Üniversitelerde Parlamento Hukuku
advertisement
ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROJE’NİN AMACI, İÇERİĞİ VE UYGULANMASI YASAMA DERNEĞİ www.yasader.org Yasama Derneği Yayınları 1.Baskı (Baskı adedi: 500) © 2014, Yasama Derneği Bu kitabın yayın hakları Yasama Derneği’ne aittir. Kitabın tamamı veya bir bölümü Yasama Derneği’nin izni olmadan hiçbir biçimde çoğaltılamaz ve dağıtılamaz. ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ Yasama Derneği Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi: Proje’nin amacı, içeriği ve uygulanması.-Ankara: Yasama Derneği: Hollanda Büyükelçiliği, 2014. 64 Sayfa.; 21x29,7 cm. PROJE’NİN AMACI, İÇERİĞİ VE UYGULANMASI ISBN: 978-605-61017-3-1 Yasama Organları – Türkiye Yasama Derneği Akay Caddesi No:20/5 Küçükesat/ANKARA E-posta: [email protected] WEB: http//www.yasader.org Yasama Derneği Ankara, 2014 1.Baskı Baskı Mattek Matbaacılık Bas.Yay.Tan.San.Ltd.Şti. Ağaç İşleri Sanayi Sit. 1354 (21). Cadde 1362 (601). Sokak No:35 İvedik/ANKARA Tel: (0 312) 433 23 10 Fax: (0 312) 434 03 56 YASAMA DERNEĞİ www.yasader.org ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROJE’NİN AMACI, İÇERİĞİ VE UYGULANMASI Derleyen Semra GÖKÇİMEN Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi İÇİNDEKİLER Sunuş -9Proje’nin Amacı ve İçeriği -11Yasama Dergisi Özel Sayısı -13Proje Faaliyetlerinin Gerçekleştirildiği Üniversiteler -15Proje Kapanış Toplantısı -32Parlamento Hukuku ve İçtüzük Üzerine, Dr. Fahri BAKIRCI -39- 7 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi SUNUŞ Amacı, daha demokratik, katılımcı ve etkin bir yasama sürecine hizmet etmek, yasama bilimi ve tekniğinin geliştirilmesine katkı sağlamak olan Yasama Derneği bu amacına ulaşabilmek için bugüne kadar çok sayıda proje yürütmüştür. Bu projelerden birisi de 2013-2014 döneminde Hollanda Büyükelçiliğinin MATRA Programı çerçevesinde finanse ettiği “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi” olmuştur. Yasama organlarının iç işleyişini düzenleyen içtüzükler siyasal ve toplumsal yaşam üzerinde çok önemli bir etkiye sahiptirler. İlk bakışta basit usul kuralları gibi görünen içtüzükler, doğurdukları etki bakımından anayasaları aşan etkiye sahip olabilirler. Bu nedenle doktrinde içtüzüklere bir tür sessiz anayasa da denmektedir. Bu yönleri dolayısıyla günümüzde birçok anayasa, önemli içtüzük maddelerini bizzat kendileri düzenleyerek katılaştırmış, yasama organlarının inisiyatifine bırakmamıştır. Bu nedenle içtüzükler sistemin işleyişinde çok önemli bir işleve sahiptirler. Siyasal iktidarlar ve muhalefet, iyi bir içtüzük uygulamasıyla parlamentoyu toplumsal sorunların müzakere edildiği bir alana dönüştürebileceği gibi, içtüzüğün hatalı uygulamasıyla bu durum tam tersine de dönüşebilir. Bu yüzden parlamento hukuku dersinin akademilerde öğretilmesi, bunun toplumsal-siyasal yaşam üzerindeki etkilerinin kavratılması, en az anayasa hukuku ve diğer dersler kadar önemlidir. Proje’nin amacı üniversitelerde genellikle anayasa hukuku dersinin bir alt başlığı olarak okutulan parlamento hukuku derslerinin özerk bir alan haline gelmesini ve kurumsallaşmasını sağlamak; öğretim üyeleri ve öğrencilerin TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilgilerini ve katılımlarını güçlendirmek ve TBMM’nin, yasama sürecinin iyileştirilmesinde üniversitelerin teorik birikimlerinden yararlanmasının önünü açmaktır. Parlamento hukukuna öğretim üyelerinin ve öğrencilerin ilgisinin artmasıyla bu alanda daha çok master, doktora ve doçentlik tezi ve makalenin yazılması ve daha çok bilgi birikiminin oluşması bu Proje’nin hedefleri arasındadır. Proje kapsamında sırasıyla Eskişehir’de Anadolu Üniversitesi, Gaziantep’te Gaziantep Üniversitesi, Konya’da Selçuk Üniversitesi ve İstanbul’da İstanbul Üniversitesi’nin işbirliği ile dört program düzenlenmiştir. Tüm bu programlara üniversitelerimizin Hukuk Fakültesi dekanları ev sahipliği yapmışlar ve programlarımızın açılışına sunumlarıyla da katılmışlardır. Göstermiş oldukları samimi işbirliği ve ev sahipliğinden ötürü Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Ufuk AYDIN’a, Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. M. Tevfik GÜLSOY’a, Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Ömer ULUKAPI’ya, Karatay Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Faruk BİLİR’e ve İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Adem SÖZÜER’e teşekkür ederim. Üniversitelerde etkinlikler 2 günlük program olarak düzenlenmiş; birinci gün TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilişkin teorik eğitime, ikinci gün ise uygulamalı eğitim olan Model Parlamento Çalışmasına ayrılmıştır. Yasama eğitiminin ilk konusu Parlamento hukukunun önemi, kaynakları ve çerçevesine ilişkin olup, bu sunumları projede de hedeflediğimiz üzere program yaptığımız üniversitelerdeki öğretim üyeleri yapmıştır. İstanbul Hukuk Fakültesi Dekanı sayın SÖZÜER ise yaptığı sunumla TBMM’de Türk Ceza Hukuku Reformu Sürecine ilişkin deneyimlerini paylaşmıştır. Sunumları gerçekleştiren öğretim üyeleri Yrd. Doç. Dr. Bülent YÜCEL, Yrd. Doç. Dr. Bayram ÖZBEY, Prof. Dr. Faruk BİLİR ve Prof. Dr. Adem SÖZÜER’e teşekkür ediyorum. Hocalarımız parlamento hukukunu farklı açılardan değerlendirerek bizim de bilgi ve bakış açımıza büyük katkı sağlamışlar ve bu Proje’ye olan inancımızı daha da güçlendirmişlerdir. 9 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Model Parlamento Çalışmasında ise katılımcılar kendi belirledikleri konularda kanun teklifi, sözlü soru ve Meclis araştırması önergeleri vs. hazırlamışlar, daha sonra bu materyalleri Model Parlamento da münazara mantığı çerçevesinde görüşmüşlerdir. Öğrenciler büyük bir heyecan ve keyif alarak bu çalışmaya katıldıklarını ve teoride öğrendiklerini pratiğe dökerek pekiştirdiklerini ifade etmişlerdir. Programın sonuçlarının kalıcı olmasını sağlamak amacıyla da Yasama Dergisi’nin üç sayısının Proje kapsamında basılması hedeflenmiştir. Bir sayıda, TBMM’de görev yapan yasama uzmanlarının çeşitli ülke parlamentolarının yapı ve işleyişine ilişkin makaleleri yer alırken, iki özel sayıda ise Proje etkinliklerinin yürütüldüğü üniversitelerin öğretim üyelerinden gelen makaleler başta olmak üzere Dergi’nin konu kapsamında olmak koşuluyla diğer üniversitelerden ve yazarlardan gelen makalelere yer verilmiştir. Gelen makalelerin içeriği incelendiğinde, Proje’nin ne kadar doğru bir hedefe yöneldiği görülebilir. Gerçekten de üniversitelerin öğretim üyelerinden gelen makaleler, parlamento hukuku alanında mevcut kaynaklarımızın harekete geçirilmesi halinde çok değerli bilgilerin üretilebileceğinin kanıtı olmuştur. Bu sayıların diğer üniversitelerdeki öğretim üyelerine de örnek olabileceğini ve bu alanda üniversitelerle işbirliği içinde literatüre önemli katkılar sunulabileceğini umuyoruz. 12 Mayıs 2014 tarihinde ise, Proje’nin Değerlendirilme Toplantısı TBMM’de Küçük Grup Toplantı salonunda yapılmış, bu toplantıya 4 üniversiteden öğretim üyeleri ve öğrenciler katılmıştır. Konuşmacılar projeyi olumlu karşıladıklarını, üniversitelerinde yapılan etkinlikten sonra son derece memnuniyet verici sonuçlar elde ettiklerini, bu çerçevede önümüzdeki dönemde üniversitelerindeki derslerinden birinin parlamento hukuku olarak belirleneceğini ve bu yönde gayret göstereceklerini belirtmişlerdir. Bu vesileyle Proje’mize destek veren başta TBMM Başkanımız Cemil ÇİÇEK olmak üzere Dernek Başkanımız ve TBMM Genel Sekreteri Dr. İrfan NEZİROĞLU’na, Dernek Genel Sekreteri Habip KOCAMAN’a, geçen yıl yine Matra Programı çerçevesinde yürüttüğümüz “Yerel STK’lar İçin Yasama Okulu Projesinin” ardından bu yılki Proje’mize de destek sağlayan Hollanda Büyükelçiliğine, programlarımıza katılan dekanlarımız, öğretim üyelerimiz ve öğrencilerimize, bu Proje’de birlikte görev aldığım ve aynı zamanda Yasama Dergisi Editörü olan Dr. Fahri BAKIRCI’ya, Muaz Ayhan IŞIK, Onur ÇEKİÇ ve Bahadır YEŞİLIRMAK’a ve bu programa katılan tüm arkadaşlarıma teşekkürlerimi sunuyorum. Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü TBMM Kanunlar ve Kararlar Başkan Yardımcısı ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROJE’NİN AMACI, İÇERİĞİ VE UYGULANMASI 1. PROJE’NİN AMACI VE İÇERİĞİ Projenin Adı: Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Projenin Tarafları: Yasama Derneği-Hollanda Büyükelçiliği Projenin Başlangıç ve Bitiş Tarihi: 15 Haziran 2013-15 Haziran 2014 Proje Koordinatörü: Semra GÖKÇİMEN, Yasama Derneği Kurucu Üyesi, TBMM Kanunlar ve Kararlar Başkan Yardımcısı, Yasama Dergisi Yayın Kurulu Üyesi Proje Koordinatör Yardımcıları: Fahri BAKIRCI, Yasama Derneği Kurucu Üyesi, TBMM Kanunlar ve Kararlar Müdür Yardımcısı, Yasama Dergisi Editörü Onur ÇEKİÇ, Yasama Derneği Üyesi, TBMM Yasama Uzmanı Muaz Ayhan IŞIK, Yasama Derneği Üyesi, TBMM Kütüphaneci Projenin Amacı: Projenin amacı üniversitelerde parlamento hukuku alanının anayasa hukukundan ayrı, özerk bir alan haline gelmesini ve kurumsallaşmasını sağlamak; öğretim üyeleri ve öğrencilerin TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilgilerini ve katılımlarını güçlendirmektir. Projenin Hedefleri: Bilindiği üzere, sosyal bilimler alanında eğitim ve öğretim faaliyeti yürüten üniversitelerimizin değişik fakültelerinde anayasa hukuku bir ders olarak öğretilmesine rağmen parlamento hukuku dersi çoğunlukla bulunmamaktadır. Sınırlı sayıda fakültede ise bu derse ancak yüksek lisans ve doktora düzeyinde seçimlik bir ders olarak yer verilmektedir. Bu nedenle da parlamento hukuku bilgileri anayasa hukuku derslerinde verilen son derece sınırlı bilgilerden ibaret kalmaktadır. Bu durum üniversitelerin parlamento hukuku alanında yetersiz kalmalarına yol açarken bu yetersizlik de parlamentonun yapı ve işleyişindeki sorunların çözümü sırasında parlamentonun üniversitelerimizden destek almasını güçleştirmektedir. Proje yukarıda belirtilen sorunun giderilmesi için öncelikle TBMM ile üniversiteler arasında etkin ve sürekli bir işbirliğini kurumsallaştırmayı hedeflemektedir. Proje, bir taraftan üniversitelerde parlamento hukuku adında bir ders konulmasını ve bu dersin içeriğinin zenginleştirilmesini hedeflerken diğer taraftan üniversitelerde üretilen teorik bilgilerin kurulacak bağlar sayesinde parlamentoya aktarılmasını ve sorunların çözümünde kullanılmasını amaçlamaktadır. Bu çerçevede milletvekillerinin ve TBMM’de görevli yasama uzmanlarının parlamento hukuku derslerine düzenli misafir konuşmacı olarak katılımları sağlanarak bu alandaki ilginin canlı tutulması beklenmektedir. Proje ile, hem üniversiteler TBMM’nin yasama ve denetim süreçleriyle daha derinlemesine ilgilenerek bu alanda bilgi üretme faaliyetine başlayacaklar hem de parlamento bu bilgilerden istifade etmiş olacaktır. Eğitmenler ve Katılımcılar: Her üniversitede yapılan etkinlik için üç eğitmen görevlendirilmiştir. Birinci eğitmen parlamento hukukuna ilişkin ilk sunumu projenin amaçlarını da göz önünde bulundurarak gerçekleştirmiş, ikinci eğitmen TBMM’de temel kavram ve kurumlar ile yasama sü- 10 11 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi recine ilişkin sunumu yapmış, denetime ilişkin son sunum ise üçüncü eğitmen tarafından gerçekleştirilmiştir. Program yapılan üniversitelerde, üniversitenin katılımını güçlendirmek için bu konularda ya da parlamento hukukuna ilişkin bir alanda sunum bir öğretim üyesi tarafından yapılmıştır. Her üniversitede 40-45 öğrenci hem yasama eğitimine hem de Model Parlamento çalışmasına katılmış ve sertifika almıştır. İlk günkü yasama eğitimine ise çok sayıda öğrencinin katılımı sağlanmıştır. Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi 2. YASAMA DERGİSİ ÖZEL SAYISI Yasama Dergisi Yasama Derneği tarafından dört aylık olarak yayımlanan hakemli akademik bir dergidir. Parlamento hukuku açısından bir referans dergi niteliği taşıyan Dergide parlamento ile yasama bilimi ve tekniğine ilişkin makaleler yayımlanmaktadır. Programın sonuçlarının kalıcı olmasını sağlamak amacıyla da Yasama Dergisi’nin üç sayısının Proje kapsamında basılması hedeflenmiştir. İki sayıda, Proje etkinliklerinin yürütüldüğü üniversitelerin öğretim üyelerinden gelen makaleler başta olmak üzere Dergi’nin konu kapsamında olmak koşuluyla diğer üniversitelerden ve yazarlardan gelen makalelere yer verilmiştir. Gelen makalelerin içeriği incelendiğinde, Proje’nin ne kadar doğru bir hedefe yöneldiği görülebilir. Gerçekten de üniversitelerin öğretim üyelerinden gelen makaleler, parlamento hukuku alanında mevcut kaynaklarımızın harekete geçirilmesi halinde çok değerli bilgilerin üretilebileceğinin kanıtı olmuştur. Bu sayıların diğer üniversitelerdeki öğretim üyelerine de örnek olabileceğini ve bu alanda üniversitelerle işbirliği içinde literatüre önemli katkılar sunulabileceği umulmaktadır. İçtüzük özel sayısında ise, TBMM’de görev yapan yasama uzmanlarının çeşitli ülke parlamentolarının yapı ve işleyişine ilişkin makaleleri yer almaktadır. Bu yolla okuyucunun çeşitli ülkelerdeki uygulamaları bir derginin özel sayısında bulması mümkün kılınmış ve Yasama Dergisi’nin parlamento hukukunun kaynaklarından birisi olması yönünde önemli bir adım atılmıştır. Bu tür sayıların artmasıyla Dergi’nin, alanda araştırma yapanlar için vazgeçilmez bir kaynak haline gelmesi beklenmektedir. 12 13 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi YASAMA DERGİSİ ÖZEL SAYILARINDA YER ALAN MAKALELER Seçimlere Katılma Oranının Siyasi Sisteme Etkisi Üzerine Gözlemler Yrd. Doç. Dr. Bülent Yücel Anayasal Teamül Nedir? “Yazısız Anayasa” Kuralları İçin Bir Tanımlama Denemesi Yrd. Doç. Dr. İlker Gökhan Şen Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi 3. PROJE FAALİYETLERİNİN GERÇEKLEŞTİRİLDİĞİ ÜNİVERSİTELER Proje kapsamında dört ayrı ilde, dört ayrı üniversitede etkinlik yapılmıştır Bu iller ve üniversiteler şunlardır: Eskişehir-Anadolu Üniversitesi, Teoriden Uygulamaya Demokrasi Çelişkisi Yrd. Doç. Dr. Ali Fuat Gökçe Gaziantep-Gaziantep Üniversitesi. Kamu Politikaları Analizine Kuramsal Bir Bakış Doç. Dr. Aydın Usta İstanbul- İstanbul Üniversitesi, Konya-Selçuk Üniversitesi, İnsancıl Hukuk Açısından Suriye İç Savaşı Feyzullah Yeşil Birleşik Krallık Avam Kamarası Çalışma Usul ve Esasları Üzerine Fatih Kara Fransa Millet Meclisi Üzerine Fatih Çelebi Macaristan Parlamentosu’nda Yasama ve Denetim Halil İbrahim Bayar Yüksek Denetimde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Rolü ve Yeni Bir Model Önerisi: Kamu Hesaplarını İnceleme ve Kesinhesap Komisyonu Kerim Polat Türk Anayasa Hukukunda Gensorunun Düzenlenişi ve Etkililiği Prof. Dr. Faruk BİLİR Türk Hukukunda Cumhurbaşkanı Adaylarının Seçim Hesaplarının Denetimi Yrd. Doç. Dr. Özlem ÇELİK Katılımcı Anayasa Yapımı ve İzlanda Örneği Burak ÇAĞ TBMM Anayasa Komisyonu Mevlüt GÖL 14 15 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROGRAMI 1-2 Kasım 2013, Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Birinci Gün Programı 1 Kasım 2013 Cuma YER: Anadolu Üniversitesi Konferans Salonu, Eskişehir ANADOLU ÜNİVERSİTESİ 1-2 Kasım 2013, Eskişehir 1-2 Kasım 2013 tarihlerinde Yasama Derneğince Hollanda Büyükelçiliği Matra Programı kapsamında yürütülen “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi” çerçevesinde ilk program Eskişehir’de Anadolu Üniversitesi işbirliği ile gerçekleştirildi. Anadolu Üniversitesi Konferans Salonunda 1 Kasım 2013 Cuma günü saat 09.30’da açılışı yapılan Programın ilk gününde TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilişkin teorik eğitim verildi. Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi ile İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi öğrencilerinin büyük ilgi gösterdiği programın başında Proje Koordinatörü Semra GÖKÇİMEN’in YASADER ve Proje’yi tanıtmasının ardından, YASADER Başkanı Dr. İrfan NEZİROĞLU ve Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Ufuk AYDIN açılış konuşmalarını yaptılar. Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi öğretim üyesi Yrd. Doç. Bülent YÜCEL Parlamento Hukukunun önemi, kaynakları ve kapsamı üzerinde ilk sunumu gerçekleştirdi. Derneğimiz Başkanı Dr. İrfan NEZİROĞLU ve Genel Sekreteri Habip KOCAMAN ise yasama ve denetim süreçlerine ilişkin bilgileri aktardılar. Programın ikinci günü ise 2 Kasım 2013 Cumartesi günü saat 14:30’da Sör Otel’de gerçekleştirildi. İkinci günde öğrencilerin aktif katılımıyla Model Parlamento Çalışması yapıldı. Öğrenciler önce Model Parlamentoda kullanılacak kendi belirledikleri konularda soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri ile gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb araçları hazırladılar; daha sonra ise parlamento çalışmasını gerçekleştirdiler. Program aynı gün Sertifika Töreni ile sona erdi. 9:00 9:30 10:00 KAYIT AÇILIŞ KONUŞMALARI Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü 10:0011:00 11:0011:15 11:1512:15 12:1514:00 YASADER ve Üniversitelerde ParlaDr. İrfan NEZİROĞLU mento Hukuku Çalışmalarının Güçlen- YASADER Başkanı dirilmesi Projesinin tanıtımı Prof. Dr. Ufuk AYDIN Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Parlamento Hukukunun önemi, kayYard. Doç. Bülent YÜCEL nakları ve kapsamı Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi ARA TBMM’de temel kavramlar ve kurum- Dr. İrfan NEZİROĞLU lar YASADER Başkanı ÖĞLE ARASI 14:0015:00 Yasama sürecinin işleyişi (Kanun teklif ve tasarılarının hazırlanması, Komis- Dr. İrfan NEZİROĞLU yon, Genel Kurul ve Cumhurbaşkanlığı YASADER Başkanı aşamaları) 15:0015:15 ARA TBMM’de bilgi edinme ve denetim yolları 15:1516:15 16:1516:45 16:45 16 (Yazılı ve sözlü soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması önergeleri ile gündem dışı konuşma ve bireysel başvuruların yapıldığı komisyonlar) Değerlendirme ve ertesi güne hazırlık Habip KOCAMAN YASADER Genel Sekreteri Dr. Fahri BAKIRCI Proje Koordinatör Yardımcısı KAPANIŞ 17 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi İkinci Gün Programı 2 Kasım 2013 Cumartesi YER: Sör Otel, Eskişehir 9:30 AÇILIŞ 9:3010:00 İlk gün oturumlarının kısa bir değerlendirmesi 10:00- Model Parlamentoda kullanılacak araçların hazırlanması 11:00 (Soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri, gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb) 11:0011:15 11:1512:30 ARA 12:3013:30 ÖĞLE YEMEĞİ 13:3014:30 Programın değerlendirilmesi 14:3015:00 SERTİFİKA TÖRENİ VE KAPANIŞ Yrd. Doç. Dr. Bülent YÜCEL Yasama Eğitimi Model Parlamento çalışması Fotoğraflarla Anadolu Üniversitesi’nde yapılan program Model Parlamento Çalışması Yasama Eğitimi Sertifika Töreni 18 19 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROGRAMI 6-7 Aralık 2013 Gaziantep, Gaziantep Üniversitesi Birinci Gün Programı 6 Aralık 2013 Cuma YER: Gaziantep Üniversitesi Atatürk Kültür Merkezi, Gaziantep GAZİANTEP ÜNİVERSİTESİ 6-7 Aralık 2013 Gaziantep Yasama Derneğince Hollanda Büyükelçiliği Matra Programı kapsamında yürütülen “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi” çerçevesinde ikinci program Gaziantep’de Gaziantep Üniversitesi işbirliği ile gerçekleştirildi. Gaziantep Üniversitesi Atatürk Kültür Merkezinde 6 Aralık 2013 Cuma günü saat 09.30’da açılışı yapılan Programın Kapanış ve Sertifika Töreni ise 7 Aralık 2013 Cumartesi günü saat 14:30’da Grand Hotel’de yapıldı Gaziantep Üniversitesi Atatürk Kültür Merkezinde yapılan Programın ilk gününde TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilişkin teorik eğitim verildi. Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi ve İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi öğrencilerinin katıldığı programda Proje Koordinatörü Semra GÖKÇİMEN ve Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Vekili Yrd. Doç. Dr. Bayram ÖZBEY açılış konuşmalarını yaptılar. Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi öğretim üyesi Yrd. Doç. Dr. Lider BAL Parlamento Hukukunun anlamı, önemi ve çerçevesi üzerinde ilk sunumu gerçekleştirdi. Proje koordinatör yardımcısı Dr. Fahri BAKIRCI ve Derneğimiz üyelerinden yasama uzmanları Ahmet YÜKSEL ve Salih SAĞLAM ise yasama ve denetim süreçlerine ilişkin bilgileri aktardılar. Programın ikinci günü ise 7 Aralık 2013 Cumartesi günü saat 14:30’da Grand Hotel’de gerçekleştirildi. İkinci günde öğrencilerin aktif katılımıyla Model Parlamento Çalışması yapıldı. Öğrenciler önce Model Parlamentoda kullanılacak kendi belirledikleri konularda soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri ile gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb araçları hazırladılar; daha sonra ise parlamento çalışmasını gerçekleştirdiler. Program aynı gün Sertifika Töreni ile sona erdi. 9:00 9:30 10:00 10:0011:00 11:0011:15 11:1512:15 12:1514:00 14:0015:00 15:0015:15 15:1516:15 16:1516:45 16:45 KAYIT AÇILIŞ KONUŞMALARI YASADER ve Üniversitelerde ParlaSemra GÖKÇİMEN mento Hukuku Çalışmalarının Güçlen- Proje Koordinatörü dirilmesi Projesinin tanıtımı Yrd. Doç. Dr. Bayram ÖZBEY Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Vekili Parlamento Hukukunun anlamı, önemi Yrd. Doç. Dr. Lider BAL ve çerçevesi Gaziantep Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi ARA TBMM’de temel kavramlar ve kurum- Ahmet YÜKSEL lar YASADER Üyesi ÖĞLE ARASI Yasama sürecinin işleyişi (Kanun teklif Dr. Fahri BAKIRCI ve tasarılarının hazırlanması, Komis- Proje Koordinatör Yardımcısı yon, Genel Kurul ve Cumhurbaşkanlığı aşamaları) ARA TBMM’de bilgi edinme ve denetim yolları (Yazılı ve sözlü soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması önergeleri ile gündem dışı konuşma ve bireysel başvuruların yapıldığı komisyonlar) Değerlendirme ve ertesi güne hazırlık Salih SAĞLAM YASADER Üyesi Dr. Fahri BAKIRCI Proje Koordinatör Yardımcısı KAPANIŞ İkinci Gün Programı 7 Aralık 2013 Cumartesi 20 21 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi YER: Grand Hotel, Ali Fuat Cebesoy Bulv. No:32 Şehitkamil, Gaziantep 9:30 9:3010:00 10:0011:00 11:0011:15 11:1512:30 12:3013:30 13:3014:30 14:3015:00 AÇILIŞ İlk gün oturumlarının kısa bir değerlendirmesi Model Parlamentoda kullanılacak araçların hazırlanması (Soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri, gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb) ARA Model Parlamento çalışması ÖĞLE YEMEĞİ Programın değerlendirilmesi SERTİFİKA TÖRENİ VE KAPANIŞ Yrd. Doç. Dr. Bayram ÖZBEY Yrd. Doç. Dr. Lider BAL Fotoğraflarla Gaziantep Üniversitesi’nde yapılan program Model Parlamento Çalışması Prof. Dr. M. Tevfik GÜLSOY Sertifika Töreni 22 23 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROGRAMI 4-5 Nisan 2014 Konya, Selçuk Üniversitesi Birinci Gün Programı 4 Nisan 2014 Cuma YER: Selçuk Üniversitesi, Hukuk Fakültesi Konferans Salonu, Konya SELÇUK ÜNİVERSİTESİ 4-5 Nisan 2014 Konya Yasama Derneğince Hollanda Büyükelçiliği Matra Programı kapsamında yürütülen “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi” çerçevesinde üçüncü program Konya’da Selçuk Üniversitesinin işbirliği ile gerçekleştirildi. 9:00 9:30 10:00 KAYIT AÇILIŞ KONUŞMALARI YASADER ve Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesinin tanıtımı Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Konferans Salonunda 4 Nisan 2014 Cuma günü saat 09.30’da açılışı yapılan Programın Kapanış ve Sertifika Töreni ise 5 Nisan 2014 Cumartesi günü saat 14:30’da Rixos Otel’de yapıldı. Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Konferans Salonunda yapılan Programın ilk gününde TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilişkin teorik eğitim verildi. Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Karatay Üniversitesi Hukuk Fakültesi ve Mevlana Üniversitesi Hukuk Fakültesinden öğrencilerin geniş katılımıyla gerçekleştirilen programda Proje Koordinatörü Semra GÖKÇİMEN ve Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Ömer ULUKAPI açılış konuşmalarını yaptılar. Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi öğretim üyesi ve Karatay Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Faruk BİLİR Parlamento Hukukunun anlamı, önemi ve çerçevesi üzerinde ilk sunumu gerçekleştirdi. Derneğimiz üyelerinden yasama uzmanları Bahadır YEŞİLIRMAK ve Mahmut BÜLBÜL ise yasama ve denetim süreçlerine ilişkin bilgileri aktardılar. Programın ikinci günü ise 5 Nisan 2014 Cumartesi günü saat 14:30’da Rixos Otel’de gerçekleştirildi. İkinci günde öğrencilerin aktif katılımıyla Model Parlamento Çalışması yapıldı. Öğrenciler önce Model Parlamentoda kullanılacak kendi belirledikleri konularda soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri ile gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb araçları hazırladılar; daha sonra ise parlamento çalışmasını gerçekleştirdiler. Program aynı gün Sertifika Töreni ile sona erdi. 24 Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü Prof. Dr. Ömer ULUKAPI Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı 10:0011:00 Parlamento Hukukunun anlamı, önemi ve çerçevesi 11:0011:15 11:1512:15 12:1514:00 14:0015:00 ARA 15:0015:15 15:1516:15 Prof. Dr. Faruk BİLİR Selçuk Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi TBMM’de temel kavramlar ve ku- Bahadır YEŞİLIRMAK rumlar YASADER Üyesi ÖĞLE ARASI Yasama sürecinin işleyişi (Kanun tek- Bahadır YEŞİLIRMAK lif ve tasarılarının hazırlanması, Ko- YASADER Üyesi misyon, Genel Kurul ve Cumhurbaşkanlığı aşamaları) ARA TBMM’de bilgi edinme ve denetim yolları Mahmut BÜLBÜL YASADER Üyesi 16:1516:45 (Yazılı ve sözlü soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması önergeleri ile gündem dışı konuşma ve bireysel başvuruların yapıldığı komisyonlar) Değerlendirme ve ertesi güne hazırlık Dr. Fahri BAKIRCI Proje Koordinatör Yardımcısı 16:45 KAPANIŞ 25 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi İkinci Gün Programı 5 Nisan 2014 Cumartesi YER: Rixos Otel, Selcuklu, İstanbul Yolu, Konya 9:30 9:3010:00 10:0011:00 11:0011:15 11:1512:30 12:3013:30 13:3014:30 14:3015:00 AÇILIŞ İlk gün oturumlarının kısa bir değerlendirmesi Model Parlamentoda kullanılacak araçların hazırlanması (Soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri, gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb) ARA Model Parlamento çalışması ÖĞLE YEMEĞİ Programın değerlendirilmesi Prof. Dr. Faruk BİLİR SERTİFİKA TÖRENİ VE KAPANIŞ Fotoğraflarla Selçuk Üniversitesi’nde yapılan program Yasama Eğitimi Prof. Dr Ömer ULUKAPI 26 Model Parlamento Çalışması Sertifika Töreni 27 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ PROGRAMI 18-19 Nisan 2014 İstanbul, İstanbul Üniversitesi Birinci Gün Programı: 18 Nisan 2014 Cuma İSTANBUL ÜNİVERSİTESİ 18-19 Nisan 2014 İstanbul Yasama Derneğince Hollanda Büyükelçiliği Matra Programı kapsamında yürütülen “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi” çerçevesinde dördüncü ve son program İstanbul’da İstanbul Üniversitesinin işbirliği ile yapıldı. İstanbul Üniversitesi Kongre ve Kültür Merkezi Büyük Salonda 18 Nisan 2014 Cuma günü saat 09.30’da açılışı yapılan Programın Kapanış ve Sertifika Töreni ise 19 Nisan 2014 Cumartesi günü saat 14:30’da İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Ceza Enstitüsü Dershanesinde gerçekleştirildi. İstanbul Üniversitesi Kongre ve Kültür Merkezi Büyük Salonda yapılan Programın ilk gününde TBMM’nin yasama ve denetim süreçlerine ilişkin teorik eğitim verildi. İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi öğrencileri ile Anayasa Kürsüsü asistanları ve yüksek lisans öğrencilerinin katıldığı programda Proje Koordinatörü Semra GÖKÇİMEN önce YASADER ve Projenin tanıtımını yaptı. Daha sonra İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Adem SÖZÜER TBMM’de Türk Ceza Hukuku Reformu Sürecine ilişkin sunumunu gerçekleştirdi. Sayın SÖZÜER konuşmasında Proje’nin önemine vurgu yaparken, bu programdan diğer öğrencilerin de faydalanması gerektiğini ve programın daha fazla katılımla tekrarlanmasına ihtiyaç olduğunu ifade etti. Programın devamında Proje Koordinatör Yardımcısı ve Yasama Derneği kurucu üyesi Dr. Fahri BAKIRCI Parlamento Hukukunun anlamı, önemi ve çerçevesi üzerinde, Derneğimiz Genel Sekreteri ve TBMM Kanunlar ve Kararlar Başkanı Habip KOCAMAN ve yasama uzmanı Bahadır YEŞİLIRMAK ise yasama ve denetim süreçlerine ilişkin bilgileri aktardılar. Programın ikinci günü ise 19 Nisan 2014 Cumartesi günü saat 14:30’da İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Ceza Enstitüsü Dershanesinde gerçekleştirildi. İkinci günde öğrencilerin aktif katılımıyla Model Parlamento Çalışması yapıldı. Öğrenciler önce Model Parlamentoda kullanılacak kendi belirledikleri konularda soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri ile gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb araçları hazırladılar; daha sonra ise parlamento çalışmasını gerçekleştirdiler. Program aynı gün Sertifika Töreni ile sona erdi. 28 YER: İ.Ü. Kongre ve Kültür Merkezi Büyük Salon Beyazıt-İstanbul 9:00 9:30 9:40 9:4010:00 10:0011:00 11:0011:15 11:1512:15 12:1514:00 14:0015:00 15:0015:15 15:1516:15 16:1516:45 16:45 KAYIT AÇILIŞ KONUŞMALARI YASADER ve Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesinin tanıtımı TBMM’de Türk Ceza Hukuku Reformu Süreci Parlamento Hukukunun anlamı, önemi ve çerçevesi ARA Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü Prof. Dr. Adem SÖZÜER İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Dr. Fahri BAKIRCI Proje Koordinatör Yardımcısı TBMM’de temel kavramlar ve ku- Bahadır YEŞİLIRMAK rumlar YASADER Üyesi ÖĞLE ARASI Yasama sürecinin işleyişi (Kanun tek- Bahadır YEŞİLIRMAK lif ve tasarılarının hazırlanması, Ko- YASADER Üyesi misyon, Genel Kurul ve Cumhurbaşkanlığı aşamaları) ARA TBMM’de bilgi edinme ve denetim yolları Habip KOCAMAN YASADER Genel Sekreteri (Yazılı ve sözlü soru, Meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve Meclis soruşturması önergeleri ile gündem dışı konuşma ve bireysel başvuruların yapıldığı komisyonlar) Değerlendirme ve ertesi güne hazırlık Dr. Fahri BAKIRCI Proje Koordinatör Yardımcısı KAPANIŞ 29 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi İkinci Gün Programı: 19 Nisan 2014 Cumartesi YER: İ.