özel sektör kamu işbirlikleri

ÖZELLEŞTİRMEDE YENİ YAKLAŞIM: ÖZEL SEKTÖR KAMU
İŞBİRLİKLERİ
(PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIPS VEYA PPP MODELLERİ)
Türkiye’de PPP modelleri özellikle 90’lı yıllarda gündeme gelmiş, elektrik üretimi, içme
suyu vb alanlarında yap – işlet – devret veya yap – işlet (BOT-Build Operate Transfer ve BO
–Build Operate) türü bazı modeller devreye konulmuştur. Ancak siyasi ve ekonomik ve
hukuksal altyapı ve istikrarın eksikliği ve sözleşme tasarımında yapılan hatalar, kamu ve özel
sektör işbirliği açısından ciddi olumsuzluklar getirmiş, kamuoyu nezdinde bu modellerin
güvenirliliği tartışılır hale gelmiştir.
Kamu sektörü – özel sektör arasındaki risk dağılımının adilane yapılmamasından
kaynaklanan bu kötü deneyimlerin, kamu finansmanı açısından büyük imkanlar sağlayan bu
modelin uygulamasının
yaygınlaştırılmasına engel olmaması gerekmektedir.
Nitekim
özelleştirme uygulamalarında olduğu gibi, ülkemiz bu alandaki uygulamalarda Avrupa
Birliğine (AB) aday ülkelerden veya bir çok eski Doğu Blok ülkesinden daha geri durumdadır.
Avrupa Birliği’nin, birlik üyesi ülkelerin altyapı hizmetlerinin, literatürde “Kamu – Özel Sektör
İşbirliği” (Public - Private Partnership) veya kısaca PPP Modeli olarak anılan model ile
sağlanması konusundaki somut düzenlemeleri ve bu konuda ayırdığı fonlar ile ülkemizde
özellikle 2003 yılı içerisinde özel sektörün bu konudaki girişimler devletçe bu konuda somut
adımların atılmasını gündeme getirmiştir. Bu konuda yapılması gereken en öncelikli iş başta
İngiltere ve AB düzenlemeleri olmak üzere, diğer ülkelerdeki deneyimler dikkate alınmak
suretiyle, ülkemizde konuya özgün yasal bir çerçevenin oluşturulmasıdır.
Bu ve bundan sonraki birkaç makalede PPP Modeli ile ilgili genel bilgiler verilerek
öneriler geliştirilmeye çalışılacaktır:
80’li yıllarda başlayan özelleştirme akımının ardından, özelleştirmede olduğu gibi, yine
başta İngiltere olmak üzere bir çok ülke kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde sunumu
amacıyla “özel sektör - kamu işbirliği” yaklaşımını geliştirmişlerdir. Halen bu ülkeler modelin
geliştirilmesi ve diğer alanlarda uygulanması olanakları konusunda çalışmalar yürütürken,
diğer
ülkeler
özel
sektör
–
kamu
işbirliği
modelini
kendi
şartlarına
uyarlamaya
çalışmaktadırlar.
İngiltere’de “Özel Finansman Girişimi” (Private Finans Initiative veya kısaca PFI) olarak
gündeme gelerek uygulama alanı bulan, uluslararası literatürde “Kamu – Özel Sektör
İşbirliği” (Public - Private Partnership veya kısaca PPP Modeli) olarak anılan yeni model,
adından da anlaşılacağı gibi altyapı ve hizmet alanlarında klasik kamu görevlerinin kamu ve
özel sektör işbirliği ile yerine getirilmesini amaçlamaktadır. PPP Modeli böylece kamu
hizmetlerinin devletçe klasik yollardan temini ile, özelleştirme sonucu tüm hizmet temininin
özel sektör aracılığı ile yapılması arasındaki yelpazede yer alan tüm hizmet sağlama
modellerini kapsamaktadır. Kamu hizmetinin klasik anlamda devletçe temini sırasında ödeme
baştan yapılırken, PPP modelinde ödeme söz konusu altyapının özel sektör tarafından
gerçekleştirilerek hizmete alınmasından itibaren yapılmaya başlanmaktadır. Genelde bu
modelde miktarı ve kalitesi önceden belirlenmiş kamu hizmeti, özel sektör tarafından finanse
edilen ve
işletilen, salt bu amaçla kurulmuş bir “Proje Şirketi” marifetiyle verilmektedir.
Aşağıda PPP modelinin ana uygulama şekillerinin kamu hizmeti teminindeki yeri görülebilir.
