yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde belediyelerde kamu
advertisement
T.C SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ÇERÇEVESİNDE BELEDİYELERDE KAMU HİZMET ANLAYIŞI DEĞİŞİMİ: KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ YILDIZ ATMACA YÜKSEK LİSANS TEZİ DANIŞMAN YRD.DOÇ.DR ERDAL BAYRAKÇI KONYA-2012 i ii TEŞEKKÜR Yoğun bir çalışmayı en iyi ve en güzel bir şekilde sona erdirmenin mutluluğunu yaşıyorum. Bu çalışmada emeği geçenlere ise gerçekten her konuda çok teşekkür ediyorum. Bu çalışmayı yaparken özellikle lisans ve yüksek lisans eğitimim boyunca öğrencisi olmaktan mutluluk duyduğum, çalışmamın her aşamasında beni sabırla karşılayan ve hiçbir zaman yardımını esirgemeyen, her konuda bana büyük bir hoşgörüyle yaklaşan ve her zaman vakit ayıran değerli danışman hocam Yrd.Doç.Dr. Erdal Bayrakçı’ ya kalben teşekkür ediyorum. . Yine, lisans ve yüksek lisans eğitimim boyunca desteğini hep yanımda hissettiğim, ilgi ve yardımını benden eksik etmeyen ve yoğun çalışmalarına rağmen her zaman bana vakit ayıran ve beni hiçbir zaman geri çevirmeyen değerli hocam Doç.Dr. Ali Şahin’e, jüride bulunup yapıcı ve tavsiye edici görüşleriyle çalışmamın son şeklini en iyi bir şekilde almasını sağlayan çok değerli bölüm başkanım Prof. Dr. Önder Kutlu’ ya ve Yrd. Doç. Dr. Mehmet Göküş’e sonsuz teşekkür ediyorum. Ayrıca çalışmanın uygulama kısmında büyük emeği geçen, desteğini eksik etmeyen Konya Büyükşehir Belediye Başkanı Sayın Tahir Akyürek ‘e minnettarım. Ancak ben bu çalışma sırasındaki en büyük teşekkürü her zaman maddi ve manevi yanımda olan çok değerli aileme, anneme ve babama etmek istiyorum. Ve bu çalışmayı her zerresiyle kendilerine borçlu olduğum anneme ve babama armağan ediyorum. Yıldız Atmaca Haziran 2012, KONYA iii İÇİNDEKİLER ÖZET .................................................................................................................................... Vİİİ SUMMARY.......................................................................................................................... İX KISALTMALAR DİZİNİ................................................................................................... X TABLOLARDİZİNİ ........................................................................................................... Xİİ ŞEKİLLER DİZİNİ ........................................................................................................... Xİİİ GİRİŞ.................................................................................................................................... 5 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1.Yönetim Kavramı ................................................................................................................... 8 1.2.Kamu Yönetimi ...................................................................................................................... 9 1.3.Kamu Yönetimi Düşüncesinin Gelişimi .............................................................................. 11 1.4. Geleneksel Kamu Yönetimi ................................................................................................ 15 1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ............................................................................................ 17 1.5.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Nedenleri ......................................... 18 1.5.1.1. Ekonomik Ve Mali Etkenler ................................................................................. 20 1.5.1.2. Sosyal Etkenler ...................................................................................................... 21 1.5.1.3.Siyasal Etkenler ...................................................................................................... 21 1.5.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Temel Özellikleri .................................................. 22 1.5.3. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Gelişim Seyri ........................................................ 26 iv 1.5.3.1. İngiltere Ve ABD Ülkelerinde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Seyri ................................................................................................................................... 26 1.5.3.2. Türkiye ‘de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Seyri ...................... 30 1.6. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Getirdiği Önemli Uygulamalar .................................... 34 1.6.1.Yönetişim ...................................................................................................................... 34 1.6.2. Stratejik Yönetim ......................................................................................................... 37 1.6.3.Toplam Kalite Yönetimi................................................................................................ 40 1.6.4. E-devlet ........................................................................................................................ 43 1.6.5. Performans Yönetimi ................................................................................................... 44 1.7. Yeni Kamu Yönetimi Uygulamalarına Yönelik Eleştiriler ................................................. 46 İKİNCİ BÖLÜM YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE BELEDİYELER 2.1. Belediye Olgusu .................................................................................................................. 48 2.2. Belediyenin Yapısı .............................................................................................................. 49 2.2.1.Belediye Başkanı ........................................................................................................... 50 2.2.2. Belediye Meclisi ........................................................................................................... 52 2.2.3. Belediye Encümeni ...................................................................................................... 54 2.3. Belediyenin Görevleri ......................................................................................................... 55 2.4. Belediyenin Tarihi Gelişimi ................................................................................................ 56 2.4.1. Tanzimat' tan Önce Belediyeler ................................................................................... 56 2.4.1.1. Kadılık Kurumu..................................................................................................... 57 2.4.1.2. Vakıflar.................................................................................................................. 57 2.4.1.3. Lonca Teşkilatı( Esnaf Örgütleri) ......................................................................... 58 2.4.1.4. Mahalle Yönetimi .................................................................................................. 59 2.4.2. Tanzimat’tan Sonra Belediyeler ................................................................................... 59 2.4.2.1. Tanzimat ‘tan Cumhuriyete Belediyeler ............................................................... 60 2.4.2.1.1. İstanbul Şehremaneti ...................................................................................... 60 2.4.2.1.2. İntizam-ı Şehir Komisyonu ............................................................................ 60 v 2.4.2.1.3. Altıncı Daire-i Belediye ................................................................................. 61 2.4.2.2. Cumhuriyet’ten sonrası Belediyeler ...................................................................... 62 2.4.2.2.1. 1923-1960 Dönemi ......................................................................................... 62 2.4.2.2.2. 1960- 1980 Dönemi ........................................................................................ 63 2.4.2.2.3. 1980 sonrası Dönem ....................................................................................... 64 2.5. Türkiye ‘de Belediyelerin Yapılanması Ve Mevzuatı ......................................................... 66 2.5.1. 1580 Sayılı Belediye Kanunu ....................................................................................... 68 2.5.2. 5393 Sayılı Belediye Kanunu ....................................................................................... 69 2.5.3. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ................................................................... 70 2.6. 1580 Ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu Karşılaştırması ...................................................... 72 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYELER VE KAMU HİZMET ANLAYIŞI 3.1. Kamu Hizmetinin Tanımı.................................................................................................... 77 3.2. Kamu Hizmetlerinin Kurulması ve Kaldırılması ................................................................ 79 3.3. Kamu Hizmetinin Özellikleri .............................................................................................. 80 3.4. Kamu Hizmetinin İlkeleri .................................................................................................... 81 3.5. Kamu Hizmetlerinin Türleri ................................................................................................ 83 3.6. Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri ............................................................................... 84 3.6.1. Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel Kişileri Tarafından Görülme Usulleri ................... 84 3.6.1.1. Emanet Usulü ........................................................................................................ 84 3.6.1.2. Kamu Kurumu Usulü ............................................................................................ 85 3.6.2. Kamu Hizmetlerinin Bir Özel hukuk Kişisi Tarafından Görülme Usulleri ................. 85 3.6.2.1. Tek Taraflı Görevlendirme( Statüler Görevlendirme) .......................................... 86 3.6.2.2. Sözleşmeyle Görevlendirme (Akdi Görevlendirme) ............................................. 86 3.6.3. Türk Hukukunda Kamu Hizmetlerinin Özel Kişilerce Görülmesi Usulü .................... 87 3.7. Kamu Hizmetlerinde Tarihsel Gelişim................................................................................ 89 vi 3.8. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim....................... 91 3.8.1. Yeni Kamu Hizmeti ..................................................................................................... 95 3.8.2. Yeni Kamu Hizmetinin Temel Nitelikleri .................................................................... 96 3.8.3. Eski Ve Yeni Kamu Hizmeti Karşılaştırması .............................................................. 97 3.8.4. Belediye Hizmetlerinin Etkin Bir Şekilde Sunumu İle Karşılaşılan Sorunlar ............. 99 3.8.5. Belediyelerin Hizmetlerindeki Etkililiği Ve Önemi ................................................... 100 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİM VE DÖNÜŞÜM ÜZERİNE BİR ALAN ARAŞTIRMASI; KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ 4.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Konya Büyükşehir Belediyesi ve Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim ve Dönüşüm ................................................................................................ 103 4.1.1. Hizmetlerde Katılımcılık, Verimlilik Ve Etkinlik...................................................... 104 4.1.2. Örgütün Optimum Büyüklükte Birimlere Bölünmesi Ve Performans Ölçülmesi ..... 107 4.1.3. Sonuç Odaklılık .......................................................................................................... 110 4.1.4. Hizmetlerdeki Zayıflıklar ........................................................................................... 111 SONUÇ VE DEĞERLENDİRME .................................................................................113 KAYNAKÇA ...................................................................................................................120 ÖZGEÇMİŞ .....................................................................................................................132 vii Öğrencinin Adı Soyadı Yıldız Atmaca Numarası 094228001010 Ana Bilim / Bilim Dalı Programı Tez Danışmanı Tezin Adı Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi Tezli Yüksek Lisans Doktora Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Çerçevesinde Belediyelerde Kamu Hizmet Anlayışı Değişimi: Konya Büyükşehir Belediyesi Örneği ÖZET Küreselleşme ile birlikte 1980 ‘li yılların başında bütün gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde hızlı bir değişim ve dönüşüm süreci yaşanmıştır. Bu değişim basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm değil; devletin yapısı faaliyet alanı toplum, birey ve piyasa ile ilişkileri hizmet yöntemleri, çalışanların rolleri ve statüleri kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve radikal bir yapılanma sürecini ifade etmiştir. Eski yönetim anlayışı, yerini yeni yönetim anlayışına; eski kamu hizmeti yaklaşımı da yerini yeni kamu hizmeti yaklaşımına bırakmıştır. Artık değerler ön plana alınmış, halkın yönetimde söz sahibi olma durumu gerçekleşmiş, teknolojik gelişmeler sağlanmış ve bütün bu gelişmeler, bu dönüşümler kamu hizmeti üzerinde büyük etkiler bırakmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı, devletin küçültülmesinden tutumluluk, etkinlik, verimlilik, katılımcılık, şeffaflık, esneklik, hesap verilebilirlik gibi kamu hizmetlerinden bahsetmektedir. Aynı zamanda bu hizmetlerin etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için İlk ve orta çağlar boyunca sadece birkaç basit adalet, savunma, vergi ve küçük çaplı bazı kamu hizmetlerini yerine getirmekle kalan yerinden yönetim kuruluşlarının ve yeki sahalarının genişletilmesi gerektiğinden bahseder. Yeni kamu hizmeti yaklaşımı ise kamu yönetiminde demokratik değerleri, yurttaşlığı, kamusal çıkar odaklı kamu hizmetlerini savunmaktadır. Bu çalışmada, yeni kamu yönetimi anlayışı bağlamında bir yerinden yönetim kuruluşu olan belediyelerin kamu hizmet anlayışı ve kamu hizmet anlayışındaki değişim ve dönüşüm süreci üzerinde durulmaktadır. Çalışma önce teorik bilgilerle aydınlatılmış daha sonra Konya Büyükşehir Belediyesi üzerindeki bir alan araştırması ve sonuçları ile sonlandırılmıştır. Anahtar Kelimeler: Yeni Kamu Yönetimi, Kamu Hizmeti, Belediye, Değişim ve Dönüşüm viii Öğrencinin Adı Soyadı Numarası Ana Bilim / Bilim Dalı Programı Tez Danışmanı Tezin İngilizce Adı Yıldız Atmaca 094228001010 Kamu Yönetimi/ Kamu Yönetimi Tezli Yüksek Lisans Yrd. Doç. Dr. Erdal Bayrakçı Doktora Change of Public Service Aproach In the Local Administrations With New Public Management Approach; Example Of Konya Metropolitan Municipality. SUMMARY With globalization, in early 1980s, all developed and developing countries had a rapid change and transformation process. This change is not a simple reform or a partial transformation of in management style but it refers structure of the state, field of activity, relationships of the state with society, individuals and market, service procedures, roles and status of employees, in short it expresses a comprehensive and radical restructuring process within the public administration itself and relationships with its environment. Former management approach left its place to the new management approach and the former public administration approach also left its place to the new public administration approach. Values are to the fore now, the people have right to say their own words in management, technological developments are provided, and all of these developments and transformations has a great impact on the public administration. The new public management approach mentions public services such as the minimization of government, frugality, efficiency, effectiveness, participation, transparency, flexibility and accountability. At the same time in order to fulfil these services effectively, it emphasises that local administrations and their field of authority which had some public services such as only few simple justice, defence, taxation during the first and middle ages are needed to be enlarged. The new approach to public service defends democratic values, citizenship, public services focused on public interest in the public administration. This study, focuses on public service understanding and the process of change and transformation in public service understanding of municipalities which are decentralization of public service with New Public Management Aproach.The study is firstly enlightened by theoretical knowledge then it has been terminated with the field study and its results on Konya Metropolitan Municipality. Key Words: New Public Management, Public Service,Municipality, Change and Transformation ix KISALTMALAR DİZİNİ YKA :Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ABD : Amerika Birleşik Devletleri IMF : Uluslararası Para Fonu YKY :Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımı AB :Avrupa Birliği KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi TODAİE :Türkiye Orta Doğu ve Amme İdaresi Enstitüsü DPT :Devlet Planlama Teşkilatı TÜSİAD :Türk Sanayici İş Adamları Derneği BM :Birleşmiş Milletler YPSY :Yönetim Performansı Ve Sonuçları Yasası TKY :Toplam Kalite Yönetimi SSK :Sosyal Sigortalar Kurumu DİE :Devlet İstatistik Enstitüsü TUBİTAK :Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu TUENA :Türkiye Ulusal Enformasyon Altyapısı Ana Planı DTM :Dış Ticaret Müsteşarlığı BTD :Birleşik Taksiciler Derneği KAMU-NET :Kamu Hizmeti Komisyonluğu Başkanı UKOME :Ulaşım Koordinasyon Merkezi AYKOME :Alt Yapı Koordinasyon Merkezi TBMM :Türkiye Büyük Millet Meclisi AÜEHFD :Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi AÜSBFD : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi KİT :Kamu İktisadi Teşebbüsü İETT :İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlülüğü TCDD :Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demir Yolları EGO :Elektrik, Gaz, Otobüs ASKİ :Ankara Su Kanalizasyon İdaresi İSKİ :İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi YKH :Yeni Kamu Hizmeti KOMEK :Konya Meslek Edindirme Kursu x KPSS :Kamu Personeli Seçme Sınavı BİLMER :Başbakanlık İletişim Merkezi MERMEK :Meram Meslek Edindirme Kursu SELMEK :Selçuklu Meslek Edindirme Kursu TC :Türkiye Cumhuriyeti STK :Sivil toplum kuruluşları DSİ :Devlet Su İşleri POSDCORB :Planlama, Örgütleme, Personel Yönetimi, Yönlendirme, Eşgüdüm, Denetim, Bütçeleme PÖPAYED :Planlama, Örgütleme, Personel Alımı, Yönlendirme Eşgüdüm Ve Denetim Şb :Şube Md :Müdürlülük xi TABLOLAR DİZİNİ Sayfa Tablo 1: Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması………19 Tablo 2: Eski Yerel Yönetim Mevzuatı ………………………………………………61 Tablo 3: Yeni Yönetim Mevzuatı……………………………………………………. 62 Tablo 4: Bakış Açılarının Karşılaştırılması: Eski Kamu Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Hizmeti……………………………………………………..62 xii ŞEKİLLER DİZİNİ Sayfa Şekil 1: Türkiye’de Yerel Yönetim Yapılanması Ve Mevzuatı……………………....61 Şekil 2: Konya Büyükşehir Belediyesi’nin Örgüt Yapısı……………………………108 xiii GİRİŞ Günümüz dünyasında, ekonomik, toplumsal, siyasal ve kültürel hayatın bütün alanlarında olduğu gibi yönetim alanında da büyük bir değişim ve dönüşüm yaşanmaktadır. Bunu göz ardı etmek mümkün bile değildir. Buna bağlı olarak kamu yönetimi de dünyada meydana gelen bu değişimlerden istemese de etkilenmiş, bilgi toplumuna geçiş ve küreselleşme sürecinde bu değişim faktörlerinin belirlediği yönde değişmek zorunda kalmıştır. Bu değişim faktörlerinin yalnızca iç faktörlerle açıklanması doğru değildir. Dış faktörlerde bu değişim sürecinin büyük paydaşlarından biridir. Günümüzde idari reform uygulamalarından devlet reformu uygulamalarına geçiş sürecinin ilk aşaması ise 1970 yıllarında Yeni Sağ Akımı ile başlamıştır. Bu akımın temel hedefi devleti küçültmek ve piyasa temelli bir kamu yönetimi inşa etmektir. Yeni sağ ve yeni liberal düşünürler tarafından şekillenen reformlar, yönetimde var olan sorunların çözümü için devletin yetkilerinin strateji belirleme ve politika oluşturma ile sınırlandırılmasını, yetkilerinin, karar alma mekanizmalarının, merkezden yerele ve sivil topluma aktarılmasını, yerel yönetimlerin güçlendirilmesini savunmaktadır. Kamu hizmetlerinin, hızlı, kaliteli ve etkin olmaması, mevcut kuruluşları günün koşullarına uygun hareket etmemesi, savaşlar ve krizlerin bir türlü etkisiz hale getirilememesi, yaşanan küreselleşme ve teknolojik geri kalmışlık yeni sağcıları haklı çıkarmıştır. Özellikle ikinci dünya savaşından sonra yaşanan sıkıntılar ve 1970 ‘lerde görülen ekonomik krizler sosyal devlet anlayışının tükendiğini göstermektedir. Bu durum içinde artık bir şeyler yapılmak zorundadır. Yapılan ilk refleksler neticesiyle 1980’den sonra devletler büyük bir reform dalgası altına girmiştir. Bu dalgalardan biride hiç şüphesiz o dönemde yaşanan Weberyan bürokrasinin hantallılığını ve başarısızlığını ilan eden, yeniden yapılanmanın kaçınılmaz olduğunu belirten Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı reform hareketidir. Hareket Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması olarak adlandırılmaktadır. Bu reform paketi yaklaşık on adet kanun tasarısından oluşmaktadır. Paketin özünü ise Kamu Yönetimi Temel Kanunu oluşturmaktadır. Tasarı, tüm dünyada değişimlere neden olan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ‘nı yansıtmaktadır. 70’li yıllarda doğmuş, 80’lerde filizlerini vermiş, 1990 yılından sonra meyvesini veren yeni kamu yönetimi anlayışı ülkemizde siyasal, ekonomik ve toplumsal olmak üzere farklı nedenlerle ortaya çıkmıştır. YKA geleneksel yönetimden farklı olarak kamu yönetiminde ve 5 kamu hizmetlerinde her daim, verimliliği, kaliteyi, müşteri isteklerinin belirleyiciliğini, piyasa yönelimini, şeffaflığı, risk almayı, ekip yönetimli çalışmayı, çok yönlülüğü, adem-i merkeziyetçiliği ve bunun gibi yönetişim esaslı birçok ilkenin önemini vurgulamıştır. Kamu hizmetleri ise konu, tür ve nitelik itibari ile çok kapsamlı ve değişkendir. İdare hukukunda geleneksel olarak idari, iktisadi, sosyal, bilimsel ve teknik kamu hizmetleri olarak dört grupta ele alınmaktadır. Yerel düzeyde ise belediyeler açısından hizmet yöntemi veya modeli olarak belediye örgütü, yönetimler arası işbirliği, sözleşme, imtiyaz, kupon, gönüllü kuruluşlar ve kendi kendine hizmet olarak çeşitli şekillerde sınıflandırılabilir. Bunun yanında Kamu hizmetlerinin değişkenlik, eşitlik, tarafsızlık ve bedava oluşu gibi temel özellikleri de vardır. Bu özellikler zaman içerisinde gelişen şartlara uygun olarak çeşitli içerik ve anlamlar kazanmıştır. Yirminci yüzyıla gelinceye kadar geleneksel devlet anlayışı çerçevesinde devletler genellikle adalet, savunma ve güvenlik alanında faaliyet göstermiştir. Geçen yüzyılın başı ve daha çok ikinci dünya savaşından sonra devletler, sosyal devlet ve refah devletinin de etkisiyle değişen siyasi, iktisadi ve toplumsal şartlara uygun bir biçimde eğitim, sağlık, iktisat, ticaret ve kültür gibi değişik alanlarda faaliyet göstermeye başlamışlardır. 1970’lere gelince ise birçok devlette kamusal hizmetler ve faaliyetler hiçbir döneminde olmadığı kadar yaygınlık kazanmıştır1 Yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde belediyelerde kamu hizmet anlayışı bu tezin konusunu oluşturmaktadır. Tezde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı bağlamında yapılan çalışmalardan bir yerel yönetim birimi olan belediye yönetimindeki kamu hizmet anlayışı ve bu hizmet anlayışında yaşanan değişim ve dönüşüm anlatılmaya çalışılmıştır. Konya Büyükşehir Belediyesi de örnek gösterilerek bu çalışma mercek altına alınılacaktır. Çalışmanın ilk bölümünde temel bir disiplin olan kamu yönetimi kavramı ve yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkışından, özelliklerinden ve gelişim seyrinden bahsedilmiş. YKA ‘nın getirdiği uygulamalara ve bu uygulamalara yönelik eleştirilere kısaca değinilmiştir. İkinci ve üçüncü bölümde de belediye olgusu vurgulanmış, belediyenin görevlerinden, yapısından, tarihinden, mevzuattaki yerinden, değişen kanunlardaki halinden bahsedilmiş, eski ve yeni kanundaki özellikleri açısından karşılaştırılmıştır. Daha sonra ise belediyelerdeki kamu hizmet anlayışı incelenme altına alınmış, eski ve yeni kamu hizmetlerine, tanımlarına, hizmetlerin etkin bir şekilde sunulmasında karşılaşılan sorunlara, belediyelerin hizmet anlayışındaki değişimine değinilmiştir. 1 BİLGİÇ, Veysel (2008), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Hizmetinde Dönüşüm”, Kamu Yönetiminde Yeni Vizyonlar, Ed. Bekir Parlak, Ankara, Turhan Kitap Evi, s:95-96 6 Son bölümde ise belediyelerdeki kamu hizmet anlayışı ve bu belediyelerde yaşanan değişimi analiz etmeye yönelik Konya Büyükşehir Belediyesi üzerinde bir alan araştırması yapılmıştır. 7 BİRİNCİ BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1.Yönetim Kavramı İnsanlığın varlığı ile birlikte hayati gayelerin amacına ulaşabilmesi için, bazı organizasyonlar ihtiyacı zorunlu hale getirmiştir. Bu zorunlu ihtiyaçlar yönetim, yöneten ve yönetilen kavramlarının ortaya çıkmasına sebep teşkil etmiştir. Yönetim kavramının toplumsal gelişmelere paralel olarak sürekli değişim ve gelişim süreci içerisinde olması ise ortaya koyduğu ilke ve tekniklerde değişimlere neden olmuştur. Ve bu değişimle beraber insanların daha örgütlü bir toplum içerisinde yaşama arzusu, diğer insanlarla olan işbirliği ve amaç birliği yönetim olgusunu ve önemini arttırmıştır. 2 Yönetim tanımına dair çeşitli açıklamalar vardır. Bunlar çok geniş bir alanı kapsamaktadır. Biz bunlardan bazılarını şu halde ifade edebiliriz; Yönetim kavramı ortak amaçlara ortak çaba ile gerçekleştirmek üzere işbirliği yapan insan kümesi olarak en basit biçimde tanımlanabilir. Diğer bir tanımı ise; “yönetim, belirli amaç ya da amaçların kaynakların en iyi biçimde kullanılması suretiyle gerçekleştirilmesi bilim ve sanatı” olarak da tanımlanabilir.3 Yönetim, birden çok insanın ortak ihtiyaçlarını gidermek için bir araya gelerek aralarında işbirliği ve iş bölümü yapmak suretiyle bir takım faaliyetleri uyumlu bir şekilde göstermesi olarak tanımlanabilir.4 Yönetim, eş amaçlı kişilerden oluşan bir örgütsel yapıyı ve örgütsel amaçların en akılcı yollardan gerçekleştirilmesine dönük bir eylemler dizisini varsaymakta daha da önemlisi evrensel nitelik taşıyan planlama, örgütleme, personel alma, yönlendirme, koordinasyon ve denetleme eylemlerinin uygun bir şekilde düzenlenip etkileşmelerinin ortaya çıkardığı karmaşık bir süreçte somutlaşmaktır.5 Simon’ a göre yönetim işlerin yapılmasını sağlama sanatıdır ve hangi amaçla olursa olsun ne şekilde tanımlanırsa tanımlansın her örgütte yönetimin yapmak zorunda olduğu görevleri vardır. Bunlar; örgütün amaçlarını gerçekleştirmek, örgütte çalışanların yaratıcı güçlerini ortaya çıkarmak, personeli mutlu edip moralini yükseltmek, örgütün değişimini ve 2 KOÇ, Hakan, TOPALOĞLU, Melih(2010),Yönetim Bilimi; Temel Kavramlar, Kuramlar ve İlkeler, Ankara, Seçkin Yayın, s:25 3 SÜRGİT, Kenan (1981), “Çağdaş Yönetim Anlayışı ve Yöneticilerin Amaç ve Politika Belirleme İşlevleri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:14, Sayı:1,s: 3-4 4 GENÇ, Turan(1998), Kamu Yönetimi, Ankara, Başkent Klişe Matbaacılık, s:7 5 FİŞEK, Kurthan(2005),Yönetim, Ankara, Paragraf Yayınevi, s:33 8 gelişimini sağlamak, liderler yetiştirmek, örgüt üyelerinin rollerini belirlemek ve bunun içinde yöntem geliştirmektir.6 Her şeyden önce yönetim kavramını iki alana ayırarak ele almak gerekir. Bunlardan birincisi ve en önemlisi “Kamu Yönetimi” olmalıdır. Çünkü kamu yönetimi en büyük tüzel kişilik olan devletin varlığını ve işleyişini sağlayan kamu örgütleri ve bu örgütlerin düzenli ve sistemli işleyiş bütünüdür. Bu yüzdende kamu yönetimi olmayınca devlet dediğimiz yapı da olmaz. İkinci olarak devlet olmayınca özel sektörü araştırma alanı ve konusu olarak alan işletme yönetimi de olmayacaktır. Yönetimi işletme ve kamu yönetimi diye ayırdıktan sonra bu bilim dallarını da kendi içlerinde gruplandırabiliriz. Örneğin, işletme bilimi; özel sektör yönetimi olarak muhasebe, finansman, pazarlama, üretim, büyüme, şirketler, holdingler, uluslararası şirketler, para banka, sermaye piyasası vb. gibi alanlara ayırırken, kamu yönetimi de yine kendi içinde; kamu hukuku, idare hukuku, siyaset bilimi, uluslararası ilişkiler, merkezi yönetim, yerel yönetimler, kamu personel yönetimi, dış politika, uluslar arası örgütler gibi pek çok alana ayrılabilmektedir.7 Açıkladığımız bütün bu tanımlamaların ışığı altında biz yönetimi; örgütlerin belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşmak için elde bulunan kaynakları( İnsan, tabiat, bilgi, sermaye) anlamlı bir şekilde bir araya getiren planlayan, örgütleyen, koordine eden, yönelten ve denetleyen süreç olarak tanımlayabiliriz.8 Aynı şekilde yönetim kavramına bağlı olarak yönetim bilimini ise; idarenin (yönetimin) gerçek işleyişini inceleyen bir disiplin olarak ifade edebiliriz. Yönetim bilimi merkezi ve yerel politik makamların kararlarını hazırlayıp yürüten, uygulayan ve değerlendiren sosyal bilimin bir koludur. Yönetim bilimi, bir yandan kamu yararına görevler veren politik organların kuruluşunu, yapılışını, işleyişini diğer yandan da bu organların çalışmalarında görev alıp etkisi altında kalan kişilerin davranışlarını inceleyip tanımlayan sosyal bilimin önemli bir koludur.9 1.2.Kamu Yönetimi Kelime olarak "kamu", Türkçe de hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk,amme gibi anlamlara gelmektedir. "Kamu düzeni", toplumun bütününü ilgilendiren düzeni; "kamu sektörü" devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütününü;"kamu personeli", devlet hizmetinde çalışan görevlileri, "kamuoyu", belli bir konuda toplumun büyük bir kesimince benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını; "kamu tüzel kişileri", kamu yararı amacına dönük insan ve mal topluluklarını;"kamu hukuku", devletin kuruluş ve isleyişini, öteki 6 GENÇ, Turan, a.g.e, s:5 ÖZTEKİN, Ali(2005), Yönetim Bilimi, Ankara, Siyasal Kitabevi, s:22 8 KOÇ, Hakan, TOPALOĞLU, Melih, a.g.e,s: 26 7 9 devletlerle, kamu tüzel kişileri ve özel kişilerle olan ilişkilerini düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır.10 Kamu yönetimi ise; devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yerine getiren yönetim dalıdır. Kamu yönetimi, devlet aygıtının yasama ve yargı dışında kalan kısmıdır. Kamu yönetiminin genel amacı kamuya yararlı olmaktır. Kamunun ihtiyaçlarını gidermek için, topluma ve onu oluşturan bireylere hizmet götürmeye çalışır. Bireyler kamu yönetimine, çeşitli alanlarda ve düzeylerde katılarak katkıda bulunurlar. Kamu yönetimi hizmetleri yürütürken bireyin çıkarından çok toplumun çıkarlarını göz önünde bulundurur. Bireysel ve toplumsal çıkar çatıştığında, toplumsal çıkardan yana olur.11 Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan kamu yönetimi; iki ayrı yapılanmadan oluşmaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim biçiminde isimlendirilen bu ikili yapıda, bazı ülkelerde merkezi, bazılarında ise yerel yönetimler daha etkin konumda bulunmaktadır. Ülkelerin tarihi, sosyal, kültürel ve siyasal özellikleri, bu ülkelerde merkezi idare ve yerel idare arasında yetki ve kaynak paylaşımını belirleyen en önemli unsurlar olmaktadır.12 Bu yönüyle kamu yönetimi: "kamu hizmetlerini yürüten devlet organları ile bu organların faaliyetleri" dir.13 Kamu yönetiminin temelde iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “işlevsel”, diğeri ise “yapısal” yöndür. Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi, devletin örgütsel görünümünü yansıtır. Her devlet yasalarda belirtilen görevlerini yerine getirmek için ulusal ve yerel düzeyde çeşitli örgütlenmelere gider. Bu örgütlerin temel amacı anayasa ve yasalarda belirtilen işlevleri yerine getirmektir.14İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi ise, genel kuralları (yasaları) ve kamu politikası kararlarını uygulama sürecidir. Genel kurallar, bu süreç vasıtasıyla ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara dönüşmektedir. Bu bağlamda kamu yönetimi, geniş anlamdaki yönetim sektörünün siyasi ortamında yer almaktadır. Bu yönüyle kamu yönetimi, kamu politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir ve böylece siyasi sürecin bir parçasını oluşturur. Kısaca kamu yönetimi, işlevsel anlamda kamu politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi sürecidir15 9 TORTOP, Nuri, İŞBİR, Eyüp, AYKAÇ, Burhan(2005),Yönetim Bilimi, Ankara, Yargı Yayınevi, s:2 ERYILMAZ Bilal (1994), Kamu Yönetimi, İzmir, Üniversite Kitabevi, s: 4 11 ÖRNEK Acar,(1994), Kamu Yönetimi, İstanbul, Meram Yay., s:7 12 SALMAN, Nurhayat (2008),Yeni Kamu Yönetimi anlayışı Ve Yerel Yönetimlerde Modernizasyon Süreci, Yüksek Lisans Tezi, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, s:3 13 ALPAR, Erol, “Kamu Yönetimi ve Nitelikleri”, Türk İdare Dergisi, Yıl:61, Sayı:384, Eylül 1989, s.103 14 GÖKÇE, Orhan, KUTLU Önder, ŞAHİN, Ali, GÖKÜŞ, Mehmet(2004), Kamu Yönetimi Ders Notları, Konya, Dizgi Matbaacılık, s:10 15 ERYILMAZ, Bilal, a.g.e. s:7 10 10 Aslında kamu yönetimi bilim dalıyla ilgili her ne kadar çeşitli tanımlamalar yapılsa bile geçmişten günümüze hala kamu yönetiminin kapsamı tam olarak netleştirilmemiştir. Ancak kamu yönetimini betimleyen çeşitli tanımlar göz önünde bulundurulduğunda bu bilim dalını aşağıdakilerle özdeşleştirmek olanaklıdır:(1)Kamu yönetimi yürütme organı ile özdeşleştirilebilir. Ancak bu kamu yönetiminin yasama ve yargı organları ile de önemli ölçüde ilgili olduğu gerçeğini de yadsımaz;(2) Kamu yönetimi daha çok kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanması ile özdeşleştirilir. Bu nedenle çıkar grupları ve bireylerle yakından ilgilidir. Bu anlamda kamu yönetimi temel toplumsal amaçlarla ve hızla değişen siyasal bir ortamda bu amaçlara ulaşmak için kaynakların geliştirilmesi ile ilgilidir; (3) İnsan davranışı ve işbirliği yapan gruplarla özdeşleştirilir;(4)Kamu mal ve hizmetlerin üretimi ile özdeşleştirilir;(5) özel yönetimden çeşitli bakımlardan ayrışabilen bir ilgi alanıdır.16 1.3.Kamu Yönetimi Düşüncesinin Gelişimi Kamu yönetiminin akademik bir kavram olarak ortaya çıkışı görece olarak yeni olmakla beraber, uygulamada kamu yönetimi olgusunun tarihi oldukça eskidir, antik dönemlere kadar uzanmaktadır. M.Ö.3000 yıllarında Mısır’da, Çin’de, Hindistan’da, Bizans ’ta ve tarihte daha birçok devlette çeşitli bürokratik devlet mekanizmaları ortaya çıkmıştır. Ancak, modern anlamda kamu yönetimi Orta Çağ ‘ın bitişi ile beraber 15.ve 16.yüzyıllarda ulus devletlerin oluşması ile ortaya çıkmıştır. Yönetsel mekanizma aracılığıyla ekonomik gönenci sağlama amacını bilimsel yönden destekleyen toplumsal ve ekonomik bilimler toplamını ifade eden kameralizm bilimi kamu yönetimi düşüncesinin ortaya çıkmasına yol açmıştır.19. yüzyılda kamu yönetimi Kıta Avrupa’ sında bir hukuki mesele olarak görülmüş ve bundan sonra kamu yönetiminde yasal bir yaklaşım egemen olmuştur.17 Kamu yönetiminin yasal bir mesele olmasıyla sıkıntılar yaşanmıştır. Kamu yönetimi ve siyaset bilimi ayrımının yapılmaması gibi ya da kamu yönetiminin sadece bir siyaset fonksiyonlu bir bilimi olduğu mu yönündeki düşünceler gibi. Kamu yönetiminin siyasetin dışında bir bilim olması yönündeki ilk incelemeler Woodrow Wilson’un 1887 yılında yazmış olduğu “İdarenin İncelenmesi” adlı makale ile mercek altına alınmaya başlanmıştır.18 Wilson bu makalesinde siyaset ile yönetimin ayrı alanlar olduğunu vurgulamıştır. Bundan sonra Amerika başta olmak üzere çeşitli Anglo –Sakson 16 POLATOĞLU, Aykut(2001), Kamu Yönetimi; Genel İlkeler Ve Türkiye Uygulaması, Ankara, Metu Press, s:51 17 LEBLEBİCİ, Doğan Nadi(2004), “Kamu Yönetimi: Dünyada Ve Türkiye’ deki Gelişimi”, Kamu Yönetimi Gelişimi Ve Güncel Sorunları, Ed: Uğur Ömürgönülşen, Kemal Öktem, Ankara, İmaj Yayınevi, s:7 18 LEBLEBİCİ, Doğan Nadi(2004), a.g.e ,s:8 11 ülkelerinde ve tabi Türkiye de kamu yönetimi önemli bir gelişim seyri takip etmiş ve bugün çok sık kullanılan bir öğreti haline gelmiştir. Wilson bu ayrımı başlattıktan sonra kamu yönetimi alanında yayınlanan en önemli iki eser yazılmıştır. Bunlar; Frank J. Goodnow’ un, “Politics and Administration=Siyaset ve Yönetim” ile Leonarda D. White, “Introduction to the Study of Public Administration=Kamu Yönetiminin İncelenmesine Giriş” isimli eserlerdir. Goodnow eserinde, hükümetin “siyasasal” ve “yönetsel” olmak üzere ilk farklı işlevi olduğunu belirtmiştir. Hükümetin siyasal işlevi, makro düzeyde politikalar belirlemek ya da devlet iradesini ortaya koymaktır. Hükümetin yönetsel işlevi ise, belirlenen politikaları yürütmektir 1927’den itibaren, ABD’de, yönetim konusunda bazı ilkeler belirlemeye çalışılmıştır. Bu dönem W. F. Willoughpy’nin, 1927’de yazdığı “The Principles of Public Administration=Kamu Yönetiminin İlkeleri” adlı eserle başlamıştır.19 Kamu yönetiminin genel ilkeleri POSDCORB formülü içinde özetlenmiştir. Bu ilkeler günümüzdeki koşulların gerektiği değişmeler karşısında yeni arayışları karşılamasa bile genel geçerliliğini korumayı sürdürmektedir.20 Avrupa’ da kamu yönetimi ile ilgilenme ulus devletlerin yapılaşma döneminde başlar. Ulus devletle beraber onun gereği ve dayanağı olan merkezci bir yönetsel yapı oluşmuştur. Bu yönetsel yapı sayesinde kralın iktidarı ve buyrukları ülkenin her yanına yayılacaktır. Almanya ve Avusturya’da bazı öğretim üyeleri “Kameralizm” denen ve yönetim bilimi anlamına gelen bir akımı başlatarak kamu yönetiminin gelişmesine katkıda bulunmuşlardır. Bu akım yönetimi bilimsel düşünce ve eyleme dönüştürmeyi öngörmüş kuramsal olmaktan çok deneyselliği öngörmüştür. Yönetimin ortak ilkelere dayalı olduğunu kamu yöneticilerinin eğitim yoluyla yetiştirileceğini savunmuşlardır.21 Kamu yönetimi disiplini uzmanları 1887 yılında ABD ‘de yayımlanan 25 sayfalık “Yönetimin İncelenmesi” adlı bir makaleyi disiplinlerin kuruluş ilanı sayarlar. Bu makale o zamana kadar hep birlikte olduğu düşünülen siyaset ile yönetimin birbirinden kesin çizgiler ile ayrılmasını ve yönetimin bir sevk idare alanı olarak incelenmesi gerektiğini ileri sürer. 19.yüzyıl sonları ve 20.yüzyıl başlarında genel kabul gören bu yaklaşım, yine ABD ‘ de geliştirilen Taylor ‘un “bilimsel yönetim ilkeleri” ve daha sonraki yıllarda Weber ‘in bürokrasi teorisi ile beslenmiş, böylece kamu yönetimi disiplinin temelleri atılmıştır. ABD ‘de disiplin 19 ŞAHİN, Kübra(2010), Yeni Sağ Politikaları Öncesi ve Sonrası Açısından Türk Kamu yönetimindeki Reform Çalışmalarının Bir Değerlendirilmesi, Karamanoğlu Mehmet Bey Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Karaman, s:2 20 ERGUN, Turgay(2004), Kamu Yönetimi: Kuram, Siyasa, Uygulama, TODAİE, Ankara, s:342 12 Wilson-Taylor-Weber üçgeninde ve yasal bir yaklaşımdan uzakta “teknik” temeller altında varlığını devam ettirirken, bu yeni dünya yaklaşımı Kıta Avrupa ‘sına “umumi amme hukuku” ile “idare hukuku” temelli yaklaşımların egemenliğine karşı bir mücadele süreci ile birlikte yerleşebilmiştir.22 ABD ‘de kamu yönetimi disiplini 1950- 60’lı yıllarda Taylorcu geleneksel örgüt analizine davranışsal açıklamalar ile sosyo-psikolojik, yaklaşımlar eklenerek çeşitlenmiştir. Öte yandan aynı dönemde ABD kamu yönetimi disiplini, “karşılaştırmalı kamu yönetimi” ve “kalkınma kamu yönetimi” gibi iki yeni inceleme alanında yoğunlaşmaya başlamıştır. Karşılaştırmalı kamu yönetimi içinde “kalkınma yönetimi” kavramını da geliştirerek 19551965 ‘li yılların en çok ilgi çeken alanları olmuşlardır. 1960 sonlarından başlayarak 1970’li yıllar ABD kamu yönetimcilerinin “örgüt-yönetimi” geliştirme kavramı çerçevesinde yoğunlaştıkları yıllardır. Bürokratik örgütlenme sorgulanmaya başlanmış, örgüt iklimi kavramı alanında çalışılmış, yönetim ve yönetimin sorumluluğu konuları yıldızlanmıştır.23 Ülkemizde ise kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır. Türkiye cumhuriyeti kamu yönetimini anlamak için her şeyden önce Osmanlı devlet bürokrasisine bakmak gereklidir. Çünkü Ülkemizdeki bürokratik oluşum büyük bir oranla Osmanlı’ dan devralınmıştır. Osmanlı Devletinin yükselme döneminde, devletin yönetim kanadında sivillerden çok askerlerin etkin olduğu görülmüştür. Bunun başlıca nedeni o dönemde Osmanlıyı Osmanlı yapan şeyin kazanılan askeri başarılar olmasıdır. Gerileme döneminde ise batı karşısında yaşanan askeri yenilgiler askerlerin ellerinde bulundurdukları toprakları; siyasal görüşlü siviller, din adamları, padişah ve bazı esnaf ve ayanlarla paylaşmak zorunda kalmışlardır. Alınan yenilgilerin devam etmesi, devletin sürekli toprak kaybetmesi ve ekonomik durumun gittikçe bozulması 3.Selim ile başlayan ve 2. Mahmut ile devam eden reform hareketlerini gündeme getirmiştir. Ortaya atılan reform hareketlerinin öncelikli hedefi askeri gücü sağlamlaştırmakken, Tanzimat dönemiyle reformlar sivillerin önderliğinde gerçekleşmeye başlamıştır. Bu reformların sivillerin amaçlarına ve isteklerine hizmet etmeye 21 GÖKÇE, Orhan, KUTLU Önder, ŞAHİN, Ali, GÖKÜŞ, Mehmet(2004), Kamu Yönetimi Ders Notları, a.g.e, s:13 22 GÜLER, Birgül Ayman(1994), “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 27, Sayı 4,s:9 23 GÜLER, Birgül Ayman(1994), a.g.e, s:11 13 başlamasıyla sivil bürokratlar Tanzimat döneminden başlayıp, Meşrutiyet dönemine kadar gelen bürokratik yönetim geleneğini yerleştirmişlerdir. Bu geleneğin anlamı, toplumun üzerinde yer alması ve de toplumu yönlendirmesidir. Osmanlının son dönemine yerleşen bu yaklaşım cumhuriyet dönemine de yansımıştır. Cumhuriyet Bürokrasisi, Osmanlının sadece biçimsel yönünü değil, merkeziyetçilik gibi temel gelenek, tutum ve davranışlarını da devralmıştır. Cumhuriyetin kuruluş yıllarından, çok partili hayata geçilen 1950’lere kadar yönetim anlayışında ve yapısında pek bir değişiklik olmamıştır. Bağımsızlık ve kurtuluş mücadeleleriyle devam eden Osmanlının son dönemleri, Türkiye’nin ise ilk dönemleri tamamen bürokratik yönetim geleneğinin hâkim olduğu dönemler olmuştur. Yönetim tamamen yeni devletin kurucuları ve yöneticilerinin elinde kalmıştır. Daha sonra 1923’de Cumhuriyet kurulmuş ve tek partili siyasal dönem başlamıştır. Bu dönemde de bürokrasi kavramı halkın gözünde var olan tek kitle partisi olan CHP ile tanımlanmıştır. Tıpkı Osmanlı bürokrasisinde olduğu gibi, Cumhuriyet bürokrasisinde de halkla yönetim ilişkilerinde bir kopukluk meydana gelmiştir. Bunun bir sonucu olarak tek partili dönemin sonunda yapılan ilk serbest seçimde bürokrasi iktidarı kaybetmiş ve bundan sonraki süreçte, bürokrasi topluma hâkim olma durumundan, klasik kapitalist düzende olduğu gibi bir araç olma durumuna düşürülmüştür.24 1950’li yıllardan sonra Türk kamu yönetimi II. Dünya Savaşı’nın bitmesiyle Dünyada ortaya çıkan bazı gelişmeler, oluşumlar ve paradigma değişimlerinin etkisinde kalmıştır. Ancak bu gelişmeler ve paradigma değişimlerinin yarattığı reform denebilecek yeni anlayışlar dünyanın gelişmiş birçok ülkesinde uygulama alanında başarı yakalayabilmesine rağmen Türkiye’de aynı şey geçerli olamamıştır.1960’lardaki 27 Mayıs hareketi sivil-asker bürokratların duruma tepkisi olarak yorumlanmıştır. Bu tarihten sonra, 1962 Anayasası ile parlamento millet egemenliğini kullanan tek organ olmaktan çıkmış, bürokrasiyi de siyasi iradenin salt bir aracı olma konumundan kurtaracak bazı özerk anayasal organlar oluşturulmuştur. 