.2001, SS. 754, 755;
18.3.2003, SS. 76, 77; D. 22, YY. 2, 20. ı 1.2003, SS. 284, 285; D. 22, YY. 3, ı0.1 1.2004,
SS. 706, 707.
162
Tablo 3.2. 1999-2005 Yılları Arasında Bütçe Ödeneklerinde
Komisyon'da Yapılan Değişiklikler
Bütçe
Yıllan 355
1999
Mali
Yılı
2000
Mali
Yılı
200ı
Mali
Yılı
2002
Mali
Yılı
Bütçenin
Adı
Genel
Bütçe
Katma
Bütçe
Konsolide
B"t
u çe356
Genel
Bü!ç_e
Katma
Bütçe
Konsolide
Bütçe
Genel
Bütçe
Katma
Bü!ç_e
Konsolide
Bütçe
Genel
Büty_e
Katma
Bütçe
Konsolide
Bütçe
Hükümet
Önerisi
Komisyonda
23.570.000.000
3.6 ı 6.600.000
Plan ve Bütçe
Komisyonu
Önerisi
27. ı 86.600.000
1.875.9 ı 7.782
ı3.500.000
1.889.4ı 7.782
0.7ı9
23.650.000.000
3.6 ı 6.600.000
27.266.600.000
ı5.292
46.843.000.000
-ı 40.564.000
46.702.436.000
-
Eklenen/Düşülen
Artış
%
ı 5.344
3.300.801.822
20.000.000
3.320.80 ı .822
0.300
0.605
46.968.000.000
-ı 40.564.000
46.827.436.000
-0.299
48.060.000.000
ı 59.490.000
48.2 ı 9.490.000
0.33 ı
4. 764.252.200
20.000.000
4.784.252.200
0.4ı9
48.360.000.000
159.490.000
48.519.490.000
0.329
97.771.000.000
60.000.000
97.83 ı .000.000
0.061
8.064.690.6 ı o
0.000
98. ı 3 ı .000.000
o.o6ı
8.064.690.61 o
98.07 ı .000.000
--60.000.000
En sağlıklı karşılaştırma I 999 ve 2005 bütçelerinde yapılabilir. Çünkü yaşanan ekonomik kriz
diğer yıllar için sağlıklı değerlendirme yapmayı olanaksız kılmaktadır.
356
Katma bütçeli kuruluşların bütçeterindeki artışlar genellikle Hazine yardımlarıyla finanse edildiği
için konsolide bütçedeki artış Hazine yardımı düşüldükten sonra elde edilen artışı göstermektedir.
355
163
2003
Mali
Yılı
2004
Mali
Yılı
2005
Mali
Yılı
Genel Bütçe
ı 46.485.000.000
Katma
Bütçe
Konsolide
Bütçe
Genel Bütçe
ı ı .688.332.000
Katma
Bütçe
Konsolide
Büty_e
Genel Bütçe
Katma
Bütçe
Konsolide
Bütçe
320. ı 70.000 146.805. ı 70.000 0.218
---
ı ı .688.332.000
0.000
ı 46.9 ı 0.000.000
320.170.000
ı 47.230. ı 70.000
0.217
ı49.708.000.000
ı50.ı29.000
ı 49.858. ı 29.000
o.ıoo
ı 1.575.742.770
ıo7.302.000
ı 1.683.044. 770
0.926
150.508.000.000
ı50.129.000
ı 50.658. ı29.000
0.100
ı 53.46 7.000. 000
461.792.9 ı o
ı53.928.792.9ıo
OJOı
15.578.3 ı 7.000
268.574.460
ı 5.846.89 ı .460
ı.724
ı 55.472.000.000
6ı6.874.9ıo
156.088.874.9ıo
0.397
Kaynak: Tablo 3.1 'de kullanılan kaynaklar.
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun ödenek artırımı konusundaki yetkisi
özellikle çoğunluk iktidarları döneminde fiili olarak oldukça kısıtlı ve ancak
tablolar
Yukarıdaki
gerçekleşebilmektedir.
hükümetin -onayıyla
incelendiğinde de bu durum net bir şeklide görülecektir. ı 999 ve 2005 yılı
bütçeleri karşılaştırıldığında, koalisyon hükümetinin iş başında olduğu ı 999
yılında Komisyonda %15 civarında bir artış gerçekleştirilirken çoğunluk
tek parti iktidarının iş başında olduğu dönemde (2002 sonrası) ancak %0.3
civarında bir artış yapılabilmiştir. Bu durum koalisyon dönemlerinde
Komisyonu'nun daha etkin olduğunu ortaya koymaktadır. Bütçe
Komisyonu 'nu, bütçe tasarıları üzerinde her türlü . değişiklik yapma
yetkisine sahip olmasına rağmen, hükümetin bütçe projesini ikinci plana itip
onun yerine kendi anlayışına göre yeni bir program ve tasarı koyma yoluna
pek gitmemektedir. Bu tutumda parti disiplini kadar, Bütçe Komisyonu 'nun
bir mali denklik organı olduğu fikrinin Türk parlamento geleneğine girmiş
bulunmasının da etkisi bulunrnaktadır.
Komisyon 'un tamamen edilgen olduğu
sonucunu çıkarmak doğru değildir. Her ne kadar Komisyon' da iktidar
grubuna mensup milletvekilleri çoğunlukta olsa da hükümetin yasama
Yapılan
ı64
bu
açıklamalardan
izin ve yetki almak için programıyla birlikte parlamento önüne
geldiği unutulmamalıdır. Her şeyden önce hükümetin yapmayı vaat ettiği
İcraatları ortaya koyan bir hükümet programı bulunmaktadır. Komisyon,
önüne sunulan bütçe teklifinin gerek gelir gerekse gider boyutuyla
vatandaşın oyunu verdiği hükümet programına uygun olup olmadığının
denetimini yapmak durumundadır. Zaten Komisyon' da muhalefet tarafından
de çoğunlukla hükümet programı temeline
eleştiriler
yapılan
oturtulmaktadır. Programın ne kadarının hayata geçirildiği sorgulanmakta,
bu programın başarısı ve meydana gelen sapmalar ortaya konmakta ve
hükümetten hesap sorulmaktadır.
organından
Meclis komisyonları bilhassa bazı ülkelerde hükümet üzerinde çok
etkili bir denetim uygulamalarına rağmen, bunların teknik manada birer
denetim yeri olarak sayılmaları güçtür. Komisyonlar, denetim araçlarını
doğrudan doğruya tahrik etmek ve bunun neticesinde siyasi sorumluluğu
doğuracak yetkilerden mahrum bulunmaları bakımından, daha ziyade
dalaylı ve fiili bir denetim yeridirler. Diğer bir deyimle komisyonların
denetim faaliyetleri, siyasi önemleri ne olursa olsun, hukuken sadece meclis
357
denetimini hazırlayıcı bir aşama niteliğinde görünmektedir.
Bütçe görüşmeleri sırasında yöneltilen sorular, genel denetim yolları
dışındadır. Milletvekillerinin bütçesi görüşüten bir bakanlık ya da kuruluş
hakkında yazılı cevap istemiyle yönelttiği sorular, genellikle ilgili kuruluş
bütçesi üzerindeki görüşmeler tamamlandıktan sonra cevaplandırılmaktadır.
İlgili bakanlık tarafından hazırlanarak TBMM Başkanlığı 'na gönderilen
yazılı cevaplar, TBMM Başkanlığı tarafından soru sahibi milletvekiline
gönderilmektedir. Ancak bu cevaplar, siyasal denetim yollarından birisi olan
Dergisi 'nde
Tutanak
gibi
olduğu
önergelerinde
soru
yazılı
yayımlanmamaktadır.
Parlamentoya sunulan kanun tasarılarının özgürce kabulü, reddi ya
da değiştirilmesi olasılığı, parlamenterlerin hükümet çalışmalarına ve
eylemlerine ilişkin bilgi edinme, araştırma yapma yetkisi, bu yetkiterin
parlamento komisyon ve üyelerinin çalışmalarını
sınırı,
kullanım
kolaylaştıncı ve hızlandırıcı olanaklar parlamentoların yürütme kurumları
357
Özbudun, a.g.e. (1962), s. 13.
165
karşısındaki
yasal gucunu belirleyen yapısal etkenlerdir. Ayrıca,
milletvekillerinin doğru bilgiye ve zamanında ulaşabilmeleri, bilgi edinme
yollarının yürütmeden bağımsızlaştırılarak parlamento bünyesinde güçlü bir
araştıona servisi kurulması yasama denetimini güçlendirİcİ etkiye sahip
olacaktır. 358 Yasama denetiminin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesinde,
bu denetimi besieyecek bilgilerin yürütmeden bağımsız olarak elde
edilmesinin büyük önemi bulunmaktadır. Asıl olan denetimdir ancak,
denetimi güçlendirecek olan doğru ve güvenilir bilgidir.
Bütçe esas olarak hükümetin politikalarının belgesidir. Bu sürece
cumhurbaşkanı, siyasi partiler, milletvekilleri, bürokratlar, çıkar grupları,
ilgili vatandaşlar dahil olmakta ve tercihlerini bütçeye yansıtma mücadelesi
vermektedirler. Bütçe komisyonları için bütçe yapma amaçtır ve bu onların
sahip olduğu güçtür. Bütçe komisyonları parlamentonun onayına programlar
ve. faaliyetler sunar. Komisyon üyeleri bu gücünü korumak için çalışır.
Parlamento üyeleri de bu bütçeyi onaylama yetkisini korumaya çalışır.
Partilerin temel yönelimi siyasi güç için birbirleriyle rekabet etmektir. Bu
rekabette kendi ideolojilerini ve programlarını ön plana çıkarırlar.
Komisyonlarda ise kanunların yazılmasında ve analizinde profesyonellik ve
teknik uzmanlık ve ehliyet ön plana çıkmaktadır. Komisyon üyeleri partizan
rekabete girmek yerine yetkin kanun çıkarmayı ön plana çıkarmaktadırlar. 359
Bütçe Komisyonu üyelerinin hem konunun uzmanları olarak
profesyonel kanun yapması hem de çıkan yasanın siyasal görüşlerin
çoğunluğu tarafından kabul edilebilir olan çok partili konsensüsü yansıtması
gerekmektedir. Bu nedenle de komisyonun böyle bir çoğunluğu sağlamaya
uygun bileşimde kurulması sözkonusu olmuştur. Fakat bu da komisyon
üyelerinin bölünmüş kişiliklere sahip olmasına ve bir uzman olarak
komisyon üyesi kimliğiyle siyasal kimliği arasında gidip gelmelerine neden
olmaktadır. 360 Plan ve Bütçe Komisyonu'nda bu tür durumlarla sıkça
karşılaşılmaktadır. Kimi zaman düzenlemenin teknik açıdan yerinde
358
Turan, a.g.e. ( l 978), s. 1 l.
Tülay Ann, "Parlamenter Bütçe Denetimi-Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve işlevler Üzerine
Uluslararası Farklılaştırma", Parlamento ve Sayıştay Denetimi, Tülay Arın vd., TESEV Yayınlan:
16, İstanbul, 2000, s. 35; Joel M. Ostrow, "Procedural Breakdown and Deadlock in the Russian
Duma: The Problems of an Unlinked Dua! Channel Institutional Design", Europe-Asian Studies,
Vol: 50, Issue 5, 1998, s. 793'ten.
360
Ann, a.g.e., s. 36.
359
166
ve böyle bir düzenlemeye ihtiyaç bulunduğuna inanan bir
muhalefet milletvekili düzenlemeye olumlu katkı sunmaya çalışırken
partisinin pozisyonunu da gözetmek durumunda kalmakta, kimi zaman da
düzenlemenin yerinde olmadığına inanan bir iktidar milletvekili aynı
durumla karşı karşıya kalmaktadır.
olduğuna
3.2.5.2. Bütçenin Reddi ve Geçici Bütçe
Uygulaması
Geçici bütçe, yıllık bütçe kabul edilineeye kadar bir veya birkaç
aylık bir süre için belirli sınırlar içinde gelirlerin toplanması ve giderlerin
yapılmasına izin ve yetki veren bir kanundur. Geçici bütçeler, genellikle bir
61
aylık yapıldığı için "on ikide bir bütçe" olarak da adlandırılmaktadır?
Geçici bütçeler de bütçeyle aynı yöntemlerle parlamentodan geçirilmekte ve
mali yıl başına kadar kabul edilerek yürürlüğe girmektedir. Geçici bütçede,
geçmiş yıl ödenekleri esas alınarak geçici bütçenin uygulama süresine göre
belli oranda ödenek tavanı saptanmaktadır. Ülkemizde 1949, 1965, ı 970,
1974362 , ı 988, ı 992, ı 996, 1999 ve 2003 yıllarında geçici bütçeler
363
hazırlanmış ve uygulanmıştır.
Geçici bütçenin çıkarılmasını gerektirecek çeşitli durumlar söz
konusu olabilmektedir. Bu durumları şöyle sıralamak mümkündür:
1. Bütçe kanunu
2.
tasarısının
parlamento tarafından reddedilmesi.
nedeniyle bütçe kanunu tasarısının Meclis' e
sevk edilernemesi (seferberlik, savaş vb. nedenler).
Olağanüstü koşullar
3. Seçim arifesine rastlaması nedeniyle hükümetin geçici bütçe
yapmayı tercih etmesi.
veya dönem içinde yaşanabilecek iktidar
değişiklikleri sonrasında hükümet kurulamaması veya kurulan
hükümetin hazırlıklı olmaması nedeniyle geçici bütçe yapma
yolunu tercih etmesi.
4. Seçim
sonrasında
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara, 1999, s. 326.
l 974 yılında seçimlerden sonra hükümet kurma çalışmalannın uzaması ve bütçe tasarısının
Meclis'te görüşülememesi nedeniyle geçici bütçe yapılmıştır.
363
Geçici bütçenin niteliği hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Mazhar Leventoğlu, Bütçenin Reddi ve
Geçici Bütçe Uygulaması, Ulusal Basımevi, Ankara, 1970.
361
362
167
Bütçe de bir kanun olduğuna göre TBMM tarafından reddedilmesi
mümkündür. Bütçe kanununun kabul edilmemesi durumunda ise hükümet
hizmet görmek için gelir toplayamayacak ve harcama yapamayacaktır.
Deyim yerindeyse, bütçe kanunu çıkmadıkça, yürütme organının eli kolu
bağlanmış olacaktır. 364 Bu nedenle bütçenin onaylanmasının mali yıl başına
kadar bitirilememesi halinde, kamu hizmetlerinin durmaması için geçici
bütçe uygulamasına gerek ·duyulmaktadır. Geçici bütçe yapılmasını
gerektiren diğer bir durumla seçimlerde karşılaşılmaktadır. Seçimlerin bütçe
görüşmelerine rastlamış olması durumunda yeni kurulan hükümetin hemen
kendi bütçesini . hazırlayamaz ve geçici bütçe çıkarılması gereksinimi
doğabilir. Seçimler daha önce yapılnıış olmasına rağmen yeni hükümet
kurulması gecikmiş olabilir. Bu durumda da geçici bütçe ihtiyacı ortaya
çıkmaktadır. Bu durumda hükümet istifa etmekte ancak yeni hükümet
kurulana kadar istifa eden hükümet işgüder hükümet sıfatıyla geçici bütçe
yapmaktadır. 365
Bütçe ve kesinhesap kanunu tasarılarının reddedilmesi Anayasal
açıdan olmasa bile, siyasi gelenek acısından Bakanlar Kurulu'nun çekilmesi
ile sonuçlanmaktadır. Zira bütçe kanunun reddi, bir çeşit TBMM'nin
Bakanlar Kurulu 'na güvenoyu vermesi veya güvenini yitirmesi demektir.
Sonuç olarak, bütçe aracılığı ile hükümet ve yöneti~ siyasal, ekonomik ve
mali yönlerden, yönetirnde üstlendiği sorumluluğun yasal sonuçları ve
hizmetin başarılı bir biçimde sonuçlanıp sonuçlanmadığı, yani hizmet
verimliliği ve etkinliği yönünden 366 ve harcamaların önceki bütçe kanunu ve
364
365
366
İba, a.g.e. ( 1997), ss. 119-120.
.
Tarihimizde böyle bir olay yaşanmıştır. 18 Eylül 1974 tarihinde istifa eden Ecevit Hükümetinin
yerine 17 Kasım 1974 tarihinde kurulan Sadi Irmak hükümetinin programı Millet Meclisi'nde 29
Kasım 1974 tarihinde reddedildiğİnden Hükümet istifa etmişse de Cumhurbaşkanının istemi
üzerine yeni hükümet kurulana kadar görevini sürdürrnüştür. Yeni hükümetin kurulması
gecikince, işgüder hükümet durumundaki Irmak Hükümeti, zamanı geldiğinde bütçe kanunu
tasansını hazırlamış ve yasama organı 27 Şubat ı 975 tarihinde bütçeyi kabul etmiştir. Bkz.
MMTD, D. 4, C. 1O, s. 585.
31 Mart ı 975 tarihinde ise Süleyman Demirel hükümeti kurulmuştur. Buradaki ilginç durum ise
işgüder hükümetin geçici bütçe değil normal bütçe kanunu çıkarmasıdır. Oysa yapılması gereken
geçici bir bütçe çıkarmaktı. Nitekim bu durum MM Genel Kurulunda tartışma konusu yapılmıştır.
Bkz. MMTD, D. 4, C. 7, 18.12.1974, B. 19, ss. 349,353-356.
.
Mehmet Turhan, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Yayınlan, Diyarbakır, 1989, s. 43.
168
diğer
mali kanunlara uygun yapılıp yapılmadığı
TBMM tarafından denetlenmiş olmaktadır.
anlamında
hukuksal
açıdan
Bütçenin tümü veya bakanlıkların bütçeleri üzerindeki görüşmelere
siyasal değerlendirmeler ve eleştiriler egemen olmaktadır. Bu nedenledir ki,
bütçenin tümü üzerindeki görüşmelerden sonra yapılacak oylamada
maddelere geçilmesi kabul edilmezse, yani bütçenin tümü reddedilirse, bu
durumu hükümete karşı bir tür güvensizlik olarak değerlendirmek
gerekecektir. 367 Anayasamızda bütçesi reddedilen hükümetin, TBMM'nin
güvensizliği ile karşılaşmış sayılacağına ilişkin bir kural yoktur. Ancak, bu
denli önemli bir mesajı, hükümetin yasama organının güvenini kaybetmiş
olduğunun bir kanıtı olarak değerlendirmesi gerekecektir. 368 Ülkemizde ilk
kez 1965 yılı bütçesi Millet Meclisi tarafından reddedilmiş ve bunun üzerine
hükümet istifa etmiştir. TBMM bütçeyi ikinci kez 1970 yılında reddetmiştir.
1965 yılında bütçe kanunu tasarısının maddelerine geçilmesine ilişkin
oylama öncesinde, dönemin Başbakanı İsmet İnönü bütçenin reddedilmesini
güvensizlik olarak göreceğini ifade etmiş ve gerçekten, sonuçta 197 kabul
oyuna karşı 225 ret oyu çıkınca hükümet o gün istifa etmiştir. 369 Benzer bir
durum 1970 yılında da yaşanmış, dönemin Başbakanı Süleyman Demirel
Cumhurbaşkanı'na sunduğu istifa dilekçesinde durumu daha farklı bir
biçimde değerlendirmiş olmasına rağmen, sonuçta kendisi de istifa yolunu
seçmiştir. 370
Görülmektedir ki, bütçenin tümünün reddi, ister güvensizlik olarak
algılanmaya, ister siyasi istismarlara konu teşkil etmemesi amacına
dayandırılsın, iki örnekte de hükümetin istifasına yol açmıştır. Böyle bir
durumda hükümetin istifadan başka bir seçeneğinin olmaması gerekir. Bütçe
reddinin ortaya çıkaracağı siyasal sorunun çözümü, ancak yeni bir
hükümetin kurulup güvenoyu alması ile sağlanabilir. Ancak, Başbakanlığın
veya bir bakanlığın bütçesi üzerindeki görüşmeler tamamlandıktan sonra
bölümlere geçilmesi reddedilirse, o bakanlık ödeneksiz kalacağından,
hükümet çok ciddi bir krizle karşılaşacaktır. Böyle bir durumda, sorun
367
Bedri Gürsoy, Kamusal Maliyesi, AÜSBF Yayını, Ankara 1980, s. 305
Çağan, a.g.e., s. 207.
369
Bkz. MMTD, D. I, C. 36, 13.02.1965, B.57, s. 140.
370
Bkz. RG: 13427/16.02.1970.
368
169
sadece bir bakanlığa karşı gösterilen bir güvensizlik olarak görülemez.
Bütçe kanunu tasarısında bir bakanlığın bütçesinin reddini de, tasarının
sahibi hükümetin kendisine karşı gösterilmiş bir güvensizlik olarak
değerlendirmesi ve tıpkı bütçenin tümünün reddinde olduğu gibi istifa
371
yolunu seçmesi gerekecektir.
Hükümetin bütçe kanunu tasansının değil ancak bir bakanın
bütçesinin reddedilmesi durumuyla da karşılaşılmaktadır. Böyle bir durum
yakın geçmişimizde iki kez yaşanmıştır. Birincisinde; 14.12.1988 tarihinde Il.
Özal Hükümeti 'nin Kültür ve Turizm Bakanı M. Tınaz Titiz'in Bakanlığı 'nın
bütçesinin reddedilmesi söz konusudur. I 7.12.1988 tarihinde yapılan tekrir-i
372
müzakere sonucunda ise bütçe oylanarak kabul edilmiştir. İkincisi ise VII.
Demirel Hükümeti (DYP-SHP koalisyonu) zamanında Kültür Bakanı Fikri
Sağlar'ın Bakanlığında yaşanmıştır. 21.3.1992 tarihinde Kültür Bakanlığı
373
Bu olayın
bütçesinin bölümlerine geçilmesi oylanmış ve· reddedilmiştir.
ardından Başkanlık Divanı şöyle bir karar almıştır:
"21.3.1992 tarihli 57 nci Birleşimde görüşülmesi yapılan
Kültür Bakanlığı bütçesinin bölümlerine geçilmesine dair oylamanın,
1992 bütçesinin oylanmasını müteakip oylanınası gereken 1990 mali
yılı kesinhesabının oylamasının yapılmamış olması nedeniyle ve
oylamaya yapılan İtirazın oylama üzerinde yaratacağı kuşkuyu
ortadan kaldırmak için, tekrarlanmasına ve aynı Bakanlığın 1990
mali yılı kesinhesabının da oylanmasının yapılmasına ilişkin
374
Başkanlık Divanı Karan"
Tutanaklarda yapılan inceleme neticesinde bir usulsüzlük
saptanmadığının tespit edilmiş olmasına rağmen böyle bir karar alındığı
375
belirtilerek karar oylanmış ve kabul edilmiştir. Ardından Kültür Bakanlığı
76
bütçesi ve kesinhesabı kabul edilmiştir?
Bu durum çeşitli açılardan değerlendirmeye tabi tutulabilir. Eğer
bakana karşı bir güvensizlik söz konusu ise hem bakanın hem de hükümetin,
hükümetin bütçesinin reddinde olduğu gibi istifa yolunu tercih etmesi
Onar, a.g.e. (ı990), s. 47.
Bkz. TBMMTD, D. ı8, C. 20, YY. 2, ı4.12.ı988, B. 42 ve ı7.ı2.1988, B. 45.
373
Bkz. TBMMTD, D. ı9, C. 8, YY. ı, 21.3.ı992, B. 57, s. ı22.
374
TBMMTD, D. ı9, C. 8, YY. ı, 24.3.1992, B. 60, s. 408.
375
Bu karara ilişkin muhalefet şerhleri ve görüşmeler için bkz. aynı yer ss. 409-426.
376
Aynı yer, ss. 426-429.
371
372
170
gerekmektedir. Güvensizlik göstergesi olarak değil ancak, yanlış bir
uygulama, oylamalarda hata yapılması ·veya başka sebeplerle karar
alınamamış olması gibi durumlarda ise bütçenin yeniden görüşütüp kabul
edilmesi yerinde bir uygulama olacaktır.
Somut örneklerden de anlaşılacağı gibi, bütçenin görüşülmesi yolu
ile yasama organı, hükümetin politikasını değerlendirebilmekte, bu
görüşmeyi etkili bir siyasal denetim aracı olarak kullanabilmekte ve hatta
hükümetleri düşürebilmektedir.
Ne Anayasa'da ne de 1050 sayılı Kanun'da geçici bütçeyle ilgili bir
düzenleme bulunmamaktadır. Ancak devlet hizmetlerinin devamlılığını
377
Geçici
sağlamak bakımından geçici bütçe kanunları çıkarılmaktadır.
bütçe kanunları konusunda yaşanan tartışmalar nihayet 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile sona ermiştir. Bu Kanun'la geçici
378
bütçe uygulaması kanuni bir dayanağa kavuşturulmuştur.
Geçici bütçe uygulaması zaten Anayasa Mahkemesi 'nce de
kabullenilmiş bir durumdu. Mahkeme, geçici bütçelerin; gerçek anlamda
kanun oldukları, Anayasa ile çelişmedikleri, devlet yaşantısının zorunlu
kıldığı istisnai durumlarda ortaya çıktığı ve geçici bir tedbir mahiyetinde
379
olduğu yönünde değerlendirmelerde bulunmaktadır.
Geçici bütçe uygulaması, parlamentonun bütçeyi reddetmesi veya
bütçenin mali yılbaşına kadar onaylanıp yürürlüğe girmemesi nedenleriyle
bir zorunluluk olarak karşımıza çıkınakla beraber çeşitli sakıncaları da
beraberinde getirmektedir. Geçici bütçelerde bölümler halinde onaylama
yapılmadığından Meclis'in denetimi zayıflamaktadır. Ayrıca geçici bütçe
kamu hizmetlerini aksatmakta ve bütçe denetimini
uygulaması
güçleştirmektedir.
377
378
379
Ayrıntılı bilgi için bkz. Mahmut Köksal, Nahit Yüksel, 1999 Yalı Geçici Bütçesi (Geçici Bütçe
Olgusu, TBMM'deki Müzakereler, Basandaki Değerlendirmeler), Maliye Bakanlığı BMKGM
Yayınlan No: 2002/2, Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara, 2002.
50 ı 8 s.k. ı 9. maddesinin üçüncü fıkrası şöyledir: "Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe
kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkanlır. Geçici bütçe
ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir.
Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe
uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenıneler ile tahsil
olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir."
Ayrıntılı bilgi için bkz., Nahit Yüksel, Anayasa Yargısında Bütçe Yasalara (1993-1998), AÜ
Basımevi, Ankara, 1999.
171
Geçici bütçeterin hükümetlerin mali ve ekonomik politikalan ile
mali hedeflerini gerçekleştirmesi, tahsis edilen ödenekierin dağılımı ve
kullanımı noktasında bazı kanşıklıklar yaratması gibi konularda da
sakıncalan bulunmaktadır. Gelecek yıl için öngörülmüş geçici nitelikteki
bütçenin yeni gereksinimleri karşıtayamaması da diğer bir mahsurdur.
Ayrıca yatınm faaliyetleri için önceki yıl verilmiş ödeneklerle yeni yılda
tasarlanan faaliyetler arasında nicelik ve nitelik itibariyle tam bir benzerlik
olmaz ve ödeme zorluklan çıkarabilir. Özellikle seçimlerden sonra kurulan
yeni hükümetler geçici bütçe yapmak durumunda kalmaktadır ve söz edilen
aksaklıklarla karşılaşmaktadır. Örneğin 3 Kasım 2002' de yapılan son
seçimlerden sonra, Kasım ayı içinde hükümet kurulmuştur. Ancak, yeni
kurulan hükümet önce geçici bir bütçe yapmış, 2003 yılı bütçesi ise 4 aylık
380
bir gecikmed~n sonra 1 Nisan 2003'te yürürlüğe girmiştir. Geçici bütçe
uygulamalannın sakıncalan konusunda belirtilmesi gereken diğer bir husus
da geçici bütçe yapma yoluna, bütçenin reddedilmesi durumunda gidildiği
zamanlarda bütçesi reddedilen hükümetin bütçeyi partizan amaçlarla
kullanma tehlikesinin bulunmasıdır. 381
3.2.6. Bütçe Uygulaması Esnasında TBMM'de Yapılan
Denetim
TBMM'nin bütçenin uygulanması
a)
380
381
382
sırasında yaptığı
denetim;
87. maddesi çerçevesinde bütçe kanunu dışında
gelir, gider, ek ödenek, olağanüstü ödenek ve bölümler arasında
aktarma yapılmasına ilişkin mali nitelikteki kanun tasan ve
tekliflerinin görüşülmesi ve 98. maddesi çerçevesinde Bakanlar
Kurulu ve bakanların sorumlulukianna ilişkin soru, gensoru,
genel görüşme, meclis araştırması ve meclis soruşturması gibi
genel denetim yolları ile bilgi edinınesi ve hükümeti doğrudan
denetlemesi, 382
Anayasa'nın
Geçici bütçe yapılmasını doğuran nedenler hakkına ayrıntılı bilgi için bkz. Haldun Dancı, Geçici
Bütçe Kanunları (1920-1995), Maliye Bakanlığı BMKGM Yayınları, S: 1995/4, Ankara, 1995.
Bkz. Nihat Falay, "Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Türkiye'deki İşleyiş",
Seminer Bildirisi, TESEV, İstanbul, I 999.
Hasan Bek, "Bütçe Denetimi Açısından Kesinhesap ", Maliye Dergisi, Sayı: I I 9, Mayıs-Ağustos
1995, s. 45.
172
b) Tüm kamu mallannın ve hesaplannın Anayasa gereği
tarafından TBMM adına denetlenmesi, dotaylı denetim;
Sayıştay
olarak iki kategoriye ayrılabilir.
Genel denetim yollan aracılığıyla yapılan denetim, bütçeyi
uygulama görevini üstlenmiş bulunan Bakanlar Kurulu'nun ya da ayrı ayrı
her bakanının Anayasa uyannca parlamento önünde sorumluluk
taşımasından kaynaklanmaktadır. Bütçenin uygulanması, hükümetin mali
politikasının yürütülmesi ve devletin mali işlerinin görülmesi anlamına
gelmektedir. Dolayısıyla, TBMM, hükümetin diğer işlerini olduğu gibi
bütçenin uygulanmasına ilişkin uygulamalarını da soru, Meclis araştırması,
genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması yollarından biri ile
denetleyebilmektedir. Bu araçlardan birisi ile yapılan denetim, bütçe
konusunu ilgilendirdiği oranda bütçe denetimi olarak değerlendirilebilir.
tablo da bu araçların bütçe denetiminde ne kadar
kullanıldığını göstermektedir. Denetim amaçlı önergelerin yaklaşık yüzde
8' lik oranı mali konulara ilişkindir.
Aşağıdaki
Tablo 3.3. 19. Yasama Döneminde (1991-1995) Verilen Denetim Amaçlı
Önergeler ve Bütçeyle İlgili Olanlar
Önergenin Türü
Yazılı Soru Önergesi
Sözlü Soru Önergesi
Meclis Araştırması Önergesi
Genel Görüşme Önergesi
Meclis Soruşturması Önergesi
Gensoru
Toplam
Genel Toplam
Bütçeyle İlgili Olanlar
7550
597
1824
164
247
9
69
5
5
4
42
6
9757
795
Kaynak: İba, a.g.e.( 1997), s. 124.
173
Bütçenin uygulanması sırasında TBMM tarafından doğrudan yapılan
mali denetimierin bir bölümü de hükümet tarafından parlamentoya getirilen
ek ödenek, olağanüstü ödenek, programlar arası aktarma yapılmasını
öngören kanun tasarıları ve bütçe kanununda ya da diğer mali kanunlarda
değişiklik öngören kanun tasarı veya tekliflerinin görüşülmesi sırasında
gerçekleşmektedir. TBMM'de bu konuda en önemli işlevi Plan ve Bütçe
Komisyonu yerine getirmektedir. Bütçe görüşmelerinde olduğu gibi bu
nitelikteki kanun tasarı ve. tekliflerinde de Komisyon ciddi bir müzakere
platformu oluşmasını sağlamaktadır. Böylece hem bu tasarı ve teklifierin
değerlendirmesi yapılmakta hem de kabul edilmiş olan bütçenin
uygulamasının değerlendirilme ve denetlenme imkanı elde edilmektedir.
TBMM İçtüzüğü'nün verdiği yetki ve görevler çerçevesinde yaptığı
denetimlerden başka, bir parlamento geleneği Bütçe Ko.misyonu'na daha
~eni~ bir denetim yapma olanağı sağlamaktadır. Bu. gelenek, Maliye
Bakanının ülkenin genel mali durumu hakkında ve özellikle bütçe işleriyle
ilgili olarak Bütçe Komisyonu 'na bilgi vermesi ve açıklama yapması
383
Doğal olarak bu uygulamada Bakanın
şeklinde kendini göstermektedir.
açıklamalarını dinleyen Komisyon, kendini tatmin etmeyen hususların
düzeltilmesini ve mali işlerin vereceği direktifler çerçevesinde yapılmasını
isteyebilecektir. Bu suretle Komisyon genel anlamda olmak ve belki işlerin
ayrİntılarına fazla girmemekle beraber, etraflı ve geniş şekilde bir' bütçe
denetimi daha yapabilecektir. Plan ve Bütçe Komisyonu'nun bu denetimi
diğer yasama denetimlerinden daha ileri bir mahiyettedir. Çünkü
Komisyon 'un yapacağı inceleme, eleştiri ve denetlemelerde, yalnız iş ve
işlemlerin kanuni boyutu değil, aynı zamanda bunların siyasi yönü de
·eleştirilecek ve denetlenecektir. Böylece, Maliye Bakanı Komisyon 'un
görüş ve eleştirileriyle maliye politikasına, kendi yetkisinde bulunan
. kısımlar için yeni bir yön vermek durumunda kalacak ve örneğin bazı
giderlerin mutlaka ilgili yıllarda yapılmasını temin edecek, diğerlerini ise
geri bırakacaktır. 384
Bedi Feyzioğlu, "Bütçe ve Parlamento", İÜ Maliye Araştırma Merkezi Konferans/arı: 31, Günay
Matbaası, İstanbul, ı 988, s. ı O.
384
Feyzioğlu, a.g.e. (198 ı), ss. 396-397.
383
174
Bu teamülün tam olarak bu şekilde yürümediğini ve bir değişiklik
geçirdiğini de belirtmek gerekir. Artık bu bilgilendirme toplantıları müstakil
bir toplantı gündemiyle yapılmamakta, çeşitli tasarıların görüşülmesi
vesilesiyle Bakan'ın Komisyon toplantılarına katıldığı zamanlarda tasarı
nedeniyle söz aian Bakan tarafından kendiliğinden yapılabildiği gibi yine bu
tasarıların görüşüldüğü oturumlarda milletvekillerinin sorularına cevap
olarak da yapılabilmektedir. Bakan'ın sözü edilen bilgilendirmeyi yapması
da bu aşamada gerçekleşmektedir.
Plan ve Bütçe Komisyonu, mali yıl içinde bütçede değişiklikler
gerektiren veya mali nitelikli kanun tasarı ve tekliflerini kendisine havale
edilmesinden sonra bir incelemeye tabi tutmaktadır. Komisyon bu
incelemeyi, tasarıların gerekçesinde belirtilen konuların doğru olup
olmadığını ilgili bakandan veya bakanın görevlendireceği üst düzey kamu
görevlilerinden açıklama ve bilgi almak suretiyle yapabilmektedir.
Plan ve Bütçe Komisyonu teknik anlamda bütçe denetimini, siyasi
anlamda bütçe denetimine götüren ve bu iki tür denetim arasında bir kademe
teşkil eden bir organdır. Ancak, Komisyon 'un bu siyasi kontrolü kanuni
olmaktan çok fiili bir imkan ve etki ile yerine getirilmektedir.
TBMM'nin, bütçenin uygulanması aşamasında özel bir yöntem ile
gerçekleştirilen denetimlerinden birisi de, anayasal bir kuruluş olan
Sayıştay'ın yardımı ile yapılmaktadır. Sayıştay gerek bütçe uygulaması
esnasında gerekse bütçe dönemi bittikten sonra hazırladığı raporlarla
TBMM'nin denetim işlevini dolaylı olarak yerine getirmesine yardımcı
o lmaktadır. 385
3.2.7. Bütçe Uygulaması
Sonrası
3.2. 7.1. Kesinhesap Kanunu
Denetim: Kesinhesap
Tasarıları
Bütçe işlemleri zincirindeki ikinci aşama bakanların dolayısıyla
386
hükümetin ihra belgesidir de denilebilecek kesinhesap -kanunudur.
Kesinhesap kanunu, ilişkin olduğu yıl bütçesinin hesap dönemi içinde elde
385
İleride daha geniş bir şekilde ele alınacağı için Sayıştay aracılığıyla yapılan denetim burada
anlatılmayacaktır.
386
Bek, a.g.e., s. 63.
175
edilen gelirlerle o yıl itibariyle ödemelerin gerçekleşmiş tutarını gösteren bir
kanundur. Bütçe hesabının kesilmesini sağlayan bu kanun, maddeler üzerine
tertip edilmiş bir metin ile gelir ve gider cetvellerinden oluşmakta ve şekil
ve bölümlernesi genel bütçe kanunuyla paralellik arz etmektedir.
Kesinhesap kanunu, ilişkin olduğu yıl bütçesinin hesap dönemi
içinde elde edilen gelirler ile yapılan giderlerin (nazım gelir ve giderler
dahil), gerçekleşmiş tutarlarını, gelir ve giderler arasındaki farkı, zorunlu
yapılan ödenek üstü harcamalar tutarını, yılı içinde harcamayıp özel
yasalarla ertesi yıla devrine izin verilen ödenek miktarlarını, nihayet yılı
içinde kullanınayıp iptal edilen ödenek tutarlarını maddeler halinde
göstermektedir.
Kesinhesap kanunu tasarısının gerekçesi, kesinhesap kanunu
tasarısının maddeleri hakkında ayrıntılı bilgiler verip, yasama organının
tasarıyı kabul etmesinin temel dayanaklarını veren bir yazı niteliğindedir.