KAMU HİZMETLERİNİN SAĞLANMASI (*)
•
Hizmetin Devlet Tarafından Sağlanması
•
Tasarla-Yap-Finanse
Et-Devret(Design-Build-Finans-Transfer
/
P P P MODELLERİ
DBFT)
•
Yap-İşlet-Devret (Build-Operate-Transfer / BOT)
•
Yap-İşlet-Sahip Ol (Build-Operate-Own / BOO)
•
Tasarla-Yap-Finanse
Et-İşlet
(Design-Build-Finans-Operate
Özel
Sektör
Ağırlığı
/
DBFO)
•
Hizmetin Tümüyle Özelleştirilmesi
Kamu hizmetlerinin PPP Modeli ile teminindeki en önemli gerekçe olarak
yüksek
nitelikli kamu hizmetinin etkin ve ucuz temini ile kamu finansmanı açısından yeni bir imkan
oluşturması sayılabilir. Burada Devlet, kamu hizmetinin belirlenen miktar ve nitelikte
sunulmaya başlanmasından sonra ödeme yapmaktadır. Ayrıca özel sektör tarafından karlılık
anlayışı ile yapılan hizmet sunumunun makro ekonomik açıdan etkin bir şekilde yapılmasını
da sağlamaktadır. Böylece kamu, özellikle altyapı tesislerinin kamu tarafından yapımında
ortaya çıkan yüksek yapım maliyetlerini bu modelle önleyebilmektedir.
Aslında kamu finansmanı özel sektör finansmanına göre daha az maliyetli görünse de
projelendirme, yapım ve işletim aşamasında özel sektörün getirdiği sinerji, hizmetin daha
kaliteli ve etkin verilebilmesini sağlamaktadır. Kamu tarafından yürütülen projelerde hemen
her zaman yapım süresi ve maliyet aşımlarına şahit olunmaktadır. Buna karşın PPP modeli
uygulamalarında genel olarak hizmetin devreye girmesinden sonra özel sektöre ödeme
yapıldığından yapım işleri son derece süratli ve etkin tamamlanmaktadır. Hizmet karşılığı
ödemeler de ancak hizmetin belirlenen kalite ve miktarda alındığında yapıldığından, hizmet
düzeyinin düşmesi önlenebilmektedir.
Nitekim
İngiltere’de
yapılan
bir
araştırmada
PPP
modeli
ile
gerçekleştirilen
uygulamaların klasik temin yöntemlerine göre %17 oranında bir tasarruf sağladığı
belirlenmiştir. Yine İngiltere’de 2001 yılında yapılan bir diğer araştırmaya göre PPP Modeli
uygulayan devlet dairelerinin %80’i sağlanan hizmetin fiyat - kalite ilişkisi açısından çok iyi, iyi
veya tatmin edici olduğunu, kalan %15’i PPP modeli ile sağlanan avantajın büyük olmadığını,
kalan % 5’i ise konuyla ilgili kötü deneyimleri olduğunu belirtmişlerdir. Ayrıca PPP modeli ile
yapılan uygulamalarda, özel sektör sayesinde hizmet teminindeki risklerin daha duyarlı
şekilde analiz edildiği görülmektedir.
PPP modeli uygulamaları için tüm bu gerekçelerin yanı sıra, çoğu zaman da en önemli
gerekçe olarak, kamu finansman olanaklarının yetersizliği nedeniyle toplum tarafından talep
edilen hizmetlerin klasik tedarik yolları ile sağlanamaması gösterilebilir. PPP modeli ile
sunulan kamu hizmetlerinin kalite ve miktar açısından hızlı bir şekilde iyileştirilmesi mümkün
olabilmektedir. Bu şekilde
içme suyu, kanalizasyon, yollar ve benzerlerinin yanısıra
hastaneler, okullar, hizmet binaları veya cezaevlerinin yapımı ve işletiminde kamu – özel
sektör işbirliği başarı ile uygulanabilir.
Bu nedenle Devlet PPP modeli uygulamasıyla ilgili ayrıntıları belirlemeden önce, bu
modelin uygulanabileceği projeleri belirleyerek öncelik sırası vermeli, bu projelerin
hangilerinin, hangi koşullar altında özel sektör için cazip olabileceğini araştırmalıdır.
PPP modelinin koşulları ana hatlarıyla aşağıdaki şekilde özetlenebilir:
Bu yöntemin başarısı için, diğer konularda olduğu gibi, politik destek ve sahip çıkma
ana koşuldur. Modelin başarılı olması için ülkede bulunan politik, ekonomik vb. koşulların
istikrarlı olması büyük önem taşımaktadır.
PPP modeli için siyasal ve makro ekonomik uygun bir ortamın sağlanmasının yanısıra,
özel sektörün bu modele yönelmesini sağlayacak yasal altyapının öncelikle oluşturulması
gerekmektedir. Burada özellikle imtiyaz devir işlemleri için yasal dayanakların sağlanması,
vergi alanındaki engellerin kaldırılarak özel sektörü teşvik edici bir ortam yaratılması,
devletçe yapılacak denetlemelerin somut kriterlere bağlanması, genel olarak ifade etmek
gerekirse, açık ve süreklilik arz eden kurallar konulması gerekmektedir. Nitekim PPP
modellerinde başarıyı doğrudan etkileyen, belki en önemli husus, modelin temelini oluşturan,
özel sektör ve ilgili idare arasında yapılan sözleşmenin niteliğidir. Bu nedenle gerek yasal
altyapının oluşturulması, gerekse sözleşme tasarımıyla ilgili olarak devletin gerek kendi,
gerekse diğer ülke ve kuruluşların birikimlerinden mutlaka yararlanması gerekmektedir.
Ali Güner TEKİN
Ekonomistler Bülteni - Mayıs 2004