12 Eylül askeri müdahalesinin ardından 1983 yılında yönetim sivillerin eline geçmiş ve bu dönemde de Türkiye, dünyada gelişen küreselleşme, özelleştirme gibi olgulardan etkilenmiştir. Özelleştirme dünya ülkelerinde basarıyla uygulanırken, aradan geçen yirmi beş yıl içinde Türkiye’de çok çaba gösterilmesine rağmen, bu konuda önemli bir yol kat edilememiştir. Türk kamu yönetiminin dünyada meydana gelen değişim ve gelişmeleri 24 ÖKTEM M. Kemal ve ÖMÜRGÖNÜLŞEN Uğur, Kamu Yönetimi Gelişimi ve Güncel Sorunları, İmaj Yayınevi Ankara, s.17 14 başarıyla uygulamaya sokamamasının en önemli nedeni, Türk bürokrasisinin yönetim siyaset ikileminde kendine yer bulamaması ve sürekli siyaset eksenli olmasıdır.25 1.4. Geleneksel Kamu Yönetimi Geleneksel kamu yönetimi örgütün anatomisi ile ilgilenir. Bu yönetim sistemine göre örgütün işleyişinde yapı önemlidir. Bu nedenle de dikkatler örgütün biçimsel yapısının tasarımı üzerinde yoğunlaşmıştır. Geleneksel kamu yönetimi iş bölümü, dikey ve işlevsel süreçler, yapı ve denetim alanı olmak üzere dört temel yapı üzerine inşa edilmiştir. İş bölümü, örgütün amaçlarına ulaşmak için gerekli olan etkinliklerin onu oluşturan küçük parçalarına ayrılması ve her bir parçanın bir örgüt çalışanının sorumluluğuna verilmesidir. Buradaki amaç ise; insanlar dikkatlerini sınırlı bir etkinliğe yöneltip, sınırlı sayıda becerilerini yineleyerek kullandıklarında bu sınırlı alanda becerilerini geliştirecekleri ve verimlerini arttıracakları düşüncesidir. Dikey ve işlevsel süreçler, örgütün dikey ve yatay büyümesi ile ilgilidir. Dikey süreç; komuta zincir, yetki ve sorumluluk devredilmesi ve komuta birliği ile ilgilidir. İşlevsel süreç ise örgütün uzmanlaşmış birimlere bölünmesi ve bu birimlerden birbiri ile uyumlu olanların bir araya getirilerek departmanların kurulması ile ilgilidir. Yapı, örgütün amaçlarına verimli bir şekilde ulaşabilmesi için işlevlerin mantıki bir şekilde birbirleriyle ilişkilendirilmesidir. Geleneksel kamu yönetimi biri “ kurmay” diğeri “eylemci” olmak üzere iki tür yapıya önem verir. Eylemci işlevler örgütün amaçlarının gerçekleştirilmesinde doğrudan sorumluluk sahibidirler. Gerekli temel etkinlikleri başlatıp devam ettirmek için gerekli yetki ya da otorite yalnız eylemci birimlere verilmiştir. Kurmay, örgütün diğer birimleri üzerinde hiçbir yetki veya otoriteye sahip değildir. Kurmay, sadece örgütün tümünün kullanabildiği bir özel bilgi, beceri ve deneyim deposudur. Son olarak denetim alanı, bir yöneticinin etkili bir şekle denetleyebileceği astların sayısıdır. Geleneksel yönetim “ sınırlı denetim alanı” anlayışını savunur. Bu kuramcılara göre hiçbir yönetici beş ya da altı asttan daha çoğunun yaptığı işi denetleyemez.26 Sanayi toplumu öncesinde kamu yönetimi ile ilgili birçok teori ortaya atılmıştır. Bunlar; klasik teori, neo-klasik teori ve modern teoridir. Weber ‘in Bürokrasi Teorisi F.W. Taylor ‘un Bilimsel Yönetim Yaklaşımı ve Henri Fayol ‘un geliştirdiği Yönetim Süreci Yaklaşımı, klasik teori olarak adlandırılmaktadır. İçerik mantık ve varsayımlar arasından benzerlik gösteren bu teoriler tarım toplumunun uyguladığı yönetim uygulamalarına bir tepki niteliğindedir. Taylor süregelen yöntemlerin uygulamalarının yol açtığı israf ve kayıplara, Weber Patrimonyal örgütlenmelerin Almanya ‘nın sanayileşmesini engelleyici yönüne, Fayol ise kabul edilmiş genel ilke ve teorilerin yokluğuna karşı tepki göstermişler ve bu eksik yönleri telafi etmeye 25 26 GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, (2001), Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara, s.3 POLATOĞLU, Aykut, a.g.e, s:35-36 15 çalışmışlar. Bütün bunlara bakarak şöyle bir anlam çıkarabiliriz ki; bu üç yaklaşım metodolojik olarak olanı değil olması gerekeni ortaya koymaktadır. Ve bu teorinin mekanikliği yeni yaklaşımların ortaya çıkmasına gerekçe olmuştur. Bunlarda Neo-klasik veya beşeri ilişkiler hareketi dediğimiz yaklaşımlardır. Klasik teorinin temelleri üzerine kurulan neo- klasik teori, klasik teorinin dikkate almadığı çalışanların sosyal ve pskolojik yönlerine vurguyu öne çıkarmıştır. Daha sonra geliştirilen modern teori ise halkın katılımına vurguyu esas alan sistem yaklaşımını ve durumuna göre seçilecek yönetim sistemini ele alan durumsallık yaklaşımıdır.27 Geleneksel kamu yönetiminin dayandığı temel ilkeleri ve değerleri ise şu şekilde ifade edebiliriz.28 Geleneksel kamu yönetimi Alman Sosoyolog Max Weber tarafından tanımlanan bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. Bu model ayrıntılı kurallar ve biçimselliğe dayalı, gayri şahsi, katı hiyerarşik, kariyer merkezli ve bir ölçüde merkeziyetçi niteliklere sahiptir. Bu ilkelerin kamu yönetiminde tarafsızlığı ve verimliliği, etkinliği sağlayacağı varsayılmıştır. Bu ilkelere iyi bir biçimde bağlılık devlet işletmenin en iyi yolu olarak görülmüştür. Bu sebeple de uzun bir süre kamu yönetiminde kullanılmıştır. İkinci önemli ilke ise devletin kamusal mal ve hizmet üretiminde, dağıtımında kendi örgütleri yani bürokrasi aracılığıyla doğrudan görev alması gerektiği düşüncesidir. Başta refah devleti anlayışı ve değişik düşüncelerin etkisiyle devletin fonksiyon ve görevlerinde büyük ölüçüde artış görüldü. Böylece büyüyen devlet birçok mal ve hizmetin üreticisi olarak ekonomide önemli bir yer kazandı. Böyle bir süreçte kamu yönetimi topluma ve bireye hizmet yerine amaçlara bakmaksızın yasalara ve kurallara bağlı kalmayı ve bunlara bağlı kalmayı görev haline getirdi Üçüncü ilke ise, kamu yönetiminde siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılacağı düşüncesidir. İdarenin verdiği görev ve talimatları uygulamaktan ibarettir. Siyasa ya da strateji belirleme yetkisi sadece siyasi liderlere aittir. Siyasi liderler kamusal alanda yapılacak olanı belirler. Kamu yöneticileri de bunları uygulayarak bunlara kamu yönetimine işlerlik kazandırırlar. Bu yüzden kamu yöneticilerine, siyasi kurum ve yöneticilere kesin itaat görevi verilmiştir. Böylelikle kamu yönetimi denetim altına alınmış ve sorumluluğu da büyük ölçüde sağlanmış olacaktır. Kamu yönetiminde hizmette nitel anlayıştan çok nicel anlayış önemli hale gelmiştir. Denetimde kurumların misyonları, performans hedefleri ve maliyetleri dikkate 27 AL, Hamza( 2002), Kamu yönetiminde Paradigma değişimi, Doktora Tezi, Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya, s: 20 28 KAYA, Ali, KAYA, Yasemin(2010), VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı, “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Sürecinde Yönetişim Yaklaşımının Ne Tür Katkıları Olabilir?”,Kahramanmaraş, KSU Basım, s: 518-519 16 alınmazken merkezi anlayışla ve hiyerarşik basamaklar marifetiyle hata arama, eksik bulma esasına dayanan bir anlayış söz konusudur. Geleneksel kamu yönetimine hâkim olan temel dördüncü ilke ise; kamu yönetimi, yönetimin özel bir biçimi olarak topluma karşı doğrudan bir sorumluluğu ya da piyasaya karşı duyarlılığı olmayan daha çok siyasilerin, bürokratların talimatlarına göre işleyen bir nitelik göstermesidir. Böyle bir anlayışla kamu yönetimi, giderek bürokratik ve siyasi bir yönetim biçimine dönüşmüştür. Sayılan bu temel ilkeler doğrultusunda geleneksel kamu yönetimini yapı faaliyet alanı ve sistem açısından değerlendirdiğimizde; bürokrasi modeline göre işleyen, aşırı kuralcı, katı bir hiyerarşik yapıda, merkeziyetçi, çok sayıda mal ve hizmetlerin üreticisi, ayrıntılı gözetim ve denetim altında çalışan, rasyonellik, etkinlik yerine kurallara bağlılığın esas alındığı bürokrat tipi yönetici ile çalışan bir yapı ve görünüm anlayışını sergilemektedir.29 1.5. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Yirminci yüzyılın son çeyreğinde hızlanarak belirginleşen ve yaşanmakta olan değişim, dönüşüm süreci, ekonomik, siyasal, sosyal ve kültürel alt sistemlerle etkileşim içinde genel olarak yönetim ve özelde ise kamu yönetimine ilişkin anlayış ve yapılanmaları da dönüştürmüştür. 1970’li yıllarda önce ekonomik teknolojik alanda başlayan ve giderek politik ideolojik ve diğer alanlara yayılan refah devletinin bunalımı ve bu bağlamda ortaya çıkan kriz, son tahlilde yönetim ve kamu yönetimine ilişkin yaklaşımları da derinden etkilemiştir. Sözü edilen değişim sürecinde, 1980’li yılların sonlarına doğru gelişmiş ülkelerde kamu sektörünün yönetiminde yeni bir yaklaşım ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu yaklaşım veya anlayış işletmecilik(managerialism), yeni kamu işletmeciliği(new public management) ve piyasa temelli kamu yönetimi ya da girişimci yönetim gibi kavramlarla ifade edilen yeni kamu yönetimi anlayışıdır.30 Yeni kamu yönetimi, sosyal bilimlerde sıkça görüldüğü gibi belirli bir kurucusu olan, formal bir teoriden hareket edilerek üretilmiş değildir. Tam aksine tek tek örneklerden hareketle oluşturulmuş ve teorik gelişmesini hala devam ettiren bir idari reform hareketidir. Yeni yaklaşım toplumsal aşamalarıyla uyum içindedir ve esnek bir nitelik göstermektedir.31 Ortaya çıkan bu yeni anlayış teorik ve pratik anlamda özel sektör yönetim anlayışından esinlenir ancak “kar amacı gütmeyen” bir kamu örgütlenmesine hitap etmesinden dolayı 29 KAYA, Ali, KAYA, Yasemin, a.g.e, s:519 ÖKMEN, Mustafa, YILMAZ, Abdullah, BAŞTAN, Serhat ,(2004), “Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar Ve Bir Yönetişim Faktörü Olarak Yerel Yönetimler”, Kamu Yönetimi Kuramdan Uygulamaya, Ankara, Gazi Kitabevi,s:34-35 30 17 bağımsız bir disiplin (public management, kamu işletmesi) oluşturur, kamu yönetiminin kendine özgü özelliklerini korur ancak işletme yönetiminin kavram, teknik ve yöntemlerinden faydalanır, onları kamu yönetimi kalıbı içerisinde eritir. Kar değil kamu hizmeti merkezli ama bunları etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde sunmaya çalışan bir nitelik arz eder. 32 Bu yaklaşımda odak nokta geleneksel kamu yönetiminden farklılık göstererek kamu hizmetlerinin yasal prosedürlere ve kurallara uygun bir şekilde yerine getirilmesi değil, yapılan işlere özgü sonuçların değerlendirilmesidir. Bu kapsamda kamu kuruluşları gerçekleştirdikleri sonucuna göre yani işledikleri mal ve hizmetin kalitesine, verimli çalışmalarına, vatandaşın ihtiyaçlarına ne ölçüde uygun hizmet sunduklarına göre değerlendirilir. Bu yaklaşım içerisinde verimlilik ve maliyet unsuru önem kazanırken, hizmet götürülen vatandaş da müşteri kimliğine kavuşturulmuştur. Böylece hem daha az maliyet hem de daha kaliteli hizmet sunumu önem kazanmış, ekonomik ve yönetsel boyutuyla yeni kamu yönetimi egemen bir paradigma kazanma yoluna girmiştir.33 1.5.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Nedenleri 1980’ li ve 1990’ lı yıllar, birçok gelişmiş ülkede kamu sektöründe önemli dönüşümlere tanıklık etmiştir. Katı, hiyerarşik ve bürokratik kamu yönetimi yapısı; esnek, piyasa tabanlı kamu yönetimine dönüştürülmüştür. Bu durum gerek kamu yönetimi alanında gerekse diğer alanlarda basit bir değişiklik olarak algılanmamış, bir çok ülkede egemen olan klasik kamu yönetiminde bir paradigma değişikliği olarak görülmüştür. Zamanla geleneksel yönetim teorik ve pratik olarak göz önünde bulundurulmaya çalışılmış ve kamu yönetimde bu yaklaşım yani geleneksel yönetim anlayışı büyük oranda değer kaybetmeye başlamıştır. Bundan ötürü Yeni kamu yönetimi geleneksel kamu yönetimine ve onun yanlış ve sınırlı anlayışına bir tepki olarak ortaya çıkmıştır.34 Yeni kamu yönetimi anlayışı her şeyden önce geleneksel kamu örgütlerinin hizmetlerinin sunumundaki eksikliklerini doğru bir şekilde tanımlamaya çalışmaktadır. 35Yeni yaklaşımda bürokrasi temel sorundur. Geleneksel Kamu Yönetiminin hiyerarşik, katı ve hantal 31 AL, Hamza (2002), Bilgi Toplumu Ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi, Ankara, Bilim Adamı Yayınları, s:144 32 ATEŞ, Hamza (2001), “İşletmeci, Girişimci Ve Verimli Yeni Bir Kamu Yönetimi Ve Devlet Anlayışına Doğru” İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:25, s:51 33 LEBLEBİCİ, Doğan Nadi vd. 82001) , “Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımında Önemli Bir Araç: Toplam Kamu Yönetimi” Haccetepe Üniversitesi İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 19(1), s:125 34 ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (1997),Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, cilt 52, No1-4,s: 517 35 HOOD,Christopher(2000) “Paradoxes Of Public-SectorManagerialism, Old Public Management and PublicService Bargains” International Public Management ,Journal Vol.3 Issue 1, pp:1 18 bürokratik yapısı yerine esnek, işletmeci bir kamu yönetiminin getirilmesi şeklindeki bir değişim, yönetim alanında bir paradigma değişimi olarak düşünülmüştür. Yeni kamu yönetimi anlayışı, işletme yönetiminden oldukça etkilenmiş, işletme yönetimiyle benzer kavramları kullanmıştır. İşletme yönetimi, kamu yönetimindeki gibi, sadece kurallara ve talimatlara göre hareket etmekten ziyade; hedeflerin ve önceliklerin belirlenip uygulanması; planların yapılması, insan kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılması, performans değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok değişik fonksiyon özelliğini taşımaktadır.36 Bütün bunlarla birlikte, bürokratik düşüncenin değişmesiyle veyahut da bu düşünceye yeni bir boyut getirilmesiyle kamu yönetiminin işleyişinin tamamen değiştirileceği çeşitli çevrelerce de dile getirilmektedir.37 Çeşitli çevrelerce dile getirilen kamu yönetimi ve kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset alanında yaşanan değişiklikler, devlet karşısında bireyin ve devletin önem kazanması, özel sektörün avantajlı konuma ulaşması, mali krizlerinde etkisiyle 1970 ‘lerde ortaya çıkan paradigma değişimini basit bir reform ya da yönetim alanında yaşanan kısmi bir dönüşüm olarak değil, devletin yapısı, toplum, birey faaliyet alanı ve piyasa ilişkileri, hizmet sunum metotları, çalışma stilleri kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve gerçek radikal bir dönüşüm süreci olarak ifade etmek mümkündür. 38 Genel olarak Yeni kamu yönetiminin ortaya çıkışında iki süreçten bahsedilmektedir. Birinci olarak; rekabeti ve kullanıcı tercihlerini, açıklığı, şeffaflığı ve motivasyonu vurgulayan kurumsal ekonomi düşüncesidir. İkinci Dünya Savaşı sonrası geliştirilen kamu tercihi, sorumluluk ve işlem maliyeti teorileri bu düşünceyi oluşturmuştur. Yönetsel reform doktorinlerini; tartışılabilirlik, kullanıcı tercihi, açıklık ve şeffaflık ile uyarıcı yapılar üzerinde durarak bunları inceleme altına almıştır. İkinci süreç olarak ise; kamu sektöründe özel sektör modeli ekonomik yönetim modelinin uygulanması kabul edilmektedir. Böyle bir hareket, profesyonel yönetime, teknik uzmanlığa, gelişimi daha iyi sağlamak için yetki devrine, uygun örgütsel kültürlerle daha iyi örgütsel performans sağlanmasına ve örgütsel çıktıların aktif olarak ölçülmesine ve uyarlanmasına vurgu yapmaktadır.39 Görüldüğü üzere 1970’ ler de başlayıp, 1980 ‘li ve 1990 ‘lı yıllarda büyük bir gelişim seyri takip eden YKY ‘nın yaşattığı değişiklikler faklı alanlarda, farklı kapsamlarda ve oldukça 36 AL, Hamza(2002),a.g.e, s:112 ERGUN, Turgay(1997), “Postmodernizim ve Kamu yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:30,Sayı:4, s:3 38 BALCI,Asım,KIRILMAZ, Harun, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık Sektörüne Yansımaları” http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf ,(17.07.2011), s:3 39 HOOD, Christopher(1991), “ A Public Management For All Seasons”, PAR, 69, s:5-6 37 19 geniştir. Biz YKY ‘nin ortaya çıkış nedenlerini; siyasal, ekonomik ve sosyal olmak üzere ayrı başlıklar altında inceleyebilir daha da açık hale getirebiliriz. Şöyle ki; 1.5.1.1. Ekonomik Ve Mali Etkenler 1973 petrol krizi sonrasında refah devleti anlayışında bazı krizler yaşanmaya başlanmıştır. Gelirler azalırken önemli ölçüde borçlanma ihtiyacı doğmuş, diğer yandan hizmetleri aynı seviyede tutma baskısı oluşmuştur. Bu dönemde yapılan ekonomik çalışmalar bürokrasinin gösterdiği aksaklıkları göstermektedir. Burada kamu harcamalarının ve kamu personeli sayısının azaltılması ile idarenin büyümesini engellemek,özelleştirme ve diğer benzeri uygulamalara yöneliş gerçekleşmektedir. Kısacası ekonomik ve mali nedenler; 1980 ‘lerde gözlemlenen idari reformlarda küresel ve ekonomik durgunluk ile ortaya çıktığını ifade etmek için kullanılmaktadır.40 İktisadi alanda, bu dönemlerde yaşanan krizlerden kurtulmak için çeşitli değişimler yaşanmış; devletin ekonomi üzerindeki yetkisini azaltmak için büyük ve önemli adımlar atılmıştır. Ekonomi üzerindeki bu önemli dönüşüm elbette ki kamu yönetimini de etkilemiştir. Ekonomik düşünce bürokrasinin üst düzeylerinde kamu yönetiminin bağımlılıklarını özellikle yeni kamu yönetimi ve kamu teorileri, sorumluluk ve işlem maliyeti teorilerini içine alan ekonomik teoriyi kullanarak değiştirmiştir.41 1970 ‘lerde yaşanan durgunluk ile birlikte artan sosyal talepler ve devletin bunun karşısında herhangi bir fonksiyon yürütmemiş olması var olan değerlerin sorgulanmasına neden olmuştur. Sosyal refah devlet politikaları incelenmeye başlamıştır. Bu irdelemeler neticesinde artık kamu harcamalarının kısılmasını, devletin ekonomi üzerindeki görüşlerinin, denetiminin azaltılmasını dile getiren sesler yankı yapmaya başlamıştır. Bu yankılarla keynezyen politikaları işlerliğini yitirirken parasal model işlerlik kazanır hale gelmiştir. Bir diğeri ise yeni kamu yönetimi düşüncesinin tetikçisi olan yeni sağ politikaları işlerlik kazanmaya başlamıştır. Bu düşüncelerin yoğun bir şekilde yaşandığı dönemde, hükümetler; var olan ekonomik, siyasi ve toplumsal problemleri çözebilmek için yeni kamu yönetimi reformlarını uygulamaya başlamışlardır. Devlette yaşanması istenen verimlilik ve etkinlik arayışında işletme yönetimi tekniklerinin ve uygulamalarının transfer edilmesi isteniyordu. Zira işletme yönetiminin kamu yönetiminden üstün olduğu, ekonomik ve sosyal sorunları çözebilmenin bu üstün yönetimle mümkün olabileceği kabul ediliyordu.42 40 SAHİLLİOĞLU, Elif Sinem (2005), Geleneksel Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Yönetimi, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, s:23 41 ÖZER, M. Akif (2005), Yeni Kamu Yönetimi, Platin Yayıncılık, Ankara, s:21 20 1.5.1.2. Sosyal Etkenler Vatandaşların gittikçe daha eğitimli, hakkını arayan ve siyasi otoriteye daha az itaatkâr oldukları bir gerçektir. Bugün insan sadece daha çok değil aynı zamanda daha kaliteli hizmet de beklemektedir. Yaşlı nüfusun artması ve genç nüfusun içinde bulunduğu çeşitli sorunlar vb. etkenleri de göz ardı etmemek gerekir. Bu gibi etkenler artan talebi mevcut kaynaklarla karşılanamaz bir duruma getirmiş bu da refah devleti anlayışından uzaklaşma ve kaynakların verimli bir biçimde kullanılma zorunluluğunu beraberinde getirmiştir.43 Vatandaşların daha fazla hak, daha fazla özgürlük ve daha kaliteli kamu hizmeti elde etme konusunda kamu yöneticileri üzerinde demokratik yollar ve kamuoyu aracılığıyla kurdukları baskılar ve bunların sonucunda bürokratik yapıdaki hantallığın sorgulanması, ister istemez kamu yönetiminin yeni bir anlayışla, vatandaşların ve çeşitli çıkar gruplarının tercih ve beklentileri doğrultusunda daha fazla seçenek sunmaya yönelik olarak ele alınmasını gerekli kılmaktadır. Öte yandan kamu örgütlerinin katı bürokratik yol ve yöntemlerle sundukları kamu hizmetlerinin halkın çok büyük bir bölümünde memnuniyetsizliğe yol açması ve bu konudaki şikayetlerin sürekli artması, özellikle Avrupa ülkeleri ile A.B.D., Avustralya ve Yeni Zelanda gibi ülkelerde yürütülen reform uygulamalarında görülebileceği gibi kamu kuruluşlarını, hizmet etkenliğini arttırmada müşteri odaklı yönetim kültürünü benimsemeye yöneltmiştir. 1.5.1.3.Siyasal Etkenler Daha önceki teknokratik nitelikli reformlardan farklı olarak 1980 sonrası reformların gerisinde ideolojik ve siyasal sebepler yatmaktadır. Birçok bilim adamı yeni kamu yönetimi anlayışının yükselişinin yeni sağ anlayışının yükselişi ile eş zamanlı ve ona paralel olduğunu ileri sürer. Ancak bu açıklama tarzı İsçi Partisinin yeni sağ anlayışına karsı çıkarken neden yeni kamu yönetimi anlayışı taraftan olusunu izah edememektedir. Yine de yeni sağ ideolojisinin yeni kamu yönetimini etkilediği ve ona ideolojik bir temel oluşturduğu inkâr edilemez.44 Yeni sağ düşünürlerine göre kamu hizmetlerinin etkili bir şekilde yerine getirilmesinde devletin rolü ve müdahalesi asgari düzeyde olmalıdır. Serbest piyasada kıt kaynaklar en verimli alanlarda kullanıldığından, ekonomik gelişme de bu yolla daha iyi sağlanır. Kamu tercihi teorisyenleri de bu açıdan muhafazakâr siyasetçileri etkilediler. Bu teorisyenlere göre siyasetçiler, bürokratlar ve özellikle iyi örgütlenmiş baskı grupları her zaman kendi çıkarlarını gözetirler. Bu kesimlerden oy almaya çalışan siyasetçiler de kamusal işlevlerin artışını kendi 42 SEZEN, Süleyman (2006), Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi, Seçkin Yayıncılık, Ankara, s:42 BİLGİÇ, Veysel (2003). "Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı", Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar(Ed. A. Balcı vd.) Seçkin Yayıncılık, Ankara, s:30 43 21 çıkarları açısından desteklerler. Gelir ve prestij gibi kaygılar dolayısıyla bu durum kamu görevlilerinin de işine gelir.45 Tüm bu faktörlerin etkisiyle kamu yönetimi anlayışındaki bu değişimle birlikte; (1) Devletin, kamu faaliyet alanlarının ve kamusal istihdamın küçültülmesi; (2) Kamu hizmetsunumunun özel sektöre bırakılması; (3) Hizmetlerin yerine getirilmesinde rekabet unsurunun ön planda tutulması; (4) Özellikle bilgi teknolojilerinde otomasyonun gelişmesi; (5) Kuralsızlaştırma ve serbestleştirme yöntemleriyle devletin sektörler üzerindeki hukuki düzenleme, kısıtlama ve denetleme yetkisinin sınırlandırılması söz konusu olmuştur.46 1.5.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Temel Özellikleri Kamu yönetiminde dikkate değer eğilimlerden birisi olan yeni kamu yönetimi çoğu batı hükümetinde yeniden yapılanmanın en önde gelen ve en tanınmış yönetim biçimi olarak görülmüştür. 47 Yeni kamu yönetimi anlayışı daha çok 1980 sonrası gelişmiş batı ülkelerinde uygulanan yönetsel yapılanmaların benzer noktalarının var olduğu düşüncesinden hareket etmektedir. Kutlu, YKA ‘nın unsurlarından bahsederken onun bir bahçede yetişen çiçekler olduğunu ve isteyenin istediği çiçeklerden bir demet çiçek oluşturabilmesinin mümkün olabileceğini söylemektedir. Temel olarak yedi eleman var ve isteyen bu elemanlardan istediği demeti oluşturabilir. Bu elemanları derleyip toplayan mimar ise Christopher Hood ‘tur. Bu yedi elemanlar şu şekilde izah edilebilir.48 İlk olarak aktif katılımlı yönetimden bahsedersek; daha önceki yönetim modellerinin aksine kamu yöneticilerine, başında bulundukları yönetim birimlerinin sevk ve idaresine aktif bir şekilde katılımı sağlama ve gerektiği yerde tek başlarına söz söyleyebilme insiyatifini ellerinde bulundurabilme haklarını vermektedir. Klasik yöneticinin ise çok fazla aktif olmasına gerek yoktu. Bunun nedeni, yöneticinin sadece görevi koordinasyon sağlamak ve yönetim işlerine çok fazla girmemek ve ayrıca “En iyi yönetici en az şey yapan yöneticidir.” felsefesinin egemen olmasıydı. Yeni modelde ise bunun tam tersine, yöneticinin daha faydalı olması gerektiği, başında olduğu organizasyon neyi gerektiriyorsa onu yapmasının gerekliliği vurgulanmaktadır. 44 BİLGİÇ, Veysel (2003),A.g.e, s:31 BİLGİÇ, Veysel (2003), A.g.e, s:31 46 ARAP, İbrahim ve YILMAZ, Levent (2006), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının “Yeni” Kurumu: Kamu Görevlileri Etik Kurulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:39, Sayı:2, s:54 47 EKŞİ, Hülya,(2003), Kamu Yönetiminde Değişim Ve Yeni Yönetim Modelleri, Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya, s:53 48 KUTLU, Önder(2006), Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Teorik Çerçeve Ve Ülke Uygulamaları, Çizgi Kitabevi, Ankara, s:70 45 22 Aktif katılım ancak belli bir yetkiyle donanması halinde yerine getirilebilir. Yani katılımın olabilmesi için kendisine sorumluluk devri yapılan kimselere yetkinin de devredilmesi gerekmektedir. Organizasyonların üst birimlerinde aktif katılım sağlanmaya çalışılırken alt kademeler bu katılıma dahil edilmezse bu anlayış “kendi çalıp kendi oynamak” anlamına gelen basit bir düşünce olcaktır. Buda yeni yönetim anlayışının temel felsefesiyle asla bağdaşmamaktadır. İkinci olarak sonuç odaklı yönetim, kamu yönetiminde katı bir biçimde uygulanan kurallar yerine yani kurallara öncelik veren yaklaşımdan ziyade sonuçların önemli olduğu bir yönetim anlayışını ifade etmektedir. Bu da bir şeyin nasıl yapılmış olduğunu değil ne kadar yapılmış olduğunu öne çıkaran bir anlayışı ifade etmektedir. Böyle bir anlayışta kuralların ön planda tutulduğu Weberyan bürokratik teori ve onun ileri sürdüğü kuralların ihlali anlamına gelmektedir. Yeni anlayış verimlilikten yana ve çıktıdan yanadır. İnsan düşüncesinin yer almadığı, insanın bir makine niyetiyle kullanıldığı bir anlayış yeni yönetimde yer almayacaktır. Bu eleman insanların iyi oldukları ve kendisine belli yetkiler aktarıldığında akılcı davranarak başarıyı en kısa yoldan ve mümkünse en direkt şekilde yakalayacağını savunmaktadır. Üçüncü olarak kaynak kullanımında disiplin de ise girdi miktarını kontrol etme temel amaçtır. Kıt kaynakların etkin kullanımının sağlanması gerekçesiyle bu eleman diğerlerinin aksine önemli bir yere sahiptir. Kamu politikaları saptanırken mümkün olduğu kadar en ucuz maliyetle amaca ulaşmaya çalışmak gerekmektedir. Kamu kaynakları kıttır. İnsanlar dolaylı veya dolaysız devlete vergi vermekte oldukça isteksizken, kaliteli ve iyi olan hizmeti istemekte de ise oldukça fazla isteklidirler. Bu soruna getirilecek en makul çözüm kaynakların en az miktarda dağıtımının yapılmasıdır. Böylelikle az olan şeyler nasıl özenle kullanılırsa kaynaklarda özenle kullanılacaktır. Son yıllarda ise Türk kamu yönetiminin tasarrufa gittiği söylenmektedir. Bu güzel bir yönelmedir ama tasarruf yapalım derken kamu yönetimi güçsüz bırakılmışsa bu tasarrufun bir anlamı yoktur. Güçlü ve sağlıklı bir kamu yönetimi ve tasarruf beraber yürüyecekse önemli bir yol kat edilecektir, doğru olanda budur. Dördüncü elemana baktığımızda onunda kamu kurumlarının hem diğer kamu kurumlarıyla hem de özel sektörle rekabet halinde olmasının gerekliliği üzerinde duruyor ve sonucunda da kamu kaynaklarının çarçur dilmemesine yönelik bir amaç güdüyor. Rekabet sayesinde kamu görevlileri hem kendileriyle hem de kendi dışındaki insanlarla yarışır hale gelmekte sundukları hizmeti veya ürettikleri malları nasıl daha ucuz ve daha kaliteli üretiriz çabasına girmektedirler. 23 Rekabet konusunda üç unsur kamu yönetiminin ilgi alanındadır. Birincisi, fiyatın düşük olması gerekmektedir. Fiyatsız diğer iki unsurun iyi olması yeterli değildir. Söz gelimi bir belediyenin kalite yönünden iyi ve bol miktarda su sunması iyidir ama fiyatlar çok fazlaysa suyun kaliteli ve bol miktarda olmasının hiçbir ehemmiyeti yoktur. İkincisi miktarı yeterli olmasıdır. Çok ucuz ve kaliteli su eğer fazla miktarsa güzeldir. Su sürekli olmazsa ve kıtsa diğer unsurların bir anlamı yoktur. Üçüncüsü ve sonuncusu ise kalitedir. Kalitede her tüketici için en az fiyat ve miktar kadar önemlidir. Yeni kamu yönetimi anlayışının sunulma mantığı çerçevesinde rekabet bu üç unsuru bir arada bulundurarak yapılmalıdır. Beşinci olarak, özel sektör yönetim tekniklerinin kullanımı, kamu yönetiminde esnekliği sağlamaya ve bu esneklik yardımıyla da kaynakların etkin bir şekilde kullanımı amacına yöneliktir. Bu tekniklerin kamu yönetiminde kullanımı 1980’li yıllara damgasını vurmuştur. Bu teknikleri yeni kamu yönetimi anlayışından ayıran temel özellik, bunların yapısal değişikliklere YKA kadar ağırlık vermemesi ve bu değişiklikleri ‘kalıp’ halinde almasıdır. YKA yalnızca kamu yönetimlerinde kullanılmak üzere teorik temellere kavuşturulduğu için yapısal öğeleri de içinde barındırmaktadır. ‘Teknikler’ ise, özel sektör için ayarlanıp tasarlandığından kamu yönetimine uyarlanması yapılmıştır. Bir diğer özellik ise ‘teknikler’ YKA ‘ ya göre daha az esnektirler, sabit öğelerin bir araya getirilmesi ile uygulanma imkânı bulurlar. Altıncı olarak, aşırı bir şekilde büyümüş olan hantal yapılı bürokratik birimlerin optimum düzeyde ve etkin bir şekilde yönetilebilecek birimlere bölünmesidir. Optimum büyüklük gereğinden büyük veya küçük olmayacaktır. Bu eleman açık bir şekilde verimliliği arttırıcı özelliktedir. Karar verme mekanizmasının hızlı olması, koordinasyonun daha iyi bir biçimde sağlanması kırtasiyecilik ve boş vermişliği azaltıcı etkilere sahip olması bu elemanın olumlu ve güzel yönleridir. Son olarak, performansın ölçülmesi, kamu organizasyonlarına girdi-çıktı oranına dikkat etmeleri gerektiğini ve başarılı ya da başarısız alanları sınırlama imkânı vermesinden dolayı, YKA ‘nın önemli elemanlarından biridir. Bu haliyle bu unsur, doğrudan doğruya verimlilik artırımı için etkili değil ama kamu görevlilerinin çalışmalarının sonuçlarını görmeleri ve eğer performanslarında herhangi bir düşüklük varsa buna çare bulmaları bakımından, dolaylı etkisi de olsa verimsizlikleri ortaya çıkarması açısından önemlidir. Performans Kamu politikalarının yapılış ve uygulamalarındaki boşluğu doldurma potansiyelini bünyesinde barındırmaktadır. Yeni Kamu Yönetimi anlayışının da temel özelliklerini sıraladıktan sonra genel yönetim anlayışıyla benzerlik ve farklılıklarını kısaca şu şekilde tablo üzerinde gösterebiliriz 24 Tablo 1: Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması Geleneksel Yönetim Anlayışı Yeni Yönetim Anlayışı Katı örgüt yapısı Esnek örgüt yapısı Merkeziyetçi Adem-i merkeziyetçi Katı hiyerarşi Yumuşak hiyerarşi Geniş merkez Dar merkez-geniş çevre Hizmet devleti Minimal devlet Büyük ölçekli yapı Küçük ölçekli yapı Bürokrasi yönelimli Piyasa yönelimli Yönetim(administration) İşletme(management) Örgüt merkezli Müşteri-vatandaş merkezli Kurallara bağlı yakından kontrol Performans hedefli denetim Sevk ve idare Yönetişim Sabit ücret Performansa bağlı ücret Bürokratik tipi yönetici Girişimci yönetici Az yetkili yönetici Yetkilendirilmiş yönetici Gizlilik Şeffaflık Hizmetlerde nicelik Hizmetlerde kalite Üst yöneticiye bağlı değerlendirme Çok yönlü değerlendirme Kapalı enformasyon kanalları Açık enformasyon kanalları Yetkiyi toplayan Yetkiyi paylaşan Risk almakta isteksiz Risk almakta istekli Kuralcı ve kırtasiyeci Vizyon sahibi ve esnek Girdi ve süreç odaklı Çıktı ve sonuç odaklı Birey yönetimli Ekip yönetimli Kaynak: ERYILMAZ, Bilal (2007), Kamu Yönetimi, Okutman Yayınevi, İstanbul, s:26 25 1.5.3. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı Ve Gelişim Seyri Kamu yönetiminde yeniden yapılanma sorununa yönelik olarak önce İngilizce konuşan ülkelerde, yani ABD, İngiltere, Kanada, Avusturalya ve yeni Zelenda da başlayıp sonra diğer ülkelere doğru etki alanını genişleten Yeni kamu yönetimi anlayışı ve genel kabul görmüş modelin tohumları 1970’lerde atıldı. Bu tohumlar filizlerini 1980’lerde vermeye başladı ama meyvelerin toplanmaya başlaması 1990’ların başında oldu. Bu model değişik ülkelerde değişik isimler almış olmakla birlikte temel etmenlerinden çok fazla bir sapma olmamıştır. Söz gelimi Amerika’da Hükümetin Yeniden Keşfi, İngiltere’de Gelecek Adımlar Acente Reformu, Kanada’da Vision 2000 yeni kamu yönetimi anlayışının uygulamaları şeklinde algılanmıştır. Bütün bu uygulamalar değişik görüşler tarafından uygulandığı için yalnızca belli bir görüşe mal edilemezler. ABD ve İngiltere’deki uygulayıcıları sağ görüşe sahip olmalarına karşın Avustralya’daki sol görüşlü bir başbakan yeni kamu yönetimi anlayışını uygulamaya koymuştur.49 1.5.3.1. İngiltere Ve ABD Ülkelerinde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Seyri ABD yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya çalışan ve bunda da nispeten başarılı olan ülkelerin başında gelmektedir. Anlayış ilk olarak Amerika ‘da kırsal isyanlarla ırkçılığa karşı mücadelelerde ve Güneydoğu Asya ‘da yaşanan öldürücü savaşlar ve iflaslar karşısında gündeme gelmiştir. Bu dönemde görülen özellikle ABD ‘deki Watergate skandalı gibi politik krizler hükümete karşı alaycı ve şüpheli düşüncelerin doğmasına yol açmıştır. Tüm bunlar var olan kamu kurumlarına bütün güveni sarsmıştır. Bu krizlerin temel nedeni olanakta yapılan aşırı harcamalar ve çözümü bulunmayan sitemler gösterilmiştir. Yaşanan bu sıkıntılar acaba ne yapılabilir sorusunu akıllara getirmiştir. Bu sorunun cevabı da kamu yönetiminde yeni değişikliklerin yapılması gerektiğini ortaya koymuştur. Bu süreçte bazı insanlar YKY’ nı devrim yada paradigma değişikliği olarak görürken bazıları da yeni paradigmaya ve rekabet eden görüşlere karşı bir açılım olarak değerlendirmişlerdir. Amaç ne olursa olsun burada ki temel hareket noktası, geleneksel kamu yönetimine yeni bir yaklaşım getirerek yönetim sürecinin devamını sağlamaktır. 50 Kamu yönetiminin yapılanması gereği tüm dünyada 1929 yılında yaşanan ekonomik buhran sonrası daha da ciddi olarak düşünülmeye başlanmıştır. Bu buhran toplumsal, ekonomik ve siyasal sorunları da beraberinde getirmiştir. Bu sorunlara karşı en dikkatleri celbeden 49 KUTLU, Önder(2004), Gelişmiş Ülkeler Ve Türkiye’ de Kamu Reformu Ve Yönetimin Yeniden Yapılandırılması, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, s: 46 50 ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (1997), a.g.e., s:525 26 mücadele programı geliştiren ülkelerden biride ABD olmuştur. ülkede kamu yönetimini doğrudan ilgilendiren somut adımlar ise başkan Carter döneminde atılmıştır.1978 yılında uygulamaya geçirilen kamu hizmet reformunda, yöneticilere geniş yetkiler verilmesi istenmiş ve yönetimde hiyerarşinin tepe noktasında yer alan kurmay tiplerinin oluşturulması önerilmiştir. YKY ‘nin idari personel yönetiminde uygulanışının en güzel örneği olarak görülen bu uygulama ulusal yönetimin doksan yıllık kamu hizmeti sisteminde personel sistemini devamlı bir şekilde yağma sisteminin ilerisine götürmeye dönük çabaların bir sonucu olarak görülmektedir.51 1978 reformu öncelikli olarak ülkede Kamu Hizmeti Komisyonunu, Personel Yönetim Ofisi, Liyakat Sistemi Koruma Kurulu ve Ulusal Çalışma İlişkileri Kurumu şeklinde üçe ayrılmıştır. Personel Yönetim Ofisi değerlendirme, pozisyon tanımlama ve diğer gelişmeleri de içeren personel fonksiyonlarından sorumlu olmuştur. Liyakat Sisteme Koruma Kurulu ise terfiler, görevlendirmeler, ödemeler gibi ilgili kamu çalışanlarının sorunlarıyla ve bununla ilgili şikâyetlerle ilgilenmişlerdir. Ulusal Çalışma Kurumu ilişkileri ise federal birimlerin toplu sözleşme süreçleri üzerinde çalışmışlardı.52 1960’lı ve 1970’li yıllarda ABD de hükümetler büyük başarı elde etmişlerdir. Bu gelişmeler sonucunda ülkede 1960’lı yıllarda Minowbrook konferansı ile başlayan klasik kamu yönetimine meydan okumalar 1970’ lerde kamu tercihi anlayışının gündeme gelmesi ile tepe noktasına ulaşmıştır.1980’lerde ise kamu yönetimi içerisine özel sektör yönetim teknikleri girmeye başlamıştır.53 Bu süreç 1990 ‘larda da devam ettirilmiş ve yapılan bu genel reformların adı ise Devletin Yeniden Keşfi (Reinventing Government)olarak yaygın hale getirilmiştir. Reform süreci başkan yardımcısı Al Gore başkanlığında hazırlanan ve uygulamaya konulan Ulusal Performans Değerlendirmesi (National Performance Review-NPR) adıyla ün salan raporla somutlaşmıştır. Bu reform pek çok yönüyle yeni kamu yönetimiyle ortak özelliklere sahiptir. Fakat birçok alanda da Amerikan’ ın kendine has özelliklerini yansıtmaktadır.54 ABD ‘nin federalist yapısının oldukça geniş ve karmaşık olması yapılacak yeniden yapılandırılma çalışmalarını oldukça güçleştirmiştir. ABD ‘de yeniden yapılanmayı öngören en önemli son dönem gelişmelerinden biri olan Al Gore Raporu federal yönetimin nitelikli personelle doldurulması gerektiğini belirtmiştir. Böylelikle bütçe, personel, mali durum gibi pek çok sistemdeki tıkanıklık beklide bu şekilde çözülebilecektir. Aynı zamanda bu rapor 51 FREDERİCKSON, H.George (1977), New Public Administraton,,USA: Alabama Un.Press USA,S:54 FREDERİCKSON, H.George(1977), a.g.e ,s:56-57 53 RHODES,R.A.W, Charlotte DARGIE, Abigail MELUILLE and Brıan TUTT, (1995)“The State Of Public Administration: A Prefessionel History 1970-1995”, Public Administration, 73, s:14 54 AL, Hamza(2008), Yeni Kamu Yönetimi, Değişim Yayınları, Sakarya, s:137-138 52 27 merkezileşme ve yerelleşme politikasını da mercek altına almış başkan Clinton döneminde pek çok uygulamayı etkilemiştir. Yeniden yapılan hareketine bağlı olarak çalışanları güçlendirme düşüncesi temel alınmıştır. Ve güçlendirme de verimliliğin ölçüsü müşteri memnuniyeti olmuştur.55 Yaşanan gelişmeler sadece merkezde değil yerelde de uygulanmaya çalışılmıştır. Yerel ile özel arasındaki ilişkiler kendi halinde oluşmaktadır. Bundan dolayı da yerel yönetim merkezi yönetime oranla daima daha güçlü olduğu kabul edilmektedir. Ancak gerekli yönetişim mekanizması örnekleri uygulanarak gerekli ölçüde halkın katılımı da sağlanarak yaşanması muhtemel sorunların azaltılacağı düşünülmektedir. Hemen hemen bütün ülkelerde olduğu gibi İngiliz kamu yönetimi de II. Dünya Savaşı sonunda yeniden yapılandı. 1960’larda bakanlıkların süper bakanlıklar halinde birleştirilmesi ve küçük yerel yönetimlerin büyük birimlerin çatısı altında toplanması bu dönemin başlıca uygulamalarındandı. Bu yönde 1960 ve 1970 ‘lerde merkezi ve yerel kuruluşlar içinde stratejik birimlerin kurulması da o günün önemli gelişmelerindendi.56 Dünya ülkeleri geleneksel yönetim anlayışının özel sektör kadar başarılı olamadığını İngiltere ‘de 1968 ‘de yayımlanan Fulton Raporun ile anlamışlardır. Bu rapor ise kamu yönetiminin var olan yeteneklerine vurgu yapmış bu güçlü sistemin her yönüyle özel sektöre açılması gerektiğini, hiyerarşik anlayışın kaldırılması gerektiğini belirtmiştir.57Ayrıca ülkede süregelen kamu hizmeti anlayışının hala 19. yüzyıl kamu hizmet anlayışını barındırdığı ve yaşanan gelişmelere bağlı olarak da tekrar gözden geçirilmesi gerektiğini belirtmiştir. İngiltere’ de Fulton Raporu yayınlanmadan önce yine özel sektör tekniklerinin uygulanmasına dönük raporlar yayınlanmıştır. Ve 1970 yılında yayınlanan başka bir rapor da yeniden yapım sürecini hızlandırmıştır. Kamu kurum ve kuruluşlarında amaçların netleştirilmesini, genel stratejilerin ortaya çıkarılmasını ve çağdaş kamu yönetimi karşılaştırmalarını gündeme getirmeyi savunan bu rapor; Edwart Heath tarafından hazırlanan “Beyaz Kitap” adlı rapordur.58 1980 ‘lerde ise ülkede neo-liberal politikalar hâkim olmuştur. Bu dönemde Dünya Bankası ve IMF gibi uluslar arası ekonomik kuruluşlar özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan 55 BRUDNEY, Jeffrey L. And Ted F HEBERT (1999), “ Reinventing Government In The American States: Measuring and Explaining Administrative Reform”, PAR,59, 1,s:24 56 ACAR, Muhittin, ÖZGÜR, Hüseyin (2004) ‘çağdaş kamu yönetimi II’ Nobel yayın dağıtım Ankara 57 HUGHES, Owen.(1998),PublicManagement-Administration:USA:ST. Martin’s Press,s:57 58 DUNSIRE, Andrew,(1999), “Then and Now Public Administration, 1953-1999”, Political Studies, 47, 2, s:366 28 ülkelerde ekonomik sorunların çözümü sürecinde etkin olmaya başlamışlardır. Ve bu dönemde başa gelen Thatcher Hükümeti yaşanan bu gelişmeleri somut olarak uygulamaya başlamıştır.59 Thatcherzim, muhafazakârların politik temellerinin restorasyonu, piyasa liberalizminin hâkim felsefe olarak yeniden canlandırılması, devlet otoritesini yenileyerek, hacmini daraltarak ve serbest ekonomi koşullarının oluşturulması yönünde olmak üzere başlıca üç temel amaçla gündeme gelmiştir.60 Ülkede Thatcherizim en önemli sonuçlarından biriside hiç şüphesiz YKY düşüncesinin uygulamaya aktarılması olmuştur. YKY düşüncesi; kontrollü yetki devri yapmak, belirlenmiş oranlarda parasal değerlere ve tüketici uyumuna önem vermek, performans kriterlerine göre hareket etmek, çalışma plan ve kurum anlaşmalarının resmi sözleşmeler bağlamında yapılmasını yaygınlaştırmak, performansa göre ödeme sistemine geçmek gibi uygulamalarla desteklenmiştir. Bu süreç merkezi sınıflandırma sistemine geçilmesi hizmet içi eğitim sistemleri uygulamaları ile pekiştirilmiştir.61 İngiltere’de YKY düşüncesinin uygulanmaya başladığı en önemli adım 1988 yılında atılmıştır. Hareket dönemin başbakanı tarafından hazırlanan “Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi: Gelecek Adımlar” adlı raporun yayınlanmasıyla başlamıştır. Raporda geliştirilen yeni yaklaşımın en temel özelliği, politika geliştirme dışında kalan yürütme görevlerinin ayrı ve küçük birimler eliyle görülmesidir.62 Bu şekilde hizmette etkinliğin sağlanacağı performansın daha kolay takip edileceği belirtilmiştir. Ayrıca halkın siyasal sürece katılımı sağlanmıştır. Bütün bunlar da o dönem içinde kabul görüp geçerliliğini koruyan en iyi yönetim reformları olarak görülmüştür. Uygulanan bu raporlardan sonra devlet kesin olarak bir dönüşüm yaşamıştır. 