Bakanlıklar ve katma bütçeli idarelerce gider ve gelir kesinhesap
cetvellerine bağlanan açıklamaların özeti şeklinde hazırlanmaktadır. Bütçe
ile verilen ödenekierin (harcama yetkisinin) ne kadarının kullanıldığı, ne
kadarının kullanılmadığı, tahmin olunan geliriere karşılık ne kadar tahakkuk
ve tahsilat yapıldığı, tahakkuk ve tahsilatlar arasındaki farkın sebepleri ile
bütçe açık veya fazlalarıyla ilgili veriler sunarak, yasama organı üyelerinin
387
tasarı hakkında bilgilendirilmeleri sağlanır.
Anayasa'nın
kesinhesaba ilişkin 164. maddesinde;
"Kesinhesap kanunu
kabul
edilmemiş
ise, ilgili
tasarıları,
oldukları
kanunda daha
mali
yılın
kısa
sonundan
bir süre
başlayarak,
en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunulur. Sayıştay, genel uygunluk bildirimini, ilişkin
olduğu
geç
Kesinhesap Kanunu
yetmiş beş
Bek, a.g.e., s. 65.
176
verilmesinden
başlayarak
gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar."
hükmüne yer verilmiştir.
387
Tasarısının
en
ı982
Anayasası 'nın
söz konusu 164. maddesine uygun olarak
değiştirilen Genel Muhasebe Kanunu 'nun ı Oı. maddesinde; 388
"Bakanlardan her biri kendi bütçesine ait gider kesinhesap
cetvelini mali yılın bitiminden itibaren en geç beş ay içinde Maliye
Bakanlığına gönderir. Maliye Bakanı kendi Bakanlığına ait gider
kesinhesap cetvelini aynı süre içinde hazırlamakla beraber, her il ve
kuruluşun bütçedeki türlerine göre gelirleri ve daireler itibariyle
giderlerini (yani devletin genel gelir ve giderlerini) kapsayan hazine
genel hesabını ve kesinhesap kanun tasanlarını düzenleyerek mali
yılın bitiminden itibaren en geç yedi ay sonunda Türkiye Büyük
Millet Meclisi'ne sevk edilmek üzere Bakanlar Kurulu'na sunar.
Hazine genel hesabı ve kesinhesap kanun tasarılarının bir örneği de
bu süre içinde Sayıştay Başkanlığına gönderilir."
denilmektedir.
Hazine genel hesabı ile kesinhesabı birbirinden ayırmak
olanaksızdır. Uygulamada, kesinhesap kanunu tasarıları ile hazine genel
hesabı birlikte ve tek bir belge olarak, Maliye Bakanlığı 'nca ilgili olduğu
yılın sonundan başlayarak en geç yedi ay içinde TBMM'ye sunulması için
Başbakanlığa sunulmaktadır. Birer örneği de Sayıştay Başkanlığı 'na
gönderilmektedir.
TBMM daha çok genel uygunluk bildiriminde belirtilen noktalar
üzerinde durarak kesinhesap kanunu tasarısını görüşmekte ve böylece
yasama denetimi tamamlanmış olmaktadır. Bu denetimini etkin bir şekilde
yerine getirilmesi ve kesinhesap kanunu tasarısının denetim işlevini
sağlayabilmesi için tasarıya esas alınmak üzere hazırlanan genel uygunluk
bildiriminin de doğru ve açıklayıcı bilgileri içermesi gereklidir. Aksi halde
kesinhesabın ait olduğu yılın bütçe uygulanmasının muhasebesinin sağlıklı
ve doyurucu denetimini yapmak mümkün değildir. 389 Ancak genel uygunluk
bildiriminin bu işlevini yerine getirdiği söylenemez. 390
388
389
390
26.10.1988 tarihli ve 3483 sayılı Kanun 'un I. maddesiyle değiştirilmiştir.
Aziz Konukman, "Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine Bir Değerlendirme", Kamu Maliyesinde
Saydamlık, ed. İzak Atiyas-Sayın, Şerif Sayın, TESEV Yayınları, No: 20, İstanbul, 2000, s. 145.
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. İhsan Gören, "Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Denetim" , Tülay Ann, Necdet Kes m ez ve İhsan Gören, Parlamento ve
Sayıştay Denetimi, TES EV Yayınları : 16, İstanbul, 2000, ss. I 46-149.
ı77
Kesinhesap kanunu tasarısı Anayasaya göre, TBMM 'ye sunulduktan
ve Sayıştay' ın genel uygunluk bildirimi· de geldikten sonra bu tasarı ve
bildirim Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale edilmektedir. Kesinhesap
kanunu tasarısı yeni yıl bütçe kanunu tasarısı ile birlikte Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun gündemine alınmaktadır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu
tasarısıyla kesinhesap kanunu tasarısını Genel Kurul'a birlikte sunmaktadır.
Genel Kurul, kesinhesap kanunu tasarısını yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla
beraber görüşerek karara bağlamaktadır.
3.2. 7.2. Kesinhesap Kanununun İşievi
Devlet gelir ve giderleriyle ilgili işlemleri yapma izin ve yetkisini
bütçe kanunu ile yürütme organına veren .yasama organı, bütçe hakkının
doğ(ll bir sonucu olarak denetimi de yapmak durumundadır. Bu denetim
yasama organınca bütçenin hem uygulanması sırasında hem de sonrasında
yapılır. İlki; daha önceki bölümlerde de değinildiği üzere, bakanlıkların
bütçe yılı içinde anayasal yönden sorumluklarını izlemeye ve tespit etmeye
yönelik (ek ödenek, vergi vb. mali konulara ilişkin kanun tasarılarının
görüşülmesi sırasında yapılan denetimler de buna eklenebilir) iken, ikincisi;
Anayasa gereğince yürütme organınca yasama organına sunulan kesinhesap
kanunu tasarısının görüşülmesi ve onayianmasına dayanmaktadır. Çağdaş
demokrasilerde özellikle de bu ikinci denetim daha büyük önem taşımakta
ve kamuoyunda daha fazla ilgi görmektedir. Zira, bütçenin sadece bir
tahmin olmasına karşılık, kesinhesap kanunu gerçekleşmiş somut sonuçları
göstermektedir. 391
Bir tahmin olan bütçenin yasal denetiminin yapılarak kesinleşmesi
ile ancak planlanan ve programlanan amaçlara o mali yıl için nedenli
ulaşılabildiği yasal ve kesin olarak anlaşılabilmektedir.
Hükümet
programlarının bir göstergesi olması ve kaynakların ekonomik ve politik
tercihlere göre dağıtımını yapması · nedeni ile bütçenin hazırlanması,
parlamentoda görüşülmesi ve onanınası parlamenterlerin, baskı gruplarının
ve kamuoyunun bütün dikkatlerini üzerine çekınektedir. Ancak, aynı
duyarlılığın hükümetlerin aklanması anlamına gelen yasal denetim sonucu
391
Konukman, a.g.e., s. I 45.
178
ortaya çıkacak olan kesinhesap kanunları ıçın de gösterilmesi
gerekmektedir. 392 Ülkemizde kesinhesap kanunu tasarıları çoğunlukla
gecikmeli olarak görüşülmüş ve kesin hesap kanununun reddine · hiç
rastlanmamıştır. 393 Yasama kuvvetinin bütçe hakkını asıl, hükümetin teklifi
yoluyla kabul olunup onaylanan büt_çenin uygulama sonucunu denetlernek
.
.
.
.
.
. .
ve kontrol etmek suretiyle kullanması gerekmektedir.
Ancak bu yorumun
bütçenin onaylanması aşamasında parlamento denetimine gereken önemin
verilmemesi şeklinde anlaşılınaması gerekmektedir. Hükümetin bütçenin
görüşülmesi esnasında da yasama organının denetiminin mevcut .olduğu
bilincinde olması ve buna uygun davranması gerekmektedir.
~4
1961 Anayasası 'nın 128. maddesinde kesinhesap kanunu tasarısının
ve uygunluk bildiriminin TBMM'ye sunuluşuna kad~r olan süreç
belidendiği halde, kesinhesap kanunu tasarılarının TBMM' de. görüşütüp
onanmas~ süreci konusunda herhangi bir hüküm yer almamaktaydı. Bu
nedenle bu tasarıların görüşülmesi sürekli gecikmiştir. Gecikme ile de olsa,
1967 Mali Yılına kadar olan yılların kesinhesap kanunu tasarıları
kanuniaşarak Resmi Gazete' de yayımlanmıştır. 395 Bu durum
1967-198.1
Mali Yılları arasındaki, yani on dört yıllık kesinhesap kanunu tasarıları .için
de söz konusudur. Bu tasarıların uygunluk bildirimi ile birlikte görüşütüp
kanuniaşması ancak 1983 yılında mümkün. olmuştur. Bu nedenle bu on bir
yıllık dönemde görev yapan hükümetlerin aklanma.sı TBMM'ce kesinhesap
kanunlarının çıkarılması geciktirildiği için gecikıiıiştir. 396
Anayasa koyucu gecikmeden kaynaklanan bu sakıncaları görmüş
olacak ki 1982 Anayasası 'nda kesinhesap kanunu tasarılarının görüşülme
sürecini bütçeyle birlikte düzenleyerek, bütçe denetiminin, dolayısıyla
hükümetlerin denetiminin geciktirilmesi nedeniyle demokrasi anlayışındaki
yasal denetim kavramı. ile .bağdaşmayan bu durumun önüne geçilmesi
yönünde bir adım atmıştır. Bir önceki yılın kesinhesap kanunu tasansı ile
yeni yıl bütçe kanunu tasar.ısının birlikte. görüşülmesi yöntemi, kesinhesap
Engin Ataç, "Parlamento Bütçe Denetimi Yapıyor Mu?", EİTİA Dergisi, C. ı 6, S:2, Eskişehir,
Haziran ı 998, ss. 279-280.
393
İba, a.g.e., ss. ı 26- ı 28.
394
Feyzioğlu, a.g.e. (ı 98 ı), s. 239.
395
RG: ı 3800/5.04. ı 971.
396
Ataç, a.g.e., ss. 28 ı -282.
392
179
daha dikkatli incelenmesi amacıyla benimsenmiş
olmasına rağmen uygulamada yeni yıl bütçe tasarısının gölgesinde kalmış
ve beklenen ilgiyi görememiştir. 397
kanunu
tasarılarının
1982 Anayasası, kesinhesap kanun tasarılarının TBMM'ye
sunulması için tanınan süreyi yedi aya, Sayıştay genel uygunluk bildiriminin
398
Ayrıca,
verilmesi için tanınan süreyi de yetmiş beş güne indirmiştir.
"Kanunda daha kısa bir süre kabul edilmemiş ise" deyimini kullanınakla da
bu sürenin kısaltılmasının yolunu açık tutmuştur. Anayasa'daki bu
değişiklikle, geçmiş yıl bütçe uygulamasının yasama organınca gözden
geçirilmesinin ve denetlenmesinin tek ve en önemli belgesi olan kesinhesap
kanunu tasarısının, görüşme ve kabulündeki gecikmenin, yarattığı
olumsuzlukların giderilmesi, bütçe denetim hakkının süresinde kullanılması
ve yeni yıl bütçe tahminlerinin daha isabetli yapılabilmesi için önceki yıl
bütçe uygulama sonuçlarının göz önünde bulundurulması amaçlanmıştır.
Bütçe denetimi; devletlerde, özellikle demokratik hukuk
devletlerinde halka kendilerinden toplanan vergilerin temsilcilerince nasıl
kullanıldığının gösterilmesi, bütçe uygulama sonuçlarının kamuoyunca
eleştirilmesinin sağlanması, uygulayıcılardan görevi kötüye kullananların
cezalandırılması, doğru
işlemlerin onaylanarak, kanunlarla kendilerine
sorumluluk yüklenen kişilerin aklanması ve kamu vicdanının rabatlatılması
yönünden önemlidir. Bunun yanında; yürütme organının yasama organından
bir yı 1 süre ile almış olduğu gelir toplama, harcama yapma ve borçlanma
yetkisinin, bu organca nasıl kullanıldığının belirlenmesi, denetlenmesi,
bütçenin; ekonomik, mali, hukuki fonksiyonlarının yanında, siyasi
fonksiyonun da yerine getirilmesi bakımından önemli ve gereklidir. 399
Kesinhesap kanunu tasarıları son derece önemli belgelerdir. Bu
belgeler geçmiş bütçe uygulamalarının toplumun hangi kesimlerinin
çıkarına işlediği konusunda somut sonuçlar göstermektedir. Çünkü, bütçe
gelirlerinin hangi toplum kesimlerinden "alındığı" ve "nasıl kullanıldığı" bir
Bedi N. Feyzioğlu, "Sayıştay ve Parlamento" Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu 'na verilen
tebliğ, 4-5 Haziran 1997, ss. 6-7.
398
1961 Anayasası 'nda, kesinhesap kanun tasarısının ilgili olduğu yılın sonundan başlayarak en geç
on iki ay sonra, Sayıştay genel uygunluk bildiriminin de tasarının verilmesinden başlayarak en geç
altı ay içinde TBMM'ye sunulmasını öngörülmüştü.
399
Bek, a.g.e., s. 41.
397
180
Demokrasi tarihi, bir bakıma bu nedenle vergi ve bütçe
tartışmalarının da tarihidir. Bütçe tartışmalarının sadece bir tahmin olan
bütçe kanun tasarılarının görüşülmesiyle sınırlı tutulması demokrasinin
400
geliştirilmesi açısından önemli bir eksiktir.
bölüşüm olayıdır.
Devlet gelir ve giderleriyle ilgili işlemleri yapma
izin v6 ~~etkisini yürütme organına veren yasama organı, bütçe ve denetim
hakkının sonucu olarak, yasama denetimini yapmak durumundadır.
Gerçekten, yasama organı bütçeyi onaylamak suretiyle uygulanmasına yetki
verdiği işlemlerin yürütme organınca nasıl uygulandığını, sonuçların ne
olduğunu araştırmaz ise yetki vermesinin de anlamı kalmaz. Kaldı ki
demokratik ülkelerde ulus egemenliğini temsil eden ve denetleme hakkını
401
elinde bulunduran parlamentonun bu hakkı kullanmaması da düşünülemez.
Bütçeyi
onaylayıp,
Kesin hesap kanunlarıyla bütçe uygulama sonuçları, kesinleşmiş
bütçe rakamları bir kanun halinde kabul edilerek bütçeyi uygulayan
hükümet aklanmaktadır. Bu nedenle, kesinhesap kanunu tasarıları bütçe
uygulamaları açısından TBMM'nin oldukça önemli bir denetim aracıdır.
Ancak, Türkiye' de bütçenin nihai denetimi anlamına gelen kesinhesap
kanunu tasarıları bu önemine rağmen, TBMM'de gerekli ilgiyi görmemekte,
402
Bundan anlaşılması
çoğunlukla hiç tartışılmadan kanunlaşmaktadır.
gereken hem Genel Kurul hem de Komisyon aşamasındaki görüşmelerdir.
Kesinhesap kanunu tasarıları üzerinde hemen hemen hiç görüş beyan
403
Oysa, Angioedilmernekte yalnızca maddeleri okunup oylanmaktadır.
Sakson sistemini kabul eden ülkelerde parlamentolarca bütçe hakkının
kullanılması, bütçe tasarısının görüşülmesinden çok, kesinhesaplarının
404
ibrasıyla ilgili görüşmelerde ortaya çıkmaktadır.
Ülkemizin de içinde bulunduğu Kıta Avrupası ülkelerinde bütçe
dönemi parlamentonun kesinhesap kanunu kabul etmesiyle neticelenmektedir.
Angio-Sakson sistemi uygulanan ülkelerde (İngiltere ve Amerika gibi) ise
400
Konukman, a.g.e., s. 151.
Bek, a.g.e., s. 45.
402
İba, a.g.e. (1997), s. 118, Hasan Baş, "Bütçe/er ve Kesin Hesaplar", Milliyet, 25.3. 1992'den.
403
Ayrıntılı bilgi için bkz., 2005 Mali Yılı Genel ve Katma Bütçe Kanunu Tasarıları ile 2003 Mali
Yılı Genel ve Katma Bütçe Kesinhesap Kanunu Tasanları'nın Plan ve Bütçe Komisyonu Görüşme
Tutanaklan, http://www.tbmm.gov.tr/
404
Feyzioğlu, a.g.e. ( l 988), s. I 1.
401
181
kesinhesap kanunu onanınası gibi bir uygulama bulunmamaktadır. Bu
ülkelerde nihai bütçe denetiminin normal seyrinde parlamento genel kurulları
hemen hiç müdahalede bulunmamaktadırlar. Denetim esas itibariyle özel
komisyonlarda gereken incelemelerin yapılması ve meclisierin bilgi
edinmesiyle son bulmaktadır. Bu ülkelerde parlamentonun bütçe hesaplarını
kontrol etmesi hususunda herkes birleşmektedir. Bu nedenle kontrolün
yapılması için bütün formaliteleri ile yeni bir kanun daha onamaya ihtiyaç
bulunmamaktadır. Amaç etkin bir bütçe denetimi gerçekleştirmekse bu bir
kanun onanınada da gerçekleştirilebilir. 405 Her iki sistemin de üstün yönleri
bulunmaktadır; birinin diğerine tercih edilmesi pek bir fark yaratmamaktadır.
Farklılık uygulamanın denetim işlevinin en etkin biçimde sağlanmasından
kaynaklanmaktadır.
3.2. 7.3. Ödenek Üstü Harcamalar
Burada "ödenek", bütçe kanunu ile hükümete verilen harcama
yetkisi anlamına gelmektedir. Ödenekte belirlenen miktarı aşmanın tek yolu,
yeni bir kanunla (örneğin ek bütçe kanunu) yeni bir yetki almaktır. Oysa
pratikte Anayasa'nın bu ilkesi açıkça ve hemen her yıl ihlal edilmektedir.
Bunun yolu, ilk önce harcamanın yapılıp sonra Meclis 'ten emrivaki bir
biçimde ödenek alınmasıdır. Bu da iki şekilde gerçekleştirilmektedir. Bunu
mali yılın içinde yapmanın biçimi, mali yılın sonuna doğru bir ek bütçe
kanunu ile zaten bir süredir yapılmakta olan ödenek üstü harcamaları yil
içinde meşrulaştırmaktır. İkinci yol ise; önce ödenek üstü harcama yap'ıp
sonra kesinhesap kanunu tasarısının görüşülmesi sırasında yapılmış olan
ödenek üstü harcamalar için "tamamlayıcı" ödenek istenmesidir.
Bazı
konularda ödenek üstü harcama yapma yetkisi dönemsel
olmayan bir kanundan ( 1050 sayılı Kanun) kaynaklanmaktadır. Bu
Kanun' da, örneğin doğum ve ölüm yardımları, sürekli görev yollu ğu,
mahkeme harçları gibi bazı harcama kalemleri için tamamlayıcı ödenek
yapılabileceği belirtilmiştir. Sayıştay'ın Meclis'e sunduğu uygunluk
bildiriminde de bu harcamalara "yasal giderler" denmektedir. 406 Bazı
405
406
Bkz., a.g.e., ss. 473-475.
5018 sayılı Kanunla tamamlayıcı ödenek, dolayısıyla ödenek üstü harcama yapma yetkisi
kaldınlmıştır. Ancak bunun tek bir istisnası vardır; bu istisna da Kanun'un 20. maddesinin (t)
fıkrasında düzenlenmiştir. "Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu
kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı,
182
ödenek üstü harcamaların ise hiçbir yasal dayanağı yoktur. Bunların başında
personel ve faiz harcamaları için kullanılan tamamlayıcı ödenekler
gelmektedir. Bu konuda yürütme ve yasama arasında formel kuralların
407
ruhuna da sözüne de aykırı olan bir enformel norm oluşmuştur.
ödenekierin onaylanması bir anlamda yasama organının
kendisine verdiği yetkiyi ödenek üstü harcamalar yaparak aşan hükümetlerin
"ihra edilmesi" anlamına gelmektedir. Aslında Meclis 'in tamamlayıcı
ödeneği, yapılan ödenek üstü harcamaların hangi hizmetlere ve hangi
gerekçelerle yapıldığını bilmeden vermesi, kesinhesap kanunu tasarılarının
408
1994 ve 1995 yılı genel uygunluk bildiriminde geçmiş
özüne aykırıdır.
yılların genel uygunluk bildirimlerinden farklı olarak Sayıştay tarafından
sorumluluk gerektiren ödenek üstü harcamalara tamamlayıcı ödenek
verilmemesi tavsiye edilmiştir. Sayıştay'ın bu uyarısına rağmen Meclis bu tür
harcamalar için 1994 ve 1995 yıllannda tamamlayıcı ödenek vermiş ve bu
Tamamlayıcı
ait kesinhesap kanunu tasanlarını onaylamıştır. Aynı şekilde,
Sayıştay'ın aynı uyarıyı yinelemesine rağmen, Meclis 1996 yılında da
tamamlayıcı ödeneği onaylamıştır. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun bir önceki
yıla ait kesinhesap kanunu tasarısına ilişkin kararında bu tür harcamalara
tamamlayıcı ödenek verilmeyeceği konusunda ilke kararı alınmasına rağmen,
1996 yılında da aynı uygulamaya devam edilmiştir. Komisyon 'un 31.12.1996
tarihli 11492, 3/516 esas ve 68 karar nolu 1995 mali yılı kesinhesap kanun
409
tasansı'na ilişkin olatak raporunda yer verdiği karannda;
yıllara
Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçeterindeki mevcut ödenekler, bu
idareterin ödenek toplamlan aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da
mevcut ödenekierin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutannın yüzde on beşine kadar ek
harcama yapılabilir. Yukarıda sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler için, harcama
yetkililerinin onayıyla görevlendiritecek mutemetlere gereken miktarda avans verilebilir ve
gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde mahsup edilir." Ayrıca Kanun'un 70. maddesiyle de
ödenek üstü harcama yapanlara ceza öngören düzenleme yapılmıştır: "MADDE 70.- Kamu zararı
oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına, serbest bırakma oranlarına
aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan harcama talimatı veren
harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net
ödemeler toplamının iki katı tutanna kadar para cezası verilir."
407
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 27.
4011
Konukman, a.g.e., s. 147.
409
Bkz. TBMMTD, D. 20, C. 15, 9.12.1996, B. 28, SS. 151, (1995 Mali Yılı Genel Bütçeye Dahil
Kuruluşların Kesinhesaplarına Ait Genel Uygunluk Bildiriminin Sunulduğuna İlişkin Sayıştay
Başkanlığı Tezkeresi ile 1995 Mali Yılı Kesinhesap Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu
Raporu (1/492, 3/516).
183
"Diğer
taraftan bundan sonraki Kesin Hesap Kanun
ödenek dışı giderlerden yasalara göre
ödenek aranmaksızın yapılanlar dışında kalanlara tamamlayıcı
ödenek verilmeyeceği hususu benimsenmiştir"
Tasarılarının görüşmelerinde;
denilmektedir. Bu temenniye rağmen, bir sonraki
tamamlayıcı ödenek verilmiştir.
yılda
bu tür ödemelere
Bu "gevşek" denilebilecek bütçe uygulaması doğal olarak bir sonraki
yılın bütçe tekliflerinin "inandırıcılığını" yitirmesine yol açmaktadır. Çünkü
hükümetler bu uygulamayla başlangıç ödeneklerini Meclis' e düşük
boyutlarda sunabilme imkanına kavuşmaktadırlar. 410
3.2. 7.4. Kesinhesap Kanunu
Tasarılarının Görüşülmesi
Anayasanın
87. maddesi; Bakanlar Kurulunun ve bakantann
denetlenmesini, bütçe ve kesinhesap kanunu tasarılannın görüşülüp kabul
edilmesini TBMM'nin görev ve yetkileri içinde saymıştır. 164. maddesinde ise;
"Kesinhesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarı­
birlikte Bütçe Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu,
bütçe kanunu tasansıyla kesinhesap kanunu tasarısını Genel Kurula
birlikte sunar. Genel Kurul kesinhesap kanunu tasarısını, yeni yıl
bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar."
sıyla
hükmüne yer verilmiştir. Anayasa'nın yürüdüğüne ilişkin 177. maddesinin
(t) bendinde ise kesinhesap kanun tasarısının bütçe kanunu tasarısıyla
birlikte görüşülüp karara bağlanması uygulanmasına 1984 yılından itibaren
başlanacağı belirtilmiştir.
ı 050 sayılı Kanunun ı 00, ı Oı, ı 02, ı 03, 104, ı 05 ve ı 06.
maddelerinde kesinhesap kanun tasarılarının hazırlanma süresi, ekieri ve
diğer ilgili cetvellerin hazırlanma esas ve usulleri ile şekli hususlarında
düzenlemeler yapılmıştır. Sayıştay Kanunun 8 ı. maddesinde ise genel
uygunluk bildiriminin hazırlanmasıyla ilgili düzenleme yapılmıştır. Plan ve
Bütçe Komisyonu, yeni yıl bütçe kanununun görüşülmesi sürecinde
kuruluşların kesinhesaplarını da görüşerek karara bağlamaktadır. Bu esnada
410
Ancak yukarıda da izah edildiği üzere 5018 sayılı Kanunla bu uygulamalara son verilmiştir.
Nitekim bu düzenlemelerin, GUB'nin ve kesinhesap kanununu tasarısının görüşülmesinde Batıda
olduğu gibi kamuoyunun gerekli ilgiyi göstermesi sonucunu doğurması beklenmektedir.
ı84
genel uygunluk bildiriminde yer alan bazı hususları da değerlendirerek
karara bağlamaktadır. Zaman yetersizliği, üyelerin değerlendirme
yapmalarını sağlayacak öz bilgi eksikliği (bilgi ve belge kirliliğinin
oluşmasından dolayı) ve Komisyon'un bütçe ile ilgili pek çok konuda kısa
sürede değerlendirme yapması zorunluluğu gibi nedenlerle, kesinhesap
kanun tasarıları ile genel uygunluk bildirimi amacına uygun şekilde
değerlendirilememektedir.
genel uygunluk bildirimi ışığında; ilgili bakan, Sayıştay ve
Maliye Bakanlığı temsilcisinin de katılacağı toplantıda bakanlık ve
kurumların bütçe teklif ve kesinhesapları önce tek tek, sonra da genel ve
katma bütçe kesinhesap ve bütçe kanunu tasarıları birlikte görüşülüp kabul
edildikten sonra, Meclis Genel Kurulu'na sunulmaktadır. Genel Kurul'da da
kesinhesap ve yeni yıl bütçe kanunu tasarıları birlikte görüşülerek bütçe yılı
başına kadar karara bağlanmaktadır.
Sayıştay
Yasama organı sonuçları yeterli görürse yürütme organı aklanır,
yeterli görmez ise aklanmaz. Ancak, ülkemizde ne yasama organı ve
Sayıştay'ca ne de kamuoyunca kesinhesaba yeterli önem verilmiştir.
Dikkatler daha çok tahminden ibaret olan bütçe kanuniarına çekilerek,
kesinhesabın önemi bilerek veya bilmeyerek gözden kaçırılmıştır. Bütçeyi
tartışırken, yapılan işlerin sonucunu gösteren kesinhesaplar yasama
41 1
Bu
organında hemen hiç tartışması yapılmadan kabul edilmektedirler.
durum; kesinhesap kanunundan beklenen bütçenin denetimi, bakanların
aklanması, gelecek yıl bütçe tahminlerinin isabetle yapılması ve ileriye
dönük tedbirlerin alınmasında sağlayacağı yararlardan gereğince istifade
edilememesine neden olmuştur.
Bütçe ve kesinhesap kanunu tasarılarının yasama organında
görüşülmesi sırasında öncelikle Bakan kesinhesaplarının ele alınıp, başarı
veya başarısızlıklarının tartışılıp onaylanmasından sonra, yeni bütçe kanunu
tasarısının bu görüşmeler ışığında tartışılıp onaylanması, tartışmaları daha
412
gerçekçi temeller üzerine oturtacaktır.
4
ı ı Bek, a.g.e., s. 69.
ı Ancak maalesef 50 I 8 sayılı Kanunla da böyle bir düzenleme yapılmamış sadece genel uygunluk
bildiriminin TBMM komisyonlarında öncelikle görüşüleceği hükme bağlanmıştır (md. 42/5).
4 2
185
3.2. 7.5. Bakan Kesinhesabı veya Kesinhesap Kanunu
Reddi
Tasarısının
Kesinhesaplar, yürütme organını oluşturan bakanların, dolayısıyla
yürütmenin bütçe uygulamalarından dolayı aklanmalarını sağlayan bir belge
olduğuna göre; böyle bir belgenin yasama organında reddi halinde, bütçenin
reddinde olduğu üzere, Bakanlar Kurulu'nun düşmesi sonucunu
doğurabilecektir. Bu yalnızca genel veya katma bütçeli idareler kesinhesap
kanunu tasarılarının reddinde değil bakanlıkların kesinhesaplarının reddinde
de söz konusu olması gerekir. Çünkü bir bakanlığın kesinhesap kanunu
tasarısının reddi, tasarının sahibi hükümete karşı gösterilmiş bir güvensizlik
olarak değerlendirilebilir. 413 Bütçesi reddedilen bakan için yapılan
açıklamalar, bakanın kesinhesabının
reddedilmesi durumunda da geçerlidir,
bir farkla ki; bilindiği gibi görüşüten kesinhesap kanunu tasarısı bir önceki
yıl bütçesinin hesap kesim dönemine ilişkindir. Bu durumda bütçesi
görüşüten bakan ilgili kesinhesap döneminin de sorumlusu ise açıklamalar
yerini bulmaktadır. İlgili bakanın sorumluluk dönemine ait olmayan bir
kesinhesap kanunu tasarısının reddedilmesinin bu sonucu doğurmasının söz
konusu olmaması gerekir. Ancak burada da dikkat edilmesi gereken bir
nokta bulunmaktadır. Aynı hükümet veya aynı iktidar dönemine ait bir
bakanlığın veya genel veya katma bütçeli kuruluşların kesinhesap kanunu
tasarılarının reddini hükümete yönelik bir güvesizlik olarak değerlendirmek
gerekir. Bu durumda da hükümetin bütçe kanunu tasarılarının reddinde
olduğu gibi istifa yolunu seçmesi ve Meclis'in güvenine mahzar olabilecek
yeni bir hükümet kurulması gerekmektedir.
Ülke kıt kaynakları da düşünüldüğünde, halktan zorlukla toplanan
vergilerin, temsilcilerince hangi hizmet ve alanlarda kullanılacağının
tercihlerini ifade eden ve hükümetin genel ekonomik siyasetinin göstergesi
olan bütçe kanunu tasarılarına, yasama organında ve Bütçe Komisyonu 'nda
yapılan yoğun çalışmalar
413
sonunda
şekil
verilirken, bu
kıt kaynakların
Kesinhesap kanunun tasanlan için gözden kaçınlmaması gereken bir husus görüşüten tasannın
ilgili hükümetin dönemine ait olup olmadığıdır. Başka bir hükümetin icraatlanndan yeni
hükümetin sorumlu tutulması söz konusu değildir.
186
hükümetçe nasıl kullanıldığının sonuçlarını gösteren kesinhesabın, halkı
temsil eden ve bütçe ve denetim hakkını elinde bulunduran yasama
organınca incelenip denetlenmemesi demokratik sistemin gereği olarak da
düşünülemez.
414
uygulamasının
tümü üzerinde Meclis'in hükümetle
hesaplaşması ancak kesinhesap kanunu tasarısının görüşülmesi ile mümkün
Bu hesap verme sürecinde hükümet sorumsuzluğunu
olmaktadır.
sağlayamazsa, tasarının reddi ile hükümetin sorumluluğuna gidilmek imkanı
Bütçe
elde edilmiş olacaktır. Hatta bir tahmin olan bütçenin aksine, uygulamanın
neticesini gösterdiği için kesinhesap kanunu tasarılarının reddedilmesi, ret
sebebinin mahiyetine göre yalnızca hükümetin görevden uzaklaştırılması
değil ilgililerin hukuki ve cezai sorumlulukları yoluna gidilmesi gerekliliğini
doğurur. Reddeditmesine rastlanmamasının sebebi Meclis'in bu kanunun
415
görüşülmesine gereken önemi vermemesinden kaynaklanmaktadır.
3.2.8. Bütçe Denetim İşievini Yerine Getirebilİyor mu?
3.2.8.1. Bütçe Disiplininin Bozulması ve Bütçenin Denetim
İşievinin Zayıflaması
Parlamentolar toplumların yapısal ve kültürel özelliklerine göre
birbirinden çok farklı işlevlere sahip olabilmektedir. Bazı parlamentolar
. siyasal arenada oluşturulmuş bir ulusal forum niteliğindeyken, bazıları
çoğunlukla başka platformlarda şekillenen veya verilen kararları onayiayan
birer soğuk damga kuruluşları görünümündedirler. Bu bakımdan kimi
yazarların modem parlamentoların yürütme organı karşısında büyük ölçüde
tabi duruma geldikleri düşüncesinden hareketle evrensel bir parlamento
krizinden söz etmeleri abartılı bir yaklaşım değildir. Bu yaklaşıma göre,
Parlamentolar kendi gündemlerine hakim olamamakta, hangi konulara
öncelik verileceği ve nelerin görüşüleceği büyük ölçüde hükümetler
tarafından belirlenmektedir. Üstelik, parlamentoda yapılan oylamaların
sonuçları
414
415
parti disiplini olgusu nedeniyle
çoğunlukla
önceden belli
Bek, a.g.e., s. 7 I.
Feyzioğlu, a.g.e. ( 1981 ), s. 456.
187
olmaktadır. Çağdaş parlamentoların çoğu,
parlamenter rejimin gereği olarak
kendi içinden doğan ve aynı zamanda kendisinin bir parçası olan yürütme
organının (hükümet) gücü karşısında birer konuşma forumu olmaktan öteye
anlam taşımaz hale gelmiştir. 416
Kuvvetler
ayrılığı
ilkesi de hiçbir zaman tam anlamıyla
gerçekleştirilememiştir; çünkü parlamenter sistemle yönetilen ülkelerde
anayasal devletin modern zamanlardaki gelişiminin başlangıcından itibaren,
bu anlayışın öngördüğü anlamda kanun yapma yetkisi ile hükümeti yönetme
yetkisi aynı temsili meclislerde birleştirilmiştir. Bunun sonucunda, hiçbir
modem demokratik ülkede devletin nihai yetkisi hiçbir zaman hukukla bağlı
olmamıştır. Çünkü bu yetki her zaman üstüne almak istediği özel görevler
adına dilediği her kanunu yapmakla serbest olan bir organın elinde
olmuştur. 417
Diğer
tüm yasama işlemlerinde olduğu gibi bütçe de bu süreçten
olumsuz. yönde etkilenmiştir. Bütçe görüşmeleri diğer kanunların
görüşülmesinden daha fazla ilgi görmesine rağmen yine de yürütmenin
etkisinden kurtulamamıştır. Genel olarak yürütmenin baskın etkisi (özellikle
çoğunluk hükümetleri döneminde) ve yasamanın tabi durumu, özel olarak
da birçok yerde de ifade edildiği üzere Plan ve Bütçe Komisyonu'nun bu
etkiyi kurumsallaştıncı bir şekilde yapılandırılmış olması bu gelişmede
önemli bir faktör olmuştur. Bu faktörlerin bileşiminin toplam etkisiyle bütçe
denetim fonksiyonunu yerine getirmekten uzaklaşmıştır. Yasamanın, verdiği
yetkinin nasıl kullanıldığının takibi ya yetersiz kalmış ya da hiç
yapılmamıştır. Özellikle 1984 sonrası- devlet tüzel kişiliğinin parçalanması,
bütçenin kamu kesiminin boyutlarını ciddi ölçülerde gösteren belge olma
özelliğini kaybetmesine yol açmıştır. Bunun sonucunda yürütmenin ihtiyari
yetki kullanımı genişleyerek parlamentonun kamu kaynakları üzerindeki
denetim sahasının daralması sonucu ortaya çıkmıştır. 418
416
417
418
Yücekök, a.g.e. (ı 987), s. ı 24.
Friedrich A. Hayek, "Liberal Bir Devletin Anayasası", Sosyal ve Siyasal Teori:Seçme Yazılar,
(çev. Mustafa Erdoğan), ed. Atilla Yayla, Siyasal Kitabevi, Ankara, ı993, ss. ı36-14l.
Seyfi Yıldız, "Konsolide Bütçe Harcama Analizi", Yeni Türkiye, Yıl: 5, S: 27, Mayıs-Haziran
ı 999, s. 374.
188
Mevcut bütçe sistemi, siyasi rekabetin getirdiği yükümlülükleri bir
öncelik sırasına dizip toplam kaynaklar ile makul bir dengeye oturtmak ve
bu arada kamu malı niteliğindeki mal ve hizmetlerin sunumunu özendirmek
yerine, tam tersine, hükümetin bu yükümlülükleri saydam olmayan biçimde
yerine getirebitmesi için, uygulamada, ona maksimum ihtiyari yetkileri
verecek şekilde oluşmuştur. Bu ihtiyari yetkiler yoluyla, gündelik siyasi
öncelikiere göre kaynaklar partizan ve popülist amaçlar için
419
Bütçe kanunları devlet harcamalarının sadece bir
dağıtılmaktadır.
bölümünü kapsamaktadır. Dolayısıyla harcamaların bir bölümü Meclis'in
onayı alınmadan yapılmaktadır. Buna ek olarak, bütçe kanununda gösterilen
ödenekierin de aşılabildiğine ve ek bütçeterin kolayca çıkarılabildiğine
önceki açıklamalarda değinilmişti. Bu iki faktör birleşince bütçe
kanunlarının bağlayıcılığı ve inanılıdığı tartışmalı hale gelmiştir. Ayrıca,
gerek değerlendirmeye yönelik bilginin olmaması, gerek bütçe kapsamının
son dere~e dar olması ve bütçe kanunlarının inanılıdığının şüpheli hale
gelmiş olması, bütçenin hesap verme hedefini de çok sığ bir anlamda yerine
getirmesine neden olmakta ve bütçeyi siyasi sorumluluğun önemli bir aracı
olmaktan
çıkarmaktadır.
Anayasa, önce milletle devlet arasında, sonra da devletin iç
işleyişinin getirdiği asil-vekil ilişkilerinde uyulması gereken temel ilkeleri
ortaya koymaktadır. Asil olan millettir. Vekil, asile, kendisine emanet edilen
yetkileri nasıl kullandığının hesabını verir. Anayasa' da, kamu kaynaklarının
kullanılmasını düzenleyen çerçeve şöyle özetlenebilir: Milletin devletten
beklediği, kamu hizmeti sunması için devlete emanet ettiği kaynakların,
verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkelerine riayet edilerek kullanılmasıdır.