Ü. Hukuk Fakültesi Ceza Enstitüsü Dershanesi Beyazıt-İstanbul 9:30 AÇILIŞ 9:3010:00 İlk gün oturumlarının kısa bir değerlendirmesi 10:00- Model Parlamentoda kullanılacak araçların hazırlanması 11:00 (Soru, Meclis araştırması ve genel görüşme önergeleri, gündem dışı konuşma, kanun teklifi vb) ARA 11:0011:15 11:1512:30 12:3013:30 Model Parlamento çalışması Yasama Eğitimi Yrd.Doç. Dr. Saadet YÜKSEL ÖĞLE YEMEĞİ 13:3014:30 Programın değerlendirilmesi 14:3015:00 SERTİFİKA TÖRENİ VE KAPANIŞ Fotoğraflarla İstanbul Üniversitesi’nde yapılan program Model Parlamento Çalışması Prof. Dr. Adem SÖZÜER 30 Sertifika Töreni 31 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi 4. PROJE KAPANIŞ TOPLANTISI Yasama Derneği tarafından yürütülen ve Hollanda Büyükelçiliği tarafından finanse edilen “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi’’ tamamlanmış ve Projenin kapanış toplantısı 12 Mayıs 2014 tarihinde TBMM’de Küçük Grup Salonunda gerçekleştirilmiştir. Kapanış toplantısına Proje kapsamında program yapılan Anadolu Üniversitesi, Gaziantep Üniversitesi, Selçuk Üniversitesi ve İstanbul Üniversitesi’nden öğretim üyeleri ve öğrenciler de katılmış ve Proje’nin amaçları, hedefleri ve sonuçları değerlendirilmiştir. Kapanış toplantısında ilk sözü Proje Koordinatörü, Kanunlar ve Kararlar Başkan Yardımcısı Semra Gökçimen almış ve konuşmasına katılımcılara teşekkürle başlamıştır. Gökçimen, amacı, daha demokratik, katılımcı ve etkin bir yasama sürecine hizmet etmek, yasama bilimi ve tekniğinin geliştirilmesine katkı sağlamak olan Yasama Derneği’nin bu amacına ulaşabilmek için bugüne kadar çok sayıda proje yürüttüğünü ve bu kapsamda olmak üzere 2013-2014 döneminde Hollanda Büyükelçiliğinin MATRA Programı çerçevesinde finanse ettiği “Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi”nin başarıyla tamamlandığını belirtmiştir. Gökçimen, sosyal bilimler alanında eğitim ve öğretim faaliyeti yürüten üniversitelerimizin değişik fakültelerinde anayasa hukukunun bir ders olarak öğretilmesine rağmen parlamento hukuku dersinin çoğunlukla bulunmadığını; sınırlı sayıda üniversitede ise bu derse ancak yüksek lisans ve doktora düzeyinde seçimlik bir ders olarak yer verildiğini, bu nedenle de parlamento hukuku bilgilerinin anayasa hukuku derslerinde verilen son derece sınırlı bilgilerden ibaret kaldığını ifade etmiştir. Bu durumun üniversitelerin parlamento hukuku alanında yetersiz kalmalarına yol açtığına, bu yetersizliğin de parlamentonun yapı ve işleyişindeki sorunların çözümü sırasında üniversitelerimizden yeterli destek alınmasını güçleştirdiğine vurgu yapan Gökçimen, yasama organlarının iç işleyişini düzenleyen İçtüzüklerin siyasal ve toplumsal yaşam üzerinde çok önemli bir etkiye sahip olduklarını, ilk bakışta basit usul kuralları gibi görünen içtüzüklerin, doğurdukları etki bakımından anayasaları aşan etkiye sahip olabileceklerini, bu nedenle doktrinde içtüzüklere bir tür sessiz anayasa da dendiğini belirtmiştir. Gökçimen siyasal iktidarlar ve muhalefetin, iyi bir içtüzük uygulamasıyla parlamentoyu toplumsal sorunların müzakere edildiği bir alana dönüştürebilecekleri ancak içtüzüğün hatalı uygulamasıyla bu durumun tam tersine dönüşebileceği uyarısında bulunmuştur. Gökçimen bu yüzden parlamento hukuku dersinin akademilerde öğretilmesinin, bunun toplumsal-siyasal yaşam üzerindeki etkilerinin kavratılmasının, en az anayasa hukuku kadar ve diğer birçok dersten çok daha fazla önemli olduğunu söylemiş ve toplantıya katılan akademisyenlerden bu konuda gerekli hassasiyeti göstermeleri ve parlamento hukuku derslerinin özerk bir alan haline getirilerek ve kurumsallaşması yönünde çaba harcamaları temennisinde bulunmuştur. Gökçimen Proje’nin öncelikle TBMM ile üniversiteler arasında etkin ve sürekli bir işbirliğini kurumsallaştırmayı; öğretim üyelerinin ve öğrencilerin ilgisinin artırılması yoluyla daha çok master, doktora, doçentlik tezi ve makale sayısının çoğaltmayı hedeflediğini belirtmiştir. Gökçimen son olarak Proje’nin hangi üniversitelerde hangi etkinliklerle gerçekleştirildiği ile ilgili ayrıntılı bilgiler vermiş ve bu üniversitelerin dekanları, öğretim üyeleri ve öğrencilerine katkılarından dolayı teşekkürlerini sunmuştur. Açılış konuşmalarından ikincisini Hollanda Büyükelçiliği Elçi Müsteşar Daan Huisinga yapmıştır. Huisinga katılımcılar ve YASADER’e teşekkürlerini belirttikten sonra Türkiye-Hollanda ilişkilerinden söz etmiştir. MATRA Programına değinen Huisinga, bu program ile Hollanda’nın, Türkiye’nin AB kriterlerine uyum sağlayabilmesine destek vermeyi amaçladığını belirtmiştir. İki ülke arasındaki ilişkiler ile yürütülmekte olan Proje’nin önemine vurgu yapan Huisinga kişisel 32 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi deneyimlerinden üç ders çıkardığını ve bu derslerin yürütülmekte olan Proje’nin önemini ortaya çıkardığını belirtmiştir. Huisinga ilk olarak 200 yıllık anayasal tarihi olan Hollanda’daki gelişmiş demokrasi ve hukuk devletinde bile parlamento hukukunun ve parlamento pratiğinin sürekli olarak gözetilmesi, korunması ve eksikliklerinin giderilmesi gerektiğini öğrendiğini söylemiş, bu bağlamda kendi örneklerinde kendi yasaları ile AB yasalarının uyumlulaştırılması çabalarının bunu zorunlu kıldığını ifade etmiştir. İkinci olarak parlamentonun hükümetle ilişkilerinde sürekli olarak bir çatışma bulunduğunu ve bu çatışmanın giderilmesi için bu alanda bir çaba harcanması gerektiğini vurgulamıştır. Üçüncü olarak ise daha demokratik bir zemin sağlanması için Parlamentonun yasama sürecinde akademi, sivil toplum ve iş dünyasıyla işbirliği yapması gerektiğini ifade etmiştir. Huisinga, Türkiye’nin değişik illerindeki üniversitelerde yürütülen bu Proje’nin yukarıda aktarılan çerçeveye oturduğunu belirtmiştir. Olumlu sonuçlar alınabilmesi ve sürecin kalıcı olabilmesi için üniversitelerin yetkili organlarının parlamento hukuku dersini seçmeli değil zorunlu bir ders olarak koymalarını temenni ettiklerini belirten Huisinga, teşekkürlerini sunarak konuşmasını tamamlamıştır. Üçüncü konuşmayı yapan TBMM Genel Sekreteri ve YASADER Başkanı Dr. İrfan Neziroğlu, teşekkürle başladığı konuşmasında, başka projelerde de TBMM’de bir araya gelme temennisini dile getirmiştir. Parlamento hukukunun önemli bir alan olduğunu ifade eden Neziroğlu, parlamento hukukunun son yıllara kadar anayasa hukukunun içerisinde birkaç saatlik ders olarak anlatıldığını, ancak parlamento hukukunun anayasa hukukunun iki veya üç saatine sığmayacak kadar geniş bir alan olduğunu ifade etmiştir. İçine girildiğinde, özellikle TBMM’deki yasama uzmanlarının ya da kürsüde görev yapan görevlilerin çalışmalarına bakıldığında çok sayıda detayla karşılaşıldığını ve İçtüzük’teki ana başlıklar ele alındığında parlamento hukukunun ayrı bir ders olarak okutulmayı hak ettiğini düşündüğünü belirten Neziroğlu, YASADER’in kurulduğu ilk günden bu yana bu alanda pek çok çalışmalar gerçekleştirdiğini vurgulamıştır. Neziroğlu özellikle TBMM’nin çalışma sistemi, yapısı, yasama ve denetim faaliyetlerinin nasıl gerçekleştiğinin YASADER tarafından toplumun çeşitli kesimlerine anlatılmaya çalışıldığını ve bu çerçevede Sivil Toplum Kuruluşlarına yönelik olarak önemli projeler yürütüldüğünü söylemiştir. Bu projelerde STK’ların Meclis’te nasıl etkili olabileceklerinin aktarıldığını, örneğin STK’ların nasıl soru önergesi, gündem dışı konuşma vb. hazırlayabileceklerini ve eğer bir kanundan şikâyetleri varsa bunu şikâyet etme yerine nasıl kanun teklifine dönüştürülebileceklerinin anlatıldığını ifade etmiştir. Neziroğlu, bu konuda ciddi bir mesafe kat edildiğini düşündüğünü ve uygulamada bu etkinliklerin olumlu sonuçlarının alındığını belirtmiştir. Gündemdeki Proje’nin dört üniversitede gerçekleştirildiğini dile getiren Neziroğlu, üniversitelerimizle önemli çalışmalar yapıldığını, üniversitedeki hukuk, siyaset bilimi ve idari bilimler öğrencilerine Meclis’in anlatılmaya çalışıldığını, uygulamanın ve parlamento çalışmalarının öğrencilerle paylaşıldığını ifade etmiştir. Parlamento hukuku alanında Proje’nin milat olmasını ümit ettiğini söyleyen Neziroğlu, özellikle TBMM’de çok sayıda yasama uzmanı yardımcısının tezlerini bu alanda hazırladıklarını ve bunun parlamento hukuku alanında bir birikime yol açtığını; akademik kariyeri olan uzmanların üniversitelerde dersler verdiklerini; parlamento hukukunun veya TBMM’nin çalışma yönteminin üniversitelerde daha çok seçmeli ders olarak anlatıldığını, ama bu çalışmadan sonra, önümüzdeki yıldan itibaren parlamento hukukunun zorunlu bir ders olarak okutulmasını temenni ettiğini ifade etmiştir. Bundan sonra etkinliğin yürütüldüğü üniversitelerin öğretim üyeleri tarafından kısa birer konuşma yapılmıştır. Bu çerçevede Anadolu Üniversitesi Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Bülent Yücel, İstanbul Üniversitesi Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Saadet Yüksel, Karatay Üniversitesi Dekanı ve Selçuk Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Faruk Bilir ve Gaziantep Üniversitesi Dekanı Prof. Dr. Tevfik Gülsoy birer değerlendirme konuşması yapmışlardır. 33 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Yrd. Doç. Dr. Bülent Yücel, parlamento hukukunun anayasa hukuku içinde bir iki saat gibi bir süre içinde, teorik düzeyde ve sığ bir şekilde anlatıldığını; oysa derinliği olan bir konu olduğunu belirtmiştir. Parlamentonun, tarihsel gelişim çizgisi içinde, siyasal sistem içinde belirleyici bir organ olduğunu, beşli bir işlevi yerine getirdiğini, müzakereden siyasal temsile, bütçe çıkarmaktan, bütçe dışı kanunları çıkarmaya ve hükümeti denetlemeye kadar çok önemli işlevleri yerine getirdiğini dile getirmiştir. Geçen yüzyıl boyunca parlamentoların etkinliklerini kaybettiklerini, sönümlendiklerini ve güçlerini yürütme organına kaptırdıklarını belirten Yücel, buna rağmen parlamentonun önemsizleşmediğini ifade etmiştir. Bu bakış açısıyla Proje’yi olumlu karşıladıklarını ve Proje’nin yürütülmesinden olumlu sonuçlar elde ettiklerini belirtmiştir. Fakültelerinde bir parlamento hukuku dersi olmadığını belirten Yücel, güz döneminde, en azından şimdilik seçmeli bir parlamento hukuku dersi koyacaklarını ve dersi kendisinin yürüteceğini, bu konuda kararın kesinleştiğini ve bunun da Proje’nin bir çıktısı olarak değerlendirilmesi gerektiğini belirtmiştir. Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi etkinliklerle devam etmesi gerektiğini ve kendisinin de bu konuda kendisinden beklenen bütün katkıyı sunmaya hazır olduğunu ifade etmiştir. Programın sonunda, kapanış toplantısına katılan ve sunum yapan öğretim üyeleri ile birlikte Yasama Derneği Başkanı Dr. İrfan NEZİROĞLU, Dernek Genel Sekreteri Habip KOCAMAN ve Proje Koordinatörü Semra GÖKÇİMEN’in de aralarında bulunduğu heyet TBMM Başkanı sayın Cemil ÇİÇEK tarafından kabul edilmiştir. Kabulde Proje hakkında değerlendirmelerde bulunulmuş, sayın ÇİÇEK parlamento hukukunun bir ders olarak üniversitelerde okutulmasının önemine vurgu yapmıştır. Proje ile bu alanda bir adım atıldığını, bundan sonra da bu çalışmaların diğer üniversitelere örnek teşkil edeceğini umduğunu ifade eden TBMM Başkanı, Proje vesilesiyle emeği geçen herkese teşekkür etmiştir. Yrd. Doç. Dr. Saadet Yüksel Proje’den dolayı teşekkürlerini ifade ettikten sonra, hem öğretim üyeleri hem de öğrenciler için yararlı olduğunu belirtmiştir. Yasama süreci ile denetim süreci hakkında teorik ve pratik bilgiler veren etkinliğin, öğrencilerin bilgi dağarcığını geliştirdiğini ve pratik yapma sorunlarını giderdiğini ifade eden Yücel bu Proje’nin bir başlangıç olmasını temenni ettiklerini söylemiştir. Bundan sonra akademik çalışmalarda ve özellikle parlamento hukuku dersinin açılmasında gösterilecek çabalarla YASADER’in yanında olmaya çalışacaklarını belirten Yüksel, dersler açıldıktan sonra da YASADER’in desteğine ihtiyaç duyacaklarını belirtmiştir. Prof. Dr. Faruk Bilir, anayasa hukuku derslerinde yasama bölümünde parlamento hukukunun anlatıldığını ifade etikten sonra yürütülen Proje’de önce nazari ve sonra pratik olarak verilen eğitimin öğrencilerin bilgilerini pekiştirdiğini belirtmiştir. Yasamanın görünmeyen aktörleri olan yasama uzmanları tarafından verilen teorik ve pratik eğitimin, katılımcılar tarafından olumlu karşılandığının ve bu tür etkinliklerin devam ettirilmesinin temenni edildiğini belirten Bilir Proje’de emeği geçen herkese teşekkürlerini sunmuştur. Prof. Dr. M. Tevfik Gülsoy ise bir anayasa hukukçusu olarak yasa ve anayasa yapım süreciyle yakından ilgilendiğini, bu yüzden projeyi olumlu karşıladıklarını, üniversitelerinde yapılan etkinlikten sonra son derece memnuniyet verici sonuçlar elde ettiklerini, bu çerçevede yüksek lisans derslerinden birinin önümüzdeki dönemde parlamento hukuku olarak belirleneceğini belirtmiştir. Gülsoy çeşitli teknik engellerden dolayı zorunlu bir parlamento hukuku dersi için şu anda söz verilemeyeceğini, ancak bu konuda çalışmalarını sürdüreceklerini ifade etmiştir. Gülsoy projedeki uygulama eğitiminin, kendilerinin daha önce yapmış oldukları bir pratiği yeniden gündeme getirdiğini ve bunun da bu tür pratik çalışmaların her kesime yönelik olarak yapılmasının gerekliliğini bir kez daha gösterdiğini ifade etmiştir. Parlamentoların 16. ve 18. yüzyıllardaki gelişimine değinen Gülsoy, 16. yüzyılda modern parlamentoların ortaya çıkışıyla birlikte, insanlık tarihinde önemli bir gelişme olduğunu, 18. yüzyılın sonu ve 19. yüzyılın başlarından itibaren demokrasi ve demokratikleşmenin ortaya çıktığını, parlamentoların günümüzde demokrasilerin gerçek temsili mekanları olduğunu ve ortaya çıktıkları andan itibaren aslında halkın hukukunun korunduğu mekanlar olarak işlev gördüklerini ifade etmiştir. Gülsoy parlamentoların bu anlamda negatif iktidar görünümüyle ve yasa yapan yerler olmaları anlamında pozitif iktidar görünümüyle vazgeçilemez bir öneme sahip olduklarını, aslında her milletin bugünkü anlamıyla olmasa bile parlamento benzeri yapılara sahip olduklarını, bizim kendi tarihimizde de kurultay kavramının, İslam dininde şura meclisi, istişare kavramlarının olduğunu söylemiştir. Gülsoy usulün esastan önce geldiği biçimindeki genel ilkeye atıfta bulunarak yasa yapım sürecinin bu ilkeye uygun olması gerektiğini ve bunun da parlamento hukukunun önemini ortaya koyduğunu belirtmiştir. Gülsoy parlamento hukukunu güçlendirmeye çalışan bu Proje’nin bu açıdan önemli olduğunu, bundan sonra da başka 34 TBMM Başkanı Cemil Çiçek’e Ziyaret 35 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Fotoğraflarla Kapanış Toplantısı ÜNİVERSİTELERDE PARLAMENTO HUKUKU ÇALIŞMALARININ GÜÇLENDİRİLMESİ PROJESİ KAPANIŞ PROGRAMI 12 Mayıs 2014, ANKARA YER: TBMM, Ana Bina, Küçük Grup Toplantı Salonu 10:00 10:30 10:3011:00 KAYIT - ÇAY KAHVE İKRAMI AÇILIŞ KONUŞMALARI Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesinin tanıtımı Slayt Gösterisi Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü Daan HUISINGA Hollanda Büyükelçiliği Elçi Müsteşar Dr. İrfan NEZİROĞLU YASADER Başkanı Semra GÖKÇİMEN Proje Koordinatörü Dr. İrfan NEZİROĞLU Yasama Derneği Başkanı ve TBMM Genel Sekreteri 11:0011:40 PROJE DEĞERLENDIRME KONUŞMALARI Yrd. Doç. Dr. Bülent YÜCEL Anadolu Üniversitesi Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Saadet YÜKSEL İstanbul Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Faruk BİLİR Karatay Üniversitesi Dekanı Selçuk Üniversitesi Öğretim Üyesi Daan HUISINGA -Hollanda Büyükelçiliği Elçi Müsteşar Prof. Dr. M. Tevfik GÜLSOY Gaziantep Üniversitesi Dekanı 11:4012:00 12:0013:00 13:00- 36 GENEL DEĞERLENDİRME VE KAPANIŞ TBMM YERLEŞKESININ VE GENEL KURUL TOPLANTI SALONUNUN GEZILMESI ÖĞLE YEMEĞİ 37 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi 5. PARLAMENTO HUKUKU VE İÇTÜZÜK ÜZERİNE1 Dr. Fahri BAKIRCI Prof. Dr. Faruk BİLİR Yrd. Doç. Dr. Bülent YÜCEL Prof. Dr. M. Tevfik GÜLSOY Yrd. Doç. Dr. Saadet YÜKSEL Anayasa Hukuku ya da eski adıyla Esas Teşkilat Hukuku2, devletin temel organlarını, işleyişini ve bireylerin temel hak ve özgürlüklerini inceleyen bir hukuk dalıdır. Devletin temel organları yasama, yürütme ve yargıdır. Yasama organı halk adına egemenlik yetkisi kullanarak toplumda uyulması zorunlu olan yasaları yapar. Yürütme organı, yine bir egemenlik eylemi olarak, çıkarılmış olan yasaların yürütülmesini sağlar. Yargı organı ise kabaca, çıkarılmış yasaların yürütülmesinden doğan uyuşmazlıkları, yine egemenlik yetkisi çerçevesinde çözer. Bu çerçeveden bakıldığında yasama meclislerinin yapı ve işleyişlerinin anayasa hukukunun alanına girdiği konusunda hiçbir kuşku bulunmaz. Bu nedenle de Teziç, parlamento hukukunun, anayasa hukukunun ayrılmaz bir parçası ya da bir anayasa hukuku olduğunu belirtmektedir.3 Bu tanım yukarıdaki çerçeveye uygun olmakla birlikte, parlamento hukuku alanındaki önemli bazı bilgilerin gözden kaçmasına neden olabilir. Çünkü anayasa hukuku erklerin tümüne karşı eşit mesafede durur ve hepsini eşit derecede inceler. Oysa parlamento hukuku çerçevesinden bakıldığında, bu mesafe, parlamento hukuku lehine bozulmuş ve bu alanda daha ayrıntılı incelemelerin önü açılmış olur. Bu nedenle bu alanda çalışan araştırmacılar parlamento hukukunun anayasa hukukundan ayrı, özerk bir alan olarak kurumsallaşmasının önemine vurgu yaparlar. Bu amaçla uyumlu biçimde doktrinde kimi yazarlarca parlamentoların oluşum ve işleyişlerine ilişkin kurallar bütününe “Parlamento Hukuku” denmektedir.4 Parlamento hukukuna ilişkin kurallar nerelerde bulunur? Bu soru bizi parlamento hukukunun kaynakları konusuna götürür. Parlamento Hukukunun Kaynakları Parlamento hukukunun çok sayıda kaynağı bulunmakta ve bu kaynaklar değişik açılardan sınıflandırılmaktadır. Teziç bu kaynakları yazılı kaynaklar ve teamüli kaynaklar olarak iki gruba ayırmaktadır:5 Teziç, teamüller konusunda İngiltere ile bir karşılaştırma yapmakta ve parlamenter sistemin ana yurdu olan İngiltere’de anaya•Anayasa sal düzenin teamüli oluşuna dikkat •İçtüzük •Yasa çekmekte ve İngiliz parlamento•Başkanlık Divanı Kararları sunda teamüllerin yazılı kurallarla •Başkanlık Divanı İdari İşlemleri •Mahkeme Kararları eş değerde oluşuna vurgu yapmaktadır. Teziç bu karşılaştırmadan yola çıkarak Türk parlamento hu• Tekrarlanan uygulamalar, kukunda teamüllerin hayli fakir (maddi öğe) •Tekrarlanan uygulamalara olduğu sonucunu çıkarmaktadır. uyulması gerektiğine olan inanç Teziç’e göre bunun nedeni 1961 (psikolojik ya da manevi öğe) Anayasası›dır. İçtüzüklerde