1991 yılında hazırlanan diğer bir rapor da “Kalite İçin Rekabet Girişimi” raporudur. Kamu kesimini rekabete açarak maliyet-fayda açısından en etkili bileşime ulaşmak olmuştur. Özel kesimin kamu faaliyetlerine katılımı gerçekleştirimeye çalışılmış ve bu süreçte hizmetlerin sözleşme yoluyla özel kuruluşlara gördürülmesi yöntemi kabul edilmiştir.Ülkede Özellikle ABD’nin Al Gore Raporunu yayınlanmasının arkasından kamu hizmeti ile ilgili yeniden yapılanma süreci hız kazanmıştır. Bu süreçte kamu yönetiminde değişimin gerekliliği 59 FAULKS,Keith (1999), Political Sociology, USA,: New York Un. Pres, s:72 GAMBLE Andrew(1990) “ The Thatcher Decade In Perspective” Patrick Dunleavy(Ed), Development In British Politics ,USA:336 61 BARBERIS Peter(1998) “ The New Public Management and A New Accountability” Public Administration, 76,3, s:454-459 62 ALTINDAS, Hakan ( 2003 ). "Yerel Yönetimlerin Modernizasyon Süreci ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayısı", Çagdas Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt: 12, Sayı:1 s: 19 60 29 belirtilmiş; dürüstlük nesnellik, liyakata göre seçim ve bakanların parlamentoya sorumluluğu vurgulanmıştır. Ve yaşanan bu süreçte çıkabilecek sıkıntılarda da yönetimden yönetişime geçişin gerekli olduğu belirtilmiştir. Bu şekilde yönetim ile toplum arasında karşılıklı etkileşimin daha iyi bir şekilde sağlanacağı belirtilmiştir.63 Söz konusu bu rapor sonrası dönemde bütçe, personel, mali yönetim, bilgi ve enformasyon sistemlerindeki tıkanıklığın ancak bu şekilde çözülebileceği üzerinde fikir birliğine varılmıştır. Ve bu sistemi uygulayabilmek için çeşitli mekanizmalar kurulmuştur. Federal yönetimsel birlikler oluşturulmuş, kamu hizmeti kurallarının belirlenme sürecinde yenilikler yapılmış, üçüncü sektör kuruluşlara hizmet dağıtımında tahsisat yapılmaya başlanmıştır.64 İngiltere ‘de 1999 yılı itibariyle kamu hizmetlerini kapsayan 40 ‘tan fazla ulusal şartın yürürlükte olduğu belirtilmektedir. Bunun yanında okul, hastane ya da yerel hizmetler konusunda yerel yönetimlerin geliştirildiği 10.000 yerel şart bulunduğu, tüm kuruluşların bu konuda bilgileri, standartları ve şikayet işlemlerini yayınlamak zorunda oldukları ifade edilmektedir.65 Son yıllarda yapılan özelleştime uygulamaları ülkede varlığını daha da hissettirmiş,Avrupa Biriği gibi Avrupalılaşma yönünde yapılan hareketler de ülkenin YKY ‘nin etkisinde olduğunun delilleridir. 1.5.3.2. Türkiye ‘de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkış Seyri Türkiye ‘de yeniden yapılanmayı gerektiren unsurlar iç ve dış faktörler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Dış faktörler Avrupa Birliği süreci, IMF ve Dünya Bankası’nın etkileri, küreselleşme ve rekabettir. İç faktörler ise kamu mali yönetiminde kriz, etkin olmayan ve verimsiz yönetim biçimi, insan kaynakları yönetiminde açığa çıkan yozlaşma, yolsuzluklar, yönetime katılma, hesap verebilirlik, şeffaflık, sivilleşme gibi toplumsal beklentilerin artmasıdır.66 Kamu yönetimine etki eden bu unsurlar kamu yönetiminin giderek yeniden yapılanmasını gerekli kılmaktadır. AB Müktesabatı ‘nın üstlenilmesine ilişkin Türkiye Ulusal Programı ve Uzun Vadeli Strateji ve beş yıllık kalkınma planı; 2001-2005 kamu yönetiminde stratejik planlama, toplam kalite yönetimi, mali kontrol ve performans denetiminin 63 ÖZER, M.Akif(2006), “Gelişmiş Ülkeler Ve Yeni Kamu Yönetimi Düşüncesi”, Türk İdare Dergisi, Sayı:452, Eylül, s: 14 64 ÖZER, M.Akif(2006),a.g.e., s: 18 65 YILMAZ, Osman(2001), Kamu Yönetimi Reformu, Ankara, DPT Yayınları, s:38 66 BALCI, Asım (2005) “Kamu Yönetiminde Çadaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri”. Aktan C. ve Saran U. (Ed.) Yönetiminde ve Kamu Hizmetlerinde Kalite, Hizmet-İş Sendikası Yayınları, İstanbul s:8 30 uygulamalarının bulunması gerektiğine vurgu yapmaktadır.67 Bu bağlamda YKY modeli ile vurgulanan “3e” nin -ekonomi, etkinlik ve etkenlik- Türkiye ‘deki kamu yönetimi sorunlarına bir çözüm olabileceği ileri sürülmektedir.68 Türkiye ‘de Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana çeşitli yönde yeniden yapılanma çalışmaları yapılmış, projeler üretilmiş, yasal düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Her ne kadar yapılan çalışmalar ile düzenlemeler neden-sonuç ilişkisi açısından sınırlı olmuş olsa da bu durum yinede düşünülen çalışmaların önemini azaltmamaktadır. Bunlardan planlı dönem öncesinde yapılanlar şu halde özetlenebilir: 1924’te eğitim alanında kurumsal yeniden yapılanmaya yönelik Amerikalı eğitim bilim uzmanı John Dewey ‘e hazırlatılan eğitim raporu, 1933’te ABD ‘li bir uzman grubuna ekonomik konularda hazırlatılan rapor; 1947-1948’de başbakanlık emriyle devletin daha etkili çalıştırılmasını sağlamak üzere komisyonların kurulup çeşitli araştırma raporlarının hazırlatılması;1949’da kamu kurumlarının rasyonel çalıştırılması konusunda Neumark Raporu;1951’de Dünya Bankası finansmanı ile yabancı bir uzmanlar grubunca yönetim sistemiyle ilgili olarak hazırlanan Barker Raporu; 1951’de Maliye Bakanlığının örgütlenmesiyle ilgiliMartin ve Cush Raporu( 1956 ‘da Devlet Personel Kanunu Tasarısı bu kapsamda hazırlanmıştır.); 1958’ de TODAİE tarafından hazırlanan üç ciltlik kamu personeli raporu.69 1960 ‘lı yıllardan başlayarak uygulamaya konulan kalkınma planları ile birlikte gelişen süreci, planlı dönem olarak ifade edebiliriz. Bu dönemdeki çalışmalar daha çok belli bir kurumsal patronaj altında yürütülmeye çalışılmıştır. Belli uzmanlara rapor hazırlatılsa da temelde bu raporların kurumsal adları vardır. TODAİE bu konuda en önemli adreslerden birisidir. Bu dönemde kamu yönetimini geliştirme amaçlı olarak yapılan çalışmalar kısaca şöyle ifade edilebilir. 1962 ‘den başlayarak, TODAİE tarafından gerçekleştirilen MEHTAP Raporu, yine 1972 ‘de hazırlanan İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1982 ‘de hazırlanan Kamu Yönetimini Geliştirme Raporu, 1991 yılında üç yıl süreli çalışmaların sonucu olarak KAYA Projesi Araştırma Raporu.70 Planlı dönemde yapılan en kapsamlı araştırmalardan biri olan MEHTAP Projesi TODAİE ve DPT tarafından bir yılda düzenlenmiş ve 24 Nisan 1963 tarihinde Başbakanlığa sunulmuştur. Mehtap Raporu; merkezi hükümet teşkilatının genel yapısı, ortak görevler, geleneksel görevler, mali ve iktisadi görevler, görevlerdeki eksiklik ve eksikliklerin nedenleri, 67 GÜNER, Sinan. (2005) “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”. Türk İdare Dergisi No: 446, s.65 SÖZEN, Süleyman, SHAW Ian. (2002). “The International Applicability of “New” Public Management: Lessons from Turkey”. The International Journal of Public Sector Management, Vol: 16, No:6, s.478. 69 SÜRGİT, Kenan(1973), Türkiye ‘de İdari Reform, TODAİE Yayınları, Ankara, 68 31 tekliflere göre merkezi hükümet teşkilatının aldığı biçim, yapılması gereken başka araştırmalar, ana başlıklar altında merkezi hükümet örgütünün görevlerini irdelemiştir.71 İdari Reform Danışma Kurulu Raporu 12 Mart 1971 ‘de yaşanan gelişmelerden sonra kurulan hükümet, kamu yönetiminin gelecek dönemlerde istikrarsızlığa ve belirsizliğe mahkûm olmaması için daha önceki hükümetlerin yaptığı gibi idareyi yeniden yapılandırma konusuna büyük önem vermiştir. Rapor, idarenin yeniden düzenlenmesinde izlenecek yol, örgütlenme, uygulamada takip edilecek ilkeler ve kamu iktisadi teşebbüsleriyle uyum konularını içermektedir. Çalışmada, bugüne kadar yapılan yeniden yapılandırma çalışmalarının değerlendirilmesi yapılmıştır.72 KAYA Projesi ise öngördüğü amaçlar ve bu amaçlar düzleminde ele aldığı konular açısından çok yönlü ve geniş içerikli bir proje özelliğini taşımaktadır. KAYA’nın amacı; kamu hizmeti gören merkezi yönetimin, merkez ve taşra örgütü ile yerel yönetimleri etkili, süratli, ekonomik, verimli ve nitelikli hizmet görecek bir düzene kavuşturmak; kamu yönetiminin gelişen çağdaş koşullara uyumunu sağlamak; kamu kuruluşlarının amaçlarında, görev, yetki ve sorumluluklarında ve bunların bölünüşünde, örgüt yapılarında, personel sistemlerinde, kaynaklarında ve bu kaynakların kullanılış biçimlerinde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sistemlerinde var olan aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri saptamak ve bu konularda yapılması gerekenleri incelemek ve gerektiği halde önermektir. 73 Kamu yönetiminin değişim ihtiyacının her zaman vazgeçilmez olduğu bilinen bir gerçektir. Özellikle son 20 yılda yaşanan gelişmeler bahsi geçen ihtiyacı büyük ölçüde arttırmıştır. Ama asıl sorun kamu yönetiminde “ değişimin neleri kapsayıp, ne türde gerçekleştirilebileceği” sorusunun içinde gizlidir. Yapılması gereken, devletin rollerinin toplumsal taleplerle koşut bir biçimde yeniden tanımlanarak kökten bir rol ve yapı değişimimi yoksa yeni bir yapı düzenlemesinin mi uygun olabileceği üzerinde düşünmektir. Bu da yeniden yapılanmanın kapsam ve yöntemiyle ilgilidir.74 Yeniden yapılanmanın getirdiği önemli adımlardan biri de Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısıdır. Bu kanunun amacı katılım, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini ele alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin 70 ULUĞ, Feyzi (2004), “Yönetimde Yeniden Yapılanma Ve Kamu Yönetimi Temel Kanun u Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış”Amme İdaresi Dergisi, cilt 37, sayı 1, s:7 71 AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, Mehmet Akif (2003), “ Türkiye ‘de İdari Reform Hareketinin Eleştirel Bir Tahlili”, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, sayı 2, s:166 72 AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, Mehmet Akif (2003), a.g.e. s:167 73 ERGUN, Turgay ve Polatoğlu, Aykut (1992) Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE, Ankara, s:21 32 görev yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektir.75 Türkiye’de 2001 yılında bir kriz yaşanmıştır. Bu kriz, yalnızca ekonomik olarak değil toplumun politik sistemin çoğunluğundan kuşku duyması sonucunu içeren bir siyasal kriz, meşruiyet krizi olarak yaşanmıştır. 3 Kasım 2002 de yapılan genel seçim sonuçları bu krizin varlığını yadsınamaz kılmış, 58. ve 59. hükümetlerin politikalarının hedefleri arasına devlet ve politik sisteme karsı gelişen bir krizin asılmasını da eklemiştir. Kamu Yönetimi Reformu çalışmaları da böylesi bir kriz atlatma stratejisinin parçası olarak ele alınmalıdır. Türkiye’de kamu yönetimi sistemi için önerilen yeni model, devletin özelleştirmeler ve yerele geniş yetkiler aktarılmasıyla küçültülerek, bir yandan sermaye birikimi sürecine yeni kanallar açılmasını bir yandan da merkezi yönetimi meşruiyet tartışmalarının tek merkezi olmaktan çıkarılmasını hedeflemektedir.76 Bütün bu düşünceler eşliğinde Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile devletin ve kamu yönetiminin görev, yetki, kaynak ve sorumluluklarının piyasaya yerel yönetim birimlerine, merkezin taşra birimlerine ve sivil topluma devri konusunda ciddi bir adım atılmıştır. Bu girişimin temel özelliği ise küresel gelişmelerle paralellik göstermesidir.77 Kamu yönetimin yeniden yapılandırılması ile ilgili hazırlanan yasa taslaklarında en köklü değişiklikler denetim ve personel yönetimi alanında yapılmaktadır. Denetime ilişkin düzenlemeler çok boyutludur. Bu düzenlemeler yerel yönetimlerin kullandıkları yetkilerin denetimden çok yerel yönetimler üzerindeki merkezi yönetim denetimini güçlendirmeyi amaçladığı izlenimini vermektedirler. Bunun yanında yerel yönetimlerin personel yönetimi konusunda daha fazla serbestliğe kavuşturulması söylenmektedir. Bu ilke olarak olumludur; ancak öngörülen sistemin nepotizm, patronaj gibi tehlikelerden nasıl arındırılacağı açıklığa kavuşturulmalıdır.78 74 ULUĞ, Feyzi (2004), a.g.e. ,s:9 YILMAZ, Abdullah, http://sbe.dpu.edu.tr/17/215-240.pdf, (15.12.2011) 76 BALABAN, Osman (2004), “Krizden Kaçış, Krize Kaçış: Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformu”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 13, Sayı 4, Ekim, s. 5-17. 77 YILMAZ, Abdullah, a.g.e. 75 33 1.6. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Getirdiği Önemli Uygulamalar Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamunun kaynak kullanımında, aldığı kararlarda, yürüttüğü işlerde esas olarak vatandaş beklentilerini ve ihtiyaçlarını karşılamanın esas olduğunu vurgular. Kamunun her türlü faaliyetinde, karar ve işlemlerinde, kendisine dönük ve kendi sosyal, ekonomik ve statü çıkarlarını koruyan ve düşünen bir tutum içinde olmaması istenir. Türkiye ‘de, bürokrasinin işleyişindeki kırtasiyecilik, prosedürlerin çokluğunun yarattığı zaman kaybı ve masraf, işlerin yavaş yapıldığı, memurların çalışmadığı, gizlilik nedeniyle haklarını arayamadıkları, vatandaşların dertlerini anlatacak makam noktalarına ulaşamadıkları, işlerinin görülmediği gibi şikâyetler her zaman dile getiriliyor; ancak demokratikleşme ve özgürlüklerin artmasıyla bu yakınmalar daha çok dikkate alınmaya başlamıştır. Bütün bu saydıklarımızın yanında kamu kuruluşlarının, örgüt içi kurallar, personel, bütçe, fiziki ve maddi olanaklar açısından da yetersizlikleri vardır. Kamu yönetiminde çalışanlara ve orta düzey yöneticilere karar verme yetkisi tanınmamaktadır. Gerçekte, çalışanların da böyle bir sorumluluk almada istekli olmadıkları gözlenmektedir. Bütçe ödeneklerinin yetersizliği ise, tahsisinden harcanmasına kadar zaman alan ve çok sayıda işlem içeren süreç, finansal yapıyla ilgili karşılaşılan sorunlardır. Yine, personelin işe alımında liyakata dikkat edilmemesi, norm kadroların belli olmaması, personel dağılımının hizmet gereklerinden sapmalarla belirlenmesi, hizmet içi eğitim yetersizliği, yeniliklere kapalılık, ücret ve ödüllendirme sisteminin yetersizlikleri de yürütülen hizmetlerin niteliğini ve kalitesini etkilemektedir. Kamu yönetimine etki eden bu dış ve iç unsurlar, bir sistem özelliği gösteren kamu yönetiminin değişerek yeniden yapılanmasını gerekli kılacaktır. .79 Bu değişimin, sistem kuramı çerçevesinde kendiliğinden gerçekleşmesi gerekirse de Türk Kamu Yönetimi’ni bu değişime zorlayan etkiler de vardır. AB ‘ye ilişkin Türkiye Ulusal Programı, Uzun Vadeli Strateji ve Kalkınma Planları gibi değişimi gerektiren etkiler kamu yönetiminde, yönetişim, stratejik yönetim e-devlet, toplam kalite yönetimi, performans yönetimi gibi zorunlu ama gerekli uygulamaları ortaya çıkarmıştır. Bu uygulamaları kısaca şu şekilde özetleyebiliriz. 1.6.1.Yönetişim Küresel sistemde yaşanan değişim ve dönüşüm kamu yönetimi ve tabi özel yönetimi kendisiyle beraber yeni bir hizmet anlayışına sürüklemiştir. Geçmişin ve geleceğin 78 79 ARIKAN, Yeşeren E. (2004), “Bütünlesen Avrupa’da Yerel Yönetimler”, Görüş Dergisi, Mart 2004, s: 38-51. www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger/icerikdetaydh310.doc (18.12.2011) 34 kurgulandığı yeni bir süreç başlamıştır. Bu süreç amaçların, yapıların, teknolojilerin sürekli gözden geçirilmesini ve geliştirilmesini kaçınılmaz kılmıştır. Bu kapsamda kamu yönetimi de topluma kaliteli hizmet sunacak strateji ve yeni yöntemlerin geliştirilmesi için yeni arayışlar içine girmiştir.80 Doğal olarak bu arayışlar yönetim sistemini de derinden etkilemiştir. Böylelikle 1970’lerde “Kamu Yönetimi”, 1980’lerde “Kamu Politikası ve Yönetimi”, 1990’larda ise yeni kamu yönetimi anlayışı ile yaşanan bu hızlı değişim sürecinin bir sonucu olarak “Yönetişim” ismi hâkim olmaya başlamıştır.81 Kamu yönetimi ile ilgili tartışmalarda 1980’lerin ilk yarısından itibaren gündeme gelen ama daha çok kullanımı 90’larda yaygınlık kazanan kavram, aynı dönemde ortaya çıkan küresel boyuttaki siyasal ve ekonomik değişimlere paralel olarak yönetim ve toplumsal konulara yaklaşımdaki köklü değişimlerin bir ürünü olarak algılanmıştır.82 Genel olarak yönetişim, bir toplumsal-politik sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu yapı ya da düzen olarak tanımlanmaktadır.83 Yönetişim, toplumdaki aktörlere ortaklar olarak bakan, toplumdaki ekonomik, siyasal ve toplumsal aktörlerin etkileşiminden doğan bir yönlendirme ve denetleme kalıbı olarak görülmektedir. Bu nedenle yönetişim değişik aktörlerin etkileşiminin ortaya çıkardığı bir süreçtir. Yönetişim, belli bir amaca odaklanmış bir davranışı, hedef merkezli faaliyetleri ve kural sistemlerini işaret eden bir yapıya sahiptir. Kurumsal, siyasal yerel gibi bazı sıfatlar eklenerek değişik alanlarda kullanılan kavram sivil toplum, özel sektör ve kamu kesimi arasında bir toplumsal sorumluluk alarak ele aldığı yönetimi, rasyonel bir anlayışla yetkilendirme, görevlendirme ve yürütmede çok taraflı etkileşmeye açık bir ortamda düzenlemeyi öngörmektedir.84 Yönetişim, oldukça yeni bir kavram olarak klasik, geleneksel, hiyerarşik, bürokratik ve şimdiye kadar iyi sonuç vermeyen yönetim anlayışının tersine sivil toplum kuruluşlarına önem veren, gelişmelerinin önünü açan, katılımcılığı, saydamlığı, yetki devrini, yerinden yönetimi, 80 GÖKÜŞ, Mehmet(2010) “Kamu Hizmeti Kavramı Ve Yönetişim Yaklaşımı”, Yönetişim:Kuram Boyutlar Ve Uygulamalar,Ed:Çukurçayır ,Akif,Eroğlu,Tuğba,Eşki Uğuz,Hülya,Konya,Çizgi Kitabevi,s:585 81 ÖZER, Mehmet Akif(2006) “ Yönetişim Üzerine Notlar”, Sayıştay Dergisi, Sayı 63, s:59 82 GÜNDOĞAN, Ertuğrul(2010) “Yönetişim: Kavram, Kuram ve Boyutlar”, Yönetişim: Kuram Boyutlar Ve Uygulamalar, Ed:Çukurçayır ,Akif,Eroğlu,Tuğba,Eşki Uğuz,Hülya,Konya,Çizgi Kitabevi,s:17 83 BOZKURT, Ömer, Turgay ERGUN ve Seriye SEZEN(2008), Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara, TODAİE Yayınları, s:274 84 GÜNDOĞAN, Ertuğrul(2010), a.g.e, s:19 35 sonuç verici ve uygulanabilir çözüm yollarını teşvik eden ve benimseyen bir anlayışı içermektedir.85 Smouts ise, genel olarak yönetişimin dört önemli ve tanımlayıcı özelliğine vurgu yapmaktadır. Öncelikle yönetişimi bir kural sistemi veya bir eylem değil bir süreç olarak görmektedir. İkinci olarak, yönetişimin egemenlik üzerine değil anlaşma üzerine kurulduğunu, Üçüncü olarak yönetişimin kamu ve özel sektör aktörlerini aynı anda içerdiğini Ve son olarak resmi bir kurum değil sürekli etkileşime bağlı bir süreç olduğunu ifade etmektedir.86 Ülkemizde yönetişim değişik hal ve şekillilerde uygulanmış ve tartışmaya açık bir hale gelmiştir. Yönetenlerle yöneticiler arasında iletişimi sağlayacak kanalların yokluğunun doğurduğu sıkıntıları gidermek amacıyla var olan yapılarla alternatif olarak, çoğu durumda da halkla ilişki kurmak için yeni iletişim kanallarına ihtiyaç duyan vali, kaymakam ve belediye başkanının inisiyatifleriyle; kent parlamentosu, kent meclisi, kent danışma kurulu gibi adlarla yeni adlar oluşturulmuş ve halkla doğrudan iletişime geçilmeye başlanmıştır.87 Bu kavramın ülkemizde uygulanma biçimlerinden biride yerel yönetimlerin uygulanmalarına ve projelerine halkın yabancılaşmasına engel olmak, vatandaşların kendileriyle ilgili projelerde söz sahibi olabilmelerini sağlamak amacıyla geliştirilen “Proje Demokrasisi” kavramıdır. Bu proje kentlinin özellikle büyük çaplı projelerin her aşamasına katılmalarını sağlamayı amaçlamaktadır. Bilgilendirme ve ilgilendirme, geniş katılımlı toplantılar, kitle iletişim araçlarıyla sağlanacağı gibi topluluk temsilcilerinin proje ortak kararlarına doğrudan katılımı şeklinde de olabilir. Proje demokrasisi uygulamalarına örnek olarak 1990 yılında Ankara ‘da uygulamaya konulan Dikmen Vadisi Projesi gösterilebilir.88 Aynı zamanda 1992 yılında Rio Dünya Zirvesinde iki önemli yapıt oluşturulmuştur. Türkiye Rio Kongresinin temel belgesi olan Gündem 21 ‘i hükümet başkanı düzeyinde temsil edildiği bir katılımla imzalamıştır. Bu konferansın eylem planı olan gündem 21 BM örgütlerine, ekonomik kalkınma kurumlarına, sivil toplum kuruluşlarına ve çevre üzerinde etkili olabilecek tüm kişi ve kuruluşlara sorumluluk yüklemiştir. Türkiye’ de de Gündem 21 faaliyetleri kapsamında toplumun değişik aktörleri arasında yönetişim uygun işbirliği ortaklıklar sergilenmiştir. Gündem 21 her ülkedeki yerel yetkililere “ kendi kitleleriyle bir danışma sürecine girmeleri ve toplulukları adına Yerel Gündem 21 üzerinde uzlaşmaya varmaları için çağrı yapmıştır. Türkiye de birbirine paralel giden iki gelişme olmuştur. Bir 85 HAKTANKAÇMAZ, M.İlker(2004), “Türk Kamu Yönetiminde Yönetişimin Uygulanabilirliği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 37, sayı 1, s:48 86 GÜNDOĞAN, Ertuğrul(2010), a.g.e. s:20 87 HAKTANKAÇMAZ, M.İlker(2004), a.g.e, s:54 36 yanda merkezi hükümet kurumları, yerel yönetimler ve sivil toplum kuruluşları bir ulusal gündem 21 planı hazırlarken diğer yanda birçok belediye kendi Yerel Gündem 21 ‘lerini hazırlamaya başlamıştır. Bununla birlikte Uluslararası Yerel Yönetim Birliği, Yerel Gündem 21 faaliyetlerine artan ilgiye rağmen bunun hala az sayıda belediye ile sınırlı olmasından hareketle “Türkiye Yerel Gündem 21 ‘lerini geliştirme ve Teşvik Projesi” adıyla bir proje geliştirmiştir. Proje belgesinde Türkiye ‘de farklı türde yerel aktörün bu tarz birlikteliğinin oldukça geri düzeyde olduğu, bu nedenle sürdürülebilir gelişmeleri teşvik etmek için katılımcı ve işbirliğine yönelik faaliyetler yaratmaya ve yerel aktörleri yerel yönetişim sürecine katacak mekanizmalarla donatmanın gerekliliğine vurgu yapılmıştır.89 Ülkemizde yönetişim konusunun farklı alanlarda farklı içeriklerle tartışıldığını söylemiştik. Türk Sanayici ve İşadamları Derneği(TÜSİAD), kavramın yurtdışı kaynaklı olması ve Türkçe karşılığının bulunmasındaki zorluğu dile getirdikten sonra yönetişimin ülkemizin AB adaylığında taşıdığı önemi vurgulamakta; Türkiye ‘nin küreselleşen dünyada yerini alabilmesi, Türk insanının özlenen yaşam tarzına ulaşabilmesinin, siyasi, ekonomik ve yönetim yapısında sağlayacağı bir dönüşüme yani iyi bir yönetişime bağlı olduğunu belirtmektedir. Yine yönetişim, neo-liberal ideolojiden aldığı yükle toplumun geniş kesimlerini dışarıda bırakarak, katılımı piyasa mekanizmasının temel aktörlerine açan bir formül olarak değerlendirmekte; yerel, ulusal ve uluslar arası uygulama alanı olan bu formülün üst kurullar eliyle hayata geçirildiği belirtilmektedir.90 Yönetişim konusunda önemli olan söz konusu yaklaşımın yaşanan sorunlara ne ölçüde yanıt verebildiği, bununda teorik ve pratik anlamda incelenmesi gerektiğidir. Çağdaş toplumların kendi kapasitelerine uygun yönetişim olanakları ile demokratik katılımların karmaşık katılımlar içerisinde nasıl bütünleştirileceği ile ilgili teorik ve uygulamalı çalışmaların gelecekte de gündemleri oluşturacağı beklenmektedir. Bu anlamda yönetişim diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de inceleme altına alınması gereken önemli kavramlardan biridir. 1.6.2. Stratejik Yönetim Stratejiden söz edildiğinde, açık bir vizyon, geleceğe yönelme, planlanmış hareket ve yöntemler, önceden belirlenmiş amaç ve hedefler akla gelmektedir. Dolayısıyla, yönetim bilimi alanında strateji ile bir özel veya kamu sektörünün hedeflerine ulaşmak için izleyeceği yol ve yöntemler anlatılmaktadır. “Belirlenen hedeflere ulaşmak için hedefler, politikalar ve 88 GÖYMEN, Korel(2000), “ Türkiye ‘de Yerel Yönetimler ve Yönetişim: Gereksinmeler, Önermeler, Yönelimler”,Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 2,Nisan, s:4-10 89 HAKTANKAÇMAZ, M.İlker(2004), a.g.e, s:55 90 PALABIYIK, Hamit,(2004) “Yönetimden Yönetişime Geçiş ve Ötesi Üzerine Kavramsal Açıklamalar” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 37, Sayı 1, Mart, s:78 37 planlar bütünü olan strateji, gelecekle ilgilidir ve işletmenin optimuma ulaşması için seçmiş olduğu kararlar dizisidir.” Eren’e göre strateji , “ Bir işletmenin uzun dönemli temel amaçlarının saptanması ve bu amaçlara ulaşabilmesi için gerekli kaynakların tahsis ve kullanım yollarının belirlenmesi” dir. 91 Stratejinin ilgilendiği belli başlı alanlar vardır. Bunlar; örgüt araçları, çalışanlar ve çevreden oluşmaktadır. Belli bir strateji içinde faaliyetlerini sürdüren bir örgüt için araçların en verimli bir şekilde kullanımı, dış çevrenin iyice incelenip, beklentilerin hangi düzeyde olduğunun saptanması ile iç ve dış paydaşların olabildiğince sağlanmaya çalışılması çok önemlidir. Bu sebeple bir örgütün iyi bir stratejiye sahip olmasının en önemli yararı, alınacak kararlardan oluşan pişmanlığın en az seviyeye indirilmesidir diyebiliriz. Strateji, faaliyetlerini gerçekleştirirken bütün hedeflerini, görüşlerini belli bir plan kapsamında yapar. Yönetimin önemli bir bölümünü oluşturan bu planlama, stratejik yönetim anlayışının en önemli alt basamağıdır. Bu planlama stratejik planlamadır. “Stratejik planlamada, gözler günlük problemlerin ve işlerin ötesine çevrilir, değişim önceden görülmeye çalışılır, beklenen değişikliklere hazırlık yapılır, beklenmeyen değişikliklerinde olabileceği göz önünde tutulur, ihtimaller ve alternatifler oluşturulur, yönetim ve örgütte değişiklik gerekeceği ve değişikliklere ayak uydurulması” gereği önceden kabul edilir. DPT ‘ce uzman bir ekip tarafından hazırlanan Stratejik Planlama Kılavuzu’na göre stratejik planlamanın özellikleri; “Stratejik planlama kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder. Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemlerin belirlenmesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır.”92 Stratejik planlama, stratejik yönetimin ana unsuru olmakla birlikte stratejik yönetim ve stratejik planlama aynı şey değildir. Stratejik planlama daha durağan bir ortamda geleceği görmeyi içerirken, stratejik yönetim ise sürekli değişim halinde olan çevreyle örgütün uyumlu davranabilmesi için dinamik bir yaklaşımı ifade etmektedir. Ve yine stratejik planlamadaki eleman sayısı sınırlıyken, stratejik yönetim de bu sayı sınırsızdır. Stratejik planlama, stratejik yönetimin temel taşı olarak görülmesiyle beraber stratejik yönetimin başarılı bir şekilde uygulanması için yönetsel kapasite, güç yapısı, kültür, kurumsal yapı, liderlik gibi kurumsal kapasitelerin iyi bir şekilde analiz edilmesi gerekir. Stratejik 91 ÖZGÜR, Hüseyin, ACAR Muhittin (2004) “Çağdaş Kamu yönetimi II,Konular, Kuramlar, Kavramlar”, Nobel Yayın dağıtım, Ankara, s: 208-209 92 ÖZGÜR, Hüseyin, ACAR Muhittin (2004), a.g.e , s:210 38 yönetim, stratejik planlamanın oluşturulmasını sürekli olarak güncellenmesini ve planlamanın başarılı bir şekilde uygulanmasını denetlenmesini içermektedir.93 Stratejik yönetim, genel yönetim sürecinden ayrı düşünülmemelidir. Stratejik yönetim, planlama, örgütlendirme, yürütme, denetim gibi temel yönetim işlevlerini ortadan kaldırmaz. Stratejik yönetim üst kademenin ilgilendiği özel bir yönetim tarzıdır. Stratejik yönetim, örgütün dış çevresiyle ilgili teşhis ve çözümlemeleri kapsar ve örgütün gelecekte nerede olacağıyla ilgili soruları yanıtlar. Bu yaklaşımdan hareketle stratejik yönetim, işletmenin dış çevresiyle olan ilişkilerinin düzenlenmesi ve örgütsel yönün belirlenmesiyle buraya ulaşmak için yapılacak işlerin planlanması, örgütlenmesi, koordinasyonu ve kontrol edilmesi süreci olarak tanımlanabilir.94 Stratejik yönetimin tarihi gelişimine bakıldığında, 1950’li yıllarda esas konun bütçe, üretim, planlama ve kontrol; odak noktasının ise bütçeler yardımı ile mali kontrol olduğu; 1970’lere kadar devam eden bu dönemde kısa vadeli ve uzun vadeli planlama faaliyetlerinin yapıldığı ve isletmeler tarafından strateji kavramının kullanılmaya başlandığı görülmektedir. Stratejik planlama dönemi olarak da adlandırılan 1970’li yıllara bakıldığında planlama faaliyetlerinin tek basına amaçlara ulaşmayı sağlamadığı; amaçlara ulaşmak için izlenecek yolların da belirlenmesi gerektiği fark edilerek, isletme stratejisi esas konu haline gelmiş ve uzun vadeli planlama faaliyetlerinden stratejik planlama faaliyetlerine doğru bir geçiş yaşanmıştır. 1980’li yıllarda ise artan rekabete cevap vermek üzere rekabet ve sektör analizleri odak noktası olurken, stratejik yönetim anlayışının da ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir95 Genel olarak stratejik yönetimin temel amacı, örgütün misyonuna ve vizyonuna sürekli bir bağlılık geliştirmek; misyonu ve vizyonu desteklemekle beraber anlama kültürü yerleştirmek ve bütün karar süreçlerinde faaliyetleri boyunca örgütün stratejik gündemi konusundaki açık ilgiyi sürdürmektir. Stratejik yönetim gelecek anlamı taşır. Burada geleceğe dönük çabalar söz konusudur. Geleceğe nasıl bakıldığıysa vizyonla ifade edilir ve geleceğe dönük çabalar misyonla somutlaştırılır. Örgüte dıştan gelecek olan her türlü fırsat ve tehditleri bilmesiyle beraber kendi gücünün ve zayıf yönlerinin farkında olmasını da gerektirir. 96 Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim çalışmaları henüz başlangıç aşamasındadır. Bu konudaki çalışmalar ise sınırlıdır. Kamu kurumlarında stratejik planlamanın hayata 93 COŞKUN, Selim(2011), “ Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 44, Sayı 1,Mart, s:115 94 95 DİNÇER, Ömer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998, s.35. OYMAN, Sumru, (2009) uzmanlık yeterlilik tezi s: 5 39 geçirilmesi ise Kamu Harcama Yönetimi Reformu ‘nun önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. DPT kamu kurumlarına yol göstermek amacıyla Aralık 2001 ‘de stratejik planlama kılavuzu taslağı hazırlamıştır. Kılavuza son hali 2003 yılında verilerek tamamlanmıştır. DPT tarafından hazırlanan bu kılavuz büyük ölçüde ABD ‘de stratejik planlamayı federal kurumlara zorunlu kılan YPSY’yi (Yönetim Performansı Ve Sonuçları Yasası) esas almaktadır. Yine ABD ‘de federal düzeydeki stratejik planlama uygulamalarında olduğu gibi ülkemizde de stratejik planlama aşamalı olarak uygulanmıştır. 58. hükümet doğrultusunda uygulamaya konulan Acil Eylem Planı doğrultusunda, stratejik planlamanın kamu kuruluşlarına yaygınlaştırılmasına yön vermiş; kurumsal ve yasal düzenlemelere katkı sağlamak amacıyla pilot uygulamalar başlatılmıştır. Pilot tamamlamışlardır. kuruluşlar Haziran 2004 itibariyle stratejik plan çalışmalarını 97 Ülkemizde kamu kurumlarında stratejik planlama uygulamasına yönelik önemli bir gelişme 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu ‘nun kabul edilerek yürürlüğe girmesidir. Söz konusu kanunda ifade edildiği üzere stratejik planlamaya ilişkin hükümler 2005 yılı başında yürürlüğe girmiştir. Kanun tüm kamu idarelerine stratejik plan hazırlama görevi vermektedir. Bu doğrultuda kamu kurumları geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturacak stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayacak, önceden belirlenen göstergeler doğrultusunda ölçme, izleme ve değerlendirme yapacaklardır. Bu amaçlada “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik” hazırlanmıştır. Bütün bu stratejik planların hazırlanması ve denetlenmesi DPT ‘nin planların bütçe ile uyumlu olarak uygulanması Maliye Bakanlığı’nın, planların, performanslarının denetlenmesi ise Sayıştay ‘ın yetki ve sorumluluğundadır.98 1.6.3.Toplam Kalite Yönetimi Tarihsel gelişim süreci içerisinde Toplam Kalite Yönetimi günümüze önemli aşamalardan geçerek gelmiştir. TKY ‘nin gelişim süreci içerisinde özellikle TKY öncüleri sayılan çeşitli bilim adamlarının önemli katkıları olmuştur. TKY süreci, bilimsel yönetim yaklaşımının kurucusu olan Frederick W.Taylor ile başlamakta olup, Walter A.Shewhard, W. Edwards Deming, J.M.Juran, Philip B.Crosby ve Armand V.Feigenbaum ile devam etmektedir. Taylor, Bilimsel Yönetim yaklaşımıyla çalışanın işinin geliştirilmesi için bilginin önemini ve 96 TEMİZEL, Handan (2007), “ Neo-liberal Politikalar Doğrultusunda Türkiye ‘de Devletin Yeniden Yapılanması, Küresel Sistemle Bütünleşme Sorunları” Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, Konya, s:52 97 COŞKUN, Selim(2011) ,a.g.e. s:126 98 COŞKUN, Selim(2011) , a.g.e. s:126-127 40 değerini belirterek yönetimin bilimsel ilkelere göre yapılamasını sağlamıştır. Bilimsel yönetim yaklaşımı kalite faktörüne önem vermektedir.99 Genel olarak, TKY ‘nin temelleri ABD ‘nde kurulmuş ve geliştirilerek en olgun biçimiyle Japonya ‘da uygulanmıştır. Önceleri imalat sanayi işletmelerinde uygulama alanı bulmuş, daha sonra hizmet işletmeleri ve kamu hizmeti veren kuruluşlarda da benimsenerek yaşama geçirilmiştir. ABD ‘nde Federal Kalite Enstitüsü, TKY ‘nin yaşama geçirilmesi için başlıca yedi unsurun gerçekleştirilmesi gerektiğini bildirmektedir. Bu unsurlar; üst yönetimin önderliğinin ve desteğinin sağlanması, kısa ve uzun vadeler için stratejik planların hazırlanması, kalite ile ilgili herkesin müşteri istek ve beklentilerine yoğunlaştırılması, elde edilen ilerlemeleri izlemek amacıyla açıkça tanımlanmış ölçülerin geliştirilmesi ve iyileştirme olanaklarının belirlenmesi, eğitim için yeterli olanakları, kaynakları sağlamak kaydıyla çalışanların temel hedeflere erişecek biçimde yönlendirilmesi, çalışanların karar verme yetkileri ile donatılarak küme çalışmalarının güçlendirilmesi ve son olarak kalitenin başlangıçta ve tüm süreçler boyunca yaratılmasını sağlayan sistemlerin geliştirilmesidir.100 TKY ‘nin temel bazı özellikleri vardır bunlar ilk olarak, TKY ‘nin temel taşlarından biri olan çalışanların katılımıdır. Katılım, kurum çalışanlarının toplanmaları, birlikte iş yapmalarından çok daha önemli olarak problemlerin çözümünde iş görenlerin enerjisinden faydalanmak anlamı taşımaktadır. Toplam kalite stratejilerinin uygulanabilmesi için gerekli olan katılımcılık, etkili yönetim uygulamaları ile desteklenerek güçlendirilmelidir. İkinci olarak bir diğer TKY özelliği ise; düşünme ve davranış süreci olarak her iş görenin her durumunu tartışmaya açması ve bunları iyileştirmenin yollarını arayan bir sürekli iyileştirme sürecidir. Bu iyileştirmeler sonucunda mevcut çapta görülen küçük iyileştirmeler en iyi olanıdır. Mevcut durumla yetinmek kalite anlayışının en büyük düşmanıdır. Son olarak TKY ‘nin taşıdığı özellik; müşteri memnuniyetidir. TKY ‘nin taşıdığı esas amaç müşterilerin istek ve amaçlarını karşılanmasıdır. Müşteri odaklılık müşterinin üretilen ürün ya da sunulan hizmetten memnun kalmasını ifade etmektedir.101 TKY uygulanmasının sağlayacağı bir takım yararlar vardır. Bunlar ; 102 Organizasyon yapısı açısından: TKY anlayışında görev ve yetkilerin alt ünitelere ve çalışanlara geniş ölçüde devredilmesini öngören 99 “âdem-i merkeziyetçi” bir yapı TEKİN, Mahmut (2002), Toplam Kalite Yönetimi, Günay Baskı, Konya, s:2-6 GÖZLÜ, Sıtkı (1995), “Kamu Hizmeti Veren Kuruluşlarda Toplam Kalite Yönetimi”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyum Bildirileri İkinci Cilt, TODAİE yayınları, Ankara, s: 43-45 101 HOŞGÖRÜR,Vural(2005)”Yönetimde Toplam Kalite Anlayışı Üzerine Bir Değerlendirme” Teoriden Pratiğe Kamu Yönetimi, Yaklaşımlar, Sorunlar ve Metodlar,Ed: Talat Arslan, Aktüel Yayınları, İstanbul, s:180-183 100 41 savunulmaktadır. TKY ‘nin bir diğer boyutu Toplam Katılım Yönetimi”. dir. Bu yönetim anlayışında her seviyede yönetici ve çalışanlar arsında iş birliği ve iletişime önem verilmektedir. TKY ile birlikte merkeziyetçi, bürokratik, Liderlik açısından: otorite, disiplin ve talimatlara dayalı itaat bekleyen bir liderlik anlayışından ziyade yönetici ve çalışanlarla işbirliği deste ve yardım sağlayan bir liderlik anlayışına dönüşür. Hiyerarşik yetkiden kaynaklanan bir biçimsel güçten çok bir profesyonel uzmanlığa önem verilir. Çalışma yöntemi açısından: bir işin birine verilmesi o işten onun sorumlu olması yerine “ekip çalışması” , “Toplam Kalite ve Sinerjik Yönetim”, “uzlaşmaya dayalı karar verme” önem kazanır. Organizasyon hedefi açısından: kamu yarı hedefi önceliğinin yerini kaliteye verir. İşe giriş ve yükselme açısından: TKY ‘ de insan kaynakları yönetimi geleneksel yönetim anlayışına göre oldukça önemlidir. Bu yeni yönetim anlayışında liyakata dayalı yönetim yapısı önemli bir amaç taşır. Geleneksel kamu yönetiminde işe girme de kıdem, pozisyon, yükselme unvana dayalı iken TKY ‘de işe giriş ve çıkış açık ve adildir. Gelişme stratejisi açısından: kamu yönetimindeki “kriz yönetimi” anlayışı “sürekli iyileşmeye” dönüşür. Müşteri ihtiyaçlarının belirlenmesi: vatandaşın istek ve beklentileri önem taşır hale gelmiştir. Motivasyon ve ödüllendirme açısından: maaş ve fazla mesai şeklindeki bir ödüllendirme anlayışından, başarı ve yüksek performansın ödüllendirilmesine doğru bir yönelme söz konusu olmuştur. Makamdan performansa göre bir ödüllendirme vardır. Yöneticilerin karar vermeleri açısından: kamu yöneticilerinin istek ve arzuları doğrultusunda karar vermeleri yerine TKY tekniklerini ve araçlarını kullanarak karar vermeleri söz konusu olacaktır. Planlama açısından: rutin kalkınma plan ve programlarının yerini “stratejik planlama” alır. Problem çözme tekniği açısından: TKY de problemlerin önceden alınacak önlemlerle halledilmesi anlayışı egemendir. Bu yönetim sisteminde “sıfır hata ilkesi ” ideali vardır. Bütün bu saydıklarımız TKY ‘nin önemli belli başlı yararlarındandır. Türkiye’de de Toplam Kalite Yönetimini uygulama eğilimlerinin son on yıldır ön plana çıktığı ve konunun, 102 SARAN, Ulvi (2002), “Demokratikleşme ve Sivilleşme Eğilimleri Karşısında Devletin Yeniden Yapılandırılmasının Anahtarı: Kamu Hizmetlerinde toplam Kalite Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Y:73, s: 431 Ankara, s:1-20 42 özellikle büyük ölçekli sanayi işletmelerinde ve kamu kurumlarında giderek önem kazandığı görülmektedir. Siyasal ve ekonomik krizlerle istikrarsızlıkların eksik olmadığı Türkiye’ de TKY’ nin hayata geçirilmesi ayrı bir anlam ve önem taşımaktadır. Bu alanda yapılan çeşitli araştırmaların sonuçları, TKY’ nin özelde uygulayıcı örgütlere, genelde ulusal ekonomimize önemli yararlar sağlayacağını ortaya koymaktadır. Bu nedenle Türk kamu yönetimi sisteminde de TKY uygulamasına geçilmesi önerilmektedir. Nitekim Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, DİE; DPT; SSK, bazı üniversiteler, belediyeler ve hastaneler gibi kamu kurumlarında TKY uygulamasına başlandığı görülmektedir. Bu çalışmaların içeriği ve TKY’ yi nasıl uygulamaya geçirdikleri akademik tartışmaların önemli bir konusu olsa da buralardan elde edilecek deneyimler hem özelde TKY çalışmalarının ve hem de genelde diğer reform planlarının geleceği için yol gösterici olacaktır.103 1.6.4. E-devlet E-devlet genel olarak, bilgi ve iletişim teknolojilerinin ve özellikle internetin “daha iyi bir yönetime ulaşma” aracı olarak kullanılması şeklinde de tanımlanmaktadır. Bu temel düşünceden hareketle e-devlet, kamu yönetiminde verimlilik başta olmak üzere yönetsel etkinlik ve maliyetlerden tasarruf etmenin en güçlü aracı olarak görülmektedir. Söz konusu bu beklentiler yönetime güveni artırıcı unsurlar arasında yerini almaktadır. E-devlet, 1990’lı yılların sonlarından itibaren kamu yönetimi alanında en ilgi çekici kavram haline gelse de kamu yönetimi alanındaki araştırmacı ve uygulamacılar arasında açıkça tanımlanamadığı ve bir tanım birliğine varılamadığı görüşü hâkimdir. E-devlet düşüncesi, kamu yönetimindeki birçok yönetsel ve pratik kavram (toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, katılımcı yönetim vb.) gibi özel sektörde “e-iş” ve “e-ticaret” olarak kabul gören uygulamaların kamu yönetimine transferi şeklinde algılanmaktadır. E-devlet, devlet-vatandaş, devlet-özel sektör ve devlet-sivil toplum kuruluşları başta olmak üzere diğer kurum ve kuruluşlarla olan ilişkilerde daha az sorun yaşamayı hedeflemektedir.104 E-devlet uygulamalarının amaçlarını, hizmetlerin daha kaliteli bir şekilde sunulması, daha iyi ve etkin bir yönetim tarzı şeklinde ifade edebiliriz. Bilişim teknolojilerinin verimliliği artırdığı inancıyla, e-devlet uygulamalarıyla kurumlar arasındaki işbirliği etkinleşecek, özel sektör-devlet ilişkileri daha etkin olarak yürütülecektir. Tüm bunları genel ekonomik verimliliğe etki edecek gelişmeler olarak sayabiliriz. E-devlet uygulamalarında üç asama 103 BALCI, Asım (2005), “ Kamu Örgütlerinde TKY Uygulanması: Olumlu Perspektifler Ve Olası Zorluklar” Karaman İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı 2, cilt 5, Aralık, s:206 104 ŞAHİN, Ali (2008) ‘E -Devlet ve Yönetime Güven’, E-Devlet Gerçek ya da Hayal, Editör: Orhan Gökçe vd.Çigi Kitabevi, Konya,s:94 43 bulunmaktadır. İlk aşamayı kamu kurum ve kuruluşlarının bilgilendirme amaçlı uygulamaları oluşturmaktadır. İkinci aşamada etkileşimli e-devlet uygulamaları gelmektedir. Üçüncü aşamada ise kamu kurum ve kuruluşları arasında işbirliği ile oluşturulan hizmet odaklı e-devlet uygulamaları yer almaktadır.105 Türkiye, e-devlet olma yolunda çeşitli girişimlerde bulunmuş ve bunlardan bazılarını başarıyla uygulayabilmiştir. Diğer girişimler ise henüz başlangıç aşamasındadır. E-devlet olma sürecine katkıda bulunmak üzere birçok bilim ve kurul oluşturulmuştur. Bu süreçte önemli sayılabilecek bazı oluşumlar şöyle sıralanabilir.106 Dünya Bankası (1993): Türkiye, Bilişim ve Ekonomik Modernizasyon Projesi Ulaştırma Bakanlığı-TUBİTAK (1999):TUENA, Türkiye Ulusal Enformasyon Alt yapısı Ana Planı DTM(1998-2002) E-ticaret Koordinasyon Kurulu Başbakanlık(1998-2002): KAMU-NET Türkiye Bilişim Şurası(Mayıs 2002) Başbakanlık (2001-2003)E-Türkiye girişimi DPT-BTD (2003):E-Dönüşüm Türkiye Projesi Bu çalışmaların devam ettirilememesinin ve başarısızlığa uğramasının sebepleri ise; uygulanabilirlik, kamu politikalarına uygunluk, dünyadaki gerçeklere ve ülke gerçeklerine uygunluk, siyasi sahiplenme, kamu yatırım programı ile ilişkilendirmeyi sağlayacak koordinatör birim eksikliğidir. 