Anayasa, devleti, bu ilkelere uyacak ve bu ilkelere uyduğunu millete temin
edecek biçimde şekillendirmiştir. 420
419
420
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. VIII.
a.g.e., s. l 3.
189
Tablo 3. 4. ·Tenisili Demokrasilerde Asil-Ve kil ilişkisi ve Sorumluluk Zincil·i
Siyasi. Vekiller İdari Asiller
Siyasi Asiller
ı
ı
ı
·.ı
~---- .Yetki Devri
Hesap Venne
Yükümlülüğü
, :
(Direkt)
Hesap Venne
Yükümlülüğü (Dolaylı)
Kaynak:
190
Atiyas-Sayın,
a.g.e., s. 6; Gören, a.g.e, s. 114.
.İdari Vekiller
Yasama, yürütmenin bu yetkiyi nasıl kullandığını denetlemektedir.
Kesinhesap kanunu tasarısı, hükümetin bu yetkiyi nasıl kullandığının
hesabını Meclis'e vermesidir. Sayıştay, Bakanlar Kurulu'nun yetkilerini
bütçe kanununda taahhüt ettiği şekilde kullanıp kullanmarlığını
değerlendirmekte ve görüşlerini Meclis'e bir "uygunluk bildirimi" ile
sunmaktadır. Bu süreçlerde Meclis' e sunulan bütün raporların ve kayıtların
millete açık olması yani vekilin asile karşı saydam ve sorumlu hale gelmesi
esastır. İnternet teknolojisinin gelişmesi sayesinde bu açıklığın büyük
ölçüde sağlanmış olduğu söylenebilir. Bütçeye ilişkin dokümanlarının
hemen hemen hepsine ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının internet
sayfalarından erişmek mümkün hale gelmiştir. Asıl yapılması gereken iş ise
bu dokümanların içeriğinin saydamlaştırılması, gerçeği yansıtır ve anlaşılır
hale getirilmesidir.
Burada yasama ile yürütme arasındaki ilişki konusunda bir noktaya
dikkat_ çekmekte yarar bulunmaktadır. Gerek kamu kaynaklarını kullanma
yetkisi almak anlamında, gerek "hesap verme" anlamında yürütme
yasamaya karŞı sorumludur. Buna karşılık, parlamenter sistemde çoğunluk
hükümetlerinde hükümeti kuran partiler aynı zamanda mecliste çoğunluğa
sahip olduğundan "meclisin asilliği" veya "meclis denetimi" oldukça
sınırlıdır ve temelde muhalefetin bilgi alma hakkından ibarettir; çoğunluk
hükümetleri istedikleri kanunu çıkarırlar. 421 Paralel bir biçimde Plan ve
Bütçe Komisyonu 'nda iktidar her zaman avantajlıdır. Komisyon' da karara
bağlanan işler Genel Kurul engeline takılınadığı sürece hükümet biçimine
göre (azınlık veya çoğunluk hükümeti) değişmeksizin neticelenebilmektedir.
Dolayısıyla Komisyon hükümet için supap vazifesi görmektedir.
Anayasa sorumluluk zincirini ve vekillerin uyması gereken genel
~lkeleri açıkça ortaya koymaktadır. Vekillerin davranışlarını ise daha çok
siyasi kurumlar (siyasi parti yapıları, rekabet etme biçimleri, seçim
421
a.g.e., s. 14.
191
sistemleri vb), devletin iç işleyişini düzenleyen kurum ve kurallar ile
kamusal kaynakların dağılımını düzenleyen bütçe sistemi belirlemektedir. 422
Türkiye' de
bütçe kamusal faaliyetlerin dar bir bölümünü
kapsamaktadır. Bütçenin dışında kalan kamu harcamaları dolaylı ve
dolaysız olarak ikiye ayrılabilir. Bazı dolaysız harcamalar bütçenin
gerektirdiği formel kuralların tamamen dışında yerine getirilmektedir. Bazı
dolaysız faaliyetler ise aradadır, bütçenin kaynak dağıtım sürecini
düzenleyen kurallara tabi olup, uygulama sürecini düzenleyen kurallardan
muaftır (fonlar, transfer tertibinden yararlanan kamu kuruluşları). Bütçenin
kapsadığı kuruluşlarda
dahi bir çok faaliyet bütçeden farklı prosedürlerle
yapılmaktadır (döner sermaye, vakıf, dernek). Hatta, bir çok faaliyet yasama
denetiminin de dışındadır. Sadece dolaysız harcamaların bütçe ile ilgilerinin
(yani kamusal etkilerinin) toplam büyüklüğüne bakıldığında (mahalli
İdareler, vakıflar, dernekler ve yardım sandıkları hariç) bunların bütçenin
yaklaşık yüzde 30'larına ulaştığı tespit edilmiştir.~ 23
Bütçenin faaliyet kapsamının dar olmasının anlamı şudur:
Yürütmeye, millete hesabını vermediği geniş bir ihtiyari harcama yetkisi
verilmekte, bu yetki, rant dağıtımının önemli bir bölümünü bütçe dışından
yapmakta kullanılmaktadır. Bu, siyasal ve yönetsel sorumluluk
mekanizmalarını sınırlayan
çok önemli bir etkendir. Dolayısıyla, bütçenin
kapsamının dar olması, hükümetlere bütçe dışı kaynaklar üzerinde geniş
ihtiyari yetkiler bırakırken, bütçe süreçleri de bütçe kapsamındaki kaynaklar
üzerinde benzeri ihtiyari olanaklar tanımaktadır. 424
422
423
424
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. ı 4.
Bkz., 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali
Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu Raporu, Ankara, 2000, ss. 28-3 ı.
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 23.
192
Tablo 3.5. Bütçe Dışı Faaliyetler
Bütçe Dışı
ı.
Dolaysız
Harcamalar
Bütçe Dışı Dolaylı Harcamalar
1. Devlet Mal ve Taşınınaziarı
Fonlar
ı. ı. Kısmi
Bütçelenen Fonlar
1.2. Bütçe
Dışı
2.
Yarı-
2.2. Merkez
Vakıf ve
Demekler
Kur
Karşılık Verilen
Tahviller
2.3. Tahkimlerden Kaynaklanan
Tahviller
Bütçeli Kamu Kuruluşları
(transfer tertibinden yararlanan)
4.
Bankasına
Farkiarına
2. Döner Sennayeler
Bağımsız
işlemler:
2. ı KİT'lerden (Kamu Bankaları
Dahil) Doğan Görev Zararları
Fonlar
1.3. Maliye Bakanlığının İzleme
Dışı Bıraktığı Fonlar: Özel
Hesaplar
3.
Mali (quasi-fiscal)
3.
Koşullu
Yükümlülükler
3. ı. Garantili
5. Mahalli idareler
Dış
Borçlar
3.2. Devirli Krediler
3.3. İç Kefaletler
3.4. Mevduat
Sigortası
3.5. Yap İşlet/Yap İşlet Devret
Projeleri
3.6.
Yatırım
3.7.
Diğer Koşullu
4. Vergi
5.
6.
Stoku
Yükümlülükler
Harcamaları
Çeşitli
Kanunlarla Getirilen Vergi
ve Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle
ilişkisi Kurulmayan ve Doğrudan
Kuruma Aktarılan Gelirler)
Dış
Proje Kredisi
Uygulamaları
a.g.e., s. 22; DPT, 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu
Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel ihtisas
Komisyonu Raporu, s. 30.
Kaynak:
Atiyas-Sayın
193
~ütçe sürecinin en çarpıcı yönü, hazırlanan ve kanunlaşan bütçenin
neredeyse hiçbir bağlayıcılığı olmamasıdır. Esas tayin edici olan ise ödenek
üstü harcamalarda olduğu gibi bütçe uygulamasıdır. Denetimin rolü bunu
önlemek olduğu halde, etkinliğini yitirmiştir.
Bütçeler gen~llikle iyimser gelir tahminlerine dayandırılmakta ve
sapmalar
tutarlardan
öngörülen
oranları
gerçekleşme
genelde
göstermektedir. Mali yıl süresince kaynak dağıtımı Maliye Bakanlığı (yani
hükümet) tarafından yapılmakta, dolayısıyla hükümet bütçede öngörülen
siyasi amaçlarını kendine göre yorumlamak, diğer bir deyimle, yeniden bir
425
iktisadi ve sosyal siyaset tanımlama olanağına kavuşmaktadır.
Parlamenter sistemde, dört farklı hükümet biçimi vardır:
a.
Azınlık
Koalisyon
b.
Azınlık
Tekparti
c.
Çoğunluk
Koalisyon
d.
Çoğunluk
Tekparti
426
bu hükümet biçimlerinin aktörlere dağıttığı roller sonucunda ortaya
çıkan göreceli güç dengesi farklılık arz etmektedir.
Tablo 3.6. 20. Hükümet Biçimleri ve Bütçe Sürecindeki Aktörler
·Arasında Güç Dağılımı
·Aktörler
Azınlık
Koalisyon
Parlamento
Tek
parti
Azınlık
Çoğunluk
Çoğunluk
Koalisyon
Tek parti
· Orta
Zayıf
Güçlü
Güçlü
Başbakan
Orta
Orta
Güçlü
Güçlü
Bakan
Zayıf
Orta
Orta
Güçlü
Kaynak:
425
426
Atiyas-Sayın,
a.g.e., s. 30.
Turan, a.g.e. (1978), s. 17.
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 30.
194
Yasamanın
yürütmeyi denetleme kapasitesi hususundaki sorun,
yasamanın bilgi üretme ve saydamlık taleplerinin ne kadar karşılandığı ve
hükümet partisinin veya partilerinin yasama faaliyeti üzerinde ne kadar
etkili olduğudur. Bu da hükümet biçimine bağlıdır. Tek parti çoğunluk
hükümetinde yasamanın denetim etkisi çok sınırlıdır. Öbür uçta, azınlık
koalisyon hükümetlerinde ise yasamanın denetim yeteneği en yüksektir.
Türk siyasal partileri disiplinli partilerdir. Milletvekilleri çoğunlukla
parti disiplinine uygun hareket etmektedirler. Parti disiplini, özellikle iktidar
olanakları
partilerinin
hükümeti
denetlemekte
kullanabilecekleri
sınırlamaktadır. İktidar partilerine üye parlamento üyelerinin, denetim
işlevini
parti grupları içerisinde ve partının diğer kurullarında
gerçekleştirebildikleri, parlamentoda ise parti bütünlük ve birliğini
koruyacak şekilde davrandıklan ileri sürülebilir. 427 Bu genel şablon
içerisinde Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda iktidarın sayısal olarak her zaman
üstün olduğu gerçeğini de değerlendirmeye dahil etmek gerekir. Ancak,
sayısal üstünlük bulunsa bile Komisyon 'un gücü de tablodaki dağılıma
uygun olarak değişmektedir. İktidar ve muhalefet arasındaki ilişkiler Meclis
aritmetiğinden çok fazla etkilenmektedir. Çoğunluk tek parti hükümetleri
döneminde Komisyon' da bir konuy·a muhalif kalan iktidar milletvekilleri
konuya ilişkin olarak ya sadece teknik destek sağlayarak politikalan
eleştirmemekte ya da bu konuların görüşüldüğü toplantılara katıimamayı
tercih etmektedirler. Koalisyon hükümetleri döneminde ise iktidar içi
çekişmeler hararetli tartışmalar yaşanmasına neden olabilmektedir.
Parlamentodan çıkacak kanunun kapsamı genişledikçe parlamentodan
gelen tepkilere hükümetlerin daha fazla ağırlık tanıdığı, geniş kapsamlı
kanunların yapımında parlamentonun ağırlığının arttığı, parlamenter destek
marjı dar hükümetlerin de parlamento üyelerinin görüşlerine ağırlık tanıma
olasılıklarının daha yüksek olduğu ileri sürülmektedir. 428 Temel düzenlemeleri
konu alan kanunlar için bu doğru bir tespit olsa da uygulamanın her zaman bu
düzenlilikte devam ettiğini söylemek güçtür. Kapsamı en geniş olan
kanunlardan birinin de bütçe kanunu olduğu yadsınamaz bir gerçekliktir.
Ancak bütçe kanununda parlamentonun ağırlığının arttığını söylemek Bütçe
427
428
Turan, a.g.e., ( 1978), s. 18-20.
a.g.e. , s. 9.
195
Komisyonu'nun yapısı nedeniyle pek mümkün görünmemektedir. Yıllık bir
düzenleme olması ve hükümetin İcraatlarının en önemli araçlanndan biri
olması gibi nedenlerle parlamentonun bütçe kanunu tasanianna daha az
müdahale etmesi veya hiç müdahale etmemesi düşünülebilir. Nitekim
komisyon üyesi olan milletvekilleri de müdahale olanaklannın kısıtlı olduğunu
vurgulamaktadırlar. Örneğin 2005 mali yılı bütçe kanunu tasanlarının görüş­
melerinde Komisyon üyesi olan Balıkesir Milletvekili Ali Osman Sali 'nin;
"Ben, üçüncü
katılıyorum.
değeri
en
yıldır
bu Komisyon' da bütçe
Beni mazur görün,
düşük çalışma
olarak
yaptığımız çalışmalar
düşünüyorum.
kabaca bir değerlendione yapmaktan
tartışmaianna
içinde katma
Onun için de oldukça
yanayım."
şeklindeki değerlendirmesi bu durumu açıkça ortaya koymaktadır. 429 Ancak
denetim boyutu öne çıktığında ve önceki bölümlerde açıklaması yapılan
hükümet programına uygunluk söz konusu olduğunda her türlü yasal ve
teamülü müdahalenin meşru olabileceğini de kabul etmek gerekir.
Bütçeterin amacından sapmasındaki etmenlerden biri de bu kanunlar
içine Anayasa'ya (md. 161) rağmen bütçeyle ilgili olmayan pek çok
hükmün konmuş olmasıdır. Bu çerçevede, bütçe kanunlarının, bütçe gelir ve
giderlerini ilgilendiren ve mali yılla sınırlı etkiler doğuran hükümler
içermesi ve bu kanunlarda bütçe ile doğrudan ilgili olmayan hükümlere yer
verilmemesi gerekmektedir. Bütçe kanunlarının bazı maddeleri hakkında
zaman zaman Anayasa Mahkemesi tarafından yürütmeyi durdurma ve iptal
kararları verilmiş, bu durum da hukuki boşluk yaratmış ve bütçe hedeflerine
ulaşılmasında belirsizlikterin ortaya çıkmasına yol açmıştır. 430 Bu yöntem
bütçenin amacından uzaklaşmasına neden olmakta ve Anayasa'da
TBMM'nin görevleri sayılırken kanun koymak ve kaldırmanın yanı sıra
bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmeyi ayrıca
belirtmiş olmasındaki farklılaştırmayla da çelişmektedir. Bütçe kanunlarının
torba kanunlar431 olmadığı, Anayasa'da yer alan, ayrıca Anayasa
Bkz. "2005 Mali Yılı Genel ve Katma Bütçe Kanunu Tasarıları Plan ve Bütçe Komisyonu
1.2004", http://www.tbmm.gov.tr/butce/2005/2005 plan butce komsy
gonısıne
takvim i .doc
430
Ayrıntılı bilgi için bkz, Yüksel, a.g.e. ( 1999)
431
Çok fazla sayıda kanunda değişiklik yapan kanunlar, gerek Meclis içinde gerekse medyada torba
kanun olarak nitelendirilmektedir.
429
Görüşme Tutanakları,l.l
196
Mahkemesi Kanunu'nda yer alan Anayasa Mahkemesi Kararlarına tüm
kuruluşlarca, gerçek ve tüzel kişilerce riayet edileceği ilkesinin ancak siyasi
432
iktidarların bu kurala riayet etmeleriyle yürürlük kazanacağı · yolundaki
görüşlerle bu uygulamaya yıllarca itiraz edilmiştir.
Bu itirazlar nihayet 2004 yılında göz önünde bulundurularak bütçe
kanununun çağdaş bir yapıya kavuşturulması ve Anayasa'nın ilgili hükmüne
uygun hale getirilmesi amacıyla bir kanunla bütçe kanunlarından, bütçeyle
ilgili olmayan hükümlerin ayıklanması yoluna girilmiştir. 433 Bu iyileşme ilgili
yıllar bütçe kanunu maddelerine bakıldığında da görülmektedir. 2002; 63,
2003; 53, 2004; 51 ve 2005 bütçe kanunu 39 maddeden oluşmuştur. Gelinen
son aşamada bu amaç büyük ölçüde gerçekleştirilmiş olmakla birlikte halen
bütçe kanunlanndan ayıklanması gereken hükümler bulunmaktadır.
Politik karar alma sürecinde siyasal
yozlaşmalar doğrudan
veya
dolaylı şekilde gerçekleşmektedir. Bunların arasında parti disiplini, lider
diktası, yakın akrabaların önemli görevlere getirilmesi demek olan
nepotizm, çıkar veya baskı grubu adı verilen özel çıkar takipçileri,
434
genişleyen bürokrasi, bütçe dışı fonlar gibi etmenler yer almaktadır.
Bu
gibi etmenler politik karar alma mekanizmalarının önde gelen
kurumlarından biri olan bütçe üzerinde olumsuz etkide bulunmakta ve
bütçenin denetim boyutunu zedeleyici nitelikler taşımaktadır.
3.2.8.2. Fon
Uygulamasının
Denetimi Zayıjlatıcı Etkileri
1980 sonrası kamu maliyesine bakıldığında, kaynak tahsisinde
önemli bir işlevi olan bütçe kanununun, kamu gelir ve giderlerini tam olarak
yansıtmadığı, bütçe dışı araçların çoğaldığı ve kapsamının büyüdüğü,
parlamentonun yetkisinin bir kısmının yürütme organına devredildiği, bu
nedenle mali disiplinin bozuldu ğu görülmektedir. 435 Bütçenin kapsamının
daralmasında ve denetim boyutunun zayıflamasında belki de en çok fon
uygulamasının bozucu etkisi olmuştur. Bu nedenle bu çalışmada da bütçe
432
433
434
435
Bkz., Vural Arıkan, "Anayasa Mahkemesi Kararlarmda Bütçe İlkelerinin Yorumu", Vergi
Dünyası, Y. 8, S: I 04, Nisan I 990, ss. 3-7.
17.9.2004 tarihli ve 5234 sayılı Kanun.
Coşkun Can Aktan, Politik Yozlaşma ve Kleptokrasi : ı 980- ı 990 Türkiye Deneyimi, AF A
Güncel Olaylar Dizisi, İstanbul, I 992, ss. 22-23.
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali
Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu Raporu, s. 3 I.
197
kapsamı dışındaki dolaylı
uygulaması
ele
ve
dolaysız
harcamalardan
yalnızca
biri olan fon
alınmıştır.
Bütçe dışı fonlar önceleri çok sınırlı olarak var olmakla birlikte asıl
yaygınlık kazanmalan 1980 sonrasıdır. 436 Uygulamada belirli kamu
gelirlerinin belirli amaçlar için kullanılması ilkesine dayanan fon anlayışının
çoğu kez parlamento denetiminden kaçınma amacına dayandığı da sıkça
vurgulanan bir noktadır. 437 Bütçe dışında oluşturulan fonlar, fonun tahsis
edildiği kuruluşa· bütçe disiplini ve kurallan dışında harcama yapma yetkisi
vermektedir. 438
Fonların yaygınlaşması
ve parlamentonun denetim alanı dışında
önemli bir kaynak ve harcama alanı yaratılmasında Anayasa Mahkemesi 'nin
fonları kuran veya içinde fonlara ilişkin hükümler içeren kanunlara karşı
açılan iptal davalarında fonlar lehinde karar vermiş olmasının ve açılan iptal
davalarını birkaç istisnası dışında reddetmiş olmasının da büyük payı vardır.
Ret kararı verdiği davaların çoğunda Anayasa 'nın 161. maddesinin üçüncü
fıkrasındaki, "Kanunla kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan
fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller konu/abi/ir." hükmünü
gerekçe göstermiştir. 439 Anayasa Mahkemesi fon uygulamasını bütçenin
zorunluluğu ve yıllık olma ilkelerine getirilmiş bir istisna olarak kabul
etmekte ve eğer uygulama Anayasa'nın 161. maddesi kapsamında
değerlendirilebiliyorsa
Anayasa
aykırılık
olmadığı
tespitinde
440
bulunmaktadır.
436
Yakup Kepenek, Nurhan Yentürk, Türkiye Ekonomisi, Remzi Kitabevi, İstanbul, ı997, s. 224.
Bkz., İzzettin Önder vd., Türkiye'de Kamu Maliyesi, Finansal Yapı ve Politikalar : İktisat
Politikası Seçenekleri 2, ed. Taner Berksoy, Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı
Yayınları, İstanbul, ı993, s. 38.; Vural F. Savaş, Anayasal iktisat, Avcıol Basım Yayım, İstanbul,
ı997, ss. 23-26.
43
& Türkiye'de ilk bütçe dışı fon uygulaması ı 567 sayılı "Türk Parasının Kıymetini Koruma
Kanunu"na dayanılarak oluşturulmuştur.
Ayrıca fon uygulamalan hakkında ayrıntılı bilgi için bkz., Oğuz Oyan vd., Türkiye'de Fon
Sisteminin Kamu Kesimi içindeki Yeri ve Ekonomik Etkileri, TOBB Yayınları, Genel: 195,
Ankara, ı 99 ı .
.
439
29.2.1984 tarihli ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlannın Hızlandırılması
Hakkındaki Kanun'un iptali istemiyle açılan davada verdiği kara bu örneklerden biridir. E. ı9849,
K. ı985/4, ı8.2.ı985, RG: 26.07.ı985/ı8793
440
Ayrıntılı bilgi için bkz., Bülent Seven, "Anayasa Mahkemesi 'nin Fon Uygulamasma İlişkin
Kararlarmin Bütçe İlkeleri ve Sayıştay Denetimi Karşısmdaki Durumu", HÜİİBF Dergisi, C. ı 4,
S: I, Temmuz 1996.
437
198
Fon uygulaması Sayıştay ve kamuoyu denetimini etkisizleştirmekte,
yasama organını da belli ölçülerde devreden çıkancı bir nitelik arz
etmektedir. Parlamenter sistem genellikle yürütme ile yasamanın karşılıklı
denetim araçlan ile birbirlerini denetiediği bir dengenin var olduğu
demokratik sistem olarak tanımlanır oysa; parlamenter sistem parti disiplini
kavramının belirmeye başlaması ile bu anlamından hayli uzaklaşmıştır.
Bütçeden harcama yapma yetkisi verilen yürütme ile bunun denetlernek
durumunda kalan yasama organı arasındaki ilişkiyi bu çerçevede düşünmek
441
gerekir. Bu noktada denetimin teknik bir organa verilmesi daha yerinde
görülmektedir. Nitekim, Mahkeme fonlann denetiminin doğrudan doğruya
442
TBMM tarafından yapılmasını öngören 3346 sayılı Kanun'un
ı 2. maddesini şu gerekçeye dayalı olarak iptal etmiştir:
"Mali
taşımaktadır.
olduğu
konulara
TBMM'nin
göz önünde
ilişkin
denetim,
yapısının, çalışma
bulundurulduğunda,
bir inceleme ve denetim
teknik
usulü ve
fonlara
bir
nitelik
zamanın sınırlı
ilişkin
olarak etkin
yapacağı düşünülemez.
Bütçe Komisyonu
gereken biçim ve içerikte
belli ölçüde uzmanlaşmış olsa dahi, olması
443
bir denetim yapabilecek donanım ve zamana sahip değildir."
Bu bağlamda da Sayıştay denetimi öne çıkan bir unsur olmakta ve
TBMM'nin kendisinin yapma imkan ve olanağı olmayan denetim onun
adına Sayıştay' ca yerine getirmektedir.
Bütçe açıklannın büyüme eğilimi gösterdiği ı 990'lı yıllarda
yarartıklan mali disiplinsizlik, konsolide bütçe karşısında ulaştıklan
büyüklükler ve dış finans kurumlannın Türkiye'yi izleme güçlüklerinden
444
fonlan yeniden bütçe içine alma
kaynaklanan tepkiler doğrultusunda
yönünde çalışmalar başlamıştır. Maliye politikalannın etkinliğinin
441
442
443
444
a.g.e., s. 140.
2.4.1987 tarihli Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonlann Türkiye Büyük Millet Meclisince
Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun.
E. 1987/12, K. 1988/3,28.01.1988, AMKD, C. 24, s. 49.
1980 sonrasında bütçenin, kaynak tahsis mekanizmasının temel aracı olmaktan giderek uzaklaş­
masının bir nedeni fonlarsa, diğer nedeni de güçli.i bir yürütme yaratmaya yönelik hukuksal
yapılanmadır. Özellikle vergi yasalannda yapılan değişiklikler ve KHK yetkisi önemli faktörler
olmuştur. Bkz. Oğuz Oyan, Türkiye Ekonomisi: Nereden Nereye?, Türk-İş Yayınlan, Ankara,
I 998, ss.38-40.
ı99
artırılması
fonların
belirli bir mali disipline kavuşturulması amacıyla
1992 yılından itibaren Merkez Bankası nezdinde "Müşterek Fon Hesabı"
açılarak tüm fonların gelirleri bu hesaptan geçirilmeye başlanmıştır. 1993
yılında ise fonların büyük bir kısmı bütçe kapsamına alınmıştır. Fonların
yükümlülüklerinin artınimayarak ve bütçe kapsamındaki fonların
faaliyetlerinin ilgili genel ve katma bütçeli kuruluşlar tarafından
üstlenilmesi sağlanarak fonların zaman içerisinde tasfiye edilmeleri fon
politikalarının hedefleri arasında yer almıştır. 445
ve
57. Hükümet döneminde uygulamaya konulan Ekonomik İstikrar ve
Enflasyonla Mücadele Programı çerçevesinde bütçe birliğinin ve
şeffaflığının sağlanması amacıyla fonların tasfiyesine yönelik olarak
başlatılan çalışmalar kapsamında, 2000 ve 2001 yıllarında 23.5.2000 tarihli
ve 4568 sayılı Bazı Fonların Tasfiyesine İlişkin Kanun kapsamında toplam
52 fonun tasfiyesine yönelik yasal işlemler tamamlanmıştır. 446 20.06.200 I
tarihli ve 4684 sayılı Bazı Kanun ve ·Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla fonların tamen tasfiye öngörülmüştür.
Bu Kanunla, kalan 17 fondan kanun ve KHK ile kurulmuş olan 15 adedinin
gelirleri, ilgisine göre bağlı bulundukları kuruma bırakılmış, bütçeye gelir
ve/veya özel gelir kaydedilmesi suretiyle yürüttükleri hizmetlerin devamının
sağlanmasına imkan verecek şekilde tasfiye edilmeleri öngörülmüştür. 2004
yılına kadar ise beşi bütçe dışı biri bütçe içi olmak üzere 6 fon dışında kalan
fonlar tasfiye edilmiştir.
Fonların
tasfiyesi sonrasında başlayan özel gelir-özel ödenek
uygulamaları ile diğer mevzuat gereğince devam eden özel gelir-özel
ödenek uygulamaları sonrasında bütçelerde başlangıç ödenekleri ile yıl sonu
harcamaları arasında önemli farklar doğmuştur. Bu çerçevede 14.7.2004
tarihli ve 5217 sayılı Kanunla, bütçe uygulamalarının daha saydam ve açık
olmasını sağlamaya yönelik olarak özel gelir-özel ödenek uygulamalarının
445
446
Bkz. Bazı Fonların Tasfiyesi Hakkında Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu,
D. 21, YY. 3, SS. 610, http://www.tbınm.gov.tr/sirasayi/doneın21/yil0l/ss610ın.htm
Bkz. Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, D. 21, YY. 3, SS. 713,
http://www.tbmm.gov .tr/sirasayi/donem21/yil0 1/ss713ın .htm
200
devamında
fayda görülenler haricindeki
uygulamaların kaldırılması, yerine söz konusu özel gelirlerin bütçe geliri
olarak kaydedilmesi ve harcamalarının ilgili kurum 'bütçelerine öngörülecek
447
ödeneklerle yapılması imkanını sağlayacak düzenleıneler. yapılmıştır.
yeniden
gözden
geçirilip
3.2.8.3. Bütçe Disiplininin Sağlanması ve Parlamentonun
Etkinliğinin Artırılması
Bütçenin etkin bir denetim aracı olamayışında, devletin ekonomik
alana her gün yeni konulara müdahale etmesi ve müdahaleler için gerekli
harcamaların devlet bütçesine yüklenmesi, bütçe açıklarının süreklilik
kazanmasına neden olmuştur. Bundan dolayı günümüz demokrasilerine
448
, Bütçelerin bu niteliğe
"bütçe açıklı demokrasiler" denilmektedir.
bürünmesinde yürütme-yasama işbirliğinin büyük payı olmuştur. Neticede,
yürütmeyi denetlernek durumunda bulunan yasama organı da siyasetçilerden
ve milletvekilleri siyasi gelecekleri adına seçmen
müteşekkildir
memnuniyetini ön planda tutarak kaynakların kullanımında belli bir
etkinliğe sahip olmak isterler.
Yürütmenin denetlemesinde son yıllarda kullanılan en önemli
araçlarından birisi bütçe açığı ve kamu borçları ile ilgili yasal sınırlamalar
449
getirilmesidir. Bütçelere getirilen yasal sınırlarnalara en iyi örnek AB'de
Maastricht Anlaşması içinde global mali hedefler olarak yer alan Avrupa
Para Birliği İçin Yakıniaştırma Kıstasları verilebilir. Bu anlaşmanın mali
kurallarına göre genel bütçenin açığı GSYİH'nin yüzde 3 'ünü, genel devlet
borcu GSYİH'nin yüzde 60'ını aşamamaktadır. Ülkemizde de bu kriterlerin
yakalamasına yönelik çalışmalar yapılmaktadır. 2005 mali yılı bütçe
görüşmelerinde bu husus Devlet Bakanı Ali Babacan tarafından şu ifadelerle
dile getirilmiştir:
üyeler; Avrupa Birliğine 30 Kasım
tarihinde sunmuş olduğumuz 3 yıllık Katılım Öncesi Ekonomik
Programımız, bu uzun dönemli kalkınma perspektifi çerçevesinde
"Sayın Başkan, değerli
Bkz. Özel Gelir ve Özel Ödenekierin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasansı ve Plan ve Bütçe Komisyonu
Raporu, D. 22, YY. 2, SS. 6 I 8, http://www.tbmm.gov .tr/sirasayi/doneın22/yi10 1/ss6 I 8ın.htın
4411
Savaş, a.g.e. (1997), ss. 27-28.
449
Bkz. Arın, a.g.e., ss. 60-63.
447
201
hazırlanmış bir programdır. Türkiye'nin , önümüzdeki üç yılını
şekillendirecek ve Uluslararası Para Fonu ile görüşmekte olduğumuz
stand-by düzenlemesi için temel referans belgesi niteliği taşıyacak
olan bu program, kendi hazırladığımız ulusal bir programdır. Yeni
programımızda iddialı,
fakat gerçekleştirmekte son derece kararlı
hedefler belirlenmiştir. Katılım öncesi ekonomik
programda, büyüme hızının önümüzdeki üç yıllık dönemde yıllık
yüzde 5 düzeyinde gerçekleşmesi ve enflasyonun 2007 yılı sonu
itibariyle yüzde 4'e düşürülmesi, kamu açıklanyla borç stokunun
milli gelire oranının Avrupa Birliğinin ekonomik kriterlerine, yani
Maastricth Kriterlerine ulaşılması öngörülmektedir."450
olduğumuz
Bütçe sürecinde parlamentonun rolünün güçlendirilmesi amacıyla,
son yıllarda özellikle gelişmiş ülkelerde bütçenin parlamentoda
değerlendirilmesi ile ilgili usuller de değişmeye başlamıştır. Bu çerçevede
bütçe takvimi değişmiş, bütçe dokümanları daha ayrıntılı hale gelmiş, bütçe
komisyonunun ve sektör komitelerinin bütçe görüşmelerindeki rolleri açıkça
tanımlanmış, ihtisaslaşmış komisyonların kuruluş bütçelerini görüşmesi
üzerinde durulmuş, kuruluşların parlamentoya daha kapsamlı faaliyet
raporları sunması sağlanmıştır. 451
Ekonomi yönetimindeki keyfiliğe ve popülizme son verilmesi
amacıyla sözü edilen bağlamda siyasal iktidarın bazı yetkilerinin
sınırlandırılmasının çeşitli yöntemleri bulunmaktadır. Bu sınırlandırmanın
anayasayla olmasını savunan görüş; anayasal iktisat görüşüdür. Ancak,
anayasal iktisat bu keyfiliğin sınıriandıniması yönünde ileri sürülen
düşüncelerden biridir ve liberal siyaset doktrininin bir sonucu olarak devlet
iktidannın sınırlandırılmasını savunmaktadır. Bu görüşün ise siyasal
tercihierin önemini azalttığı için çoğulcu ekonomik düzenle bağdaşmadığı
ileri sürülmektedir. 452 Üstelik ekonomik konuların kanunlarla değil de
anayasa ile düzenlenmesi anayasaların aşırı uzun ve ayrıntılı olmasına ve
ekonomik yaşamın gerektirdiği esneklikten yoksun kalmasına neden
450
451
452
Bkz., http://www.tbm m.gov. tr/butce/htm/pb k06 122004.htm·
Ülkemizde de henüz uygulamaya geçilmemekle birlikte, burada sözü edilen düzenlemelerden pek
çoğunun 5018 sayılı Kanun kapsamında hayata geçirilmesi planlanmaktadır.
Sevim Görgün, "Anayasal Borçlanma Politikası ve Devletin Borçlanma Politikasının
Sınırlandınlması", Ekonomik Anayasa Sempozyumu, 28-29 Mayıs 1992, Dokuz Eylül Üniversitesi
İİBF Maliye Bölümü, Takav Matbaası, Ankara, I 992, s. 151.
202
olabilecektir. Ayrıca, ekonomik yaşamı düzenleyen kuralların anayasada yer
453
alması anayasa yargısını kaçınılmaz olarak politika içine çekebilecektir ki
bu durum da zaten esnek olarak uygulanan güçler ayrılığı prensibini
zedeleyecektir.
Toplumda belirli toplumsal, ekonomik ve siyasal gereksinmeleri
görevini üstlenen parlamentoların önemi, yalnızca bu
karşılama
gereksinmeleri karşılamalarından ve kanun yapmalarından kaynaklanmaz.
Kanunlan güçlü bir yürütme hazırlayıp zayıf bir yasamaya onaylattırabilir.
Bu durumda parlamento bir lastik damga gibidir. Ancak parlame-nto yasama
sürecinde birinci güç olduğunu gösterebiliyorsa, kanunlan değiştirip
nitelikleri ve içerikleri üzerinde oynayabiliyorsa hatta yürütmenin kanun
tasanları üzerinde ağırlığını hissettirebiliyorsa, parlamentonun toplum
nazanndaki öneminin fazla olduğu ve karar alma sürecini etkileyebilen
454
kurumlardan biri olduğu rahatlıkla söylenebilir. . Parlamentoların önem
kazanmalan ise toplumların aynaları olabilmeleri oranında daha hızlı bir
455
süreçte gerçekleşebilecektir.
3.3. SAYlŞTAY DENETİMİ
Tüm demokratik ülkelerde olduğu üzere, yasama organları yapısal
özellikleri bakımından bütçe uygulamasını her aşamada doğrudan denetleme
olanağına sahip değillerdir. Bu nedenle, çağdaş ülkelerin hemen hepsinde
yasama organlan son denetim hakkı kendilerinde olmak üzere, bütçe
uygulamasını kendilerine bağlı olarak kurdukları teknik, mali ve hukuki
bilgilere sahip üyelerden kurulu bir tarafsız Hesap Mahkemesi 'ne veya
teknik ·bir denetleme organına inceleterek, kendi denetimlerine hazırlık
yaptırırlar. Bu anlamda ülkemizde yasama denetimine hazırlık Sayıştay
456
Başkanlığı' nca yapılmaktadır.
Bkz., Ergun Özbudun, "Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik Anayasa", Ekonomik Anayasa
Sempozyumu, 28-29 Mayıs 1992, Dokuz Eylül _Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, Takav
Matbaası, Ankara, l 992, ss.1-9
454
Yücekök, a.g.e. (1987), s. 153.
455
Uğur Mumcu, Söz Meclisten İçeri, Tekin Yayınevi, İstanbul, 1981, s. 4.
456
Bek, a.g.e., s. 45.
453
203
3.3.1. Sayıştay Denetimi Demokrasi ilişkisi
Denetim ve demokrasi arasındaki ilişki yeni olmayıp, tarihsel süreçte
sürekli var olan bir olgudur. Demokrasi için iktidarın denetlenebilirliği
temel koşul olduğu gibi, etkin ve sağlıklı bir denetim için de en uygun
ortamı demokrasi sağlamıştır. Bir başka deyişle denetim ile demokrasi
457
Demokrasi,
arasında bir tür karşılıklı bağımlılık ilişkisi bulunmaktadır.
halkın kamusal sahada denetim istemlerinin bir sonucu olarak hayat
bulmuştur.
Halk, seçimler aracılığıyla kolektif sorunların çözümü için kamu
politikalan üretme yetkisini temsilcilerine devrederken, temsilcileri ise bu
politikaların uygulanması yetkisini hükümete ve bürokrasiye devrederler.
Ancak Parlamentoların günümüzde devrettikleri bu yetkinin kullanımını
. sağlıklı bir şekilde denetleme olanaklan oldukça sınırlıdır. Başlangıçta
bütçenin uygulanmasının denetimi doğrudan parlamento tarafından
yapılırken, kamu gelirleri ve giderleri alanındaki çoğalma ve çeşitlenmeler,
bütçe yapma ve onu denetleme işini bir uzmanlık haline getirmiştir. Böyle
bir ortamda Sayıştaylar, parlamentonun doğrudan yapması gereken bir işi
458
üstlenip demokrasinin vazgeçilmez bir unsuru olmuşlardır.
3.3.2. Dış Denetimin Çerçevesi
Yürütme organı kendi "iç denetim"ini, bağlı örgütünün kendi
politikası, kendi hizmet anlayışı doğrultusunda çalışıp çalışmarlığını
araştırmak, aksaklıkları belirlemek ve çözüm arayışlarına girmek amacıyla
yapar. Yürütme organının belirlediği bu politikaların ve hizmet anlayışının
parlamento iradesine ne denli uygun olduğunun sorgulaması ve
459
parlamentonun bilgilendirilmesi "dış denetim"in görev alanına girer. Dış
denetim; ilgili kurum ve kuruluşların fonksiyonel ve örgütsel hiyerarşisi ile
ilgisi bulunmayan ve onun dışında kalan kişi ve kurumlarca yapılan
faaliyettir. Kamu mali yönetim sistemimizde bu fonksiyonu yerine getiren
iki farklı denetim organı mevcuttur: Birisi yürütme organından bağımsız ve
H. Ömer Köse, "Denetim ve Demokrasi", Sayıştay Dergi~i, Sayı: 33, Ankara, Nisan-Haziran
1999, s. 62.