düzenlenmesi gereken kuralların 1961 Anayasasında ayrıntılı olarak Şekil 1. Parlamento Hukukunun Kaynakları Yazılı Kaynaklar Teamüli Kaynaklar Şekil 1. Parlamento Hukukunun Kaynakları 1 TBMM Genel Kurulunu ziyaret Bu çalışmada temel kaynak olarak Teziç, Bakırcı, 2000, TBMM’nin Yöntemiyapmakta adlı kitap kullanılmıştır. teamüller konusunda İngiltereÇalışma ile bir karşılaştırma ve parlamenter sistemin Bu kitaptan yapılan alıntılara ayrıca dipnot verilmeyecektir. ana yurdu olan İngiltere'de anayasal düzenin teamüli oluşuna dikkat çekmekte ve İngiliz 2 Teziç, 2001, s. 3 parlamentosunda teamüllerin yazılı kurallarla eş değerde oluşuna vurgu yapmaktadır. Teziç bu 3 Teziç, 1980, s. 15 karşılaştırmadan yola çıkarak Türk parlamento hukukunda teamüllerin hayli fakir olduğu sonucunu çıkarmaktadır. Teziç'e göre bunun nedeni 1961 Anayasası'dır. İçtüzüklerde düzenlenmesi gereken 4 Miceli, 1946, s. 53 kuralların 1961 Anayasasında ayrıntılı olarak düzenlenmiş olması ve içtüzüklerin AYM’nin 5 Teziç, 1980, s. 11-12 denetimine bağlanmış olması Türk parlamento hukukunda teamüllerin hayli “fakir” olmasına neden 38 olmuştur. AYM'nin biçim incelemesi yapması, Türk parlamento hukukunda teamüllerin oluşmasında bir zeminin oluşmasını önlemiştir.6 Gözler, yerinde bir ayrım yaparak teamüllerin değeri sorununun yazılı ve yazısız anayasa sistemlerinde iki başlık altında incelenmesi gerektiğini söylemektedir. Gözler yazılı anayasa 39 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi düzenlenmiş olması ve içtüzüklerin AYM’nin denetimine bağlanmış olması Türk parlamento hukukunda teamüllerin hayli “fakir” olmasına neden olmuştur. AYM’nin biçim incelemesi yapması, Türk parlamento hukukunda teamüllerin oluşmasında bir zeminin oluşmasını önlemiştir.6 Gözler, yerinde bir ayrım yaparak teamüllerin değeri sorununun yazılı ve yazısız anayasa sistemlerinde iki başlık altında incelenmesi gerektiğini söylemektedir. Gözler yazılı anayasa sistemlerinde üçlü bir ayrım yapıldığını belirtmekte ve bu ayrımları incelemektedir. Buna göre teamüller Praeter legem teamüller, secundum legem teamüller ve contra legem teamüller olarak üç gruba ayrılmaktadır. Praeter legem veya coutume suppletive (tamamlayıcı teamüller) teamüller anayasa, kanun veya meclis içtüzüğünde boşluk olması halinde bu boşluğu dolduran teamüllerdir ve bunların doktrinde hukuki geçerliliği çoğunlukla kabul edilmektedir. Secundum legem veya coutume interpretative (yorumlayıcı teamüller) teamüller anayasa, kanun veya içtüzükteki muğlak ya da karanlık noktaları açıklığa kavuşturan ve doktrinde varlığı ve hukuki geçerliliği çoğunlukla kabul edilen teamüllerdir. Contra legem adındaki kanuna karşı teamüller anayasa, kanun ya da içtüzüğün açık hükümleriyle çelişen teamüllerdir. Bunlar anayasa, kanun ya da içtüzük hükmünü ilga ettiklerinden İlga edici teamül ya da coutume abrogative adıyla da adlandırılmaktadırlar. Gözler pozitivist teoriye dayanarak Türk Hukuk düzeninde teamülün hukuk kaynağı olmadığı sonucuna ulaşmaktadır.7 Neziroğlu konuya bir başka açından yaklaşmakta ve teamüllerin siyasi uzlaşmanın ürünü olduğunu ve siyasi uzlaşma geleneği bulunmadığından teamüllerin pek zengin sayılamayacağını belirtir. Ancak TBMM’nin teamüller yönünden zengin olmadığını açıkladığı başlık altında, Gözler’in yukarıda aktardığı üç teamül türüne de, uzlaşma ürünü olmayanları da kapsayan örnekler verir. 8 Doktrinde teamüllerin Türk parlamento hukukunda fakirliğini savunan bu görüşlere karşılık İçtüzüğün uygulamasında teamüllere yer verildiği ve hatta ilk iki grup teamüllerin yanında kanuna karşı teamüllerin de hukuki geçerliliklerinin olduğu görülür. Özetlemek gerekirse Türk parlamento hukukunun teamül yoksulu olduğu saptaması uygulamayla örtüşmemektedir. Yine Türk parlamento hukukunda teamüllerin hukuki geçerliliklerinin olmadığı iddiası uygulamayı yansıtmamaktadır. Türk parlamento hukukunda hem boşluk dolduran, hem mevcut kuralları yorumlayan ve hem de mevcut kurallara aykırı olan teamüller bulunmaktadır. Teamüller olmadan mevcut İçtüzük kurallarının bugünkü şekliyle uygulanması imkansızdır ve kuralların uygulamasında teamüller o kadar belirgindir ki, uygulamanın daha çok teamüle göre mi yoksa İçtüzük kurallarına göre mi yürütüldüğü konusunda ciddi kuşkular oluşabilmektedir. Bu nedenlerle Türk parlamento hukukunda teamüllerin önemli bir kaynak teşkil ettiği saptaması rahatlıkla ispatlanabilecek bir saptamadır. Parlamento hukukunun yazılı kaynakları, yukarıdaki şekilde gösterildiği gibi anayasa, içtüzük, kanun, Başkanlık Divanı kararları, Başkanlık Divanı idari işlemleri ve mahkeme kararlarıdır. Anayasalar Anayasalarla ilgili olarak yapılan tanımlamaların ortak noktası, anayasaların devlet yapısını düzenleyen kurallar bütünü oluşudur. Parlamento devlet yapısının temel organlarından biri olduğuna göre, parlamentonun kuruluş ve işleyişiyle ilgili kuralların anayasalarda yer alması doğaldır. Bu bakımdan anayasalar, parlamento hukukunun kaynaklarıdır. Parlamentoların, çalışmalarını kendi yapacakları içtüzük hükümleri gereğince yürütmeleri kuralı genellikle anayasalarda yeralan bir kuraldır. Ancak anayasalarda bu tür kurallar yer almasa da, parlamentoların kendi yaptıkları içtüzük hükümlerine göre çalışmalarını sürdürmesi doğaldır. Bu yetkinin üstü örtülü olarak parlamentolarda olduğunu kabul etmek bir zorunluluktur.9 Bugün ana6 Teziç, 1980, s. 67-68 7 Gözler, 1999, s. 40-43 8 Neziroğlu, 2008, s. 408 9 Miceli, 1946, s. 54 40 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi yasaların büyük bir çoğunluğu bu tür kurallar içermektedirler. Anayasalar bazen bu tür açık bir kural yerine kimi maddelerinde, çıkarılacak bir içtüzükten sözederek, parlamentoların bu yetkilerini dolaylı yoldan güvence altına almaktadırlar. Örneğin, 1876 tarihli Kanun-i Esasi meclislerin çalışmalarını kendi yapacakları içtüzük hükümlerine göre yürüteceklerini öngören bir kural içermemekle birlikte, bazı maddelerinde içtüzükten (nizamname-i dahili) sözederek, meclislerin bu yetkilerini üstü örtülü onaylamıştır. Anayasaların, parlamento hukukunun kaynağı oluşu sadece bu tür bir kuralı açık ya da örtülü biçimde içermelerinden kaynaklanmamaktadır. Bazı anayasalar, kimi içtüzük kurallarını ana hatlarıyla ya da ayrıntılı olarak düzenlemekte ve parlamentoların hareket yeteneğini sınırlamaktadırlar. Aşağıda inceleneceği gibi, içtüzükler bazen parlamentoların elinde güçlü silahlar haline gelebilmekte ve özellikle iktidar -muhalefet dengesinin muhalefet aleyhine bozulabilmesi konusunda iktidar grubu/gruplarının kullandığı araçlar olabilmektedir. Anayasa yapıcıları bu nedenle içtüzüğün bazı maddelerini anayasalarda düzenleyerek bu kuralları katılaştırma yoluna gitmektedirler. Bu bakımdan anayasalar parlamento hukukunun önemli bir kaynağı olarak değerlendirilmektedir. 1982 Anayasası incelendiğinde TBMM’nin oluşumundan, toplanmasına; karar almasından tatiline kadar birçok hususun ayrıntılı olarak düzenlendiği görülmektedir. Bu nedenle de Anayasa, Türk Parlamento Hukukunun önemli bir kaynağıdır. İçtüzükler Parlamento hukukunun en önemli kaynağı, meclisin/meclislerin kendi çalışma yöntemini gösteren ve kendileri tarafından yapılan içtüzüklerdir. Ancak burada hemen belirtmek gerekir ki, içtüzükteki bütün kurallar parlamentonun işleyişine ilişkin değildir. İçtüzüklerde parlamentoların işleyişini doğrudan etkilemeyen ancak dolaylı etkide bulunabilen kimi kurallar yer alabilmektedir. Örneğin TBMM’nin 1973 İçtüzüğünde yeralan kolluk tedbirleri (m. 164-170), idari işler (m. 171173), milletvekilliği ile ilgili belgeler ve işaretler (m. 174-175), mali işler (m. 176-180) gibi konulara ilişkin kurallar, TBMM’nin işleyişi ile doğrudan ilişkili değildir. İçtüzük, genel olarak “meclis, dernek, ortaklık gibi kuruluşların ya da herhangi bir daire ya da kurumun iç işleyişini düzenleyen ve yalnızca bu yapıları bağlayan kurallar bütünü” biçiminde tanımlanmaktadır. “Parlamento içtüzükleri, kısaca, Parlamentonun çalışmasını tanzim eden metinler’’10biçiminde tanımlanmaktadır. Parlamentonun iç işleyişine ilişkin temel kurallar içtüzüklerde yer aldığından, parlamentonun iç işleyişiyle yakından ilgilenen parlamento hukuku için içtüzüklerin en temel kaynak olması kuşku götürmeyen bir sonuçtur. Yasalar Parlamentolar kendi çalışmalarına ilişkin yöntem kurallarını asıl olarak içtüzüklerde göstermekle birlikte, bazı yasalarda da bu tür yöntem kurallarına rastlamak olanaklıdır. Bu bakımdan parlamento hukukunun bir başka kaynağı yasalardır. Burada akla şöyle bir soru gelebilir: Parlamentolar iç işleyişlerine ilişkin kuralları kural olarak içtüzüklerde gösterme olanağına sahipken neden yasalarda da iç işleyiş kuralları yer alabilmektedir? Bu sonuç, birden fazla nedenden kaynaklanmaktadır: 1. Aşağıda içtüzüklerin nitelikleri incelendiğinde görülecektir ki, içtüzüklerin en önemli niteliklerinden biri, içtüzüklerin parlamentoların iç işleyişine ilişkin olmak itibarıyla üçüncü kişileri doğrudan ilgilendiren kurallar içerememeleridir. Bu durum içtüzüklerin sınırlılığını ifade eder. Oysa parlamentoların yasa yapabilecekleri alanın sınırı çok geniştir ve yasalar kişileri doğrudan etkileyebilen kurallar koyabilmektedirler. Parlamentolar, iç işleyişe ilişkin olmakla birlikte üçüncü kişileri de etkileyebilen kurallar koymak istediklerinde, bunu yasalarla yapmak zorundadırlar. Dolayısıyla parlamentoların üçüncü kişileri de etkileyebilen iç işleyişe ilişkin kurallar koymaları 10 Armağan, 1972, s. 3 41 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi durumunda, yasal düzenleme yapmaları bir zorunluluktur. Teziç, parlamentoların iş işleyişe ilişkin düzenlemeyi yasayla yapma yetkisinin sadece bu durumla sınırlı olması gerektiğini belirtmektedir. Diğer bir anlatımla Teziç’e göre, parlamentoların iç işleyişine ilişkin kurallar, bu durum dışında yasayla düzenlenemez. Teziç, parlamentoların iç işleyişine ilişkin kuralların yasalarda yer almasının, hukuksal denetim açısından çeşitli sorunlar doğurabileceğini belirtmektedir. Çünkü hem içtüzüklerin hem de yasaların anayasaya uygunluk denetimi AYM tarafından yapılmaktadır. Bu açıdan iç işleyişe ilişkin kuralların yasalarda ya da içtüzüklerde düzenlenmesi arasında hukuksal denetim bakımından fark yoktur. Ancak anayasaya uygun yasalarda bulunan iç işleyişe ilişkin yöntem kurallarına aykırı davranılması halinde denetim olanağı bulunmamaktadır. Çünkü yanlış uygulanan kural, bir yasa kuralıdır ve bu kural anayasaya uygundur. Uygun olmayan şey, kuralın yanlış uygulamasıdır ve bu uygulama biçim açısından sakat olan bir başka işlem doğurmuştur ve yeni doğan sakat işlemin biçim açısından denetlenmesi olanaklı değildir.11 Bu görüşün doktrinde üzerinde uzlaşılmış bir görüş olmadığını ve uygulamanın da böyle olmadığını belirtmek gerekir. Aybay, Anayasa’da (1961) iç işleyişe ilişkin kuralların yasalarda düzenlenemeyeceğine ilişkin bir kuralın yer almadığını ve dolayısıyla bu tür bir uygulamanın anayasaya aykırı olamayacağını belirtmektedir.12 Bu konuda, Aybay’ın görüşünün, esnek ve uygulamayla bağdaşır nitelikte olduğu kabul edilmelidir. 2. Bazı yasalar, TBMM’ye ilişkin olmamakla birlikte, belli maddelerinde TBMM’ye çeşitli görevler yüklemektedirler. Örneğin Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun, TBMM’ye Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Üyelerini seçmek yetki ve görevini vermektedir. Yine aynı biçimde Sayıştay Yasasına göre, Sayıştay üyelerini seçmek TBMM’nin görev ve yetkilerindendir. Dolayısıyla, yasanın bütünlüğü açısından, TBMM’nin iç işleyişine ilişkin kurallar içeren bu yasaların, bu yapıları bir zorunluluktan kaynaklanmaktadır. 3. Özellikli olan bazı konularda içtüzükle düzenleme yapmak yerine yasal düzenleme yapmayı tercih etmek, Cumhurbaşkanını da devreye sokarak hukuksal ve siyasal açıdan desteklenmiş kurallar oluşturmaya neden olabilir. Sonuç olarak şu söylenebilir: Kural olarak parlamentoların iç işleyişine ilişkin kuralların yasalarda değil içtüzüklerde düzenlenmesi gerekir. Ancak bu kuralın çok katı biçimde yorumlanmaması, üçüncü kişileri ilgilendiren kurallar sözkonusu olduğunda, yasanın bütünlüğünü bozmamak gerektiğinde ve özellikli bazı konularda yasayla düzenleme yapmanın gerekli olduğunu kabul etmek gerekir. Nitekim ülkemizde çeşitli yasalarda parlamentoların iç işleyişine ilişkin kuralların yer alabildiği görülmektedir. Bu nedenle çok sayıda yasanın parlamento hukukuna kaynaklık ettiğini söylemek gerekir. Başkanlık Divanı Kararları ve Yönetsel İşlemleri Meclislerin başkanlık divanları tarafından yapılan işlemleri organik açıdan, yasama işlemidir ve parlamento hukukunun kaynağı niteliğindedir. Ancak bu işlemlerden bazıları yasama organının işleyişiyle doğrudan değil dolaylı olarak ilgilidir. TBMM’nin yasama işlerinin yürütülmesine yardımcı olan genel sekreterlik teşkilatı, yasama organının yönetsel bölümüdür. Başkanlık Divanının yönetsel teşkilatla ilgili olarak aldığı kararlar, yasamanın yönetsel nitelikli işlemleridir.13 Yine başkanlık divanlarının “yönetmelik”, “talimatname” adı altında çıkarmış oldukları yönetsel düzenleyici işlemler de, parlamento hukukunun kaynağı sayılabilir. Başkanlık divanının aldığı bazı kararlar TBMM’nin işleyişiyle doğrudan ilişkilidir. Başkanlık 11 Teziç, 1980, s. 24-28, 37 12 Aybay, 1976, s. 292 13 Bu işlemler, organik açıdan yasama işlemi olmalarına rağmen, yönetsel nitelik taşımalarından dolayı, yönetsel eylem ve işlemleri denetleyen yönetsel mahkemelerin yargılama alanı kapsamındadır. 42 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi divanı görev ve yetkilerini içtüzükten almaktadır. Başkanlık divanlarının, içtüzük kurallarının yorumuyla ilgili görev ve yetkileri olmasa da, zaman zaman, içtüzük kurallarının ne anlama geldiğini açıklayıcı kararlar aldıkları görülmektedir. Başkanlık divanları kimi zaman içtüzükte bulunmayan kurallar yaratabilmekte ve bu kurallar sürekli tekrarlanarak teamül haline gelmektedirler.14 Bu kurallar içtüzük kuralı olmamalarına rağmen, AYM tarafından “içtüzük kuralı niteliğinde” sayılarak denetim kapsamına alınabilmektedir. Teziç’in de belirttiği gibi, başkanlık divanlarının aldıkları kararlarla, yeni kurallar koyma yetkisine sahip olmadıkları, yalnızca mevcut kuralların uygulanmasını sağlamak açısından ve bu kurallarla sınırlı olarak, birer kaynak olabilme özelliğini taşıdıkları söylenebilir.15 Mahkeme Kararları Parlamento hukukunun kaynaklarından bir başkası mahkeme kararlarıdır. İçtüzüklerin anayasaya uygunluğunu denetleyecek ve anayasaya aykırı içtüzük hükümlerini iptal edecek kurum, anayasaya uygunluk denetimi yapmakla görevlendirilen AYM’dir. 1961 Anayasası’ndan önce sistemimizde bir AYM bulunmadığından, diğer yasa kuralları gibi, içtüzük kurallarının da anayasaya uygunluk denetimi yapılamamaktaydı. Dolayısıyla, bu dönemde anayasaya aykırı içtüzük kurallarına karşı başvurulacak bir kurum bulunmadığından, bu tür kuralların varlığını sürdürmesi olanaklıydı. 1961 Anayasası geçmiş döneme bir tepki olarak bir AYM kurulmasını öngörmüştür. Anayasanın 147. maddesine göre AYM, kanunların ve TBMM İçtüzüklerinin Anayasaya uygunluğunu denetlemekle görevlendirilmişti16. Anayasa’nın 150. maddesine göre doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı, içtüzüğün Resmi Gazete’de yayımından başlayarak 90 gündür. Diğer taraftan 1961 Anayasası’nda dava açma yetkisine sahip olan kişi ve kurumlar son derece geniş tutulmuştur17. Buna göre, - Cumhurbaşkanı, - Son seçimlerde oyların en az yüzde onunu alan siyasal partiler, - TBMM’de temsilcisi bulunan siyasal partiler, - Siyasi parti grupları, - Yasama meclislerinin üye tamsayılarının 1/6’sı, - Kendi varlık alanlarını ilgilendiren konularda Yüksek Hakimler Kurulu, Yargıtay, Danıştay, Askeri Yargıtay, Üniversiteler, kanunların veya TBMM İçtüzüklerinin veya bunların belirli madde ve hükümlerinin Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla doğrudan doğruya iptal davası açabilirlerdi.18 Anayasa, iptal davasını, 14 1973 İçtüzüğünden önceki içtüzüklerde, içtüzük maddeleriyle ilgili teamül niteliğini kazanmış başkanlık divanı kararları “not”lar halinde içtüzüğe eklenmekte ve bu notlar içtüzük kuralları gibi uygulanmaktaydı. 