1.6.5. Performans Yönetimi Performans genel anlamda amaçlı ve daha önceden planlanmış bir etkinlik sonucunda elde edileni, nicel ya da nitel olarak belirleyen bir kavramdır. Performans değerlendirmesi,“bir insanın sahip olduğu kabiliyetlerini, sakladığı benlini zayıflığını yâda güçlülüğünü, iş alışkanlıklarını, davranışlarını ve benzeri niteliklerini diğer kişilerle karşılaştırarak görmek istediğimiz sistematize edilmiş bir ölçüm olayıdır. Sahip olduklarının azlığını ve yahut da çokluğunu belirlemede kullanılan bir araçtır. En genel anlamıyla yukarıda ifade ettiğimiz gibi tanımlanan performans değerlendirme; organizasyonel etkinliğin ölçülmesinde öncelikle ihtiyaç duyulan etkinliğin başında gelmektedir. Performans değerlendirme, etkinlik ve yaratıcılık hedefleri ile bireyin 105 ŞİRİN, Yelim Nur (2006) ‘Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Sürecinde Etik sorunlar ve Türkiye’, Muğla Üniversitesi sosyal Bilimler Enstitüsü, Muğla, s:16 106 KURAN, N.Hüseyin(2005),Türkiye İçin E-devlet Modeli Analiz ve Model Önerisi, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul, s:24 44 yaptıklarının birleşmesinin aracıdır. Bu aracılık görevinde çalışanların bilgi, beceri ve yeteneklerini içeren çalışma davranışlarını değerlendirerek yerine getirir. Performans değerlendirme sisteminin amacı; organizasyonda çalışanları iyiden kötüye doğru sıralamak değil, örgütsel amaçların astlar tarafından öncelikle anlaşılma daha sonra benimseme derecesini ortaya çıkarıp örgütsel amaçların herkes tarafından yerine getirildiği ve mutlu bir çalışma ortamını devamlı kılmaktır. Bu amaçlara ilaveten performans ölçme bireylerin motivasyonunu etkilemede de büyük bir değere sahiptir. Performans geliştirme bireylere hedefler verir. Ve eğer hedefler zor ama başarı seviyesi yüksek ise performans geliştirme en üst seviyeye çıkabilir.107 Belirttiğimiz amaçlarla hareket eden performans değerlemeleri organizasyonun çalışanın yönetimi ve geliştirilmesinde zamanında ve doğru kadrolama kararlarında kurumun hizmet ve ürün bütününe yönelik kalitesinin geliştirilmesinde önemli bir araç olmuştur. Organizasyonlarda çalışanların performanslarının sistematik bir şekilde değerlendirilmesi 1900 ‘lü yılların başında ABD ‘deki kamu kurumlarında başlamıştır. Türkiye ‘deki uygulamalarda yaklaşık seksen yıl önce kamu kurum ve kuruluşlarında başlamış olup konuya özel sektörün ilgisinin artması sonucu performans yönetimi son yirmi yılda giderek gelişmiş ve büyük önem taşımıştır. Diğer yönetim tekniklerinin aksine bu yönetim tekniği esas itibari ile ilk etapta kamu sektöründe uygulanmaya başlanmış daha sonra özel sektör aktarılmıştır. Çalışma açısından yeni olan yönetimin kendisi değil yeni olan ve dikkate şayan olan şey kamu çalışanlarının performanslarının çağdaş işletme teknikleri aracılığıyla işlenmeye başlanılmış olmasıdır.108 Kamu kesimi ile özel sektör birbirinin zıttı olmamakla beraber aynı şeylerde değildir. Özel sektörde bile uygulama sorunları bulunan performans esaslı denetimin kamu kesimine uygulanması çaba gerektirmektedir. Performans denetiminin başarısı sistemin ve örgüt kültürünün değişmesine bağlıdır. Özellikle Türkiye gibi geleneksel yapıların – kapalılık, gizlilik, katı hiyerarşi, katı merkeziyetçilik-, devam ettiği bir sistemde, performans denetimi sisteme fayda vermeyeceği gibi sistemi daha da işlemez hale getirebilir. Performans denetiminin yararlı olabilmesi için sistemin yeni anlayışa göre yeni baştan inşa edilmesi gerekmektedir. Sistemle birlikte yönetsel kültüründe değiştirilmesi gerekmektedir. Fakat 107 ASLAN, Akın (1998)” Organizasyonlarda Toplam Kalite Yönetimine Geçiş Sürecinde etkin bir Performans Değerlendirme Sistemi Oluşturmanın Rolü Ve Önemi”, Kamu Yönetiminde Kalite I.Ulusal Kongresi, TODAİE, Ankara, s:266 108 BAKAN, İsmail, KELLEROĞLU Hakan(2002) “ Küreselleşme Ve Değişim Sürecinde Performans Değerlendirme: Çalışanlar Performans Değerlendirmesinin Nasıl yapılmasını İsterler”, II. Ulusal Orta AnadoluKongresi- Küresel Rekabette Yeni Verimlilik Stratejileri, MPM Yayınları:666,Ankara, s:474 45 kültürü oluşturmak, sistemi oluşturmaktan daha da zordur ve daha uzun soluklu bir çalışmayı gerektirir.109 1.7. Yeni Kamu Yönetimi Uygulamalarına Yönelik Eleştiriler Literatürde bazı yazarlar, YKY’ni küresel olarak egemen ve tek bir paradigma olarak değerlendirirken, bazı yazarlar ise YKY ve reformlarının küreselliği, eş biçimliliği, tutarlılığı ve tek bir paradigma oluşu özelliklerinin abartıldığının, kamu işletmeciliğinin geleceğinin daha çoğulcu ve birbiri ile çelişkili bir nitelik sunabileceğini ve bu nedenle farklı ülkelerde aynı sloganlarla ifade edilen farklı gündemlere dikkat edilmesi gerektiğine vurgu yapmaktadırlar.110 Yeni kamu yönetimine yöneltilen eleştireler ise kısaca şu şekilde özetlenebilir:111 YKY’ nde eleştirilen ilk nokta “yeni” kavramıdır. Eleştirel görüşe göre YKY yaklaşımının dile getirdiği her şey önceden dile getirilmiştir. Yeni kelimesi sadece meşruluk kazandırmak için kullanılmaktadır. YKY yaklaşımı demokratik değerlerle bağdaşmadığı noktasında da eleştirilmektedir. YKY karşıtlarına göre, profesyonel yöneticiliği benimseyen YKY anlayışında, kamu yöneticileri uzmanlaştıkça yönetilenlerin yönetime katılmaları ve yönetimi denetlemeleri sorunlu bir hal almaktadır. YKY, devleti bir hizmet tüketim aracı haline dönüştüren, devletin çatışmaları çözme, ulusal hedefler belirleme, toplumdaki güç kullanımını kontrol etme ve ulusun geleceği için yatırım yapma gibi rollerini göz ardı eden bir mantığa sahiptir. YKY anlayışı en yoğun eleştirilere yeni sağ düşüncesi ile ilişkili olduğu için maruz kalmaktadır. YKY yaklaşımının, geleneksel bürokratik paradigmaya dayanan, kamu yönetimindeki güç, sorumluluk ve kontrol ilişkilerini değiştiren ideolojik bir süreç olduğu ileri sürülmektedir. Bu son eleştiri literatürde tepkiyle karşılanmaktadır. YKY’ nin yeni sağ ile olan bağlantısı bir gerçektir. Ancak YKY’nin, yeni sağ ideolojisinin bir parçası olarak kabul edilmesi mümkün değildir. Çünkü sadece muhafazakâr hükümetler tarafından değil, sosyal demokratlar ve işçi partili hükümetler tarafından da benimsenmiştir. YKY, kamu yönetiminde bir değişim sürecinin simgesi haline gelerek, kırtasiyecilik, hantallık, 109 AL, Hamza(2007) “ Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı Denetimden Sonuç Odaklı Denetime Geçiş” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 40, Sayı 4 Aralık, s: 58 110 ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur. (2003) “Kamu Sektörünün Yönetimi Konusuna Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu İşletmeciliği”. Acar M, ve Özgür H, (Ed.), Çağdaş, Kamu Yönetimi I, Nobel Yayın ve Dağıtım, Ankara, s:30 111 KURT, Mustafa, YAŞAR UĞURLU, Özlem(2007), “Yeni Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının Gelişmesinde Avrupa Birliği ’nin Rolü: İlerleme raporları İçerik Analizi”,Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, C. IX Sayı 11, s:88 46 verimlilik ve etkinsizlik sorunlarına karşı bir çözüm önerisi olarak tüm dünyaca kabul görmüştür. 112 112 PARLAK, Bekir ve SOBACI, Zahid.(2005),Kuram ve Uygulamalarda Kamu Yönetimi: Ulusal ve Global Perspektifler, Alfa Akademi, İstanbul, s: 209 47 İKİNCİ BÖLÜM YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI VE BELEDİYELER 2.1. Belediye Olgusu Belediye kelimesi köken itibariyle Arap dilinde memleket, kasaba ve şehir anlamlarında kullanılan “belde” kelimesine (veya bazı kaynaklarda beled) dayanmakta ve yine Arap dilinde kullanılan “Medine” kelimesiyle ilişkilendirilmektedir. Medine kelimesi kent sayılabilecek yerlerdeki yaşam biçimiyle bu yerleşim alanlarının dışındaki yaşam biçimini, hem iktisadi faaliyet hem de yaşamın ortaya çıkardığı ilişkileri birbirinden ayırmak için kullanılmaktadır. Bu kavramın karşıtı olan “karye” kelimesi ise göçebe ve kırsal hayatı ifade etmek için kullanılmaktadır. Medeni ve bedevi kelimeleri dilimizde kentlerde yaşayan uygar insanlarla kırsal alanda yaşayan göçebeleri açıklamakta kullanılmaktadır.113 Bir yerel yönetim birimi olarak belediye genel olarak yerel ortak ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş birimler olup, dünyanın birçok ülkesinde halka en yakın kuruluşlardır. Bu kuruluşlar, sundukları hizmetler yönünden olduğu kadar, bir ülkenin demokratik rejimi yönünden de büyük önem taşırlar. Diğer yandan, bu yönetimlerin yaptıkları hizmetler, insan yaşamını etkileyen ve insanların en yakından izledikleri ve değerlendirdikleri hizmetlerdir Halka en yakın yönetim birimi olan belediyeler, yerel hizmet sunumunda olduğu gibi, demokratiklik potansiyeli olarak da diğer yönetim birimlerinden daha önceliklidir.114 T.C. Anayasası’nda belediye tanımı genel olarak mahalli idareler tanımı içerisinde yer almaktadır. Anayasadaki mahalli idareler tanımı ise şöyledir: “ Mahalli İdareler, il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları kanunla belirtilen ve kara organları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilerdir.” Bu tanımda, belediye ilgili unsurlar ise şu şekilde özetlenebilir: Belediye, belediye halkının yerel nitelikteki ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmaktadır. Kuruluş esasları kanunda belirtilmektedir. Karar organları, kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulmaktadır ve bir kamu tüzel kişiliğidir.115 5180 sayılı Belediye Kanunu’nda ise belediye; “belde halkının ve belde sakinlerinin mahalli mahiyette müşterek ve medeni ihtiyaçlarını tanzim ve tesviye ile mükellef hükmi bir şahsiyettir.” İfadesi ile birinci madde de geniş anlamda belediyenin tanımını yapmıştır. Daha 113 ÖNER, Şerif(2006),Yeni Mevzuat Çerçevesinde Türkiye ‘de Belediye Yönetimi, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, s:54 114 SİVEREKLİ DEMİRCAN, Esra(2007), “Yeni Ekonomik Düzende Küreselleşme, Yerelleşme Bağlamında Belediyelerde Yeni Mali Yönetim Anlayışı” Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Sayı 29, Aralık-Temmuz, s:138 115 ÇOKER, Ziya(1999), Belediye Başkanları, Görev ve Yetkileri, TODAİE, Ankara, s:1 48 net bir ifadeyle belediye, beldenin ve belde halkının müşterek, mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve belde hizmetleri gören kamu tüzel kişiliğe sahip bir mahalli idare birimidir.116 5393 sayılı Belediye Kanununda yine aynı şekilde madde üçte “ beldenin ve belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mahalli özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanır. Bu yeni kanun ile Türkiye ‘de belediye yönetimi ile ilgili yenilikler ve değişiklikler gelişmiş oldu. Örneğin belediyenin kuruluş şartları ve ölçeği, özerkliği, görev ve yetkiler, örgütlenmesi ve idari vesayet gibi konularda önemli değişiklikler ve olumlu gelişmeler sağlanmış oldu. Bu noktalara ise daha sonraki kısımlarda değinilecektir.117 2.2. Belediyenin Yapısı Belediyeler şehir ve beldelerin belediye sınırları dâhilinde yerel hizmetlerini görmek üzere kurulmuşlardır. En önemli yerel yönetim birimi olan belediye, nüfusu 5.000’den fazla olan yerleşim birimleri ile nüfusu ne kadar olursa olsun tüm il ve ilçelerde kurulur. İl ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunlu iken nüfusu 5.000’den fazla olan beldelerde kurulabilmesi belli bir prosedüre bağlıdır. Bunun için bir veya birden fazla köyün köy ihtiyar meclisinin kararı veya seçmenlerinin en az yarısından bir fazlasının mahallin en büyük mükü idare amirine yazılı başvurusu ya da valiliğin kendiliğinden buna gerek görmesi durumunda, valinin bildirisi üzerine, mahalli seçim kurulları, on beş gün içerisinde köyde veya köy kısımlarında kayıtlı seçmenlerin oylarını alır ve sonucu bir tutanakla valiliğe bildirir. İşlem dosyası valinin görüşüyle birlikte İçişleri Bakanlığına gönderilir. Danıştay’ın görüşü alınarak müşterek kararname ile o yerde belediye kurulur. Yeni iskân nedeniyle oluşturulan ve nüfusu 5.000 ve üzerinde olan herhangi bir yerleşim yerinde, İçişleri Bakanlığı’nın önerisi üzerine müşterek kararname ile belediye kurulabilir. Belediye olduktan sonra zamanla nüfusu 2.000’in altına düşen belediyeler, Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine müşterek kararname ile tekrar köye dönüştürülür.118 Çizilen yeni bir belediyenin sınırları ise, kuruluşu izleyen altı ay içinde aşağıdaki şekilde tespit edilir:119 116 SODAN, Ramazan( 1999),Açıklamalı ve İçtihatlı Belediye Kanunu, Mahalli İdareler Derneği Yayını, Ankara, s:1 117 AYDIN, Ahmet Hamdi(2009), Türk Kamu Yönetimi, Seçkin Yayınları, Ankara, s:149 118 AYDIN, Ahmet Hamdi(2009),a.g.e,s:150 119 http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/ ,(04.02.2012) 49 a) Eskiden beri o yerleşim yerine ait sayılan tarla, bağ, bahçe, çayır, mera, otlak, yaylak, zeytinlik, palamutluk, fundalık gibi yerler ile kumsal ve plajlar belediye sınırı içine alınır. b) Belediye sınırlarını dere, tepe, yol gibi belirli ve sabit noktalardan geçirmek esastır. Bunun mümkün olmaması durumunda, sınır düz olarak çizilir ve işaretlerle belirtilir. c) Belediyenin sınırları içinde kalan ve eskiden beri komşu belde veya köy halkı tarafından yararlanılan yayla, çayır, mera, koru, kaynak ve mesirelik gibi yerlerden geleneksel yararlanma hakları devam eder. Bu haklar için sınır kâğıdına şerh konulur. d) Çizilen sınırların geçtiği yerlerin bilinen adları sınır kâğıdına yazılır. Ayrıca yetkili fen elemanı tarafından düzenlenen kroki sınır tespit tutanağına eklenir. Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir. Kesinleşen sınırlar, valilikçe yerinde uygulanmak suretiyle taraflara gösterilir ve durum bir tutanakla belirlenir. Kesinleşen sınır kararları ile dayanağı olan belgelerin birer örneği; belediyesine, mahallî tapu dairesine, il özel idaresine ve o yerin mülkî idare amirine gönderilir. Kesinleşen sınırlar zorunlu nedenler olmadıkça beş yıl süre ile değiştirilemez. Bir il dâhilindeki belediyeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması halinde ilgili Belediye Meclisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşleri otuz gün süre verilerek istenir. Vali, bu görüşleri göz önünde bulundurarak sınır uyuşmazlığını karara baglar. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde Büyükşehir belediye meclisinin de görüsü alınır. İl ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır.120 Belediye ‘nin yapısını teşekkül eden üç tane önemli organı vardır. Bunlar belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümenidir. 2.2.1.Belediye Başkanı Belediye başkanı, belediye teşkilatının başı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Belediye başkanı görevi süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev almazlar. Aynı zamanda profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını yapamaz ve tabi yönetim kurulunda görev alamazlar. Belediye başkanı halk tarafından çoğunluk usulüne göre tek dereceli olarak beş yıl olarak seçilirler. Başkan belediyenin yürütme organıdır. Belediye başkanları 1963 yılına kadar belediye meclisleri tarafından seçilirlerdi.1963 yılından itibaren tek dereceli olarak halk tarafından seçilmeye başlamıştır. Seçilme süreleri 1982 Anayasası ‘nın 127.maddesi ile beş yıla çıkarılmıştır. Belediye başkanı belediye sakinleri tarafından doğrudan 120 http://www.dinaryiprak.bel.tr/5393_sayili_belediye_kanunu.pdf, (04.02.2012) 50 ve adi çoğunluk usulüyle seçilirler. Seçilebilme koşulları belediye meclis üyeleriyle aynıdır. 1924 Anayasası’nda belediye başkanlığının belediye meclisi üyeleri arasından seçimle iş başına gelmeleri esas alınmışken; 1961 yılında yapılan düzenleme ile doğrudan seçmenler tarafından seçilme yöntemi belirlenmiştir. 121 Belediye başkanının görev ve yetkileri ise kısaca belirtmek gerekirse şunlardır:122 Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediyenin hak ve menfaatlerini korumak, Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, Belediyeyi devlet dairelerinde ve törenlerinde davalı veya davacı olarak da yargı yerlerinde temsil etmek ve vekil tayin etmek, Meclise ve encümene başkanlık etmek, Belediyenin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, Belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve tahsil etmek, Yetkili organların kararını almak şartıyla sözleşme yapmak, Meclis ve encümen kararlarını uygulamak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin yetkisi dışında aktarmalara onay vermek, Belediye personelini atamak, Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek, Şartsız bağışları kabul etmek, Belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak, Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, özürlülere yönelik hizmetleri yürütmek ve özürlüler merkezini oluşturmak, Temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneği kullanmak, Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmaktır. 121 TORTOP, Nuri, AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, M.Akif (2008), Mahalli İdareler, Nobel Yayın, Ankara, s:349 122 GÜRCAN,H.İbrahim vd.,5393 sayılı Belediye Kanunu, Odunpazarı Belediyesi,s:17 51 Belediye başkanının başkanlık sıfatını kaybetmesi ise yasalarda belirtilen koşulların gerçekleşmesi ile Danıştay kararı ile olur. Belediye başkanı, belediye meclisinin feshini gerektiren eylem ve işlemlere katılmış ise bunun yanında belediye başkanı bir mazereti olmadığı gibi izin almadan kesintisiz 20 gün göreve gelmemiş ise her iki durumda da Danıştay kararı ile başkanlıktan düşer. Bütün bunların yanında belediye başkanı meclisi tarafından verilen yetersizlik kararı üzerine yine Danıştay ‘ca verilecek karar ile başkanlıktan düşebilir. Bu yetersizlik kararı ise ya belediye başkanı tarafından sunulan yıllık etkinlikler raporunun sınırsız olmasıdır veyahut da meclis üyelerinden herhangi biri tarafından verilen gensoruya karşılık başkanını veya görevlendirdiği kişinin verdiği yanıtın meclis tarafından yeterli bulunmamasıdır. Yetersizlik kararı meclisin üçte iki çoğunluğu ile alınmalıdır. Yetersizlik kararı ile kararın alındığı toplantının tutanakları mahalin en büyük mülkiye amirine gönderilir ve dosya yönetsel yargı makamı Danıştay’a sunulur. Ve Danıştay yetersizlik kararını onaylarsa belediye başkanı düşer.123 2.2.2. Belediye Meclisi Belediye meclisinin oluşumu görev ve yetkileri, toplantıları, gündemi, karar yeter sayısı, feshi vb. konular 5393 sayılı kanun’un 17-33. maddeleri arasında düzenlenmiştir. Belediye meclisi, en yüksek görüşme ve karar organıdır. Üyeleri beş yılda bir seçimle oluşmaktadır. Üyelik için milletvekili olmak koşuluyla beraber 25 yaşını doldurmak ve seçimden en az altı ay önce o belde de oturuyor olmak gerekmektedir. Siyasi partiler aldıkları oy oranı ile orantılı sayıda belediye meclisinde üye bulundururlar.124 Kısacası Belediyenin karar organı olan belediye meclisi, “ 2972 Sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun”da belirtilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden oluşmaktadır. 2972 sayılı Kanun ‘a göre belediye meclisi; nüfusu 10.000’e kadar olan yerler için 9; 10.001’den 20.000’e kadar olan beldelerde 11; 20.001’den 50.000’e kadar olan beldelerde 15; 50.001’den 100.000’e kadar olan beldelerde 25; 100.001’den 250.000’e kadar olan beldelerde 31; 250.001’den 500.000’e kadar olan beldelerde 37; 500.001’den 1.000.000 ‘e kadar olan beldelerde 45; nüfusu 1.000.000’dan fazla olan beldelerde ise 55 asıl ve aynı zamanda yedek üyeden oluşmaktadır.125 Belediye meclisinin görev ve sorumluluklarını ise Usta şu halde kısaca özetlemiştir.126 123 POLATOĞLU, Aykut(2001), a.g.e.,s:135 TORTOP, Nuri, AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, M. Akif (2008),a.g.e., s:340 125 PARLAK, Bekir, SOBACI, Zahid(2005), Kuram ve Uygulamalarda Kamu Yönetimi Ulusal ve Global Perspektifler, alfa Aktüel, İstanbul, s:126 126 USTA, Osman(2005),5272 Sayılı belediye Kanunu,5216 sayılı Büyükşehir Belediye Başkanı,2972 Sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, Mahalli İdareler Derneği Yayını, Ankara, s:14-15 124 52 Stratejik plan ve yatırım ile çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşüp karar vermek, Bütçe ve kesin hesabı kabul edip, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Belediyenin belirlemiş olduğu imar planını görüşüp onaylamak, büyükşehir ve il belediyelerinde il çevre düzeni planını kabul etmek, Borçlanmaya karar vermek, Taşınmaz mal alım ve satımına, takasına, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın kamu hizmetinde ihtiyaç duyulmaması halinde tahsisinin kaldırılmasına; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi 25 yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerine sınırlı ayni hak tesisine kara vermek, Kanunda vergi, resim, harç ve katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin ilgisine bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemek, Şartlı bağışları kabul emek, Vergi resim ve harç dışında kalan ve miktarı beş milyardan yirmi beş milyar Türk lirasına kadar dava konusu olan belediye alacaklarının anlaşma ile tasfiyesine karar vermek, Bütçe içi işletme ile Türk Ticaret Kanununa tabi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek, Belediye adına imtiyaz verilmesine ve belediye yatırımlarının yap-işlet –devret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek, Meclis başkanlık divanı, encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek, Norm kadro çerçevesinde belediyenin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek, Belediye tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek, Meydan, cadde ve sokaklara isim vermek; mahallelerin kurulmasına, birleştirilip yeri geldiğinde kaldırılmasına, sınırlarının belirlenmesine, beldeyi tanıtıcı amblem ve benzerlerini kabul etmesinde yetkili olmak, 53 Yurt içindeki ve İçişleri Bakanlığının izniyle belediyeler ve mahalli idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına; ekonomik ve sosyal ilişkileri gerçekleştirmek amacıyla kültür sanat ve spor gibi faaliyetler gerçekleştirilmesine: bu bağlamda da arsa, bina vb. tesislerin yapılıp, tahsil edilmesine, kiralanmasına karar vermek Fahri hemşerilik payesi ve beratı vermek, Belediye başkanı ve encümen arasındaki uyuşmazlığı gidermek, Belediye hizmetlerinin mücavir alanlara götürülmesine karar vermek, İmar planlarına uygun bir şekilde hazırlanmış belediye imar planlarını görüşerek kabul etmek. 2.2.3. Belediye Encümeni Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında; İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000 ‘in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için, gizli oyla seçeceği dört üyeyle biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri tarafından seçeceği dört üyeden ve diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye ile bir mahalli hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği üç üyeden oluşur. Belediye başkanının katılmadığı toplantılarda , belediye başkanının görevlendireceği başkan yardımcısı veya encümen üyesi, encümene başkanlık eder.127 Yeni belediye kanunuyla belediye encümenine verilen görevler şunlardır (madde 34):128 Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek, Yıllık çalışma programına alınan işlerle ilgili kamulaştırma kararını almak ve uygulamak, Öngörülmeyen giderler ödeneğinin harcama yerlerini belirlemek, Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında aktarma yapmak, Kanunlarda öngörülen cezaları vermek, Vergi, resim ve harçlar dışında kalan dava konusu olan belediye uyuşmazlıklarının anlaşma ile tasfiyesine karar vermek, 127 USTA, Osman(2005),a.g.e., s:25 CEBE, Mehmet Sinan(2007)Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı Kapsamında Belediye Yasası ve Büyükşehir Belediye Yasası, Adalet Yayınevi, Ankara, s:218 128 54 Taşınmaz mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulamak; süresi üç yılı geçmemek üzere kiralanmasına karar vermek, Umuma açılış yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek, Diğer kanunlarda belediye encümenine verilen görevleri yerine getirmek. 2.3. Belediyenin Görevleri Belediyelerin görevleri esas itibari ile beldelerini geliştirip güzelleştirmek ve belde sakinlerinin yerel ortak ihtiyaçlarını karşılamaktır. Şöyle bir baktığımızda, belediyelerin günlük yaşantımızda iç içe olduğumuz en önemli yerel yönetim kuruluşlarından biri olduğunu görürüz. Evimizde kullandığımız suyun sağlanmasından, çöplerin toplanmasına; sokakların temizliğinden şehir içi ulaşımına kadar daha nice hizmetler belediyelerin görevleri arasındadır. 5393 sayılı yeni belediye kanunun 14.maddesi hükmü ile belediyelere yerel ortak nitelikte olmak koşuluyla çeşitli alanlarda görev verilmiştir. Ayrıca başka yasalarla da yeri geldiğinde belediyelere çeşitli alanlarda görevler verilmiştir. Kısaca belediyelerin görevlerini Dönmez belediye kanununa dayanarak şu şekilde belirtmiştir.129 Belediyelere mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafi ve kent bilgi sistemleri; İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; Coğrafi ve kentse bilgi sistemleri; Çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; Zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; Şehir içi trafik; Defin ve mezarlıklar; Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; Konut; Kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; Sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; Ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi Hizmetlerini yapma veya yaptırma görevleri verilmiştir. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000 ‘i geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açma görevi verilmiştir. 55 b) Okul binaları yapımı, sağlık tesisleri ile kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili görevler kapsamında; Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyacını karşılayabilme, Sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilme ve işletebilme, Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilme, bu amaçla söz konusu mekânların bakım ve onarımını yapabilme, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa edebilme, Gerektiğinde, öğrencilere, amatör spor kulüplerine gerekli malzeme verir ve gerekli desteği sağlama, her türlü amatör spor karşılamaları düzenleme, Yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verebilme, Gıda bankacılığı yapabilme, görevleri verilmiştir. Bunun yanında sokaklara isim vermek ve binaları numaralandırmak, kanun, tüzük ve bazı yönetmeliklerle diğer mevzuatın belediyeler aracılığıyla halka duyurulmasını öngördüğü hususları ilan etmek(1322 Sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Sureti Neşir ve İlanı ve Meriyet Tarihi Hakkında Yasa, mad, 2,9,11), evlendirme işlemlerini yapmak gibi çeşitli görevler de verilmiştir. Belediye sınırları içinde bulunan iş yerlerinin hafta tatil günlerinde ve bir günün belli saatlerinde kapatılarak buralarda çalışan kimselerin dinlenmesini sağlamak ve böylece insan sağlığını, iş güvenliğini ve piyasa düzenini korumaya yardım etmek amacıyla belediyelere:hafta tatilini ve öğlen dinlenmesini tespit etmek, düzenlemek, uygulamak ve denetlemek görevleri verilmiştir. 2.4. Belediyenin Tarihi Gelişimi Türkiye’de belediyelerin tarihini tanzimattan önce ve tanzimattan sonra bununla birlikte cumhuriyet dönemi ve sonrası olarak daha net bir şekilde inceleyebiliriz. 2.4.1. Tanzimat' tan Önce Belediyeler Tanzimat öncesine kadar batılı anlamda yerel idare düşüncesinin olmadığı Osmanlı İmparatorluğunda, kent hizmetleri geleneksel ve kendine özgü şehir yönetimlerince yerine getirilmiştir. Bu dönemdeki geleneksel yönetimin en önemli özelliği ise, yönetimin merkezi 129 DÖNMEZ, Mustafa(2009), Belediye Başkanı ve Meclis Üyelerinin El Kitabı: Görev, Yetki Ve Sorumlulukları, Yeküd Yayını, Ankara, s:15-16 56 otoritenin iktidar alanına giren kamusal bir iş olması ve bu işin merkezden atanan görevliler tarafından yürütülmesidir. 130 Yerel hizmetlerde bireysel ve ortak çabaların hâkim olduğu bu dönemde, dikkatleri çeken önemli bir nokta da şudur ki; hizmetlerin yürütülmesinde vakıflar, loncalar, kadılar ve mahallelerin etkin görevler üstlenmesidir. 2.4.1.1. Kadılık Kurumu Tanzimat ‘tan önce belediyeler kadı tarafından temsil edilip, yönetilmekteydi. Kadı idari, adli ve beledi yetkilere sahipti. Aynı zamanda atamayla iş başına gelmekteydi. Kadı hem şehrin yargıcı hem vakıfların denetçisi hem de asayiş, beledi hizmet ve zabıta hizmetlerinin amiriydi. Kadının oturduğu konak hem mahkeme hem de şehrin yönetim merkezi olarak kullanılmaktaydı. Kadının bahsedilen tüm bu görevleri tek başına yerine getirmesi mümkün değildi. Bu yüzden kentin çeşitli yerlerinde kadının vekili konumunda bulunan ve onun adına narhın uygulamasını gözetmek, mahallin davalarına ilk merci olarak bakmak ve esnafın teftişi ile görevli olan “Ayak Naibi” bulunmaktaydı. İstanbul, Eyüp, Galata ve Üsküdar ‘da olmak üzere dört kadı bulunan İstanbul’da kırk “Ayak Naibi” vardı. Mahallelerde ise, kadıyı mahalle imamları temsil etmekteydi.131 İstanbul kadılığı kentin merkezinde bulunması dolayısıyla protokolde hepsinin büyüğü ve önemlisi sayılır ve başında bulunan kadıya da İstanbul Efendisi denilirdi. Kadı’nın belediye alanındaki yetkilerini kullanışında muhtesib (veya ihtisap ağası) adı verilen bir yardımcısı da vardı. Muhtesib esnafın denetlenmesinde, narhın saptanmasında, temizliğin kontrolünde ve beledi yaptırımların uygulanmasında kadının başlıca yardımcısı olup, bir çeşit belediye zabıtası müdürü fonksiyonu ifa etmekteydi.132 2.4.1.2. Vakıflar Yerel yönetimlerin yerine getirilmesinde vakıflar önemli roller üstlenmiştir. Burada kamu yararı düşüncesinin olmasıyla beraber müslüman bir toplum olmamızın da büyük bir önemi vardır. İslam dininde zekât önemlidir. Vakıflar zekâtların verildiği yerler olması münasebetiyle toplumumuzda saygın bir yer edinmiştir. Kurulusu açısından vakıf, malvarlığını vakfeden kişinin bu malvarlığının miktarını, amaçlarını, nasıl kullanacağını ifade eden bir vakfiye düzenleyerek bu taslağı şahitler huzurunda imzalaması ve daha sonra mahallenin kadısına onaylatmasıyla meydana 130 ULUSOY, Ahmet, AKDEMİR, Tekin(2001), Mahalli İdareler, Seçkin Yayınları, Ankara, s:109 ORTAYLI, İlber(2000),Tanzimat’tan Sonra Mahalli İdareler (1840-1880), Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, s:108 132 NADAROĞLU, Halil(1998), Mahalli İdareler, Beta Yayınları, İstanbul, s:198 131 57 gelmekteydi.133Fonksiyonu açısından ise, malını vakfedenin belirli olan bazı kamusal hizmetlerin yerine getirilmesi için destek olması ve bu doğrultuda ilahi memnuniyeti kazanmaktı.134 Vakıflar sağlık ve sosyal hizmetleri, eğitim ve öğretim hizmetleri, kültürel ve sportif hizmetleri, bayındırlık ve altyapı hizmetleri gibi çeşitli hizmetleri görmekteydi. Şehir dâhilindeki belediye hizmetlerinin önemli bir bölümünü vakıflar yerine getirmekteydi. Devlet ise yalnız vakıf hizmetlerinin denetmeliğini yapmaktaydı. Bu denetim kadının kontrolü altındaydı.135 Ancak daha sonra 1826 yılında Evkaf Nezareti kurulmasıyla vakıf malları bu şekilde bu kurum aracılığıyla idare edilmeye başlanmıştır. Böylelikle kadının vakıf malları üzerindeki denetimi kalkmıştır. Özetle, Türk Vakıfları mümkün olabildiğince bütün yardım hizmetlerini kapsayan faaliyetler yürütmüştür. Bu da vakıfların bir tür belediye kuruluşu olarak algılanmasına sebep olmuştur. Ve kuruluş amacı ne olursa olsun ülkemize vakıflar yoluyla önemli kentsel faaliyetler, hizmetler görülmüştür. 2.4.1.3. Lonca Teşkilatı( Esnaf Örgütleri) Osmanlı şehrinde beledi fonksiyonlar üstlenmiş bir diğer kurum esnaf loncalarıdır. Mal ve hizmetlerin üretimi, sunumu ve dağıtımı gibi ticari faaliyet yürütenlerin örgütlendiği yapı, ilim adamları, resmi görevliler ve ordu mensupları dışında hemen hemen her şehirdeki tüm erkek nüfusunu içine alan bir kapsama sahipti. Esnaf loncalarının çalışma düzeni serbest rekabet prensibi yerine karşılıklı kontrol ve yardım ile imtiyaz ve tekel usullerine dayanıyordu. Bu düzenlemelerle amaçlanan, iş ve çalışma hayatının disiplin altına alınmasıydı. Loncanın yönetim yapısında en üst kademede şeyh unvanına sahip kişi bulunuyordu. Özellikle, XVII. yüzyıldan sonra şeyhlerin sahip olduğu otorite, törensel, fonksiyonlarla sınırlı bir kapsama gerilerken loncadaki diğer görevli olan kethüdalar(kâhyalar) loncanın ticari ve mali işlerinin başı konumuna geldi. Esnafın kendi içinden seçtiği kâhyalar kadının onayıyla işe başlarlardı. Loncanın yönetim kurulu niteliğine sahip, itibarlı ustalar arasından seçilen ihtiyar heyeti bulunurdu. Bu bilirkişiler narh tespitine katılırlardı.136 Loncalar çarşı bölgesinde ekonomik hayatı ellerinde bulundururlarken aynı zamanda bu mekânlarda bazı yerel hizmetleri de yürütmeleri bakımından şehirdeki önemli beledi 133 ERSOY, Neset (2003), “Anadolu’da Sivil Toplum Örgütlenmesinin Tarihsel Gelişimi”, Tük İdare Dergisi, Yıl 75, Sayı 438, Mart, s:137 134 ÇELİK, Behiç (1995), “Türk Belediyeciliğinin Tarihsel Gelişimi”, Yeni Türkiye, Yıl 1, Sayı 4, MayısHaziran, s:589 135 ULUSOY, Ahmet, AKDEMİR, Tekin(2004), Mahalli İdareler Maliyesi, Seçkin yayınları, Ankara, s: 150 136 OKTAY, Tarık(2008), “Belediye Kurumunun Tarihsel Gelişimi”, Türkiye’de Yerel Yönetimler, Editörler: BOZLAĞAN, Recep, DEMİRKAYA, Yüksel, Ankara Nobel Yayın ve Dağıtım, s:132 58 aktörlerden biri konumundaydı. Mal ve hizmet standartlarının tespiti ve bu çerçevede esnafın denetlenmesi, fiyat denetimi, kurallara aykırı davrananların cezalandırılması, esnafın eğitimi, çarşının temizliği, tamir ve bakımı gibi hizmetler bunlardan bazılarıydı. Bütün bunların yanında loncaların şehirde etkin bir rolleri bulunmuyordu. İstanbul ‘da padişahın tahttan indirilmesine kadar giden çeşitli hareketler içinde olmaları, Anadolu da karışıklık ve parçalanma zamanlarında bazı şehirlerin yönetiminde etkin duruma gelmeleri gibi örnekler sürekliliği olan siyasi bir rolü göstermekten uzak ve olağan dışı durumlardı.137 2.4.1.4. Mahalle Yönetimi Klasik dönem Osmanlı şehirlerinde mahalle kurumu, birbirini tanıyan birbirlerinin davranışlarından sorumlu ve sosyal dayanışma içinde olan topluluğun yaşadığı meclis ya da kilisenin etrafında biçimlenmiş, genellikle homojen kültüre sahip bir bütünü ifade ediyordu. Müslim ve gayrimüslim unsurlar istisnaları bulunmakla birlikte genel olarak ayrı mahallelerde ikamet ederdi. Ayrıca şehrin ticaret kesiminde kendini gösteren gruplaşmaların, bütünüyle mahallelere yansımadığı görülmektedir. Mahallede boyacı, ekmekçi, berber, eskici, kalaycı gibi çok çeşitli mesleklerden kişilerin bir arada yaşadığı, kayıtlardan anlaşılmaktadır. Mahalle de bulunan imamlar, mahallenin düzeninden halk arasındaki ahenk ve barıştan sorumluydu. Gayrimüslim mahallelerde bu görev ruhani reis ve cemaatin kocabaşısına aitti. İmamlar mahallenin yöneticisi ve temsilcisi olarak kadı tarafından tayin edilirdi.138 İmamların dini hizmetleri yerine getirmekle beraber idari ve beledi işlerde devlete yardımcı bir konumları vardı. Mahalle ileri gelenlerinin oluşturduğu mütevelli heyeti, mahalle bekçisi, süpürücüler, mahalle kethüdası ve mahalle sucusu, mahalledeki yönetimin diğer unsurlarıydı. Aynı zamanda mahalle yönetimi idari bakımdan resmi ilanların halka duyurulması, doğum, ölüm, evlenme, boşanma ve ikamet gibi konulardan sorumluydu.139 2.4.2. Tanzimat’tan Sonra Belediyeler Osmanlı devleti yönetiminde Tanzimat modernleşmenin başladığı dönemdir. Daha önceleri mahalli idare geleneğinin bulunmadığı Osmanlı ‘da Tanzimat’la birlikte feodal yapının tasfiyesini sağlamaya yönelik girişimlere bulunularak modern şehir yönetimi yönünde adımlar atılmıştır. Tanzimat’ın ilanından sonra, devletin toplum üzerindeki rolünün değişmesine paralel olarak mahalli idareler sistematik bir şekilde ele alınmaya başlamıştır.140 Tanzimat ‘ın ilanı ile pek çok alanda yenilikler yaşanmıştır. Bu yenilikler idari yapılanma yönüyle Osmanlı İmparatorluğu’nu da etkilemiştir. Başlarda yapı merkeziyetçi bir 137 OKTAY, Tarık(2008), a.g.e., s:133 OKTAY, Tarık(2008), a.g.e, s:133 139 ERGİN, Osman Nuri(1994), Mecelle-i Umur-ı Belediye, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Yayını,cilt 2,s:907 138 59 anlayışla düzenlenmek istenmiş, ama bu durumun sonucu değerlendirildiğinde anlaşılmıştır ki iyi bir merkeziyetçi sistem mahalli hizmetleri aksattığı gibi merkezinde gereksiz mali külfetler yüklenmesine neden olmaktadır. Bunun üzerine Fransız İdari sistemi incelenmiş ve Fransa’da ki komün (Belediye) yönetimine benzer bir denemeye 1854 yılında girilmiştir.141 Tanzimat sonrasındaki belediye yönetimini, sistemini, işleyişini ve gelişimini cumhuriyet dönemine kadar ve cumhuriyet döneminden sonrası olmak üzere kısaca aşağıda belirtildiği üzere şu halde inceleyebiliriz. 2.4.2.1. Tanzimat ‘tan Cumhuriyete Belediyeler 2.4.2.1.1. İstanbul Şehremaneti Kırım savaşından sonra Avrupa ile ilişkiler arttığı ve devlet daireleri teşkilat ve işlemleri batılı medeni ülkelere benzetilmeye uğraşıldığı bir sırada münhasıran İstanbul’da belediye işleriyle meşgul olmak üzere ayrıca bir daire kurulmasına gerek duyulmuştur.13 Haziran 1855 tarihli Meclis-i Ali Tanzimat kararıyla İhtisap Nezareti Kaldırılıp yerine İstanbul ‘da Şehremaneti namıyla yeni bir memuriyet ile bu memuriyete şehremini namıyla atanacak kişiye bağlı bir şehir meclisi kurulmuştur. Şehir meclisi Dersaadet ‘in (İstanbul’un)halkı ve muteber esnafı arasından seçilen kişilerden oluşmuştur.142 Şehrin temizlik, aydınlatma, gıda maddeleri tedariki, esnaflığın düzenlenmesi,ve narh gibi hizmetlerini yürütmekle sorumlu olan İstanbul Şehremaneti, gördüğü işe göre Maliye, Umur-iNafia Nezaretleri ve Zaptiye Müşirliği ile uyum içinde çalışacaktı.Şehremaneti İstanbul’da tahsil olunacak vergi ve resimleri tahsil edip maliye hazinesine üstlenilmiştir.Şehremanetinin kurulmasından önce kaldırım işleri mimarbaşıların temizlik işleri ise zabıta memurlarının görevleri arasında bulunmaktaydı.143 2.4.2.1.2. İntizam-ı Şehir Komisyonu Bilgi ve tecrübe eksikliği ve şehir halkının yönetime aktif bir şekilde katılmayışı yüzünden İstanbul Şehremaneti uygulaması başarısız olmuştur. Ve bu başarısızlığın gerekçesi olarak da Şehremini gibi görülmüştür. Ve 1855 ve 1876 yılları arasındaki 20 yıllık süre zarfında on dokuz Şehremini değiştirilmiştir. Şehremaneti uygulamasının başarısızlığı üzerine 140 ULUSOY, Ahmet, AKDEMİR, Tekin(2001),a.g.e, s:112 KUVVET, Yusuf(1991), “Türkiye’deki Yönetim Sistemi İçinde Belediyelerin Yeri” İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, s:5 142 ÖNER, Erdoğan(2008), İstanbul Şehremaneti’nin Kuruluşu Ve 1917 yılı Bütçesi, Maliye Bakanlığı strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın no: 386, Ankara, s:11 143 ERGİN, Osman Nuri(1994), Mecelle-i Umur-ı Belediye, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Yayını,cilt 3,s:12701277 141 60 yeni tedbirler alınma gereği hissedilmiş ve 9 Mayıs 1855 tarihinde “İntizam-ı Şehir Komisyonu” oluşturulmuştur.144 İntizam-ı Şehir Komisyonu’nun asıl görevi, kurulacak belediye yönetimi hakkında önerilerde bulunmak ve kuruluş tasarılarını hazırlamaktı. İntizam-ı Şehir Komisyonu 1857 yılında dağılmadan önce İstanbul şehrine yönelik olarak yapılması gerekenlerin bir listesini çıkarmıştır. Buna göre kaldırım ve kanalizasyonlar yapılmalı, sokakların temizliği sağlanmalı, cadde, meydanlar ve yollar genişletilmeliydi.145 2.4.2.1.3. Altıncı Daire-i Belediye 1854 yılında büyük umutlarla kurulan şehremanetinin, gerçekte bir nevi doku uyuşmazlığı diyebileceğimiz başarısızlığı ve beledi işlerin daha da karışık hale gelmesi durumunda yeni çıkış yolları arayan hükümet özellikle İstanbul ‘da sayıları daha da artan yabancıların baskısıyla da yeni bir takım düzenlemeler yapmaya karar verdi. Paris belediyesi göz önünde alınarak olayın tek bir Şehremaneti alınarak çözülemeyeceği bunun için daireler kurulması gerektiği düşüncesinden hareketle İstanbul 14 belediye dairesine bölündü. Be şekilde işlerin yerinde ve daha hızlı halledilebileceği düşünülmekteydi. Hükümet diğer bölgelerden ziyade Beyoğlu ve çevresinde yaşayanların baskısıyla 28 Aralık 1857 tarihinde Altıncı Belediye Nizamnamesi yayınlanarak öncelikli bir şekilde bu daireyi hayata geçirmek için harekete geçti. 7 Haziran 1858 tarihinde yayınlanan “ Devair-i belediyeden altıncı daire itibar olunan Beyoğlu ve Galata dairesinin nizam-ı umumisi” başlıklı yeni bir tüzükle altıncı dairenin görev ve yetkileri ayrıntılı olarak düzenleniş ve bu daireye yerel hizmetlerden suyolu yapım ve onarımı, aydınlatma, fiyat kontrolü, itfaiye ve kendisine ayrılan görevleri toplama yetkisi ile bazı yargı görevleri verilmişti.146 İlk nizamname 19 maddeden meydana gelmekte olup buna göre dairenin başına Babıâli ‘nin atadığı, padişahın onayladığı ve daire sınırları içerisinde 100.000 kuruluşluk emlakı olan bir başkan getiriliyordu. Ayrıca onun başkanlığında birde daire-i belediye meclisi kuruluyordu. İkinci nizamname ise 93 maddeden oluşturulmuş olup ilkini geliştiren mahiyetteydi. Bu nizamnameye göre meclis başkan dışında yedi üyeden meydana gelecek ve bu üyelerin daire sınırlarında en az 100.000 kuruşluk emlak sahibi olmaları şartı aranacaktı. Meclis üyelerinin altı ayda bir kura ile yarısı değişecekti. Nizamnameye göre asıl üyelerin yanı sıra müşavir üyelerde bulunuyordu. Padişahın iradesi ile bu göreve atanan müşavir üyelerin, belediye sınırlarında kendilerinin ya da yakın akrabalarının 144 ORTAYLI, İlber(2000), a.g.e , s:123 PARLAK Bekir, SOBACI, Zahid(2008), Kuram Ve Uygulamada Kamu Yönetimi Ulusal ve Global Perspektifler, Alfa Aktüel, İstanbul, s:110 145 61 500.000 kuruşluk emlak sahibi olmaları gerekiyordu. Bu müşavir üyelerin yanı sıra belediyede çalışan birinci mimar, mühendis ve tabip de müşavir üye olarak toplantılara katılabilecekti.147 Tanzimat ile başlayan belediyecilik alanındaki gelişmeler Altıncı Daire-i Belediye’nin kurulması ile yeni gelişmeleri de beraberinde getirmiştir. Bu tarihten sonra Altıncı Daire-i Belediye örneğinin bütün İstanbul’a yaygınlaştırılması düşünülmüş ve bu yönde çalışmalar yapılmıştır. Bu şekilde belediyecilik anlayışı taşraya egemen olmaya başlamıştır. 2.4.2.2. Cumhuriyet’ten sonrası Belediyeler 2.4.2.2.1. 1923-1960 Dönemi 1923 ve 1945 yıllarında belediyelerle ilgili 1580 sayılı Belediye Kanunu, Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, Belediyeler Bankası Kuruluş Kanunu, Belediyeler Yapı ve Yolar Kanunu Belediyeler İstimlâk Kanunu ve Belediyeler İmar Heyeti Kuruluş Kanunu gibi bir dizi kanun çıkarıldı. Bu kanunlar uzun yılar belediye işlerini düzenledi. Bu dönemde oluşturulan ve 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun hazırlanmasında beş ana ilke göz önünde bulundurulmuştur. Bunlardan birincisi tüm belediyeler arasında eşitliğin olduğunu belirten “eşitlik” ilkesidir. İkincisi; belediyelerin hizmet ve icraatlarında “serbest” bırakılmalarıdır. Üçüncüsü belediyeler üzerinde güçlü bir “denetim” bulunmasıdır. Dördüncüsü “tek dereceli seçim” ve halkın etkin denetiminin sağlanmasıdır. Beşincisi ise belediyelerin “hizmet alanının genişletilmesidir”.148 1580 sayılı kanunla şekillenen ve 1945 ‘e kadar süren yaklaşık on beş yıllık dönemde eleştirilecek olan önemli yanlarına rağmen özellikle şehirlerin imarı ve yaşanabilir hale gelmesinde gözden kaçırılmayacak başarılar elde eden Türk belediyeciliğinde, ikici dünya savaşı sonrasında her alanda olduğu gibi bir değişimin belirtileri gözlenmeye başlamıştır. Aslında bu değişim dalgası sadece Türkiye ‘yi değil tüm dünyayı etkisi altına almıştır. Bu yeni dönemin en önemli vasfı şüphesiz demokrasidir. 