458
Atilla İnan, Bütün Yönleriyle Türk Sayıştayı, Ankara, l 992, s. 4.
459
A. Kadir Sev, "Parlamento Adına Denetim Yapan Bir Kurum Sayıştay", Denetim, Y.7, S:76,
Temmuz-Ağustos 1992, ss. 18-19.
457
204
onun etkilerinin ulaşamadığı bir kurum olan
460
Yüksek Denetleme Kuruludur.
Sayıştay, diğeri
ise
Başbakanlık
Anayasaya göre Sayıştay, devlet gelir, gider ve mallarını Meclis
adına bağımsız ve yansız olarak denetlemek, sorumluların hesap ve
işlemlerini yargılama yoluyla kesin hükme bağlamak suretiyle, devletin
sağlıklı, düzenli ve verimli olarak işlemesine katkıda bulunan anayasal bir
kurumdur (md. 160).
Yasal düzenlemeler, Sayıştay'a kullandığı geleneksel yöntem ve
araçlar dışında, yürütmenin etkinliğini, verimliliğini, ve tutumluluğunu
değerlendirme (performans denetimi) yetkileri de vermektedir. Sayıştay,
hem mali hem de performans denetimlerinin sonuçlarını, bu konulardaki
görüş ve önerilerini Meclis' e bildirmekle görevlidir. Hatta, yürütmenin
sonradan uygunsuzluklara yol açabilecek mali işlemlerini işlem sırasında
461
denetleme yetkisine de sahiptir.
Denetim kapsamının görülebilmesi için Sayıştay'ın denetim alanını
belirtmekte yarar vardır. Sayıştay sadece genel ve katma bütçeli kuruluşları
462
Bu alan parlamentonun denetim alanı ile paralel
denetleyebilmektedir.
olmayıp, kamu maliyesinin ancak yaklaşık olarak 2/5'ini oluşturmaktadır.
Üste lik kamu gelirleri konusunda Anayasa ve kanunlarla verilen görevin
463
Aynı şekilde
hemen hemen bütünüyle yerine getirilmediği söylenebilir.
denetim kapsamı da bütçe kapsamı gibi çok dardır. Toplam kamu
harcamalarının yüzde kırkı Sayıştay denetiminde, yüzde kırkı Başbakanlığa
bağlı Yüksek Denetim Kurulu'nda olup, yüzde yirmisinde ise dış denetim
yoktur. 464
3.3.3. Sayıştay Denetiminin Önemi
Günümüz koşullarında yönetimin faaliyetleri hakkında halkın her
kesiminin doğrudan bilgi sahibi olması mümkün değildir. Yönetimin hesap
M. Hakan Özbaran, Kamu Mali Yönetimindeki Gelişmeler Paralelinde Sayıştay Denetimi", Mali
Kılavuz, Y. 7, S: 27, Ocak-Mart 2005, s~ 51.
461
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 28.
462
Bu alanında dışında olmak üzere Sayıştay'a yasalarla verilen denetim yetkileri de vardır. Bu
konulara ilerleyen bölümlerde değinilecektir.
463
İnan, a.g.e. (1999), s. 339.
464
Atiyas-Sayın, a.g.e., ss. 28-29.
460
205
verme sorumluluğu ancak yönetimin eylem ve işlemlerinin ve performansının
bağımsız meclislerce değerlendirilmesi ve sonuçlar hakkında halkın ve
parlamentonun bilgi sahibi yapılması ile sağlanabilir. Bu da yasama adına
yapılan bağımsız yüksek denetimin öneınini artırmaktadır. 465
Hesap verine sorumluluğu, demokratik yönetim biçiminin esasıdır.
Bir ulusun fertlerine karşı parlamentosu, hükümeti ve her bakanlığının,
kurum ve kuruluşunun yükümlü olduğu bir ödevdir. 466 Halkın, temsilcileri
aracılığıyla yönetiirliği temsili demokrasilerde yönetenlerin yönetilenlere
karşı sorumlu olmaları asıldır. Yasama adına yürütülen yüksek denetimde
temel amaç, halk adına yönetim yetkisini yürütme organlarına. devreden
parlamentolara, bu. yetkinin amacına uygun ve gereği gibi kullanılıp
kullanılmadığını ortaya koyarak yardımcı olmaktır. Bilindiği üzere;
parlamento halkın seçtiği üyelerden oluşan bir heyettir. Parlamenter sıfatı
kazanan tüm üyelerin devletin bütçe ve kesinhesaplarını tahlil ve tenkit etme
yeteneğine sahip olması beklenemez. Bu bağlamda, klasik bütçe sisteminin
içerdiği son süreç de bütçe harcamaları gerçekleştikten sonra, devlet
hesaplarının yüksek denetim kuruluşu tarafından denetlenmesi ve denetim
sonuçlarının meclise raporlanması şeklinde gelişmiştir. 467
Parlamentonun milli hakimiyeti istimal etmesinin asıl aracı bütçedir.
Halktan toplanacak vergi, harç ve benzeri mükellefiyetierin tahsili ve bu
gelirlerin kamu hizmetlerinin görülmesi için sarfedilmesi yetkilerini
parlamento bütçe marifetiyle icra. organına vermektedir. Bu itibarla yukarıda
da sıkça .belirtildiği gibi parlamento açısından milli hakimiyetin en önemli
tecelli vesilesi olan bütçe hakkının sadece bütçe tasarısının tasdiki
safhasında değil bütçe uygulama sonuçlarının belidendiği kesinhesap
kanununun onanınası safhasında da kullanılması gereği ortaya çıkmaktadır.
Sayıştay'ın lüzum ve önemi özellikle bu safhada kendini göstermektedir. 468
Bütçe
amaçla
465
466
467
468
hazırlama
kullanacağını
süreci, kamu kaynaklarını kimin, ne miktarda ve ne
belirlemekte ve bunun gereği yetkilerin, dönemsel
Köse, a.g.e., ss. 7 ı -75.
Kenneth ·M. Dye, "Auditing and Democracy", (Notes for an Address to The Commonwealth
Conference of Auditors Genereı), Lahore, ı 996, s. 3.
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 39, Intosai, General Accepted Audit Standards, ı 986'dan.
Feyzioğlu, a.g.e. (1993), s. 23.
206
olarak, yürütme erkine emanet edilmesini öngörmektedir. Doğal olarak,
yetkiyi emanet eden, yetkinin nasıl kullanıldığı hakkında bir hesap almak
ister. Bunun için, bir bütçe uygulama sürecinde, kimin, neyin hesabını, ne
zaman ve nasıl vereceği düzenlenmekte ve bu hesaplar, öncelikle
yürütmenin iç denetiminden geçerek, Meclis' e sunulmaktadır. Meclis, bu
hesapları bağımsız bir dış denetim kuruluşuna denetiettirir ve mali denetim
yetkisini, bütçe hakkını ve diğer yasal düzenlemeleri kullanarak, denetim
469
sonucu ortaya çıkan zaafların giderilmesi için gereğini yapar.
nihai denetimini bütçe yılı sona erip kesinhesap kanunu
tasarısını da kapsayan hazine genel hesabı üzerinde yapmakla beraber,
Sayıştay bütçe uygulaması seyrince vize ve tescil işlemleri ile mali yıl
içinde de denetim işlemlerini yürütmeye devam eder. Bu bakımdan
Sayıştay'ın ve Parlamentonun yaptığı denetimleri "bütçenin yürütütüp
uygulanması" sırasında ve "bütçenin uygulanmasını müteakip" yapılan
denetlemeler olmak üzere başlıca ikiye ayırmak mümkündür. Sayıştay'ın
parlamento adına yaptığı asıl denetim ise bütçe devresi sona erip
kesinhesaplar tanzim edildikçe yerine getirilir. Bu kontroller de sırasıyla
saymanların idare hesapları, bakanlıklar gider kesinhesapları ve gelir
kesinhesabını da içeren hazine genel hesabı üzerinde cereyan etmektedir.
Bakanların gider kesinhesapları ile hazine genel hesabının, saymanların
muhakemesi yapılmış idare hesapları ile mutabakatları incelenip ve varsa
aykırılıkları izale edildikten sonra Sayıştay o mali yıla ait genel uygunluk
bildirimini hazırlamakta ve TBMM'ye takdim etmektedir. Parlamento
kendisine sunulan kesinhesap kanunu tasarısını Sayıştay' ca hazırlanan bu
genel uygunluk bildirimine dayanarak incelemek suretiyle, bütçe tasarısını
görüşüp onamak şeklinde kullandığı bütçe hakkını, ikinci defa bir daha
kullanmak ve nihai derecede kontrol ve murakabe etmek imkanına
470
kavuşur.
Asıl
Bütçe uygulama sonuçlarının yasama organınca gereği şekilde
denetlenebilmesinin en önemli araçlarından biri olan genel uygunluk
bildiriminin bütçe uygulamasından doğan sapmaların detayını gösterir biçim
ve içerikte hazırlanıp yasama organına sunulması gerekmektedir. Ancak
469
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 9.
°Feyzioğlu, a.g.e. (I 993), s. 24.
47
207
uygulamada söz konusu bildirim, yeterli içerikten · yoksun ve sadece
hesapların rakamsal tutarlılığına yönelik biçimde hazırlanmaktadır. Oysa,
yasama organınca, geçmiş yıl · bütçe uygulama sonuçlarının detayı ile
görülüp, varsa uygulamadaki başarısızlıkların eleştirilebilmesi ve
sorumluların sorumluluklarının saptanabilmesi açısından, genel uygunluk
bildiriminin eleştirel bir gözle ve TBMM üyelerini faaliyete geçirebilecek
471
tarz ve düzen içinde hazırlanıp sunulması gerekmektedir.
3.3.4. Meclis-Sayıştay ilişkisi
Sayıştay,
genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir, gider ve
mallarını TBMM adına _denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini
kesin hükme bağlamak üzere yargı yetkisi ile donatılmıştır. Bunun yanında
bütçe ödeneklerinin ve personel kadrolarının dağıtımını ve kamu kurum ve
kuruluşlarının bağıtladıkları sözleşmeleri öndenetime tabi tutmak, kamu
mali sistemini incelemek, mevzuat veya uygulamadan kaynaklanan
düzensizlikleri saptamak, kamu kaynaklarının kullan~mında verimlilik,
etkinlik ve tutumluluk ilkelerine uyulup uyulmadığını araştırmak, yaptığı
denetim, inceleme ve araştırmalar sonunda vardığı sonuçları başta genel
uygunluk bildirimi olmak üzere, yıllık, üç aylık ve münferİt .raporlarla
472
TBMM'ye sunmak yetki ve görevine de sahip bulunmaktadır.
genel amacı kamu hesaplarının doğru ve denk
olup olmadığı, kamu mali sistem ve kontrollerinin etkili bir şekilde
kurularak işletilip işletilmediği, kamu kaynaklarının tutumluluk, verimlik,
etkinlik ilkeleri gözetilerek kullanılıp kullanılmadığı hakkında bilgi
473
Meclis' e sunulan genel uygunluk bildirimi
sağlamak ve görüş vermektir.
ve bu nitelikteki diğer raporlar;
Sayıştay raporlarının
a) Kamu hesaplarının analizini gerçekleştirerek ve yorumunu
kolaylaştırarak kesinhesap kanuniarına içerik kazandırmak,
471
472
473
Bek, a.g.e., ss. 66-67.
Necdet Kesmez, "Sayıştay'da Yeniden Düzenleme", Parlamento ve Sayıştay Denetimi, Tülay Arın
vd., TESEV Yayınları: 16, İstanbul, 2000, s. 223.
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali
Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu Raporu, s. 85.
208
b) izleyen yıl bütçesinin daha sağlıklı bir temelde görüşülüp .
yasalaşmasına imkan sağlamak,
c) Yasama ve yürütme tarafından konulan mali mevzuat ve diğer
aksaklıkların
doğan
uygulanmasından
düzenlernelerin
giderilmesine yardımcı olmak,
d) Mali yönetim sistemleri ile bunların içerdiği süreçlerin sağlıklı
bir şekilde işlemesini sağlamak amacıyla yanlış uygulamaları ve
tıkanıkları ortaya koymak,
e) Mali yönetirnde
saydamlığın sağlanmasına
sorumluluğunun yerleşme
ve
ve mali hesap verme
gelişmesine katkıda·bulunmak,
gibi işlevleri yerine getirmektedir. Bu raporların niteliğinden, parlamento
denetimi için ne kadar önemli olduğu açıkça görülmektedir. Ancak, Sayıştay
Kanunu'nun çeşitli maddelerinde parlamentoya verilmek üzere üç aylık
raporlardan söz edilmesine karşın bunların hazırlanıp parlamentoya
sunulmadığı görülmektedir. Belirtilen kavramlar kanunda sloganlar gibi
tekrarlanmakta, ancak Kanun 'un düzenieniş biçimi açısından parlamento
474
Örneğin 28.
raporlannın hazırlanmasına işlerlik kazandırılamamaktadır.
madde uyarınca; Sayıştay, denetimine tabi kuruluşların hesap ve işlemlerini
incelemek, gerekli gördüğü hususlara, uygulanan hesap usulleriyle gelir
tahakkuk sistemlerine, Hazineyi zarara uğratıcı nitelikte olduğu kanısını
varılan kanun, tüzük, yönetmelik ve kararlara, ayrıca birinci derece ita amiri
durumundaki bakanların sorumluluk üstlenmelerine ilişkin olmak üzere
TBMM'ye "rapor-bildirim" verebilmektedir. Sayıştay'ın raporlarını
sunacağı adres Meclis Plan ve Bütçe Komisyonu olarak belirlenmiştir.
Ancak bu raporlar ne düzenli bir şekilde verilmekte ne Komisyon'un
bilgilenme ihtiyacını giderİcİ niteliği haiz bulunmakta ne de Komisyon,
istisnalar dışında, bu raporları görüşme gündemine almaktadır.
7.8.2003 tarihli ve 4963 sayılı Kanun ile Sayıştay Kanunu 'na
eklenen bir madde Meclis-Sayıştay ilişkileri konusuna yeni bir boyut
kazandırmış ve Meclis'in etkin denetim yapabilmesinin önünü açmıştır (Ek
Madde 12). Bu madde uyarınca Meclis komisyonlarının kararlarına
474
Atilla İnan, "Anayasamıza Göre Bütçenin Parlamentoca Denetimi", Hukuk Dergisi, Sayı: I 08,
Ankara, Kasım 2000, s. 70. Ayrıca bkz., Kesmez, a.g.e., ss. 242-243.
209
istinaden TBMM Başkanlığı 'nın isteği üzerine Sayıştay denetimine tabi
olup olunmarlığına bakılmaksızın Sayıştay'ca tüm kamu kurum ve
kuruluşlarının hesap ve işlemleri denetlenebilecektir. Denetim sonuçları ise
ilgili komisyonlarda değerlendirilmek üzere TBMM'ye sunulacaktır. Bu
düzenleme ile Meclis'in denetim yapma konusundaki imkanlarının
artırılması oldukça yerinde olmakla ve son zamanlarda çıkan pek çok
kanunda da bu temayül görülmekle birlikte, yeterli değildir. Bu noktada
Meclis de sorumluluğunun bilincinde hareket etmek durumundadır.
Sayıştay'ca TBMM'ye sunulan "rapor ve bildirimlerin" kanun gereği,
TBMM'de genel görüşme konusu edilmesi gerekir. Ancak, uygulamada,
bildirim ve raporlar, TBMM'de genel görüşme konusu edilmediği gibi
tartışma konusu dahi yapılmamaktadır. Burada Sayıştay'a karşı olan bir
güven bunalımından da söz etmek mümkündür. Ancak, burada siyasi
nitelikte değil, teknik nitelikte bir güvensizlik söz konusudur. Nitekim 2005
yılı bütçe görüşmelerinde böyle bir olay yaşanmıştır. Sayıştay'ın TMSF
hakkında hazırlamış olduğu bir denetim raporu görüşme konusu yapılmış ve
rapor hakkında Sayıştay Başkanlığı, Merkez Bankası ve TMSF temsilcileri
komisyon toplantısına çağrılmıştır. Taraflar dinlendikten sonra komisyon
üyelerinde genel olarak, hazırlanan raporun yetersizliği kanısı oluşmuş,
Sayıştay, yetkilerini kullanma noktasında pasif kaldığı noktası başta olmak
üzere 475 daha çok eleştirilerek Sayıştay'a diğer kurumlara gösterilen itibar
ve itimat gösterilmemiştir. 476
Uygulamanın
bu şekilde olmasında Sayıştay'ın raporlama
yönteminin Meclis'i harekete geçirecek nitelikte gelişme. gösterernemiş
olmasının önemli etkisi bulunmaktadır. Sayıştay'ın Meclis'i harekete
geçirecek raporlama yönteminin gelişmemiş olmasının nedenlerinin başında
ise yargısal yetkileri gelmektedir. Sayıştay'a yargısal yetkiler verilmiş
olması, denetimi yargının ihtiyaçlarını gidermeye yöneltmiş ve bu,
Meclis 'in ihtiyaçlarına yönelik denetim yetkisinin önünü tıkamıştır.
4 5
~ Sayıştay, Sayıştay Kanunu'nun 29. maddesiyle kanunlarla kendisine verilen görevlerin yerine
getirilebilmesini teminen oldukça geniş yetkilerle donatılmıştır.
476
Ayrıntılı bilgi için bkz., 2005 Mali Yılı Genel ve Katma Bütçe Kanunu Tasarıları ile 2003 Mali
Yılı Genel ve Katma Bütçe Kesinhesap Kanunu Tasarılarının Plan ve Bütçe Komisyonu görüşme
tutanakl an, 6. I 2.2004,
http://www.tbmm.eov.tr/butce/2005/2005plan %20butce komsy gorusıne takvimi.htın,
(15.3.2005)
210
Böylece, Sayıştay sadece saymanları yargılayan, Meclis' e ve kamuoyuna
477
Kısaca ifade
bilgi vermeyen, içine kapalı bir kuruluş haline gelmiştir.
etmek gerekirse, gelişmiş ülkelerdeki halkın devlete emanet ettiği para
kavramının yerini, bizde devletin saymanlara emanet ettiği para; dolayısıyla
kamu yönetiminin (hükümetin) parlamentoya (giderek vatandaşlara) hesap
verme yükümlülüğünün yerini de, saymanların devlete hesap verme
yükümlülüğü anlayışı almıştır. Bu sorumluluk anlayışına paralel olarak
denetim anlayışı da eleştirici-tavsiyeler üretici-bilgi verici-tasdik ·edici değil,
devlet emvalini kötü kullanan sorumluları "cezalandırıcı" hüviyete
bürünmüştür. A~nı anlayış, Sayıştay'ın parlamentoya sunulmak· üzere
raporlar üretememesinin de nedenidir. Doğaldır ki, sayman .hesaplarını
memurlarının)
tahakkuk
ve
(sayman
sorumluların
inceleyerek
sorumluluğuna hükmetme anlayışına göre organize olan, ama~landırılan,
yürütülen ve soniandırılan bir. denetim tarzın dan, aynı zamanda (ve tek bir
çalışmanın yan ürünü olarak) kamu kaynaklarının parlamenter İstekiere
uygun ve rasyonel olarak kullanılıp kullanılmadığı konusunda da ürünler
478
vermesi (parlamentoya raporlar üretmesi) beklenmemelidir.
Bu tablo karşısında iki kurum arasında karşılıklı ilişkileri geliştiren
bir açılım yapmak gerekirse, iki kurumda da bir dönüşüm ihtiyacı olduğunu
söylemek yanlış olmaz. Sayıştay'ın mevcut durumundan Meclis'e sürekli
raporlama yapacak bir kuruluş haline dönüşmesi ve Meclis' in de bu
raporların gereğini yerine getirebilmesi için bir stratejik plan çerçevesinde
Plan ve Bütçe Komisyonu ve Sayıştay . arasında ortak bir anlayışın
oluşturulması gerekmektedir. Ayrıca Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun
bilgilenme ihtiyaçlarını tanımlamak ve bu ihtiyacın hangi bölümünün
denetim raporlarıyla giderileceğini belirlemek
tarafından
Sayıştay
gerekmektedir. Devlet bilançosunun denetim çerçevesi belirlenirken
Sayıştay'ın hangi alanlarda ve ne zaman Meclis 'e rapor sunacağı ayrıntılı
olarak tanımlanmalıdır. Bu sorumluluğun genel olarak çerçevesinin, özel
olarak da görev çerçevesinin gözden. geçirilmesi ve 832 sayılı Sayıştay
Kanunu kapsamında 5018 sayılı Kanun'la da irtibatı kurularak ele alınması
zorunluluğu bulunmaktadır.
477
478
Atiyas-Sayın, a.g.e., ss. 28-29.
Gören, a.g.e., ss. ı 3 ı- ı 32.
21 ı
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun bu noktada ön planda yer almasının
bu çerçeve içinde bir yere oturtulmasının nedeni ise Sayıştay
raporlarının önemli bir kısmının bu Komisyon' a havale edilmesinden
kaynaklanmaktadır. Komisyon'la Sayıştay arasındaki bu bağlantı Sayıştay
üye ve birinci başkan seçimlerinde de kendisini göstermektedir. Boşalan
Sayıştay Başkanlığı ve üyelikleri için dört kat aday Sayıştay Genel
Kurulu'nca seçilerek Meclis'e sunulmaktadır (832/5). Bu dört kat aday
Sayıştay Kanunu'nun ek 8. maddesi uyarınca kurulacak Sayıştay Başkan ve
Üyeleri Ön Seçim Geçici Komisyonu 'nca yarıya indirilerek yine 5. madde
uyarınca TBMM Genel Kuruluna sunulmaktadır. Meclis Genel Kurulu
kalan bu iki kat aday arasından seçimini yapmaktadır. Ön Seçim Geçici
Komisyonu bu Kanunla öngörülmüş olan geçici bir komisyondur ve Plan
ve Bütçe Komisyonu üyelerinden oluşmaktadır. Ancak, Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun kendisi değil, ayrı bir komisyondur. Ayrı bir komisyon da
olsa burada önemli olan husus Plan ve Bütçe Komisyonu ile bir şekilde
kurulan bağdır ve Sayıştay denince akla ilk önce Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun gelmesidir. Dolayısıyla Sayıştay'ın raporlarının büyük
çoğunluğunun
Plan ve Bütçe Komisyonu 'na havale edilmesini doğal
karşılamak gerekmektedir. Raporların çoğunun da bütçe hakkının
kullanımıyla bağlantılı olduğu ve bu bağlamda Meclis denetimiyle
ilişkilendirildiğini ayrıca belirtmeye gerek bulunmamaktadır.
ve ele
alınacak
Sayıştay
Kanunu gereğince Komisyona sunulacak raporların hangi
esas ve usullere göre görüşüleceğinin, Komisyon 'un üreteceği nihai raporun
biçim ve içeriğinin, bu raporlarda belirtilecek hususların izlenmesine dair
prosedürün, bunları Genel Kurul' da nasıl ele alınacağının, Genel Kurul' da
da Sayıştay Kanunu gereğince genel görüşme konusu olacak raporların
görüşme esas ve usullerinin düzenlenmesi gerekmektedir.
3.3.5.
Sayıştay
Tezkereleri
Sayıştay hazırlamış olduğu
denetim raporlarını genel uygunluk
bildirimlerini, ek genel. uygunluk bildirimlerini ve Sayıştay başkan ve üye
seçimi için Sayıştay'ca yapılan seçimlerin sonucunu ve seçilen adayları
gösterir listeyi, bir tezkereyle TBMM Başkanlığı 'na sunmakta ve bu
tezkereler, denetim raporlarından diğer ihtisas komisyonlarını ilgilendirenler
dışında, Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale edilmektedir.
212 .
İçtüzüğün 77. maddesine göre, yasama dönemi başında önceki
dönemde verilmiş soru, meclis araştırması, genel görüşme ve gensoru
önergeleri hükümsüz sayılmaktadır. Buna karşın, Cumhurbaşkanınca bir
daha geri .gönderilen kanunlar, kanunlaşmayan KHK'lar, kesinhesap kanun
tasarıları, Sayıştay Başkanlığı tezkereleri, 190 sayılı KHK'nın eki kadro
cetvellerine ilişkin Başbakanlık tezkereleri, TBMM denetimine sunulan
bilanço ve faaliyet raporlarına ilişkin Başbakanlık Tezkereleri ile yasama
tezkereleri hükümsüz sayılmarı:ıaktadır. Hükümsüz
dokunulmazlığı
sayılmayan bu işler içinde Plan ve Bütçe Komisyonu portföyü içinde
Sayıştay raporlannın sunulduğu Sayıştay tezkereleri en büyük yekünü
oluşturmaktadır.
Komisyon' da; 45 tane Döner Sermayeli İşletmelerin Konsolide
Bilançolarına ilişkin Sayıştay Başkanlığı Tezkeresi, 8 tane Saymanlıkların
Konsolide Bilançosuna ilişkin Sayıştay Başkanlığı Tezkeresi, 9 tane Fon
Saymanlığı Genel Bilançosuna İlişkin Sayıştay Başkanlığı Tezkeresi, 20
tane de çeşitli denetim konularına ilişkin olmak üzere toplam 72 Sayıştay
tezkeresi bulunmaktadır.
Kanunu'nun 25, 28, 55, 87 ve 88. maddelerine
dayanılarak Sayıştay tarafından hazırlanıp TBMM'ye sunulmaktadır. Bu
yasal çerçeve denetime ilişkin altı konuda tezkere hazırlanacağını
göstermektedir.
Tezkereler,
Sayıştay
1. Denetçilerin anlam, uygulama veya sonuçları bakımından Hazine
menfaatlerini zarara uğratıcı nitelikte gördükleri kanun, tüzük,
yönetmelik, kararname ve sair mevzuat hükümlerini, inceleme
sırasında tespit ederek gerekçesiyle birlikte ve yazılı olarak
Birinci Başkanlığa bildirdiklerinden Sayıştay Genel Kurulu 'na
havale edilenler içinden Genel Kurul kararıyla kabule değer
görülenler.
2.
mali işlere ve hesap usulleri ile gelir tahakkuk
sistemlerine dair hazırladıkları raporlar.
Gerektiğinde
3. Denetimine tabi kuruluşların hesap ve işlemlerinin incelenmesi
sonucunda gerekli gördüğü hususlara dair raporlar.
213
4. Genel ve katma bütçeli dairelerin mal hesaplarıyla bu daireler
dışında kalan idare ve kurumların sayman hesaplarının
ineelenme sonuçları hesap devrelerine göre düzenlenen raporlar.
5. İnceleme ve denetleme sırasında, hesap ve işlemlerden mevzuata
uygun görülmeyenlerden Sayıştay Genel Kurulu 'nca gerekli
görülen raporlar.
6.
Sayıştay,
denetimine tabi kurum ve kuruluşların kaynakları ne
ölçüde verimli, etkin ve tutumlu kullandıklarını inceleme yetkisi
çerçevesinde ulaşılan sonuçlara ilişkin Sayıştay Birinci Başkanı
tarafından sunulan rapor.
Sayıştay
Kanununun ek 2. maddesinin;
"Sayıştay
Kanununun
Senatosu ve Millet Meclisine
çeşitli
maddelerinde Cumhuriyet
sunulacağı
belirtilen bildirim ve
raporlar, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
organiara
bıraktığı
kullanılır; Sayıştay
yetkiler Türkiye Büyük Millet Meclisince
tarafından
Sayıştay
raporlan
konusu olur .... "
şeklinde
düzenlenmesi suretiyle parlamentoya sunulacak
görüşme konusu yapılması hükme bağlanmıştır.
Meclis
verdiği
yürütülür.
Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan
görüşme
Kanunun bu
Kanununun Bütçe Karma Komisyonuna
görevler, Plan ve Bütçe Komisyonu
genel
Aynı
raporların
genel
Başkanlığı'nca
Komisyon'a havale edilen tezkerelerin
İçtüzük'te nasıl bir işleme tabi tutulacağı konusunda açık bir hüküm
olmamakla birlikte, parlamento hukukunun imkan verdiği çerçevede bir
uygulama oluşturulmaya çalışılmıştır. 1997 yılında Komisyon 'un kabul
ettiği bir tasarı metnine geçici 1. madde olarak eklenen maddede konuya
ilişkin şöyle bir düzenleme yapılmıştır: 479
479
Tanıtma Fonu Teşkil i ile ll. 7.1939 tarihli ve 3670 sayılı Milli Piyango Teşkiline Dair Kanunun 4
üncü Maddesine Bir Bent Eklenmesi Hakkında 3230 sayılı Kanuna Bir Ek ve Bir Geçici Madde
Eklenmesine İlişkin Kanun Tasansı ve Kahramanmaraş Milltitvekili Hasan Dikici ve 30
Arkadaşının Aynı Mahiyetteki Kanun Teklifi ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, bkz.
TBMMTD, D. 20, YY. 3, 6.01.1998, B. 38, SS. 414, s. 8.
214
"Geçici Madde 1.- Muhtelif kurumların 1966-1975 yıllarına
ait döner sermaye, fon ve saymanlık bilançoları ile Sayıştay
Başkanlığınca Türkiye Büyük Millet Meclisine arzı uygun görülen
konuları ihtiva eden ve Plan ve Bütçe Komisyonunda bulunan
toplam 73 adet Sayıştay Başkanlığı tezkereleri, hakkında bir işlem
yapılmaksızın arşive kaldırılmak üzere Türkiye Büyük Millet
Meclisi
Başkanlığına
gönderilir."
tasarı görüşülemeyip
yasama döneminin bitmesi nedeniyle
kadük olmuştur. Daha sonraki yıllarda ise benzer veya daha değişik bir
çözüm yöntemine başvurulmamıştır. Bu durum aslında yukarıda değinildiği
üzere Meclis ve Sayıştay arasındaki ilişkilerin zayıf oluşunun ve Meclis'in
Sayıştay raporlarına gerekli ilgiyi göstermemesinin bir göstergesidir.
Komisyon portföyünde bulunan tezkereler hakkında yukarıdakine benzer bir
çözüm geliştirilebileceği- gibi farklı bir çözüm de öngörülebilir. Bu işlere
özgü ve çözüme yönelik olmak üzere bir kanun teklifi hazırlanabilir.
Ancak bu
İçinde bulunulan yasama döneminde sunulan tezkerelere ilişkin ise
bir gündem yapılması, müzakereterin de bir rapora bağlanması ve Genel
Kurul' da da bir genel görüşme açılması suretiyle değerlendirilmesi
parlamentonun bilgi edinme yolları içinde kabul edilmesi mümkün bir
mekanizmanın işletilmesi açısından önemli sayılmalıdır. Nitekim bu
iradenin de Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından gösterilmesi beklenir.
3.4. KALKlNMA PLANLARI
İkinci Dünya Savaşı 'ndan sonra topyekün ve dengeli kalkınma
bütün batı ülkelerinde bir çeşit parola haline geldiği için bu fikir
büyük önem kazanmış, planın hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve
kabulü ile uygulanması tıpkı diğer kanun ve mevzularda olduğu gibi,
parlamento ile hükümetin karşılıklı yetki ve görevleri konusunun bir mesele
480
Özellikle planlı kalkınma
olarak ortaya çıkmasına sebebiyet vermiştir.
dönemine geçilmesinden itibaren istikrar içinde kalkınma ilkesi, iktisadi
481
politikanın temel tercihlerinden birisi haline gelmiştir.
isteği,
480
481
Delvolve, a.g.e., s. 65.
Önen, a.g.e. (1987), s. I 84.
215
Planlama amacını yürürlüğe koyacak teşkilat olan Devlet Planlama
Teşkilatı da Milli Birlik Komitesi'nin kabul ettiği 91 sayılı Kanun'la
kurulmuştur. 482 Yasama ve yürütme yetkisi olmayan483 ve hükümete ilgili
kanunda belirtilen konularda danışmanlık etmekle görevle olan DPT, ı96ı
Anayasası'nın ı29. maddesiyle anayasal bir kuruluş haline getirilmiş 484 ve
böylece ülkemizde devlete yüklenen planlama fonksiyonunun yerine
getirilmesi görevi, kalkınma planı ve planın uygulama araçları niteliğindeki
programları hazırlamakla görevli bir kuruluş oluşturulmuştur. Anayasa'nın
4 ı. maddesiyle de kalkınma planı yapma görevi devlete verilmiş ( 1982 AY.
md. ı 66) ve kalkınma çabaları demokratik bir plan disiplini altına
485
alınmıştır.
Gerçekten Anayasa, planlamayı amir bir hukuk normu olarak
486
düzenlemiş ve kalkınmanın planlı olarak gerçekleştirilmesini emretmiştir.
Planlama konusu 1982 Anayasası 'nda da yerını almıştır.
Anayasa'nın Ekonomik Hükümler Başlıklı d~rdüncü kısmın ikinci
bölümünün Planlama başlıklı ı66. maddesinde düzenlenmiştir. Ancak DPT
bu Anayasa'da ismen zikredilmemiştir.
Yasama organı açısından önemli olan konu ise kalkınma planlarının
yürütmeyi
denetlemenin aracı
olarak nasıl
kullanıldığı
veya
kullanılabileceğinin ortaya konmasıdır. 3067 sayılı Kalkınma Planlarının
Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun ile esas
itibariyle 77 sayılı Kanun' da esaslı bir değişiklik yapılmamış, I 982
Anayasası ile geçilen tek meclisli sisteme uyumlu hale getirilmiştir. Nitekim
bu husus Kanun'un gerekçesinden ve TBMM Genel Kurulu'nda yapılan
müzakerelerde de dile getirilmiştir. 487 Kanun, 77 sayılı Kanun'un planların
parlamentoda nasıl görüşüleceği ve onaylanacağına ilişkin prosedürü aynen
benimsemiştir.
30.9:1960 tarihli Devlet Planlama Teşkilatının Kurulması Hakkında Kanun.
Erdinç Tokgöz, Türkiye'nin İktisadi Gelişme Tarihi (1914-1999), imaj Yayıncılık, Ankara,
1999, s.138.
484
"Devlet Planlama Teşkilatının kuruluş ve görevleri, planın hazırlanmasında, yürürlüğe konmasında, uygulanmasında ve değiştirilmesinde gözetilecek esaslar ve planın bütünlüğünü bozacak
değişikliklerin önlenmesini sağlayacak tedbirler özel kanunla düzenlenir." (AY. md. 129/2)
485
DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı Yayınları, Plan ve Türkiye'de Planlı Kalkınma,
Ankara (Mayıs) I 986, s. ll.
486
Mustafa Ateş, "Türkiye 'de Kalkınma Planları ve Yıllık Programların Hazırlanması", Sayıştay
Dergisi, Sayı: 33, Nisan-Haziran I 999, s .. 90.
487
Ayrıntılı bilgi için bkz. TBMMTD, D.l7, C.7/2, 8.18 ss. 621-622 ve 8.18 sonuna ekli SS. 133.
482
483
216
dönem altın çağını 1960-80 yılları arasında yaşamıştır.
Yaklaşık yirmi yılı kapsayan bu süre genel ekonomi politikaları ve
uygulama programları ile kendine özgü bir özellik taşımaktadır. 1950'li
yılların sonunda yaşanan ekonomik ve siyasal bunalımın sonrasında
uygulamaya konulan planlı kalkınma yaklaşımı, 1970'li yılların sonunda
488
Bu tarihten
daha ağır bir ekonomik ve siyasal bunalımla sona ermiştir.
sonra da kalkınma planları eski önemini kaybetmiştir.
Planlı
3.4.1. Kalkınma Planları ve Parlamento
Türkiye'de uygulanan planlama rasyonel, gerçekçi, dinamik ve
489
Bunun böyle olmasında özellikle
demokratik bir yapıya sahiptir.
demokratik bir nitelik kazanmasında planlara son şeklini veren TBMM'nin
de katkısı yadsınamayacak bir gerçekliktir.
166. maddesi uyarınca, hükümetçe hazırlanan
kalkınma planının, TBMM' ce onaylanması gerekmektedir. 3067 sayılı
Kanun, planın TBMM'de görüşülüp onayianma sürecini düzenlemektedir.
Hükümetin önemli bir siyasal tercihi olan uzun dönemli kalkınma planı
TBMM' ce reddedilirse bunu yasama organının hükümete güvenmediğinin
490
önemli bir göstergesi olarak değerlendirmek gerekir.
1982
Anayasasının
3.4.1.1.
Kalkınma Planlarının
Kabulü ve Onaylanması
ve yıllık programın kabulü ve onaylanması nihai bir
aşamadır. Bu aşamadan sonra uygulanabilir olma niteliği kazanmaktadırlar.
Bu aşama, kalkınma planları ve yıllık programlar yönünden farklı usuller
çerçevesinde tamamlanmaktadır.
Kalkınma planı
Bakanlar Kurulu 'nca incelenerek uygun bulunması
durumunda, kabul edilerek onaylanması ve böylece son şeklini almasını
teminen TBMM'ye gönderilmektedir. TBMM'ye sunulan kalkınma planları
önce TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşülmektedir. Kanun'da
öngörülen süre zarfında (20 gün) Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşülmesi
tamamlanarak karara bağlanan kalkınma planı, yine 3067 sayılı Kanunda
öngörülen usul ve esaslara göre görüşülerek nihai olarak onaylanmak üzere
Kalkınma planı,
41111
Kepenek-Yentürk, a.g.e., s.129.
DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı Yayınları, Türkiye'de Planlı Kalkınma ve Devlet
Planlama Teşkilatı , Ankara (Temmuz) 1986, s.1.
490
Onar, a.g.e. (1990), s. 57.
4119
217
TBMM Genel Kurulu'na sunulmaktadır. Gerek Komisyon'da gerekse Genel
Kurul' da görüşmeler planın tümü üzerinde bölümler itibariyle yapılmaktadır.