1973 İçtüzüğüyle bu uygulamaya son verilmiştir. 15 Teziç, 1980, s. 47 16 Kili & Gözübüyük, 1985, s. 221 17 Kili & Gözübüyük, 1985, s. 222 18 1961 Anayasasına göre, dava mahkemeleri davada uygulanacak yasanın hükümlerini anayasaya aykırı görürlerse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık savının ciddi olduğu kanısına varırlarsa, AYM’nin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakırdı. AYM, dava mahkemeleri tarafından kendisine iletilen bu davayı altı ay içinde sonuçlandırmak durumundaydı. Aksi takdirde, dava mahkemeleri anayasaya aykırılık savını kendi kanısına göre çözümleyerek davayı yürütürdü (m. 151). Teziç’e göre bu durumlarda dava mahkemelerinin de esas incelemesi yapmadan önce şekil denetimi yapmaları gerekiyordu. Bu durumda şekilde bir anayasaya aykırılık saptanması halinde, davaya bakmakta olan mahkeme, anayasaya aykırı bir usulle yapılan kanun hükmünü davada uygulamayabilirdi. Böyle bir 43 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi şekil ve esas bakımından olmak üzere gruplara da ayırmamıştı. Bu nedenle de AYM, bu dönemde normları önce biçim açısından ele almakta ve burada bir aykırılık görmemesi durumunda esas denetimine geçmekteydi.19 AYM, şekil yönünden iptale karar verdiğinde ayrıca esasa ilişkin denetim yapmamaktaydı.20 Çünkü yöntemine uyulmadan çıkarılmış olan bir kanun, esas bakımından Anayasa›ya uygun olsa bile, yapılış yöntemi bakımından hukuka aykırı olmaya devam edecekti. Görüldüğü gibi 1961 Anayasası hem başvuru süresini uzun ve başvurulacak kurum ve kişi sayısını geniş tutmuş, hem de şekil-esas ayrımı yapmamıştır. AYM, Anayasa’nın bu konuda sessiz kalışını geliştirdiği bir yorumla doldurmuş ve her iptal davasında esasa ilişkin inceleme yapmadan önce şekle ilişkin bir inceleme yapmıştır. Bu da kapsamlı bir şekil denetimi yapılmasını sağlamıştır. Bu dönemde içtüzüğe ya da anayasaya aykırı uygulamaların ve bu uygulamalara dayalı olarak çıkarılan kanunların iptal edilmesinde hiçbir sorun yaşanmamıştır. Ancak Mahkeme’nin içtüzüğe aykırı her uygulamayı bir iptal nedeni kabul ettiği sanılmasın. AYM bu dönemde şekil bakımından yaptığı denetimde şöyle bir mantık yürütmüştür: Bütün içtüzük kuralları aynı değerde değildir. Kaynağını anayasadan alan içtüzük kuralları ile anayasal dayanağı bulunmayan içtüzük kuralları arasında ayrım yapılmalıdır. Anayasal dayanağı olmayan, ancak içtüzük kurallarına aykırı olarak yapılan uygulamalar iptal nedeni sayılmazlar. Çünkü bunları iptal nedeni saymak, yasama meclislerinin işleyişinde şekil kurallarına gereğinden fazla itibar etmek ve yasama meclislerinin çalışmalarını aksatmak anlamına gelir. Dolayısıyla sadece bir içtüzük kuralına aykırı olan bir uygulamanın ve bu uygulamaya dayanarak çıkarılan yasanın iptal edilmemesi gerekir. Ancak anayasada dayanağı olan içtüzük kuralları bakımından aynı şey söylenemez. Çünkü bu durumda anayasaya aykırı bir kurala dayalı olarak yasa çıkarılmış olur ki anayasaya aykırı bir usulle yapılan yasanın da iptal edilmesi gerekir. AYM bu durumu bir kararında şöyle ifade etmektedir: İçtüzük hükümleri, genellikle, şekle ait kurallardır. Burada hatıra gelen soru, bir kanun yapılırken İçtüzüklerin herhangi bir hükmüne aykırılığın, iptal nedeni sayılıp sayılmayacağıdır. Bu hükümler içerisinde, Yasama Meclislerince verilen bir kararın sıhhati üzerinde etkili olabilecek nitelik taşıyanlar bulunduğu gibi, bu derecede önemli olmayanlar da vardır. Birinci kategoriye girenlere aykırılığın iptal nedeni teşkil edeceği, buna karşılık öteki şekil kurallarına riayetsizliğin iptali gerektirmeyeceği kabul edilmelidir. Anayasa›da gösterilmeyen ve yalnız İçtüzüklerde bulunan şekil kuralları arasında bu ayırımı yapmak, Anayasa›nın maksadına uygun düşer. Zira İçtüzüklerdeki şekil kurallarına aşırı bağlılık, yasama meclislerinin çalışmalarını lüzumsuz yere aksatır.21 AYM, bu dönemdeki kararlarında (örneğin E. 1976/51, K. 1977/16) sadece İçtüzük kurallarına aykırı davranmanın iptal nedeni olmayacağını açıkça belirtmiştir: Kanun tasarı ve tekliflerinin, belli süreler geçmeden gündeme alınmasına ve öncelikle ve ivedilikle görüşülmesine ilişkin önergelerin gerekçeye ve önemli neden koşuluna bağlı olması kuralları, birer içtüzük düzenlemesidir ve bu kurallar kaynağını doğrudan doğruya Anayasa’dan almış da değildir. Böyle olunca, Parlamentoda bu çeşit biçim kurallarına her uyulmayışta bir iptal nedeni oluşacağı kabul edilemez.22 AYM biçim denetimi sırasında İçtüzük kuralının Anayasa’ya aykırı olduğunu fark ettiğinde de, İçtüzük kuralının Anayasa karşısında duramayacağını, Anayasa kuralı ile İçtüzük kuralı arasında fark varsa, Anayasa kuralının uygulanacağını E. 1967/22, K. 1967/22 numaralı kararında açıkça söylemiştir: örnek 1961 Anayasası döneminde hiç yaşanmadığından üzerinde ayrıca durulmamıştır. (Ayrıntı için bkz: Teziç, 1984, s. 56-59.) 19 Sabuncu, 2005, s. 280 20 Teziç, 2001, s. 179-180 21 Bakırcı, 2011, s. 18 22 Bakırcı, 2011, s. 1103 44 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi İçtüzük hükümleri ancak Anayasa kuralları ile sınırlı olarak ve o kurallara uyarlıkları oranında bir uygulama yeri bulabilir, içtüzükte öngörülmemiş konularda veya İçtüzüğün Anayasa ile çelişen hükümlerinde Anayasa›ya uyar bir uygulanma yolunun tutulması gereklidir.23 Kısaca 1961 Anayasası döneminde AYM, sadece içtüzüklerin anayasaya uygunluğunu denetlemekle kalmayıp, içtüzüklerin anayasaya aykırı biçimde uygulanmasının denetimini de, kanunların biçim açısından denetlenmesi yoluyla yapmaktaydı. Anayasa’da kanunların esas ya da şekil bakımında denetlenmesi arasında bir ayrım yapılmadığından, AYM, içtüzük kurallarına uyulmadan çıkarılan bir yasayı şekil açısından iptal edebilmekteydi. Gerçi AYM bu tür kararlarında, çoğu zaman, olayın özelliğini dikkate almakta; çiğnenen içtüzük kuralının aynı zamanda bir anayasa kuralı olup olmadığına ya da bu kuralın Anayasa’da bir dayanağı bulunup bulunmadığına bakmakta ve sakatlığın iptali gerektirecek ağırlıkta olup olmadığını incelemekteydi. AYM’nin bu tür kararları, içtüzük kurallarının ne anlama geldiğini açıklığa kavuşturmakta, yasama organının içtüzük kurallarına ve hukuka uygun davranmasını sağlamakta, içtüzük kurallarının yorumlanması konusunda yasama organına ışık tutmaktaydı. AYM’nin bu konuda verdiği kararlar arasında, çelişkiler ve tutarsızlıklar da bulunmaktadır. Ancak, çelişki ve tutarsızlıkların bazıları, yasaların denetimi konusunda olduğu gibi, AYM’nin anayasayı günün koşullarına uydurmasından kaynaklanmıştır ve yerindedir. Diğer bir anlatımla AYM, anayasayı günün siyasal-toplumsal ve ekonomik gelişmeleri içinde değerlendirerek yorumlamakta ve bu nedenle de aynı konuda, zaman içinde farklı kararlar verebilmekteydi. Siyasal olanı, hukuksal sınırlar içine alma, hukuk bakımından tanıma çabası olarak değerlendirilebilecek bu tür içtihat değişikliklerini yerinde karşılamak gerekir. Ancak AYM’nin, gelişen koşullara rağmen, zamanın gerisinde kalan; değişen mahkeme üyelerinin görüşünden kaynaklanan çelişkili kararlarına da rastlamak olanaklıdır. Buna rağmen, AYM’nin, bu tür bir denetimi yapabiliyor olması, uygulamayı yönlendirmesi, hukuk dışı davranmayı önlemesi ve uygulayıcılara ışık tutması bakımından oldukça yararlı olmuştur.24 Bu nedenle de bu dönemde AYM kararlarının, parlamento hukukunun zengin bir kaynağını oluşturdukları söylenebilir. 1961 Anayasası’nda 20. 09. 1971 tarihinde 1488 sayılı Kanunla kapsamlı sayılabilecek ve 1961 Anayasası’nın özünü etkileyen değişiklikler yapılmıştır. Bu bağlamda yapılan ve konumuzu ilgilendiren değişikliklerden birisi anayasa değişikliklerinin de AYM denetiminin kapsamına alınmasıdır. 1971 değişiklikleriyle Anayasa değişikliklerinin AYM tarafından denetimine açıkça yer verilmiştir. Ancak AYM’ye verilen denetim yetkisi sadece şekil bakımından denetimdir. Anayasa’nın 147. maddesinde yapılan değişikliğe göre AYM, anayasa değişikliklerini sadece anayasada gösterilen şekil şartları açısından denetleyebilecektir.25 Bu değişikliğin konumuz açısından önemi, anayasa değişikliklerinin de denetim kapsamına alınmış olması değil, Anayasa’da ilk defa şekil ve esas denetimi arasında ayrım yapılmış olmasıdır. Kuşkusuz anayasa değişikliklerinin denetimiyle ilgili bu yeni düzenleme önemlidir, ama burada incelenen konu açısından önemli olan şekil denetiminin ilk defa Anayasa’ya girmiş olmasıdır. Bundan sonraki 1982 Anayasası bu ayrımı kabul ederek genişletmiştir ve şekil denetiminin içeriğini hem kanunlar, hem da anayasa için ayrı ayrı belirlemiştir. Burada bir yanlış anlamanın oluşmasını önlemek bakımından, tekrar edilmelidir ki AYM 1980 Askeri darbesine kadar geçen dönemde kanunların şekil ve esas bakımından anayasaya uygunluk denetimini yapmaya devam etmiştir. Anayasa değişikliklerinin kapsama alınmış olmasının, kanunların anayasaya uygunluk denetimi üzerinde bir etkisi olmamıştır. 1982 Anayasası, 1971 yılında anayasa değişikliği ile sınırlı olarak getirilen şekil denetimiyle ilgili kuralı, yasaları da kapsayacak biçimde genişletmiş, ancak, getirdiği farklı tanımlamalarla denetim kapsamını iyice daraltmıştır. 148. maddeye göre, 23 24 25 Bakırcı, 2011, s. 53-54 Bakırcı, 2000, s. 29-30 Kili & Gözübüyük, 1985, s. 221 45 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler.../ Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeceği şartına uyulup uyulmadığı hususları ile sınırlıdır. Şekil bakımından denetleme, Cumhurbaşkanınca veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin beşte biri tarafından istenebilir. Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün geçtikten sonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def’i yoluyla ileri sürülemez.26 Kural incelendiğinde, 1982 Anayasası’nın 1961 Anayasası’ndan farklı olarak kanunların şekil bakımından denetimini düzenlediği görülür. Ancak şekil denetiminin denetim kapsamına alınmış olması, bu denetimi güçlendirmeyi, genişletmeyi, anayasal güvence kapsamına almayı değil, şekil denetimini sınırlamayı hedeflemiştir. Yukarıda belirtildiği gibi 1961 Anayasası böyle bir ayrım yapmadığı halde, AYM, kararlarında bu tür bir ayrım yapmıştır. 1982 Anayasası bu ayrımı kendisi yapmış ve şekil bakımından denetimi değişik yönlerden sınırlamaya tabi tutmuştur. Hemen belirtmek gerekir ki esas bakımından denetim yönünden de iki Anayasa arasında fark vardır ve 1982 Anayasası daha daraltıcı olmuştur. Anayasa şekil bakımından denetimi, esas bakımından denetime göre üç yönden sınırlamıştır: Başvuru yapabilenler açısından: Anayasanın 150. maddesi şekil ve esas bakımından iptal davası açma hakkını, - Cumhurbaşkanına, - İktidar ve ana muhalefet partileri meclis gruplarına, - TBMM üye tamsayısının 1/5’ ine, vermiştir. 148. maddenin ikinci fıkrası ise şekil bakımından denetlemenin ancak, - Cumhurbaşkanı, - TBMM üye tamsayısının 1/5’i tarafından istenebileceği belirtilmiştir.27 Dolayısıyla iktidar ve ana muhalefet partileri meclis gruplarının şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açamayacaklarını kabul etmek gerekir. 26 27 Kili & Gözübüyük, 1985, s. 303 İba esas yönünden iptal davası açabilen iktidar ve ana muhalefet partileri gruplarının şekil yönünden iptal davası açamamalarını anlamsız bulmakta ve bu farkın bir anayasa değişikliği ile kaldırılması gerektiğini ileri sürmektedir (İba, 2006, s. 192). Diğer taraftan 148. madde ile 150. madde arasında şekil bakımından denetim isteminde bulunabilecekler arasında fark bulunduğuna dikkat edilmelidir. Nitekim AYM de E. 1985/8, 1986/27 numaralı kararında ‘’Bu anlatım biçimi, 148 ve 150. maddelerin biribirleriyle çeliştiği izlenimi vermeye elverişlidir’’ diyerek soruna işaret etmiştir (Bakırcı, 2011, s. 1253). AYM maddenin gerekçesi ile Anayasanın 148, 149, 150 ve 2949 sayılı Kanunun 21 ve 22. maddelerinin birlikte değerlendirilmesiyle sorunu aşmaya çalışmıştır. Buna rağmen ortada bir yazım yanlışlığı olduğu da kabul edilmelidir. Soysal bu yazım yanlışlığının görüşmeler sırasında önce şekil bakımından Fransa’dakine benzeyen bir öndenetim getirilmek istenmesi ve sonra bu istekten vazgeçilmesinden kaynaklandığını belirtmektedir. Değişiklik sırasında, maddeler arasında çelişkili bir durum çıkmıştır. Soysal çözüm olarak AYM ile aynı sonuca ulaşan bir yöntem önermektedir: 148. madde özel hüküm olduğundan şekil bakımından denetimde bu madde, bütün yanlışlığına rağmen uygulanmalıdır. (Soysal, 1986, s. 368-369) 46 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Başvuru süresi açısından, Esasa dayalı iptal davası açma süresi, Anayasanın 151. maddesine göre, yayımlanma tarihinden itibaren 60 gün iken 148. maddeye göre şekil bozukluğuna dayalı iptal davası yayımlanma tarihinden itibaren 10 gündür. Dolayısıyla şekil bozukluğuna dayalı iptal davalarının önemli bir zaman kısıtı altında olduğunu söylemek gerekir. İçerik açısından, Anayasanın 148. maddesi şekil bakımından denetimi, kanunlarda son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı ve Anayasa değişikliklerinde teklif ve oylama çoğunluğu ile ivedilikle görüşülememe şartlarının yerine getirilmesiyle sınırlamıştır. Bu durumda kanunların yapılması sırasında, maddelerin oylanması dahil olmak üzere yöntem kurallarına uymama, kanunların şekil bakımından bozma nedeni olmayacaktır. 1982 Anayasası’nda şekil denetimine getirilen bu sınırlamalar maddenin gerekçesinde de desteklenmiş ve Anayasa koyucunun, AYM’ye kapsamlı bir şekil denetimi yapma yetkisi vermek istemediği Danışma Meclisi gerekçesinde açıkça ortaya konmuştur. Danışma Meclisinin kabul ettiği metnin 148. maddesinin gerekçesinin ilgili kısmı şöyledir: ....1961 Anayasasından farklı olarak getirilen yeni kural, şekil noksanlığına dayalı iptal davasının, kanunun yayımından önce incelenip tamamlanmasıdır. Yani öndenetime tabi tutulmasıdır./Şekil bozuklukları genellikle kanunun yapımı sırasında meydana gelen ve görülmesi bilinmesi kolay olan bozukluklardır. Bunların Anayasa Mahkemesince süratle incelenmesi ve karara bağlanması mümkündür./Tatbikatta sık sık ileri sürülen iddialara göre bir siyasî parti, görüşülmekte olan bir kanunun çıkmasını istemiyorsa, yasama meclisinin hem toplanma ve hem karar yeter sayılarına etkili olacak hareketlerde bulunmakta ve çıkacak kanunun şeklen bozukluğuna sebebiyet verebilmektedir. Bu tür bozuklukların öndenetim yoluyla kısa zamanda incelenip sonuçlandırılmasında kamu yararı düşünülmüştür. Getirilen ikinci bir yenilik, son oylamadan önce yapılan şekil bozukluklarının iptale neden olamayacağıdır. Son oylama genel kurul tarafından yapılır. Daha önce vücut bulan şekil bozukluklarını genel kurulun bildiği veya bilmesi gerektiği varsayılır. Çünkü onun kararı, yapılan bir incelemeye, tartışmaya ve açıklamaya dayanır. Genel Kurulun oylama yapıp kanunu kabul etmesi, şekil bozukluğunu, o kanunu kabul etmemek için yeterli neden saymadığı yolunda bir irade tecellisidir. En büyük organ Genel Kuruldur. Onun iradesi hilafına bir sonuç çıkarmak hukukun ana esaslarına aykırı düşer. Bu nedenle son oylamadan önceki şekil bozuklukları, iptal sebebi sayılmamıştır.28 Bu gerekçe dikkate alındığında, AYM’nin bu sınırlara bağlı kalmasını ve şekil denetimini son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığıyla sınırlı tutmasını olağan karşılamak gerekir. Çünkü, gerekçeyle birlikte değerlendirildiğinde anayasa koyucunun şekil denetimi bakımından AYM’ne verdiği görev gerçekten tam da budur. Bu kuraldaki sınırlamalardan sonra AYM, içtüzük kurallarına uyulmadan çıkarılmış yasaların Anayasaya biçim açısından uygun olup olmadıklarını uzun süre incelememiş ve 1982 Anayasasının bu konudaki sınırlayıcı hükümlerini gerekçe göstererek bu yöndeki iptal taleplerini reddetmiştir. Diğer taraftan AYM’ne dava açma yetkisine sahip olanlar da bu durumu dikkate alarak şekil bozukluğuna dayalı çok az sayıda dava açmışlardır. Başka bir anlatımla bu dönemde hem AYM hem de taraflar, Anayasa’nın bu kuralını gerekçesi doğrultusunda yorumlamışlardır ve bundan dolayı da bu dönemin ilk on yılında şekil bozukluğuna dayalı herhangi bir iptal kararı verilmemiştir. Bunun sonucu olarak da 1982 