1930 ‘lu yılların Hitler’li Musolin’li dünyasından pasifikten esen demokrasi rüzgârlarının şekillendirdiği yeni bir düzene geçmekte olan dünyadaki bu gelişmeler doğal olarak etkisini dünyamızda da hissettirmiştir. Savaşın hemen sonrasında daha 1946 yılında tartışmalı da olsa bir seçim yaparak çok partili hayata geçen Türkiye de kısa zamanda değişim isteklerinin belediyeler boyutunda da 149 gerçekleştirilmesinin istendiği gözlenmiştir. 146 AL, Hamza( 1998), “Kadıdan Şehremini ‘ne Belediyelerin Kuruluşu Altıncı Daire-i Belediye” Türkiye ‘nin Yönetim Geleneği: Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları , editör:Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık,İstanbul,s:109 147 GÖKAÇTI, M. Ali(1996), Dünya’da ve Türkiye ‘de Belediyecilik, Ozan Yayıncılık, İstanbul, s:97 148 GÜLLÜCE, İdris(2004), Yerel yönetimlerin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Alfa Yayınları, İstanbul, s:14 149 GÖKAÇTI, M.Ali(1996), a.g.e, s:140 62 Çok partili siyasal yaşama geçiş, belediyelerle ilgili sorunların parti programlarında geniş yer almasına neden olmuştur. Belediyelerin demokratikleşme yönünde ilk önemli adımı 29 Nisan 1946 tarih ve 4878 sayılı kanunla, belediye meclislerinin seçimi hakkındaki değişiklikler olmuştur. Çok partili döneme geçildikten sonra 1580 sayılı yasada demokratikleşmeye doğru bazı değişikliler yapılmıştır. Ancak merkezin denetimi birçok konuda (İmar Nazım Planlarının Nafia Vekâletince onaylanması gibi) sıklaştırılmıştır. Mesela 1930 ‘dan beri belediye yetkisinde bulunan şehir içi trafik düzenlemesi, 1953 ‘te çıkarılan bir yasa ile merkezi yönetime aktarılmıştır. Bu dönemde belediye gelirlerinde önemli bir artış olmuştur. Uzun yıllardan beri çıkarılamayan 5237 Belediye Gelirler Kanunu çıkarılmıştır. Ayrıca belediyelere devlet gelirlerinden paylar ayrılmıştır. Bu kanun 1981 yılında ortaya çıkarılan 2464 sayılı yeni Belediye Gelirleri Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır.150 2.4.2.2.2. 1960- 1980 Dönemi 1945 ve 1960 yılları arasında çok partili demokrasi deneyimi özellikle son beş yılda ekonomik ve siyasal bunalımlara neden olmuş; 1960 ortasında bir askeri hareketle sonuçlanmış ve bu hareket yeni bir anayasayı beraberinde getirmiştir. Bu Anayasa toplumsal yaşamı yeni değişimlere ve sosyal görüşlere açarak yeni yaşam çerçeveleri oluşturmuştur. Özellikle 1970’li yıllar belediyeler üzerine tartışmaların yoğunlaştığı yıllar olmuştur. 1960 yılından sonra belediyelerin merkezi yönetimin denetiminde olması olgusu savunulmuştur.1973 yılından sonra 1980’lere kadar ülkemiz gündeminde belediyeler ve onların demokratikleşmesi önemli bir yer tutmuştur.1980’lere yoğun bir demokratik belediyecilik tartışması içine girilmiştir.1960-1980 yılları arasında 1971 yılında bazı değişikliklere uğramasına rağmen yasalara kaynaklık etmiş belge 1961 Anayasası ‘dır.1961 Anayasa’sının 112 ve 116.maddeleri yerel yönetimlerle ilgilidir. 1950’lerden 1980’lere gelinceye kadar belediye gelirleri giderlerini karşılayamamıştır. Bu durumda belediyelerin merkeze bağımlılığını arttırmıştır.151 1980 öncesi Cumhuriyet döneminin ilk elli yılına ilişkin gelişmeler Tekeli ve Ortaylı tarafından şu cümlelerle özetlenmiştir:152 “Cumhuriyet döneminde hemen her zaman belediyelerden önemli hizmetler beklenmesine rağmen, hiçbir dönemde belediyelere yeterli kaynak verilmemiştir. Merkezi hükümetler sürekli olarak kaynakları kendi denetimleri altında tutmayı yeğlemiştir. Başarılı 150 GÜLLÜCE, İdris(2004), a.g.e, s: 14 Ankara Büyükşehir Belediyesi, Bem Yayınları, Ankara, s:26 152 TEKELİ, İlhan, ORTAYLI, İlber(1978), Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, Belediyecilik Araştırma Projesi, Türk İdareciler Derneği Bilimsel Araştırma Projesi-2, Birinci Kitap (Ed.) Ergun Türkcan, Ankara, Türk İdareciler Derneği, s: 297 151 63 belediye başkanları, bu sınırlı kaynaklar içinde fırsatları çok iyi değerlendirebilenler olmuştur. Ama 1973’lere ulaşıldığında, Türkiye’de yerleşme sistemi karmaşıklaşmış ve şehir sorunlarının ölçeklerinin çok büyümüş olmasına rağmen belediyeler, 1930’ların belediyelerine göre yetkileri, işlevleri ve mali olanakları bakımından çok daha güçsüzleşmiştir. 1973’ler Türk belediyeciliğinin bunalım dönemleridir. Her bunalım gibi bir yeni atılımın çekirdeklerini içinde taşımaktadır. Tüm sorunlarına karşın 50 yıllık dönemde belediyeler önemli uygulamalar yapmışlardır; artık Türk belediyeciliğinin ciddi araştırmalara konu olacak deneyleri vardır. Şehirciler, belediyeciler, yönetim bilimciler, sosyologlar, coğrafyacılar ve tarihçiler için zengin bir araştırma alanı olarak durmaktadır. Önümüzdeki yıllar içinde bu alanda yoğunlaştırılacak araştırmalar, bize yalnız geçmiş üzerine bilgi vermeyecek, aynı zamanda da ortaya çıkacak yeni belediyecilik anlayışını ve uygulamaları biçimlendirecektir.” 2.4.2.2.3. 1980 Sonrası Dönem Yerel yönetimler alanındaki düzenlemeler 1980’lere gelinceye kadar önemli bir değişikliğe uğramadan yürürlükte kalmış, ancak 1980’lerden sonra büyüyen kent sorunları karşısında köklü denebilecek çapta yeni düzenlemeler getirilmiştir. Bunlar içerisinde en önemli ve reform niteliğinde sayılabilecek gelişme 3030 sayılı kanunla 1984 yılında Büyükşehir Belediyeleri’nin kurulmasıdır. Bu kanunla büyükşehir yönetimine geçilmesi ile hizmetlerde etkinlik ve yerel demokrasinin amaçlandığı söylenebilir. Ancak, Genel Sekreterin İçişleri Bakanı’nın onayı ile atanması ve Encümen’de atanmışların ağırlığı gibi hususlar dikkate alındığında özerkliklerinin tam olarak gerçekleştiğini söylemek zordur. Yine 1981’de ve sonraki yıllarda belediye gelirleri ile ilgili çıkarılan kanunlar, örneğin devlet vergilerinden il özel idarelerine ve belediyelere pay verilmesine ilişkin 2380 sayılı kanun ile 2464 sayılı belediye gelirleri kanunu önemlidir. Büyükşehir belediyesi uygulaması demokratikleşme ve yerelleşme açısından önemlidir. Yine daha önce merkezi yönetime bağlı olarak çalışan imar müdürlüklerinin bu belediyelere bağlanması, büyükşehir belediye başkanlarının başkanlığında ilgili kamu kurum ve kuruluşları temsilcileri ve ilçe belediye başkanlarının katılımıyla meydana getirilen Alt Yapı Koordinasyon Merkezi (AYKOME) ve Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kurulması ve Alt Yapı Yatırım Fonu oluşturulması önemli adımlardır.153 1980 sonrası yapılan düzenlemelerde, belediyelerle ilgili birçok yeni karar getirilmiş olmakla birlikte 1580 sayılı belediye kanununda hiçbir değişiklik yapılmamıştır. Bir anlamda bütün belediyeler yine 1580 sayılı yasa uyarınca hareket etmiştir. Bunun yanında 1980 sonrası 153 BİLGİÇ, Veysel, GÜL, Serdar Kenan, “Türkiye ‘de Yerelleşme Politikaları”, VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu yönetimi Bildiriler Kitabı, s:613 64 değişikliklerin tümünü de aynı çerçevede değerlendirmek mümkün değildir. Yapılan düzenlemeler oldukça kısa bir zaman dilimi içerisinde birbirinden farklı iki yönetimin üst üste aldığı bir dizi kararla bugünkü yapısına ulaşmıştır. Askeri yönetimin aldığı kararlar ise daha çok kentsel alanda ortaya çıkan sorunlar ile çözümü için devlet gücünün ve varlığının sergilenmesine yöneliktir. 154 Yapılan yasal düzenlemelere rağmen yerel yönetim sorunu tam olarak aşılmamıştır. Sorunlar daha çok merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında yetki ve kaynak bölüşümü, özerklik, şeffaflık, katılım ve son yıllarda da yeni kamu yönetimi gibi konular ve kavramlar arasında süregelmiştir.1990’lı yıllardan sonra yerel yönetim reformu adı altında birçok yasa tasarısı hazırlanmıştır. Ancak; son reform paketlerine kadar bu tasarıları ve kamuoyunun gündemindeki tartışmaları mecliste görüşerek yasallaştıracak bir süreç başlatılamamıştır bunda o dönem var olan hükümetin koalisyon hükümeti olmasının da bir etkisi vardır. Buna karşılık 59.hükümet ve 22.dönem parlamentosu yerel yönetim reformu konusunda başarılı olmuştur.2004 sonrasında Büyükşehir belediyesi(5216),İl özel İdaresi(5302), belediye (5393)ve Mahalli İdare birlikleri(5355), ile ilgili temel kuruluş kanunları yürürlüğe girmiştir. Ayrıca yerel yönetimleri doğrudan etkileyen başka düzenlemelerde yapılmıştır. Bunlar arasında mali yönetim ve denetim sistemini getiren 5018 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu şeffaflığı ve bilgi edinme hakkını düzenleyen 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanununu belirtmek gereklidir.155 Aslında burada önemli olan bir şey gözden kaçırılmamalıdır ki oda şudur: yapılan bu çalışmaların, yasal düzenlemelerin bir tetikçisi bir merkezi vardır ki oda Tugut Özal’dır. Yerel yönetimlerdeki asıl değişimin ve gelişmenin Özal hükümeti döneminde yani 1980’lerden sonra askeri hareketten sonra gerçekleştiğidir. Ülkemizde yaşanan değişimlerin en büyük etkenlerinden biri dünyada hızla gelisen yeni sağ hareketleri ve küreselleşmedir mutlaka. Bu değişim ve gelişim, kamu yönetimin eski kalıplaşmış yönetim düşüncesini değiştirip, kendisini küçültmesine sebep olmuştur. Yapısal uyarlama programı kaçınılmaz hale gelmiştir. Türkiye, bu dönemde Dünya Bankası’nın çeşitli ülkelerde uygulamaya çalıştığı eylem planlarında “desantralizayon” kavramı önemli bir yer tutmuştur. Yerelleştirme yanlısı bu kavram, hem bir hiyerarşik örgüt içinde üst kademeden alt kademeye “yetki devri”, hem merkezden taşraya “ yetki genişliği”, hem de merkezi 154 ERDER, Sema, İNCİOĞLU Nihal(1994), Türkiye ‘de Yerel Yönetimler, Yeni Yüzyıl Kitaplığı, s:13-14 ARIKBOĞA, Erbay, OKTAY, Tarkan, YILMAZ, Nail(2007)Yeniden Yapılanma Sonrasında Belediye Meclisleri: İstanbul Örneği, Beta Yayın, İstanbul, s:18-19 155 65 yönetimden yerel yönetimlere “yetki göçerimi” olarak üç türde de oldukça güçlü bir şekilde kendini sergilenmiştir.156 Yeni sağ yaklaşımı ve yapısal uyarlama düşünceleri hem yerel yönetimleri etkilemiş, hem de yerel yönetimci bir tavır sergilemesini sağlamıştır. Kamu gücünün özel sektöre devri, kamusal mekanizmaların tasfiyesi olmuştur. Türkiye’de bu amaç doğrultusunda yerel yönetim maliye sistemi ile yerel yönetim yapısı üzerinde büyük değişiklikler yaşanmıştır. Yerel yönetim maliyesinde yerel yönetimlerin merkezi kamu kaynakları ile ilişkisi mümkün olduğu kadar en az seviyeye indirilirken, yerli ve yabancı özel sermaye kaynakları ile ilişkilendirilmesi sağlanmıştır. 157 2.5. Türkiye ‘de Belediyelerin Yapılanması Ve Mevzuatı Ülkemizde yerel yönetimler; Belediyeler(5393-5216), İl Özel İdareleri(5302), Köyler(442),Mahalle İdare Birlikleri(5355), olmak üzere dört bölümden oluşmaktadır. Belediyeler kendi içinde normal belediyeler(5393) ve büyükşehir belediyeleri(5216) olarak iki çeşittir. Normal belediyeler mahalle; büyükşehir belediyeleri ise ilçe ve ilk kademe belediyeleri olmak üzere çeşitli bölümlere ayrılır. Ülkemizde ilk olarak çeşitli kademelerden geçerek uzun bir süre yürürlükte kalan belediye kanunu 1580 sayılı belediye kanunudur. Daha sonra değişen hayat, küreselleşme ve modernleşmenin getirdikleriyle 1580 sayılı kanunun ihtiyaçları karşılamadığı fark edilmiş ve çeşitli yasa çalışmalarına geçilmiştir. Bu süreçte ilk önce 2005 yılında 5272 sayılı kanun çıkarılmış ancak TBMM ‘nce kabulü şekil şartına uymamasından ötürü altı ay sonrasına ertelenmiştir. Altı ay sonra bu eksiklik giderildikten sonra 5393 sayılı belediye kanunu olarak tekrar sunulur ve Kanun 13 Temmuz 2005 tarihinde resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. 156 157 AYMAN GÜLER, Birgül(1996), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, TODAİE, Yayın No: 266, Ankara, s. 143 AYMAN GÜLER, Birgül(1996),a.g.e, s:144 66 Şekil 1: Türkiye ‘de Yerel yönetim Yapılanması ve Mevzuatı İl Özel İdareleri (5302) Mahalle(45 41-5393) Normal Belediyel er(5393) YEREL YÖNETİ MLER Belediyeler (53935216) İlçe Belediyeleri( 5393-5216) Büyükşehir Belediyeler i(5216) Köyler (442) İlk Kademe Belediyeleri( 5393-5216) Mahalli İdare Birlikleri (5355) Kaynak :SALMAN,Nurhayat(2008), Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Yerel Yönetimlerde Modernizasyon Süreci,Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü,Kocaeli,s:52 Kanun Adı Büyükşehir Belediye Tablo 2: Eski Yerel Yönetim Mevzuatı Kanun Nosu Kanun Tarihi 3030 1984 Belediye Kanunu 1580 1930 İl Özel idaresi Kanunu 3360 1913-1987 Kanunu Kaynak: SALMAN,Nurhayat(2008),a.g.e,s:60 67 Tablo 3: Yeni Yerel Yönetim Mevzuatı Kanun Adı Kanun TBMM no Kabul RG Tarih RG Sayı Tarihi Büyükşehir Belediye 5216 10.07.2004 23.07.2004 25531 5390 02.07.2005 13.07.2005 25874 5393 03.07.2005 13.07.2005 25874 5272 07.12.2004 24.12.2004 25680 İl Özel İdaresi 5302 22.02.2005 04.03.2005 25745 Kanunu 5391 02.07.2005 13.07.2005 25874 Mahalliİdare 5355 25.05.2005 11.06.2005 25842 Kanunu Belediye Kanunu Birlikleri kanunu Kaynak: SALMAN,Nurhayat(2008),a.g.e,s:60 2.5.1. 1580 Sayılı Belediye Kanunu Cumhuriyetin ilk yıllarında 1930 da kabul edilip, yürürlüğe giren bu kanun uzun bir süre kullanılmıştır. Ancak küreselleşme ve yapısal uyarlama çalışmaları bu kanunun yetersizliğini göstermiş ve 2005 yılında kabul edilen yeni 5393 sayılı belediye kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır. 1580 sayılı Kanunun hazırlanmasındaki gerekçe, belediyeler arası eşitlik ilkesinin, belediyelerin icraatlarında serbest bırakılmasının, belediyeler üstünde bir merkezi yönetim denetiminin, tek dereceli seçim ve halkın etkin denetiminin sağlanmasının, belediyelerin hizmet alanının olabildiğince genişletilmesinin dikkate alındığı belirtilmiştir.158 1580 sayılı Kanunun bir süre için yararlı olduğu ve koyduğu hedefe kısmen ulaşıldığının belirtilmesine karsın getirilen ortak eleştiri, mevcut düzenlemelerin günümüz Türkiye’si için yetersiz olduğu noktasında odaklanmaktadır. Aynı zamanda, Kanuna dayalı Belediye Kurumunun, gerçek bir belediyenin sahip olması gereken özelliklerinden geniş ölçüde yoksun olduğu vurgulanmaktadır. Bu genel eleştiriler karşısında, temel bir kanunla belediyelerden beklenilen görev ve hizmetlerin 158 tümüyle karşılanmasının mümkün ÖNER, Şerif ( 2006 ),Yeni Mevzuat Çerçevesinde Türkiye’de Belediye Yönetimi, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, s:32-33 68 olamamasının nedeni olarak o yılların heyecanının kaybolduğu ve bunun karşısında belediyelerin yeni arayışlar içinde olduğu gösterilmektedir159 2.5.2. 5393 Sayılı Belediye Kanunu Yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda İçişleri Bakanlığınca hazırlanan 1580 sayılı Belediye Kanununu yürürlükten kaldırmayı öngören “Belediyeler Kanun Tasarısı” ilk defa Bakanlar Kurulunca 25.02.2004 tarihinde TBMM Başkanlığına sunulmuş ve 09.07.2004 tarihinde 5215 sayılı Belediye Kanun olarak yasallaşmıştır. Ancak, bu kanun cumhurbaşkanınca üç asıl geçici maddeden TBMM ‘ne iade edilmesi üzerine iade nedenleri doğrultusunda yeniden ele alınan aynı tasarı ikinci defa TBMM ‘nin gündemine getirilmiş ve 07.12.2004 tarihinde 5272 sayılı yasa ile yasallaşarak 24.12.2004 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Böylece, 1930 yılından beri yürürlükte bulunan 1580 sayılı Belediye Kanunu da yürürlükten kaldırılmıştır. Ama daha sonra 5272 sayılı Belediye Kanunu Anayasa Mahkemesi tarafından şekil yönünden iptal edilmiştir. Ve bu iptalin arkasından İçişleri Bakanlığınca tekrar gözden geçirilip TBMM’ye sunulan “Belediye Kanunu Tasarısı” 5393 sayılı Belediye kanunu olarak yasallaşmış ve on gün sonra resmi gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.160 5393 sayılı Belediye Kanunu, Avrupa Birliği ve Dünya Bankası ‘nın önerileri doğrultusunda şekillenen kalkınma planı ve hükümet programı çerçevesinde hazırlanarak yürürlüğe girmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu yerel halk oylaması ve belediye başkanının halk oylamasıyla görevden alınması gibi doğrudan demokrasi araçlarına yer vermemiştir. Ancak, Belediye Kanunu, katılım yöntemleri olarak “stratejik planlama”, “hemşehri hukuku”, “gönüllü katılım” ve “kent konseyi” gibi yolları benimsemiştir.161 5393 sayılı Belediye Kanunu içerik olarak gerek uluslar arası metinlerde yer alan hükümleri gerekse ulusal ölçekte yerel yönetim konularına ilişkin yapılan çalışmalarda önerilen çeşitli hükümlere yer vermiştir. Bu yeniliklerden biride katılımcı demokrasi, açıklık ve bilgi edinme hakkı konularında gerçekleştirilmiş, kanunda ayrıca bilgi toplumuna ilişkin bazı açınımlarda yer almıştır.162 5393 ayılı yeni Belediye Kanunu “ulaşılmak istenen” düzeyde olmasa bile eski kanuna nazaran daha yenilikçi ve çağa uygun bir yaklaşım getirmiştir.163 159 ÖNER, Şerif ( 2006 ),a.g.e., s:33-38 ACAR, Abdurrahman(2006), 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Yeküd, Ankara, s:1 161 ARIKBOĞA, Erbay (2007), “Türk Yerel Yönetim Sisteminde Reform ve Yeni Kamu Yönetimi”,V.Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Bildiriler Kitabı, Ed: Bilal Eryılmaz, M.Eken, M.L. Şen, Nobel Yayınları, s:809 162 ÖNER, Şerif ( 2006 ),a.g.e., s:39 160 69 2.5.3. 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu II. Dünya Savaşı ‘nın bitiminde bütün dünyada başlayan hızlı şehirleşme hareketi 1950 yılından itibaren Türkiye’de de başlayarak Türkiye ‘nin de hızlı bir şehirleşme girmesine neden olmuştur. Topraktan kopma sonucu şehre göç bir taraftan şehir nüfusunu arttırırken diğer taraftan diğer yeni şehirlerin kurulmasına ve büyümelerine yol açmıştır. Ankara, İzmir gibi. Bu olağanüstü şehirleşme çabası plansız, kontrolsüz büyümelerinin sonucu olarak pek çok sorun toplumumuzu sıkışık bir hale getirmiş ve yeni çözüm arayışlarına doğru hareket edilmiştir. Bütün bunlar büyükşehir yönetim sisteminin oluşmasında yer alan önemli faktörlerdendir.164 1970’li yıllarda daha öncede belirttiğimiz gibi ülkemizde büyükşehir yönetim sorunu ciddi bir şekilde ele alınmaya başlanmıştır. Ruşen Keleş, Türkiye ‘de büyükşehir belediye modeline geçilme nedeni olarak “dağınıklığı ve başına buyrukluğu gidermeyi” göstermektedir. Bununla birlikte büyükşehirler içindeki farklı hizmet ölçütlerinin giderilmesi; hizmetler arası eşgüdüm sağlanması; tek elden ve merkezden görülmesi zorunlu olan hizmetlerde hizmeti üretme ve dağıtıma sürecinin bölünmezliği kuralına bağlı kalınması büyükşehir düşüncesinin dayandığı başlıca düşüncelerdendir.165 Büyükşehir belediye yönetimleri asıl dayanağını 1982 Anayasa’sının “büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimi getirilebileceği” hükmünü içeren 127.maddesinden almıştır. Bu yeni yönetim modeli, büyük şehirlerde “ büyük şehir” ve “ ilçe” belediyelerinden oluşan iki kademeli bir yönetim sistemi getirmektedir. Büyükşehir belediye yönetimi, büyükşehirler ölçeğinde “hizmetlerin planlı, programlı, etkin ve uyum içinde yürütülmesini” kendisine temel amaç olarak almaktadır. Büyükşehir belediye yönetiminin temel organları ise; büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanıdır.166 Büyükşehir belediyesinin personeli; genel sekreter, genel sekreter yardımcıları, daire başkanları şube müdürleri, şeflikler ve memurluklardan oluşmaktadır. Burada belediye başkan yardımcılığı bulunmamaktadır. Büyükşehir belediye yönetimi ilk olarak İstanbul, Ankara, İzmir olmak üzere üç büyükşehirde kurulmuştur. Aynı dönemde büyükşehir sınıflamasına dair başlatılan çalışmaların sonuçlarından biri olarak ortaya konulan” anakent belediyeleri hakkında Kanun Hükmünde 163 YAVUZDOĞAN, Seçkin( 2006),”5393 sayılı Belediye Kanunu Üzerine Birkaç Not”,AÜEHFD. C.X, S.1-2, s:214 164 KAYA, Ali(1985), Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluş, Görev Ve Yetkileri, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, s:10-12 165 KILINÇ, Gökçen(2010), “ Çeyrek Asırlık Bir Tecrübe: Türkiye ‘de Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri büyükşehir Belediyesi Örneği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 19, Sayı 1, Ocak, s:69 70 Kararname Tasarısı” adlı taslakta son nüfus sayımında belediye sınırları içindeki nüfusu 500.000 ‘den fazla olan belediyeler “Büyükşehir Belediyesi” olarak tanımlamıştır. İzleyen tarihlerde Bursa ve Konya da üç, Adana, Gaziantep ve Kayseri de iki metropoliten ilçe belediyesi olmak üzere beş büyükşehir belediyesi kurulmuştur. Hemen arkasından yeniden çıkarılan bir Kanun Hükmünde Kararname ile Antalya, Diyarbakır, Mersin ve İzmit de ilçe belediyesi yerine üç ilk kademe belediyesi; Eskişehir, Samsun ve Erzurum da ise iki ilk kademe belediyesi olmak üzere yedi büyükşehir belediyesi daha kurulmuştur.1999 Marmara depremi sonucu Adapazarı da üç tane ilk kademe belediyesinden oluşmak üzere büyükşehir belediyesi statüsü kazanmıştır. Böylelikle büyükşehir belediyesi sayısı 16’ya yükselmiştir.167 5216 sayılı kanunla; büyükşehir belediyelerinin görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir. Yeni görev ve yetkileri: 168 Nazım imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren bir yıl içinde uygulama imar planı ve parselasyon yapmak, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin yerine bu planları yapmak veya yaptırmak, kanunlarla büyükşehir belediyesine verilen görev ve hizmetlerle ilgili her türlü imar uygulamasını yapmak ve ruhsatlandırmak, Coğrafi ve kent bilgi sistemini kurmak, Sağlık, eğitim ve kültür hizmetleri için binalar yapmak ve bu hizmetlerle ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının binalarını onarmak ve malzeme desteği sağlamak, Kültür ve tabiat varlıklarını korumak, bakım ve onarımını yapmak, onarımı mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden yapmak, Merkezi ısıtma sistemleri kurmak, Büyükşehir belediyelerine ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetleme yetkisi verilmiştir. Böylece büyükşehir dâhilinde imar bütünlüğünün sağlanması amaçlanmıştır. Büyükşehir belediye başkanlarına nüfusa göre 5 ila 10 arasında danışman görevlendirme imkânı getirilmiştir. Böylece başkanların nitelikli bir karargâh oluşturmasına zemin hazırlanmıştır. 166 Mahalli idareler ve Büyükşehir Yönetimi Özel, ihtisas Komisyonu Raporu(1994), Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı müsteşarlığı, Yayın no: DPT: 2364-OİK:431,s:109 167 KILINÇ, Gökçen(2010),a.g.e, s:72 168 URHAN, Vahide Feyza (2008), “Türkiye ‘de Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması”,Sayıştay Dergisi, Sayı 70, Temmuz-Eylül, s: 98 71 Büyükşehir belediyesinin sermaye çoğunluğuna sahip olduğu şirketlere, büyükşehir belediyesinin kendisine ait büfe, otopark ve çay bahçelerinin işletmesini ihale mevzuatına tabi olmadan devretme imkânı sağlanmıştır. Büyükşehir dâhilindeki belediyeler arasında ihtilaf çıkması durumunda büyükşehir belediye meclisinin yönlendirici ve düzenleyici karar almasına imkân tanınmıştır. Büyükşehirlerde nüfusa göre belli bir kilometre çapında bulunan ilçe ve beldeler büyükşehre dâhil edilmiş bu yarıçap dâhilinde kalan orman köyleri dışındaki köyler mahalleye dönüştürülerek ilgili belediyelere bağlanmıştır. 5390 sayılı ayrı bir kanunla mücavir alana dâhil olan orman köylerinde yaşayan nüfusa tekabül eden genel bütçe vergi gelirleri paylarının büyükşehirlere aktarılmasına imkân verilmiştir. 2.6. 1580 Ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu Karşılaştırması 1580 sayılı belediye kanunundan 5393 sayılı belediye kanununa geçişte büyük, önemli değişiklikler yaşanmıştır. Bu değişiklikleri ise yönetsel, yapısal, katılımcılığı ve yerel demokrasiyi güçlendirici yönde olmak üzere çeşitli yönleriyle ifade edebiliriz. 5393 sayılı yeni belediye kanunu ile getirilen en önemli yeniliklerden birisi belediye sayılarının azaltılması ve kuruluşunun zor hale getirilmesidir. Yeni kanun ile bir yerde belediye kurulabilmesi için asgari nüfus şartı 5000 olarak belirlenmiştir. İl ve ilçe belediyeleri için nüfus şartı aranmamaktadır. İl ve İlçe nüfus sayısı ne olursa olsun belediye kurulması zorunludur.1580 sayılı belediye kanununa göre ise belediyenin kurulabilmesi için 2000 nüfus şartı gerekliydi. Ancak gerek politik meseleler, gerekse nüfus hareketliliği ve göçlerden dolayı birçok belediyenin nüfusu 2000 ‘in altına inmiştir. Ve nüfusu 2000’in altında olan yerlerde büyük problemler meydana gelmeye başlamıştır. Belediye hizmetlerinin yerine getirilememesi, çalışanların maaşının ödenememesi, yatırımların sağlanamaması gibi çıkan sorunlardan ötürü yeni kanununla sınır 5000 ‘e çıkarılmıştır. Aynı zamanda, köylerin veya muhtelif köy kısımlarının birleşerek belediye kurabilmeleri için gerekli olan azami 500 metre (istisnai durumlarda 2500 metre) şartı yeni kanunla azami 5.000 metre mesafeye çıkarılmıştır. Belediye kurulması ile ilgili 5393 sayılı yasanın getirdiği bir diğer önemli bir değişiklik de “içme ve kullanma suyu havzaları ile sit ve diğer koruma alanlarında ve meskun sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına 5000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde belediye 72 kurulamaz” hükmüdür. Bu düzenleme ile içme ve kullanma suyu ile sit ve diğer koruma alanlarında belediye kurulmasının önüne geçilmektedir.169 Belediye sınırlarının kesinleşmesiyle ilgili olarak 1580 sayılı kanunda öngörülen“Seksen binden az nüfuslu olan beldelerde belediye meclislerinin kararı ve mahalli idare heyetinin mütalaası alındıktan sonra vilayet idare heyetinin tasdiki ile Seksen binden fazla nüfuslu belediyelerde belediye meclisinin kararı, idare heyetinin muvafakati, valiliğin teklifi ve İçişleri Bakanlığının tasdiki ile kesinleşir.” şeklindeki usulden vazgeçilmiştir. Yeni düzenlemeyle belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve valinin onayı ile kesinleşmektedir. İlçe içindeki belediyelerin sınırlarının tespitinde kaymakamın görüşünün alınması da öngörülmektedir. Yeni sınır tespitine ilişkin olarak yapılan düzenlemeyle öncesine göre daha basit ve uygulanabilir nitelikler taşıyan bir sistem öngörülmüştür. Burada da yerindelik ilkesinin bir yansıması görülmekte ve İçişleri Bakanlığı devreden çıkarılarak konunun en alt birimlerce çözümlenmesi sağlanmıştır.170 1580 sayılı Belediye kanununda belediye tüzel kişiliğinin hangi hallerde sona ereceğine dair açık bir düzenleme yokken 5393 sayılı Belediye kanunun 11.maddesi ile nüfusu 2000’in altına düşen belediyelerin tüzel kişiliğinin Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı’nın teklifi üzerine müşterek kararname ile sona erdirilmesi imkânı getirilmektedir. Ayrıca bağlı olduğu il veya ilçe belediyesi ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan bir başka belediyenin sınırına 5000 metreden daha yakın hale gelen belediye ve köylerin; genel imar düzeni veya temel alt yapı hizmetlerinin gerekli kılması durumunda yine Danıştay’ın görüşü alınarak İçişleri Bakanlığı’nın teklifi üzerine müşterek kararname ile tüzel kişiliklerinin sona erdirilerek ilgili belediyeye katılması öngörülmektedir. Bu madde ile belediye kuruluşu için öngörülen 5000 nüfus şartıyla tutarlılık sağlanmaktadır. Bununla birlikte sadece nüfusu 2000’in altına düşen belediyelerin kapatılması öngörülmekte, dolayısıyla nüfusu 2000-5000 arsındaki belediyelerin tüzel kişiliklerini devam ettirmelerine imkân verilmektedir.171 1580 sayılı eski Belediye Kanunu’nun 53.maddesinde “kanunen kendisine verilen görevleri süresi içinde yapmaktan çekinir ve bu hal belediye meclisine ait ileri sekteye veya gecikmeye uğratması” meclisin fesih nedenlerinden biri olarak düzenlenmişken bu durum yeni kanunda madde 30 da “ kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratırsa” şeklinde düzenlenmiştir. Bu yeni kanuna göre belediye meclisinin feshedilmesi “kendisine verilen görevleri süresi 169 ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), “ Yerel Yönetimlerde Açılım: 1580 Sayılı Belediye Kanunu İle 5393 Sayılı Belediye Kanunu arasındaki Farklar” Yerel siyaset Dergisi, Temmuz, Sayı 37. 170 ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), a.g.e, 73 içinde yapmayı ihmal etmesi” ve “bu ihmalin belediyeye ait işleri sekteye veya gecikmeye uğratması” şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda mümkündür. Yani burada “ihmal” kavramı kullanılmış, kasıt ile sınırlanmaksızın daha geniş bir anlamda düşünülmüştür. Diğer bir fark, eski kanunda çıkacak ihmalin belediye meclisine ait işleri sekteye uğratması durumunda fesih nedeni olarak belirlenmişken yeni kanun ile belediyeye ait işleri sekteye uğratması şartı getirilmiş böylece belediye işleri bakımından hizmet kusuruna yol açacak herhangi bir ihmal fesih nedeni olarak düzenlenmiştir.172 1580 Sayılı Belediye Kanunu’nda, “her Türk nüfus kütüğüne yerli olarak yazıldığı beldenin hemşerisidir” şeklinde düzenlenen hemşehri hukuku, 5393 Sayılı Kanunla değiştirilmiş ve “Herkes ikamet ettiği yerin hemşehrisidir” (mad. 13) şeklinde düzenlenmiştir. Hemşehrilere belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri hakkında bilgi edinme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakkı verilerek katılımı ve açıklığı sağlayacak bir hemşehri hukuku öngörülmüştür. Belediyeler de hemşeriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapmakla görevlendirilmiştir. Ayrıca, bu çalışmalara üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşlarının ve uzman kişilerin katılımının sağlanması da öngörülmüştür.(mad.13/2)173 Kanunun 14. maddesinde belediyenin görev ve sorumlulukları sıralanmıştır. 1580 sayılı Kanunda, belediyenin görevleri 81 maddede sayılarak belirlenmişken, 5393 sayılı Kanunda ise, belediyenin görevleri iki maddede genel olarak sayılmıştır. (mad. 14) Buna göre, “belediye mahalli müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafi ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’ geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açar. b) Okul öncesi eğitim kurumları açabilir; Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir; her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir; sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir veya işletebilir; kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin 171 172 ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), a.g.e, YAVUZDOĞAN, Seçkin( 2006),a.g.e, s:206 74 korunmasını sağlayabilir; bu amaçla bakım ve onarımını yapabilir, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa edebilir. Gerektiğinde, öğrencilere, amatör spor kulüplerine malzeme verir ve gerekli desteği ağlar, her türlü amatör spor karşılaşmaları düzenler, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verebilir. Gıda bankacılığı yapabilir.” Bunların yanında, kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de belediye yapar ve yaptırır. (mad. 14/3) 5393 Sayılı Kanun, meclis toplantılarıyla ilgili farklı düzenlemelere yer vermiştir.1580 sayılı Kanunda meclisin yılda üç defa olağan ve belli şartların oluşması durumunda olağanüstü toplantı yapacağı öngörülmüşken; 5393 sayılı Kanun, meclisin her ayın ilk haftası önceden kararlaştırdığı günde toplanmasını karara bağlamıştır. (mad. 20/1) Böylece mahalli hizmetlerin katılımcı ve şeffaf bir anlayışla hareket etmesi, meclisin ise etkili ve etkin bir denetim yapmasını sağlamak amaç olarak görülmüştür. Ayrıca meclisin her ay toplanması nedeniyle olağanüstü toplantı sistemine son verilmiş,1580 sayılı Kanundaki gibi, 5393 sayılı Kanunda da meclis toplantılarının açık olması benimsenmiş; 1580’den farklı olarak ise, “gizli toplantı” yerine, başkan veya üyelerin gerekçeli önerisiyle toplantıya katılanların salt çoğunluğunun onayı üzerine “kapalı toplantı” yapılması öngörülmüştür. (mad. 20/5) Meclisin gündemi ise, belediye başkanı tarafından belirlenerek en az üç gün önceden üyelere bildirilecek ve halka duyurulacaktır. Bunun yanında, meclis üyeleri de gündeme ilave yapılması için öneride bulunabilecektir. (md. 21)174 Yine 5393 sayılı kanunla yerel yönetimlere “yerindelik” ilkesi getirilmiştir. 14. maddenin sonunda yer alan “Belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur” ifadesi bunu göstermektedir. 5393 sayılı kanun, belediye olgusunu ifade ederken “idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi” cümlesini kullanmıştır. Bu tanımda kamu tüzel kişiliği kavramı içinde yorumlanan özerklik içeriği açıkça yazılmıştır. Buna göre belediye, “idarî ve malî” özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. Malî özerklik, daha önce hiç görülmeyen bir yaklaşım olarak karşımıza çıkmaktadır.175 Belediye encümeni de yeniden düzenlenmiştir. Encümenin uzmanlık niteliği güçlendirilerek yürütmeye ilişkin daha dinamik bir karar alma mekanizması öngörülmektedir. Ayrıca belediye meclisince seçilmiş üyelerin de encümene katılması sağlanarak katılım ilkesinin güçlendirilmesi amaçlanmaktadır.5393 sayılı kanunla, 1580 sayılı kanundan farklı 173 MEMİŞOĞLU, Dilek(2006), Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Reformu, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Isparta, s:109 174 MEMİŞOĞLU, Dilek(2006), a.g.e, s:110 75 olarak belediye encümeninde seçilmiş üyelerin sayısı artırılarak katılımcılık ilkesi güçlendirilmiştir. Bir diğer değişiklik ise, seçimle gelen üye sayısının atananların yarısından fazla ve ikiden az olamayacağı kuralının kaldırılmasıdır.176 Yeni kanunla belediye başkanına belediye meclis kararlarını veto etme yetkisi tanınmış ve böylece belediye başkanının belediye içerisindeki gücü arttırılmıştır.177 Eski belediye kanununda üçte iki olarak düzenlenmiş olan yetersizlik oyu dörtte üçe çıkarılarak belediye başkanının düşürülmesi zorlaştırılmıştır. Ama yapılan bu düzenlemelerin eskisine göre olağan bir faydası bulunmamaktadır. Çünkü 1982 Anayasası ‘nın 127.maddesinin dördüncü bendine göre organlık kararının yitirilmesi ancak yargı kararı ile mümkündür. Belediye meclisinin yetersizlik kararı ancak yargı organının incelenmesi sonucunda bir anlam ifade etmekte ve hukuki bir sonuç doğurmaktadır.178 Yerel yönetim hizmetlerinin özelleştirilmesinin devamının sağlanmış olması kanunların başka bir önemli özelliği olmuştur. Özelleştirmenin yerel yönetimler açısından da ihtiyaç haline geldiği göz önünde bulundurularak özelleştirilme uygulaması yeni Belediye Kanunu ‘nda yerini almıştır. Mal ve hizmet üretimindeki yüksek maliyetler, kaynak sıkıntısı, belediye çalışanlarının siyasi düşüncelerle ve keyfi olarak işe alınmaları, ücret ve üretim dengesizliği, araç ve gereç yetersizliği, yerel yönetim hizmetlerinin özel firmalara yaptırılmasının hizmette üretkenliği arttırması ve hizmetlerin kalitesini geliştirmesi gibi nedenler özelleştirme uygulamasına geçilmesine zemin hazırlamıştır.179 Yeni kamu yönetim anlayışı doğrultusunda belediyelerimizde stratejik yönetim uygulamasına geçilmiş, Belediye Kanununun 41. maddesine göre, nüfusu 50.000’in üzerindeki belediyelerde, belediye başkanına yerel yönetimler süreçlerinden itibaren 6 ay içinde stratejik plan yapılması, kalkınma planı ve yıllık performans planı hazırlanması görevi verilmiştir.180 175 ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), a.g.e, ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), a.g.e, 177 BAYRAKÇI, Erdal(2011), Yerel Yönetimler, Dizgi Ofset, Konya, s:96 178 TESEV Raporu, Mahalli İdareler Yasa Tasarıları Üzerine, Ekim 2004, tesev. org.tr 179 ULUSOY, Ahmet(1999), “Mahalli İdare Hizmetlerinin Özelleştirilmesi ve Trabzon Belediyesi Uygulaması”, Belediye Dergisi, s:34 180 BAYRAKÇI, Erdal(2011), a.g.e, s:97 176 76 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYELER VE KAMU HİZMET ANLAYIŞI 3.1. Kamu Hizmetinin Tanımı Kamu hizmeti, kullanıldığı yere göre anlamı çeşitli hal alan esnek bir kavramdır. Bu yüzden anlamını kullanış yerine göre analiz edebilir, anlayabiliriz. Ama kamu hizmetini tanımlayan ortak özelliklerde vardır ki bu özellikleriyle genel olarak tanımlanabilmektedir.181 Kamu hizmetini tanımlayan bazı yaklaşımlarsa şöyledir: Kamu hizmetleri toplumun beklentilerini sağlamaya yönelik olarak kamu yararını gerçekleştirmek için sunulan hizmetlerdir. Bu hizmetlerin kimler tarafından hangi şekilde yerine getirileceği ülkelerin tercihleriyle belirlenir. Kimi kamu hizmetleri doğrudan devlet tarafından sağlanırken kimi kamu hizmetlerinin görülmesi devlet dışındaki diğer kamu tüzel kişilerine bırakılmıştır. Kamu hizmetini tanımlayan bazı yaklaşımlarsa şöyledir: “Kendine özgü bir hukuksal rejim içinde idare veya onun sorumluluğunda özel hukuk kişilerince yürütülmesiyle kamu yararı elde edileceği yetkili organlarca kararlaştırılan faaliyetler kamu hizmetleridir.”182 “Kamu Hizmeti, bir kamu tüzel kişisi veya onun denetimi altında bir özel kişi tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik faaliyetlerdir. Diğer bir ifadeyle kamu hizmeti, kamu tüzel kişisi tarafından sağlanan veya üstlenilen kamu yararı amacına yönelik bir faaliyettir.”183 “ Devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel, kolektif ihtiyaçlarını karşılamak, kamu yararını sağlamak için kamuya sunulmuş devamlı ve muntazam faaliyetlerdir.”184 Kamu hizmeti kavramı organik, maddi ve şekli açılardan da anayasamızda çeşitli yönleriyle yer almıştır. Şöyle ki; 185 Organik açıdan kamu hizmeti, bir görevi yürütmek için bir kamu tüzel kişisi tahsil edilmiş ajan ve mali araçların bütünüdür. Bu tanımlama belli bir örgütü yani idareyi ifade etmektedir.( Anayasa Mad.70 “ Her Türk kamu hizmetine girme hakkına sahiptir”). Maddi açıdan kamu hizmeti, giderilmesinde kamu yararı bulunan toplumsal bir ihtiyacı karşılayan faaliyet olarak tanımlanmaktadır.( Anayasa Mad,47“Kamu Hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebilir”).Bu tanımlama faaliyetin içeriğine göre yapılmaktadır. 181 BALTA, Tahsin Bekir( 1970) İdare Hukuku I,AÜSBF Yayını, Ankara, Sayı72, s:18 TİYAKİ, Refik; Ekonomik Özgürlükler ve Anayasa, Yetkin Yayınları, Ankara, 2008, s. 235. 183 GÖZLER, Kemal; idare Hukuku, C. II, Ekin Kitabevi, Bursa, 2003, s. 219 184 ONAR, S.Sami (1966), İdare Hukukunun Umumi Esasları, C.1, Üçüncü Baskı, İstanbul, s:13 185 GİRİTLİ, İsmet, AKGÜNER, Tayfun(1987), İdare Hukuku Dersleri, İstanbul, s:127 182 77 Şekil açıdan kamu hizmeti giderilmesinde kamu yararı bulunan bir toplumsal ihtiyacı karşılamak amacıyla kamu tüzel kişileri veya onların gözetim ve denetimi altında özel bir girişim tarafından özel bir hukuki rejim içinde yürütülen faaliyetlerdir. Bütün bu yapılan tanımlardan yola çıkarak kamu hizmetiyle ilgili olarak; hizmetin kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi, kamu yararı sağlayan bir faaliyet oluşu ve hizmetin kamu hukuku usulleriyle yürütülmesi özelliklerinin bütün tanımlarda ortak koşul olduğunu görebiliriz. Buradan yola çıkarak kamu hizmetinin taşıması gereken unsurları ise kamu yararı, kamu tüzel kişiliği, kamu hukuku, süreklilik ve düzenlilik unsurlarına ek olarak egemenlik unsurunu da söyleyebiliriz. 186 Kamu hizmetleri, vermiş olduğu faydaları göz önünde bulundurularak genel hizmetler ve yerel hizmetler olarak iki farklı grupta ele alınabilir. Genel hizmetler, merkezi idarenin başkent ve taşradaki birimleri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimi altında yürütülen kamusal hizmetlerdir. Yargı, sağlık, eğitim, vergi ve güvenlik hizmetlerini bunlara örnek olarak verilebilir. Yerel hizmetler ise, doğrudan yerel yönetimler veya bunların gözetim ve denetimi altında yürütülen kamusal hizmetlerdir. Parklar, yollar, kaldırımlar, itfaiye, ulaşım, su ve kanalizasyon hizmetleri de bunlara örnektir.187 Kamu hizmeti kapsamına giren tüm hizmetler ise merkezi ve yerel nitelikli kamu kurum ve kuruluşlarının yanında sivil toplum örgütleri tarafından doğrudan ya da dolaylı olarak da yerine getirilmektedir. Kamu hizmetlerinin bir bölümü genel nitelik gösterirken, bir bölümü de tamamen yerel niteliktedir. Bu hizmetlerin tamamının merkezi yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi, hedeflenen kamu yararını azaltabilme şüphesi getirdiğinden gelişmiş ülkelerin büyük bir kısmında hizmetlerin yürütülmesinde yerel yönetimlerin yanında sivil toplum örgütleri de önemli bir rol oynamaktadır. Çünkü yerel bölgelerin ihtiyacı olduğu hizmetlerin merkezi yönetim tarafından sağlıklı bir biçimde belirlenip, bu yönde yapılan taleplere doğru düzgün bir yanıt vermenin zor olması, hedeflenen kamu yararını en azından verimsiz duruma getirebilmektedir. Bunun farkında olup çözüm üretmeye çalışan ülkeler, kamu yararına uygun etkin ve verimli bir sonuca ulaşmak amacıyla görev ve yetkilerinin bir kısmını karar organlarında yerel halkın söz sahibi olduğu yerel yönetimlere devretmişlerdir. Bunun sonucunda da başta belediyeler olmak üzere yerel yönetimlerin kamu hizmeti yerine getirmekteki önemleri giderek artmış ve onları, yönetimde önemli bir konuma getirtmişlerdir.. 186 http://www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum.htm (23.01.2012) ÖZKAN, Muhlis(2009), “Belediyelerde Bir Alternatif Hizmet Sunum Yöntemi Olarak İhale” Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, s:20 187 78 Yerel yönetimler, bu önemlerinden dolayı bütün dünyada olduğu gibi Türk yönetim yapısı ve hukuk mevzuatında da anayasal bir organ olarak yerlerini almışlardır.188 3.2. Kamu Hizmetlerinin Kurulması ve Kaldırılması Kamu hizmetlerinin kurulması yasama işlevine ait bir yetkidir. Yürütme organının düzenleme yetkisi ancak yasal çerçeve içinde kullanılabilir. Sistemimizin bu ilkeleri Anayasa ‘nın yasama yetkisinin devredilmezliği kuralıyla birleşince sürekli bir gerilim doğurması, her yasanın yürütme organına verdiği yetkilerle bu kuralı ihlal etme riski taşıması kaçınılmazdır. Anayasa Mahkemesi ‘nin kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi vesilesiyle verdiği kararların çoğunda iptal gerekçesi yasama yetkisinin devredilmezliği kuralının ihlali olmuştur. Genel olarak Anayasa ‘da “ yasayla düzenlenir” ifadesinin geçtiği konuların KHK ‘lere kapalı olduğunu düşünürüz ama Anayasa Mahkemesi İçtihadı ise tersi yöndedir. Anayasa Mahkemesi’nin olağanüstü dönem KHK ‘leri için verdiği kararlardan sonra olağanüstü KHK ‘inde düzenleme alanı sınırlanmıştır. Kamu hizmetlerinin kurulması bir idari örgütlenmeyi gerektirebilir. Anayasa ‘nın 123. maddesine göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle kanunla düzenlenir.” İbaresi vardır. Kamu hizmetinin kurulması, ayrı bir tüzel kişiliğin kurulmasını gerektiriyorsa yetki yine yasama organındadır. 