Kanunda belirtilen usul çerçevesinde Genel Kurul tarafından da kabul edilen
planlar kesinleşmiş bir "yasama işlemi" niteliğini kazanmaktadır. 491
Kalkınma planının görüşülmesinde
Plan ve Bütçe Komisyonu için
İçtüzükteki toplantı ve karar yeter sayısından farklı bir çoğunluk
öngörülmüştür (3067 /2). Kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülmesinde
komisyonlar üye tam sayısının üçte biri ile toplanıp katılanların salt
çoğunluğu ile karar vermektedir. Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmeleri de
bu genel esaslara göre yürütülmektedir. Ancak kalkınma planlarının
görüşülmesinde Komisyon üye tam sayısının salt çoğunluğu ile toplanarak
katılanların salt çoğunluğu ile karar vermektedir. 492 Planın değiştirilmesi
için daha nitelikli bir çoğunluk öngörülmesinde, planın onu hazırlayıp
parlamento önüne getiren hükümetin genel ekonomik ve sosyal politikasını
bir ölçüde yansıtması ve güvenoyu almak için sunduğu program ile
paralellik kurulması gibi 493 unsurlar şüphesiz önemlidir. 77 sayılı Kanun 'un
uygulandığı dönemde Plan Karma Komisyonu üyeleri Anayasa'nın 94.
maddesine göre seçilen TBMM Bütçe Karma Komisyonu üyelerinden
oluşmaktaydı (md.2/l ).
Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu Plan
Komisyonları üyeleri ise bu Karma Komisyon 'un üyelerinden oluşmaktaydı
(md. 3/2). Bütçe Karma Komisyonu ise 50 üyeden oluşmakta ve en az 30
üye iktidar grup/gruplarına verilmek zorundaydı. Dolayısıyla Plan Karma
Komisyonu da aynı komisyon olduğu için iktidar grup/gruplarına plan
görüşmelerinde sayısal üstünlük sağlanmıştı. İktidar için sağlanan bu
avantajın yanı sıra plan için Komisyon'un toplantı ve karar yeter sayılarında
özel nisaplar öngörülmüş olması plana verilen önemin bir göstergesi
durumundadır. 494 Ancak, 1980'den sonra planın eski önemini yitirmesi,
politikaların oluşturulmasında bütçe bağlantısının güçlenerek planla kurulan
Ateş, a.g.e., s. 99.
Bu durumda Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda plan hakkında bir karar alınabilmesi için en az ll
ihtiyaç vardır.
493
Turgut Tan, Planlamanın Hukuki Düzeni, TODAİE Yayınlan, Ankara, 1976, s. 96.
494
Kalkınma planlannın önemi dolayısıyla anayasalara girmesi bilindiği gibi ilk olarak
Anayasası ile olmuştur. Plan'ın en önemli olarak algılandığı bir dönemde de bütçe için
toplantı ve karar nisaplan öngörülmemişken plan için öngörülmüş olması planın bütçeden
önemli bir araç olarak algılandığının göstergesidir.
491
492
218
oya
196 I
özel
daha
gibi nedenlerle 3067 sayılı Kanunla da plan
görüşmeleri ve karar alınması için bu özel nisapların korunması yerinde bir
düzenleme olmamıştır. Gerçi planın uzun bir dönemi kapsamasının daha
dikkatli görüşülüp kararlaştırılmasını meşrulaştırılacağı ileri sürülebilir
ancak, beş yıllık plan dönemlerinin de iş başında olan hükümetin
politikalarını yansıttığı her zaman söylenemez. Zira yeni hükümet iş başına
geldiğinde bir önceki sene, eski hükümet tarafından yapılmış bir kalkınma
planıyla karşılaşabilir, ki bu durumda da planın bağlayıcılığının zedelenmesi
kaçınılmaz olur ve hükümetler asıl iş görme araçları olan bütçelere daha
fazla önem verirler.
ilişkinin
zayıflaması
önemli bir denetim aracı olabileceği ortadadır. Çünkü
hükümetin genel siyasetini yansıtan bir belge parlamentonun onayına
sunulmuştur. Öte yandan plan kendi içerisinde tutarlılık ve bütünlük
taşıması gereken teknik bir belgedir. Planın bu yönü de düşünülerek
siyasetçilerin serbest tasarrufuna açık olmasının sakıncalarını gidermek
amacıyla yapılan kanuni düzenleme ile planın değiştirilmesi hususunda
benimsenmiş olan yöntem zorlaştırılmıştır. Kural olarak parlamentolar
kendi çalışma yöntemlerin kendi yaptıkları içtüzükler uyarınca
gerçekleştirirken planın parlamentoda görüşülmesi anayasa gereği kanuni
bir düzenlemeye konu olmuştur. Dolayısıyla parlamentonun katkısı
güçleştirilmiştir. Planın devamlılık ve tutarlılığının korunması, parlamenter
denetim mekanizmasının tam işletilmesinin önünde tutulmuştur.
Planın
3.4.1.2.
Kalkınma Planlarının Değiştirilmesi
ve Güven Sorunu
Plan sadece ekonomik bir operasyon değildir; hukuki ve siyasal
yönleri de vardır. Bilindiği gibi kalkınma planlarının temel kararları politik
niteliktedir. Bu özelliği ile planlar; milli gelirin dağılımını düzenlemek
suretiyle ekonomik ve sosyal hayatın gidişini büyük ölçüde etkilemekte ve
yönlendirmektedir. Bu politikaların hayata geçirilmesi ise kaynağa ihtiyaç
duymaktadır. Kaynakların tahsis edildiği veya daha doğru bir ifadeyle
tahsisine izin verildiği yer Plan ve Bütçe Komisyonu'dur. Plan ve Bütçe
Komisyonu üyeleri de belirlenen politikaları ve bu politikaları hayata
geçirecek kaynakları kendi seçim bölgeleri lehine değiştirmeyi isterler.
219
Plan konusunda güven sorunu iki noktada ortaya çıkmaktadır. Hükümet
kurulunca programını meclise sunmakta ve güvenoyu almaktadır. Aynı
hükümet planı hazırlayıp meclise sunduğunda güvenoyu aldığı programın
çerçevesinin dışına çıkmışsa meclis güvenini geri alabilir. Nitekim Planın
parlamentoca kabulünü "ekonomik güvenoyu" olarak nitelendiren yazarlar da
vardır. 495 Hakikaten, parlamento her türlü müdahale hakkı ve imkanlan bir
tarafa, oy verme hakkı dolayısıyla, icabında güvenoyu vermemekte ve böylece
kendi içinden çıkardığı hükümeti düşürebilmektedir. 496
Parlamentonun yürütme üzerindeki denetim fonksiyonunu öne çıkaran
önemli unsurlardan biri de plandan sonra görüşülmesi söz konusu olabilecek
ve kalkınma planın bütünlüğünü bozucu mahiyetteki kanun teklifleri veya
kanun tasarı ve tekliflerinde değişiklik öngören bu nitelikteki önergelerdir.
Güven sorunun ortaya çıktığı diğer nokta da burasıdır. Bu nitelikteki
önergelerin Komisyon' da kabulü üye tam sayısının salt çoğunluğu ile
olabilmektedir. Hükümetin bu nitelikte gördüğü teklif veya önergelerin Genel
Kurul'da reddini isteyebilmesi ise, ret istemini güven istemine bağlamasıyla
mümkün olmaktadır (3067/3). Aslında burada parlamento denetimi
zorlaştırılmış durumdadır. Planda öngörülen politikaları beğenmeyen ve
değiştirilmesini isteyen parlamentonun, hükümetin istemediği bu değişikliği
yapabilmesi ancak hükümete güvensizliğini göstermesiyle mümkün
olabilmektedir. Komisyon'da ise hükümet daha güçlü durumdadır. Çünkü
hem hükümetin şekline, yani azınlık veya çoğunluk hükümeti olup
olmadığına, göre değişmeksizin Komisyon 'un yapısı gereği iktidarın mutlak
üstünlüğü bulunmakta hem de hükümetin değiştirilmesini istemediği hususlar
Komisyon kararıyla değiştinlemernekte ancak Komisyon raporuyla Genel
Kurul 'un bilgisine sunulabilmektedir (3067/2).
Plan görüşmelerinin uygulamada parlamenter denetim adına olumlu
geçtiğini söylemek pek olanaklı görünmemektedir. Ne Komisyon'da ne de
meclislerde (Genel Kurul'da) planlar üzerinde derinlemesine tatmin
edici tartışmalar yapılmamakta, bütçe görüşmelerinde olduğu gibi genel
495
Tan, a.g.e., s. 96, R. Bourdocle, "Le Regime Juridique de la Planifacation Française ", Sirey, ---1958'den.
496
Delvolve, a.g.e., ss. 66-67.
220
497
Planda
konuşmalar veya yöresel İstekierin ötesine geçememektedir.
.hükümet politikalarını etkileyecek ·esaslı değişiklikler ise ya hiç
498
Aşağıdaki tablodan da
yapılmamakta ya da çok sınırlı sayıda olmaktadır.
bu durum açıkça görülmektedir. Esaslı değişiklik yapan önergelerin de çoğu
birer cümlelik önergelerdir.
Tablo 3.7. Plan ve Bütçe Komisyonu'nd a
Kalkınma Planlarında
Yapılan Değişiklikler
Hükümetçe
Hükümetçe
Planın
Planın
Kalkınma
Bütünlüğünü
Bütünlüğünü
Geri
Planlan
Bozmayacağı
Bozacağı
Alınan
Belirtilen
Önergeler
(3067 s.k.
2/c)
Belirtilen
Önergeler
(3067 s.k.
2/d)
Önergeler
20
12
22
42
Esash•99
Değişiklik
Toplam
Önerge
Hükümetle
Müzakere
Edilen
Önergeler
Reddedilen
Önergeler
o
o
12
10
32
6
4
2
o
9
28
18
4
2
12
19
60
Yapan
Önerge
Sayısı
Sayısı
7. 5 Yıllık
Kalkınma
Planı
(19962000)
8. 5 Yıllık
Kalkınma
Planı
(20012005)
TOPLAM
Kaynak: TBMMTD, D. 19, C. 91-92, YY. 4, 12.7.1995, B. 139, SS. 868;
TBMMTD, D. 21, C. 37, YY. 2, 25.6.2000, B. 118, SS. 516.
497
Tan, a.g.e., s. 71.
Bkz. TBMMTD, D. 19, C. 91-92, YY. 4, 12.7.1995, B. 139., SS. 868, Aynca bkz. Uzun Vadeli
Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planının Sunulduğuna Dair Başbakanlık Tezkeresi ve
Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, TBMMTD, D. 21, C. 37, YY.2, 25.6.2000, B. 118, SS. 516,
ss. 5-78.
499
Bunlar büyük değişiklikler olmamakla birlikte, belli bir konuya verilen önemin vurgulanması, bir
sektörün (yazılım gibi) geliştirme kapsamına alınması vb.
498
221
Bununla beraber yine de parlamentonun, yürütme organı üzerinde
etkili olma yolları mevcuttur. Pailamento, hükümetin getirdiği plan ve
programları, esaslı bir değişiklik yapmadan, hemen hemen aynen kabul ettiği
için hükümeti, kendisinin eseri olan plan ve programın esaslarına bağlı
kalmaya zorlama imkanı bulmaktadır. Planın hazırlanması, parlamentoda
görüşülmesi ve oylanınası sırasında parlamentonun müdahale ve katılım
imkanları fiilen daralmış olsa da bu yetkinin teorik olarak,· plan ve
programların uygulanması için gerekli olan kanun tasarılannın parlamentoya
getirilmesi ve orada görüşmeye ve oya sunulması vesilesiyle nihai uygulama
safhasında yeteri derecede kullanılabilme imkanı mevcuttur. 500 Gerçekten
plan ve programlar birer projeden, ta~it?-lerden ibarettir. Ayrıca planda yer
alan çeşitli hedeflerin finansmanı için gerekli ödeneğin tahsis edilmesi yetkisi
de parlamentonun elindedir. Özellikle yatırım harcamalarının önemi,
parlamentoya plan ve ülke ekonomisi üzerinde etkin bir rol oynama imkanını
vermekted.ir. Yatırımiann finansmanı bütçelerle sağlanmakta ve bütçeler de
parlamentoca onaylanmaktadır. Plan ve Bütçe Komisyonu'nun bütçe
~örüşmelerinde bu denetimi yapma imkanı bulunmaktadır. Böylece
parlamento bu yol ile de plan ve programlar üzerinde etkili bir rol oynamak
imkanı bulmaktadır. Buradaki dikkate değer nokta ise bütçenin, hükümetin
yıllık İcraatıarına yetki veren bir kan~n olması ve Meclis 'in müdahalesinin
sınırlı kalması, fakat denetim boyutunun öne çıkmasıdır.
Kalkınma planlannın
Meclis 'ten geçirilmesi ve Meclis' in onayının
alınmasının bir anlamı da planların Anayasa 'nın ilkelerine uygunluğunun,
yasama organınca denetlenmesinin ve gerektiğinde düzeltmeler yapılmasının
sağlanmasıdır. 501 Böylece denetim yalnızca politikaların denetimi ile sınırlı
~almamakta anayasaya uygunluk denetimi de yapılmaktadır.
3.4.1.3.
Yıllık Programların
Kabulü ve Onaylanması
Yıllık
Programlar Bakanlar Kurulu 'nda görüşülerek kabul edilmekte
TBMM'nin bu konuda yetkisi bulunmamaktadır. Yıllık programlar planların
uygulanmasını sağlayacak yürütme araçlarını ayrıntılı bir şekilde tespit
500
501
Delvolve, a.g.e., s. 69.
A. Mustafa Emam, "Türk Hukuk Düzeninde Kalkınma Planlarının Yeri", Bayrak, S: 690,
Temmuz 1971, s. 30.
222
etmekte ve her yıl amaçlanan hedefler ile kaynaklar arasındaki dengeyi
sağlamaktadır. 502 Bütçe ve kamu kuruluşları iş programlarının, yıllık
programların hedef ve politikaları ile uyumlu olması gerekir. Bu nedenle
yıllık programlar, bütçeler ve iş programlarından önce hazırlanmak
durumundadır. 540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 28. maddesinin ikinci fıkrası
gereğince, bütçeler ve iş programları hazırlanırken yıllık programlarda kabul
edilmiş esaslar dikkate alınmaktadır.
Bütçeler Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşülürken birden fazla
yılı kapsayan, kalkınma planı ve yıllık programların bütünlüğünü
ilgilendiren yatırım projeleri programa ilave edilebilmektedir. Bu takdirde,
programa ilave edilecek bu nitelikteki projelerle ilgili olarak 3067 sayılı
Kanun 'un 2. maddesindeki usul ve esaslar dairesinde işlem yapılacaktır. Bu
durumun, yıllık programların Bakanlar Kurulu Kararı ile kesinleşmesinin bir
503
istisnasını teşkil etmektedir.
Devletin hizmet ve faaliyetleri bir plan dahilinde yürütülür.
Planların, daha uzun bir dönemi kapsamalarına ve daha ziyade tahmin ve
tasavvur mahiyetinde olmalarına karşılık, programlar bir mali yılı ve plana
nazaran daha geniş verileri kapsarlar ve doğrudan doğruya hizmetin
uygulanması ile ilgilidirler. Hizmet ve faaliyeti yürütebiirnek için bunların
mali bakımdan bir desteğe ihtiyacı vardır. Bu mali destek de bütçe ile alınan
ödeneklerdir. 504
3.4.2. Planlamanın Hukuki Düzeni
Yasama organlarının hukuki işlemleri kanunlar ve parlamento
karaları olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Bu iki kavramı içine alan kavram
ise "yasama işlemi" kavramı dır. Yasama işlemi, yasama organının, yasama
görev ve yetkileriyle ilgili olarak belli bir hukuki sonuç doğurmaya yönelik
olarak yaptığı irade açıklamalarıdır. 505 Parlamento kararları TBMM'nin iç
yapısına ve çalışma düzenine ilişkin olarak veya TBMM'nin yürütme ve
502
503
504
505
DPT Yayın ve Temsil Dairesi Başkanlığı Yayınlan, a.g.e. (1986), s. 27.
Ateş, a.g.e., s. 100.
Yavuzalp, a.g.e., s. 4.
Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınlan, Bursa, 2004, s. 215.
223
yargı
organlarıyla
ilişkileri
çerçevesinde aldığı kararlar506 olarak
tanımlanmaktadır. Kalkınma planları, yürütmenin Meclis 'in onayına tabi
tutulan işlemlerinden biridir ve karar şeklinde onayianmaktadır ~ Ancak
kalkınma planlarını "nevi şahsına münhasır TBMM Kararı" olarak
nitelendirenler de bulunmaktadır. 507 Planı onayiayıp yürürlüğe koyan
TBMM Kararı 'nın gösterdiği özellik nedeniyle bu Kararın "Parlamento
Kararı" tipolojisine yabancı bir işlem olarak ortaya çıktığı da savunulmakta,
bu kararın gerek şekli gerek maddi açıdan Anayasa sistemimize ve genel
olarak parlamenter sistemdeki yasama organının "kanun" dışında
yapabileceği
işlemler
ıçın
kabul ettiği ilkelere uymadığı ileri
508
sürülmektedir. Kalkınma planını onayiayan TBMM Kararı maddi açıdan
değerlendirildiğinde yasama organının kararlarına uymadığı görülür.
Gözler, bu kararı yürütmeyle olan ilişki içine soksa da509 ne yürütme organı
ile ilişkilere ne de yasama organının iç işleyişine ilişkin bir karar olarak
görmek mümkündür. Planların dalaylı olarak kişiler için hak ve
yükümlülükler dağurabilecek bazı düzenlemeler taşıdığı da dikkate alınırsa
bu durum daha iyi anlaşılacaktır.
Kanun 'un, TBMM Başkanlığı 'nın kalkınma planı ile
ilgili gördüğü tasarı ve teklifleri en son olarak (İçtüzükte bugünkü
düzenlemeye tekabül eden şekliyle; esas komisyon olarak) Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na havale etmesini öngörmüş olması, ayrıca hükümetin veya
TBMM Genel Kurulu 'nun lüzum görmesi halinde de tasarı ve teklifterin
Plan ve Bütçe Komisyonu 'na havale edilmesini öngören hükümleri
karşısında, normlar hiyerarşisinde kalkınma planlarının yeri bir hukuki
sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Planın kendisinin değil, hazırlanması,
yürürlüğe konması, uygulanması ve değiştirilmesi ile bütünlüğünün
bozulmasını önleyecek tedbirlerin alınmasının kanun konusu olması di~at
çekicidir. Yani planın kendisi değil planla ilgili bazı hususlar kanun
3067
506
507
508
509
sayılı
Bkz. Özbudun, a.g.e. (2002), ss. 114-120.
Bkz. Mustafa Ateş, Türkiye'de Planlı Kalkınma ve Devlet Planlama Teşkilatı, DPT Yayınlan,
Ankara, I 998, s. 65.
Bkz., Tan, a.g.e., s. 85, 95.
Bkz. Gözler, a.g.e., s. 220.
224
konusudur. 510 Ancak bu Anayasa buyruğudur (md. 166). Üstelik bu hüküm
önceki bölümlerde yapılan açıklamalardan da anlaşılacağı üzere Meclis'in iç
işleyişine müdahale ederek Plan ve Bütçe Komisyonu 'nu diğer komisyonlar
karşısında daha güçlü kılmaktadır. Bu yönüyle Anayasa'nın 162 ve 166.
maddeleri ile bu maddelere dayanılarak çıkarılan 3067 sayılı Kanun
arasındaki bağlantı ilgi çekicidir.
Kalkınma
planlarının
içeriği
bütünüyle uygulanabilir nitelikte
kurallardan oluşmasa da, idari kuruluşların plan çerçevesi içinde hareket
etme zorunluluğu vardır; buna karşılık özel sektörü yardım ve teşvik yolları
ile do lay lı bir biçimde de olsa etkilemektedir. 51 1 Kalkınma planının bir
kanunla onaylanması biçimi başlangıçta önerilmişse de daha sonra bundan
vazgeçilerek onama biçiminin saptanması yasama organına bırakılmıştır. 512
Ancak, yine de kanun tasarı ve tekliflerinin, nitelikleri itibariyle kanun dahi
sayılmayan kalkınma planiarına uygun olma zorunluluğu 513 ise tartışılması
gereken bir husustur.
Kalkınmanın
devlet eliyle gerçekleştirilmesine yönelik politikaların
kabul edilmesiyle birlikte, bunun hangi araçlar ve hangi yollarla sağlanacağı
sorunu ortaya çıkmış ve planlama kalkınma aracı olarak kabul edilmiştir.
Plan ise devletin kalkınma amacı ile hukuk düzeni ile belirlinmiş çerçeve
içinde yaptığı köklü ve kapsamlı müdahalelerin tümü olarak tanımlanmıştır.
Planın, hukuk düzenini yeni düzenlemeler yapmaya zorlayan ve ona
dinamizm kazandıran bir etken olmasına karşılık, hukuki düzeni planın
varlık kazanması ve meşru olması için gerekli ortamın sınırlarını
belirlemektedir. 514
Anayasa Mahkemesi 28.7.1967 tarihli ve 933 sayılı Kalkınma
Planının Uygulanma Esaslarına Dair Kanun'un iptali için açılan davada
verdiği kararında Kalkınma Planına ilişkin açıklamalarda planda yer alan
510
Kazım Öztürk, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası : İzahh, Gerekçeli, Anabelgeli ve Maddelere
Göre Tasnifli Bütün Tutanaklan İle, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, C.3, Ankara, ı 966, s.
3407.
511
İsmet Giritli, Kamu Yönetimi Teşkilatı ve Personeli, İÜ Hukuk Fakültesi Yayınları, İstanbul,
ı979, s. ı49.
512
Bkz. MMTD, 0.1, C.7, B.l23, SS. 232'ye 2 nci ek.
513
Tan, a.g.e., s. 74.
514
Agah Adak, "Türk Hukuk Düzeninde Kalkınma Planları ve Planlama", Adana İTİA Dergisi, S.
2, Ekim ı 973, ss. 2 ı 9-220.
225
515
Ancak başka bir
kuralların kanun niteliğinde olmadığını belirtmektedir.
kararında, bir kanunun Anayasaya uygun olup olmadığını denetlerken
516
planlardan referans norm olarak yararlanmıştır. Anayasa Mahkemesi'nin
beş yıllık kalkınma planının Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek açılan
bir dava üzerine verdiği kararında ise; kalkınma planının biçim açısından
kanun niteliğinde olmadığı, "kalkınma planlarının herhangi bir kimseye
doğrudan ödev yüklernesi söz konusu olamayacağı gibi, yürürlükteki
kanunları değiştirİcİ bir etkisi de yoktur" deniterek "esas bakımından" da
kanun niteliğinde olmadığı 1969 yılındaki 1969/57 sayılı Kararına yollama
517
yapılarak açıklanmaktadır.
Bu içerikte bir işlem türünün, Türk hukukunda "meclis kararı"
biçiminde ortaya çıkmasının kabul edilemez olduğu, referans norm olarak
kullanılmasının Meclis çalışmalarının sınırlarını aştığı, bu durumda artık bir
kanundan söz edilebileceği ve kanunların denetiminin tabi olduğu rejime
tabi olmasının gerektiği, aksi halde Türk hukuk düzeninde denetim dışı
işlem türlerinin giderek yeni bir kategori oluşturmalarının yolunun
genişteyeceği belirtilmiş, ayrıca Meclis kararı olarak yayımlanmasının, Türk
Anayasa sistemine ve genel olarak parlamenter sistemin yasama
meclislerinin (Genel Kurul 'un) kanun dışında yapabileceği işlemler için
kabul ettiği ilkelere uymadığı ve bu durumun Anayasa 'nın öngördüğü
518
hukuk düzenini zedeleyeceği yönünde değerlendirmeler yapılmıştır.
3.5. KOMİSYONA KANUNLARLA VERiLEN BİLGİ
EDiNME YOLLARI
Plan ve Bütçe Komisyonu üyelerinin gerek görüşme konularını daha
iyi kavrayabilmeleri ve isabetli karar verebilmeleri gerekse mali konulardaki
denetim işlevlerini en iyi şeklide yerine getirebilmeleri amacıyla çeşitli
kanunlarda özellikle ekonomiyle ilgisi ve ekonomiyi yönlendirme yetkisi
ve imkanı bulunan bazı kamu kurum ve kuruluşlarının değişik periyatlarla
Komisyon'abilgi vermesini sağlayacak düzenlemeler yapılmıştır.
515
516
517
5111
Bkz. E. 1967/41, K. 1969/57, k.t. 23-25.10.1968, AMKD, C. 8, ss. 37-38.
Bkz. E. 1972/24, K. 1973/21, k.t. 8.5.1973, AMKD, C. Il, ss. 243-244.
Bkz. E. 1979/7, K. ı979/18, k.t. ı2.4.1979, AMKD, C. 17, s. 34.
Bkz. Lütfi Duran, "Türkiye'de Planlamanın Hukuki Rejimi", Amme İdaresi Dergisi, C.8, S: 3,
Ankara ı 978, s. 13,; Teziç, a.g.e. ( 1980), ss. 4 ı -42.
226
ı.
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu: I 4. ı. I 970 tarihli
ve ı2ı I sayılı Kanun'un, "Özel denetim ve kamuoyunun
aydın/atılması" başlıklı 42. maddesinin üçüncü fıkrasında;
"Başkan (Guvernör) tarafından, Bankafaaliyetleri ile uygulanmış
ve uygulanacak olan para politikası hakkında her yıl Nisan ve
Ekim aylarında Bakanlar Kuruluna rapor sunulur. Banka,
faaliyetlerine ilişkin olarak, yılda iki defa Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu bilgilendirir. " denilmektedir.
2. Bankalar Kanunu: 18.6.ı999 tarihli ve 4389 sayılı Kanun'un,
"Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu" başlıklı I 5. maddesinin
ı2. ı2.2003 tarihli ve 5020 sayılı Kanun'un 20. maddesiyle
değişik (4) numaralı fıkrasının altıncı paragrafında; "Fon; dava,
alacak, takip, tahsil, yeniden yapılandırma ve diğer faaliyetleri
ile ilgili olarak üçer aylık dönemler itibarıyla yayımiayacağı
raporlarla kamuoyunu bilgilendirir. Fon, Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak
toplantı ile yılda iki defadan az olmamak üzere bilgilendirir. "
denilmektedir.
3. Mali Sektöre O lan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun: 30. ı .2002
tarihli ve 4743 sayılı Kanun'un, "Denetim" başlıklı 7.
maddesinde; "Özel kanunlarla kurulmuş kamu tüzel kişiliğini ve
idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı
kurumların yıllık hesapları Başbakanlık tarafından belirlenen
Başbakanlık müfettişi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
denelçisi ve Maliye müfettişinden oluşan bir komisyon tarafından
denetlenir. Bu madde kapsamındaki kurul, üst kurul ve bunlara
bağlı kurumların faaliyetleri hakkındaki yıllık rapor, her yılın
Mayıs ayı sonuna kadar Bakanlar Kuruluna sunulur. Bu kurul ve
·· kuruluşlar faaliyetlerine ilişkin olarak yılda bir defa Türkiye
Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komi~yonunu bilgilendirir. "
denilmektedir.
227
4. Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanun: 28.3.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun'un, "Devlet
ve
muhasebeleştirilmesi
bütçeleştirilmesi,
borçlarının
raporlanması" başlıklı 14. maddesinin son fıkrasında; "Devlet
borcu ve Hazine garantilerinin uygulama sonuçları
Müsteşariıkça hazırlanarak ilgili yıl kesin hesap cetveli ile
birlikte Hazine genel hesabına dahil edilmek üzere Maliye
Bakanlığına gönderilir. İlgili bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış
finansman imkanları, sağlanan Hazine garanti/eri, Risk Hesabı,
alınan ve verilen hibeler, dış borcun devri, dış borcun ikrazı ve
dış borcun tahsisine ilişkin bilgilerle finans piyasa/arına ve borç
yönetimine ilişkin değerlendirmelerin yer aldığı Kamu Borç
Yönetimi Raporu üçer aylık dönemler itibariyle Pltin ve Bütçe
Komisyonuna hava/e edilmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığına, Bakanlar Kuruluna sunulmak üzere Başbakanlığa,
Maliye Bakanlığına, Sayıştay Başk_anlığına ve Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığına gönderilir. Bakan, Türkiye Büyük Millet
Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak
toplantı ile yılda bir defadan az olmamak üzere bilgilendirir.
Ayrıca, Komisyon gerekli görmesi halinde ilave bilgilendirme
toplantısı talep edebilir." denilmektedir.
üzere ülkenin maliye ve ekonomi politikalarında önemli
yeri ve bu politikaları yönlendirme gücü bulunan kurum ve kuruluşların
görev alanlarıyla ilgili olarak Plan ve Bütçe Komisyonu'na bilgi vermeleri
hükme bağlanmıştır. Ancak pek çok hususta olduğu gibi bu husus da arzu
edilen biçimde pratikte yerini bulamamıştır. Adı geçen kurumlardan
yalnızca Merkez Bankası bilgilendirme toplantılarına rutin olarak katılmakta
ve üzerine düşen sorumluluğu eksiksiz bir şekilde yerine getirmektedir.
Diğer kurum ve kuruluşlar ise yalnızca kendileri ile ilgili bir kanun tasarı
veya teklifinin Komisyon' da görüşülmesi durumunda Komisyon 'un isteği
üzerine, biraz da kendi isteklerinin geri çevrilmesini önlemek amacıyla
görevlerini yaptıkları görüntüsü vermek ıçın Komisyon'a bilgi
vermektedirler. Tabi bu toplantılar da ilgili kanun hükümlerinde belirtildiği
üzere özel bir gündemle gerçekleştirilmektedir. Böyle bir örnek en son 2004
Görüldüğü
228
yılında
Türk Telekomünikasyon Anonim Şirketinin özelleştirilmesinin
hızlandırılması ve bunu sağlamaya dönük düzenlernelerin yapılması
amacıyla çıkarılan 5189 sayılı Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun 'un görüşmeleri esnasında ayrı bir gündem yapılarak
Telekomünikasyon Kurumu 'nun bilgi vermesiyle yaşanmıştır.
3.6. 5018 SAYILI KANUN'UN GETİRDİGİ YENİ MALİ
SiSTEMiN YASAMA SÜRECiNE YANSIMASI
Bütçeleme sürecinde yaşanan son evrim modem kamu yönetiminin
sorumluluk anlayışının finansal sorumlulukla birlikte performans
sorumluluğunu da içerecek şekilde gelişmesi ile oluşmuştur. Modem kamu
yönetiminde bütçe sisteminin kamu kaynaklarının etkin ve verimli
kullanılması için ne tip kurumlar içermesi gerektiği sorgulanmakta ve bütçe
sistemi kamu hizmeti üreten kuruluşların iç işleyişlerini düzenleyen
kurumları da kapsamaktadır. 519
Son
yıllarda,
uluslararası
alanda
kamu
mali
yönetiminin
iyileştirilmesi
yönünde önemli girişimler başlatılmıştır.
Dünya
uygulamalarına bakıldığında birçok ülkenin mali yönetimlerini bir reform
sürecine tabi tuttuğu ya da reform ihtiyacı nedeniyle böyle bir süreç
içerisine girmekte olduğu görülmektedir.
3.6.1. Uluslararası Gelişmeler ve Ülkemizde Yapılan
Düzenlemeler
Sermaye piyasalarının
1980'lerin sonunda serbestleşmeye
başlamasıyla birlikte borçlanma olanaklarının artmasına paralel olarak
kamu borçları artmıştır. Bu nedenle, son yıllarda kamu borçlanmasından
kaynaklı mali sorunlar ortaya çıkmıştır. Sorunların çözümlenmesi amacıyla
birçok ülkede, kamu mali sistemlerinin disipline edilmesine yönelik
düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır. 520 Bu düzenleme çalışmalarının ilk
ömegını
1980' li yılların ortalarında başlayan Yeni Zelanda kamu mali
sisteminde yapılan reformlar teşkil etmektedir. OECD (Organisation for
519
520
Atiyas-Sayın, a.g.e., s. 38.
Bkz., Serkan Karabacak, isveç Bütçe Sistemi, Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi, DPT, 1999,
ss. l-4. http://ekutup.dpt. gov .tr/kaınuınal i/karabacslisvec.doc (25.03.2005)
229
Economic Co-operation and Development) PUMA (Public Management
Service) aracılığı ile üye ülkelere kamu yönetimi ile ilgili teknik destek
kapsamında 1992 yılından itibaren Yeni Zelanda örneğinden yola çıkarak
önerilerde bulunulmaya başlamış ve Dünya Bankası desteği ile gelişmekte
olan ülkelerde kamu mali sistemlerinin yeniden yapılandırılmasına yönelik
çalışmalara teknik destek sağlamıştır. 521
Etkili bir kamu mali yönetim sisteminin kurulmasına yönelik OECD
önerileri ile ülke uygulamalarından çıkan sonuçlar aşağıdaki şekilde
sıralana bilir:
1. Çok yıllı bütçeleme çerçevesı (medium-term budget
frameworks) ve yukarıdan aşağı (top-down) (yani tüm kurum ve
kuruluşların ödenek taleplerinin Maliye Bakanlığına yapmaları,
önceden belirlenen hedefler doğrultusunda ödenek taleplerinin
değerlendirilmesi) bütçeleme süreci önerilmektedir. Böylece,
kamu kaynağı kullanan tüm kurum ve kuruluşların bütçelerinin
devlet bütçesinde görülmesi, bu bütçelerin hükümetin önceden
belirlediği orta vadeli projeksiyonlar çerçevesinde oluşturulması
ve hükümetlerin gelecek yıllarla ilgili projeksiyonları ile
taahhütleri (genelde üç yıllık) bütçe dokümanlarında gösterilmesi
sağlanarak
yasamanın yürütmenin politikalan üzerindeki
etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır. Çok yıllı bütçe
uygulamasına en iyi ülke örnekleri olarak İngiltere, İsveç 522 ,
Yeni Zelanda523 ve Avustralya verilebilir.
2. Bütçe süreci özellikle sosyal güvenlik alanında, bütçe dışında
işlem gören varlıkların bütçe kapsamına alınmasıyla daha
anlaşılabilir bir noktaya getirilmiş ve otomatik olarak devam
eden tüm bütçe ödeneklerinin kaldırılması (fonlar) ile bütçenin
şeffaflığı sağlanmıştır.
521
Bkz. OECD/GD(96) ll O, Budgeting and the Policy Making Sigma Papers, No: 8, Paris, 1996,
ss. 2-3.
522
İsveç bütçeleme süreci hakkında aynntılı bilgi için bkz., John R. Blondal, "Budgeting in Sweden ",
OECD Journal on Budgeting, OECD 2001; Karabacak, a.g.e.
523
Yeni Zelanda bütçeleme süreci hakkında ayrıntılı bilgi için bkz., H. Hakan Yılmaz, Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT Yayınlan, Ankara, 1999.
230
3. Çok yıllı bütçeleme sistemi ile birlikte tahakkuk bazlı muhasebe
ekonomik faaliyetlerin
Böylece,
sistemine geçilmiştir.
ifadetendirildiği muhasebe kayıt ve işlemlerinin hem özel sektör
hem de kamu sektörü için aynı standartlarda oluşturulması gibi
çok önemli bir dönüşümün sağlanması amaçlanmaktadır. Bu
muhasebe sisteminin uygulanması sonucunda kamu, bir mali
için yapmış olduğu toplam harcamaları
çıktılar
yılda
görebildiği gibi, sahip olduğu varlıkların değerlemesini de
yapabilmektedir.
4. Bütçe sürecinin hukuki altyapısının güçlendirilmesine yönelik
yasal düzenlemeler yapılarak mali disiplinin sağlanması ve
parlamentonun yürütmeyi denetlemedeki etkinliğinin artıniması
yürütmeyi
öngörülmektedir. Bu kapsamda, yasamanın
biri
araçlardan
denetlemesinde son yıllarda kullanılan en önemli
olan bütçe açığı ve kamu borçları ile ilgili yasal sınırlamalar
getiren kanuni düzenlemeler yapılmıştır. Ayrıca, bütçe dokümanlan
daha ayrıntılı hale gelmiş, bütçe komisyonunun ve sektör
komitelerinin bütçe görüşmelerindeki rolleri açıkça tanımlanmış,
ihtisaslaşmış komisyonların kuruluş bütçelerini görüşmesi üzerinde
daha kapsamlı faaliyet
durulmuş, kuruluşların parlamentoya
raporları sunması sağlanmıştır.
(focus on results) bütçe değerlendirme sürecine
geçilmiştir. Bunun için kanuni düzenlemeler yapılmıştır. Kamu
yönetiminde, kurallara ve prosedüre dayanan hesap verebilirlik,
yöneticilerin etkinliğini ve sorumluluğunu ön plana çıkaran,
performans esaslı hesap verebilirlik anlayışına geçilmiştir.
5. Sonuç
odaklı
6. Bütçenin şeffaflığını artırmaya yönelik olarak a) bütçe
istatistiklerinin güvenli bütçe kod sistemi ile elde edilerek
kamuoyuna sunulması ve b) parlamento ya, yürütmenin kamu
kaynaklarını kullanmasıyla ilgili bütçe ödenek kanunu dışında,
hükümet politikalarının denetimine yönelik raporlar ile
kuruluşların kaynakları nasıl harcadığı, bu kaynakları harcayarak
sunulması
dokümanların
gösteren
hedefleri
ulaştığı
öngörülmektedir.
231
Sonuç olarak; OECD raporları ile dünya uygulamalarına
bakıldığında kamu mali yönetiminde yapılan reformların üç sac ayağına
dayandığı görülecektir. Bunlar; kamu kaynaklarının etkili ve verimli
kullanılmasına yönelik olarak mali disiplini artırıcı önlemler, kamu kaynağı
kullanan kurum ve kuruluşların hesap verebilirliğinin sağlanmasına yönelik
yasal düzenlemeler ve · yasama organlarının bütçe sürecinde ve kaynakların
kullanılması aşamasındaki etkinliğinin artırılması olarak sayılabilir. 524
ı 994 yılında
da Türkiye 'ye gelen Dünya Bankası uzmanlarınca
"Dünya Bankası Misyon Heyeti Raporu (World Bank Aide-Memoire)"
hazırlanmış ve bütçe sistemimizdeki zaaflar tespit edilmiştir. 525 Bu raporla
başlayan süreçte ülkemizde, kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde;
ı.