Anayasası sonrasında, on yıla yakın bir zaman diliminde, 28 https://yenianayasa.tbmm.gov.tr/docs/gerekceli_1982_anayasasi.pdf 47 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi AYM’nin İçtüzüğün uygulanmasına ilişkin değerlendirme yaptığı çok az sayıda kararına rastlanmaktadır. Mahkeme şekil açısından denetim yapılmasını içeren az sayıda istemi de, bu dönemde maddeyi dar yorumlayarak cevaplandırmıştır. AYM bu dönemde davaya bakmak için davanın 10 günlük sürede açılmasını aramış ve sadece son oylamanın değerlendirmesiyle yetinmiştir. Örneğin E. 1985/8, K. 1986/27 numaralı kararında şunları söylemiştir: Türkiye Büyük Millet Meclisi, son oylamada, üye tamsayısının üçte birinden fazlasıyla toplanıp oylamaya katılan 289 milletvekilinin salt çoğunluğundan fazla olan 179 oyla karar verdiğine ve kabul oyu sayısının üye tamsayısının dörtte birinden bir fazlasını aştığına göre, oylamanın öngörülen çoğunlukla yapıldığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, biçime ilişkin iptal isteminin reddi gerekir.29 Dava 10 günlük sürede açılmamışsa, şekil bozukluğuna dayalı istemleri başından reddetmiştir (Örneğin E.1985/11, K. 1986/29 sayılı karar): ...10 gün geçtikten sonra ...açılmış bulunmaktadır. Bu duruma göre şekle dayalı iptal davasının süresinde açıldığından söz edilemez. Bu itibarla davanın şekle ilişkin ilk kısmı ilk inceleme safhasında reddedilmiştir.30 Bu nedenlerle 1982 Anayasasının yürürlüğe girmesinden 1980’li yıllar boyunca mahkeme kararlarının parlamento hukukunun kaynağı olmaktan çıktığını kabul etmek gerekir. AYM 90’lı yılların başlarında yeni bir yorum yöntemi benimseyerek, 1982 Anayasası öncesi dönemdekine benzeyen bir şekil denetimi yapmaya başlamıştır. Mahkemenin 12.12.1991 tarihli E. 1991/27 ve K. 1991/50 sayılı kararı bu bağlamda tam bir dönüm noktasını temsil etmektedir.31 AYM’ nin bu karar öncesindeki kararlarında yaptığı yorum, bu tür bozuklukların şekil bozukluğu olduğu ve kendisinin son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı dışında bir şekil denetimi yapmaya yetkili olmadığı yönündeydi. Mahkeme bu kararında yeni bir yorum yöntemiyle, şekil denetimini, 1961 Anayasası dönemine benzer bir sonuç doğuracak biçimde yeniden yapmaya başlamıştır. Mahkemenin yeniden biçim denetimi yapmasına olanak tanıyan ibare, eylemli içtüzük değişikliği ya da eylemli içtüzük kuralı ibaresidir. Mahkeme kararında şöyle demektedir: ... tasarının kırksekiz saatlik süre beklenmeden görüşülebilmesi için önerinin mutlaka Hükümetçe ya da esas komisyonca yapılması gerekmektedir. Bunun dışındaki bir organca öneride bulunabilmesi, İçtüzük değişikliğini gerektirir. Çünkü, içtüzüğün herhangi bir maddesinde buna olur veren bir düzenleme bulunmamaktadır. İçtüzüğün yasa tasarılarının görüşülmesine ilişkin öngördüğü yöntemden farklı bir biçimde oluşturulan dava konusu TBMM kararı, doğrudan Meclis’in çalışma yöntem ve esası ile ilgili bulunmakta ve 53. maddeyi değiştirir nitelik taşımaktadır. Böyle bir uygulamanın, içtüzük değişikliği olarak görülmemesi TBMM’nin çalışmalarında içtüzükteki kurallara uyma zorunluluğunu giderek zayıflatacak ve bu da eylemli uygulamaların yerleşik duruma geçmesine neden olacaktır./Bu karar alınırken içtüzüğün değiştirilmesine ilişkin, yine 157. maddedeki yönteme uyulmamışsa da bir kararın çözümlediği konunun ve gördüğü işin açık ve kesin anlamı, o karara içtüzük kuralı niteliği kazandırmaya yeterli olmakta; kararın alınmasında içtüzüğün değiştirilmesine ilişkin yönteme uyulmaması kararın niceliğini değiştirmemektedir./ Öte yandan, bu tür kararların belirli bir olaya ilişkin olarak alındığı, sürekli biçimde içtüzüğe bir kural getirmediği, bu nedenle içtüzük düzenlemesi niteliğinde görülmeyeceği savunması ileri sürülemez. (Vurgular bana ait) 29 30 31 Bakırcı, 2011, s. 1255 Bakırcı, 2011, s. 1309 Burada belirtmek gerekir ki bu dönüm noktası, 1982 Anayasası’ndan sonraki bir kırılma noktasını ifade eder. Yoksa 1961 Anayasa’sından sonra AYM bir çok kararında eylemli içtüzük kuralı kararına benzer bir yorum kullanmıştır. Örneğin AYM e. 1967/6, K.1968/9 sayılı ve 27/02/1968 tarihli kararında içtüzük hükmü niteliğinde bulunan ...Millet Meclisi kararının...iptaline karar vermiştir. 48 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi AYM böylece bu kararıyla, yeni bir uygulamanın önünü açmıştır. Özetle söylemek gerekirse, AYM, yasama organının içtüzük değişikliklerini denetim kapsamından kaçırma olasılığını dikkate alarak eylemli içtüzük değişikliği yorumunu getirmiştir. Bu yolla içtüzük değişikliği ister biçimsel kurallara uyularak ister uyulmayarak gerçekleştirilsin denetim kapsamına alınmıştır. Bu yorumu uyguladığında zamanaşımı süresi yine 60 güne çıkmaktadır; çünkü artık yapılan denetim şekil denetimi değil, içtüzüğün esas yönünden denetimidir. Ancak tıpkı yapılan her İçtüzük değişikliği Anayasa’ya aykırı olmayabileceği gibi, İçtüzüğe aykırı her uygulama da Anayasa’ya aykırı olmayabilecektir. AYM 1991 yılında vazgeçtiği daraltıcı yorumdan sonra, yaklaşık 20 yıl boyunca, dolaylı bir şekil denetimi yapmıştır. Bu yorum, maddenin aksi yöndeki gerekçesine rağmen, bir bakıma Anayasa’daki şekil denetimine ilişkin sınırlamaların dolaylı bir yoldan aşılmasını sağlamıştır. Dolayısıyla 1961-2008 arasındaki yaklaşık yarım asır boyunca 1982-1991 arası hariç olmak üzere benzer bir şekil denetiminin yapıldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Dolayısıyla 1982-1991 dönemi hariç olmak üzere AYM kararlarının 1961’den 2008 yılına kadar parlamento hukukunun önemli bir kaynağı olduğu söylenebilir. AYM 25/12/2008 tarihinde verdiği E. 2008/71, K. 2008/183 sayılı kararında içtihadını değiştirmiştir. Bu değişiklik daha sonra 17.01.2013 tarihli ve E. 2012/19, K. 2013/17 sayılı kararda neredeyse aynı sözcüklerle tekrar edilmiştir. AYM bu iki karar arasında 24/5/2012 tarihli E. 2012/48, K. 2012/75 sayılı kararında aynı içtihadı tekrarlamıştır. Ancak ilginç bir biçimde bu kararında farklı bir gerekçe kullanmıştır. Dolayısıyla AYM’nin 2008 yılından sonra 1982 Anayasası’nın ilk dönemindeki içtihadına geri döndüğünü ve AYM kararlarının bu nedenle parlamento hukukunun kaynağı olmaktan çıktığını söylemek gerekir. Sonuç olarak AYM kararları dönemler itibarıyla güçlü bir parlamento hukuku kaynağı haline gelebildikleri gibi, parlamento hukukunun kaynağı olmaktan çıkabilmişlerdir de. Günümüz için AYM kararlarının parlamento hukukunun kaynağı olmadıklarını söylemek gerekir. İçtüzük Kavramının Hukuksal Niteliği Yukarıda da açıklandığı gibi, içtüzüklerin hukuksal dayanağı anayasalardır. Anayasalar, parlamentonun iç işleyişine ilişkin kuralların parlamentonun kendisi tarafından düzenleneceğine ilişkin kurallar içermeseler de- ki içermektedirler- bu yetkinin parlamentoda olduğunu kabul etmek gerekir. Biçimsel Açıdan İçtüzüklerin Niteliği İçtüzük kavramının birinci niteliği, içtüzüğün biçimsel açıdan bir parlamento kararı olmasıdır. İçtüzüğün bir parlamento kararı niteliğinde olması anlamlıdır. Şöyle ki, yasalar, parlamento tarafından kabul edildikten sonra, yürürlüğe girmezler. Yasaların yürürlüğe girebilmeleri için devlet başkanı tarafından imzalanarak Resmi Gazete’de yayımlanmaları gerekir. Devlet başkanı istemediği takdirde, yasayı bir daha görüşülmek üzere, parlamentoya geri gönderebilir. Bu işlem, yasama organına, yürütme organının bir tür müdahalesi olarak değerlendirilebilir. Oysa, içtüzük, yasama organının iç işleyişine ilişkin kuralları içermektedir. Dolayısıyla, yasama organı, kendi çalışma yöntemine ilişkin kuralları özerk olarak belirlemek durumundadır; bu özerklik, yasama organının varlık nedeninin sonucudur. Yasama, kendi iç işleyişine ilişkin kuralların belirlenmesi konusunda, başka organların müdahalesine olanak tanırsa, yasama işlevini yerine getirmekten alıkonabilir. Devlet başkanının, içtüzüğü bir daha görüşülmek üzere geri göndermesi, yasamanın kendi istediği yöntemle çalışmasını engelleyebilir. İçtüzüklerin biçimsel açıdan bir parlamento kararı olması, çift meclisli sistemlerde, her meclisin kendi iç işleyişini kendisinin düzenlemesi ve bir meclisin kararının diğer meclisin iç işleyişine 49 Klasik hukuk kitaplarında, hukuk kuralları, anayasa, yasa = uluslararası antlaşmalar = meclis içtüzükleri, yasa gücünde kararnameler, yönetsel düzenleyici işlemler (tüzükler, kararnameler, Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi yönetmelikler vs.), gelenek hukuku, yargı kararları, öğreti biçiminde sıralanmaktadır. 34 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi ilişkin düzenleme yapamamasıyla sonuçlanır. “Meclislerin herhangi birisi, diğer meclisin yaptığı içtüzük hükümleriyle bağlı tutulamaz.”32 İçtüzüklerin biçimsel açıdan parlamento kararı oluşunun bir başka sonucu, içtüzüklerde yer almayan ancak parlamentonun iç işleyişine ilişkin olan parlamento kararlarının, “İçtüzük niteliğinde” görülerek AYM’nin denetim alanının kapsamına alınmasıdır. Anayasa İçtüzüklerin parlamento kararı oluşu, şöyle bir sorun doğurmaktadır: İçtüzükler, parlamentoların iç işleyişine ilişkin kurallar içerdiğine göre, her parlamento kendi işleyişine ilişkin kuralları kendisi koyabilmelidir. Dolayısıyla her içtüzük kendisini çıkaran parlamentonun seçim dönemi boyunca geçerli olup, bir sonraki dönemde geçerliliğinin yitirmektedir. Şu halde her parlamentonun yeni bir içtüzük çıkarması mı gerekmektedir? Armağan bu soruyu Federal Almanya AYM’sinin verdiği bir kararı hatırlatarak yanıtlamaktadır. Bu karara göre, içtüzükler, içtüzüğü kabul eden parlamentonun seçim dönemleri süresince geçerlidirler. Ancak uygulamada her parlamento geçmiş dönem parlamentosunun içtüzüğünü uygulama yetkisine sahiptir ki teamül de bu yöndedir. Dolayısıyla her parlamentonun geçmiş dönemde uygulanan içtüzüğü üstü örtülü olarak kabul ettiğini ancak her parlamentonun bu içtüzüğü değiştirme yetkisinin bulunduğunu kabul etmek gerekir.33 İçtüzük=Kanun=KHK=Uluslararası Andlaşma Yönetsel Düzenleyici İşlemler: Tüzük, Kararname, Yönetmelik Özsel Açıdan İçtüzüklerin Niteliği Parlamento içtüzüklerinin bir karar biçiminde olması, madalyonun bir yüzünde, yasamanın özerkliği biçiminde görünmektedir. Madalyonun diğer yüzünde ise yasamanın bu konudaki sınırlılığı görünmektedir. Diğer bir anlatımla, içtüzüğün biçimsel açıdan bir karar biçiminde olması, içtüzüğün özsel bakımdan “sınırlılık” biçimindeki ikinci niteliğini ortaya çıkarmaktadır: İçtüzüklerin sadece iç işleyişe ilişkin kurallar içermeleri; parlamentonun görev ve yetkilerini yerine getirebilmesi için çalışma alanı ile ilgili düzenlemeleri kapsamaları, dış alanlara müdahale edememe ile sonuçlanır. Yukarıda birinci tanımda aktarıldığı gibi, içtüzükler, yalnızca düzenledikleri yapıyı bağlarlar; doğrudan doğruya vatandaşların hukuki durumunu etkileyemezler. Yasama organı, ancak çıkardığı yasalarla vatandaşların hukuki durumunu etkileyebilir. Bu anlamda, bir meclis komisyonuna üçüncü kişilerin zorla getirtilerek dinlenmeleri, içtüzük kavramının niteliğine aykırı düşecektir. İçtüzüğün Normlar Hiyerarşisindeki Yeri (Sessiz Anayasalar) Klasik hukuk kitaplarında, hukuk kuralları, anayasa, yasa = uluslararası antlaşmalar = meclis içtüzükleri, yasa gücünde kararnameler, yönetsel düzenleyici işlemler (tüzükler, kararnameler, yönetmelikler vs.), gelenek hukuku, yargı kararları, öğreti biçiminde sıralanmaktadır.34 Hukuk kurallarının bu biçimdeki sıralanışı çeşitli biçimlerde eleştirilebilir. Örneğin Çağlar, her hukuk sisteminin, içinde yer aldığı genel hukuk sisteminin bir parçası olduğunu, ve her anayasanın bu genel hukuk sisteminin değerlerini içermek zorunda olduğunu; bu nedenle, anayasaların üstünde anayasa üstü değerlerin bulunduğunu belirtmektedir.35 Teziç benzer biçimde, anayasa üstü normlardan sözetmektedir.36 Ancak Teziç, Çağlar’dan farklı olarak, anayasa üstü normların içini, cumhuriyetin özü ile ilgili ilkelerle doldurmaktadır. Bu açıdan, Çağlar’ın kullandığı, anayasa üstü değerlerin içeriğinin daha geniş olduğunu belirtmek gerekir. Yine, yukarıdaki sıralamada, yasalarla eşdeğer tutulan uluslararası antlaşmaların, pratikte yasalara eşit olup olmadığı tartışılmakta ve anayasadaki diğer ilkeler de gözönünde tutulduğunda, bunların yasalara üstün oldukları söylen32 33 34 35 36 50 Teziç, 1980, s. 23 Armağan, 1972, s. 7 Gözübüyük, 1997, s. 31-45 Çağlar, 1989, s. 49-74 Teziç, 1980, s. 10-11 Gelenek Hukuku, Yargı Kararları, Öğreti Şekil 2. Normlar Hiyerarşisi Piramidi Şekil 2. Normlar Hiyerarşisi Piramidi mektedir. Bu tartışma, ayrı bir çalışmanın konusu olacak kadar geniştir. Burada, incelenen konuyla 33 sınırlı olarak, içtüzüklerin normlar hiyerarşisindeki yeri incelenecektir. Armağan, 1972, s. 7 34 Gözübüyük, 1997, s. 31-45 Yukarıda belirtildiği gibi, içtüzükler, klasik hukuk kitaplarında, normlar hiyerarşisinde, yasa- larla eşdeğerde tutulmakta; hukukun ikincil kaynakları arasında sayılmaktadır. Bu saptama çeşitli yönlerden eleştirilebilir. Yasalarla, içtüzüklerin ortak noktaları, parlamento tarafından kararlaştırılmaları ve her ikisinin de AYM denetimi kapsamında olmalarıdır. İçtüzükler yasalardan farklı olarak üçüncü kişiler hakkında kural koyamaz ve iç işleyişe ilişkin olmaları nedeniyle, yürürlüğe girmeleri için yayımlanmaları gerekmez.37 Ancak içtüzükler düzenledikleri alanın özelliğinden dolayı, sistem içinde çok önemli bir işleve sahiptirler. Tunaya, içtüzüklerin önemini şöyle özetlemektedir: “Her ne kadar, içtüzükler, basit disiplin ve çalışma kurallarını kapsar görünürlerse de, bir ülkenin siyasal rejimi üzerinde olağanüstü ağır sonuçlar doğurabilirler. Anayasa ne denli demokratik olursa olsun, parlâmento hayatı antidemokratik biçimde çalıştırılırsa, rejim yozlaşır. 1950- - 1960 döneminde, kendi oluşlarımız içinde bu durumu açıkça görmüşüzdür./ İçtüzükte yapılan düzenlemelerle muhalefetin susturulmasına kadar gidilebilir. Meclisler içinde, fikir ve söz hürriyetleri kısılabilir. Partiler içinde eşitsizlik yaratılabilir. Güncel konuların konuşulması yasaklanabilir. Meclislerin, hükümetleri denetleme yetkilerini sınırlayarak, siyasal rejimi tanınmayacak hale getirilebilir./ Bu durumu, meclise ya da meclislere egemen parti çoğunluğu “milli irade” adına yaratabilir. O zaman içtüzük, bir parti grubunun baskı aracı olur. Hukuki biçimi ne kadar demokratik bir görüntüye sahip olursa olsun, meclis içinde fiili bir tek parti rejimi kurulur. Bu durum parlamento dışına taşarak, siyasi hayatı etkiler....”38 37 Bu konuda şunu söylemek gerekir: İçtüzüklerin yayınlanması hukuken zorunlu olmamakla birlikte, uygulamada, yayınlandıkları görülmektedir. Bunu da yerinde karşılamak gerekir. Çünkü, içtüzükler hernekadar üçüncü kişileri doğrudan bağlayıcı hükümler içermese de, üçüncü kişileri ilgilendiren kurallar içermektedirler. Ayrıca içtüzüğün yayınlanması, yurttaşın bilgi edinme hakkının bir parçası olarak değerlendirilmelidir. Dolayısıyla şu saptamayı yapmak yanlış olmayacaktır: İçtüzüklerin hukuken bağlayıcılık kazanabilmeleri için yayınlanmaları gerekmez, ancak, şeffaf devlet ilkesi açısından yayınlanmaları doğru olur. 38 Tunaya, 1982, s. 121 51 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Tunaya, içtüzüklerin, ülkenin siyasal hayatı üzerinde, anayasalardan çok daha etkin olma gücüne sahip olduklarını aktarmaktadır. Bu özelliklerinden dolayı, içtüzüklere, bir tür “sessiz anayasa” da denmektedir. İçtüzüklerin birer sessiz anayasa oluşları, siyasal süreç içinde, anayasaların kapsamı içine alınmalarına yol açmıştır. Bu yöntemle, içtüzük kuralları katılaştırılmış, yasama organlarının esneklik alanları daraltılmıştır. İçtüzüklerin önemine vurgu yapmak için birkaç örnek verilebilir: Örnek 1: Fransa 4. Cumhuriyet’ten, 5. Cumhuriyet’e geçiş Fransa, 1958’lerde, Cezayir Bağımsızlık Savaşı nedeniyle bir devlet krizi yaşamaktadır. Fransa’nın bu bağımsızlık savaşı karşısında aldığı tavır, Cezayirlilerin Fransa’yı tehdit eder boyutta kalkışmalarına neden olmuştur. Bu dönemde Fransa’da geçerli olan 1946 (4. Cumhuriyet) Anayasası, klasik parlamenter sistemi benimsemiştir ve bu sistemde, devlet başkanı sembolik yetkilerle donatılmış olduğundan, siyasal rejim, siyasal kriz ve istikrarsızlıkları çözmede yetersiz kalmaktadır. Bu krizi aşmak için o dönemde devlet başkanı olan Rene Coty 29 Mayıs 1958’de, parlamentoya bir mesaj yayınlamış ve mesajında, General Charles De Gaulle’ü göreve çağırmaya karar verdiğini, bu kararın onaylanmaması halinde, kendisinin de görevden ayrılacağını belirtmiştir. Krizi aşmak için başka bir çözüm yolu bulamayan parlamento, hükümeti kuran De Gaulle’e güvenoyu verecek ve hemen ardından, iki önemli yasa onaylayacaktır: altı ay süreli tam yetki yasası ve hükümeti yeni bir anayasa yapmakla görevlendiren bir anayasal yasa. Bu yasaların birincisiyle, yasama, altı ay süreyle yetkilerinin kullanımını yasamaya devretmekte, ikincisiyle de hükümete, yeni bir anayasa yapması konusunda yetki vermektedir. Hükümet tarafından hazırlanarak halkoyuyla kabul edilen yeni anayasa, sistemde yasamanın yetkilerini kısarak yürütmeyi güçlendirmektedir. Yasama, kaybettiği yetkilerini geri almak için bir silaha sahiptir: İçtüzük. Ne var ki, 1958 Anayasasını hazırlayan iktidar, içtüzükte düzenlenmesi gereken bazı önemli kuralları anayasa kapsamına almış ve yasamanın hareket alanını kısıtlamıştır. Yasama organı, yapacağı içtüzükle, kaybettiği yetkilerini geri almaya kalkınca, yeni içtüzük, Fransız Anayasa Konseyi’nin ön denetimine takılmıştır. Yeni Anayasa İçtüzüklerin Anayasa Konseyinin öndenetimine tabi olduğu kuralını içermektedir. Konsey, bu nedenle öndenetime aldığı yeni İçtüzüğü Anayasaya aykırı bulmuştur. Çünkü, yeni Anayasa, yasamayı yöneten parlamento olmaktan çıkarıp denetleyen parlamento konumuna sokan anlayışını, içtüzüğü anayasada düzenleyerek sürdürmüş ve bu anlayışı katılaştırmıştır. Yasamanın bundan sonra yapmak zorunda kaldığı şey, anayasaya uygun bir içtüzüğü kabul etmek olmuştur.39 Örnek 2. Prusya’da NSDAP’nin İktidarı Ele Geçirmesinin Önlenmesi 1920 tarihli Prusya Anayasası’nın 45. maddesine göre Federal Meclis, Başbakanı görüşmesiz oyla seçmektedir. Anayasa’nın 45. maddesi yürürlükteki İçtüzükte yansımasını şöyle bulmuştur: İlk turda geçerli oyların salt çoğunluğunun oyunu alan aday Başbakan seçilecek; ilk turda salt çoğunluğun bulunamaması halinde, ikinci turda, birinci turda en çok oy alan iki aday arasında seçim yapılacak ve oyların çoğunluğunu alan aday Başbakan seçilecektir. 