123. maddenin son fıkrasına göre “kamu tüzel kişiliği kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”189 Bugünün hukuksal mantığı ve düzenlemeleriyle değerlendirdiğimizde ise yerel yönetimler merkezi idarenin iradesiyle kurulan birimlerdir. Tarihsel gelişim süreci içerisinde değerlendirdiğimizde yerel yönetim örgütlemelerinin merkezi devleti önceleyen bir tarihi olduğu görülebilir. Ülkemizde merkezi devlet anlayışının baskın olmasının önemli bir nedeni de yerelin etkisini kırarak modernleşmenin önündeki engelleri kaldırmaktır. İlke, tüm kuralların ve hizmetlerin merkezden üretilmesidir. Yerel yönetimler bu kuralın istisnasıdır. Gerek yerel yönetimin ilk kez anayasal düzeyde düzenlendiği 1876 Anayasası ‘nda, gerek Cumhuriyet Döneminde 1961 ve 1982 Anayasalarında yerel yönetimler merkezin yasa koyucu aracılığıyla ortaya çıkan iradesiyle çevrilmiştir. Yerel yönetimlerin görevleri yasayla belirlenecektir. Yani, yerel yönetimlerin karşılamak üzere kuruldukları “ yerel ortak ihtiyaçlar” da yasayla belirlenecektir.190 Kamu hizmetleri kurulmasındaki şekle uygun olarak, kanuna dayanarak ortadan kaldırılabilir. Kamu hizmetleri, karşıladığı toplumsal ihtiyacın bu niteliğini kaybetmesi veya 188 ÖZKAN, Muhlis(2009), KARAHANOĞULLARI, Onur(2001), “ Kamu Hizmetlerinin Kurulmasında Yerel Yönetimlerin Yetkisi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 4, Ekim, s:24-25 190 KARAHANOĞULLARI, Onur(2001), a.g.e., s:29 189 79 hizmetin yürütülmesinde kamu yararının kalmamasının sonucu iptal edilir veya özel teşebbüse terk ve devrolunabilir.191 3.3. Kamu Hizmetinin Özellikleri Kamu hizmetinin özelliklerinden bazıları şöyle sıralanabilir:192 Kamu hizmetleri bireylerin yararlarına açık etkinliklerdir. Yararlanmada eşitlik ilkesi gözetilir. Kamu hizmetlerinden yararlananların hak ve özgürlükleri hizmet gerekleri doğrultusunda dolaylı biçimde sınırlandırılabilir. Kamu hizmeti, kamuya yönelik ve kamuya yararlı bir hizmettir. Kamuya dolaylı olarak yararlı olan hizmetler, kamu hizmeti sayılmaz. Bir hizmetin kamu hizmeti sayılıp sayılmaması, toplumun içinde bulunduğu koşullar ile yakından ilişkili olup, siyasal bir kararla belirlenir. Kamu hizmeti, ülkesel, yerel veya bölgesel olabileceği gibi toplumun belli kesimine yönelik de olabilir. Kamu hizmetleri kural olarak, kamu kuruluşlarınca sağlanır. Ancak, kamu kuruluşunun denetimi altında özel kesimce de yürütülebilir.(organik unsur) Bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamuya yönelik olması yeterli olmaz; kamu kurumunun gözetimi altında yürütülmesi de gerekir. Örneğin, taksi kamuya yönelik bir hizmettir; ilgili kamu kurumunun yakın gözetimi altında yürütülen bir hizmet değildir. Kamu hizmeti kural olarak süreli hizmetlerdir. Ancak, süreli ya da geçici nitelik de kamu hizmeti de olabilir. Depremlerde yürütülen hizmetler gibi. Kamu hizmetinin tekel konusu olması gerekmez. Aynı nitelikteki hizmetler hem kamu hem de özel kesimce yürütülebilir. Örneğin, devlet tiyatroları bir kamu hizmeti, özel tiyatrolar ise kamuya yararlı bir hizmettir. Kamu hizmetlerinin önemli bir bölümü parasızdır. Kolluk hizmetleri ücretsizdir. İktisadi nitelikli kamu hizmetlerini paralı olması ise kuraldır. Örneğin, Demiryolları, P.T.T. hizmetleri gibi. Kamu hizmeti nesnel bir biçimde sunulur. Bireylerin kamu hizmetlerinden yararlanmaları ya da kamu hizmetlerine katılmaları eşitlik ilkesine önem verilerek düzenlenmelidir. 191 192 ÇIRAKMAN, Birsen(1976), “Kamu Hizmeti” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 9, Sayı 4, s:87 GÖZÜBÜYÜK, Şeref( 2008),Türkiye ‘nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara, s:27-28 80 Bir hizmetin kamu hizmeti olarak, kamu kuruluşlarınca yürütülebilmesi, ancak yasama organının izni ile olur. Anayasa yerel kuruluşların görevini genel olarak belirtmiştir. Halkın ortak ve yerel ihtiyaçlarını karşılamak üzere, yerel kuruluşlar, bazı hizmetleri kamu hizmetine dönüştürebilir. Kamu hizmetlerinin kamu kuruluşlarınca yalnız kamu hukuku kurallarına göre yürütülmesi gerekli değildir. Hizmetin niteliğine göre özel hukuk kuralları da uygulanır. Özellikle iktisadi nitelikli kamu hizmetlerinde özel hukuk kuralları kamu hukuku kurallarına göre daha ağır basar. Kamu hizmetinin saydığımız bu özelliklerinin yanında şunu da belirtmeliyiz ki; aslında bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için, sıraladığımız bütün bu özellikleri taşımasına gerek yoktur. Bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için hizmetin kamuya yöneltilmiş ve kamuya yararlı olması, bunun yanında hizmetin ya kamu kuruluşlarınca ya da ilgili kamu kuruluşunun sıkı denetimi altında özel kişilerce yürütülmesi gerekir. Bu iki özellik bütün kamu hizmetleri için gerekli ve zorunludur.193 3.4. Kamu Hizmetinin İlkeleri Kamu hizmetleri, planlamadan denetime kadar var olan bir denetimi içermektedir. Kısaca PÖPAYED olarak adlandırılan bu sürecin aşamaları; planlama, örgütlenme, personel alımı, yönlendirme, eşgüdüm ve denetimdir. Kamu hizmetinin ayırıcı ilkeleri ise sürekli, düzenli, eşitlikçi, adaletçi ve kendi kendini yenileyici olmasıdır. Bu bütünlükte toplumun(Devlet) çıkarları gözetilmektedir. Buda devletin sürdürülebilirliği anlamını taşımaktadır.194 Kamu yönetimine yapılan bütün bu değerlendirmeler göz önüne alındığında kamu hizmetini tanımlayan belli başlı ilkelerin olduğunu görmüş oluruz. Çal öne çıkan birtakım bu ilkeleri şu halde inceleme altına almıştır;195 Süreklilik; kamu hizmetinin kesintiye uğramaksızın yürütülmesi gerektiğine işaret etmektedir. Bu “kronolojik” bir sürekliliği içerdiği gibi aynı zamanda “içerik” ve yoğunluk olarak “nitel” özellik yönünü de kapsamaktadır. Bu yüzden hizmetin süre anlamında kesintisiz olması gibi kalitesininde var olan ihtiyaçları zorunludur. Diğer yandan, süreklilik niteliğinin uyarlama ve değişkenlik niteliklerini de beraberinde getirdiği belirtilmektedir. Hava gazıyla aydınlatılan sokakların elektrik devrine geçiş yapıldığında artık elektrikli aydınlatmaya 193 GÖZÜBÜYÜK, Şeref(2006), Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, s:300 TOPRAK, Zerrin(2006),Yerel Yönetimler, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, s:4 195 ÇAL, Sedat(2008), Türkiye’de Kamu Hizmeti ve İmtiyazın Dönüşüm Öyküsü, TOBB Yayın, Ankara, s:3031 194 81 dönüştürülmesi gereğinin ortaya çıkması, uyarlama ve değişkenlik ilkelerinin uygulaması bakımından örnek gösterilebilir. Bedelsizlik; bedelsizlik (Meccanilik) ilkesi bazı yönleriyle tartışmaya konu olmuştur. Kanuni yönüyle( ilköğretim bedelsizliği gibi) kimi kamu hizmetlerinin bedel alınmaksızın yapılabileceği belirtilirken zaman içerisinde toplumsal yaşamın ihtiyaçlarına uygun olarak bu ilkeden sapmalar ortaya çıkmış ve sonunda idarenin özellikle iktisadi hizmetlerinde hizmetin karşılığında belli bir bedel alınmasını öngörebileceği kabul edilmeye başlanmıştır. Giderek kimi idari kamu hizmetlerinde bile hizmetin idarece uygun görülen belirli bir idare karşılığı verilmesi yayılmaya başlamıştır.( Dava açma harcı veyahut da yüksek öğrenimde öğrencilere verilen katkı payı ödeme zorunluluğu getirilmesi gibi) bunun yanında söz gelimi belediyelerin zorunlu görevlerinden biri olmasından dolayı çöp toplama işleri yahut belediye sınırları içerisinde satılan et ürünlerinin kontrolü için herhangi bir karşılık talep edemeyeceği ve bu hizmetin vergiler yoluyla finanse edileceğinin öngörülmesi hangi kamu hizmetleri için ve hangi nedenlerle karşılık veya katılım payı talep edilip edilmeyeceğine yani kısaca kamu hizmetlerinde bedelsizlik ilkesinin sınırlarını ve kapsamının belirlenmesinde zorluluğun örneğini göstermektedir. Eşitlik; eşitlik ilkesinin özel uygulamaları olan “ yansızlık” ve “laikliğin” ayrı ilkeler olarak ele alınmasına rağmen eşitlik ilkesi altında hepsi birleştirilebilir. Anayasa’ daki tanımlanışıyla eşitlik; kişilerin devletle olan ilişkilerine yönelik bir ilkedir. “Kamun önünde eşitlik” düzenlenmiştir. Yani devlet önünde herkes eşittir. Anayasanın 10.maddesinde kanun karşısında “ herkes dil, din, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri” unsurlar bakımından eşit konumdadır. Herhangi bir ayrım gözetilemez. Eşitlik iki yönlüdür. Bir yandan bireylerin kendi aralarındaki ilişkilerinde hukuk öznesi olarak eşit olduklarını anlattığı gibi devletin hukuk yapıcısı ve uygulayıcısı olarak bireylere yansız davranması gerektiğini de ifade eder. Her iki yönüyle de günümüz siyasal ve toplumsal kurgusunun temelinde yer alır. Eşitlik ilkesinin kamu hizmetinin işleyişinde ortaya çıkış biçimleri değerlendirildiğinde hizmetle ilişkili olan herkesin etkilerinin bulunduğu görülmektedir. Ve kamu hizmetinin insan öğesini oluşturan kamu görevine girmede eşitlik ilkesi Anayasa’nın 70. maddesinde düzenlenmiştir. Madde de “ her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez.” hükmü yer almaktadır.196 196 KARAHANOĞULLARI, Onur(2004), Kamu Hizmeti: Kavram ve Hukuksal Rejim, Turhan Kitabevi, Ankara, s:200-205 82 Bazı bilim adamları kamu hizmetini ilkeleri açısından yukarıda sınıflandırdığımız gibi değerlendirirken bazıları ise her zaman bireysel çıkardan üstün olan kamu yararı ilkesi; hizmetlerin ilgili tüm toplum bireylerine dengeli dağılımını gerektirecek nicelik ilkesi; doyum yaratma veya kalite olarak da denilebilecek nitelik ilkesi olarak üç ayrı sınıflandırmaya tabi tutmuştur. Kamu yönetimi, kamu hizmeti üretmek için vardır. Kamu hizmeti de kamu yararı içindir. Bu yüzden de kamu hizmeti ilkelerinin neler olduğu her zaman için önemlidir. Kamu hizmetinin sınıflandırılması, ilkeleri, unsurları bu açıdan her yönüyle incelenmeli ve gereken değer gösterilmelidir. 3.5. Kamu Hizmetlerinin Türleri Kamu hizmetleri değişen tarihsel, sosyal, ekonomik koşullar sonucunda devletin üstlendiği sosyo-ekonomik işlevler doğrultusunda çeşitlenmişler ve farklı biçimlerde sınıflandırılmışlardır. İdare hukukunda devletin işlemleri en genel anlamda kolluk-kamu hizmeti ayrımına tabi tutulmuştur. Buna göre daha çok; düzenleme boyutu ön plana çıkan “ İdarenin kamu düzenini korumak ve sağlamak için giriştiği tüm faaliyetler kolluk faaliyetlerini oluştururken; idarenin edimde bulunması anlamına gelen kamu hizmeti ise “kamu yararı amacına yönelik bir faaliyet” olarak nitelendirilmektedir. Gerçekte kamu düzenini sağlama faaliyeti de kamu yararı amacına yönelik olduğundan kolluk faaliyetleri de bir kamu hizmeti faaliyeti olarak kabul edilebilir. Literatürde kamu hizmetleri yürütüldükleri alan, bireylerin yararlanma biçimleri, konuları( idari, teknik, kültürel, ekonomi, sosyal) tekel-tekelsiz olması( özel kesime de bırakılmış, özel kesime tamamen yasaklanmış) bakımından devletin üstlenmiş olduğu sosyal ve ekonomik işlevleri dikkate alarak kamu hizmetleri bir sınıflandırmaya tabi tutulur.197 Kamu hizmetlerini Gözübüyük ise kabaca dört biçimde sınıflandırmıştır. Bunlar;198 Yönetsel(Genel) Kamu Hizmetleri: idari hizmetler olarak da geçen bu hizmetler yönetimin geleneksel hizmetleridir; eğitim, sağlık, bayındırlık hizmetleri gibi. Bu tür hizmetler kural olarak da kamu yönetimi hukuku kurallarına göre yürütülmektedir. İktisadi Kamu Hizmetleri: Bunlar ticari ve sınaî nitelikli hizmetlerdir. İktisadi kamu hizmetleri bir yandan özel faaliyetlere benzemekte diğer yandan ise kamu hizmeti niteliğini korumaktadır. Bu özelliğinden dolayı iktisadi hizmetlere hem özel hukuk hem de kamu hukuku kuralları uygulanmaktadır. 197 KARABULUT UÇAR, Emine(2007), “Kamu Hizmeti Kavramının Dönüşümü” Kayfor IV: Bildiriler Kitabı, Muğla, s:407 198 GÖZÜBÜYÜK, Şeref(2006),a.g.e, s:301 83 Sosyal Kamu Hizmetleri: Bu hizmetler tür olarak genişleme eğilimindedirler. Emeklilik, sağlık, iş ve işçi bulma, sosyal güvenlik, dinlenme, eğlenme gibi toplumsal ihtiyaçları karşılayan etkinlikler, sosyal kamu hizmeti sayılmaktadır. Sosyal kamu hizmetlerinin benzerleri özel kesimce de yürütülmektedir. Bunlardan bazıları devlet tekelindedir; iş ve işçi bulmada olduğu gibi. Sosyal kamu hizmetlerinin iktisadi kamu hizmetlerine göre, kamu yararı amacı daha belirgindir. Kamusal yanı daha baskındır. Bunlara da belli ölçülerde özel hukuk kuralları uygulanabilmektedir. Bilimsel, Teknik ve Kültürel Kamu Hizmetleri: Bugün, bilimsel, teknik ve kültürel kamu hizmetleri büyük gelişmeler göstermektedir. Bilimsel ve teknik konuların yanında, tiyatro, müzik, resim, heykel gibi, kültür hareketleri de devletin uğraş alanına girmektedir. Bilimsel, teknik ve kültürel hizmetler, ancak özgürlük ortamında gelişebilir. Bu amaçla yönetim açısından, bu gibi hizmetleri yürüten kuruluşlara “özerklik” tanınmıştır. 3.6. Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri Kamu hizmetlerinin görülme usulleri kendi içinde kısaca emanet, müşterek, imtiyaz, iltizam, ruhsat usulü olarak birkaç başlık altında incelenir. Bizde bunları kendi içinde daha da bir detaylı bir halde bölümlere ayırarak analiz edeceğiz. 3.6.1. Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel Kişileri Tarafından Görülme Usulleri Kamu hizmetleri bir kamu özel kişisi tarafından iki değişik şekilde görülebilir: Bir kamu hizmeti, o hizmetten sorumlu olan kamu idaresi (devlet, il özel idaresi, belediye, köy) tarafından doğrudan doğruya işletilebilir. Bir diğeri ise bir kamu hizmeti, o hizmetten sorumlu olan kamu idaresinin( devlet, il özel idaresi, belediye, köy) kurduğu diğer bir kamu tüzel kişisi tarafından işletilebilir. Bunlardan birincisi emanet usulü, ikincisi ise kamu kurumu usulü olarak adlandırılmaktadır.199 3.6.1.1. Emanet Usulü Emanet, kamu idareleri( Devlet, il, belediye ve köy)ile idari kamu kurumlarının kendi personel, para, araç ve gereç ile doğrudan doğruya kamu hizmeti görme usulüdür. Kamu hizmetlerinin çoğunluğu bu yoldan ve idare hukuku çerçevesinde gerçekleştirilir. Bu nedenle emanet usulü idare hukuku ilke ve kurallarının toplamı yani bütünü olarak görülür. Emanet yolu ile ifa edilen kamu hizmetlerinin sorumluluğu, kamu idareleri ile kurumların başında bulunan yetkililere aittir. Çünkü bütün kamu görevlileri hiyerarşi bağı ile üstlerine bağlıdır ve asıl sorumlu olanda baştakilerdir. Devlet merkezi idaresi için bakanlar kendi görev alanlarında, 199 GÖZLER, Kemal(2005a),İdare Hukukuna Giriş, Ekin Kitabevi, Bursa, s:209 84 il özel idaresinde valiler, belediyede başkanlar, köyde muhtarlar görülen kamu hizmetlerinden sorumludur.200 Genel olarak emanet usulünün belli başlı önemli özellikleri ise şunlardır; emanet usulü sadece kamu idareleri tarafından görülebilir. Burada kamu hizmetini yürüten birimlerin hizmeti kuran ve üstlenen kamu idaresinden ayrı bir tüzel kişiliği yoktur. Kamu hizmeti, hizmetten sorumlu olan kamu idaresinin personeli tarafından yürütülür. Kamu hizmeti, hizmetten sorumlu olan kamu idaresinin malvarlığıyla yürütülür. Ülkemizde merkezi kamu hizmetlerinden milli savunma, güvenlik, adalet hizmetleri, ilk ve orta öğrenim, sağlık hizmetleri emanet yolu ile görülürler.201 3.6.1.2. Kamu Kurumu Usulü Kamu kurumu usulü bir kamu hizmetinin bu hizmetten sorumlu olan kamu idaresi(devlet veya mahalli idare) tarafından kurulan ayrı bir kamu tüzel kişisi tarafından görülmesi usulüdür. Kamu kurumlarını devlet veya mahalli idareler, kendi sorumlulukları altında olan kamu hizmetlerini personel ve mali bağımsızlığa sahip olarak yürütebilmek amacıyla kurmaktadırlar. Örneğin, yüksek öğrenim aslında devletin sorumluluğunda olan bir kamu hizmetidir. Devlet bu hizmeti kendi tüzel kişiliği içinde emanet usulüyle doğrudan doğruya yapmak yerine kendisinden ayrı bir tüzel kişi kurarak yürütmeyi tercih etmektedir. Ve bu tüzel kişiye belli bir personel ve mali bağımsızlık tanınmıştır. Kamu kurumu tarafından yürütülen bütün kamu hizmetleri bu usule örnek gösterilebilir. Milli kamu hizmetleri alanında örnek olarak; üniversiteler, karayolları genel müdürlülüğü, Vakıflar Genel Müdürlülüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlülüğü, SSK, BAĞ-KUR, Dil Ve Tarih Yüksek Kurumu, TUBİTAK, TODAİE, TRT, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlülüğü, KİT’ler, PTT, TCDD, sayılabilir. Mahalli kamu hizmetleri alanında ise, mahalli idareler tarafından kurulan; İETT, EGO, ASKİ, İSKİ gibi kurumlar sayılabilir.202 Kamu kurumu usulüyle idari kamu hizmetleri görülebildiği gibi sınaî ve ticari kamu hizmetleri de görülebilmektedir. Örneğin; üniversiteler bir idari kamu hizmetini yürütmektedirler KİT’ler ise bir sınaî ve ticari kamu hizmetini yürütürler.203 3.6.2. Kamu Hizmetlerinin Bir Özel hukuk Kişisi Tarafından Görülme Usulleri Daha öncede belirttiğimiz gibi kamu hizmetlerinin mutlaka bir kamu tüzel kişisi tarafından görülmesi şart değildir. Kamu hizmetleri bir kamu tüzel kişiliğinin gözetim ve denetimi altında bir özel hukuk kişisi tarafından da işletilebilir. Ancak, hiçbir özel hukuk kişisi 200 DURAN, Lütfi(1982),İdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, İstanbul, s:328-329 GÖZLER, Kemal(2005a),a.g.e, s:209-210 202 GÖZLER, Kemal(2005b),İdare Hukuku Ders Notları, Ekin Kitabevi, Bursa, s:450 201 85 kendi kendisine bir kamu hizmetini yürütme görevini veremez. Bunun için bir kamu idaresi yani devlet, il özel idaresi, belediye veya köy tarafından görevlendirilmesi gerekir. Bu görevlendirme de ya kanun ya da idari işlem gibi tek taraflı bir işlemle yapılan tek taraflı görevlendirme veya kamu idaresi ile bir özel hukuk kişisi arasında akdedilen bir sözleşme ile yapılan sözleşme ile görevlendirme olmak üzere iki çeşitlidir.204 3.6.2.1. Tek Taraflı Görevlendirme( Statüler Görevlendirme) Devlet ve mahalli idareler sorumlu oldukları kamu hizmetini bizzat yürütmek veya kendi kurdukları bir kamu kurumuna gördürmek yerine bu hizmeti yürütme görev ve yetkisini tek taraflı bir işlemle bir özel hukuk kişisine verebilir. Bu tür görevlendirmeye ise, tek taraflı görevlendirme veya statüler görevlendirme denmektedir. Bu görevlendirme ya özel hukuk kişisini kurarak(dernek, vakıf, şirket) gerçekleştirilir. Örneğin, Sosyal Yardım ve Dayanışma Vakıfları, Futbol Federasyonu, Tarım Satış ve Kredi Kooperatifleri ‘nin durumu böyledir. Ya da mevcut bir özel hukuk kişisinin görevlendirilmesi(ruhsat veya lisans) ile olabilir. Bu görevlendirme ruhsat ya da izin işlemi ile de olur. İzin veya lisansta özel kişinin talebi varsa bu işlem tek taraflı bir işlem olur. Sözleşme olmaz. Türkiye ‘de özel eğitim kurumları, özel hastaneler belediye sınırları içerisinde bazı tür toplu taşımacılık özel televizyon yayıncılığı ruhsat usulü ile yapılmaktadır.205 3.6.2.2. Sözleşmeyle Görevlendirme (Akdi Görevlendirme) Devlet ve mahalli idareler sorumlu oldukları bir kamu hizmetinin yürütülmesi için bir özel hukuk kişisini tek yanlı bir işlemle görevlendirmek yerine iki yanlı bir işlemle yani sözleşme yolu ile görevlendirme yoluna gider. Bu görevlendirmeye de sözleşmeyle ya da akdi görevlendirme denir. Görevlendirme de imtiyaz, iltizam, müşterek emanet, vekâlet gibi çeşitli yönleriyle inceleme altına alınır.206 a)İmtiyaz Usulü Kamu hizmeti imtiyazı; İdarenin bir özel kişi ile yaptığı sözleşme ile bir kamu hizmetinin kurulmasını ve belli bir süre işletilmesini karşılığında yararlananlardan ücret ya da bedel almak masrafları kar ve zararları imtiyazcıya ait olmak üzere kendi buyruğu ve sorumluluğu altında sağladığı bir yönetim biçimidir. Bu konuda idareye imtiyazı veren özel kişiye imtiyaz sahibi, ya da imtiyazlı bunlar arasındaki ilişkiyi kuran belgelere ise imtiyaz sözleşmesi denir. Türkiye de bu tür imtiyazları verme yetkisi devlete verilmiştir. Belediye idareleri istisnaen su, hava gazı, elektrik ve tramvay tesisatı kurmak ve işletmek vapur nakliyatı 203 GÖZLER, Kemal(2005b),a.g.e,s:450 GÖZLER, Kemal(2005b),a.g.e,s:451 205 GÖZLER, Kemal(2005a), a.g.e., s:211 204 86 yamak haklarını devletçe saptanan kurallara uygun olarak süresi de kırk yılı geçmemek üzere imtiyaza verebilir.207 b) Müşterek Emanet Usulü Klasik tanıma göre kamu hizmeti imtiyazı, bir kamu hukuku kişisinin bir gerçek veya tüzel kişiye (özel hukuk tüzel kişisi olduğu gibi bazen kamu hukuku tüzel kişisi de olabilir), belirli bir süre için kamu hizmetini görme işini bir sözleşmeyle vermesidir.208 c) İltizam Usulü Bu hizmette hizmet için gerekli tesisler idare tarafından kurulmakla beraber işletilmesi önceden kararlaştırılan götürü veya orantılı bir bedel karşılığında özel hukuk kişisine bırakılmaktadır. Osmanlı döneminde “aşar” olarak bilinen tarım ürünleri vergisinin toplanmasında kullanılmış olan bu yöntemin Cumhuriyet döneminde yanız göl ve nehirlerle deniz kıyılarındaki hazineye ait dalyan ve volilerden yararlanmak ve Devlet tekelindeki mükerrer sigorta hakkını işletmede başvurulan bir yol olarak kabul edilmektedir.209 d)Vekâlet Usulü Vekâlet yolu ile görülme usulü bir özel kişinin kamu idaresi ile yaptığı sözleşme uyarınca götürü bir gelir karşısında kamu idaresinin hesabına yani kar ve zararı kamu idaresine ait olmak üzere bir kamu hizmeti işletme usulüdür. Burada kamu idaresi tarafından kamu idaresini işletmekle görevlendirilen kişiye vekâlet yoluyla işleten ya da vekil denir. Vekâlet usulü müşterek emanet usulüne benzer ama ondan vekilin ücretlendirilmesi bakımından ayrılır.210 3.6.3. Türk Hukukunda Kamu Hizmetlerinin Özel Kişilerce Görülmesi Usulü Saydığımız bu usullerin dışında kanuna dayanarak yine başka usulde hizmetlerde özel kişilerce görülmektedir. Gözler, kamu hizmetlerinin özel kişilerce görülme usulünü kısaca şu halde açıklamıştır; a)Elektrik- Üretimi ve Dağıtımı; ilk önce 4 Aralık 1984 tarih ve 3096 sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Bu kanun TEK dışında özel hukuk hükümlerine bağlı sermaye şirketi statüsüne sahip yerli ve yabancı şirketlerin elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticaretiyle görevlendirilmesini amaçlamaktadır. Yargı kararları üzerine bu kanun ön gördüğü hükümler uygulanamamıştır bunun üzerine 16 Temmuz 1997 tarih ve 4283 206 GÖZLER, Kemal(2005a), a.g.e, s.212 DURAN, Lütfi(1982), a.g.e., 330 208 GÖZÜBÜYÜK, Şeref(2008), a.g.e, s:35 209 TAN, Turgut, GÖZÜBÜYÜK, Şeref(1998) İdare Hukuku Genel Esaslar Cilt 1,Turhan Kitabevi,s:462 210 GÖZLER, Kemal(2005a), a.g.e 207 87 sayılı Yap-İşlet Modeli ile Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışının Düzenlenmesi Hakkında Kanun hazırlanmıştır. b)Otoyol Yapımı ve İşletilmesi; bu kanun otoyollar ve bunların üzerinde yolcukla ilgili tüm tesislerin yapımı, bakımı ve işletilmesi görevini en çok 49 yıllığına özel hukuk kişilerine bunlarla yapılacak bir sözleşmeyle verilmesini öngörmektedir. c)Genel Olarak Yap-İşlet-Devlet Usulü; Yap-İşlet-Devret usulü bir kamu hizmetine ilişkin tesisin özel teşebbüs tarafından kurulmasını yatırılan sermayenin amortismanını ve belli bir kar sağlanması amacıyla belli bir süre işletilmesini daha sonrada ücretsiz olarak ilgili idareye devir ve teslimini ifade eder. Bu usulü, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak gerektiren köprü, otoyol, deniz ve hava limanı vb. projelerde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modelidir. Yap-İşlet usulü ise, elektrik enerlisi santralinin sermaye şirketleri tarafından tesisin mülkiyeti kendilerine ait olmak üzere kurulup işletilmesini ve üretilecek enerjinin de kamu idaresine satılmasını öngören modeldir. Bu usule yalnızca termik santrallerin kurulması, işletilmesi ve enerji satışı için başvurulabilir.211 d) Anayasa Mahkemesinin İçtihadı; Anayasa Mahkemesi, 8 Haziran 1994 tarih ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’un 5.maddesini iptal ederek bu kanunu etkisiz hale getirmiştir. Anayasa Mahkemesi, kamu hizmetlerinin özel kişiler tarafından gördürülmesine ilişkin sözleşmelerin imtiyaz sözleşmesi şeklinde yapılması gerektiğine karar vermiştir. e) 13 Ağustos 1999 Tarihli Anayasa Değişikliği; Türkiye de yargı kararları nedeniyle 1980 ve 1990’lı yıllarda kamu hizmetlerinin özel kişiler tarafından işletilmesi usulüne TBMM ‘nin ve hükümetlerin arzu ettiği yaygınlıkta başvurulamamıştır. Bu yargı kararlarına tepki olarak Anayasa’yı değiştirme iktidarı 13 ağustos 1999 tarihli kanunla Anayasanın 47.maddesine, “devlet kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek ve tüzel kişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir.” fıkrası eklenmiştir. Yine Anayasa Mahkemesi 28 Haziran 1995 tarihli kararında idare ile özel kişiler arasında kamu hizmetleri yürütülmesine ilişkin yapılan sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların adli yargıya tabi tutulamayacağına karar vermiştir. Anayasayı değiştirme iktidarı Anayasa Mahkemesinin bu kararına da oldukça sert bir şekilde cevap vermiş, bırakınız bu sözleşmeleri adli yargıya tabi kılmayı bu sözleşmelerin milli ve milletler arası tahkime tabi kılınabileceğini Anayasa’nın 125.maddesini 13 Ağustos1999 tarihli kanunla değiştirerek öngörmüştür. 211 CANATAN, Bilal(2009), İdare Hukuku, Detay Yayıncılık, Ankara, s:108-109 88 Son olarak ülkemiz için şunu söyleyebiliriz: Türkiye ‘de kamu yönetimlerinin görülme ve örgütlenme biçimleri oldukça değişiktir. Ancak, genellikle idari hizmetler “emanet” yolu ile kamu idareleri veya kurumlarınca, öteki hizmetler ise kamu veya özel kuruluşlar eliyle doğrudan doğruya ya da “imtiyaz” usulüyle yürütülmektedir. Kamu hizmetleriyle ilgili kuruluşlar imtiyaza sahip olmayıp, KİT, dernek veya vakıf şeklinde örgütlenmiştir. Bu yüzden kamu hizmeti gören her teşkilatın kamu kuruluşu olması gerekmediği gibi, kamu hizmetinin mutlaka kamu idare ve kurumlarınca yerine getirilmesi de zorunlu değildir. İdare toplumsal faaliyetleri yerine getirmek için çeşitli yollara başvurabilir. Özel faaliyetleri denetleyerek düzenler, bu faaliyetleri çerçevelemek, istediği yöne sokabilmek için zorlama yerine inandırma ve özendirme yoluyla biçimlendirir veya belirli bir alan ve konuda faaliyetleri doğrudan kendi üstlenerek yürütmektedir. 212 3.7. Kamu Hizmetlerinde Tarihsel Gelişim Kamu hizmeti kavramının geçmişi, devlet kadar eskidir. Devlet kurumu var oldukça devlet tarafından sunulan kamu hizmetleri de var olmuştur. Kamu hizmetlerinin kapsamı, siyasi ideolojiye ve devlet rejimine göre dönemden döneme ve ülkeden ülkeye farklılık göstermiştir; devletin çok sınırlı kamu hizmeti vermesi gerektiğini savunanlar olduğu gibi, tüm alanlarda hizmet vermesi gerektiğini ileri sürenler de olmuştur. Kamu hizmetinin niteliği ile ilgili de tarih boyunca değişik fikirler ileri sürülmüştür; Aristo, Platon, Akinalı Thomas, Rousseau, Farabi, İbn Haldun, Yusuf Ha Hacip gibi düşünürler kamu hizmetinin nasıl olması gerektiği ile ilgili düşünmüşler ve eserler vermişlerdir. Sayılan düşünürlerin ortak noktası, kamu hizmetinin, kişinin kendi çıkarını bir kenara koymasını ve toplumun yüksek idealleri uğruna çalışmasını gerektirdiğini düşünmeleridir.213 Türkiye'de kamu hizmeti üzerindeki tartışmalar ise ilk olarak, 1990'lı yılların ortalarında kamuoyunun gündemine yerleşmiştir. Bu kavramın bir anda ülke gündeminin ilk sıraların da yer alması, esas olarak 1910 tarihli Menafi-i Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun'da yer alan kamu hizmeti anlayışının 1980'li yıllara kadar izlenen ekonomi politikası çerçevesinde, temel olarak uygulanmasına pek de rastlanmayan "imtiyaz sözleşmeleri" ne karşı yeni bir uygulama olarak tanıtılan 3096 sayılı Kanun çerçevesindeki Yap-îşlet-Devret (YİD) modeline dayanan elektrik enerjisi santrallarına dair sözleşmelerin Anayasa Mahkemesi'nin 212 TOPRAK, Zerrin(2006),a.g.e.,s:5 ÖKMEN, Mustafa, DEMİR, Fatih(2010), “Kamu Hizmetinin Felsefi Temelleri ve Yeni Kamu Yönetiminde Geçirdiği Dönüşüm”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C.15,S.3, s:40 213 89 1995/42-2 sayılı kararı uyarınca "imtiyaz sözleşmesi" olarak nitelendirilmesi ile ortaya çıkmıştır.214 Günümüz anlamıyla kamu hizmetleri de, feodaliteden kapitalizme geçiş sürecinde merkezileşmiş otoriteye dayanan bürokrasi örgütlenmesine sahip vergi koyma ve silahlı güç kullanma tekeline sahip modern devletlerin kurumsallaşmasıyla ortaya çıkmıştır. Modern devletin gelişiminden önce hizmetler belli bir ücret karşılığında ve sözleşmeler aracılığıyla eşraf, tacir gibi özel kişilerden ya da diğer sosyal kurumlardan karşılanmaktaydı. Ancak sözleşme bir kez kurulduktan sonra devletler sağlanan hizmetlerin içeriğine ve kalitesine müdahale edemiyorlardı. Kamu yararı, kamusal sorumluluk, kamusal güven ve kamusal ahlak gibi kavramlara dayanan modern devletlerin gelişimiyle devletler hizmetleri kamu kurumları ya da kendi bürokratik örgütlenmeleri aracılığıyla yerine getirmeye başladılar. Hizmetlerin planlanması, üretimi, sağlanması ve yürütülmesinde kamu dışı örgütlere bağımlılığı azaltan bu süreç çağdaş kamu yönetiminin doğuşuna yol açmıştır.215 Osmanlı devleti de kamu hizmetlerini askeri nitelikteki toprak rejimi aracılığıyla sağlamaktaydı. Kamu görevlerini yürütecek merkezi bir örgütün bulunamayışı yüzünden düzen, güvenlik, asker sağlama gibi hizmetler tımar sistemi olarak kabul edilen toprak sistemi aracılığıyla mülkiyeti devlete ait olan toprağı işleten çiftçiler tarafından sağlanmaktaydı. Devlet, adalet ve güven dışındaki konularla çok fazla ilgilenmemiş kamu hizmetleri de sınırlı kalmıştı. Belediye hizmetleri gibi bir takım hizmetler kadı, esnaf, loncaları gibi bazı örgütler tarafından yerine getirilmiştir.216Vakıflarca yürütülen hizmetler ise daha çok sosyal amaçlı olmuştur. Ama daha sonra II. Mahmut döneminde yapılan yenilikler çerçevesinde hizmetlerin kapsamı genişlemiştir. Daha önce vakıflar aracılığıyla yürütülen hizmetler yeni kurulan bakanlıklarca üstlenilmiş kamu hizmetlerinde çalışmak üzere devlet memuru yetiştirmek için çeşitli okullar kurulmuştur.217 1929 yılında yaşanan ekonomik sıkıntılardan sonra yaşanan sorunlara çözüm olarak o dönemde yaşanan klasik yönetim anlayışı sistemine yeni bir alternatif getirilmiş ve 1980’lerde neo- liberal politikalar doğrultusunda yeni sağ yaklaşımı düşüncesi geliştirilmiştir. Filizlerini ise daha çok 1990 ‘lı yıllarda vermeye başlamıştır. Yeni kamu yönetim anlayışı; kamu hizmetlerine yeniden yapılandırmayı getirmiş ve hizmetlerin gelişim sürecini hızlandırmıştır. Devletin rolünün ciddi bir dönüşme uğradığı yeniden yapılandırma sürecinin en çarpıcı etkileri kamu kesiminde ortaya çıkmıştır. Kamu ve özel kesim sınırının yeniden çizildiği bu 214 ÇAL, Sedat, “Anayasa Değişikliği Sonrasında Kamu Hizmeti Kavramının İrdelenmesi” s:1 KARABULUT UÇAR, Emine(2007), a.g.e, s: 409 216 ORTAYLI, İlber(1979),Türk İdare Tarihi, Ankara, TODİE Yayınları, s:91-92 215 90 dönemde daha etkin, etkili ve ekonomik kamu hizmeti sunumunun sağlanması söylemiyle kamu yönetimi yapılanmaları ve örgütlenmeleri kapitalist ekonomilerin yapısındaki değişime paralel olarak yeniden yapılandırılmıştır. Ve 1980 sonrası dönemde devletin rolünde ve kamu yönetiminin disiplininde ortaya çıkan yeni kamu yönetimi yaklaşımıyla dönüşüm, yaşam ve getiriliş usullerinde değişiklikler yaşanmıştır.218 3.8. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim 1970‘lerin ortalarında kapitalist sistemin dünya genelinde yaşadığı krizin bir yansıması olarak ortaya çıkan devletin rolünün ve yapısının yeniden tanımlanma sürecinin en çarpıcı etkileri, kamu kesimi ve kamu yönetimi üzerinde olmuştur. Bu dönemde gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde uygulanan neo-liberal politikaların etkisiyle kamu kesiminde değişimin gerekliliği, kamuda reform ve kamu yönetimi için yeni bir yaklaşım arayışı konuları gündeme gelmiştir. Yeni kamu işletmeciliği başlığı altında özetlenebilecek yeni yaklaşım doğrultusunda kamu yönetimi disiplini kuram ve uygulama düzeninde ciddi dönüşümler yaşamıştır. Bu dönüşümün en önemli yansımaları kamu hizmeti alanında görülmüştür. Devletin sosyo-ekonomik alanda üstlenmiş olduğu rollerin en somut göstergesi ve de kamu yönetimi disiplinin temel konusu olarak kamu hizmeti kavramı; tanım, içerik ve yerine getiriliş usulleri bakımından daralma ve piyasalaşma doğrultusunda yeniden yoruma tabi tutulmuştur. Yeni yorumlama ile birlikte kamu hizmetine egemen olan temel ilkeler ve kamusal değerlere dayalı geleneksel kamu hizmeti anlayışı değişime uğramıştır.219 Daha öncede belirttiğimiz gibi geleneksel kamu hizmeti anlayışının yerini bıraktığı YKY akımının getirdiği belli başlı özellikler, kamu hizmeti sunumlarına bazı etkiler yaşatmıştır. Aşırı merkeziyetçi ve hiyerarşik yapılanmaların desantralizasyon yoluyla halka daha fazla yakınlaştırılması ve hizmet sunumunun vatandaşa en yakın yerde gerçekleştirilerek tüm paydaşların geribildirimine olanak sağlanması, sonuç odaklılık, doğrudan kamu hizmeti sunumu yerine alternatif mekanizmaların geliştirilmesi, doğrudan sunulan kamu hizmetlerinde daha fazla verimlilik arayışına gidilmesi ve kamu örgütleri arasında rekabetin tesis edilmesi, merkezi yönetimlerin stratejik kapasitesinin arttırılması, esneklik ve en az maliyet YKY akımının kamu hizmeti üzerinde yaşattığı etkilerden bazılarıdır. 220 Yeni yönetim anlayışının temel ilkeleri devletin piyasalar ve sivil toplum karşısındaki rolünü yeniden tanımlamaya ve yapılandırmaya yöneliktir. Amaç, daha az maliyetle ve daha az sonuçla çalışan bir kamu yönetimi oluşturmaktır. Reformlar, sonuçları itibarı ile kamu 217 KARAHANOĞULLARI, Onur(20002), a.g.e., s:107-116 KARABULUT UÇAR, Emine(2007), a.g.e, s: 411-414 219 KARABULUT UÇAR, Emine(2007), a.g.e, s: 403 218 91 yönetiminin önemini azaltmamakta aksine işlevini değiştirerek sorumluluğunu arttırmaktadır. Yeni kamu yönetimi yaklaşımı, performansa, sonuçlara, hizmetlerde niteliğe, etkinliğe, verimliliğe, vatandaşlara, sivil topluma ve piyasa sisteminin önemine vurgu yapmaktadır. Getirdiği yeniliklerle kamu hizmetlerinde verimliliği, etkinliliği ve etkililiği her yönüyle arttırmaktadır.221 Kamu hizmetlerinde sektörleşmeyi arttırmış, uzun yıllar boyunca kamu hizmetleri tekel olarak kullanılırken bunu rekabet anlayışına dönüştürmüş yönetimdeki denetim ve işletme ayrımını belirginleştirmiştir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımının getirdiği düşünceler çerçevesinde ve küreselleşme sürecinin öngördüğü politikalara bağlı olarak, klasik kamu hizmeti kavramının yerine, herkesçe erişilebilir, belirli nitelikte ve uygun fiyattan sürekli ve düzenli sunulan, çağdaş bir insan için vazgeçilmez, asgari ortak ihtiyaçları karşılayan hizmet seklinde tanımlanan ‘evrensel hizmet’ kavramı kullanılmaktadır.222 Bu kavram toplumun tamamında istisnasız herkese makul fiyatlarla ve standart kalitede sunulan temel hizmet olarak tanımlanmaktadır. 223 Küreselleşme süreci ve bunun isleyiş mekanizmalarını oluşturan uluslararası kuruluşların kabullendiği evrensel hizmet yaklaşımı, kamu hizmetlerinin mecburi olmadıkça devlet tarafından karşılanmasına karsı çıkmakta ve devletin düzenleyici ve denetleyici işlev görmesini öngörmektedir. Bunun sebebi de, kamu yönetimi birimlerinin, yerel yönetimlerin ve bunların ekonomik girişimlerinin verimsiz çalıştıkları gösterilmektedir. Bu sebeple, kamu yönetiminin düzenleyici ve kural koyucu işlevlerinin sınırlandırılması ve hizmetlerin serbest piyasa mekanizmasına bırakılması gerektiği belirtilmektedir. Kamu yönetiminin kamu hizmetlerinin sunumundaki verimsizliğine yönelik sebepler, genel olarak kamu yönetimi anlayışının, yeni kamu yönetimi anlayışına dönüşmesindeki sebeplerle çakışmaktadır. Buna göre kamu hizmeti, bürokrasi, açık verme, kırtasiyecilik, verimsizlik, devletleştirme ile aynı anlama gelmekte bu nedenle de kamu yönetiminin etkin, verimli bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir.224Kamu yönetiminin sunduğu etkin kamu hizmetinden de piyasa ilkelerine göre isleyen ve piyasa mekanizmaları tarafından üretilen hizmetler ifade edilmektedir. Dolayısıyla etkin bir kamu hizmeti, finansmanının vergilendirme yerine kamu hizmetinden yararlananın ödediği fiyatlandırma mekanizmasına dayalı olarak üretilmelidir. Bunun yanı sıra, böyle bir 220 BALCI, Asım, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri, s: 3-4 ERYILMAZ, Bilal(2004),”Kamu Yönetiminde Değişim”, 2.Kamu Yönetimi Forumu, Haccetepe Yayınları, Ankara, s:52 222 TOBB, Avrupa Birliği’ ne Tam Üyelik Sürecinde Türkiye’de Yönetimin Yeniden Yapılandırılması (2000),No:358, Ankara, s: 3-4 223 ULUSOY, Ali(1998), “Kamu Hizmeti Anlayışında Yeni Yönelimler: Avrupa Yapılanmasının Kamu Hizmeti Teorisine Etkileri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 31, Sayı 2,s:27 224 GERAY Haluk(1999)“İletişim Bilgi Toplumu ve Küreselleşme”, Emperyalizmin Yeni Masalı, Yayıma Hazırlayan Işık Kansu, Ankara, Güldikeni Yayınları, s:15. 221 92 kamu hizmeti üretimi anlayışı, performansa dayalı sözleşmeli personel tarafından, piyasanın yaptığı gibi talebe dayalı bir bürokratik yapının oluşmasını gerektirmektedir.225 Yaşanan değişim ve dönüşümlerin getirdiği çeşitli uygulamaların olduğunu daha öncede söylemiş ve açıklamıştık. Yönetişim, e-belediyecilik, toplam kalite yönetimi, stratejik planlama bunlardan bazılarıydı. Bu yaklaşımlar taşıdığı katılım, şeffaflık, saydamlık düşünceleriyle kamu hizmetlerine katılımı sağlamış, belediyelerde hizmette etkililiği getirmiştir. Kısaca bu yaklaşımların getirdiklerine değinmek gerekirse şunları söyleyebiliriz; İyi yönetişim; devlet yönetiminde temsil, katılım ve denetimin, etkin bir sivil toplumun, hukukun üstünlüğünün, yerinden yönetimin, yönetimde açıklık ve hesap verme sorumluluğunun, kalite ve ahlakın, kurallar ve sınırlamaların, rekabet ve piyasa ekonomisi ile uyumlu alternatif hizmet sunum yöntemlerinin ve nihayet dünyada gerçekleşen dijital devrime (yeni temel teknolojilerdeki gelişmelere) uyumun mevcut olduğu bir siyasal ve ekonomik düzeni ifade etmektedir. Ayrıca, bilişim teknolojileri ve internet sayesinde yönetime geniş kesimlerin katılımı sağlanacak böylece demokrasi daha etkin olarak uygulanabilecektir.226 E-devlet, ilk bakışta her ne kadar kamu hizmetlerinin elektronik ortama taşınması faaliyetinin bir sonucu olarak görünse de, aslında daha derin bir ifade söz konusudur. Devletin elektronikleşmesinde, bilgi ve iletişim teknolojileri gerçek anlamda birer araç niteliğindedir. Temel hedef ise, bilgi işleme kapasitesi arttırılmış, acil karar alabilen ve ihtiyaçlara hızlı cevap verebilen bir devlet-yönetim yapısının oluşturulmasıdır.227 Bu vesileyle hizmetlerdeki aksaklıklara daha kolay çözümler üretilebilecek, kağıt bağımlılığı ortadan kalkacak, vatandaş ile devlet arasındaki ilişki güven ortamında gerçekleşebilecek, halkın ihtiyaçları daha kolay sağlanabilecektir. Toplam kalite yönetimi anlayışında ise geleneksel kamu yönetimi anlayışındaki temel değerler ve ilkelerden tamamen farklı yeni ilkeler benimsenmektedir. En başta toplam kalite felsefesi, “müşteri odaklı” bir yönetim anlayışıdır. Organizasyonda müşterilerin istek ve beklentileri doğrultusunda faaliyette bulunulması amaçlanmaktadır. Oysa geleneksel kamu yönetimi anlayışında mal ve hizmetlerden yararlanan kimselere “müşteri” gözüyle değil “vatandaş” gözüyle bakılmaktadır. Geleneksel kamu yönetiminde otoriteye, emir ve talimatlara dayalı merkeziyetçi yönetim anlayışı ve geleneği hâkimdir. Oysa toplam kalite yönetimi anlayışında görev ve yetkilerin alt ünitelere ve çalışanlara geniş ölçüde devredilmesini öngören 225 AYMAN GÜLER, Birgül (2004), “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine”, Hukuk ve Adalet Dergisi, Ankara, Yıl 1,sayı 2,s:11 226 HENDEN, H.Burçin, HENDEN, Rıfkı(2005), “Yerel Yönetimlerin Hizmet Sunumlarındaki Değişiklik ve EBelediyecilik” Eloktronik Sosyal Bilimler Dergisi, ISSN:1304-0278,Güz, C.4, S.14, s:52 93 “âdem-i merkeziyetçi yönetim” yapısı savunulmaktadır. Toplam kalite yönetiminin diğer bir boyutu “toplam katılım yönetimi”. Bu yönetim anlayışında her seviyede yönetici ve çalışanlar arasında işbirliği ve iletişime önem verilmektedir Toplam katılım yönetimi “sinerjik yönetim” olarak da adlandırılmaktadır. Toplam kalite yönetimi anlayışında hataların ve yanlışların başlangıçta alınacak önlemlerle ortadan kaldırılması anlayışı geçerlidir. Bu yönetim felsefesinde “Sıfır Hata” (Zero Defect) ilkesi bir ideali ve dahası bir hedefi ortaya koyuyor. Toplam kalite yönetimi önceden problem çözmenin önemi üzerinde durmaktadır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışında ise “önleyici” değil, “tedavi edici” bir yaklaşım hâkimdir. Hatalar ve yanlışlar ortaya çıktıkça çözümler bulunmaya çalışılmaktadır.228 Stratejik planlama ile de önceden planlamalar, stratejiler geliştirilerek çıkabilecek sorunlar tahmin edilmeye başlanmış ve bu yönde mücadele edebilmek için yönetsel stratejiler gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Hizmetler ve işleyişi belli bir düzene girmiştir. Özetleyecek olursak, uygarlık alanında yaşanan gelişmeler kamu sektörü üzerinde yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi ve siyaset üzerinde yoğunlaşan değişiklikler, bireylerin ve sivil toplumun artan önemi ile özel sektördeki dinamizm mali krizinde etkisiyle 1980 ‘lerin başında kamu yönetimi alanında önemli bir paradigma değişimini ortaya çıkarmıştır. Bu değişiklik basit bir reform ya da yönetim tarzında kısmi bir dönüşüm değil; devletin yapısı faaliyet alanı toplum, birey ve piyasa ile ilişkileri hizmet yöntemleri, çalışanların rolleri ve statüleri kısacası kamu yönetiminin kendi içinde ve çevresiyle ilişkilerinde kapsamlı ve radikal bir yapılanma sürecini ifade etmiştir.229 Eski yönetim anlayışı, yerini yeni yönetim anlayışına; eski kamu hizmeti yaklaşımı da yerini yeni kamu hizmeti yaklaşımına bırakmıştır. Artık değerler ön plana alınmış, halkın yönetimde söz sahibi olma durumu gerçekleşmiş, teknolojik gelişmeler sağlanmış ve bütün bu gelişmeler, bu dönüşümler kamu hizmeti üzerinde büyük etkiler bırakmıştır. 