Mali
yönetim
genişletiterek
ve kontrol sistemi ile bütçe kapsamının
parlamentonun bütçe üzerindeki denetiminin
artırılmasına,
2. Kam'l:l maliyesinde saydamlığın sağlanmasına, stratejik planlama
ve performans esaslı bütçeleme ile birlikte orta vadeli harcama
sistemine geçilerek plan-bütçe bağının güçlendirilmesine,
3. Etkin bir iç denetim sisteminin kurulmasına, performans
denetiminin de sisteme dahil edilmesine,
4. Harcama öncesinde
gerçekleştirilen
vize ve tescil
işlemlerinin
kaldırılmasına,
5.
Dış
denetimin kapsamının genişletilmesine,
6. Bütçe uygulama sürecinde kamu idarelerinin inisiyatifinin
artırılması na,
yönelik düzenlemeler yapılması amacıyla 77 yıldan bu yana
uygulanmakta olan ı 927 tarihli ve ı 050 sayılı Muhasebei Umumi ye
524
525
Ayrıntılı bilgi için bkz.,' R. Jon Blondal, "Budget Reform in OECD Member Countries: Common
Trends", OECD Journal on Budgeting, Vol. 3, No: I, 2003,
http://www.oecd.org/dataoecd/l2/46/3365792l.pdf (15.12.2004); Jim Brumby, "Budget Reform
in OECD Member Countries", Managing Govermeni Expenditure, ed. Salvatore Schiavo Campo,
Danial Tommasi, Published by the Asian Development Bank, 1999.
http://www.adb.org/docunıents/manuals/govt expenditure/Chapl6.PDF (23.03.2005)
Ayrıntılı bilgi için bkz., Serkan Cura, " Türkiye 'de Mali Şejfajl.ığı Sağlamaya Yönelik Bir
Uygulama: Analitik Bütçe Sınıflandırması", MÜİİBF Dergisi, C. 7, S: l, 2003.
232
Kanununu yürürlükten kaldıran 10.12. 2003 tarihli ve 5018
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girmiştir.
sayılı
Kamu
3.6.2. Bütçe Kapsamı ve Bütçe Süreci
Kanun'un genel gerekçesinde; bu Kanun ile bütçe
kapsamının genişletilmesi ve bütçe dışı harcamaların bütçe kapsamına
alınması suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe
hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetirnde
şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama
sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması ve bu suretle
çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması
ile kurulan bu sistemin teknik altyapısının oluşturulması amacıyla analitik
527
526
bütçe ve tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçiş öngörülmektedir.
5018
sayılı
Kanun ile; genel ve katma bütçe ayrımı ortadan
kaldırılarak, kamu kaynağı kullanan, KİT'ler hariç, tüm kurum ve kuruluş
bütçelerini kapsayan bir devlet bütçesi hedefine yönelik temel düzenlemeler
öngörülmektedir. Bu çerçevede; merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin yani Kanun' a ekli (I) (genel bütçe), (II) (özel bütçe) ve (III)
(düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi) sayılı cetveller kapsamındaki
tüm kurumların bütçesi, TBMM'ye sunulacaktır (md. 12).
5018
sayılı
5018 sayılı Kanun'da yapılan düzenlemeler ile daha önceden 1050
sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu'na tabi olmayan örneğin, TODAİ,
TÜBİTAK, Türk Dil Kurumu gibi bazı kurum ve kuruluşlar ile üst kurullar
ve sosyal güvenlik kuruluşları mali yönetim ve denetim bakımından 50 18
sayılı Kanun hükümlerine tabi olacaklardır.
Kanunda yapılan bu düzenlemelerle; katma bütçelerin, fonların
kaldırılması ve 11.12.2007 tarihine kadar döner sermaye bütçelerinin
kaldırılmasının öngörülmüş olması, kamu kaynaklannın kullanılmasında
526
527
2004 yılından itibaren uygulanmaya başlanmıştır.
Bkz., D. 22, YY. 2, SS. 302, (Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe
Komisyonu Raporu 1/692), http://www.tbmm.gov.tr/sirasayildonem22/yil01/ss302m.htm
233
bütünlük,
saydamlık
ve
verimliliğin sağlanması,
kaynak
işlemlerin önlenmesi bakımından yerinde olmuştur.
israfının
ve usulsüz
528
standartiara (GFS: Govemment Finance Statistics) ve
ESA 95: European System of Integrated Economic Accounts) uygun olarak
hazırlanan Analitik Bütçe Sınıflandırması ile bütçeler kurumsal, işlevsel ve
ekonomik sonuçlann görülmesini sağlayacak şekilde hazırlanmaktadır. Bu
kod sisteminde, devlet faaliyetleri kurumsal, fonksiyonel, finansman ve
sınıflandınlmaktadır. Böylece devlet
ekonomik bir ayrıma göre
faaliyetlerinin ekonomiye etkisi ve devletin gelir, gider, bütçe açığı ve
kamu politikalarının
finansmanıyla ilgili mali işlemler ile
bunun
529
sonuçlannın tam olarak görülmesi sağlanacaktır.
Uluslararası
162. maddesi hükmüne göre bütçe kanunu tasarıları
I 050 sayılı
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda görüşülmektedir.
Kanunun 35. maddesi; TBMM'nin bütçe kanunu tasarısının metnini madde
madde; gelir ve gider cetvellerini bölüm bölüm görüşeceğini hükme
bağlamaktadır. Analitik bütçe uygulamasından önce, kullanılan program
bütçe sistemine uygun olarak, ödenek cetvelleri programlara göre
görüşülerek oylanmaktaydı. Böylece, TBMM'nin, kuruluşların stratejik
hedeflerini ve plan-bütçe ile yıllık program-bütçe ilişkisini net bir şekilde
değerlendirmesi sağlanmaktaydı. 5018 de bölümler halinde oy lama
yöntemini (anayasa gereği; md. 162) kabul etmiştir ancak, 2004 yılı
Bütçesinden itibaren, analitik bütçe sistemine geçilmesi nedeniyle öden~k
cetvelleri programlar yerine, tamamen istatistik bilgi toplamaya yönelik
olarak hazırlanan fonksiyonlara göre oylanınaya başlanmıştır.
Anayasa'nın
5018 sayılı Kanun' dan önce; pilot uygulaması yapılan Analitik
Bütçe Kod Sistemi, 5018 sayılı Kanunla birlikte tüm kamu kurumlarında
uygulanmaya başlanmıştır. Yeni bütçe kod yapısı; kurumsal sınıflandırma,
fonksiyonel sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere üç ana
gruptan ibaret olup, fonksiyonel sınıflandırma ile ekonomik sınıflandırma
arasında ayrıca, finansman tipi sınıflandırma yer almaktadır. Analitik Bütçe
528
529
Ahmet Arslan, "5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama
Sisteminde Yapılan Düzenlemeler", Maliye Dergisi, S: 145, Ocak-Nisan 2004, s. 160.
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayınlan, Analitik Bütçe
Sınıflandırması, Ankara, 2002.
234
Sistemi içinde yer alan ve 1973 yılında Program Bütçe Sistemi 'nin
uygulamaya konulmasından bu yana, bu bütçe sisteminden beklenen
optimal faydayı sağlayamamasının en büyük nedeni olarak gösterilen ve bir
türlü gerçekleştirilemeyen fonksiyonel sınıflandırma; devlet faaliyetlerinin
türünü göstermek üzere tasarlanmıştır. Fonksiyonel sınıflandırmanın
içeriğinde; kişilere· veya ticari kesime sunulan hizmetlerle ilişkisiz, devlet
530
Bu tanımdan
tarafından yapılması gerekli faaliyetler yer almaktadır.
kuruluşların stratejik
anlaşılacağı gibi; fonksiyonel sınıflandırma ile
hedeflerini, program-bütçe ilişkisini yansıtmaktan ziyade, kamu tarafından
yürütülen hizmetlere ayrılan ödenekierin istatistiksel olarak izlenmesi
amaçlanmaktadır. Mali şeffaflığı sağlamaya yönelik kriterlerden biri olan
Analitik Bütçe Sistemi, bu amaca uygun istatistik veri sunmakla birlikte,
TBMM'deki onay sürecinde yasama organına,
bütçe ödeneklerinin
yürütmenin öncelikleri, hedefleri ve politikalarını oylama imkanı
hükümetlerin politikalarını,
sunamamaktadır. Bu nedenle, TBMM'nin
stratejik hedeflerini ve plan-bütçe ilişkisini görüşüp
kuruluşların
değerlendirebilmesi amacıyla kuruluş bütçe ödenek cetvellerinin, bunları
sağlamaya yönelik olarak yeniden yapılandırılması gerekmektedir.
3.6.2.1. Stratejik Plan ve Performans Esaslı Bütçe
Kanun'un getirdiği en önemli yenilikler arasında stratejik planlama
ve performans esaslı bütçeleme bulunmaktadır (md. 9).a) Stratejik
planlama: Yıllık programlar, sektörel ana planlar, bölgesel planlar ve il
gelişim planları ile birlikte genel olarak planlama ve uygulama sürecinin
etkinliğini artırmak ve kaynakların rasyonel kullanımına katkıda bulunmak
amacıyla; makro düzeyde belirlenen ulusal stratejiler ve kalkınma planları
çerçevesinde kamu kuru,luşlarınca stratejik planlar hazırlanacaktır. 5018
sayılı Kanun'da stratejik planlama, kamu mali yönetiminin ve bütçe
sürecinin asli unsurlarından birisi olarak benimsenmiştir. Kamu idareleri
bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve
hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacaklardır.
Performans göstergeleri ise Maliye Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı ve ilgili
530
Bkz. Maliye Bakanlığı BMKGM Yayınları, Analitik Bütçe Sınıflandırması, Ankara, 2003, s. 25-
29.
235
kamu idaresince birlikte tespit edilecektir. Bu göstergelerin kuruluşların
bütçelerinde yer alması ve performans denetimlerinin bu göstergeler
çerçevesinde gerçekleştirilmesi esası benimsenmiştir. 531
Kamu kuruluşlannın hazırlayacaklan stratejik planlar; kaynaklann
stratejik öncelikiere göre dağıtılması hususunda makro, sektörel ve bölgesel
kriterler ile birlikte yönlendirici/referans dokümanlar olacaktır. Stratejik
planlama, kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum
arasındaki yolu tarif etmektedir. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve
bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri belirlemesini gerektirir. Uzun
vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. Kuruluş bütçesinin stratejik
planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde
hazırlanmasına, kaynak tahsisinin öncelikiere dayandınlmasına ve hesap
verme sorumluluğuna rehberlik eder. 532
b) Performans Esaslı Bütçeleme: Kamu idareleri tarafından
hazırlanan stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve
hedeflerle uyumlu bütçeterin oluşturulmasını öngören ve kaynaklann bu
amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan,
stratejik planlarda belirlenen performans kriterlerinin bu bütçe yapısı ile
sağlanıp sağlanmadığını kontrol eden bir bütçeleme tekniğidir.
Performans esaslı bütçeleme, ilk defa, Amerika Birleşik
Devletlerinde 1993 yılında kanunlaşan Hükümet Performans ve Sonuçları
Kanunu (The Government Performance and Results Act) ile uygulanmaya
başlanmıştır. Daha sonra, İrlanda, yeni Zelanda, Avustralya, İskandinav
ülkeleri ve Fransa gibi ülkelere de yayılmıştır. 533 Performansa dayalı bütçe
tekniğinin temel farkı, mali disiplini sağlamayı hedeflemesidir. Bu sistemde,
Analitik Bütçe Sınıflandırması 'nın ilk bölümünü oluşturan kurumsal
sınıflandırma sayesinde, siyasi ya da bürokratik olarak yönetim yetkisi
temel kriter kabul edilerek, kurumun performansından kimin sorumlu
olacağının ortaya konulması
mümkün olacaktır. Orta vadeli harcama
531
532
533
Yılmaz Kutluhan, "Kamu Kumluş/arı İçin Stratejik Planlama Uygulaması", Say1ştay Dergisi, S:
50-51, Temmuz-Aralık 2003, s. 81, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m4.pdf
(15.01.2005)
Bkz., DPT Yayınlan, Kamu Kuruluşlar• İçin Stratejik Planlama Kilavuzu, Mayıs 2003.
R. Hakan Özyıldız, "Kamu Harcama Politikalarının Denetlenmesi ve Performansa Dayalı Bütçe",
Hazine Dergisi, S: I 3, Ocak 2000, s. 81.
236
içeren stratejik planlara dayalı olarak, genel hedeflere ulaşınada
ara aşamaları kapsayan yıllık bütçeler hazırlanacaktır. Böylece, yasamanın
stratejik plandaki orta vadeli hedefleri değerlendirme imkanı yaratılmış
olacak534 hükümet politikalarının bütçelere yansıması sağlanacak ve orta
vadeli program ile bütçe ilişkisi kurulacaktır.
planlarını
3. 6.2.2. TBMM'ye Sunulacak Bütçe Dokümanları
5018 sayılı Kanun'la merkezi yönetim bütçe kanunu tasansına,
TBMM'de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere aşağıda sayılan
dokümanların eklenmesi öngörülmüştür;
a) Orta vadeli mali
b)
Yıllık
planı
da içeren bütçe gerekçesi.
ekonomik rapor.
c) V ergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetvelİ.
d) Kamu borç yönetimi raporu.
e) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait
bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider
tahminleri.
f) Mahalli idareler ve
tahminleri.
sosyal
güvenlik
kurumlarının
bütçe
g) Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki
kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezi . yönetim kapsamındaki
idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve
kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların
bütçe tahminleri.
h) Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim
bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesi.
Bu listedeki dokümanlardan (a) ve (b) ben tl eri dışında yer alanlar,
50 I 8 sayılı Kanun ile öngörülen yeni dokümanlardır. Ayrıca, düzenleyici
534
a.g.e., ss. 82-87
237
ve denetleyici kurumların bütçelerinin Eylül ayı sonuna kadar doğrudan
TBMM'ye gönderilmesi 9ngörülmüştür. Daha önce parlamento denetimine
girmeyen düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçeleri ile sosyal
güvenlik kurumları ve mahalli idareterin bütçe tahminlerinin, kamu borç
yönetiminin, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait
bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin ve
kamu kaynağı kullanan bazı kurumların bütçe tahminlerinin Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nda değerlendirilmesi olanağı sağlanmıştır.
Sayılanlar dışında;
Kanun 'un 54. maddesi ile bir yıla ait mali
istatistikierin izleyen yılın Mart ayı içinde; hazırlanma, yayımlanma,
doğruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartiara uygunluk
bakımından Sayıştay tarafından değerlendirilmesi ve bu amaçla düzenlenen
değerlendirme raporunun TBMM ve Maliye Bakanlığı'na gönderilmesi
öngörülmüştür. Bu mali İstatistikler; bütçenin ekonomi ve maliye
politikaları ile ilgisinin kurulması, · bütçenin daha doğru bir şekilde
hazırlanması, parlamentonun bütçe hakkını gereği gibi kullanması, mali
saydamlığın sağlaması, kamuoyunun bilgilendirmesi konularında olumlu
katkılar sağlayacaktır.
3.6.3. Kesinhesap
Kanun'un kesinhesap kanununu düzenleyen · 42. maddesinde
TBMM'nin, merkezi idare bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama
yetkisini kesinhesap kanunu ile kullanacağı belirtilmektedir. Aynı maddenin
ikinci fıkrasında; kesin hesap kanunu tasarısının, muhasebe kayıtlan dikkate
alınarak, merkezi yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye
Bakanlığı 'nca hazırlanacağı ve bu tasarının, bir yıllık uygulama sonuçlarını
karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte
izleyen_mall yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu'nca TBMM'ye
sunulacağı ve bir örneğinin de Sayıştay'a gönderileceği hükümleri yer
almaktadır.
Bu maddeye göre, kesinhesap kanun tas~rısının ekinde;
a). Genel mizan,
b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetvel i ve açıklaması,
238
c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve
açıklaması,
d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla
e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine
f)
Yılı
içerisinde silinen kamu alacakları
g) Maliye
Bakanlığı tarafından
ilişkin
dağılımı,
cetveller,
cetvelİ,
gerekli görülen diğer belgeler,
yer alacaktır.
maddenin dördüncü fıkrasına göre; idareterin faaliyet raporları,
genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin
hesap kanunu tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının birlikte
görüşüleceği hükme bağlanmıştır. Bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi
TBMM komisyonlarında öncelikle görüşülecektir. Burada kullanılan
"TBMM komisyonları" ibaresi anlamlıdır ve bu sürece Plan ve Bütçe
Komisyonu dışındaki ihtisas komisyonlarının da dahil edilmesinin yolunu
açacak niteliktedir. Meclis'in bütçe hakkını tesis edecek altyapının
edilmesi
organize
yeniden
komisyonların
adına
oluşturulması
535
Keza parlamentonun kendisinden beklenen denetim
gerekmektedir.
işlevini yerine getirebilmesinin yolu bu komisyonların da sürece dahil
edilmesinden geçmektedir.
Aynı
42. maddenin değerlendirilmesi sonucunda 5018 sayılı Kanun ile
kesinhesap kanunu açısından şu yeni hükümler getirildiği görülmektedir:
a) Kesinhesap kanununun kapsamı, bütçe · kanunu tasarısı ve
eklerine paralel olarak genişlemektedir. Merkezi yönetim bütçe kanunu
olarak tanımlanan 5018 sayılı Kanuna ekli (1), (Il) ve (III) sayılı cetvellerde
gösterilen kamu idarelerinin bütçeleri kesinhesap kanununa dahil
edilecektir. Yani genel bütçeli idarelere ilave olarak özel bütçeli idareler ile
üst kurullar da kesinhesap kanununun ve dolayısıyla parlamentonun denetim
kapsamına alınmakta ve denetimin kapsamı da bütçeye paralel olarak
genişlemektedir.
535
Mehmet Koçdemir, "50/8 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 'nun TBMM'ye
Mali Kılavuz, Y. 7, S: 27, Ocak-Mart 2005, s. 75.
Yansımaları,
239
b) İdarelerin performans göstergelerini de içeren faaliyet raporları
kesinhesap kanunu tasarıları görüşmelerinde Plan ve Bütçe Komisyonu'na
yardımcı
olacaktır.
değerlendirileceği açık
Ancak,
raporların
bu
bütçe
sürecinde
nasıl
olarak belirtilmemiştir.
c)
ı 050 sayılı Kanun 'un ı Oı. maddesinde, ilgili mali yılın
bitiminden itibaren en geç yedi ay olan, kesinhesap kanunu tasarısının
Bakanlar Kurulu'nca TBMM'ye sunulma süresi, 5018 sayılı Kanun ile bir
ay geriye alınarak (en geç Haziran ayı sonuna kadar) parlamentoya
hesapların incelenmesi bakımından daha fazla süre verilmektedir.
Kesinhesap kanunu
tasarısına,
mevcut duruma ilave olarak;
Devlet borçları ve Hazine garantilerine
Yılı
içerisinde silinen kamu
Maliye
Bakanlığı tarafından
ilişkin
cetveller,
alacakları cetvelİ,
gerekli görülen
diğer
belgeler,
eklenecek ve kesinhesap kanunu tasarısında karşılaştırmalı değerlendir­
melere yer verilerek parlamentonun kamu kaynaklarının kullanımı
konusunda geçmişe yönelik olarak daha geniş bir bakış açısına sahip olması
sağlanmaktadır.
Dış
denetim genel değerlendirme raporu 5018 sayılı Kanun ile
öngörülen yeni bir düzenlemedir. Kanunda; idare faaliyet raporlarının, genel
faaliyet raporunun, dış denetim genel değerlendirme raporunun; kesin hesap
kanunu tasarısı ve merkezi' yönetim bütçe kanunu tasarısıyla birlikte
görüşülmelerini sağlamaya yönelik
düzenleme yapılmıştır. Bununla
birlikte, bu raporlar ile genel uygunluk bildiriminin TBMM
komisyonlarında öncelikle görüşüleceği hükme bağlanmıştır. Görüldüğü
gibi çağdaş ülkelerde olduğu gibi kesinhesap kanun tasarısının çok ayrıntılı
dokümanlar ile birlikte değerlendirilmesini sağlayacak düzenlemeler
yapılmıştır.
Uluslararası örnekler incelendiğinde, tüm ülkelerde ~rtak bir
uygulama görülmemekle birlikte, ülkelerin bazılarında bu raporlan
görüşmek üzere özel komisyonlar oluşturulduğu (İngiltere gibi), bir
240
da böyle bir komisyon bulunmamakla birlikte düşünce olarak bu
yaklaşımı benimsedikleri (Fransa gibi), görülmektedir. Hatta bazı ülkelerde
bu komisyonun başkanının muhalefetten seçildiği bilinmektedir. Genellikle
bu komisyonun toplantılarının kamu oyuna açık olduğu, raporlarının
yayımlandığı ve komisyonun zaman zaman izleme fonksiyonunu da yerine
kısmında
getirdiği görülmektedir.
536
3.6.4. Parlamentonun Denetim
Kapsamı
Bütçeterin hazırlanması, onanması, uygulanması ve uygulama
şeklinde ortaya çıkan bütçe sürecinde,
sonuçlarının denetlenmesi
parlamentoların etkinliğinin artırılması ile ilgili olarak, OECD ülkeleri baştC\
olmak üzere yeni açılımlar meydana gelmiştir. Bu süreçte, asli görevi
parlamentolar adına kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili denetim yapmak
üzere kurulan yüksek denetim kuruluşlarının (Sayıştay) görevlerinde de
önemli değişiklikler yaşanmış ve parlamento adına denetim, uygunluk ve
mali denetim boyutundan, kaynakların; verimli etkin ve tutumlu olarak
performans denetimi boyutuna taşınmıştır.
Yürütmenin yasama karşısında güçlenmesi olgusu, parlamento adına
yapılan Sayıştay denetimlerinin önemini artırmıştır. Nitekim güçler (erk ler)
sisteminde bağımsız denetim bir denge unsuru olarak
ayrılığı
kullanılmasının değerlendirildiği
değerlendirilmektedir.
5018
denetim
sayılı
alanının
değişmektedir.
537
Kanunla,
kapsamı
Sayıştay
da
ve
dolayısıyla
genişiernekte
ve
TBMM'nin
denetimin
dalaylı
niteliği
Bu bağlamda:
1) Kanun 'un 68. maddesine göre Sayıştay tarafından yapılacak
harcama sonrası dış denetim; genel kabul görmüş uluslararası denetim
standartları dikkate alınarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mail faaliyet, karar ve
işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk
536
Koçdemir, a.g.e., s. 77.
Ayrıntılı bilgi için bkz. 8. Beş Yillık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu Raporu.
537
241
yönünden incelenmesi ve sonuçlarının TBMM'ye raporlanmasıdır. Bu
düzenleme Sayıştay'ın denetim kapsamını genişletmektedir. Genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin hangileri olduğu Kanun'un 3. maddesinde
tanımlanmaktadır. Buna göre merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve il özel idareleri ve belediyeler
(bunların kurdukları birlik ve idareler dahil) genel yönetim kapsamındaki
kamu idarelerini oluşturmaktadır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idareleri ise genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe
kapsamındaki
idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan
oluşmaktadır. Bu rapor ile TBMM; genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin kendilerine bütçe kanunu ile verilen kamu kaynaklarını etkili ve
verimli bir şekilde kullanıp, kullanmadıklarını denetleyecektir. Böylece
parlamentonun denetim alanı mali denetim, uygunluk denetimi ve
performans denetimi şeklinde konu itibariyle de genişlemektedir.
Dış
denetimi kapsamının dar olması ve tüm kamu parasının
denetlenememesi sistemin en büyük eksikliğini oluşturmaktaydı. Bu
eksiklik ise parlamentonun denetim hakkını zaafa uğratmaktaydı. Bu
nedenle kamu parasının kullanıldığı her yerde parlamento adına denetim
yapılması gerçeği karşısında Sayıştay'ın denetim alanının genişlemesi
olumlu bir düzenleme olarak değerlendirilmektedir. 538
2) Faaliyet raporlarını düzenleyen 41. maddede, sosyal güvenlik
kurumlarını da kapsayacak şekilde, kamu idarelerinin üst yöneticileri
tarafından idarenin stratejik plan ve performans programları uyarınca
yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve
gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerinin açıklandığı
faaliyet raporlarının düzenlenerek Maliye Bakanlığı 'na gönderileceği, bu
raporlar doğrultusunda Maliye Bakanlığı 'nın genel faaliyet raporunu
hazırlayarak
Sayıştay'a sunacağı, Sayıştay'ın bu raporları dış denetim
sonuçlarını da dikkate alarak değerlendireceği ve kendi görüşü ile birlikte
hazırlayacağı raporunu TBMM'ye sunacağı hüküm altına alınmıştır. Bu
rapor yanında, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanarak Sayıştay'a
sunulacak ve Sayıştay tarafından TBMM'ye sunulacak mahalli idareler
538
Özbaran, a.g.e., s. 62.
242
raporu · TBMM'ye sunulacaktır. TB~M, bu raporlar
çerçevesinde kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını
görüşecektir. Diğer komisyonların da sürece dahil edilme gereksinimi bu
noktada ortaya çıkmaktadır. Çünkü yalnızca Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun
bu kadar ayrıntılı raporları. görüşüp vereceğe kararların veya yapacağı
değerlendirmelerin rasyonel ve yerinde olması beklenemez. Bu kuruluşların
hizmet analizlerinin ve verimliliklerinin ilgili ihtisas komisyonlarında,
kaynakların verimli ve etkin kullanılıp kullanılmadığı hususunun Plan ve
Bütçe Komisyonu'nda değerlendirilmesi en etkin yöntem olacaktır. Ayrıca
iş yükü zaten yeterince ağır olan ve bu Kanunla, sunulması öngörülen bu
raporlar dışında bile, iş yükü daha da artacak olan Komisyon 'un bu kadar
işin altından kalkması beklenmemelidir.
değerlendirme
5018 sayılı Kanun'da; İdare faaliyet raporlarının TBMM'ye Sayıştay
tarafından sunulacağı hükme bağlanmıştır. Bu raporlar, kuruluşlardaki
birim faaliyet stratejik planlama ve
harcama yetkilisi tarafından,
performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş
performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydan·a
birim
gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde düzenlenen
raporları
dikkate
alınarak hazırlanacaktır.
İdare Faaliyet Raporları 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni bir
düzenleme olmakla birlikte, 832 sayılı Sayıştay Kanununun ek 2. maddesi
ve çeşitli maddelerinde yer alan raporların TBMM'ye sunulması ve burada
nasıl bir işleme tabi tutulacağı hükme bağlanmıştır. Aynı Kanun 'un ek 1O.
maddesi de Sayıştay denetimine. tabi kuruluşlarda Sayıştay tarafından
yapılacak verimlilik ve etkinlik değerlendirilmesiyle ilgili hususlar
Bu çerçevede bazı kamu kurumları hakkında Sayıştay
tarafından hazırlanarak TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu'n~ sunulmuş
raporlar bulunmaktadır. Bu Raporlar Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından,
bu tür raporların değerlendirilmesiyle ilgili hususlarda sonuç doğurmaya
yönelik açık bir düzenleme bulunmadığından, amacına uygun bir şekilde
düzenlemiştir.
sonuçlandırılamamaktadır.
243
Genel Faaliyet Raporu ve Mahalli İdareler Faaliyet Raporu da 50 ı 8
sayılı Kanunla getirilen yeni bir düzenlemedir. Kanunda; kuruluşların idari
faaliyet raporları, genel faaliyet raporu ve dış denetim raporlarına göre
Sayıştay tarafından hazırlanan raporun TBMM'ye sunulması hükme
bağlanmıştır. Mahalli İdareler Faaliyet Raporu ise İçişleri Bakanlığı 'nca bu
raporlar üzerine değerlendirme raporu hazırlanarak Sayıştay'a gönderilecek
ve bu raporun Sayıştay tarafından değerlendirilmesinden sonra, mahalli
idareler faaliyet raporu olarak TBMM'ye sunulacaktır.
Denetimin kapsamını genişleten ve -50 ı 8 sayılı Kanun ile getirilen
diğer önemli bir düzenleme ise gelir ve giderleri etkileyecek kanun
tasarılarının değerlendirilm'esi sürecidir. Esasen 3067 sayılı Kanunun 3.
maddesinde, TBMM Komisyonları 'nın kendilerine havale edilen kanun
tasarısı ve teklifleri ile bu tasarı ve teklifler üzerinde verilen değişiklik
önergelerini, Kalkınma Planına uygunluk bakımından da incelenmesine,
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun kamu harcama veya gelirlerinde artış veya
azalış gerektiren kanun tasarı veya teklifleri veyahut sadece belli maddeleri,
bu niteliği taşıyan tasarı veya tekliflerini de
incelemesine yönelik
düzenleme yapılmıştır. 50ı8 sayılı Kanun'da; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu
giderlerinin artmasına neden ~lacak ve kendilerini yükümlülük altına
sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yükü, ödenek türleri itibarıyla
orta vadeli program ve mali plan çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için
hesaplayarak tasanlara eklemelerini, sosyal güvenliğe yöneİik kanun
tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilmesini ve
ayrıca, bu kanun tasaniarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre DPT
Müsteşarlığı veya Hazine Müsteşarlığı 'nın görüşlerinin de eklenmesini
hükme bağlayan düzenleme yer almaktadır. 50ı8 sayılı Kanun'da öngörülen
düzenleme ile 3067 sayılı Kanundaki mevcut düzenlemenin birlikte ele
alınarak yeniden düzenlenmesi yararlı olacaktır. Zaten kalkınma planı
anlayışından vazgeçilen bir noktaya gelinmiştir ve 3067 sayılı Kanun 'un bir
değişikliğe ihtiyacı vardır.
244
SONUÇ
Montesquieu 'nun erkler ayrı lı ğı düşüncesinin modern devletleri
şekillendirmeye başlaması ve parlamenter demokrasiteri n oluşmasıyla
birlikte bu ayrım modern devletlerin anayasalarında yer almış ve teorik
düzlemde erklerin kurumsallaşma süreci bir anlamda tamamlanmıştır.
Teorik düzlemde kurumsallaşmış ancak pratik düzlemde bir kurumsallaşma
süreci ve ihtiyacı içerisinde bulunan çağdaş parlamentolar için komisyonlar,
parlamentonun fonksiyonlarını en iyi şekilde yerine getirilebilmesi ve
kurumsallaşma sürecine yaptıkları katkılar bakımından vazgeçilmez
birimlerdir. Parlamentoların doğuşuna neden olan olaylar göz önünde
bulundumlduğunda (bütçe hakkı ve temsilsiz vergi olmaz ilkesi) ilk ve en
önemli komisyonlardan biri olan bütçe komisyonlarının, farklı şekillerde de
olsa, nüvelerinin anayasal demokrasiterin oluşmasından önce modern
parlamentoların öncüllerinde yerini bulabiimiş olduğu görülmektedir .
Ülkemizde meşruti monarşiye geçilmesiyle birlikte kurulan
parlamentonun (ayrı ayrı her iki meclisin) yaptığı ilk işlerden biri de kendi
çalışmalarını yürütecek bir içtüzük hazırlamak olmuştur. İlk içtüzüklerde
ismen zikredilen, kurulması ve çalışma yöntemine ilişkin kimi kurallar
bulunan birkaç tane komisyondan biri de Bütçe (Muvazene-i Maliye)
Komisyonu olmuştur. Bu durum, 19. yüzyıldan itibaren çağdaş bütçeleme
düzeni ile kamu kesiminin tüm mali durumunun bir bütçe tasarısıyla her yıl,
bütçe hakkının asıl sahibi olan parlamentolara sunulması geleneğinin
sonucu olarak ve parlamentonun bu hakkını yürütmeye devrederken gerekli
ve ayrıntılı bir inceleme yaparak verilen yetkinin sınırlarının tespitinin ve
yürütmenin sorumlu tutulabilmesinin mümkün kılınabilmesinin bir gereği
olarak ortaya çıkmıştır. Ancak ilk parlamentomuzda bu kaygıyı güden ve
tam da bu anlama karşılık gelen bir durum olduğunu söylemek güçtür.
Çünkü ülkemizde parlamenter sisteme mücadeleler sonucunda geçilmemiş,
parlamento modernleşmede örnek alınan Batı kurumlarının uyartanmasının
bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Ancak Bütçe Komisyonu parlamentonun
olduğu her dönemde var olmuş ve ayrıcalıklı düzenlemeler e konu
yapılmıştır. İlk ulusal parlamentomu zun kurulduğu olağanüstü koşullar
içinde bile bu
farklılık
ortaya konmuştur.
245
Ülkemizde bütçe hakkının gerçek anlamını kazanmasının başlangıcı,
.Parlamenter demokrasi anlayışına uygun olarak, anayasal erkler ayrılığı
sisteminin ilk kez hayata geçirildiği 1924 Anayasa'sı olar~k gösterilebilir.
Demokratik parlamenter sistemin alt kurumsal yapıla~alarına ilişkin pek
çok mekanizma bu Anayasa'da yerini bulmuştur. Dolayısıyla Bütçe
Komisyonu '~un asıl işlevini de bu tarihten sonra. yerine getirmeye
başladığını söylemek yanlış olmaz.
Komisyonlar parlamentoların kendi iç örgütlenmesini ve çalışma
düzenini belirleyen içtüzüklerde yer almaktadırlar. Ancak parlamentonun
işleyişine ilişkin olan pek çok kural gibi Bütçe Komisyonu 'na ilişkin
düzenlemeler de 1960'tan sonra anayasalarımızda yer almaya başlamıştır.
Bütçe hakkının kullanımının önemi dolayısıyla Anayasa'da Komisyona
ilişkin düzenleme yapıldığı iddia edilebilir. Ancak bu düzenleme
parlamentonun görev alanının korunmasına yönelik olarak değil,
yürütmenin parlamento k;arşısında güçlendirilmesi ve temel iş görme aracı
olan bütçenin parlamentoda rahatlıkla onanmasına olanak tanımak amacıyla
yapılmıştır. Zira Komisyon 'un oluşumunda iktidar grubu/grupianna sayısal
olarak mutlak üstünlük tanınmıştır. Bu çalışmada anayasalarda yer alan
BütÇe Komisyonu 'na ilişkin düzenlemeler sorguianmış ve yapılan
düzenlernelerin Komisyon 'un üstünlük kazanmasının baş ni da gelen
nedenlerden biri olduğu tespitinde bulunulmuştur. Esas itibariyle
~arlamentonun görev alanına ilişkin olarak böyle bir düzenleme yapmak da
çok anlamlı değildir. İşin doğası gereği parlamentolar bütçe hakkından
kaynaklanan güce sahiptirler ve anayasalarda teminat altına alınmaları bu
hakkın kullanımını güçlendirmez. Parlamentolar teorik olarak güçlerini
istedikleri . gibi kullanabilirler. Tam tersine . düzenlemeler bu gücü
kısıtlamaya yönelik olarak yapılmıştır. Ancak yapılan düzenlemeleri de
doğal karşılamak gerekmektedir. Parlamenter demokrasilerde yürütme
yasamanın içinden çıkmaktadır. Yumuşak erkler ayrılığının uygulanmasıyla
da bu iki erk arasındaki katı ayrım ortadan kalkmaktadır. Ancak zamanla
yumuşak erkler ,ayrılığının uygulaması yürütmenin lehine bir şekilde
gelişerek hükümet biçimlerine göre az ya da çok değişmekle birlikte
yasamanın yürütmenin tahakkümü altına girmesine neden olmuş,
parlamentoyu tabi hale getirmiştir.
246
Bütçe Komisyonu 'nun hangi amaçla olursa olsun anayasal bir
dayanağa sahip olması, anayasa hükümlerine dayanılarak Komisyon 'un
işleyişine etki edecek bir takım düzenlernelerin de kanunlarla yapılması
Komisyon 'u diğer komisyonlara karşı hem hukuken hem de Meclis içindeki
uygulamaların da etkisiyle fiilen güçlü ve üstün bir duruma getirmiştir.
Komisyon 'un güçlenmesinde ak çalı kaynakları yönlendirme yetki ve
imkanının olması da önemli ölçüde etkili olmuştur. Belirtilen nedenler
Komisyon 'un parlamenterler için de ilgi çekici bir komisyon haline gelmesi
neticesini doğurmuştur. Çalışmada bu sürecin nasıl geliştiğine ilişkin
kapsamlı değerlendirmeler yapılarak bu sonuca ulaşılmıştır.
Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun ayrıcalıklı hale gelmesini ve üstünlük
kazanmasını sağlayan bir geçmişe sahip olması ve günümüzde de
ayrıcalığını devam ettiriyor olması sorumluluğunu da artırmaktadır.
Komisyon 'un görüştüğü işlerin sayıca artmış olması Komisyon 'un iş
yoğunluğunu artırmakta ve işlerin detaylı bir şekilde incelenememesine
sebep olmaktadır. Oysa, komisyonlar her şeyden önce kanun yapma
faaliyetlerinin inceleme sathasında görev yapmaktadırlar. Sağlıklı ve
ülkenin yararına olarak uzun süre yürürlükte kalan kanunlar iyi bir inceleme
sathasından sonra kabul edilen kanunlardır. İnceleme sathasına gereken
önemin verilmemesi; kanunların aceleci bir yaklaşımla ve pek çok eksikle
kabul edilmesi yanında, kısa sürede değişiklik ihtiyacını gerektirir.
Yaptığımız çalışmada istatistiki bilgilerden de yararlanmak suretiyle
Komisyon 'un iş yoğunluğu nedeniyle inceleme aşamasına gereken önemi
veremediği sonucuna ulaşılmıştır. Bu önemli aşamaya gereken önemin
verilemernesi ise TBMM tarafından kabul edilen kanunların
Cumhurbaşkanınca bir daha görüşülmek üzere geri gönderilmesine veya
kanunlarda kısa zamanda değişiklik yapılmasına neden olmaktadır. Böylece
aynı işlerle hem parlamento zamanını boşa harcanmakta hem de bu
çalışmaların sonucunda ortaya gereksiz maliyetler çıkmaktadır.
Çizilen olumsuz tabloya karşın iş yoğunluğu komisyonun tecrübesi
ve birikimini de artırmıştır. Komisyon'a sornınluk yükleyen asıl nokta belki
de burasıdır. Komisyon, görüştüğü işlerin çeşitliliği nedeniyle kamu
yönetiminin yapısını ve işleyişini iyi tanımakta, bürokrasi içindeki güç
dengelerini gözlemlernekte ve çıkar çatışmaianna tanık olmaktadır.