24 Nisan 1932 tarihi Prusya’da yeni seçimlerin tarihidir. Ancak iktidardaki parti seçimlerde başbakanı seçecek çoğunluğu elde edemeyeceğini düşünmektedir; çünkü Nasyonal Sosyalist İşçi Partisi (NSDAP) her geçen gün güçlenmektedir. Başbakanlığı NSDAP’ye bırakmak istemeyen iktidar partisi seçimlerden önce, 9 Nisan 1932 tarihinde bir içtüzük değişikliği gerçekleştirecektir: Değişikliğe göre Başbakan seçilebilmek için geçerli oyların salt çoğunluğunu almak zorunludur. Bu değişiklikle, NSDAP’nin başbakanlığı ele geçirmesinin önüne geçilmeye çalışılmaktadır. Değişiklik NSDAP’nin başbakanlığı ele geçirmesini olanaksızlaştırmasa da, güçleştirmektedir. Nitekim yapılan seçimler sonucu, NSDAP 162, SPD 93, Merkez 67, Komünistler 57, Milliyetçiler 31, Halk Partisi 7, diğer partiler 6 üyelik kazanmışlardır. NSDAP eski düzenlemeye göre Başbakanı seçtirebilirken, seçimlerden 39 Ç a ğ l a r, 1 9 8 9 , s . 4 9 - 7 9 52 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi hemen önce yapılan değişiklik nedeniyle Başbakanlığı eski iktidar partisine bırakmak zorunda kalmıştır. Çünkü Anayasaya göre, yeni Başbakan seçilinceye kadar eski Başbakanın görevi sürmektedir. Bu içtüzük değişikliğinin anayasaya uygun olmadığı ileri sürülmüşse de Devlet Yüksek Adalet Divanı bunu Anayasaya aykırı bulmamıştır. 40 Örnek 3: Weimar Cumhuriyeti Anayasa Hudutlarının Havaya Uçurulması Almanya’da, Hitler 23 Martta Parlamentonun önüne Yetki Kanunu Tasarısı (Ermaechtigungsgesetz) olarak bilinen ve açık adı Halkta ve Almanya’daki Sıkıntının Kaldırılmasına Dair Kanun Tasarısını (Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reicht) getirdi. Kanun beş kısa maddeye sahipti: 1. Yasama yetkisi, 2. Bütçenin denetimi, 3. Yabancı devletlerle yapılacak antlaşmaların onayı, 4. Anayasanın değiştirilmesi yetkisi parlamentodan alınarak kabineye verilecekti. 5. Yasa tasarıları kabine yerine Başbakan tarafından hazırlanacak ve bunlar Anayasaya aykırı olabilecekti. Hitler ardından yaptığı konuşmada, alay edercesine, bu yetkinin kullanılmasına aslında fazla gerek olmayacağını, parlamentonun durumunu sarsacak hiçbir kanun çıkarılmayacağını ve Cumhurbaşkanının yetkilerinin olduğu gibi kalacağı belirtmiştir. Oylamanın sonucuna göre yetki kanunu 84 sosyal demokrat milletvekilinin ret oyuna karşılık 441 kabul oyuyla kabul edilmiştir. Bu kanunla Weimar Cumhuriyeti son bulmuş ve Hitler Alman İmparatorluğunun diktatörü olmuştur. Ancak bu yetki kanunun çıkmasından önce bu kanunun çıkarılabilip çıkarılamayacağı ciddi biçimde tartışılmış ve bu tartışmalarda kanunun çıkarılamayacağı endişesiyle çeşitli önlemler önerilmiştir. Önerilen önlemlerden kabul edilerek uygulananı bir içtüzük değişikliğidir. Armağan bu konuda şunları söylemektedir:41 “Bu (yetkilendirme) kanunun kabulü ile Parlamentonun Weimar Cumhuriyetinin Anayasa hudutlarını havaya uçurduğu söylenmektedir. Bu görüşte isabet olmakla beraber, hakikatte, bu kanunun kabulünden evvel, mezkur içtüzük değişikliği ile, Weimar Cumhuriyetinin Anayasa Hukukuna ihanet edildiği söylenebilir.” Bu içtüzük değişikliği gerçekten çok önemlidir. Çünkü diktatörlüğün ilan edilmesine dayanak oluşturacak olan yetkilendirme kanununun Nasyonal Sosyalistlerin (NSDAP) parlamentodaki mevcut çoğunluklarıyla kabul edilmesi olanaklı değildir. 5 Mart 1933 tarihinde yapılan Reichstag seçimlerinde NSDAP oyların yaklaşık %44’ünü almış ve 288 milletvekili çıkarmıştır. Milli Halk Partisi (Milliyetçiler) ise oyların %8’ini alarak 52 milletvekili çıkarmışlardır. Bu sonuçlara göre Nasyonal Sosyalistlerle Milliyetçiler parlamentonun 647 sandalyesinden 340’ına sahip olmuşlardır. Bu NSDAP+Milliyetçiler bloğunun parlamentoda salt çoğunluğa sahip oldukları ve salt çoğunluk olan 324 sayısını 16 üyeyle aştıklarını gösterir. Ancak sözkonusu olan bir anayasa değişikliğidir ve yürürlükte olan Weimar Anayasası’nın 76. maddesi şöyledir: “Anayasa yasama tarafından değiştirilebilir. Anayasa değişiklikleri üye tamsayısının üçte ikisinin toplantıya katılması ve toplantıya katılanların üçte ikisinin değişiklik lehine oy kullanmasıyla olanaklıdır.” Buna göre toplantı yetersayısı, üye tamsayısının üçte ikisi ve karar yetersayısı, toplantıya katılanların üçte ikisidir. Bu düzenlemelere göre anayasa değişikliğinin yapılabilmesi için parlamentonun en az 432 üye ile toplanması ve 432 kişi ile toplandığı durumda, 288 kişinin değişiklik lehinde karar vermesi gerekiyordu. Dolayısıyla ortada iki tehlike bulunmaktadır. Bu tehlikelerden birincisi ve aşılamaz görüneni muhalefet milletvekillerinin toplantıya katılmamaları ve bu yolla toplantı yetersayısının bulunmasının engellenmesi (Obstruktion: İnsidad-ı müzakere, tıkaç) idi. Gerçekten de Nazi ittifakının sayısı 340 idi ve 340 üye ile anayasa değişikliği için gereken toplantı 40 41 Armağan, 1972, s. 16-17 Armağan, 1972, s. 19 53 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi yetersayısının bulunması olanaksızdı. Çünkü toplantı yetersayısı 432 idi ve toplantının başlayabilmesi için toplantıya en az 92 üyenin daha katılması gerekiyordu. Bu dönemde Komünist Parti milletvekilleri tutuklu olduklarından zaten toplantıya katılacak üye sayısı düşmüş durumdaydı. Sosyal Demokrat Parti, sadece Bavyera Halk Partisinin katılmamasını sağlayarak toplantıyı engelleyebilirdi ve bu ciddi bir olasılıktı. Tehlikenin ikincisi, toplantı yetersayısı bulunsa bile toplantıya katılanların üçte ikisinin çoğunluğunun sağlanması sorunuydu. Gerçi 81 Komünist Partisi milletvekilinin “ortada bulunmayışı” ve toplantılara katılarak oy kullanamaması karar yetersayısının bulunmasını kolaylaştırıyordu. Çünkü red oyu kullanacak üyelerin toplantıda bulunması, iktidardakiler için bulunması gereken kabul oyu sayısını artırıyordu. Komünist Parti katılmadığı halde bile Sosyal Demokrat Parti milletvekillerinin toplantıya katılarak red oyu kullanmaları halinde üçte iki çoğunluğun bulunması kıl payı kaçıyordu. Goering yapılan hesaplamalara göre bir muhalefet milletvekilinin olmamasıyla üçte iki çoğunluğun sağlanabileceğini ve bu nedenle “birkaç Sosyal Demokratı Reichstag’a sokmamakla” sorunun çözülebileceğini belirtmekteydi. Gerçi Katolik Merkezin de desteği alınabilirdi, ama onların istediği birtakım garantiler vardı. Burada, dikkat edilirse, ikinci tehlikenin aşılmasının çeşitli yolları bulunmaktadır: Bazı partilerle anlaşma yapmak, komünist milletvekilleri gibi sosyal demokrat milletvekillerini de tutuklamak ya da içeri sokmamak vb. Çünkü toplantı yetersayısı sağlandıktan sonra önemli olan red oyu kullanacakların sayısını azaltmak yeterli olacaktır ki bu olanaklıdır. Ancak birinci tehlikenin aşılmasının bir yolu bulunmamaktadır, çünkü toplantının yapılabilmesi için gerekli sayıda milletvekilini bulmanın olanağı yoktur. İşte bütün bu sorunları kökünden çözecek bir içtüzük değişikliği önerisi İçişleri Bakanı ile Reichstag Grup Başkanı Frick’ten gelecektir. Bu sözlü öneri üzerine, Frick ile Alman Milli Halk Partisi Grup Başkanı Oberfohren bir değişiklik önerisi hazırladılar. İçtüzük değişiklik önerisi temel olarak iki maddeye ilişkindir: İçtüzüğe yeni bir madde eklenmesi ve bir maddenin değiştirilmesi önerilmektedir. Öneride 2. maddeye, 2 (a) maddesinin eklenmesi istenmektedir. Öneriye göre başkana, izin ve hastalık hali dışında kurul toplantısına ya da komisyon toplantısına ya da oylamaya katılmayan milletvekillerine, 60 oturuma kadar görüşmelere katılmaktan men edilme cezası verme yetkisi veriliyordu. İzin için parlamento başkanına başvurulacak ve o izin vermezse toplantılara katılmama sözkonusu olamayacaktır. Ancak asıl amaçlanan değişiklik 93 üncü maddede yapılmıştı. Buna göre 2 (a) maddesi gereğince görüşmelerden uzaklaştırılmış olanlar, yani izinli olmadan toplantılara ya da oylamalara katılmayan milletvekilleri toplantıda var sayılacaklardı. Bu durumda örneğin “ortada bulunmayan” Komünist Partisi milletvekilleri, toplantıda var sayılacaklardı. Dolayısıyla toplantı yetersayısının bulunmaması nedeniyle anayasa değişikliğinin yapılamaması diye bir sorun kalmamış oluyordu. Çünkü başkan tarafından izin verilmediği sürece, her üyenin toplantıda olduğu varsayılıyordu. Bu durumda toplantılara katılmayarak toplantıları engelleme yolu tümüyle kapatılmış oluyordu. Bu değişiklik önerisine İçtüzük komisyonunda merkez partiler itiraz etmemiştir. Sadece Sosyal Demokrat Partiden bir üye, değişikliğin amacına dikkat çekmiştir. Milletvekiline göre, Nasyonal Sosyalistler 1931 yılı başında Alman Milliyetçileri ile birlikte başvurdukları ve parlamentodaki mücadele yöntemlerinden biri olan insidad-ı müzakere yöntemini ortadan kaldırmak istemişlerdir. Dolayısıyla bu değişiklik parlamenter sisteme açık bir ihanet ve maddi ve biçimsel anayasa hukukunun değiştirilmesi anlamına gelmektedir. Bu itiraz üzerine NSDAP milletvekilleri içtüzük değişikliği ile bir anayasa değişikliğinin “asla sözkonusu olamayacağını” söylemişlerdir. NSDAP ve diğer merkez partileri sözcüleri, anayasa değişikliğinin ne içtüzük komisyonunda ne de Reichstag’da görüşüleceğini; bunun görüşme yerinin Devlet Adalet Divanı olduğunu ifade etmişlerdir. Bu görüşmelerden sonra Komisyon 23 Mart 1933 tarihinde, sosyal demokratların muhalefetine rağmen içtüzük değişikliğini kabul etmiştir. Böylece hem insidad-ı müzakereye engel olunmakta ve hem de parlamento karar çoğunluğunun sağlanmasına yönelik önlem alınmış olmaktadır. Bu değişikliğin ne kadar masum olduğunu anlamak için anayasa değişikliğinin yapıldığı ya da diğer anlatımla yetkilendirme kanunun çıkarıldığı tarihe bakmak 54 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi yeterlidir: 23 Mart 1933. Diğer bir anlatımla içtüzük değişikliğinin yapıldığı gün, komisyonda bir anayasa değişikliğinin sözkonusu bile olmadığının kesin bir dille ifade edilmesine rağmen anayasa değişikliği de gerçekleştirilmiş ve Weimar Cumhuriyeti fiilen son bularak Nazi diktatörlüğü kurulmuştur. Özetle İçtüzük değişikliğinin yapıldığı gün, yukarıda sözü edilen beş maddelik yetki kanunu çıkarılmış ve Weimar Cumhuriyeti’ne son verilmiştir. Şu halde, içtüzüklerin yasalar hiyerarşisinde, yasalarla aynı konumda ya da onların altında olduklarını söylemek yanıltıcıdır. Anayasal düzenlemelerin niteliğine bağlı olarak, içtüzüklerin sistem içindeki güçleri değişebilmektedir. İçtüzüğün Tarihi Gelişimi Yukarıda, içtüzükler, parlamentoların çalışmalarını düzenleyen metinler olarak tanımlanmıştı. Dolayısıyla içtüzükten sözedebilmek için ortada bir parlamento bulunması gerekir. Nitekim, Osmanlı İmparatorluğu, 1876 tarihine kadar (Birinci Meşrutiyet) mutlak monarşi biçiminde yönetildiğinden, parlamentodan42 ve dolayısıyla içtüzükten sözedilemez. Diğer bir anlatımla, ilk içtüzük, meşruti monarşiyi öngören 23 Aralık 1876 tarihli Kanuni Esasi’nin yürürlüğe girmesinden sonra çıkarılmıştır. Kanuni Esasi, içtüzük çıkarılması gerektiğine ilişkin bir zorunluluk öngörmemekle birlikte, çalışmaların bir içtüzüğe (Nizamname-i Dahili) göre yapılması gerektiğini dolaylı olarak anlatmaktadır. Kanuni Esasi’nin dokunulmazlıkla ilgili 47. maddesine göre,43 “...Meğer ki meclisin nizamnamei dahilisi hilafında hareket etmiş ola. Bu taktirde nizamnamei mezkur hükmünce muamele görür.” Kanuni Esasi, çalışmaların çıkarılacak bir içtüzüğe göre yürütülmesi gerektiğini dolaylı olarak anlatmakla birlikte, çeşitli maddelerinde (m. 47, 51-59, 64, 77-80), içtüzük düzenlemesi niteliğinde kurallar da öngörmektedir. Servet Armağan, Başbakanlık arşivinde yaptığı araştırmalarda, Heyeti Mebusan ve Heyeti Ayan içtüzüklerinin yapılışına ilişkin yeterli belge bulamadığını belirtmektedir. Armağan, bu yetersizliğin, içtüzük değişikliklerinde iyice açığa çıktığını söylemektedir. İçtüzüklerin meclislerde görüşülmesine ilişkin tutanaklar elde edilemediğinden, bu aşama hakkında da bilgi bulunmamaktadır. Armağan, Başbakanlık arşivinde elde ettiği belgelerden yola çıkarak, Meclis-i Mebusan içtüzüğünün, 1877 tarihinde kabul edildiğini belirtmektedir. Armağan’ın bulgularına göre, Meclis-i Mahsus, 14 Şubat 1877 tarihinde “Nizamnamei Dahili” nin hazırlanması için bir komisyon kurmuş; bu komisyon Şura-i Devlet’in Tanzimat dairesinde toplanmıştır. Ticaret Bakanı da komisyonda görevlendirilmiştir. Komisyon Avrupa ülkelerinin anayasa ve içtüzüklerini inceleyerek, 16 bölüm (fasıl) ve 105 maddeden oluşan bir içtüzük kabul etmiştir.44 Meclis-i Mahsus, komisyonun kabul ettiği içtüzük taslağının belli bölümlerini değiştirdikten sonra, 19 Şubat 1877 tarihinde oybirliği ile kabul etmiştir.45 Armağan, Heyet-i Ayan’ın Nizamnamei Dahili’sinin de aynı yöntemle kabul edildiğini, ancak sonuçta, padişah tarafından (İrade-i Seniyye) kesinleştirildiğinin sanıldığını belirtmektedir. Bu nizamnamenin kabul tarihi, 20 Eylül 1877’dir. Nizamname 11 Bölüm, 74 maddeden oluşmuştur.46 Ayrıca bir de özel madde (madde-i mahsusa) içermektedir. 