227 HENDEN, H.Burçin, HENDEN, Rıfkı(2005), a.g. e, s:52 AKTAN, Coşkun Can(2001), “Toplam Kalite Yönetimi Kamudaki Ahlaksızlığa ve Kalitesizliğe Çözüm Olabilir mi?”,Yolsuzlukla Mücadele Stratejileri, Hak İş Yayınları, Ankara, s:6 229 ERYILMAZ, Bilal(2004), a.g.e, s:52 228 94 3.8.1. Yeni Kamu Hizmeti Kamu örgütlenmesi konusunu eleştirel bir anlayışla analiz eden ve daha sonra analiz nesnesini örgütlerden bütüncül kamu yönetimi anlayışına taşıyan Robert Denhardt, Janet Denhardt ‘la birlikte yeni bir kuram inşa etmeye çalışmışdır. Denhardt ‘lar disiplinde esas olarak iki ana yaklaşımın olduğunu düşünmektedir. Bunlar eski(genel) kamu yönetimi ve yeni kamu işletmeciliği yaklaşımlarıdır. Yazdıkları yeni kamu hizmeti kitaplarıyla Denhardt ‘lar bu iki yaklaşıma karşı farklı bir yaklaşım olarak yeni kamu hizmeti olarak yeni bir yaklaşım ileri sürmektedirler. Bu yaklaşım kamu yönetiminde demokratik değerleri, yurttaşlığı, kamu yararı/çıkarı odaklı kamu hizmetlerini savunmaktadır. Denhardtlara göre kamu yönetiminin birincil görevi yurttaşların ihtiyaçları doğrultusunda kamu hizmeti sunmaktır. Ama bu hizmet sunumu kamunun bizzat faal olarak hizmet ürettiği ve hizmeti yurttaşa ulaştırdığı bir sunum tarzı değildir. Yeni kamu hizmetinin kamu hizmeti (sunumuna) yaklaşımı, yönetişim mekanizması aracılığıyla yurttaşların yönetime katılarak, siyasilerle, kamu yöneticileriyle, örgüt ve topluluklarla birlikte hizmet sunumunu ya da sunumunu belirlemesi anlayışını barındırmaktadır. Aynı zamanda yurttaşların ihtiyaçlarının farkındalığı, kamu hizmetlerinin belirlenmesi konusunda kamu yöneticileri tarafından yurttaşların yönlendirilmesi önemlidir.230 Yeni kamu hizmeti yaklaşımında yurttaşlık kavramı önemlidir. Bu yaklaşıma göre yurttaş ne eski kamu yönetiminin söylediği gibi bağımlı hizmet alıcısı, ne de yeni kamu yönetimi işletmeciliğinin söylediği gibi siyasi tavrını ekonomik rekabete göre belirleyen kendi çıkarını en çoklaştırmaya çalışan müşteridir. Yurttaş, haklara ve yükümlülüklere sahip bireyden ziyade siyasal sisteme etki edebilen bireylerdir.231 YKH hem teoriden hem de pek çok kamu yöneticisinin yenilikçi ve gelişmiş uygulamalarından etkilenmiştir. Bunlar içinde özellikle kamu yönetiminde eşitlik ve etkinlik yanında sosyal adaleti öneren, mantıksal pozitivizmi reddeden, kapitalizm-demokrasi çatışması üzerinde duran, kamu yönetiminin teori kadar güncel sorunlarla da ilgilenmesi gerektiğini savunan, siyaset-yönetim ayrımına karşı çıkan, katılım ve temsilin önemine vurgu yapan, D.Waldo, G.Fredericson, M.Harmon, J. Raws’un fikirlerinin öncülüğünü yaptığı Yeni Kamu Yönetimi Hareketi, Waldo’nun çalışmaları, siyaset teorisi, Sheldon Wolin’in çalışmaları; 230 ZENGİN, Ozan(2009), “ Günümüzün Kamu Yönetiminde Ön Plana Çıkan Yaklaşımlar”,Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform (Ed) Barış Övgün, AÜSBF Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, No:5, Ekim, Ankara, s:30 231 ZENGİN, Ozan(2009), a.g.e, s:31 95 demokratik vatandaşlık teorisi, topluluk ve sivil toplum modelleri, örgütsel hümanizm ve söylem teorisi gibi yaklaşımlar yeni kamu hizmetine temel oluşturmuştur.232 Temel aldığı bu etmenler doğrultusunda YKH kısa sürede kabul görmüş ve yayılmaya başlamıştır. Yaygınlaşmasını sağlayan nedenler ise; Bilgi çağında kamu hizmeti anlayışının felsefi özünü oluşturan müşteri odaklılık; küreselleşme ile birlikte görülen bireycilik, girişimcilik, rekabetçilik gibi piyasa eksenli değerler çerçevesindeki yeniden yapılanma arayışlarının bir sonucu olmasıdır Giderek büyüyen kamu kesiminin savurganlığının ve kaynak kullanımındaki verimsizliğinin ekonomi için bir yük haline gelmesi ve bundan ülkelerin rekabet gücünün olumsuz yönde etkilenmeleri yüzünden, kamu yönetimlerinin yeniden yapılanmalarında ve kamu hizmetlerinin sunulmasında; özel kesim işletmelerindeki gibi esnek ve yalın örgütlenme, kârlılık, verimlilik gibi piyasa temelli ve insan kaynaklı ilke ve uygulamalar bir çıkış yolu olarak görülmüştür.233 Belirtilen bu anlayış doğrultusunda, kamu hizmetlerinde kalitenin yükseltilmesi, hizmetlerin etkenlik ve verimlilik ilkeleri çerçevesinde daha hızlı, ucuz ve amaca uygun olarak yerine getirilmesi ve böylelikle müşteri-vatandaş memnuniyetinin sağlanması; her şeyden önce, kaynak israfına, yüksek enflasyona, aşırı borçlanmaya ve dengesiz gelir dağılımına yol açan ve ülke ekonomileri üzerinde ağır bir yük oluşturan bütçe açıklarının giderilmesinde somut katkılar sağlayan bir yol olarak YKH kabul görmektedir.234 3.8.2. Yeni Kamu Hizmetinin Temel Nitelikleri Yeni kamu hizmeti bazı çeşitli özelliklerden meydana gelmektedir. Ve bu yaklaşıma dönük birçok bilim adamının görüşleri ve katıları vardır. Ancak sık sık bu bilim adamları kendi ararlarında uyuşmazlık yaşamaktadırlar. Ve hala bu yaklaşımı bu yüzden normal bir model olarak tanımlayan ve diğerlerinden ayırt etmek için kesin olarak kabul edilen düşünceler mevcut değildir.235 Bugün özellikle Batılı ülkelerde “Yeni Kamu Hizmeti” anlayışı benimsenmektedir. Bu anlayış yeni kamu yönetimi anlayışının ilkelerini hizmet sunumunda kabul etmektedir. Kamu hizmetleri ile ilgili de bazı yeni yöntem ve uygulamalar gerçekleştirilmektedir. Bunlardan bazıları şu şekilde ifade edilebilir;236 232 GENÇ, F.Neval (2009),“ Yeni Kamu Hizmeti”, Kayfor VII: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı, Kahramanmaraş, s:90 233 SARAN, Ulvi(2001), “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri”,TİD, Sayı.433, s:43 234 SARAN, Ulvi(2001), a.g.e, s:44 235 DENHARDT, Robert. B, DENHARDT, Janet Vinzant( 2000), “The New Public Service: Serving Rather than Steering”, Public Administration Review, Kasım-Aralık, Vol:60, No: 6, s:552 236 SEZER, Özcan(2008), “Kamu Hizmetlerinde Müşteri (Vatandaş) Odaklılık: Türkiye’de Kamu Hizmeti Anlayışı Açısından Bir Değerlendirme” ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 4, Sayı:8,s:153-154 96 Bizzat hizmet sunumundan ziyade hizmetlerde yönlendirme. Yeni yönelimde, bir devlet memuru vatandaşı sıkı bir şekilde sorgulamak ve yönlendirmekten ziyade onlara yardımcı olarak ortak çıkarların paylaşılmasını sağlamaktadır. Yönetim pek çok konuda çeşitli gruplarla etkileşim içinde bulunarak karar verecektir. Bu yeni anlayışta kamu görevlisi vatandaşa artık sadece “evet” ya da “hayır” diye cevap veren bir anlayıştan sıyrılmaktadır. Üretim değil, kamusal çıkar temel amaçtır. Kamu yöneticileri, kamusal çıkarların paylaşılması düşüncesinin gelişmesine her yönüyle katkıda bulunmalıdır. Amaç, bireysel tercihler tarafından yönlendirilen hızlı çözümlerin bulunmasından çok, ortak çıkarların yaratılması ve sorumlulukların her yönüyle paylaşılmasıdır. Yeni kamu hizmetlerinde bir diğer önemli nokta ise stratejik düşünmek ve demokratik davranmaktır. Politika ve programlar, kamusal ihtiyaçların karşılanmasındaki kamusal ihtiyaçlar, ortak çabalar ve işbirliği süreciyle daha kolay başarılabilir. Hizmet müşterilere değil, vatandaşlaradır. Bireysel çabaların toplamından ziyade değerlerin paylaşılmasındaki diyalogdan meydana gelen kamusal çıkar önemlidir. Bundan dolayı, devlet memuru sadece müşterilerin taleplerine cevap vermez bununla birlikte vatandaşlar arasında işbirliği ve güven ilişkilerini de geliştirmeye çalışır. Kamu hizmetlerinde yeni yaklaşımda sorumluluk basit bir olgu değildir. Devlet memuru, özel sektördeki görevlilerden daha dikkatli olmalı; aynı zamanda vatandaş çıkarlarında, politik kurallarda, profesyonel standartlarda, topluluk değerlerinde anayasaya ve yasalara uygunluğu gözetmelidir. İnsanların en önemli değeri sadece verimlilik değildir. Kamu kuruluşları ve diğer organizasyonlar katılımı dikkate alıp özendirmeli, bütün insanlar için saygıya dayalı paylaşılan liderliği ve işbirliği sürecini hayata geçirmelidirler. 3.8.3. Eski Ve Yeni Kamu Hizmeti Karşılaştırması Eski kamu hizmeti ve yeni kamu hizmeti üzerindeki yapılan ayrımlar genel olarak geleneksel yönetim anlayışı ve yeni kamu yönetimi anlayışı üzerinde yapılan ayrımlar, farklılıklarla eşdeğerdir. Denhard’ lar bu ayrımı aşağıda gösterildiği gibi özetlemiştir 97 Tablo 4; Bakış Açılarının Karşılaştırılması: Eski Kamu Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Hizmeti Eski Kamu Yönetimi Yeni Kamu Yönetimi Siyasal teori, sosyal bilimler tarafından artarak yapılan sosyal ve siyasal yorumlar Ekonomik teori, pozitivist sosyal bilime dayanan daha gelişmiş diyalog Teknik ve ekonomik mantıksallık, “ekonomik insan” Politik olarak tanımlanmış, Hukuksal olarak belirlenmiştir. Hizmeti alanlara ve tamamlayıcılarına Bireysel yararların bütününü temsil etmekte Yeni Kamu Hizmeti Demokratik teori, yorumlayıcı, eleştirel, pozitif içeriği olan bilgiye farklı yaklaşım Stratejik ya da biçimsel mantıksallık, mantıksallığın farklı açılardan (örgütsel, politik, ekonomik) test edilmesi Paylaşılan değerler hakkındaki bir uzlaşımın sonucu Müşterilere Vatandaşlara “Dümen tutmak” Yönetimin rolü “Dümen tutmak değil, kürek çekmek” Politika amaçlarının başarılmasındaki mekanizmalar Yönetim kuruluşları aracılığıyla programları gerçekleştirmek Özel ve kar amacı gütmeyen kuruluşlar aracılığıyla politika amaçlarını başarmak için özendirici yapılar ve mekanizmalar oluşturmak Hesap verebilirliğe yaklaşım HiyerarşikYöneticiler demokratik olarak seçilmiş siyasal liderlere sorumludur. Piyasa yönlendirmesikişisel Yararların toplamı geniş vatandaş ya da müşteri grupları tarafından istenen çıktıların sonucudur. Yönetsel birimlere sınırlı takdir yetkisi verilmekte Girişimci amaçların karşılanması için serbestlik Temel teorik ve epistemolojik dayanaklar İnsan davranışlarına hakim olan mantık ve buna ilişkin modeller Kamu yararı kavramı Kamu hizmeti sunanların sorumluluğu Yönetsel takdir Yetkisi Yönetsel insan” (administrative man) “Hizmet” etmek, topluluk ve gruplar arasında çıkarlara aracılık ve müzakere etmek Karşılıklı bir şekilde anlaşılan ihtiyaçların temini için özel kuruluşlar, kar amacı gütmeyen rganizasyonlar ve kamudan oluşan bir koalisyon ile paylaşılan değerleri oluşturmak Çok çeşitli yüzlere sahip, kamu görevlileri hukuk, topluluk değerleri, siyasal kurallar ve vatandaş çıkarları konularıyla İlgilidirler Takdir yetkisi gerekli ancak sınırlanmış ve hesap verilebilir bir şekilde Kuruluşlar için belirli Kuruluşlarda öncelikli Liderliğin içsel ve dışsal bir otoritenin olduğu denetimin olduğu olarak paylaşıldığı bürokratik desantralize edilmiş işbirliği yapıları örgütlenmeler kamu organizasyonları Kaynak: DENHARDT, Robert. B, DENHARDT, Janet Vinzant( 2000),a.g.e.,s:554 Örgütsel yapı 98 3.8.4. Belediye Hizmetlerinin Etkin Bir Şekilde Sunumu İle Karşılaşılan Sorunlar Genel olarak belediyelerin üstlendikleri hizmetler; temel alt yapı hizmetleri, temel kentsel hizmetler, imar hizmetleri, ekonomik hizmetler, sosyal ve kültürel hizmetler ve mali ve hukuki hizmetler şeklinde sınıflandırılmaktadır.237Şehirlerin aşırı büyümeleri, belirttiğimiz bu hizmetleri yerine getirmekte sıkıntılara sebep olmuş; sorunların çapını ve niteliğini de değiştirmiştir. Ulaşım, su, kanalizasyon, hava kirliliği ve diğer çevre sorunları trafik ve şehrin geliştirilmesi gibi sorunlar mevcut kanunlar ve organizasyon yapılarıyla çözülemez durumdadır. Dolayısıyla belediyelerin kurulması için gereken şartların gözden geçirilmesine ihtiyaç vardır. Ülkemizin coğrafi yapısı, yerleşim yerleri, nüfus yoğunluğu, yerleşim yerlerinin iç ve dış ilişki kurma kapasiteleri gözden geçirilerek belediyelerin kurulabilmesi için gerekli şartlar yeniden tespit edilmelidir.238 Belediye hizmetlerinin etkinliğini azaltan faktörler çeşitlidir. Bu faktörlerden birincisi, hizmeti gerekli kılan ortam ile hizmetin gerçekleşmesi arasında yaşanan gecikme, ikincisi ise bu hizmetten beklenen amacın istenilen düzeyde yerine getirilememesidir.239 Hizmetlerde gecikmeye neden olarak hizmet sunumunu aksatan faktörler; idarenin bütünlüğü ilkesi gereği merkezi yönetimin yerinden yönetim karşısında güçlü olması, yetki ve sorumlulukların belirlenememesi, iş bölümü ve uzmanlaşma sağlanamaması, yerinden yönetim kuruluşlarının takdir yetkisini sınırlı olması, acil durumlarda ya da basit olan ihtiyaçları karşılayacak esnekliğin sağlanamaması, vesayet denetiminin yapıcı ve destekleyici olmaması şeklinde sıralanabilir.240 Belediye hizmetlerinin beklenen amaca uygun olarak yerine getirilememesine neden olan faktörlerden en önemlisi yerel yönetimlerin finansal açıdan büyük ölçüde merkezi yönetime bağımlı olunması, vergileme yetkilerinin olmaması ve dolayısıyla kaliteli hizmet sunmak için yeterli kaynaklara sahip olmamalarıdır. Bundan başka diğer bir yetersiz hizmet sunumunun sebebi; strateji ve plan eksikliğidir. Genel olarak kamu sektöründe görev yapan yöneticiler, hizmetler, sorunlar ve benzeri konularda önceden strateji belirlemek yerine kriz ortaya çıktığında olaya müdahale etmekte, hizmetlerin geliştirilmesi, birimlerin amaçlarının belirlenmesi konularına önem vermemektedirler. Hizmetler kaliteli olmakla beraber liyakatli kişilerce sunulmadığı takdirde vatandaşların izlenimleri negatif olmaktadır. Bu yüzden hizmet 237 TORLAK, Ömer(1999),Belediyelerde Hizmet Yönetimi Ve Pazarlama,Seçkin Yayın evi,Ankara,s:20-21 DİNÇER, Ömer (1998), “ Yerel yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması İhtiyacı ve İlkeleri Üzerine Bir Tartışma”, Türkiye’de Yönetim Geleneği; Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları, Editör: Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık, İstanbul, s:305 239 TORLAK, Ömer(1999), a.g.e., s:28 238 99 sunumunda vatandaşla direkt temas halinde olduğu için insan faktörü önem kazanmakta; hizmetin eklentileri karşılama düzeyinde hizmetin kişisel yönü önemli bir rol oynamaktadır.241 3.8.5. Belediyelerin Hizmetlerindeki Etkililiği Ve Önemi Hizmetlerin yerinden karşılanması amacıyla oluşturulan yerel yönetimlerin, bir beldede oturan halka en yakın yönetimler olmaları nedeniyle yerel nitelikli ortak ihtiyaçları en iyi şekilde tespit edebilecek yönetimler oldukları toplumda egemen olan görüşlerden biridir. Bu görüşün gerçekliği, hemen her ülkede toplumun ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel gelişmesinde önemli katkılar sağlaması yönüyle de desteklenmektedir.242 Yerel yönetimlerin en önemli birimlerinden olan belediyeler hizmet yönünden olduğu kadar bir ülkenin demokratik rejimi yönünden de büyük önem taşımaktadır. Yapmış oldukları hizmetler insan yaşamını etkileyen ve insanların en yakından izledikleri ve değerlendirdikleri hizmetlerdir. Hizmet yönünden olduğu kadar ülkenin demokratik rejiminin işlerliği ve geçerliliği açısından da belediyeler üzerinde önemle durulması gereken kuruluşlardır. Belediyeler pek çok aşamada görev ve sorumluluk yüklenmiş kuruluşlardır. Ulusal kalkınmaya da kendi sorumluluk bölgelerinde hizmet üreterek yatırımlar yaparak büyük bir katkıda bulunurlar.243 Belediyelerin genel olarak getirdikleri yarar ve faydaları önem derecesi ile Tortop şu halde ifade etmiştir;244 Halkın ihtiyaçlarının saptanması, hangi hizmetlerin acilen ele alınması ve gerçekleştirilmesi gerektiği en sağlıklı bir şekilde yerel düzeyde saptanabilir. Ve bu hizmetlerin gerçekleştirilmesinde çabukluk, ucuzluk ve verimlilik yerel düzeyde başarılı olabilir. Kamu hizmetlerinin karşılanmasında yerel ve bölgesel farklılıklar gereği gibi merkezi düzeyde değerlendirilemez. Hizmete uzak olması bu sonucu doğurur. Hizmete yakınlığı ile kararlar daha isabetli alınıp, sorunlar daha rahat bir halde çözülebilir. Gelir kaynakları en iyi bir şekilde değerlendirilebilir. Yerel yönetimler demokratik terbiye kuruluşları olarak nitelendirilir. Yerel yönetim düzeyinde demokratik düzenin işlerliğe kavuşması ve başarılı olması ile en iyi bir şekilde ulusal düzeyde de başarıyı getirecektir. Yerel yönetimler ile halkta yönetimde katılım 240 EMİNİ, Filiz Tufan, ŞENGÜL, Ramazan(2009), “Değişen Kamu Hizmeti Anlayışı Karşısında Belediyelerin Hizmet Etkinliği Algılamalarına yönelik Bir Alan Araştırması”,VII Kamu yönetimi Bildiriler Kitabı, Kahramanmaraş, s:102 241 EMİNİ, Filiz Tufan, ŞENGÜL, Ramazan(2009), a.g.e, s:103 242 ÖZTÜRK, Azim(1997),21. Yüzyıl Türkiye’si İçin Yerel Yönetim Modeli, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, No:1, İstanbul, s:44. 243 TORTOP, Nuri(1998), “ Yerel Yönetim Anlayışında Gelişmeler ve Yerel Yönetimlerin Önemi” Türkiye’de Yönetim Geleneği; Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları, Editör: Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık, İstanbul, s:319 244 TORTOP, Nuri(1998), a.g.e, s:320-321 100 sahibi olabilecek kendi kendilerini yönetebilecektir. Genel olarak belediyelerin siyasal ve yönetsel yararları vardır. Siyasal yararlı yönü yerel hürriyetlerin kullanılmasına olanak vermesidir. Yönetsel yönden yararı ise halktan yerel yaşamdan çok uzak ve çok yüklü iş hacmi olan merkezi idarenin görevlerinin bir kısmının yerel kuruluşlara verilmesine ve yerel ihtiyaçların yerel halk tarafından belirlenmesine olanak vermesidir. Kamu hizmetlerinin etkin olarak sunulması, belediyelerin var olmalarına kaynaklık ederken, belediyelere verilen görevlerde aynı kriter göz önüne alınarak belirlenmektedir. Yine Tortop belediyelere görevler verilirken; niteliklerine göre yerel olmasına, öncelikle yerel halkla ilgili olmasına, geçmişte yerel idarelerce başarılı olarak yürütülmesine, yerel halkın katkıda bulunabilmesine, halkın yardım ve desteğinden yararlanabilmesine dikkat edilmesi gerektiğini belirtmiştir. 245 Yerel yönetim birimi olarak belediyelere verilen öneme, 15.10.1985 tarihinde imzaya açılan “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” nda da değinilmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ nın temel amacını, “özerk, güçlü, katılımcı, demokratik ve hizmetlerin yerel halkın istekleri doğrultusunda seçilmiş yöneticiler tarafından, yerel halkın çıkarları ve iradesini gözeterek yerine getirilmesini amaçlayan yerel yönetimler oluşturmak” seklinde özetleyebiliriz. Sart’ın 3. Madde 1. kısımda yerini bulan özerk yerel yönetim kavramı; yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde,kamu islerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşıyan bir kavram olarak ifade edilmiştir.Günümüzde küreselleşme sürecinin getirmiş olduğu ve dolayısıyla dünya ülkelerini etkisi altına alan yerelleştirme anlayışı kapsamında belediyelere verilen önem de artmıştır. Böylece merkezi yönetimin görev ve yetkilerinin olabildiği ölçüde yerel yönetimlere devredilmesi katılımcı yerel demokrasiye de işlerlik sağlayabilecektir. Ayrıca yerel yönetim birimi olan belediyelerin hizmet sunumu ve yetki kullanımı açısından geliştirilmesi yerel nitelikli hizmetlerin sunumunda kaliteyi arttırması yönüyle de önemli bir etki yaratabilecektir. Merkeziyetçi yapının âdem-i merkeziyetçi yapıya dönüşerek, belediyelere verilen önemin artması ile yerel yönetimlerde idari yapılanma açısından da önemli adımların atılması, idari anlamda reformların da hayata geçirilebilmesini sağlayabilecektir.246 245 TORTOP, Nuri(1992) “Demokratik Mahalli İdare Anlayışının İlkeleri”, ÇYYD, C:1, S:3, TODAİE, Ankara, s:37-37. 246 SİVEREKLİ DEMİRCAN,Esra(2007),a.g.e.,s:140 101 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİM VE DÖNÜŞÜM ÜZERİNE BİR ALAN ARAŞTIRMASI; KONYA BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ ÖRNEĞİ Çalışmanın Amacı 1980’ lerin başında kamu yönetimi alanında önemli bir paradigma değişimi yaşanmıştır. Ve bu değişim kaçınılmaz bir hal almış, kamu yönetimi anlayışını da mutlak surette etkilemiştir. Yeni Kamu Yönetimi düşüncesi bu değişimlerin mimarıdır. Kamu yönetimi anlayışında yaşanan bu değişim, halkın ihtiyaçlarına en yakın bir birim olan yerinden yönetim kuruluşlarını önemli ölçüde etkilemiştir. Bu çalışmayla bir yerinden yönetim kuruluşu olan belediyelerin hizmet etkinliği ve yaşanan gelişmelerden ne ölçüde etkilendiği incelenmek istenmiştir. Bu açıdan Konya Büyükşehir Belediyesi üzerinde bir alan araştırması yapılarak konuya bakış açısı zenginleştirilmek istenmiş; yaşanan değişim ve dönüşümün sadece kâğıt üzerinde mi kaldığı yoksa gerçekleştirildiği veya ne derece gerçekleştirildiği yönünde bir çalışma seyri takip edilmek istenmiştir. Çalışmanın Önemi Çalışma, yaşanan bilgi akışı ve küreselleşmenin ülkemizi ne derece etkisi altına aldığı, yetkileri genişleyen yerinden yönetim kuruluşlarının bu yetkilerini, kamu yönetimi ve kamu hizmet anlayışı yönünde nasıl kullandığı, geleneksel yönetimin hantal, şeffaf olmayan yapısının eksikliği üzerine getirilen reform anlayışı ve hemen takibinde ortaya çıkan Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı’nın kamu yönetimine sunduğu model ve verilerin doğruluk payını, ne demek olduğunu, kapsamını, verimliliğini, katkılarını ve etkinliliğini görebilmemiz açısından önemlid Çalışmanın Kapsam ve Sınırlılıkları Yeni kamu yönetimi anlayışı bağlamında belediyelerde kamu hizmet anlayışı değişimi konusunu açıklamaya çalıştığımız bu çalışmada, bu anlayışın, yapılan reformlarla yetki alanı genişleyen belediyeler üzerinde uygulanabilirliğine değinilmiş olup, belediyeler ve kamu hizmet anlayışı, hizmet anlayışında görülen değişim ve dönüşümler araştırmanın kapsamına alınmıştır. Çalışmamız önce teorik olarak aydınlatılmış daha sonrada son bölümde Konya Büyükşehir Belediyesi ve ilçe belediyeleri üzerine yapılan bir alan araştırmasıyla tez konumuz sınırlandırılmıştır. Çalışmanın Yöntemi Çalışma, bir alan araştırması olup konuyla ilgili yabancı ve Türkçe yazında gerekli kaynaklar analiz altına alınmıştır. Çeşitli yönde incelemelerle konuya bakış açısı 102 genişletilmiştir. Bunun yanında Konya Büyükşehir Belediyesi ile ilçe belediye başkanlarına ve ilgili daire başkanlarına bu konuyla ilgili kısa bir mülakat yapılmıştır. 4.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı İle Konya Büyükşehir Belediyesi ve Kamu Hizmetlerinde Yaşanan Değişim ve Dönüşüm Değişen Yaşam Koşulları ve dönüşümlerde küreselleşme ile birlikte kamu yönetimi anlayışında bir takım değişiklikler yaşanmıştır. Bürokratik, hiyerarşik, hantal ve mekanik insan endeksli yönetim yerini şeffaf, katılımcı ve daha esnek bir yönetim anlayışına bırakmıştır. Ülkemizde de bu yeni anlayış (YKA) pek çok soruna çözüm getirmiştir. Bu anlayışın Konya Büyükşehir Belediyesi üzerinde ne derece etkili olduğunu öğrenebilmek amacıyla Konya Büyükşehir Belediye Başkanı, Karatay, Meram ve Selçuklu ilçe belediye başkanları ile ilgili daire başkanlarına mülakat yöntemiyle hizmet binalarında ve Büyükşehir Belediye Başkanı ile halk meclislerinde 07.03.2012 ve 31.05.2012 tarihleri arasında aşağıdaki sorular sorulmuştur. Alınan cevaplar yeni kamu yönetiminin temel unsurları çerçevesinde; hizmetlerde katılımcılık, verimlilik ve etkinlik, örgütün optimum büyüklükte birimlere bölünmesi ve performans ölçülmesi ile sonuç odaklılık olmak üzere ilgili başlıklar altında değerlendirme altına alınmış, son olarak da hizmetlerde görülen birtakım zayıflıklara kısaca değinilmiştir. Mülakat Soruları: 1) Değişen yaşam koşulları ve dönüşümlerde küreselleşme ile birlikte kamu yönetimi anlayışında bir takım değişiklikler yaşandı. Bürokratik, hiyerarşik, hantal ve mekanik insan endeksli yönetim yerini şeffaf, katılımcı ve daha esnek bir yönetim anlayışına bıraktı. Ülkemiz de bu yeni anlayış ( yeni kamu yönetimi anlayışı)pek çok soruna çözüm getirdi. Konya Büyükşehir Belediyesi üzerine getirilen çözümlerden kısaca bahseder misiniz? 2) Kamu hizmetlerinin daha aktif bir çalışma seyri izlemesi için hizmetlerin özel sektör kuruluşlarına da yaptırılması düşüncesi yeni yönetimle birlikte ortaya çıkmıştır. Peki, bu çerçevede sizin yetki alanınıza giren yeni birimler oldu mu? Bunun yanında Konya Büyükşehir Belediyesinin özel sektör kuruluşlarına gördürdüğü hizmetler var mıdır? Ne ölçüde etkilemiştir Konya ‘yı eski ve yeni yönleriyle kısaca açıklar mısınız? 3) İki dönemdir Konya Büyükşehir Belediyesi başkanısınız. Nasıl bir yönetim devraldınız? Kamu hizmetleri nerdeydi nereye geldi, değişen yönetim süreci açısından kısaca anlatır mısınız? 4) İleriye dönük projeleriniz nelerdir? 103 5) Peki, vatandaşın yaşanan bu değişim boyutuyla ilgili düşüncesi nedir, faydalanıyorlar mı ya da memnunlar mı? Vatandaşın yönetim sürecine katılımı yönünde nasıl bir reform gerçekleştirdiniz? 6) Sosyal, bilimsel, kültürel kamu hizmetleriyle Konya Büyükşehir Belediyesi nasıl bir gelişim seyri izledi? 7) Büyükşehir belediyesi web sayfanızda e-belediye linki yer alıyor. E-belediye ‘nin Konya Büyükşehir Belediyesindeki yeri ne boyuttadır? 8) Yeni kamu yönetimi ile birlikte örgütte çalışan personel içinde dikkate değer yenilikler getirildi. Liyakat, performans, katılım vb yönleriyle. Konya Büyükşehir Belediyesi için bu konuda ne söyleyebilirsiniz? 4.1.1. Hizmetlerde Katılımcılık, Verimlilik Ve Etkinlik Konya Büyükşehir Belediyesi, küreselleşme ve bilgi akışı sonucu yaşanan değişim ve dönüşüm sürecinden etkilenmiştir. Hizmetlerde katılımcılık, verimlilik esas alınmış, nicelden ziyade nitel veriler önemsenmiştir. Bu noktada Büyükşehir Belediye Başkanı daha önceki yıllara göre yetki ve sorumluluk açısından daha da güçlendirilmiştir. Yalnız belediye başkanı değil ilgili daire başkanları, şube müdürlükleri ve personelde yönetimde söz sahibi olmuş, gerektiği yerde tek başına söz söyleyebilme inisiyatiflerini ellerinde bulundurmuşlardır. Düzenlenen kent konseyleri, halk meclisleri, belediye meclislerinde hem yetkililer hem personel hem de halk görüşlerini açık bir şekilde söyleyebilmektedir ve alınan kararlar da bu doğrultuda olmaktadır. Yine Büyükşehir Belediye Başkanı, halk meclislerinde halkla elele vermekten onlarla birlikte yol almaktan mutlu olduğunu söylemektedir. Bu meclislerde vatandaş sıkıntılarını, belediye bünyesinde yapılan kamu hizmetlerinin eksikliklerini, ne yapılması gerektiğini söz hakkı alıp rahat bir şekilde söylemektedir. Oysaki eski yönetim sisteminde devlet politika belirlerken idare yürütmekle görevliydi. Yetkililer ve halk sadece verilen talimatlara uymakla sınırlı, hiçbir şekilde yönetimde söz sahibi değildi. Bütün bunlar yeni yaklaşımın getirdiği aktif katılımlılığın bir neticesidir. Büyükşehir Belediye Başkanı sosyal bir belediyecilik anlayışına sahip olduklarını söylemektedir ama bu durum onlara göre ulaşılması gereken değil aşılması gereken bir durum. Aynı zamanda başkan, işbirliği içinde hareket etmeye çalıştıklarının altını çizmektedir. İş birliği içinde hareket etme, sosyal, kültürel ve fiziki belediyecilik üzerine çalışan Büyükşehir Belediyesi son zamanlarda belediyecilik anlayışlarına bilimsel ve ekolojik anlayışları da eklemiştir. Bütün bu reformlar belediyenin çevreyi dikkate alan bilgiyi kullanan, şehrin imarını gerçekleştiren, halka ve kente önem veren, halkla bütünleşen bir yönetim anlayışına sahip olduklarını göstermektedir. 104 Büyükşehir Belediyesi, başa geldiği 2004 yılından beri sosyal, kültürel, bilimsel belediyeciliği geliştirmek adına, çok sayıda gençlik merkezleri, bilim ve kültür merkezleri, meslek edindirme kursları açmıştır. Konya’nın tanınmasında önemli bir faktör olan Mevlana Celalettin-i Rumi’ nin eserlerini 22 dile çevirmiş yurt dışında çok sayıda tanıtım programları düzenlemiştir. Yine sosyal kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünü oluşturmak için yoksulluk sorununu çözmek adına artık elden değil kendi ihtiyaçlarını kendilerinin istediği şekilde karşılayabilmeleri için belli miktar paranın yüklü olduğu sosyal kart projesi gerçekleştirmiştir. Bu kartlar ihtiyaç sahiplerine her ay verilmektedir. Kimsesi olmayan yaşlılara evde bakım çalışmaları yürütmektedirler. Bundan başka ihtiyaç sahibi ailelerin evlatlarına eğitim yardımı yapılmaktadır. Ancak yine de bütün bu yoksulluğu ortadan kaldırmak için yapılan kamu hizmetlerinin Konya’nın yoksulluk sorununu çözemediğini sadece azalttığını yapılan halk meclisi toplantılarında halkın talep ve şikâyetlerinin devam ettiğini görerek söyleyebiliriz. Ekolojik belediyecilik anlayışını da son zamanlarda belediyecilik anlayışlarına ekleyen Büyükşehir Belediyesi kamu hizmetlerinde park ve bahçe çalışmalarına ağırlık veriyor. Bu konuda ilgili genel sekreter yardımcısı, çok sayıda büyük hacimli yeşil alan çalışması yaptıklarını söylüyor. Ancak şunu söylemek gerekir ki vatandaş bu konuda hiç memnun değildir. Özellikle şehir merkezinden uzakta yaşayan vatandaştan halk meclislerinde büyük tepkiler görülmektedir. Park ve bahçe dışında yol yapım ve bakımı, tarihi Bedesten Çarşısı ‘nın yenilenmesi, ulaşımda kolaylığı sağlayacak köprülerin en teknolojik haliyle sunulması, ulaşım sıkıntılarının en aza indirilmeye çalışılması ve Konya’nın bir Büyükşehir Belediyesinin sahip olduğu en büyük eksiklik olan ihale sürecinin tamamlandığı yer altı metro raylı sistemi için yapılan hizmetleri belediyenin yakın zamanda ekolojik belediyecilik anlayışı bağlamında yürüttüğü sosyal kamu hizmetleri olarak söyleyebiliriz. Bilimsel belediyecilik alanında ise belediye çalışmalarını elektronik sisteme oturtmaya çalışıyor. Yeni yönetim yaklaşımının getirdiği önemli uygulamalardan biri olan e- devlet anlayışıyla belediyenin yapmış olduğu işlemlerdeki kırtasiyecilik önlenmeye çalışılmıştır. Büyükşehir Belediyesi Bilgi İşlem Daire Başkanı e-devlet yönetim anlayışıyla birlikte vatandaşında işinin kolaylaştığının altını çizmektedir Bugün küreselleşmenin getirdiği dönüşüm çizgisinde hala en basit işlerde bile vatandaş belediyeye gelip şikâyet ve isteklerini arz ediyorsa burada asla verimlilik ve etkinliliğin olamayacağını söylemektedir. Artık vatandaş evinden, iş yerinden fatura veya vergilerini ödeyebilmektedir. Bu açıdan E- belediyecilik anlayışının Konya Büyükşehir Belediyesi üzerinde hizmette etkinliği, aktif katılımı sağladığını söyleyebiliriz. 105 Konya Büyükşehir Belediyesine bağlı ilçe belediyelerinde ise kamu hizmetlerinde katılımcılık, verimlilik ve etkinlik yönlerine kısaca şöyle değinebiliriz: Karatay Belediye Başkanı, her zaman katılımcı bir çerçeve içinde çalıştıklarını yeni yönetim anlayışıyla birlikte kanunların yerinden yönetim kuruluşlarına verdiği önem ve yetkiyle bu durumun daha da güçlendiğini söylemektedir. Yeni anlayış, belediyede kent konseyleri, gençlik merkezlerinin kurulmasına vesile olmuştur. Ve başkan, açılan bu birimlerde alınan kararların onlar için önemli olduğunu çizmektedir. Belediye, vatandaşla birlikte beldeyi yönetmeye önem vermektedir. Bu amaçla hizmetlerinde açık ofis sistemini getirmiştir. Belediye, gördüğü hizmetler doğrultusunda halkın nabzını anketler yaparak, yine belediyenin kendi web sayfasında yer alan ilgili linklerle kendilerine gelen şikâyet ve dilekleri bir bir okuyarak -Başkan, özellikle ben okumaya dikkat ediyorum diyor- bu doğrultuda adımlarını atmaktadır. Başkan, hizmetlerde verimliliği sağlama adına bugün yeni anlayışla merkezi idareden yerel yönetimlere pek çok konuda yetkiler verildiğini belirterek Karatay’ın, sosyal, kültürel, bilimsel anlamda vatandaşına verimliliği ve etkinliği sağlayabilmek için çeşitli kamusal hizmetler sunmaya çalıştığını belirtmektedir. Dar gelirli ailelere yardımcı olmak için çıkardıkları sosyal kart projesi, yaptırılan 14 okulla eğitimde verimliliği sağlama, ücretsiz polikılinik hizmetleri, meslek edindirme kursları, yeşil alan çalışmaları, yüzme havuzları, Karatay’ın tarihini simgeleyen Karatay kitabı belediyeye ait sosyal ve kültürel kamu hizmetlerini belirtirken, hizmetlerde etkinliği sağlayabilmek amacıyla e- devlet sistemi çerçevesinde oluşturulan e- belediyecilik anlayışını da bilimsel anlamda kamu hizmeti olarak belirtebiliriz. Belediye, görülen bu hizmetler doğrultusunda halkın nabzını anketler yaparak, yine belediyenin kendi web sayfasında yer alan ilgili linklerle kendilerine gelen şikâyet ve dilekleri bir bir okuyarak -başkan, özellikle ben okumaya dikkat ediyorum diyor- bu doğrultuda adımlarını atmaktadır. Bu şekilde vatandaşın katılımı gerçekleştirilmeye çalışılmıştır. Meram ve Selçuklu belediye başkanları ile yapılan görüşmelerde de katılımcılığa önem veren ve etkin kamu hizmetlerinin yer aldığı bir belediyecilik anlayışına sahip olduğu görülmektedir. Hem yetkililer değişen yönetim süreciyle yönetimde daha çok söz sahibi olmuş, hem kamu hizmetlerini çağdaş standartlara kavuşturmak hem de halkın talep ve beklentilerine etkin bir şekilde cevap verebilmek amacıyla hizmetler geliştirilmeye çalışılmıştır. Bu talepler ise daha çok anket yapılarak veya belediyenin web sayfasındaki beyaz masa gibi birimlerden takip edilerek anlaşılmaktadır. Yine Selçuklu Belediyesi vatandaş memnuniyetini arttırabilmek amacıyla personeline Müşteri(Vatandaş) Memnuniyeti Belgesini almaları için, vatandaş şikâyetlerinin ele alınması, analiz edilmesi, tekrarının önlenmesi ya da yapılan şikâyetlerin 106 önem derecesinin belirlenmesi, objektif, gizlilik ve cevap verilebilirlik kapsamında çeşitli konuların yer aldığı eğitim seminerleri düzenlenmektedir. Bu şekilde halkın katılımı ile hizmetlerde verimlilik ve etkinlik sağlanmaktadır. Meslek edindirme kursları (MERMEK ve SELMEK) gençlik merkezleri, kent konseyleri, ihtiyaç sahibi ailelere sosyal kart verilmesi, özürlülerin destekçisi olma, eğitim yardımları, park ve bahçe çalışmaları, spor merkezleri, hanımlar lokalleri, sağlık ocağı açıp ücretsiz muayene hizmetini geliştirme, doğum sonrası ziyaretler, asker ailelerine yapılan nakti yardımlar, yol ve cadde yapımları ve buna benzeyen pek çok sosyal hizmet Meram ve Selçuklu belediyelerinde görülmektedir. Bundan başka vatandaşın işini kolaylaştıracak hem dilek ve şikâyetler hem de mali hizmetler, vergi ve borç ödeme gibi e- belediye hizmetlerinin genişletilmesi, eğitim, kültür ve bilinçlendirme niteliğinde kaynak teşkil edecek eserlerin yayına sunulması gibi kamusal hizmetleri de bilimsel ve kültürel anlamda görülen kamusal hizmetler olarak sıralayabiliriz. Bütün bu hizmetler vatandaşın memnuniyetini kazanmış açılan kent konseyleri ve benzer merkezlerle de vatandaşında yönetime katılımını sağlamıştır. Böylece hizmetlerde etkinlik ve verimlilik gerçekleştirilmiştir. 4.1.2. Örgütün Optimum Büyüklükte Birimlere Bölünmesi Ve Performans Ölçülmesi Geleneksel yönetim anlayışında en büyük sorunlardan biri kuşkusuz bürokrasinin büyük, hantal yapılı olmasıdır. Büyük bürokratik yapıların etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi çok zordur. Dolayısıyla yürütülemeyen bir bürokratik yapının iyi yönetiminden de bahsedilmesi doğru değildir. Optimum büyüklük kavramı çok önemlidir. Bu büyüklük ne çok büyük ne de çok küçüktür. Kurumun işlevi ölçüsünde bir orana göre bu büyüklük belirlenmektedir. Konya Büyükşehir Belediyesi, koordinasyonun sağlanması, kırtasiyeciliğin azalması ve küçük birimlerinde karar alma mekanizmasının etkin bir şekilde işleyebilmesi için belediyenin örgüt yapısını optimum büyüklükte birimlere ayırmıştır. Bugün Konya Büyükşehir Belediyesi,1 Genel Sekreter, 3 Genel sekreter Yardımcısı, 16 Daire Başkanı ve 66 Müdürün yürütücülüğünü yaptığı çeşitli birim ve bölümlere ayrılmıştır. Konya Büyükşehir Belediyesi Personel Daire Başkanı; bu birilerin başındakilerin belli bir yıl çalışmadıkça veya görevde yükselme sınavlarında başarı göstermedikçe terfi edilmesinin mümkün olmadığını söylemektedir. Aynı zamanda birimlerin üst ve alt kademesinde çalışan personelin hemen hemen tamamının görüş ve düşüncelerinin değerlendirme altına alındığını belirtmektedir. Bu bölünmedeki ve oluşan birimlerin hemen hemen tamamının düşüncelerinin alınmasındaki esas amaçta hizmetlerde 107 verimliliği sağlayabilmektir. (Büyükşehir’in Organizasyon şekli aşağıda Şekil 2 de gösterildiği gibidir.) İş bölünmeleri, örgütte çalışan personelin iş yükünü azaltıp, performansını arttırmaktadır. Personelin çalışmalarının sonuçlarını görebilmesinde ve ulaşılması gereken hedefle varılan sonuç arasında uyuşmazlık olması halinde ne yapabileceklerini düşünmeleri açısından performans ölçümü son derece önemlidir. Büyükşehir Belediyesi Personel Daire Başkanı, performansın ölçülmesindeki amacın yine hizmette etkinlik olduğunu, etkinliğinde sunulan hizmetin ürettiği sonuç ve çevreye yaptığı etkiyle olabileceğini belirtmektedir. 108 Şekil 2: Konya Büyükşehir Belediyesi’nin Örgüt Yapısı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANI Teftiş Kurulu Başkanlığı Şube Müdürlülüğü Hukuk Müşavirliği Hukuk İşleri Şube Müdürlülüğü Özel Kalem Müdürlülüğü Belediye Meclisi Belediye Encümeni Başkanlık Danışmanları Koski Genel Müdürlülüğü UKOME-AYKOME İç Denetçiler GENEL SEKRETER * Mali Hizmetler D.Baş. -Gelir Şube Müd. -Gider Şube Müd. -Bütçe-Kesin Hesap Şube Müd. -Strateji Geliştirme Şube Müd. * İnsan Kyn.Ve D.Baş. *Yazı İş-Kararlar D.Başk *AfetYön.Kord.Mkzi -Özlük İşleri Şube Müd. -Evrak Yönetim Şube Müd. -Eğitim Şube Müd -Kararlar Şube Müd. -İdari Hizmetler Şube Müd. -Arşiv Şube Müd. GENEL SEKRETER YARDIMCISI Fen İşleri Daire Başk. -Yol Yapım Bakım Şube Müd. -Yapı İşleri Şube Müd. -Sanat Yapıları Şube Müd. -İhale Şube Müd. -Park ve Bahçeler Şube Müd. -Altyapı Koor. Şube Müd. -Bilim Merkezi Şube Müd. -Bakım ve Onarım Şube Müd. -Özel Projeler Şube Müd. İmar ve Şehircilik Daire Başk. -Kentsel İyileştirme Şube Müd -Ulaşım-Trafik Şube Müd. -Harita Şube müd. -Evrak Kamulaştırma Şube Müd -İmar Planlama Şube Müd. -Kent Bilgi Sistemi Şube Müd. Destek Hizmetleri Daire Başk. -Satın Alma Şube Müd. -Levazım Ayniyat Şube Müd. -Atolye Tamirathane Şube Müd Çevre Koruma-Kontrol Daire Başk. -Veteriner Şube Müd. -Mezarlıklar Şube Müd. -Çevre Koruma Şube Müd. -Çevre Kontrol Şube Müd. GENEL SEKRETER YARDIMCISI Ulaşım Pln. Raylı Sistem Daire Başk. -Otobüs İşletmesi Şube Müd. -Raylı Sistem Şube Müd. -Toplu Ulaşım Şube Müd. -Şehir Düzeni Şube Müd. Zabıta Dairesi Başk. -Zabıta Şube Müd. -Zabıta Şube Müd -Zabıta Şube Müd. -Zabıta Şube Müd İtfaiye Dairesi Başk. -İtfaiye Şube Müd. -İtfaiye Şube Müd. -İtfaiye Şube Müd. Bilgi Teknolojileri Daire Başk. -El Kart Şube Müd. -Bilgi İşlem Şube Müd. Kaynak: http://www.konya.bel.tr/.(20.05.2012) 109 GENEL SEKRETER YARDIMCISI Basın Yayın, Halkla İlşkiler Daire Başk. -KOMEK Şube Müd. -Basın Yayın Şb Müd -Tanıtım ve Organizas yon Şube Müd. -Halkla İlişkiler Şube Müd. Sağlık ve Sosyal Hiz metler Daire Başk. -Sosyal Hizmetler Şube Müd. -Sağlık İşlemleri Şube Müd. -Özürlüler Şube Müd -Evde Bakım Hiz. Şube Müd Kaynak Glş-İştirkler Daire Başk. -Garajlar Şube Müd. -Hal Şube Müd. -Kaynak Geliştirme Şube Müd. - İştirakler Şube Müd. -Taşınmazlar Şube Müd. Kültür ve Sosyal İlşklr Daire Başk. -Müze-Kütüphaneler -Kültür Merkzi Şb.Md -Kültr veSanat Şb.Md -AB ve dış İlişkiler Şb. Müd. Bütün bu birimlerin yürütebileceği işlerle birlikte Konya Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter Yardımcısı bazen hizmetlerde oluşan aksamasının önüne geçmek için bu birimlerin dışında özel sektör kurum ve kuruluşlarına da hizmetlerin bir bölümünün yaptırabileceğini söylemektedir. Konya Büyükşehir Belediyesi gerektiği yerde Ticaret Odası, TUBİTAK, Sanayi Odası, Selçuk Üniversitesi, İl Özel İdaresi, Organize Sanayi ile işbirliği içinde çalışmıştır. Ve hizmetlerinde genelde ihale yöntemlerini kullanmıştır. Konya büyükşehir Belediyesi’ne bağlı merkez ilçelerde de örgüt modelinin birbirine benzediği görülmektedir. Karatay ve Selçuklu Belediyeleri 3 Başkan Yardımcısı 20 Müdürlük şeklinde bölünmüşken Meram Belediyesi 4 Başkan Yardımcısı ve 22 Müdürlük olmak üzere temizlik, sağlık, yazı, bilgi işlem, personel, basın ve bunun gibi çeşitli birimlere bölünmüştür. Her hizmet ve hizmeti gerçekleştiren personel kendi içinde örgütlenmiştir. İlgili personel müdürleriyle yaptığımız görüşmemizde örgütteki bütün birimlerin yönetimde söz söyleyebilme haklarının olduğunu söylemektedir. Örneğin, Meram Belediyesi Personel Müdürü, belediye başkanlarının başkan yardımcılarıyla, ilgili müdürlüklerle ve personelle farklı gün ve vakitlerde toplantılar yapıp görüştüğünü, fikirlerini dikkate alıp değerlendirdiğini söylemektedir. Büyükşehir Belediyesi gibi ilçe belediyelerinin de optimum nitelikte birimlere bölünmesi hem hizmetlerde etkinliği sağlamış hem belediyelerin hem de belediye çalışanlarının performansını arttırmıştır. Yeni yönetim anlayışı da zaten bunu gerektirmektedir. Eski yönetimde ise yasalar her şeyin üzerinde durur her konuda idareler merkezin emir ve talimatlarına uymakla mükellef olmuşlardır. Buda tabi hizmetlerde hantallığı beraberinde getirmiştir. 4.1.3. Sonuç Odaklılık Yeni kamu yönetimi anlayışı verimlilikten ve çıktıdan yanadır. Sonuç odaklılık, başarının akılcı davranarak ve şayet mümkünse en kestirme yoldan yakalanması düşüncesidir. Başta Konya Büyükşehir Belediye Başkanı olmak üzere diğer Merkez İlçe(Karatay, Selçuklu, Meram) belediye başkanları sonuç odaklı bir anlayış üzerine mühim olanın çok yapmak veya çok üretmek değil, yapılanlar karşısında nasıl bir sonuç elde edildiğinin önemini belirtmektedirler. Amaç; vatandaşın memnuniyetiyse, hizmetlerde etkinlikse, Konya’yı yaşanılabilir gelişmiş kentler seviyesine çıkarmaksa, o zaman üretilen sonuçlar üzerinde durulması gerektiği ve sıralanan bu amaçların gerçekleştirilmesi için ne olursa olsun bir şeyler yapılması gerektiğini söylemektedirler. Örneğin, iki dönemdir belediye başkanı seçilen Karatay Belediye Başkanı, yapılan hizmetlerde mutlaka beklenilen sonuçların elde edilmediği projelerinin olduğunu, önemli olanında bu başarısızlıkları görmek ve en iyilerini yapabilmek için tekrar harekete geçmek olduğunu ifade etmektedir. 110 Bu konu üzerine Büyükşehir Belediye Başkanı, halkla ilişkiler birimi personel toplantısında “hizmetlerimizde gerçekten başarılı olduğumuzu düşünüyorsak şunu diyebilmeliyiz; bu ay içerisinde bize on bin başvuru yapıldı biz getirdiğimiz çözümlerle bu başvuruların en az sekiz binini hallettik. Demek ki bu strateji iyi sonuçlar veriyor ve biz bir şeyler yapabiliyoruz, diyebilmesiniz” demektedir. Başkan, üretilenler karşısında halkın hiçbir memnuniyeti yoksa sıkıntıları çözmüyorsa bir belediyenin ilerleyebilmesinin mümkün olamayacağını söylemektedir. 