247
Komisyon_ kazanmış olduğu birikim ve tecrübeyi, kanun tasarı ve
teklifleriyle düzenlenmesi öngörülen konuların arkalarında yatan gerçekleri
de görerek bu konuların, bürokrasinin etkisinde fazla kalmadan ve
parlamentonun kendisinden beklenen yansızlığı yansıtır şekilde, kamu
yararına uygun olarak karara bağlanmasında kullanmak sorumluluğunu
yüklenmektedir. Tabi ki parlamento sorumluluğunun bilincindedir ve ülke
menfaatleri için hizmet etmek gibi bir misyonu bulunmaktadır. Ancak nadir
de olsa her zaman aynı duyarlılık ve sorumlulukla hareket edildiğini
söylemek güçtür. Bunun en önemli sebeplerinde biri bugün en çok
eleştirilen konulardan birisi olan parlamentonun istenilen düzeyde
kurumsaliaşamamış olmasıdır. Profesyonel çalışma daha çok komisyonlard a
yürütülmekte ve yürütmeyle olan ilişkiler komisyonlarda şekillenmektedir.
Gerek Plan ve Bütçe gerekse diğer ihtisas komisyonlarında sahip olunan
birikim ve tecrübenin kuruınsallaşmaya katacağı önemli şeyler
bulunmaktadır.
Komisyon üzerindeki aşırı yüke rağmen görevlerini yapmaktadır.
Karara bağladığı işler ve bunların kanunlaşma oranları dikkate alındığında
bu yargı daha iyi anlaşılacaktır. Gerek içtüzükten gerekse yapılanmadan
kaynaklanan birtakım sorunların çözüme kavuşturulması Komisyon 'un daha
iyi ve verimli çalışması sonucunu doğuracaktır. Her şeyden önce
Komisyon'un görev alanının çok iyi tanımlanması gerekmektedir. Bütün
mali konulara ilişkin düzenlemeler, daha basit bir şekilde söylenecek olursa
içinde para bulunan bütün kanun tasarı ve teklifleri, Plan ve Bütçe
Komisyonu 'na havale edilmektedir. Mali alana ilişkin bir düzenleme yapan
bir kanun tasarı veya teklifi de, içinde birkaç tane mali hüküm bulunan ve
genel itibariyle başka bir ihtisas komisyonunun görev alanına giren büyük
hacim li kanun tasarı ve teklifleri de Plan ve Bütçe Komisyonu 'nda
görüşülüp karara bağlanmaktadır. Böylece diğer komisyonların görev
alanına müdahale edilmesi gibi bir sonuç doğmaktadır.
Asıl
sorun tali komisyonlada esas
komisyonların
görev
alanının
İçtüzük'te açık bir şekilde tanımlanmamış olması ve tali komisyonların
görüşlerinin
esas
komisyonlar
ıçın
bağlayıcı
olmamasından
İçtüzük çerçevesinde normal olan, bir ihtisas
komisyonu_nun görev alanına giren bir tasarı veya tekiitin ilgili komisyonca
kaynaklanmaktadır.
248
esas komisyon olarak görüşülmesidir. İçinde birkaç tane mali hüküm
bulunan bir tasarı veya tekiitin Plan ve Bütçe Komisyonu'na havale
edilmesi yerinde değildir. Ancak, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun tali
komisyon olarak tayin edilmesi ve yalnızca mali nitelikte olup kamu gelir ve
giderlerinde artış veya azalış gerektiren maddeleri görüşerek yalnızca bu
maddeler hakkında karar vermesi durumunda da, karara bağlanan bu
maddeler esas komisyon için bağlayıcı nitelikte olmamaktadır. Esas
komisyonun, Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun görüşünü benimsememek gibi
bir imkanı bulunmaktadır. Bu durum da Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun
görev alanına müdahale olarak kabul edilmektedir. Havale prosedürünü net
bir biçimde düzenleyen, komisyonların görevlerine ilişkin ayrıntılı
düzenlemeler içeren mevzuat olmaması komisyonlar arası görev ve yetki
çatışmasının en önemli sebeplerinden birisidir. Tüm bu sorunların ayrıntılı
bir şekilde düşünülerek tek bir mevzuat içinde düzenlenmesi ve bunun
yerinin İçtüzük olması gerekmektedir.
Komisyon'un, görevlerini yerine getirirken en çok yararlandığı
çalışma yöntemi, İçtüzük'te veya herhangi bir hukuki metinde düzenlemesi
bulunmayan alt komisyon çalışmalarıdır. Alt komisyon çalışmalarının yararı
Komisyon'un bütün üyelerinin komisyon olarak toplanarak yapma imkan ve
zamanı olmayan çalışmaları yürütmesidir. Kanun tekliflerinin görüşülmesi
nadir rastlanan bir durumdur. Üstelik çoğu kanun teklifi de birkaç maddeden
ibaret bulunmaktadır. Komisyon daha çok kanun tasarılarını görüşmektedir.
Bu sebeple ağırlıklı . olarak kanun tasarılarının görüşülmesi için alt
komisyona ihtiyaç duyulmaktadır. Gerek teklifler gerekse tasarılar hem
teknik hem de hukuki olarak pek çok aksaklıkla ve iç tutarlılıktan yoksun
olarak Meclis' e sunulmakta, tasarıların bir kısmı ise Bakanlar Kurulu 'nun
gelmesine rağmen hükümet içerisinde yeterli uzlaşma
imzasıyla
sağlanmadan
gelmektedir.
iç tutarlılıktan yoksun olması ve diğer düzenlemelerle
çelişkili hükümler içermesi son dönemlerde daha çok karşılaşılan bir durum
haline gelmiştir. 2000 yılından itibaren uygulanan istikrar programının
gerektirdiği yapısal dönüşümlerin ekonomik krizierin ortaya çıkmasıyla
aciliyet kazanması tasarıların hazırlanmasındaki tutarsızlıklarıo ve teknik
aksaklıkların en önemli sebeplerindendir. Kısa süre içerisinde birkaç
Tasarıların
249
değişiklik geçirmiş olmaları,
kanuniann içsel tu.tarlılıktan yoksun olduğunun
en önemli göstergesidir. Nitekim 18.6.1999 tarihli ve 4389 sayılı Bankalar
Kanunu 6, 4.1.2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu ihale Kanunu 4 kez
değişikliğe uğramıştır. 70 maddeden oluşan Kamu ihale Kanunu 'nda
30.7.2003 tarihli ve 4964 sayılı Kanunla toplam 51 değişiklik yapılmıştır.
Kimi
durumlarda hükümet içerisinde yeterince uzlaşma
sağlanamamasında da uygulanan istikrar programının kamu mali sisteminde
disiplin sağlamaya yönelik zorlayıcı etkisi bulunmaktadır.
Çoğunlukla
istikrar programının sonucu olarak, kısa süre içerisinde
ve çok sayıda kanunun kabul edilmesi gereği parlamentonun yükünü
artırarak yürütmenin yapması gereken teknik çalışmalann parlamentoda
yapılması sonucunu doğurmuştur. Dolayısıyla Plan ve Bütçe Komisyonu,
bir uzlaşma zemini oluşturmak pek çok teknik aksaklıkla gelen kanun
tasanlarını düzeltmek durumunda kalmaktadır. 2004 yılında bir tasarının
görüşmeleri esnasında tasarının çok fazla teknik yanlışlıklar içerdiği
yönündeki bir eleştiriye ilgili bakan; "Nasıl olsa bu tür aksaklıklar Plan ve
Bütçe Komisyonu'nda giderilir." şeklinde bir cevap vermiştir.
Yukarıda belirtilen gerekçelerden dolayı alt komisyon çalışmalan
zorunlu
~ale
gelmiştir.
Komisyonlar esasen araştırma ve inceleme
safhasında ön planı çıkarlar. Açıklanan nedenlerle bu safha ancak alt
komisyon çalışmalarında tam anlamıyla tamamlanabilmektedir. Nasıl ki
komisyonlar kalabalık genel kurulların zaman darlığı ve benzeri nedenlerle
yapamayacakları işler için genel kurala niyabeteİı görev yapmak için
oluşturulmuşlarsa, alt komisyonlar da aynı gerekçelerle oluşturulmaktadır.
Çalışma içerisinde de ayrıntılı bir biçimde bahsedildiği üzere alt komisyon
çalışmalan milletvekilleri ıçın pek çok sakıncaları beraberinde
getirmektedir. Bunlardan en önemlisi ise Genel Kurul çalışmalanndan muaf
olmamalandır. Çünkü alt komisyon çalışmalan gayriresmi çalışmalardır ve
komisyon üyelerinin Genel Kurul çalışırken ah komisyon çalışmalanna
katılmalan çeşitli sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Bütün bu hususlar
gözetilerek alt komisyon çalışmalarının İçtüzük'te düzenlenmesi kanun
yapma faaliyetlerinin ve kanuniann niteliğini artıracaktır. Ayrıca alt
komisyon çalışmalanna teknik destek sağlayan personelin de
250
güçlendirilmesi gerekmektedir. Bu çalışmalarda siyasi mülahazalardan çok
teknik hususlar ön plana çıkmakta ve bilgilenme ihtiyacı daha önemli hale
gelmektedir. Bunun yolu Meclis içinde görev yapan yasama uzmanlarının
gerek nicelik gerekse nitelik bakımından geliştirilmesinden geçmektedir.
Üzerinde durulması gereken diğer bir konu ise kanun tasarılarının
hazırlanmasında kamuoyunun görüşlerinin dikkate alınması ve ilgili tüm
tarafların hazırlık sürecine dahil edilmesidir. Bu husus ülkemizde
çoğunlukla ihmal edilmektedir. Bu yönde yapılan girişimler de yalnızca
ilgililerin görüşlerinin alındığının söylenebilmesi amacını taşımaktadır.
Bilindiği gibi lobicilik faaliyetleri daha çok ABD gibi Başkanlık Sistemi 'nin
geçerli olduğu ülkelerde yaygın bulunmaktadır. Ülkemizde ise güçlü çıkar
gruplarının tasarıların hazırlık aşamasında hükümet nezdinde etkili olduğu
bilinmektedir. Etkili olan gruplar daha çok ekonomik menfaatler etrafından
toplanmış baskı ve çıkar gruplarıdır. Yeterli gücü bulunmayan baskı ve
çıkar grupları ise ancak parlamentodaki görüşmelere katılmak suretiyle
çalışmaktadır.
açıklamaya
görüşlerini
ve
duyurmaya
Çalışmamızda, baskı ve çıkar gruplarının parlamentoda hangi faaliyetleri
yürüttükleri incelenerek, hangi aşamalarda daha etkin oldukları üzerinde
durulmuştur. Ortaya çıkan sonuç ise; Komisyon' da daha etkin oldukları ve
belli isteklerini kabul ettirebildikleri, Genel Kurul aşamasında ise çok sınırlı
olarak etkili olabildikleridir. Komisyon toplantılarına katılıp seslerini
duyurabilmeleri ise komisyon başkanlarının takdirine kalmıştır.
seslerini
Parlamentonun belli gruplarla değil, genel olarak geniş halk
kesimlerinin çıkarları doğrultusunda faaliyette bulunan gruplarla daha sıkı
ve yakın temas içinde bulunması gerekmektedir. Demokrasi yalnızca
vatandaşların seçimlerde oy kullanmak suretiyle demokratik haklarını
kullanması değildir. Demokratikleşmenin en önemli şartlarında biri,
parlamento özelinde, doğrudan vatandaşların veya geniş toplum kesimlerini
temsil eden grupların karar alma süreçlerine müdahale etme şans ve
imkanlarının olması ve buna ilişkin mekanizmaların kurulmasıdır. Çünkü
seçmenierin birinci derece vekilieri olan parlamento üyeleri siyasi
sorumluluk zincirinin birinci aşamasında yer almaktadırlar. Bu sürecin ve
etkileşimin
sürekli bir hal
alması
ise bu
katılımın kurumsallaştırılmasından
251
geçmektedir. Kurumsallaşmanın gerçekleştirilmesi parlamentonun
konulardaki duyarlılığını daha da artıracak ve dinamik tutacaktır.
bu
Parlamenter demokratik sistemin en önemli özelliklerinden birisi
yasama-yürütme arasında kurulmuş olan karşılıklı denge ve fren sistemidir.
Bu sistem; yürütmenin yasama tarafından denetlenmesi, bu denetimin
sonucu olarak gerektiğinde bakanların siyasi sorumluluğu yoluna
gidilebilmesi ve güvenoyu verilmeyerek hükümetin düşürebilmesi, buna
karşın da yürütmenin yasama organını feshetmesi şeklinde somutlaş­
maktadır.
Yasama denetiminin en önemli unsurlarından birisi mali denetimdir.
Bu denetim parlamentonun bütçe hakkını kullanmasının tezahürü şeklinde
ortaya çıkmaktadır. Parlamento belli bir dönem için gelirlerin toplanması ve
harcamaların yapılması izin ve yetkisini yürütmeye vermektedir. Millete
hesap verecek ve millet adına da siyasi olarak bunun hesabını soracak olan
kurum parlamentodur. Yürütme organı vatandaşlardan toplanan vergilerin
ve bu vergiler sonucu elde edilen gelirlerin nereye harcandığının hesabını
parlamentoya vermek durumundadır. Bütçelerin kanun şeklinde onanınası
ise bu yetkinin kullanımında kolaylık sağlamaktadır. Bütçe aslında bir
sözleşmedir ve bu sözleşmede esas ve usullerin, verilen yetki ve iznin
çerçevesi
belirlenmektedir.
Verilen yetkinin yerinde kullanılıp
kullanılmadığını ise kesinhesap kanunları göstermektedir. Bütçe ve
kesinhesap kanunları arasında tutarsızlık çıkması durumunda yasama organı
yürütme organının sorumluluğu yoluna gide_bjlecektir. Parlamentonun işin
doğası gereği sahip bulunduğu bu yetkinin kullanılmasında bütçe
kanununun fonksiyonu yürütmenin sorumluluğunun çerçevesini çizmesidir.
Bütçe kanunu bütçe hakkını güçlendirİcİ değil, bu hakkın en iyi şekilde
kullanılmasının bir aracıdır. Bütçe ve kesinhesap kanunlarının varlığı
denetim yetkisini doğurmamakta, ancak kullanımını kolaylaştırmaktadır.
Parlamento bu belgeler üzerinden bütün devleti (harcamacı kuruluşları,
harcama alanlarını ve gelir kaynaklarını) görebilme, böylece sorumluluk
alanını tespit etme olanağına sahip olmaktadır. Ancak gerek bütçe gerekse
kesinhesap aracılıyla etkin bir parlamenter denetim gerçekleştirildiği
söylenemez. Bu araçların etkin bir şekilde kullanımına yönelik talepler
yükselmiş ve ülke gündemine girmiş bulunmaktadır.
252
Parlamentonun kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili olarak
yürütme organına vereceği yetkinin sınınnın ne olacağı ve bu yetkinin
sonuçta nasıl kullanılacağının değerlendirilmesi, parlamentonun etkinliği
açısından oldukça önemlidir. Bu bağlamda yönetim biçimi ne olursa olsun
tüm ülkelerde parlamentoların özellikle bütçe sürecinde etkinliğinin
artırılması
temel bir reform ögesi olarak değerlendirilmektedir.
Parlamentonun bütçe üzerindeki doğrudan etkinliğini ifade eden bu süreçte
ülkemizde de gerek Plan ve Bütçe Komisyonu gerekse Genel Kurul 'un
etkinliğinin artırılması gerekmektedir.
Parlamentonun doğrudan etkinliğinin artırılması amacıyla; bütçe
kapsamının kamusal faaliyetlerin
tamamını yansıtacak bir biçime
dönüştürülmesi ve millete hesap verme yükümlülüğünün sağlanması,
Meclis'in, geçmişteki bütçe uygulamaları sırasında zayıflayan bütçe hakkını
etkin bir şeklide yeniden kullanması, harcamacı kuruluşlara uygulamada
tanınan esnekliklerin etkin bir şekilde denetlenmesi, hesap verme
sorumluluğunun geliştirilmesi ve buna ilişkin yaptırım mekanizmalarının
oluşturulması gerektiği yönündeki görüş ve eleştiriler yıllardan beri dile
getirilmektedir. 50 ı 8 sayılı Kanun bu eleştirilerin pek çoğuna yanıt verecek
nitelikte hazırlanmıştır. Nitekim eleştiriler Kanun'un yapılış sürecini de
doğrudan
etkilemiştir.
Bu Kanunla yürütmenin hesap verme
sorumluluğunun gerçekleştirilmesi amacıyla parlamentonun sahip olduğu
yetkileri daha da etkili kullanmasını sağlayacak enstrümanlar getirilmiştir.
50 ı 8
sayılı
Kanun' da TBMM ile ilgili yapılan düzenlemeler
değerlendirildiğinde, TBMM'nin bütçe hakkını tam olarak kullanabilmesi
için Kanun'da TBMM'ye sunulması öngörülen;
a) Bütçe kanunu tasarısı ile eklerinin,
b) İdare faaliyet raporlarının,
c) Genel faaliyet raporunun,
d) Mahalli idareler faaliyet raporunun,
e) Kesinhesap kanunu
tasarısı
ve eklerinin,
253
f) Genel uygunluk bildiriminin,
g) Mali
h)
Dış
İstatistiklerin değerlendirilmesinin
ve
denetim genel değerlendirme raporunun,
İlgili komisyonlarda ve Genel Kurul' da görüşülmesi ve değerlendirilmesine
yönelik esas ve usullere açıklık getirilmesi gerekmektedir. Ayrıca bu
kapsamda, gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarının değerlen­
dirilmesi süre_eine de açıklık getirilmesin de yarar görülmektedir.
Bu raporların ve diğer dokümanların hazırlanması ve görüşülme­
sinde yasama-yürütme arasındaki iletişimi güçlendirecek ve değerlendirme
sürecinin bütünlüğünü sağlayacak ortak bir yaklaşım benimsenmelidir.
Gelen raporların nasıl bir sistematik süreç içerisinde Meclis'in süzgecinden
geçeceği belli değildir. Raporların içeriğinin nasıl oluşturolacağına yönelik
ikincil mevzuat yürütme tarafından hazırlanmadığı için bu belirsizlik devam
etmektedir. Yeni sistemin istenen düzeyde uygulanması arzulanıyorsa
yürütmeye, yasamadan daha fazla sorumluluk düşmektedir. Yürütmenin
üzerine düşeni yapmaması veya sürekli ertelemesi, uygulamaya açıklık
kazandıracak ikincil mevzuatın hazırlanmaması parlamentonun alacağı
pozisyonu, kendi iç çalışmalarına ilişkin olarak yapacağı düzenlemeleri ve
bütçe sürecine katılımını olumsuz etkileyecektir.
5018 sayılı Kanun 'un faaliyet raporları ve kesinhesap kanunu ile
ilgili hükümleri kapsayan 41 ve 42. maddeler değerlendirildiğinde,
TBMM'nin bütçenin kanunlaşmasından, kesinhesabın tamamlanmasına
kadar geçen süreçte önemli işlevler üstlendiği görülmektedir. Bu
TBMM'nin bütçe hakkını kullanmasının da gereğidir. Kanun'un ~~Kamu
mali yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde
yürütülür" şeklindeki 3. maddesinin (d) bendi hükmü bütçe hakkına verilen ·
önemi açıkça ortaya koymaktadır.
5018 sayılı Kanun' da; mevcut bütçe sistemine yöneltilen eleştiriler
ile dünya uygulamaları da dikkate alınarak, TBMM'nin bütçe sürecindeki
etkinliğini ve politika belirlemedeki rolünü belirginleştirmeye yönelik
olarak a) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
254
nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetvel inin, b) Kamu borç yönetimi
raporunun, c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait
bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin, d)
Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminlerinin, e)
Kamu İktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç,
merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan
diğer kurum ve kuruluşlardan Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların
bütçe tahminlerinin, t) Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi
yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesinin, merkezi idare bütçe kanunu tasarısı ile TBMM'ye
sunulmasını hükme bağlayan düzenlemeler yapılmıştır. Böylece bütçe
kapsamı dışında kalan pek çok dalaylı ve dolaysız harcama alanı bütçe
kapsamına alınmaktadır. Ancak, bu dokümanların TBMM tarafından nasıl
ele alınacağı hususunda uygulamaya yönelik . düzenlemelere,
5018 sayılı
.
Kanun'da yer verilmemiştir. Henüz uygulama yaşanmamış olduğu için nasıl
bir sonuç ortaya çıkacağı da kestirilememektedir.
Mevcut durumda Anayasa'nın 162. maddesine göre oluşturulan Plan
ve Bütçe Komisyonu'nun görevleri kısaca şöyle özetlenebilir: a) Bütçe ve
kesinhesap kanun tasarıları ve eklerinin, b) 3067 sayılı Kalkınma Planlarının
Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun
doğrultusunda 5 Yıllık Kalkınma Planları ile TBMM Başkanlığınca
kalkınma planları ile ilgili görülerek Komisyona havale. edilen kanun tasarısı
veya tekliflefinin, c) Kamu harcama veya gelirlerinde artış veya azalış
gerektiren kanun tasarı veya tekliflerinin görüşülmesi ve d) Sayıştay başkan
veya üye seçımının
yapılmasıdır .. Ayrıca; Merkez Bankası, Hazine
Müsteşarlığı ile Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar tarafından kendi
faaliyet konularıyla ilgili Plan ve Bütçe Komisyonu 'na bilgi sunulmaktadır.
5018 sayılı Kanuna göre; yukarıda belirtilen iş hacmine ek olarak;
idareler faaliyet raporları (5018 sayılı kanun kapsamında olan idarelerden
ayrı ayrı olmak üzere), bütçe kanunu tasarısı ile sunulan yeni dokümanlar,
genel faaliyet raporu, mahalli idareler faaliyet raporu, kesinhesap kanunu
tasarısı ile sunulması öngörülen yeni dokümanlar, mali İstatistiklerin
255
değerlendirilmesi, dış
denetim genel
değerlendirme
raporu, Plan ve Bütçe
Komisyonu'nda değerlendirilecektir. Bu işlerin Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun iş yükünü, mevcudun üç katı kadar artıracağı tahmin
edi Imektedir.
Başta
genel uygunluk bildirimi olmak üzere kesinhesap kanunu
tasansının 5018 sayılı Kanun' da belirtilen ve bütçe görüşmelerine dayanak
teşkil edecek diğer raporlarla birlikte ele alınarak görüşülmesi hakkında da
ayrıntılı bir görüşme prosedürü öngörülmemiştir. Kanun' da yalnızca bu
raporlarla genel uygunluk bildiriminin TBMM komisyonlarında öncelikli
olarak görüşüleceği belirtilmiştir. Görüşıne esas ve usulleri belirlenınediği
takdirde Komisyon 'un etkili bir performans gösteremernesi sonucu
doğabilecek ve bundan önce olduğu gibi kesinhesaplara gereken önemin
verilmemesine, sunulacak yeni dokümanların ise pek çok bilgi içeren
yığınlara dönüşmesine yol açabilecektir.
Bütçenin denetim fonksiyonunun gereği gibi yerine getirilebilmesi
için diğer ihtisas komisyonlarının da sürece dahil edilmesi gerekmektedir.
5018 sayılı Kanun 'un lafzından da diğer komisyonların sürece dahil
edilmesi gerektiği sonucu çıkmaktadır. Böylece Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun iş yükü azalacak ve kendinden beklenen temel görevleri
(makro ekonomik ve sosyal yapı, mali disiplin gibi) yerine getirmesi
mümkün hale gelecektir. Ayrica, kamu kurum ve kuruluşlannın hizmet
gerekçelerinin, stratejik amaç ve hedeflerinin analizi teknik komisyonlar
tarafından daha iyi yapılabilir. Çünkü; ihtisastaşmak esas olduğuna göre bu
komisyonlar karşılıklı olarak kuruldukları bakanlıklar ve bu bakanlıklara
bağlı ve ilgili kuruluşların görev alanına ilişkin olarak belli bir bilgi ve
tecrübe sahibi olan ve bunları iyi tanıyan üyelerden oluşmaktadır. Ayrıca
kurum ve kuruluşların ihtiyaç duyduklan kanunlar ilgili ihtisas komisyonlarında görüşülerek kanunlaşmaktadır. Dolayısıyla bakanlıklarla, bakanlıklara
bağlı
kurum ve kuruluşların görev alanları, görev tanımları, hizmet
öncelikleri ve kapasiteleri, strateji ve hedefleri bu komisyonlarca daha iyi
takip edilebilmekte ve bilinmektedir. Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun ise
256
maliyetler ve finansal dengeler
açısından işi sonlandıracak
komisyon
olması
gerekınektedir.
Ödenek büyüklüklerin görüşülmesi ve belirlenmesi yetkisi Plan ve
Bütçe Komisyonu 'nda kalmak kaydıyla bakanlıkların ve bunların bağlı ve
ilgili kuruluşlarının bütçelerinin karşılıklı olarak kuruldukları diğer ihtisas
komisyonlarında görüşmesi yerinde bir uygulama olacaktır. Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun yalnızca kendi görev alanına giren (karşılıklılık esas
alınmak suretiyle) kurum ve kuruluşların bütçelerinin hizmet analizlerini ve
gerekliliklerini, strateji ve hedeflerini görüşmesi doğru olan uygulamadır.
Örneğin Bayındırlık Bakanlığı bütçesinin yalnızca ödenek tavanları, Plan ve
Bütçe Komisyonu mali dengelerin sağlandığı ve bütçe büyüklüklerinin bu
dengeleri gözetecek şekilde bağlandığı komisyon olduğu için, Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nca belirlenmelidir. Ödenekler arasındaki dağılımın ise bu
Bakanlığın ihtiyaçlarını daha iyi tespit edebilecek ve yönlendirebilecek, en
azından teknik yönden daha olumlu katkı sunabilecek durumda olan
Bayındırlık, imar, Ulaştırma ve Turizm Komisyonu'nca gerçekleştirilmesi
daha yerinde olacaktır. İdareler faaliyet raporlannın görüşülmesi işi de bu
komisyonca yerine getirildiği takdirde ilişki daha net bir şekilde
kurulabilecektir. Sorunlar görülerek, ilgili kurum ve kuruluşların
ihtiyaçlarının tespiti ve çözümü ilgili komisyonda daha kolay olacaktır.
Kısaca belirtmek gerekirse parlamentonun bütçe denetimi konusundaki
etkenliğinin artırılabilmesi diğer ihtisas komisyonlarının da sürece dahil
edilmesiyle mümkün hale gelecektir.
Hazırlık sürecinin· TBMM açısından tamamlanması bakımından
Kanun' da öngörülen mali yönetim ve kontrol sistemine uyum
sağlanınası amacıyla TBMM İçtüzüğü 'nde gerekli değişikliklerin en kısa
sürede yapılması gerekmektedir.
501 8
sayılı
kaynakları
üzerindeki denetim yetkisini tam
olarak gerçekleştirilebilmesi için Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun yukarıda
belirtilen faaliyetleri etkili bir şekilde yürütmesini sağlamaya yönelik
hukuki ve idari alt yapının oluşturulması gerekmektedir. Bu amaçla,
Komisyonun 50 18 sayılı Kanun' da belirtilen faaliyetleri nasıl
TBMM'nin kamu
257
ve bunları hangi mekanizmalada gerçekleştireceğine
açıklık getiren kanuni düzenlemelere ihtiyaç vardır. Bu düzenlemeler
altematifli olarak genel hatları ile aşağıdaki şekilde açıklanabilir.
sonuçlandıracağına
Plan ve Bütçe Komisyonu bünyesinde; alanlarında uzman üyelerden
oluşan daimi üç adet alt komisyon oluşturulmasına yönelik yasal düzenleme
yapılması yararlı olacaktır. Bunlar;
tasansı
ile birlikte TBMM'ye sunulan
değerlendirecek Bütçe Tasarıları Alt Komisyonu,
a) Bütçe
dokümanları
b) ( 1) Faaliyet raporunun, (2) Kesinhesap kanunu tasarısı ve
eklerinin, (3) Genel uygunluk bildiriminin, (4) Mali istatistikierin
değerlendirilmesinin ~e ( 5) Dış denetim genel değerlendirme
raporunun görüşüleceği, Faaliyet Raporlan ve Kesinhesap
Kanun Tasarıları Alt Komisyonu ve,
c)
ilgili görülen tasarı ve teklifler ile kamu
harcama veya gelirlerinde artış veya azalış gerektiren kanun
tasarı veya tekliflerini değerlendirmek üzere oluşturulacak Tasarı
ve Teklifler Alt Komisyonu,
Kalkınma planıyla
olarak sınıflandırılabilir. Son olarak kurulması öngörülen Tasarı ve Teklifler
Alt Komisyonu süreklilik arz etmeyebilir ve bütçe görüşmelerinin
yoğunlaştığı zamanlarda Komisyon'un takdirine bağlı olarak kurulması
öngörülebilir. Bu alt komisyonların yapısı ve işleyişi ile Plan ve Bütçe
Komisyonu'yla ilişkisi bir kanunla veya İçtüzükle ayrıntılı bir şekilde
belirlenmelidir. Bütün bunların yapılması Komisyon'un üye sayısının
artırılınasını da gerektirecektir. Ancak Komisyon 'un üye sayısının
artırılması· gereği yalnızca bu önerilere ilişkin düzenlernelerin yapılması
durumunda ortaya çıkmamaktadır. Herhangi bir düzenleme yapılmasa da
sözü edilen raporların ve diğer dokümanların değerlendirilebilmesi için
Komisyon 'un kendi içinde gayriresmi de olsa bir çalışma yürü te bilmesi (alt
komisyon uygulamasında olduğu gibi) üye sayısının artırılınasını zorunlu
kılmaktadır.
258
50 18 sayılı Kanunla birlikte işlevsel bir anlam kazanan bütçe ve
kesinhesap kanun tasarıları ve ekieri ile Sayıştay tarafından sunulacak
' raporların TBMM' deki değerlendirme sürecine, Plan ve Bütçe
Komisyonu'nun koordinatörlüğünde, diğer komisyonların da katılmasını
sağlayacak düzenleme yapılması, TBMM'nin bütçe hakkını en iyi şekilde
kullanabilmesi açısından önem kazanmıştır. Bu amaçla; TBMM Başkanlığı
tarafından Plan ve Bütçe Komisyonuna havalesi yapılan; harcamacı
kuruluşların bütçe tasarılarının, idare faaliyet raporlarının, mahalli idareler
değerlendirme raporunun ve harcamacı kuruluşlarının kesinhesap kanun
gibi ilgili komisyonlarda görüşülmesini
sağlayacak düzenlemeler yapılması yararlı olacaktır. Bu düzenlemenin
temel felsefesi, TBMM'nin kamu kaynakları üzerindeki denetiminin
tasarılarının yukarıda belirtildiği
etkinleştirilmesi olmalıdır.
ilgili ihtisas komisyonlarında değerlendirilerek,
bu komisyonların varılan sonuçları özet olarak raporlaması, bu raporların
Plan ve Bütçe Komisyonu'na sunulması ve kurulması önerilen alt
komisyonda değerlendirilmesi şeklinde bir yöntemin benimsenmesi de
mümkündür. Ayrıca bütçe, kesinhesap ve kalkınma planlarıyla ilgili olan
kanun tasarı ve teklifleri (3067 sayılı Kanun 'un ayrıca ele alınıp yeniden
düzenlenmesi, havale prosedürüne açıklık getirilmesi ve bu prosedürün
farklılaştırılması ayrı bir konudur) dışında kalan kanun tasarı ve tekliflerini
görüşmek ve maliye ve ekonomiyle ilgili bakanlık ve kuruluşlarla karşılıklı
olmak üzere yeni bir komisyon kurulabilir.
Faaliyet
---
raporlarının
Özetle 5018 sayılı Kanun 'un 42. maddesinde belirtilen ve idare
faaliyetlerinin bir sonuç değerlendirmesini içeren raporların görüşülmesi,
tartışılması, değerlendirilmesi ve gerektiğinde izlenınesini temin etmek
üzere ya yeni bir komisyon kurulması ya diğer ihtisas komisyonlarının da
sürece aktif bir şekilde katılımının sağlanması veyahut da Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun üye sayısı bakımından desteklenmesi Meclis iradesine bağlı
olarak gerçekleşebilecektir.
Meclis'in Sayıştay yoluyla sağlamaya çalıştığı dolaylı
artırmaya yönelik önlemlerin de alınması gerekmektedir. Bu
etkinliğini
bağlamda;
259
Sayıştay'ın yargısal işlevleri
Meclis'e rapor sunulmasını aksatmamalıdır.
Plan ve Bütçe Komisyonu'nun kesinhesap görüşmelerinde geçmiş dönem
bütçe uygulama sonuçlarının iyi bir şekilde denetlenmesini sağlamak için
daha önce uygulaması olan "Sayıştay Komisyonu" gibi bağımsız yeni bir
komisyonun oluşturulması yoluna gidilmesi alternatiflerden biri olabilir.
Böylece Sayıştay' ca sunulan raporların bu komisyonda incelenmesi
sağlanarak Plan ve Bütçe Komisyonu'nun zaman kazanması ve daha isabetli
ve denetim işlevini eksiksiz yerine getirecek kararlar vermesinin yolu
açılabilir.
Demokrasinin olmazsa olmaz
koşulu olan mali konulardaki
parlamenter denetimin günün koşullarında gerçekleştirilebilmesi için
Sayıştay
parlamento
ilişkilerinin
geliştirilmesi
gerekmektedir.
Parlamentonun Sayıştay'ı çalıştırmak için tahrikte bulunması, yasal
denetimini yapmak için bilgi ve raporların Meclis 'te değerlendirilme,
görüşülme ve tartışılma olanaklarının sağlanması kaçınılmaz hale gelmiştir.
Bu hizmetin verimli bir biçimde yerine getirilebilmesi için parlamento ile
Sayıştay'ın denetim alanının özdeş hale getirilmesi hususu yıllardan beri
dile getirilmektedir. 5018 sayılı Kanun bu özdeşliği (KİT'ler hariç)
sağlamıştır. Artık yapılması gereken iş denetimin gereği gibi yürütülmesini
sağlayacak düzenlemeler ve Sayıştay'ın örgüt ve personel yapısının
geliştirilmesidir.
ilişkin
hususa da kısaca değinmekte yarar vardır. Günümüzde
kalkınma planlamasından stratejik planlamaya yani, bütüncül planlama
anlayışından bölünmüş planlama anlayışına doğru bir kayış yaşanmaktadır.
Ancak kalkınma planları varlığını halen devam ettirmektedir. Plan ve Bütçe
Komisyonu 'nun bütçe sürecinde etkin çalışması; kalkınma planları, yıllık
programlar ve 5018 sayılı Kanunla sisteme yeni giren ve kurumsal düzeyde
hazırlanacak olan stratejik planlar arasındaki ilişkinin iyi· kurularak kaynak
dağıtımı
ve kaynakların kullanımı sürecinde etkin bir şekilde
Plana
çalıştırılmalarına bağlıdır.
50 18 çerçevesinde bütçe ve bütçenin hesap verme işlevi üzerine
kurulacak rnekanizmaya ilişkin de bir takım öncelikler gözetilmelidir. 50 I 8
260
Kanun orta vadeli harcama planını içeren, stratejik planlara dayalı
olarak, genel hedeflere ulaşınada ara aşamalan kapsayan yıllık bütçeler
hazırlanacağını öngörmektedir. Böylece, yasama organının stratejik
plandaki orta vadeli hedefleri değerlendirme imkanı yaratılmış olacaktır.
Yüksek Planlama Kurulu'nca makro politikalar ve kararlan belirleyen,
kuruluşların ödenek tavanlarını ve yatırım önceliklerini saptayan Makro
Ekonomik Çerçeve Karar alınmaktadır. Bu karar 2001 yılından itibaren
alınmakta ancak herhangi bir kanuni dayanağı bulunmamaktadır. Bütçeterin
bu kararda belirlenen ilkeler çerçevesinde hazırlanması öngörülmektedir.
Ancak hazırlanan bütçeler çoğu zaman bu kararla belirlenen ilkelerden
sapmalar göstermektedir. Yani alınan karar sorumluluk anlayışını
beraberinde getirmemekte, siyasi sorumluluğu ortaya koyacak hesap verme
mekanizmasından yoksun bulunmamaktadır. Parlamento da bu aracı etkin
bir şekilde kullanamamaktadır. Yalnızca bütçe görüşmelerinde muhalefet
tarafından sınırlı olarak makro ekonomik çerçeve kararlardan sapmalar
eleştiri konusu yapılmaktadır. Bu çerçeve kararın 5018 sayılı Kanunla
ilişkisi kurularak hesap verme sorumluluğunu harekete geçirecek bir yapıya
kavuşturulması veya yeni bir mekanizma kurulması gerekmektedir.
sayılı
Kanunla öngörülen mali içerikli raporların bu akı betten
korunm~sı, bilgi mahiyeti dışında işlevlere de sahip kılınması, siyasi
sorumluluğu ortaya koyacak bir hesap verme mekanizmasının kurulması,
sağlam temellere oturtularak değerlendirme kıstası olarak geliştirilmesi
gerekmektedir. Hükümetin bu sorumluluk çerçevesinde önceki yıl
bütçesinde meydana gelen sapmaları açıklaması yoluna gidilmelidir.
Nitekim Yeni Zelanda' da 1994 yılında kabul edilen Mali Sorumluluk
Kanunu (Fiscal Responsibility Act) en genel anlamda maliye politikasının
uygulanması ile ilgili temel ilkeleri belirlemekte ve hükümetleri düzenli
olarak kısa ve uzun vadeli mali hedeflerini açıklama konusunda yasal bir
zonınluluk altına sokmaktadır. Kanun; açıklanan politikalardan ve mali
ilkelerden bir sapma olması durumunda hükümeti, bu sapınayı nedenleri ile
birlikte kamuoyuna açıklamaya zorunlu tutmaktadır. Kanun parlamento ile
onun sorumlu komisyonu olan Finansman ve Harcama Komisyonu'na
5018
sayılı
261
hükümetin mali politikalarını değerlendirirken kullanacağı ve sornınluk
arayacağı beş temel ilke getirmiştir. Bu ilkeler gerçekleştirilmesi zorunlu
ilkeler olmasa da Maliye Bakanı 'nın sapmalar konusunda açıklama yapması
gereği üzerine getirilmiştir. Bunlar kısaca: 1) Borçlanınayı makul bir düzeye
indirmek, 2) Borçlanınayı makul bir düzeyde sürdürmek 3) Gelecekte olası
kötü durumları da karşılayacak düzeyde net varlıkların artışının ve
devamının sağlanması, 4) Mali riskierin basireti i bir şekilde yönetimi,
5) Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi miktarı ve oranlarının
sağlanmasıdır.