47 42 Karamustafaoğlu, Osmanlı Devleti döneminde padişahın, devletin çeşitli görevlerini yerine getirebilmek için çeşitli organlar kurdurduğunu; bunlardan “Divan-ı Hümayun”, “Meclis-i Ahkam-ı Adliye” (Tanzimat döneminde), “Şura-i Devlet” gibi organların yasama işlevinde rol oynadıklarını belirmektedir. Ancak yine kendisinin belirttiği gibi bu organları yasama organı saymaya olanak yoktur; padişah mutlak yetkiye sahiptir. Karamustafaoğlu, 1965, s. 31-32 43 Kili & Gözübüyük, 1985, s. 36 44 Bkz. Düstur, 1. Tertip, C. 4, s. 36-58 45 Armağan,1972, s. 24 46 Bkz. Düstur, , 1. Tertip, C. 4, s. 20-35 47 Armağan, 1972, s. 23 55 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Bilindiği gibi, 1876 Anayasası’nın ömrü çok kısa olmuş; Sultan Abdülhamit, 1878 Osmanlı-Rus savaşını bahane ederek anayasayı askıya almıştır. Anayasasız geçen 30 yıllık bir yönetimden sonra, 1908’de çeşitli zorlama ve baskılarla ikinci meşrutiyet ilan edilmiş ve anayasa yeniden yürürlüğe konulmuştur. Dolayısıyla bu dönemde bir içtüzüğe ihtiyaç duyulmamıştır. ayrı bir içtüzük çıkarılması gerektiğini belirtmektedir. Ancak, bu işlemin zaman alacağını düşünen anayasa yapıcıları, meclislerin çalışma yöntemleri konusunda boşluk doğmaması için, anayasaya geçici bir madde eklemişlerdir: İkinci meşrutiyetin daha ilk yıllarında içtüzüklerin gereksinimleri karşılayamadığı ileri sürülmüş ve değiştirilmeleri gerektiği belirtilmiştir. İkinci Meşrutiyet döneminde, Birinci Meşrutiyet döneminde çıkarılan içtüzüklerin uygulanmasına devam edilmiş; yeni bir içtüzük hazırlanması gerektiği görüşü sürekli gündemde kalmış; ancak eski içtüzükler üzerinde çalışmalar yapılarak sorunlar bu yöntemle giderilmeye çalışılmıştır. Ne var ki bu çalışmalar da sonuçlandırılamamış ve içtüzüklerin bazı maddelerinin değiştirilmesiyle ve içtüzüklere bazı maddeler eklenmesiyle yetinilmiştir. Geçici Madde 3 - Bu Anayasaya göre kurulan Türkiye Büyük Millet Meclisinin, Millet Meclisinin ve Cumhuriyet Senatosunun toplantı ve çalışmaları için, kendi ıçtüzükleri yapılıncaya kadar, Türkiye Büyük Millet Meclisinin 27 Ekim 1957 tarihinden önce yürürlükte olan ıçtüzüğü hükümleri uygulanır.” Osmanlı İmparatorluğu’nun, Birinci Dünya Savaşı sonunda yenilerek dağılmasıyla birlikte, Anadolu’da ulusal bir kurtuluş hareketi başlamış ve 23 Nisan 1920’de yeni bir Meclis kurulmuştu. Bu mecliste ilk olarak ele alınan konulardan biri de içtüzük düzenlemesidir. 26 Nisan 1920’de Çorum milletvekili Sıddık Bey, birçok inceleme ve araştırma ile düzenlenen ve şimdiye kadar Meclis-i Mebusan’da uygulanmakta olan Nizamname-i Dahilinin bu ulusal mecliste de aynen kabul edilerek uygulanmasını yazılı olarak önerir. Meclis Başkanı, Nizamname-i Dahilinin değiştirilerek uygulanmasını oya koyar ve bu önerge kabul edilir. 27 Nisan 1920’de, Sivas Milletvekili Rasim Bey, Nizamname-i Dahilinin aynen ya da değiştirildikten sonra uygulanmasının komisyonda tartışılması gerektiğini belirtir ve bu önerge de oya konularak kabul edilir. Sonuçta varılan karara göre, içtüzüğün uygulanması olanaklı olan maddelerin uygulanmasına devam edilecek, diğer maddeler ise değiştirilmek üzere komisyona gönderilecektir. Ancak, sözedilen, “Nizamname-i Dahilinin Tadil Edilmek Sureti ile Tatbiki” konusundaki 7 sayılı karar, hangi maddelerin uygulamasına devam edileceği ve hangi maddelerin komisyonda değiştirileceği konusunda bir açıklık içermemektedir. Bundan dolayı da, 13 Mayıs 1920’de, bir önerge verilerek, sürmekte olan karmaşıklığı önlemek ve her konuda yeniden karar almak zorunluluğunu ortadan kaldırmak için Nizamname-i Dahili hükümlerinin yürürlükte sayılması önerilir. Başkan komisyon çalışmalarının henüz tamamlanmadığı gerekçesiyle öneriyi öncelikle görüşme kararı ile birlikte komisyona gönderir. Bundan sonra, 2 Mayıs 1927’ye kadar bu tartışmalar sürmüş ancak küçük değişiklikler dışında adım atılamamıştır.48 29 Ekim 1923 tarihinde cumhuriyet ilan edilmiş ve 19 Kasım 1924 tarihinde de cumhuriyet meclisinin gereksinimlerine karşılık verecek bir içtüzük hazırlanması kararlaştırılmıştır. Komisyonca hazırlanan tasarı, 2 Mayıs 1927 tarihinde kabul edilerek yürürlüğe girmiştir. Dahili Nizamname 25 bölüm (bab) ve 236 maddeden oluşmaktadır. 27 Mayıs 1960 tarihinde, askeri bir müdahale yapılmış ve yasama organının işleyişi askıya alınmıştır. Bu nedenle, bu dönemde, bir meclis içtüzüğünden sözedilemez. Ancak, geçici olan bu dönemde yasama görevi, Milli Birlik Komitesi, Temsilciler Meclisi ve her ikisinin birlikte toplanmasıyla oluşan Kurucu Meclis tarafından yerine getirilmiştir. Her meclis / kurul ayrı çalıştığından, çalışma yönteminin belirlenmesi gereksinimi doğmuş ve üç ayrı içtüzük çıkarılmıştır. 1960 askeri müdahalesinden sonra Kurucu Meclis tarafından hazırlanan anayasa, halkoyuna sunularak kabul edilmiştir. 09.07.1961 tarihinde kabul edilen bu anayasa çift meclisli bir sistem öngörmüştür: Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu’ndan oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisi (m. 63). Anayasa 85. maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını, kendi yaptıkları ıçtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler.” diyerek, her meclis (iki meclisin birleşmesiyle oluşan Türkiye Büyük Millet Meclisi dahil) için 48 56 Çoker, 1994, s. 103-107 “c) Geçici ıçtüzük Anayasa koyucu, yeni içtüzükler yapılıncaya kadar eski içtüzüğün uygulanmasını kabul etmiştir ama bir başka geçici maddede (geçici madde 7), anayasa ile çıkarılması öngörülen yasaların en geç iki yıllık bir süre içinde çıkarılmasını zorunlu tutmuştur. Anayasadaki bu zorunluluğa rağmen, içtüzüklerin hiçbiri bu süre içinde çıkarılamamış ve 1957 tarihinden önce uygulanmakta olan 1927 İçtüzüğü’nün uygulanmasına devam edilmiştir. Anayasanın çıkarılmasını öngördüğü bu içtüzüklerden ilk kabul edileni Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü’’ dür. Üç bölüm, altı kısım ve 183 maddeden oluşan bu içtüzük 27 Aralık 1963 tarihinde kabul edilmiş, 18 Ocak 1964 tarihinde 11610 sayılı Resmi Gazetede ilan edilmiştir. Bundan sonra çıkarılan ikinci içtüzük, Türkiye Büyük Millet Meclisi Birleşik Toplantısı İçtüzüğü’dür. Cumhuriyet Senatosu ile Millet Meclisi’nin birlikte toplandığı durumlarda uygulanan bu içtüzük, 17 Şubat 1965 tarihinde kabul edilmiş ve 1 Mart 1965 tarihinde, 11941 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Beş kısım ve 33 maddeden oluşmuştur. En son çıkarılan içtüzük, Millet Meclisi İçtüzüğü’dür. Millet Meclisi’nin çalışmalarını düzenleyen bu içtüzük, 5 Mart 1973 tarihinde kabul edilmiş ve 13 Nisan 1973 tarihinde 14506 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Millet Meclisi içtüzüğü 15 kısım ve 162 maddeden oluşmuştur. 1973 İçtüzüğü yürürlüğe girdikten sonra içtüzük çalışmaları tamamlanmıştır. 12 Eylül 1980 tarihindeki askeri darbe, üç içtüzüğün de askıya alınmasına neden olmuştur. Sivil yönetimi devralan askeri yönetim, yasama işleriyle ilgili olarak iki kurum oluşturmuştur: Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi. Bu kurumlar çalışma yöntemlerinin saptanması amacıyla, ilk iş olarak, birer içtüzük hazırlamışlardır. Milli Güvenlik Konseyi’nin çalışmalarını düzenleyen “Türkiye Cumhuriyeti Milli Güvenlik Konseyi Yasama Görevleri İçtüzüğü”, Milli Güvenlik Konseyi’nin 25 Eylül 1980 tarihli toplantısında kabul edilmiştir. Konsey’in bir numaralı bu kararı, 28 Eylül 1980 tarihli 17119 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Sözkonusu içtüzük, 12 bölüm ve 24 maddeden oluşmuştur. Ancak bu içtüzükte, 25 Şubat 1981 tarihinde değişiklik yapılmış ve değişiklik kararı, 3 Mart 1981 tarihli ve 17268 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Bu dönemde çıkarılan 29 Haziran 1981 tarihli 2485 sayılı Kurucu Meclis Hakkında Kanun, Kurucu Meclis’in Milli Güvenlik Konseyi ve Danışma Meclisi’nden oluşacağını öngörmüştür. Milli Güvenlik Konseyi, yukarıda da belirtildiği gibi ilk iş olarak kendi çalışma yöntemini belirleyen bir içtüzük çıkarmış bulunduğundan, yeni sorun, Danışma Meclisine bir içtüzük çıkarmaktır. Kurucu Meclis’i düzenleyen 2485 sayılı yasanın 21. maddesi, Danışma Meclisinin, çalışmalarını, kendi yaptığı içtüzük hükümlerine göre yürüteceğini öngörmektedir. Ancak bu içtüzük çıkarılıncaya kadar Danışma Kurulu’nun çalışmalarını sürdürebilmesi için, Milli Güvenlik Konseyi 22. 10. 1981 tarihinde, 60 sayılı kararını çıkarmıştır. Bu karar, Danışma Meclisi’nin geçici içtüzüğüdür. Danışma Meclisi bu kararın belirlediği yöntemle çalışmalarına başlamış ve bir aydan daha kısa bir sürede içtüzüğünü çıkarmıştır. Danışma Meclisinin 3 numaralı kararı biçimindeki bu içtüzük, 21. 11. 1981 tarihli ve 17521 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Askeri yönetim tarafından hazırlanarak halkoyuna sunulan anayasa, 7 Kasım 1982 tarihinde kabul edilmiştir. Yeni anayasanın getirdiği en önemli değişikliklerden biri, çift meclis uygulamasına son verilmiş olmasıdır. Anayasa, 1961 Anayasası’nın, 57 Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi “Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Meclisler, çalışmalarını, kendi yaptıkları ıçtüzüklerin hükümlerine göre yürütürler.” (m. 85) biçimindeki kuralını, tek meclise göre uyarlamıştır. Buna göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi , çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür.” (m. 95) Yeni toplanan TBMM’nin, çalışmaları sırasında, yeni bir içtüzük çıkarılıncaya kadar, uygulayacağı kurallar konusunda boşluk oluşacağını dikkate alan anayasa yapıcı, geçici bir maddede, doğacak boşluğu önlemeye çalışmıştır: “Anayasa’ya göre kurulan Türkiye Büyük Millet Meclisinin toplantı ve çalışmaları için kendi içtüzükleri yapılıncaya kadar, Millet Meclisinin 12 Eylül 1980 tarihinden önce yürürlükte olan İçtüzüğünün, Anayasaya aykırı olmayan hükümleri uygulanır.” (Geçici Madde 6) Anayasanın bu kuralı doğrultusunda, Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü ve Türkiye Büyük Millet Meclisi Birleşik Toplantısı içtüzüğü yürürlükten kaldırılmış olmakta; yeni içtüzük çıkarılıncaya kadar, Millet Meclisi İçtüzüğü’nün anayasaya aykırı olmayan hükümlerinin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü olarak uygulanması kabul edilmektedir. Ancak anayasa yapıcı, bir başka geçici maddede, yeni anayasal düzenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda hızlı hareket edilmesi gerektiğini öngörmüştür: “Anayasa ile kabul edilmiş olan yeni organ, kurum ve kurulların kuruluş, görev ve işleyişleri ile ilgili kanunlarla, Anayasada konulması veya değiştirilmesi öngörülen diğer kanunlar, Anayasanın kabulünden başlayarak Kurucu Meclisin görev süresi içerisinde, bu süre içerisinde yetiştirilemeyenler, seçimle gelen Türkiye Büyük Millet Meclisinin ilk toplantısını izleyen bir yıl sonuna kadar çıkartılır.” (Geçici Madde 8) Ne var ki, anayasanın öngördüğü bu zorunluluk, içtüzük konusunda yerine getirilmemiş, 1996 yılına kadar, 1973 tarihli Millet Meclisi İçtüzüğü’ün uygulanması sürdürülmüştür. 1996 seçimlerinden sonra, içtüzüğün bütünüyle değiştirilmesinin güçlüğü anlaşılmış olduğundan, en azından, Anayasa ile uyumsuzluğu açık olan bazı maddelerin değiştirilmesi istenmiş ve bu amaçla Anayasa Komisyonu çalışmalarına başlamıştır. Sonunda, 16. 05. 1996 tarihinde 424 sayılı TBMM kararıyla, 30 maddelik bir içtüzük değişikliği gerçekleştirilmiştir. Bu değişiklikle bir taraftan, çift meclisli sistemden tek meclisli sisteme geçilmiş olması, anayasanın değiştirilmiş olması gibi nedenlerle, işlevini yitirmiş olan maddeler yürürlükten kaldırılmış; maddelerdeki deyimler teknik olarak düzeltilmiş, diğer taraftan, çok acil nitelikte olan yeni kurallar konmuştur. Değerlendirme Yukarıda tarihçe ile ilgili kısa açıklamalardan çıkan sonuç, Ülkemizde bir içtüzük ihtiyacının I. Meşrutiyet’ten beri sürekli gündemde olduğu, ancak bütün çabalara rağmen bu ihtiyacın tatmin edici şekilde karşılanamadığıdır. İçtüzüklerin yapıldığı dönemlere bakıldığında, bu dönemlerde, bir model oluşturabilmek için yabancı ülke içtüzüklerinin Türkçe’ ye çevrildiği ve bu içtüzüklerden yararlanıldığı görülmektedir. Her ne kadar çevrildiği iddia edilen bu içtüzüklere ulaşılmasa ve örnek alındığı iddia edilen içtüzüklerin hangi maddelerinin hangi gerekçeyle alındığı bilinmese de, bu yönde bir çaba olduğu rivayet edilmektedir. Bu çabalar, Batı’nın örnek alınması kaygısı nedeniyle sergilense de mahzurlu yönler içerebilir. Çünkü bir toplumun kutupluluk düzeyi ve uzlaşma kültürü, siyasi yapısı üzerinde önemli oranda belirleyicidir. Uzlaşma kültürünü özümsemiş bir içtüzüğün, kutuplu bir toplumda uygulanma şansı olmadığı gibi, bu içtüzük yasama süreçlerinin daha da bozulmasına neden olabilir. Bu yüzden de bir içtüzük çalışması yapılırken öncelikle bilimsel temele dayalı toplumsal-siyasal incelemeler yapılması, bu incelemeler sonunda uygulanacak temel ilkelerin belirlenmesi ve bu temel ilkeler doğrultusunda kuralların düzenlenmesi gerekir. İlkelere dayalı olarak konacak kuralların gereksinimlere karşılık vereceği çok daha güçlü bir olasılıktır. Bu tür bir inceleme-araştırmanın ise üniversiteler tarafından yapılması bir zorunluluktur. Üniversitelerin bilgi üretimi sözkonusu olmadan, üretilecek bilgilerin bilimsel bir özden uzak kalacakları açıktır. Üniversitelerin yapacakları bilimsel inceleme ve araştırmalarla üretecekleri bilgilere dayalı alternatifli seçenekleri TBMM’ye sunmaları halinde, içtüzük konusunun esaslı biçimde çözüleceği açıktır. Yukarıda örnekleriyle aktarıldığı gibi İçtüzükler bir ülkenin siyasal ve toplumsal yaşamı üzerinde kimi zaman çok önemli etkiler yaratabilen sessiz anayasalardır. Bu yüzden de üniversitelerin bu konuya eğilmeleri, sanıldığından çok daha büyük bir toplumsal fayda yaratma potansiyeli taşır. Üniversitelerin parlamento hukuku alanına girerek sağlayacakları katkı iki yönlüdür. İlk olarak üniversiteler ürettikleri bilgiyi doğrudan TBMM’ye sunarak alternatiflerden uygulanabilir olanını seçme şansı yaratmış olurlar. İkinci olarak bu alanda eğitilecek öğrencilerin, burada elde ettikleri bilgiyi bürokratik kurumların hukukla ilgilenen birimlerine taşımaları mümkün olacaktır. Böylece kurumlar bu alanda eğitilmiş kişileri istihdam ederek yasama alanında bir standardın oluşumuna doğru yol alabileceklerdir. Öte yandan üniversitelerin bu alana yönelmesiyle, üniversiteler içinde yeni bir alan doğmuş olacak ve burada yaratılan sinerjiyle, üniversiteler kendilerini de geliştirmiş olacaklardır. Olağanüstü dönemlerde çıkarılan İçtüzükler hariç tutulursa, bugüne kadar uygulanmış olan İçtüzükler şöyle gösterilebilir: Şekil 3. İçtüzüklerin Tarihçesi Osmanlı Dönemi: I ve II. Meşrutiyet • Heyet-i Mebusan Nizamname-i Dahilisi • Heyet-i Ayan Nizamname-i Dahilisi 23 Nisan 1920: TBMM • Heyet-i Mebusan Nizamname-i Dahilisi 58 2 Mayıs 1927: TBMM • Nizamname-i Dahili 1961 Anayasası Dönemi • 1963 Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü • 1965 TBMM Birleşik Toplantı İçtüzüğü • 1973 Millet Meclisi İçtüzüğü 1982 Anayasası Dönemi • 1973 İçtüzüğü • 1996 Değişiklikleri 59 Şekil 3. İçtüzüklerin Tarihçesi Üniversitelerde Parlamento Hukuku Çalışmalarının Güçlendirilmesi Projesi Kaynakça Armağan, S. (Dü.). (1972). Memleketimizde İçtüzükler. İstanbul: Fakülteler Matbaası. Aybay, R. (1976). Yasama Meclislerinin İçtüzükleri. Türk Parlamentoculuğunun İlk Yüzyılı, Kanun-i Esasi’nin 100. Yılı Sempozyumu (s. 28-314). Ankara: Siyasi İlimler Türk Derneği. Bakırcı, F. (Dü.). (2011). Türkiye Büyük Millet Meclisinin Yapı ve İşleyişi ile ilgili Anayasa Mahkemesi Kararları. Ankara: TBMM Basımevi. Bakırcı, F. (2000). TBMM’nin Çalışma Yöntemi. Ankara: İmge Yayınevi. Çağlar, B. (1989). Anayasa Bilimi. İstanbul: BFS Yayınları. Çoker, F. (1994). Türk Parlamento Tarihi: Milli Mücadele ve T.B.M.M I. Dönem: 1919-1923 (Cilt 1-3). Ankara: TBMM Vakfı. Gözübüyük, Ş. (1997). Anayasa Hukuku. Ankara: Turhan Yayınevi. Gözler, K. (2000). Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi. Bursa: Ekin Kitabevi Yayınları. Gözler, K. (2000). Türk Anayasa Hukuku. Bursa: Ekin yayınları. Gözler, K. (2004). Türk Anayasa Hukuku Dersleri. Bursa: Ekin Yayınları. Gözler, K. (1999). Türk Anayasa Hukukunda Teamül Olabilir mi? . Türkiye Günlüğü , 56, 36-44. İba, Ş. (2006). 100 Soruda Türk Parlamento Tarihi. Ankara: Nobel Yayınları. Karamustafaoğlu, M. (1965). Yasama Meclisi’nde Komisyonlar. Ankara: Ajans Türk Matbaası. Kili, S., & Gözübüyük, Ş. (Dü). (1985). Türk Anayasa Metinleri: Senedi İttifaktan Günümüze. Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları. Miceli, V. (1946). Modern Parlamentolar: Parlamento Hukuk ve Siyaseti Etütlerinden. (A. Akgüç, Çev.) Ankara: Ulus Basımevi. Neziroğlu, İ. (2008). Türk Parlamento Hukukunun Temel Kavramları. Ankara: Şeçkin Yayınları. Sabuncu, Y. (2005). Anayasaya Giriş. Ankara: İmaj Yayınevi. Soysal, M. (1986). 100 Soruda Anayasanın Anlamı. İstanbul: Gerçek Yayınevi. Teziç, E. (2001). Anayasa Hukuku. İstanbul: Beta Yayınları. Teziç, E. (1980). Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları. İstanbul: Fakülteler Matbaası. Tunaya, T. Z. (1982). Siyasal Kurumlar ve Anayasa Hukuku. istanbul: Araştırma, Eğitim, Ekin Yayınları. 60 Notlar : Notlar : Notlar : Notlar :