4.1.4. Hizmetlerdeki Zayıflıklar Büyükşehir belediyesinin her hafta farklı merkez ilçelerde düzenlediği halk meclislerinde Büyükşehir Belediye Başkanı ve ilçe belediye başkanları veya başkan vekilleri ile birlikte vatandaşın sesini dinlemektedir. Belediyeler her ne kadar fazla sayıda hizmet sunduklarını ifade etseler de halkın çoğu hallerinden memnun değil. Özellikle Meram’ın kırsal kesiminde yaşayan vatandaş sunulan hizmetlerin çoğundan memnun değildir. Muhtarların da katıldığı mecliste bazı muhtarlar “biz konser, kültürel eğlence falan istemiyoruz. Ondan daha önemli ihtiyaçlarımız var, biz yollarımızın asfaltlanmasını istiyoruz” demektedirler. Ayrıca çoğu muhtar, belediye başkanlarıyla sıkıntılarını söylemek konusunda görüşme imkânlarının olmadığını söylemektedir. Belediyedeki personel tarafından sürekli oyalanıp görüştürülmediklerini halk meclislerinde Büyükşehir Belediye Başkanına arz etmektedirler. Tabi bu durum belediyelerin biraz daha şeffaf ve esnek olması gerektiği konusunun ihlalini ifade etmektedir. Meram Belediye Başkanı ise sunulan hizmetler karşısındaki şikâyetler içinde vatandaşa bir nebze hak vermektedir. Başkan, Meram’ın zengin bir semt olarak bilindiğini ancak bu durumun öyle olmadığını aksine gelirlerinin çok kısıtlı olduğunu, sanayinin, ticaret alanının, alışveriş merkezlerinin, otellerinin, emlak vergisi alabileceği herhangi bir alanının olmadığını söylemektedir. Dolayısıyla şuana kadar gelen başkanlar gibi kendilerinin de mali açıdan ve yerleşim alanlarının uygun olmamasından dolayı sıkıntı çektiklerini bu yüzdende elerinden geleni yapmaya çalıştıklarını söylemektedir. Selçuklu ve Karatay Belediyeleri kendi içinde gelişmiş ilçelerdir ancak bütün bu gelişmişliğe rağmen vatandaş park ve bahçe gibi hizmetlerle birlikte kentsel dönüşüm çalışmalarının yetersizliğinden ve birtakım hizmetlerin gecikmesinden muzdariptir. Bu hizmetteki gecikmelere ait en büyük sıkıntı ise ulaşım üzerinedir. Vatandaş toplu ulaşımda sıkıntı yaşadığını dile getirmektedir. Özellikle şehir merkezinden bir hayli uzak olan mahalleler bu sıkıntılarına biran önce çözüm getirilmesini istemektedir. Üniversite öğrencilerinin de en büyük sıkıntısı yine ulaşımdır. Bu konu üzerine, Büyükşehir Belediye Başkanı metro 111 istasyonları çalışmalarının ihale sürecinin tamamlandığını ve belediye otobüslerinin sayısıyla beraber sefer sayılarını da arttırdığını söylemektedir. Aynı zamanda kar amacı gütmeden özel sektör yönetim tekniklerini kullanarak, kaynakları disiplinli bir şekilde kullanıp, özel halk dolmuşlarıyla sefer sayısını arttırmaları için anlaşma içerisine girdiğini söylemektedir. Konya Büyükşehir Belediyesi ve bağlı merkez ilçe belediyeleri her yıl, yıllık faaliyet raporlarında zayıf yanlarını her birime özgü kısaca anlatmaktadır. Bütün birimlerdeki ortak zayıflık ise personelin yeterli sayıda ve yetkin olmaması ile performanslarının düşük olmasıdır. Konya Büyükşehir Belediye Başkanı personelin performansında emir ve talimatlara uymalarında biraz sıkıntılı olduğunu söylerken bu konudaki eksikliklerini gidermek için de hizmet içi seminerler düzenleyerek, olması gerekenleri tekrar tekrar anlattığını ifade etmektedir. 112 SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Geleneksel yönetim anlayışına tepki ve bir alternatif olarak ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı 1980’lerde ekonomik, sosyal ve idari sistemin yapı ve faaliyetlerindeki değişimi yeniden yorumlayan, yönlendiren bir paradigma şeklindedir. Kamu yönetimi alanında yeni bir paradigma iddiasıyla ortaya çıkan yeni kamu yönetimi anlayışı, geleneksel kamu yönetimi anlayışından farklı olarak bir takım yeniliklerle her kesimin dikkatini çekmeyi başarmıştır. Bu yenilikler ise kısaca şöyledir; a) Kamu hizmetlerinin kuruluşunda ve kamu hizmetlerinin işleyişinde esneklik, şeffaflık, hesap verilebilirlik, kalite, verimlilik, ekonomiklik, etkililik ve etkinlik öğelerinin vurgulanması, b) Kamu hizmetlerinde ve kamu kesimlerinin sunulmasında piyasa benzeri mekanizmalar kullanılması, rekabetin özendirilmesi, kamu hizmetlerinin bedelli hale getirilmesi ve vatandaşların müşteri olarak görülmesi, c) Süreçlerden çok sonuçlara odaklı bir yönetim anlayışının geliştirilmesi, d) Çalışanların önceden belirlenmiş performans ölçütlerine göre değerlendirilmesi, e) Kamu yönetiminde desantrilizasyon düşüncesini getirmesi, hizmetin kullanana en yakın yer ve kuruluş tarafından sunumunun sağlanması, f) Kamu örgütlerinin ve kamu çalışanlarının özel sektör benzeri usullere göre yeniden yapılandırılması (yatay örgüt yapılanmaları, sözleşme tipi istihdam), g) Kamuda yönetici tanımı ve işlevlerinin değişmesi (kamu bürokratlarının kamu işletmecileri olarak tanımlanması ve karar almada yetkilerinin genişletilmesi) h) Kamu hizmetlerinin sunumunda maliyet kesintisine gidilmesi, kamu yararı ilkesi yerine karlılık ve ekonomik verimlilik unsurlarına odaklanma, i) Kamuda karar alma ve hizmet sunma süreçlerinin ayrılması, bu anlamda bürokrasinin görevinin karar almayla sınırlanması, hizmet sunmanın özel sektöre devredilmesi. Bunun yanında Yeni yönetim anlayışını kabul etmeyen, bu anlayışa yönelik bir takım eleştiriler de vardır. Özel sektör tarafından uygulanan bu yaklaşımların kamu yönetimi açısından uygulanmasının mümkün olamayacağı ya da kamu yönetiminin temel yapısına zıt olduğunu savunan birtakım eleştirilerle pek çok zamanda karşı karşıya gelinmiştir. Eleştirilerin odak noktasını, refah devletinin temel dayanaklarını ortadan kaldırması ve kamu yönetiminin serbest piyasa sistemine özgü girişimcilik, rekabet, karlılık ve verimlilik ilkelerine göre yeniden yapılandırılması düşüncesi oluşturmaktadır. Buna göre, örnek bir kamu yönetimi anlayışı, faydacı ölçütlerle değerlendirilmemeli, toplumsal adaletin, dengeli gelir dağılımının 113 sağlanması, kamu yararının gözetilmesi gibi amaç ve ilkeler, hiç bir zaman karlılık, verimlilik ve etkinlik gibi değerlere feda edilmemelidir. Ülkemizde ise yeni anlayışa ciddi ve kapsamlı en büyük çalışma 2003 ‘ün Kasım ayında yapılmıştır. Kamuoyuna sunulan iki ciltlik metinden ilki “Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim” adını taşıyan konunun felsefi alt yapısını anlatan kitaptır. İkincisi ise “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”dır. Bu tasarı üzerine büyük tartışmalar yaşanmıştır. Bu Kanunun amacı, katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetimini oluşturmak; kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi; merkezi idare teşkilatının yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve esasları düzenlemektir.247 Yeni kamu yönetimi tarzı uygulamalarının hayata geçirilmesi birden değil ihtiyaç ve koşullara paralel olarak adım adım gelişmiştir. Dünya üzerinde yaşanan bu gelişmeler karşısında yerel yönetimlere bakış açısı da zenginleşmiş ve yeni anlayışla güçlü bir şekilde vurgulanmıştır. Küreselleşme ile gelen önemli gelişmelerden biri olan yerelleşme, ülkenin gelişme dinamiklerinin büyük ölçüde yerel dinamiklere bağlı kalması demektir. Yerelleşme olgusunu ifade etmek için “Desantralizasyon” kavramı kullanılmaktadır. Yerel yönetimleri güçlendirme politikasının önemli bir aracı olan desantralizasyon merkezi yönetimden yerel yönetimlere doğru yetki, görev ve kaynak transferini ifade etmektedir.248 Yerelleşme ve demokrasi arasında yakın bir ilişki söz konusudur. Vatandaşlara daha fazla söz hakkı tanıma ve tercih imkânı sunma, en iyi şekilde yerel yönetimlerde uygulama alanı bulmaktadır. Yerel yönetimler tüketici tercihlerini daha iyi tespit etme imkânına sahiptirler ve halka daha iyi bir şekilde hizmet götürmektedirler. Halka daha yakın oldukları içinde onların katılımını daha kolay sağlayabilmektedirler. Aynı zamanda yeni yaklaşımın temel vurgularından olan etkinlik ve verimlilik anlayışı da yerelleşmeyi zorunlu hale getirmektedir. Özellikle yerel yönetimlerin görev almaları konusunda, Avrupa Konseyi, yerel halkın yerel nitelikteki işlerinin yerel yönetimlerce görülmesine büyük önem vermektedir. Yasalarla yerel yönetimlere yasaklanmış olmayan ya da başka yönetimlere bırakılmamış olan her hizmet alanının yerel yönetimlerin olması, Konsey ‘e yerel demokrasinin vazgeçilmez bir kuralı 247 http://www.mcivriz.com/omer-dincer-yapilanma-2.pdf, (01.06.2012) ERYILMAZ, Bilal(1995), “Küreselleşen Dünyada Yerel Yönetimlerin Yeri” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 2, Mart, s:89-90 248 114 sayılmaktadır.249 1985 yılında Avrupa Konseyi’nce kabul edilmiş olan Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda, yerel özerklikle ilgili temel kurallar yer almaktadır. Türkiye, 1988 yılında bu özerkliği imzalamış ve 1991 tarihinde 3723 sayılı yasa ile Bakanlar Kurulu kararının onayı sonucu resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe koymuştur.250 Yerel yönetim birimlerinden biri olan belediyelerde ise yeniden yapılandırılma süreci kapsamında 1580 sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe girmiştir ve uzun yıllar Türkiye’nin belediyecilik alanındaki temel kanunu olarak görülmüştür. 2000’li yıllarda kamu yönetiminde yeniden yapılanma çerçevesinde neredeyse 75 yıl boyunca belediyeciliğimize büyük katkılar sağlamış olan 1580 sayılı Belediye Kanunu yerini 5393 sayılı belediye kanunu almıştır. 5393 sayılı belediye kanununun uygulamaya konan hükümleri batı ülkelerinde uygulamaya konan yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda yapılmıştır. Ülkemizde belediyecilik,1960’larda belediye başkanlığı ve meclis üyeliği gibi görevler, özellikle küçük yerleşim yerlerinde pek rağbet görmezken 1980 ‘lerin ortalarından itibaren bu durum tümüyle tersine dönmüştür. Bu gelişme, belediyelerin, hem demokrasinin temel taşları sayılmalarından hem de insanların günlük yaşamını yakından ilgilendiren yerel bir takım kamu hizmetlerini üstlenmiş kamu tüzel kişileri olmalarından kaynaklanmıştır.251 Kamu hizmetlerinin organizasyonu ise 1980 ‘lerden bu yana önemli ölçüde değişikliğe uğramıştır. Bu değişiklikler eskiden yeni kamu yönetimi şimdi ise kamu hizmeti boyutuyla yeni kamu hizmeti olarak adlandırılmaktadır. Genel olarak kamu hizmetleri, toplumun beklentilerini sağlamaya yönelik olan kamu yararını gerçekleştirmek için sunulan hizmetlerdir. Kamu hizmetleri gerek tür ve nitelik, gerekse topluma sunulan yöntemleri bakımından hem dünyada hem de ülkemizde son yıllarda ciddi bir dönüşüme uğramıştır. Liberal anlayış ve sosyal devlet anlayışına göre aldığı anlamlar farklılaşmış ve uygulamada geçerli anlayışa bağlı olarak kimi hizmetler kamu hizmeti kapsamına alınmış veya kapsam dışı bırakılmıştır. Yeni anlayışla birlikte kamu hizmetleri, kamu, özel sektör ve üçüncü sektör olmak üzere çoklu ortamda yürütülmeye başlamıştır. Sektörler arasındaki işbirliği ve yakınlaşma gelişmiştir. Kontrol, bürokrasiden topluma aktarılarak bireylerin güçlendirilmesi hedeflenmiştir. Bunun gerekçesi ise Kamu hizmetlerinin giderek artması ve genişlemesi yüzünden yerel idarelerin çoğu alanlarda bu hizmetlere tek başına yetmemesidir. Bunun sonucunda da geleneksel anlamda var olan kamu hizmetlerinin doğrudan kamu kuruluşları eliyle yürütülmesi şeklinin 249 KELEŞ, Ruşen (1992), “ Belediyeciliğimizde Son Gelişmeler ve Yerel Özerklik” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 2, Mart, s:14 250 BAYRAKÇI, Erdal(2002), “ Demokratik Yerel Yönetimin Yerel İlkeleri”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, sayı 7, s:97 251 KELEŞ, Ruşen (1992), a.g.e, s:9 115 devlet eliyle yürütülmesinin yanında önemli bir kısmının da devletin gözetim ve denetimi altında ya da tamamen özel ve gönüllü kuruluşlar eliyle yapılması durumu ortaya çıkmaya başlamıştır. Hizmetlerin bu kuruluşlar arasındaki bölüşümünde de ulusal ve uluslar arası alanda görülen siyasal, sosyal, ekonomik, kültürel gibi çeşitli değişkenler etkilidir. Söz konusu alanlarda ortaya çıkan değişimlerin yansımaları kamu hizmet sağlayıcılarının tespitini doğrudan etkilediği gibi hizmetin verimlilik ve etkinliğine ilişkin toplumsal beklentiyi de öncelikli hale getirmiştir. Kamu hizmeti anlayışında yaşanan değişim ve dönüşümlere bağlı olarak kamu kurum ve kuruluşları bir uyarlama sürecini yaşamaktadırlar. Klasik kamu hizmeti sunma anlayışı sorgulanmakta, toplumsal beklenti ve memnuniyeti esas alan hizmet anlayışı ön plana çıkmaktadır. Kamu hizmetine ilişkin yapılan yasal değişikliklerde değişimin izlerini görmek mümkündür. Ülkemizde yakın zamanda çıkarılan yönetmelikle kamu kurum ve kuruluşlarının kamu hizmetinin sunumunda uyulması gereken esas ve usullerde vatandaş odaklı bir anlayışın benimsendiği görülmektedir. Kamu hizmetlerinin kaliteli, hızlı, en uygun yöntemlerle, etkin ve vatandaş beklentileriyle uyumlu bir şekilde sunulması temel amaç olarak ortaya çıkmaktadır. Belediyelerin hizmet sunumlarında vatandaşın beklentilerini tespit etmesi, vatandaş uyumlu bir süreç takip etmesi çağdaş yönetim anlayışının bir gereğidir. Hizmet sunan ile hizmetten faydalananlar arasında sürekli bir iletişimin olması savurganlığı ve kaynak israfını önleyeceğinden hizmette etkinlik artacaktır. Bu konuda Konya Büyükşehir Belediyesi ‘nde yaptığımız alan araştırmasında vatandaş odaklı anlayışın oldukça fazla olduğu görülmektedir. Büyükşehir Belediye Başkanı halka hizmet etmeyi kendisine sevap olarak görüyor. Her hafta farklı mahallelerde düzenlediği halk meclislerinde onları ve muhtarlarını dinleyip, taleplerini bir bir halkla ilişkiler birimine yazdırıyor. Ve bunlardan uygulanabilir olanlar için hemen çözümler üretiyor. Çözüm üretilmesi mümkün olduğu halde çözümü geciktiren ilgili birim amirlerinden halka cevap vermesini isteyip, hesap soruyor. Yakın zamanda ne tür projeler yürüttüklerini, ne tür projeler yapacaklarını halka anlatıyor. Çocuğuyla, genciyle, yaşlısıyla ortak düşünüp ortak hareket ediyor. Hizmet ancak ve ancak sevgiyle olur. Halkımızla birlikte halkımızın hizmetinde olmaktan biz her zaman mutluyuz diyor. Konya büyükşehir belediyesi ve bağlı ilçe belediyeleri genel olarak sosyal bir belediyecilik anlayışına sahiptir. Bu anlayış yeni kamu yönetimi anlayışı ile kabuğunu kırmış ve daha da güçlü bir hale gelmiştir. Zira yeni anlayış ile yerel yönetimler ve yerelleşme düşüncesi etkin kılınmış yetkileri daha fazla arttırılmıştır. Bu konuda İlgili yöneticiler de biz eskiden halkçıydık, şeffaftık ancak kanunların çıkması, kanunda yer alması elimizi daha da 116 güçlendirmiştir. Bu da ülkemizin bir hukuk devleti olmasının kamu hizmetlerinin de kanunlara dayanmasının gereğidir demektedir Yaşanan çağın gerisinde hiçbir zaman kalmamaya çalışan model bir kent olan Konya, bilimsel, sosyal, kültürel hizmetler adına hiç durmadan çalışmış, halkına hizmet etmiştir. Büyükşehir belediyeleri ve ilçe belediyeleri neredeyse okul sayısını 30 sene öncesine göre iki katından fazla arttırmış, bu okulların bütün ihtiyaçlarını temin etmiştir. Bilim merkezleri, gençlik merkezleri, kent konseyleri, hanımlar lokalleri, spor merkezleri, yüzme havuzları, meslek edindirme kursları ve daha sayılamayacak kadar arkası gelmeyen kamu hizmetlerini gerçekleştirmişlerdir. Konya, kendisini zayıf kolların koruyucusu kabul etmiş ve kamusal hizmetlerini onların yerine kendisini koyarak gerçekleştirmiştir. Özürlü ve engelliler için Türkiye’ de bir ilk olan özürlü ve engelliler müdürlülüğü kurmuş ve onların her türlü istek ve şikâyetlerini karşılamaya çalışmıştır. Yoksulluk sorununu ortadan kaldırmak için çeşitli çalışmalar yapmış ve bu çalışmalarına yine bir ilk olan sosyal kart projesini eklemiştir. Bu kartla halka ihtiyacını karşılamak üzere aile sayısına göre belli miktarda( 75-250) para yardımında bulunulmaktadır. Bu projeleri de başarıyla uygulanmış, halk tarafından takdire şayan görülmüştür. Kültürel belediyecilik anlayışını geliştirmek için tarihi eserlerin aydınlatılmasından, bu konuda çeşitli dillerde kitaplar yazmalarından, yurt dışında Mevlana ve Konya ‘yı tanıtma programları düzenlemelerinden bilim ve kültür merkezleri açmalarına kadar çeşitli yönde kamu hizmetleri gerçekleştirmişlerdir. Konya, fiziksel, sosyal ve kültürel belediyecilik anlayışına son yıllarda ekolojik ve bilimsel olma üzere iki farklı anlayış şeklini daha eklemiştir. Buradaki amaçta yine halka hizmeti en iyi şekilde götürmektir. Bürokratik hantallığı, hizmetlerdeki gecikmeyi önleyebilmek için e- belediyecilik anlayışını uygulamaya koymuştur. Bu konuda TÜSİAD’ la iş birliği yapmıştır. Kentsel dönüşüm çalışmalarını hızlandırmıştır. Konya‘nın tanınmasında en büyük etken olan Mevlana Müzesi ve civarını yenileyerek gelen misafirlerini iyi ağırlama çabası içine girmiştir. Gelen turist sayısının arttırılması yine bir diğer amaçlarındandır. Bunun dışında park, bahçe ve çim alanlarını arttırmış, caddeler, ,yollar düzenlenmiş ve Konya halkının en çok arzuladığı şehir içi metro istasyonuyla bir başka projesini gerçekleştirmek için adım atmış gerekli, ihaleleri tamamlamıştır. Konya, halkına hizmet sunan, personeline de önem veren bir belediye anlayışına sahiptir. Modern yönetimde zaten bunu gerektirmektedir. Etkin bir hizmet anlayışını esas alan belediye yönetimi anlayışında liyakati dikkate alan personel politikaları kabul edilmiştir 117 Personelin uzmanlık alanında çalıştırılması, hizmet içi eğitimler yoluyla bilgisinin arttırılması, personelin vatandaş memnuniyetini kendine ilke kabul edinmesi, yerel hizmetlerin verimli, etkin ve kaliteli olarak sunumunu önemli ölçüde etkileyen bu politikalara büyükşehir belediyesi ve diğer ilçe belediyeleri olarak büyük önem vermişlerdir. Eskiden olduğu gibi benim adım senin adamın düşüncesine rest çekmiş, performans esaslı, liyakati esas alan, ekip yönetimli, personelinin bilgi ve düşüncesinin her zaman önemsendiği, girişimci, yetkilendirilmiş bir anlayışı benimsemişlerdir. Ancak yinede personelin performansında yeri geldiğin de düşüklükler olduğu görülebilmektedir. Doğal olarak bu performans düşüklüğü de hizmetlerde bir takım aksamaların yaşanmasına sebebiyet teşkil etmektedir. Büyükşehir belediye ve ilçe belediye başkanları son olarak da “ Biz güzel Konya ‘mızı Mevlana hazretlerine ve halkına yakışır geçmişi kadar büyük ve görkemli bir geleceğe hazırlamak için, gelişmiş kentler sıralamasında en iyi yere gelmesi ve bir Marka Kent olması için var olan gücümüzle çalışıyoruz. Konya’ya ve halkımıza hizmet etmekten mutluyuz. Bunun içinde ne gerekirse yapmaya hazırız.” demektedirler. 118 Mülakat Yapılan Kişiler 1. Konya Büyükşehir Belediye Başkanı ( Tahir Akyürek ) 2. Karatay Belediye Başkanı ( Mehmet Hançerli ) 3. Meram Belediye Başkanı (Serdar Kalaycı) 4. Selçuklu Belediye Başkanı ( Uğur İbrahim Altay) 5. Konya Büyükşehir Belediyesi Genel Sekreter Yardımcısı (Abdülmelik Ötegen) 6. Konya Büyükşehir Belediyesi Bilgi İşlem Daire Başkanı ( Yaşar İncikli) 7. Konya Büyükşehir Belediyesi Personel Daire Başkanı ( Mustafa Ekiz) 8. Meram Belediyesi Personel İşler Müdürlülüğü ( Seyit Solma) . . 119 KAYNAKÇA Kitaplar ACAR, Abdurrahman(2006), 5393 Sayılı Belediye Kanunu, Yeküd, Ankara, s:1 ACAR, Muhittin, ÖZGÜR, Hüseyin (2004) ‘çağdaş kamu yönetimi II’ Nobel yayın dağıtım Ankara AKTAN,Coşkun Can(2001), “Toplam Kalite Yönetimi Kamudaki Ahlaksızlığa ve Kalitesizliğe Çözüm Olabilir mi?”,Yolsuzlukla Mücadele Stratejileri, Hak İş Yayınları, Ankara AL, Hamza (2002), Bilgi Toplumu Ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi, Ankara, Bilim Adamı Yayınları, s:144 AL, Hamza( 1998), “Kadıdan Şehremini ‘ne Belediyelerin Kuruluşu Altıncı Daire-i Belediye” Türkiye ‘nin Yönetim Geleneği: Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları, editör: Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık, İstanbul AL, Hamza(2008), Yeni Kamu Yönetimi, Değişim Yayınları, Sakarya ARIKBOĞA, Erbay (2007), “Türk Yerel Yönetim Sisteminde Reform ve Yeni Kamu Yönetimi”,V.Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Bildiriler Kitabı, Ed: Bilal Eryılmaz, M.Eken, M.L. Şen, Nobel Yayınları ARIKBOĞA, Erbay, OKTAY, Tarkan, YILMAZ, Nail(2007)Yeniden Yapılanma Sonrasında Belediye Meclisleri: İstanbul Örneği, Beta Yayın, İstanbul ASLAN, Akın (1998)” Organizasyonlarda Toplam Kalite Yönetimine Geçiş Sürecinde etkin bir Performans Değerlendirme Sistemi Oluşturmanın Rolü Ve Önemi”, Kamu Yönetiminde Kalite I.Ulusal Kongresi, TODAİE, Ankara AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, Mehmet Akif (2003), “ Türkiye ‘de İdari Reform Hareketinin Eleştirel Bir Tahlili”, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, sayı 2 AYMAN GÜLER, Birgül(1996), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, TODAİE, Yayın No: 266, Ankara BAKAN, İsmail, KELLEROĞLU Hakan(2002) “ Küreselleşme Ve Değişim Sürecinde Performans Değerlendirme: Çalışanlar Performans Değerlendirmesinin Nasıl yapılmasını İsterler”, II. Ulusal Orta Anadolu- Kongresi- Küresel Rekabette Yeni Verimlilik Stratejileri, MPM Yayınları:666,Ankara BALCI, Asım (2005) “Kamu Yönetiminde Çadaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri”. Aktan C. ve Saran U. (Ed.) Yönetiminde ve Kamu Hizmetlerinde Kalite, Hizmet-İş Sendikası Yayınları, İstanbul 120 BALTA, Tahsin Bekir( 1970) İdare Hukuku I,AÜSBF Yayını, Ankara, Sayı72 BAYRAKÇI, Erdal(2011), Yerel Yönetimler, Dizgi Ofset, Konya BİLGİÇ, Veysel (2003). "Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı", Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar(Ed. A. Balcı vd.) Seçkin Yayıncılık, Ankara BİLGİÇ, Veysel (2008), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Hizmetinde Dönüşüm”, Kamu Yönetiminde Yeni Vizyonlar, Ed. Bekir Parlak, Ankara, Turhan Kitap Evi BİLGİÇ, Veysel, GÜL, Serdar Kenan, “Türkiye ‘de Yerelleşme Politikaları”, VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu yönetimi Bildiriler Kitabı BOZKURT, Ömer, Turgay ERGUN ve Seriye SEZEN(2008), Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara, TODAİE Yayınları BOZLAĞAN, Recep, DEMİRKAYA, Yüksel, Ankara Nobel Yayın ve Dağıtım BRUDNEY,Jeffrey L. And Ted F HEBERT (1999), “ Reinventing Government In The American States: Measuring and Explaining Administrative Reform”, PAR,59, 1 CANATAN, Bilal(2009), İdare Hukuku, Detay Yayıncılık, Ankara CEBE, Mehmet Sinan(2007)Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı Kapsamında Belediye Yasası ve Büyükşehir Belediye Yasası, Adalet Yayınevi, Ankara ÇAL, Sedat(2008), Türkiye’de Kamu Hizmeti ve İmtiyazın Dönüşüm Öyküsü, TOBB Yayın, Ankara ÇOKER, Ziya(1999), Belediye Başkanları, Görev ve Yetkileri, TODAİE, Ankara DİNÇER, Ömer (1998), “ Yerel yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması İhtiyacı ve İlkeleri Üzerine Bir Tartışma”, Türkiye’de Yönetim Geleneği; Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları, Editör: Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık, İstanbul DİNÇER, Ömer, Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, Beta Yayınları, İstanbul, 1998 DÖNMEZ, Mustafa(2009), Belediye Başkanı ve Meclis Üyelerinin El Kitabı: Görev, Yetki Ve Sorumlulukları, Yeküd Yayını, Ankara DUNSIRE, Andrew,(1999), “Then and Now Public Administration, 1953-1999”, Political Studies, 47, 2 121 DURAN, Lütfi(1982),İdare Hukuku Ders Notları, Fakülteler Matbaası, İstanbul EMİNİ, Filiz Tufan, ŞENGÜL, Ramazan(2009), “Değişen Kamu Hizmeti Anlayışı Karşısında Belediyelerin Hizmet Etkinliği Algılamalarına yönelik Bir Alan Araştırması”,VII Kamu yönetimi Bildiriler Kitabı, Kahramanmaraş ERDER, Sema, İNCİOĞLU Nihal(1994), Türkiye ‘de Yerel Yönetimler, Yeni Yüzyıl Kitaplığı ERGİN, Osman Nuri(1994), Mecelle-i Umur-ı Belediye, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Yayını, cilt 2 ERGUN, Turgay ve Polatoğlu, Aykut (1992) Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE, Ankara ERGUN, Turgay(2004), Kamu Yönetimi: Kuram, Siyasa, Uygulama, TODAİE, Ankara ERYILMAZ Bilal (1994), Kamu Yönetimi, İzmir, Üniversite Kitabevi ERYILMAZ, Bilal (2007), Kamu Yönetimi, Okutman Yayınevi, İstanbul ERYILMAZ,Bilal(2004),”Kamu Yönetiminde Değişim”, 2.Kamu Yönetimi Forumu, Haccetepe Yayınları, Ankara FAULKS,Keith (1999), Political Sociology, USA,: New York Un. Pres FİŞEK, Kurthan(2005),Yönetim, Ankara, Paragraf Yayınevi FREDERİCKSON, H.George (1977), New Public Administraton,,USA: Alabama Un.Press USA GAMBLE Andrew(1990) “ The Thatcher Decade In Perspective” Patrick Dunleavy(Ed), Development In British Politics ,USA GENÇ, F.Neval (2009),“ Yeni Kamu Hizmeti”, Kayfor VII: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı, Kahramanmaraş GENÇ, Turan(1998), Kamu Yönetimi, Ankara, Başkent Klişe Matbaacılık GERAY Haluk(1999)“İletişim Bilgi Toplumu ve Küreselleşme”, Emperyalizmin Yeni Masalı, Yayıma Hazırlayan Işık Kansu, Ankara, Güldikeni Yayınları GİRİTLİ, İsmet, AKGÜNER, Tayfun(1987), İdare Hukuku Dersleri, İstanbul 122 GÖKAÇTI, M. Ali(1996), Dünya’da ve Türkiye ‘de Belediyecilik, Ozan Yayıncılık, İstanbul GÖKÇE, Orhan, KUTLU Önder, ŞAHİN, Ali, GÖKÜŞ, Mehmet(2004), Kamu Yönetimi Ders Notları, Konya, Dizgi Matbaacılık GÖKÜŞ, Mehmet(2010) “Kamu Hizmeti Kavramı Ve Yönetişim Yaklaşımı”, Yönetişim: Kuram Boyutlar Ve Uygulamalar, Ed: Çukurçayır ,Akif,Eroğlu,Tuğba,Eşki Uğuz,Hülya,Konya,Çizgi Kitabevi GÖZLER, Kemal(2005a),İdare Hukukuna Giriş, Ekin Kitabevi, Bursa GÖZLER, Kemal(2005b),İdare Hukuku Ders Notları, Ekin Kitabevi, Bursa GÖZLER, Kemal; idare Hukuku, C. II, Ekin Kitabevi, Bursa, 2003 GÖZLÜ, Sıtkı (1995), “Kamu Hizmeti Veren Kuruluşlarda Toplam Kalite Yönetimi”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyum Bildirileri İkinci Cilt, TODAİE yayınları, Ankara GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref, (2001), Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara GÖZÜBÜYÜK, Şeref(2006), Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara GÜLLÜCE, İdris(2004), Yerel yönetimlerin Sorunları ve Çözüm Önerileri, Alfa Yayınları, İstanbul GÜNDOĞAN, Ertuğrul(2010) “Yönetişim: Kavram, Kuram ve Boyutlar”, Yönetişim: Kuram Boyutlar Ve Uygulamalar, Ed:Çukurçayır ,Akif,Eroğlu,Tuğba,Eşki Uğuz,Hülya,Konya,Çizgi Kitabevi GÜRCAN,H.İbrahim vd.,5393 sayılı Belediye Kanunu, Odunpazarı Belediyesi HOŞGÖRÜR, Vural(2005)”Yönetimde Toplam Kalite Anlayışı Üzerine Bir Değerlendirme” Teoriden Pratiğe Kamu Yönetimi, Yaklaşımlar, Sorunlar ve Metodlar,Ed: Talat Arslan, Aktüel Yayınları, İstanbul HUGHES, Owen.(1998),PublicManagement-Administration:USA:ST. Martin’s Pres KARABULUT UÇAR, Emine(2007), “Kamu Hizmeti Kavramının Dönüşümü” Kayfor IV: Bildiriler Kitabı, Muğla 123 KARAHANOĞULLARI, Onur(2004), Kamu Hizmeti: Kavram ve Hukuksal Rejim, Turhan Kitabevi, Ankara KAYA, Ali, KAYA, Yasemin(2010), VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı, “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Sürecinde Yönetişim Yaklaşımının Ne Tür Katkıları Olabilir?”,Kahramanmaraş, KSU Basım KOÇ, Hakan, TOPALOĞLU, Melih(2010),Yönetim Bilimi; Temel Kavramlar, Kuramlar ve İlkeler, Ankara, Seçkin Yayıncılık KURAN, N.Hüseyin(2005),Türkiye İçin E-devlet Modeli Analiz ve Model Önerisi, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul KURT, Mustafa, YAŞAR UĞURLU, Özlem(2007), “Yeni Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının Gelişmesinde Avrupa Birliği ’nin Rolü: İlerleme raporları İçerik Analizi”,Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, C. IX Sayı 11 KUTLU, Önder(2004), Gelişmiş Ülkeler Ve Türkiye’ de Kamu Reformu Ve Yönetimin Yeniden Yapılandırılması, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara KUTLU, Önder(2006), Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Teorik Çerçeve Ve Ülke Uygulamaları, Çizgi Kitabevi, Ankara LEBLEBİCİ, Doğan Nadi(2004), “Kamu Yönetimi: Dünyada Ve Türkiye’ deki Gelişimi”, Kamu Yönetimi Gelişimi Ve Güncel Sorunları, Ed: Uğur Ömürgönülşen, Kemal Öktem, Ankara, İmaj Yayınevi NADAROĞLU, Halil(1998), Mahalli İdareler, Beta Yayınları, İstanbul ONAR, S.Sami (1966), İdare Hukukunun Umumi Esasları, C.1, Üçüncü Baskı, İstanbul ORTAYLI, İlber(1979),Türk İdare Tarihi, Ankara, TODİE Yayınları ORTAYLI, İlber(2000),Tanzimat’tan Sonra Mahalli İdareler (1840-1880), Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara ÖKMEN, Mustafa, YILMAZ, Abdullah, BAŞTAN, Serhat ,(2004), “Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar Ve Bir Yönetişim Faktörü Olarak Yerel Yönetimler”, Kamu Yönetimi Kuramdan Uygulamaya, Ankara, Gazi Kitabevi ÖKTEM M. Kemal ve ÖMÜRGÖNÜLŞEN Uğur, Kamu Yönetimi Gelişimi ve Güncel Sorunları, İmaj Yayınevi Ankara ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur. (2003) “Kamu Sektörünün Yönetimi Konusuna Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu İşletmeciliği”. Acar M, ve Özgür H, (Ed.), Çağdaş, Kamu Yönetimi I, Nobel Yayın ve Dağıtım, Ankara 124 ÖNER, Erdoğan(2008), İstanbul Şehremaneti’nin Kuruluşu Ve 1917 yılı Bütçesi, Maliye Bakanlığı strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın no: 386, Ankara ÖNER, Şerif ( 2006 ),Yeni Mevzuat Çerçevesinde Türkiye’de Belediye Yönetimi, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım ÖRNEK Acar,(1994), Kamu Yönetimi, İstanbul, Meram Yay. ÖZER, M. Akif (2005), Yeni Kamu Yönetimi, Platin Yayıncılık, Ankara ÖZGÜR, Hüseyin, ACAR Muhittin (2004) “Çağdaş Kamu yönetimi II, Konular, Kuramlar, Kavramlar”, Nobel Yayın dağıtım, Ankara ÖZTEKİN, Ali(2005), Yönetim Bilimi, Ankara, Siyasal Kitabevi ÖZTÜRK, Azim(1997),21. Yüzyıl Türkiye’si İçin Yerel Yönetim Modeli, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, No:1, İstanbul PARLAK Bekir, SOBACI, Zahid(2008), Kuram Ve Uygulamada Kamu Yönetimi Ulusal ve Global Perspektifler, Alfa Aktüel, İstanbul POLATOĞLU, Aykut(2001), Kamu Yönetimi; Genel İlkeler Ve Türkiye Uygulaması, Ankara, Metu Pres RHODES,R.A.W, Charlotte DARGIE, Abigail MELUILLE and Brıan TUTT, (1995)“The State Of Public Administration: A Prefessionel History 1970-1995”, Public Administration, 73, s:14s:8 Seçkin Yayıncılık, Ankara SÖZEN, Süleyman (2006), Teori ve Uygulamada Yeni Kamu Yönetimi,Seçkin Yayıncılık, Ankara SÜRGİT, Kenan(1973), Türkiye ‘de İdari Reform, TODAİE Yayınları, Ankara ŞAHİN, Ali (2008) ‘E -Devlet ve Yönetime Güven’, E-Devlet Gerçek ya da Hayal, Editör: Orhan Gökçe vd. Çizgi Kitabevi, Konya TAN, Turgut, GÖZÜBÜYÜK, Şeref(1998) İdare Hukuku Genel Esaslar Cilt 1,Turhan Kitabevi TEKELİ, İlhan, ORTAYLI, İlber(1978), Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, Belediyecilik Araştırma Projesi, Türk İdareciler Derneği Bilimsel Araştırma Projesi-2, Birinci Kitap (Ed.) Ergun Türkcan, Ankara, Türk İdareciler Derneği TEKİN, Mahmut (2002), Toplam Kalite Yönetimi, Günay Baskı, Konya 125 TİYAKİ, Refik(2008) Ekonomik Özgürlükler ve Anayasa, Yetkin Yayınları, Ankara TOPRAK, Zerrin(2006),Yerel Yönetimler, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara TORLAK, Ömer(1999),Belediyelerde Hizmet Yönetimi Ve Pazarlama, Seçkin Yayın evi, Ankara TORTOP, Nuri(1998), “ Yerel Yönetim Anlayışında Gelişmeler ve Yerel Yönetimlerin Önemi” Türkiye’de Yönetim Geleneği; Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yapılanma Arayışları, Editör: Davut Dursun, Hamza Al, İlke Yayıncılık, İstanbul TORTOP, Nuri, AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, M.Akif (2008), Mahalli İdareler, Nobel Yayın ve Dağıtım, Ankara TORTOP, Nuri, İŞBİR, Eyüp, AYKAÇ, Burhan(2005),Yönetim Bilimi, Ankara, Yargı Yayınevi, s:2 ULUĞ, Feyzi (2004), “Yönetimde Yeniden Yapılanma Ve Kamu Yönetimi Temel Kanun u Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış” Amme İdaresi Dergisi, cilt 37, sayı 1 ULUSOY, Ahmet, AKDEMİR, Tekin(2001), Mahalli İdareler, Seçkin Yayınları, Ankara USTA, Osman(2005),5272 Sayılı belediye Kanunu,5216 sayılı Büyükşehir Belediye Başkanı,2972 Sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, Mahalli İdareler Derneği Yayını, Ankara YILMAZ, Osman(2001), Kamu Yönetimi Reformu, Ankara, DPT Yayınları ZENGİN, Ozan(2009), “ Günümüzün Kamu Yönetiminde Ön Plana Çıkan Yaklaşımlar”,Kamu Yönetimi: Yapı İşleyiş Reform (Ed) Barış Övgün, AÜSBF Kamu Yönetimi Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, Ankara Makaleler AL, Hamza(2007) “ Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı Denetimden Sonuç Odaklı Denetime Geçiş” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 40, Sayı 4 Aralık ALPAR, Erol, “Kamu Yönetimi ve Nitelikleri”, Türk İdare Dergisi, Yıl:61, Sayı:384, Eylül 1989 ALTINDAS, Hakan ( 2003 ). "Yerel Yönetimlerin Modernizasyon Süreci ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayısı", Çagdas Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt: 12, Sayı:1 ARAP, İbrahim ve YILMAZ, Levent (2006), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının “Yeni” Kurumu: Kamu Görevlileri Etik Kurulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:39, Sayı:2 ARIKAN, Yeşeren E. (2004), “Bütünlesen Avrupa’da Yerel Yönetimler”, Görüş Dergisi, Mart 126 ATEŞ, Hamza (2001), “İşletmeci, Girişimci Ve Verimli Yeni Bir Kamu Yönetimi Ve Devlet Anlayışına Doğru” İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:25, AYDIN, Ahmet Hamdi(2009), Türk Kamu Yönetimi, Seçkin Yayınları, Ankara AYKAÇ, Burhan, YAYMAN, Hüseyin, ÖZER, Mehmet Akif (2003), “ Türkiye ‘de İdari Reform Hareketinin Eleştirel Bir Tahlili”, Gazi Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, sayı 2 AYMAN GÜLER, Birgül (2004), “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine”, Hukuk ve Adalet Dergisi, Ankara, Yıl 1,sayı 2 BALABAN, Osman (2004), “Krizden Kaçış, Krize Kaçış: Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformu”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 13, Sayı 4, Ekim BALCI, Asım (2005), “ Kamu Örgütlerinde TKY Uygulanması: Olumlu Perspektifler Ve Olası Zorluklar” Karaman İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı 2, cilt 5, Aralık BARBERIS Peter(1998) “ The New Public Management and A New Accountability” Public Administration, 76,3 BAYRAKÇI, Erdal(2002), “ Demokratik Yerel Yönetimin Yerel İlkeleri”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı 7. COŞKUN, Selim(2011), “ Kamu Yönetiminde Stratejik Plan Uygulamaları: ABD Örneği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 44, Sayı 1,Mart ÇELİK, Behiç (1995), “Türk Belediyeciliğinin Tarihsel Gelişimi”, Yeni Türkiye, Yıl 1, Sayı 4, Mayıs-Haziran ÇIRAKMAN, Birsen(1976), “Kamu Hizmeti” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 9, Sayı 4 DENHARDT, Robert. B, DENHARDT, Janet Vinzant( 2000), “The New Public Service: Serving Rather than Steering”, Public Administration Review, Kasım-Aralık, Vol:60, No: 6 ERGUN, Turgay(1997), “Postmodernizim ve Kamu yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:30,Sayı:4 ERSOY, Neset (2003), “Anadolu’da Sivil Toplum Örgütlenmesinin Tarihsel Gelişimi”, Tük İdare Dergisi, Yıl 75, Sayı 438, Mart ERYILMAZ, Bilal(1995), “Küreselleşen Dünyada Yerel Yönetimlerin Yeri” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 2, Mart GÖYMEN, Korel (2000), “ Türkiye ‘de Yerel Yönetimler ve Yönetişim: Gereksinmeler, Önermeler, Yönelimler”,Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 2,Nisan 127 GÜLER, Birgül Ayman(1994), “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 27, Sayı 4 GÜNER, Sinan. (2005) “Stratejik Yönetim Anlayışı ve Kamu Yönetimi”. Türk İdare Dergisi No: 446 HAKTANKAÇMAZ, M.İlker(2004), “Türk Kamu Yönetiminde Yönetişimin Uygulanabilirliği”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 37, sayı 1 HENDEN, H.Burçin, HENDEN, Rıfkı(2005), “Yerel Yönetimlerin Hizmet Sunumlarındaki Değişiklik ve E-Belediyecilik” Eloktronik Sosyal Bilimler Dergisi, ISSN:13040278,Güz, C.4, S.14 HOOD, Christopher(1991), “ A Public Management For All Seasons”, PAR, 69 HOOD,Christopher(2000) “Paradoxes Of Public-SectorManagerialism, Old Public Management and PublicService Bargains” International Public Management ,Journal Vol.3 Issue 1 KARAHANOĞULLARI, Onur(2001), “ Kamu Hizmetlerinin Kurulmasında Yerel Yönetimlerin Yetkisi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 10, Sayı 4, Ekim KELEŞ, Ruşen (1992), “ Belediyeciliğimizde Son Gelişmeler ve Yerel Özerklik” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 2, Mart KILINÇ, Gökçen(2010), “ Çeyrek Asırlık Bir Tecrübe: Türkiye ‘de Büyükşehir Belediyelerinin Yapılanması ve Kayseri büyükşehir Belediyesi Örneği”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 19, Sayı 1, Ocak KURT, Mustafa, YAŞAR UĞURLU, Özlem(2007), “Yeni Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının Gelişmesinde Avrupa Birliği ’nin Rolü: İlerleme raporları İçerik Analizi”,Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F Dergisi, C. IX Sayı 11 LEBLEBİCİ, Doğan Nadi vd. 82001) , “Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımında Önemli Bir Araç: Toplam Kamu Yönetimi” Haccetepe Üniversitesi İktisadi Ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 19(1) ÖKMEN, Mustafa, DEMİR, Fatih(2010), “Kamu Hizmetinin Felsefi Temelleri ve Yeni Kamu Yönetiminde Geçirdiği Dönüşüm”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C.15,S.3 ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (1997),Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, cilt 52, No1-4 ÖZDEN, Kemal, ZORLU, Melek (2010), “ Yerel Yönetimlerde Açılım: 1580 Sayılı Belediye Kanunu İle 5393 Sayılı Belediye Kanunu arasındaki Farklar” Yerel siyaset Dergisi, Temmuz, Sayı 37 128 ÖZER, M.Akif(2006), “Gelişmiş Ülkeler Ve Yeni Kamu Yönetimi Düşüncesi”, Türk İdare Dergisi, Sayı:452, Eylül, s: 14 ÖZER, Mehmet Akif(2006) “ Yönetişim Üzerine Notlar”, Sayıştay Dergisi, Sayı 63 PALABIYIK, Hamit,(2004) “Yönetimden Yönetişime Geçiş ve Ötesi Üzerine Kavramsal Açıklamalar” Amme İdaresi Dergisi, Cilt 37, Sayı 1, Mart SARAN, Ulvi (2002), “Demokratikleşme ve Sivilleşme Eğilimleri Karşısında Devletin Yeniden Yapılandırılmasının Anahtarı: Kamu Hizmetlerinde toplam Kalite Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Y:73, s: 431 Ankara SARAN, Ulvi(2001), “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri”,TİD, Sayı.433 SEZER, Özcan(2008), “Kamu Hizmetlerinde Müşteri (Vatandaş) Odaklılık: Türkiye’de Kamu Hizmeti Anlayışı Açısından Bir Değerlendirme” ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 4, Sayı:8 SİVEREKLİ DEMİRCAN, Esra(2007), “Yeni Ekonomik Düzende Küreselleşme, Yerelleşme Bağlamında Belediyelerde Yeni Mali Yönetim Anlayışı” Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Sayı 29, Aralık-Temmuz SODAN, Ramazan( 1999),Açıklamalı ve İçtihatlı Belediye Kanunu, Mahalli İdareler Derneği Yayını, Ankara, s:1 SÖZEN, Süleyman, SHAW Ian. (2002). “The International Applicability of “New” Public Management: Lessons from Turkey”. The International Journal of Public Sector Management, Vol: 16, No:6 SÜRGİT, Kenan (1981), “Çağdaş Yönetim Anlayışı ve Yöneticilerin Amaç ve Politika Belirleme İşlevleri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:14, Sayı:1 TORTOP, Nuri(1992) “Demokratik Mahalli İdare Anlayışının İlkeleri”, ÇYYD, C:1, S:3, TODAİE, Ankara ULUĞ, Feyzi (2004), “Yönetimde Yeniden Yapılanma Ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış” Amme İdaresi Dergisi, cilt 37, sayı 1 ULUSOY, Ahmet(1999), “Mahalli İdare Hizmetlerinin Özelleştirilmesi ve Trabzon Belediyesi Uygulaması”, Belediye Dergisi, s:34 ULUSOY, Ali(1998), “Kamu Hizmeti Anlayışında Yeni Yönelimler: Avrupa Yapılanmasının Kamu Hizmeti Teorisine Etkileri”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 31, Sayı 2 URHAN, Vahide Feyza (2008), “Türkiye ‘de Yerel Yönetimlerin Yapılandırılması”,Sayıştay Dergisi, Sayı 70, Temmuz-Eylül 129 Yeniden YAVUZDOĞAN, Seçkin( 2006),”5393 sayılı Belediye Kanunu Üzerine Birkaç Not”,AÜEHFD. C.X, S.1-2 Diğer Kaynaklar AL, Hamza( 2002), Kamu yönetiminde Paradigma değişimi, Doktora Tezi, Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sakarya BALCI, Asım, Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri ÇAL, Sedat, “Anayasa Değişikliği Sonrasında Kamu Hizmeti Kavramının İrdelenmesi” s:1 EKŞİ, Hülya,(2003), Kamu Yönetiminde Değişim Ve Yeni Yönetim Modelleri, Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya GÜNGÖR, Şadiye(2010), “ Yerel Yönetimlerde Stratejik Yönetim Ve Konya Belediyeleri Uygulamaları”, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya KAYA, Ali(1985), Büyükşehir Belediyelerinin Kuruluş, Görev Ve Yetkileri, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara KUVVET, Yusuf(1991), “Türkiye’deki Yönetim Sistemi İçinde Belediyelerin Yeri” İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul MEMİŞOĞLU, Dilek(2006), Yeni Kamu Yönetimi ve Yerel Yönetimler Reformu, Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Isparta ÖZKAN, Muhlis(2009), “Belediyelerde Bir Alternatif Hizmet Sunum Yöntemi Olarak İhale” Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul SAHİLLİOĞLU, Elif Sinem (2005), Geleneksel Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Yönetimi, Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara SALMAN, Nurhayat (2008),Yeni Kamu Yönetimi anlayışı Ve Yerel Yönetimlerde Modernizasyon Süreci, Yüksek Lisans Tezi, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara ŞAHİN, Kübra(2010), Yeni Sağ Politikaları Öncesi ve Sonrası Açısından Türk Kamu yönetimindeki Reform Çalışmalarının Bir Değerlendirilmesi, Karamanoğlu Mehmet Bey Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Karaman, s:2 ŞİRİN, Yelim Nur (2006) ‘Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Sürecinde Etik sorunlar ve Türkiye’, Muğla Üniversitesi sosyal Bilimler Enstitüsü, Muğla TEMİZEL, Handan (2007), “ Neo-liberal Politikalar Doğrultusunda Türkiye ‘de Devletin Yeniden Yapılanması, Küresel Sistemle Bütünleşme Sorunları” Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Doktora Tezi, Konya 130 TESEV Raporu, Mahalli İdareler Yasa Tasarıları Üzerine, Ekim 2004, tesev. org.tr TOBB, Avrupa Birliği’ ne Tam Üyelik Sürecinde Türkiye’de Yönetimin Yeniden Yapılandırılması (2000),No:358, Ankara YILMAZ, Abdullah, http://sbe.dpu.edu.tr/17/215-240.pdf, (15.12.2011) Mahalli idareler ve Büyükşehir Yönetimi Özel, ihtisas Komisyonu Raporu(1994), Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Yayın no: DPT: 2364-OİK:431 Web http://www.dinaryiprak.bel.tr/5393_sayili_belediye_kanunu.pdf, (04.02.2012) http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/ ,(04.02.2012) http://www.konya.bel.tr/konya.php?id=0 (07.02.2012) YAŞAR,Hasan,DOĞAN,Sabri,“Osmanlı Dönemi Konyasından Belediyecilik Örneklerihttp://www.konya.bel.tr/konya.php?id=0# (07.02.2012) BALCI,Asım,KIRILMAZ, Harun, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türk Sağlık Sektörüne Yansımaları”http://www.performans.saglik.gov.tr/content/files/performans_yazilari/ykytssy.pdf ,(17.07.2011), s:3 www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger/icerikdetaydh310.doc (18.12.2011) OYMAN, Sumru, (2009) uzmanlık yeterlilik tezi s: 5 http://www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum.htm (23.01.2012) http://meram.bel.tr/sayfadetay.php?sayfaID=88&lng=tr(24.05.2012) 131 132