Ülkemizde de 50 ı 8 sayılı Kanun çerçevesinde sunulacak raporlar
için benzer ilkeler belirlenmelidir. Belirlenen bu ilkeler hükümetin hesap
verme sorumluluğunu yerine getirmesine katkı sağlayıcı, parlamentonun
belli kriterler çerçevesinde hesap sorma işlevini geliştirici olmalıdır.
Nitekim son yıllarda hem dünyada hem de ülkemizde yaşanan
gelişmeler bir dönüşümü zorunlu kılmaktadır. 50 ı 8 sayılı Kanun tüm dünya
parlamentolarında olduğu gibi parlamentomuzun kaybettiği gücü ve
etkinliği yeniden kazanması ve bütçe hakkının en etkin şekilde
kullanılmasını sağlamaya yönelik olarak yürütme organı ve kamu
kaynakları üzerindeki denetim yetkilerinin daha iyi kullanılması için gerekli
enstrümanları sağlamıştır. Yapılması gerekin iş bu enstrümaniarın
içeriklerine açıklık kazandırılarak kullanılış biçimine ilişkin düzenlemeler
.yapmaktır. Bütçe ve bütçe görüşmelerine esas olacak raporlar ve diğer
dokümanların görüşme esas ve usullerinin belirlenmesine ilişkin çalışma
yürütülmekle birlikte- henüz resmi bir nitelik kazanmamıştır. Meclis
İçtüzüğü 'nde yapılacak bir değişiklikle veya bir kanunla buna ilişkin
yöntemlerin, esas ve usullerin en kısa zamanda belirlenmesi gerekmektedir.
Ayrıca bu etkinliğin sağlanmasının en önemli araçlanndan olan ihtisas
komisyonlannın, özellikle de Plan ve Bütçe Komisyonu 'nun yeniden
yapılandırılması, görev tanımlarına ve işleyiş mekanizmaianna açıklık
getirilmesi için en uygun zamandır.
262
KAYNAKÇA
I. KiTAPLAR, MAKALELER, BİLDİRİLER
ADAK, Agah, Türk Hukuk Düzeninde Kalkınma
Adana İTİA Dergisi, S. 2, Ekim ı973.
H
Planları
ve Planlama",
AKDOGAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, Ankara, ı 999.
-
AKSOY, Şerafettin, Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, ı 998.
AKTAN,
Coşkun
Can, Politik Yozlaşma ve Kleptokrasi : 1980-1990
Türkiye Deneyimi, AFA Güncel Olaylar Dizisi, İstanbul, ı 992.
AKTAN,
Coşkun
Can, HRant
TOBB Yayını, Ekim
Savaşları",
Ekonomik Forum, , S:
ı3,
ı994.
AKTAN, Coşkun Can, Anayasal İktisat, İz Yayıncılık, İstanbul, ı 997.
ALDIKAÇTI, Orhan, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi ve 1961
·Anayasası, Fakülteler Matbaası, İstanbul ı 978.
ARlN, Tülay, "Parlamenter Bütçe Denetimi-Plan ve Bütçe Komisyonu:
Yapı ve işlevler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma",
Parlamento ve Sayıştay Denetimi , TESEV Yayınları: ı6,
İstanbul, 2000.
ARlKAN, Vural, HAnayasa Mahkemesi Kararlarında Bütçe İlkelerinin
Yoruml;l", Vergi Dünyası, Y. 8, S: ıo4, Nisan ı990.
ARMAGAN, Servet, Memleketimizde İçtüzükler, Fakülteler Matbaası,
İstanbul, ı 972.
ARSLAN, Ahmet, H5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
Kamu Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler", Maliye
Dergisi, S: ı45, Ocak-Nisan 2004.
ATAÇ, Engin, HBütçe Sürecinde Karar Verme", EAÜİİBF Dergisi, C. 8,
Sayı: ı -2, Eskişehir, ı 990.
ATAÇ, Engin, HParlamento Bütçe Denetimi Yapıyor Mu?", EİTİA
Dergisi, C.l 6, S:2, Eskişehir, Haziran ı 998.
ATAY, Cevdet, Devlet Yönetimi ve Denetimi, ALFA Bas im Yayım
Dağıtım Ltd. Şti., İstanbul, ı 999.
ATEŞ,
Mustafa, Türkiye'de Planlı Kalkınma ve Devlet Planlama
Teşkilatı, DPT Yayınları, Ankara, ı998.
263
ATEŞ, Mustafa, "Türkiye'de Kalkınma Planları ve Yıllık Programların
Hazırlanması", Sayıştay
Dergisi,
Sayı:
33, Nisan-Haziran 1999.
A TİYAS, İzak, SAYIN, Şerif Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk
ve Bütçe Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru,
TESEV Yayınları: 4, Boyut Matbaac1lık A.Ş., İstanbul, 1997.
AYBAY, Rona, "Yasama Meclislerinin İçtüzükleri", Türk Parlamentocu/uğunun İlk Yüzyıl ı, Ajans-Türk Gazetecilik ve Matbaacılık
Sanayi, Ankara, 1976.
AYDIN, Ali Rıza, Aziz, KONUKMAN, Oğuz, OYAN, Türkiye'de Fon
Sisteminin Kamu Kesimi içindeki Yeri ve Ekonomik Etkileri,
TOBB Yayınları, Genel: 195, Ankara, 1.991.
BAKlRCI, Fahri, TBMM'nin Çalışma Yöntemi, imge Kitabevi Yayınları,
Ankara, 2000.
BALTA, Tahsin Bekir, Türkiye'de Yürütme Kudreti, AÜSBF Yayını,
Ankara, ı 960.
BEK, Hasan,. "Bütçe Denetimi Açısından Kesinhesap ", Maliye Dergisi,
Sayı: ı ı 9, Mayıs-Ağustos ı 995.
BLONDAL, John R., uBudgeting in Sweden ", OECD Journal on
Budgeting, OECD 2001.
BLONDAL, R. Jon, uBudget Reform in OECD Member Countries:
Common Trends"-, OECD Journal on Budgeting, Vol. 3, No: ı,
2003.
BOGDANOR, Vernon, "Representative of the People", Parliamentarians
and Constituents in Western Democracies, ed. Vernon
Bogdanor, Cambridge University Press, Great Britain, ı 986.
BOZ, Muhammet, TBMM Yasama Sürecinde Daimi Komisyonlar,
Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi, TBMM, 1994.
BOZKURT, Rauf, İBA, Şeref, 100 Soruda Parlamento, Nobel Yayın
Dağıtım, Ankara, 2004.
BRUMBY, Jim, "Budget Reform in OECD Member Countries", Managing
Goverment Expenditure, ed. Salvatore Schiavo Campo, Danial
Tommasi, Published by the Asian Development Bank, 1999.
264
BULUTOÖLU, Kenan, Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik
Bir Kuramı), Filiz Kitabevi, İstanbul, 1988.
BÜTÇE PLAN KOMiSYONU, KİT'lerin Denetimine Ait Bütçe-Plan
Komisyonu Raporu (ı 980), TBMM Basım evi, Ankara, 1982.
BÜTÇE PLAN KOMiSYONU, KİT'lerin Denetimine Ait Bütçe-Plan
Komisyonu Raporu (ı 98 ı), TBMM Basım evi, Ankara, 1983.
Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Yayınları, No: 17ı,
Doğan Basımevi, Ankara, ı 978.
COŞKUN, Gülay, Devlet Bütçesi: Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi,
Ankara, ı 986.
Türkiye 'de Mali Şeffaflığı Sağlamaya Yönelik Bir
CURA, Serkan,
Uygulama: Analitik Bütçe Sınıflandırması", MÜİİBF Dergisi,
C. 7, S: ı, 2003.
ÇAÖAN, Nami, HAnayasa Çerçevesinde Kamu Maliyesinin Parlamenter
Kontrolü", (Anayasa Yargısı Sempozyumu) ı 984, Anayasa
Yargısı Dergisi, Anayasa Mahkemesi Yayınları, No: 5, Ankara
1986.
DAL, Kemal, Türk Esas Teşkilat Hukuku, Ankara, I 986.
'COŞKUN, Gülay,
H
DARICI, Haldun, Geçici Bütçe Kanunları (1920-1995), Maliye
BMKGM Yayınları, S: 1995/4, Ankara, 1995.
Bakanlığı
DEL VOLVE, Pierre, "Parlamentonun Ekonomik ve Bütçe Politikası
Üzerindeki Kontrolü", (çev. Ragıp Hanyal), Maliye Bülteni, S:
654, Ankara, Mart-Nisan 1969.
ve Temsil Dairesi Başkanlığı Yayınları , Plan ve Türkiye'de
Planlı Kalkınma, Ankara (Mayıs) ı 986.
DPT
Yayın
DPT
Yayın
ve Temsil Dairesi
Kalkınma
Başkanlığı Yayınları,
ve Devlet Planlama
Teşkilatı,
Türkiye'de Planlı
Ankara (Temmuz)
ı986.
Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel ihtisas Komisyonu
Raporu, Ankara, 2000.
DPT, Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Mayıs 2003.
DPT, 8.
Beş Yıllık Kalkınma Planı,
265
DUGUİT, Leon, Kamu Hukuku Dersleri, (çev. Süheyp Derbil), AÜHF
Yayınları,
Ankara, ı 954
DURAN, Lütfi, Türkiye 'de Planlamanın Hukuki Rejimi", Amme İdaresi
Dergisi, C.8, S: 3, Ankara ı978.
DYE, Kenneth M., "Accountability, Auditing and Democracy", Notes for
- an . Address to The Commonwealth Conference of Auditors
Generel, Lahore, 1996.
EDİZDOGAN, Nihat, Kamu Bütçesi, Uludağ Üniversitesi Basimevi,
Bursa, 1989.
EKER, Aytaç, Coşkun Aktan, Politik Yozlaşma ve Rant· Kollama, Takav
Matbaası, Ankara, ı 994.
ERÇİN, Cezmi, Hukuki Bakımdan Bütçe, Hukuk ilmi Yayım Kurumu
Konferans Serisi: 25, Hapisane Matbaası, Ankara, ı937.
ERİKLİ,
Hasan, 1982 Anayasası'nda Yasa Yapım Süreci,
· Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, GÜSBE, Ankara, 2003.
ERGİNAY, Akif, Kamu Maliyesi, Savaş Yayınları, Ankara, 1994.
ERNAM, Mustafa, Türk Hukuk Düzeninde Kalkınma Planlarının Yeri",
Bayrak, S: 690, Temmuz ı971.
EROGUL, Cem, Demokrat Parti: Tarihi ve İdeolojisi, imge Kitabevi
Yayınları, Ankara, 2003.
ERYILMAZ, Bilal, uKamu Bürokrasinin Denetlenmesinde Yeni
Gelişmeler", TİD, Y.66, Sayı: 402, Mart ı994.
ETHRİDGE, Marcus, Howard Handelman, Politics in Changing World, St
Martin's Press, New York, 1994.
EZHERLİ, İhsan, Türkiye Büyük Millet Meclisi (1920-1998) ve Osmanlı
Meclisi Mebusanı (1877-1920), TBMM Kültür, Sanat ve Yayın
Kurulu Yayınları, Ankara, ı 998.
FALAY, Nihat, "Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu:
Türkiye'deki İşleyiş", Seminer Bildirisi, TESEV, İstanbul, 1999.
FERSOY, Emin, Yasama Denetimi, TODAİE Yayınları, Ankara, 1984.
FEYZİOGLU, Bedi N., Nazari, Tatbiki, Mukayeseli Bütçe, Filiz Kitabevi,
İstanbul, 1981.
H
H
FEYZİOGLU, Bedi N., "Bütçe ve Parlamento", İÜ Maliye Araştırma
Merkezi Konferans/arı: 31, Günay Matbaası, İstanbul, ı988.
266
FEYZİOGLU, Bedi N., "Sayıştay ve Parlamento", Sayıştay Dergisi,
Sayı:13,
Temmuz-Eylül 1993, s. 25.
FEYZİOGLU, Bedi N., "Sayıştay ve Parlamento"
Denetimi Sempozyumu 'na verilen
tebliğ,
Çağdaş Sayıştay
4-5 Haziran 1997.
FRANSA MiLLET MECLİSİ; "Kamu Harcamalarında Etkinlik ve
Parlamenter Denetim", Fransa Millet Meclisi Çalışma Grubu
Raporu, (çev. Ş. Alparslan Yasa ve Özlem Okur Kasap),
Sayıştay Yayını, 2000.
GENÇKA YA, Ömer Faruk, "Türkiye'de Parlamento Reformu: Tarihsel Bir
Değerlendirme" Parlamentonun Etkinliği Semineri, TES EVAvrupa Birliği Temsilciliği, Bilgi Üniversitesi, İstanbul, Ekim
1999.
GİRİTLİ, İsmet, Kamu Yönetimi Teşkilatı ve Personeli, İÜ Hukuk
Fakültesi Yayınları, İstanbul, 1979.
GÖREN, İhsan, "Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve
Denetim", Parlamento ve Sayıştay Denetimi, TESEV Yayınları:
16, İstanbul, 2000.
GÖRGÜN, Sevim, "Anayasa! Borçlanma Politikası ve Devletin Borçlanma
Anayasa
Ekonomik
Sınırlandırılması",
Politikasının
Sempozyumu, 28-29 Mayıs 1992, Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF
Maliye Bölümü, Takav Matbaası, Ankara, 1992.
GÖZLER, Kemal, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi
Yayınları, Bursa 2004.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, SEZGİN, Zekai, 1924 Anayasası Hakkındaki
Meclis Görüşmeleri, AÜSBF Yayını, Ankara, 1957.
GÜRSOY, Bedri, Kamusal Maliyesi, AÜSBF Yayını, Ankara 1980.
HARRİS, Joseph P.,
Congress and The Legislative Process, McGrow Hill,
USA, 1972.
HARVEY, Walker, The Legislative Process, Law Making in United
States, The Ranold Press Company, Newyork, 1948.
HAS, Volkan, Türkiye Büyük Millef Meclisi'nde Komisyonlar,
Yayımlanınamış Yüksek Lisans Tezi, AÜSBE, Ankara, 2003.
267
HAYEK, Friedrich A., "Liberal Bir Devletin Anayasası", Sosyal ve Siyasal
Teori:Seçme Yazılar, (çev. Mustafa Erdoğan), ed. Atilla Yayla,
Siyasal Kitabevi, Ankara, ı 993.
HEPER, Metin, "Türkiye'nin Siyasal Gelişimi İçinde Parlamentonun Yeri",
6. Milli Egemenlik Sempozyumu, (TBMM ve Milli Egemenlik),
TBMM Kültür Sanat ve Yayın Kurulu Yayınlan No:47, ı990.
İBA, Şeref, Parlamenter Denetim (Yolları, Etkinliği ve Susurluk
Örneği), Bilgi Y ayınevi, Ankara, ı 997.
İNAN, Atilla, Bütün Yönleriyle Türk Sayıştayı, Ankara, ı 992.
İNAN, Atilla, HDemokrasi Evriminde Bütçe Hakkının Parlamenter Denetim
Açısından Önemi ve Türkiye 'deki Durumu", İller ve Belediyeler
Dergisi, S: 644, Ankara, Haziran ı 999.
İNAN, Atilla, uAnayasamıza Göre Bütçenin Parlamentoca Denetimi",
Hukuk Dergisi, Sayı: ı 08, Ankara, Kasım 2000.
İngilizce-Türkçe Redhouse Sözlüğü,
Yayınevi,
ı 1. Baskı, İstanbul, Redhouse
1984.
İSLAM, Nadir L., Türkiye'de Gensoru ve Meclis Tahkikatı, Ankara,
1966.
KALAYCIOGLU, Ersin, Çağdaş Siyasal Bilim, Teori, Olgu ve Süreçler,
Beta Basım Yayın Dağıtım, İstanbul, 1983.
KAP ANİ, Munci, Politika Bilimine Giriş, Bilgi Yayınevi, Ankara 1997.
KARABACAK, Serkan, İsveç Bütçe Sistemi, Yayımlanmamış Uzmanlık
Tezi, DPT, 1999.
KARAİBRAHİMOGLU, Sacit, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Ege
Matbaası,
Ankara, 1968.
KARAMUSTAFAOGLU, M. Tuncer, Yasama Meclisinde Komisyonlar,
Ajans Türk Matbaası, Ankara, 1965.
KEPENEK, Yakup, YENTÜRK, Nurhan, Türkiye Ekonomisi, Remzi
Kitabevi, İstanbul 1997.
"Sayıştay' da
Yeniden Düzenleme", Parlamento ve
Sayıştay Denetimi, TESEV Yayınlan: 16, İstanbul, 2000.
KESMEZ, ·Necdet,
268
KİLİ, Suna, GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, Türk Anayasa Metinleri, Türkiye İş
Bankası Yayınları,
Ankara, 1985.
KOÇDEMİR, Mehmet, H5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu'nun TBMM'ye
Ocak-Mart 2005.
Yansımaları,
Mali
Kılavuz,
Y. 7, S: 27,
KONUKMAN, Aziz, "Kesin Hesap· Kanun Tasarıları Üzerine Bir
Değerlendirme", Kamu Maliyesinde Saydamlık, ed. İzak AtiyasSayın, Şerif Sayın, TES EV Yayınları, No: 20, İstanbul, 2000.
KÖKSAL, Mahmut, YÜKSEL, Nahit, 1999 Yılı Geçici Bütçesi (Geçici
Bütçe Olgusu, TBMM'deki Müzakereler, Basındaki
Değerlendirmeler), Maliye Bakanlığı BMKGM Yayınları No:
2002/2, Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara, 2002.
KÖSE, H. Ömer, HDenetim ve Demokrasi", Sayıştay Dergisi, Sayı: 33,
Ankara, Nisan-Haziran ı999.
KUBALI, Hüseyin Nail, Türk Esas Teşkilat Hukuku Dersleri, Tan
Matbaası, İstanbul, ı 960.
KUMAŞ, Rahmi,
Parlamentonun ·Boyutları, Çağdaş Yayınları, İstanbul_,
1985.
LASKİ, Harold J., Parliamentary Government in England, George and
Unwin Ltd., London, ı 952.
LEVENTOGLU, Mahzar, Bütçenin Reddi ve Geçici Bütçe Uygulaması,
Ulusal Basım evi, Ankara, ı 970.
LIJPHART, Arend, "Çağdaş Demokrasiler: Yirmi Bir Ülkede Çoğunlukçu
ve Oydaşmacı Yönetim Örüntüleri", (çev. Ergun Özbudun, Ersin
Onulduran), Yetkin Yayınları, Ankara, ı 996.
MALiYE BAKANLIGI BMKGM, Analitik Bütçe Sınıflandırması, 2002,
Ankara.
MALiYE BAKANLIGI BMKGM, Analitik Bütçe Sınıflandırması, 2003,
Ankara.
MCLEAN, Ian, "Lobicilik: Çıkar Gruplarının Rolü", Toward a
Mathematics of Politics, ed. Gordon, TULLOCK (çev. Fatih
Saygılı), Ann Arborr: University Michigan Press, ı 996.
269
MUMCU, Uğur, Söz Meclisten İçeri, Tekin Yayınevi, İstanbul, ı981.
NATCHEZ, Peter B.,BUPP lrvin C., "Policy and Priority in the Budgetary
Process", American Political Science Review, S: 67, Eylül
ı973.
OECD, Budgeting Anda Policy Making Sigma Papers, OECD/GD(96)
ı ı O No: 8, Paris, ı996.
OKANDAN, Recai Galip, Amme Hukukumtızun Ana Hatları
(Türkiye'nin Siyasi Gelişmesi) 1. Kitap (Osmanlı Devletinin
Kuruluşundan Yıkdışına Kadar), İÜ Hukuk Fakültesi Yayını,
No: 2ı95/496;İstanbul, ı977.
ONAR, Erdal, Meclis Araştırması, AÜ Hukuk Fakültesi Yayınları, Ankara,
ı977.
ORHAN, Yılmaz, Türkiye'de Kamu Yönetiminin Temeli, TODAİE
Yayınları, Ankara, ı984.
OYAN; Oğuz, Türkiye Ekonomisi: Nereden Nereye?, Türk-İş Yayınları,
Ankara ı998.
Oxford Resimli Ansiklopedik Sözlük, C.
İstanbul, ı 990.
ı,
Sabah Gazetesi
Yayınları,
ÖNDER,. -İzzettin, Türkiye'de Kamu Maliyesi, Finansal Yapı ve
Politikalar: İktisat Politikası Seçenekleri 2, ed. Taner
BERKSOY, Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı
Yayınları, İstanbul, I 993.
ÖNEN, Sacit, "Cumhuriyet Dönemi Bütçe Politikaları", GÜİİBF Dergisi,
., .C. 3, Sayı: ı -2, ı 987.
ÖNER, Erdoğan, Mali Olaylar ve Düzenlemeler Işığında Osmanlı
·İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali İdare,
Maliye Bakanlığı APK Kurulu Başkanlığı Yayını, No: 20011359,
Ankara, 200 ı.
ÖZBARAN, M. Hakan, Kamu Mali Yönetimindeki Gelişmeler Paralelinde
Sayıştay Denetimi", Mali Kılavuz, Y. 7, S: 27, Ocak-Mart 2005.
ÖZBUDUN, Ergun, Parlamenter Rejimde Parlamentonun Hükümeti
Murakabe Vasıtaları, AÜHF Yayınları, No: ı71, Ankara, 1962.
270
ÖZBUDUN, Ergun, "Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik Anayasa",
Ekonomik Anayasa Sempozyumu, 28-29 Mayıs 1992, Dokuz
Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, Takav Matbaası,
Ankara, 1992.
ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, Ankara,
2002.
ÖZER, Atilla, Gerekçeli ve 1961 Anayasası ile Mukayeseli 1982
Anayasası, Lazer Ofset, Anakara, 1996.
ÖZER, M. Akif, "Parlamento/ar ve Denetim Fonksiyonları", Sayıştay
Dergisi, S: 33, Nisan-Haziran ı 999.
ÖZTÜRK, Kazım, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası: İzahlı, Gerekçeli,
Anabelgeli ve Maddelere Göre Tasnitli Bütün Tutanakları
İle, Türkiye İş Bankası Kültür Yayın ları, C.3, Ankara, ı 966.
ÖZTÜRK, Nazım, "Anayasa! İktisat Çerçevesinde Demokrasiyi Yozlaştıran
Etmenler", Amme İdaresi Dergisi, TODAİE, S. 37, Eylül2004.
ÖZYILDIZ, R. Hakan, "Kamu Harcama Politikalarının Denetlenmesi ve
Performansa Dayalı Bütçe", Hazine Dergisi, S: 13, Ocak 2000.
Resmi Gazete
RİDDİCK, Floyd M., The United States Congress Organization and
Procedure, National Capitol Publishers, Washington, 1949.
ROMER, Thomas, ROSENTHAL, Howard, "Bureaucrats Versus Voters:
On the Political Economy of Economics, Quarterly Journal
Economics, Vol. 93, November ı979.
SABUNCU, Yavuz, Anayasaya Giriş, imaj Yayınevi, Ankara, 2003.
SAKAL, Mustafa, Politik Karar Alma Sürecinde Bütçe Maksimizasyonu ve
Bürokratik Yozlaşma/ar", Yeni Türkiye, (Siyasette Yozlaşma
Özel Sayı 1), S. 13, Ocak-Şubat ı997.
SAVAŞ, Vural F., Anayasal İktisat, Avcıol Basım Yayım, İstanbul, 1997.
SEV, Kadir, "Parlamento Adına Denetim Yapan Bir Kurum
Denetim, Y.7, S:76, Temmuz-Ağustos ı 992.
Sayıştay",
271
SEVEN, Bülent, "Anayasa Mahkemesi 'nin Fon Uygulamasına İlişkin
Kararlarının Bütçe İlkeleri ve Sayıştay Denetimi Karşısındaki
Durumu", HÜİİBF Dergisi, C. 14, S: 1, Temmuz 1996.
SOYSAL, Mümtaz, Anayasaya Giriş, AÜSBF Yayınları, Ankara, 1968.
ŞAYLAN,
Gencay, Türkiye'de Kapitalizm, Bürokrasi ve Siyasal
İdeoloji, TODAİE Yayınları, Ankara, 1974.
Abdüllatif, "Osmanlı Bütçeleri ve Türkiye 'de Bütçe Hakkının
Ortaya Çıkışında Cumhuriyet Öncesi Gelişmeler, MülkiyelHer
Birliği Dergisi, C.12, Sayı: 99, Ankara, 01.09.1988.
TAN, Turgut, Planlamanın Hukuki Düzeni, TODAİE Yayınları, Ankara,
1976.
TANÖR, Bülent, İki Anayasa 1961-1982, Beta Basım Yayım Dağıtım
A.Ş., İstanbul, 1986.
TANÖR, Bülent, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, 9. Baskı, Yapı
·Kredi Yayınları, İstanbul, 2000.
ŞENER,
TEZİÇ, Erdoğan, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili
Anayasa Mahkemesi Kararları, Fakülteler Matbaası, İstanbul
1980.
TOKGÖZ, Erdinç, , Türkiye'nin İktisadi Gelişme Tarihi (1914-1999),
imaj Yayıncılık,. Ankara, 1999.
TOPRAK, Binnaz, "Demokrasi ve Parlamento", Milli Egemenlik
Sempozyumu ve Panellerde Sunulan Bildiriler (Van), TBMM
Kültür, Sanat ve Yayın Kurulu Yayınları, No: 32, Ankara, 1987.
TUNA YA, Tarık Zafer, Siyasal Kurumlar ve Anayasa Hukuku, İÜ
Hukuk Fakültesi Yayınları, İstanbul, 1980.
TURAN, İlter, Siyasal Sistem ve Siyasal Davranış, İÜ İktisat Fakültesi
Yayını, 1977.
TURAN, İlter, "Parlamenter Demokraside Denetim İşievi ve Türkiye",
Türkiye'de Demokrasinin Denetim Kurumları, AÜSBF Dergisi,
C33, No: 1-2, Ankara, 1978.
TURAN, İlter, Siyasal Demokrasi, Siyasal Katılma, Baskı Grupları ve
. "' -~ \ · Sendikalar, Türkiye Belediye-İş Sendikası, Eğitim Dizisi: 6,
Hazar Matbaacılık, İstanbul, 1987.
272
TURHAN, Mehmet, "Parlamenter Hükümet ve İki Parti Sistemi", Dicle
Üniversitesi Hukuk Fakülkesi Dergisi, Sayı: 1, I 983.
TURHAN, Mehmet, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, Dicle
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Diyarbakır, 1989.
Türk Parlamento Tarihi Araştırma Grubu, Türk Parlamento Tarihi,
TBMM- Il. Dönem, 1923-1927, C. 2, Ankara, 1996.
UGUR, Hüseyin Hüsnü, Türkiye Büyük Millet Meclisinde Komisyonlar,
Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, AİTİA İdari Bilimler
Enstitüsü, Ankara, ı 983.
ULUATAM, Özhan, Kamu Maliyesi, Teori Yayınları, Ankara ı 988.
ÜÇBAŞ,
Abdurrahman, "5018 Sayılı Kanunun Kamu Maliyesine
Getirdikleri, Mali Kılavuz, Y.7, S: 25, Ocak-Mart 2004.
WOODHOUSE, Diana,
Minİsters
and Parliaments, Ciarendon Pres, USA,
ı994.
YAVUZALP, Nazmi, Bütçe Hakkında Bazı Temel Bilgiler, MSB
Araştırma ve Geliştirme Başkanlığı Yayınları, Sayı: 52, Ankara,
ı965.
YILDIZ, Seyfi, "Konsolide Bütçe Harcama Analizi", Yeni Türkiye, Y. 5,
S: 27, Mayıs-Haziran 1999.
YILMAZ,
Kamu
Mali
Yönetiminin
Yeniden
Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT Yayınları,
Ankara, 1999.
H.
Hakan,
YOL-İŞ Dergisi, Sayı: 19, Ocak ı990.
YÜCEKÖK, Ahmet N., Türkiye'de Parlamentonun Evrimi, AÜSBF
Yayınları, Ankara, 1983.
YÜCEKÖK, Ahmet N., Siyasetin Toplumsal Tabanı, AÜSBF ve Basın­
Yayın Yüksekokulu Basımevi, Ankara, 1987.
YÜKSEL, Nahit, Anayasa Yargısında Bütçe Yasaları (1993-1998), AÜ
Basım evi, Ankara, 1999.
YÜKSEL, N ah it, ""Muvazene-i Maliyye Encümeni "nden "Plan ve Bütçe
Komisyonu "na", Maliye Dergisi, S.133, Ocak-Nisan 2000.
273
II. TUTANAK DERGiLERİ
TBMMZC, Devre ı, İçtima Senesi ı, C. ı, 26.04.ı920, s. 77
TBMMZC, Devre 2, İçtima Senesi ı, C. 7, 6.03.1924, s. ı54
TBMMZC, Devre 2, İçtima Senesi 4, Ci lt 3ı, ( ı927), ss. 248-249
TBMMZC, Devre 3, İçtima Senesi ı, Ci lt 3, ( ı928), s. ı 06-107.
TBMMZC, Devre 4, İçtima Senesi 2, Cilt ı O, ( ı932), ss. ı5-ı7.
TBMMZC, Devre 7, İçtima Senesi ı, Cilt 3, (ı943), s. ı20. SS. ıı3 .
TBMMZC, Devre 7, İçtima Senesi 2~ Cilt 14, (ı945), s. 37-64, SS. 68.
TBMMTD, D. 8, Toplantı
ı,
C. 6, (1947), s. 387 vd., SS. 222.
TBMMTD, D. 9, C. 12, 23.1.1952, B. 2, ss. 260-268.
CSTD, C. 5, D.
CSTD, C.
ı7,
ı, ı963,
B. l, s. 378., SS. 65'e ek.
D. 3, 27.12.ı963, B. 21, ss.
7ı-ı23.
MMTD, D. ı, C.7, B.123, SS. 232'ye 2 nci ek.
MMTD, D.
ı,
C. 36,
MMTD, D.3, C. 29,
MMTD, D. 4, C. 7,
ı3.02.ı965,
B.57, s.
ı40.
4.12.ı972,
B.
ı3,
SS. 763.
ı8.ı2.ı974,
B.
ı9,
ss. 349,353-356.
MMTD, D. 4, C.
ı5, ı6.2.ı976,
MMTD, D. 5, C.
ı
B. 57, ss.
5-ıı9.
o, ı6.2.1979, B. 54, ss. 2-ı35.
TBMMTD, D.17, C.7(2, B.18 ss.
62ı-622,
SS.
TBMMTD, D.
ı8,
C. 20, YY. 2,
TBMMTD, D.
ı9,
C. 8, YY. 1, 21.3.ı992, B. 57, s.
TBMMTD, D. 19, C. 8, YY.
ı4.ı2.1988,
ı33.
ı, 24.3.ı992,
B. 42; 17.12.1988, B. 45.
ı22.
B. 60, s. 408.
TBMMTD, D. 19, C. 91-92, YY. 4, 12.7.1995, B. 139, SS. 868.
274
TBMMTD, D. 20, C. 15, 9.12.1996, B. 28, SS. 151.
TBMMTD, D. 20, C.5, 8.5.1996, B. 49, ss. 154-176,
TBMMTD, D. 20, C. 5, 8.5.1996, B. 49, SS. 13, s. 2.
TBMMTD, D. 20, C.5, 16.5.1996, B. 53, ss. 524-581.
TBMMTD, D. 20, C. 31, YY. 2, 23.7.1997, B. 125.
TBMMTD, D. 20, YY. 3, 6.01.1998, B. 38, SS. 414, s. 8.
TBMMTD, D. 21, C. 37, YY.2, 25.6.2000, B. 118, SS. 516, ss. 5-78.
TBMMTD, D. 22, YY. 3, 16.02.2005, B. 59, s. 39.
III. ANAYASA- MAHKEMESi KARARLARI
E. 1967/41, K. 1969/57, k.t. 23-25.10.1968, AMKD, C. 8, ss. 37-38.
E. 1968/15, K. 1968/13, k.t. 3.4 ve 5 Mayıs 1968, AMKD, C. 6, ss. 162-163.
E. 1972/24, K. 1973/21, k.t. 8.5,.1973, AMKD, C. ll, ss. 243-244.
E. 1974/26, K. 1974/48, k.t. 21.11.1974, AMKD, C. 12, ss. 394-395.
E. 1975/145, K. 1975/198, k.t. 14.10.1975, AMKD C. 13, s. 563.
E. 1975/145, K. 1975/198, k.t. 14.10.1975 AMKD, C. 13, ss. 566-567.
E. 1978/14, K. 1979/6, k.t. 23.1.1979, RG: 14.4.1979/16609.
E. 1979/7, K. 1979/18, k.t. 12.4.1979, AMKD, C. 17, s. 34.
E. 1984/9, K. 1985/4,
18.2~1985,
RG: 26.07.1985/18793
E. 1987/12, K. 1988/3, 28.01.1988, AMKD, C. 24, s. 49.
275
IV. İNTERNET KAYNAKLARI·
ABD Parlamentosu Komiteleri Listesi, ABD Parlamentosu Resmi Web
Sitesi, http://thomas.Ioc.gov/, ( 17 .02.2005)
Almanya Parlamentosu Komiteleri Listesi, Almanya Parlamentosu Resmi
Web Sitesi,
http://www .bundestag.de/htdocs_ e/legislat/index.html,
(1 7.02.2005)
Avusturya Parlamentosu Komiteleri Listesi, Avusturya Parlamentosu Resmi
Web Sitesi, http://www .aph.gov.au/committee/index.htm,
(1 7.02.2005)
Fransa Parlamentosu Komiteleri Listesi, Fransa Parlamentosu Resmi
http://www.assemblee-nat.fr/english/8af.asp,
Web
Sitesi,
(1 7.02.2005)
İngiltere Parlamentosu Komiteleri, İngiltere Parlamentosu Resmi Web
. Sitesi,
http://www.parliament.uklparliamentary_ committees/parlia
mentary_committees16.cfm, (1 7.02.2005)
Japonya Parlamentosu Komiteleri Listesi, Japonya Parlamentosu Resmi
Web Sitesi,, http://www.sangiin.go.jp/eng/guide/f_c_3.htm,
(1 7.02.2005)
Kanada Parlamentosu Komiteleri Listesi, Kanada Parlamentosu Resmi Web
Sitesi,
http://www. parl.gc.ca/Common/Committee_ SeıiList.asp ?Lan
guage=E&Pari=38&Ses=l, (1 7.02.2005)
Portekiz Parlamentosu Komiteleri Listesi, Portektz Parlamentosu Resmi
Web Sitesi, http://www .parlamento.pt/ingles/index.html,
(1 7.02.2005)
•
'
1
TBMM Ihtisas Komisyonları Listesi, TBMM Resmi Web Sitesi,
http://www. tbmm.gov .tr/develop/owa/komisyonlar.liste,
(1 7.02.2005)
276
Türkiye Adalet Akademisi Kanunu Tasarısı ile Adalet ve Plan ve Bütçe
Komisyonlan Raporlan (1/298), 22, YY. 1, SS. 213, TBMM
Resmi Web Sitesi,
http ://wwwotbmmogovotr/sirasayildonem22/yil0 1/ss213 mo htm,
(11.01.2005)
Tasfiyesi Hakkında Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe
Komisyonu Raporu (11819)D. 21, YY. 3, SS. 610, TBMM Resmi
Web Sitesi,
http://www otbmmogov otr/sirasayildonem21/yil0 1/ss61 Om oh tm,
Bazı Fonların
(17.02.2005)
Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu
(11876), D. 21, YY. 3, SS. 713, TBMM Resmi Web Sitesi,
http://www otbmmogov otr/sirasayi/donem21/yi10 1/ss713 mo htm,
(7 .o 1.2005)
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe
Komisyonu Raporu (11692), D. 22, YY. 2, SS. 302), TBMM
Resmi Web Sitesi,
http://www otbmmogovotr/sirasayi/donem22/yil0 l/ss302mohtm,
(23 .02.2005)
Belediyeler Kanunu Tasarısı ile Avrupa Birliği Uyum, İçişleri ve Plan ve
Bütçe Komisyonları Raporları (11766), D. 22, YY. 3, SS. 616,
TBMM Resmi Web Sitesi
http://www otbmmogov otr/sirasayildonem22/yil0 l/ss616mohtm,
(3 .04.2005)
Özel Gelir ve Özel Ödenekierin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (11827) D.
22, YY. 2, SS. 618, TBMM Resmi Web Sitesi,
http://wwwotbmmogovotr/sirasayi/donem22/yi101/ss 618mohtm,
(27 .12.2004)
277
Plan ve Bütçe Komisyonu Raporları 2005 Mali Yılı Bütçe Kanunu Tasarısı
ve Bağlı Cetveller{A, B, C, Ç, E, G, H, İ, K, M, O, P veT
Cetvelleri), D. 22, YY. 3, SS. 706, TBMM Resmi Web Sitesi,
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss706m.htm,
(1.02.2005)
Devlet Memurları Kanunu ve Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu ile
Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun Tasansı ile Plan ve Bütçe Komisyonu
Raporu (1/946)D. 22, YY. 3, SS. 827, TBMM Resmi Web Sitesi
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss827m.htm,
(25.12.2004)
Emniyet ·Teşkihitı Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun
Tasarısı ile Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/971), D. 22,
YY. 3, SS. 831, TBMM Resmi Web Sitesi
http ://www.tbmm.gov. tr/sirasayi/donem22/yi10 1/ss831 m.htm,
(07.03.2005)
2005 mali
yılı
bütçe
görüşme programı,
TBMM Resmi Web Sitesi,
http ://www.tbmm.gov.tr/butce/2005/2005_plan_ butce_ komsy_
gorusme_ takvimi.doc, (16.02.2005)
Maliye
Bakanı
2005 yılı bütçe sunuş konuşması, Maliye Bakanlığı Resmi
Web
Sitesi,
http://www.maliye.gov.tr/apk!default.htm,
( 1.03 .2005)
Serkan Karabacak, İsveç Bütçe Sistemi, Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi,
DPT Resimi Web Sitesi,
http://ekutup.dpt.gov.tr/k amumali/karabacs/isvec.d oc
(25.03.2005)
R. Jon Blondal, "Budget Reform in OECD Member Countries: Common
Trends", OECD Journal on Budgeting, OECD Resimi Web
Sitesi, http://www.oecd.org/dataoecd/12/46/3365792l.pdf,
(5.04.2005)
--===·===278
TBMM Basımevi / Ankara 2007