Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39 İpek Özkal SAYAN1

Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
İpek Özkal SAYAN1
TÜRKİYE’DE TOPLU SÖZLEŞMENİN KAMU PERSONEL
REJİMİNE ETKİSİ2
Özet
Türkiye’de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi
Türkiye’de memurların özlük haklarına ilişkin her türlü düzenlemenin
“kanunla” yapılması gerektiği kurala bağlanmıştır. Bu anlamda devlet tek taraflı
olarak düzenleme yapmakta ve 1982 Anayasasına göre memurların özlük hakları
kanunla düzenlenmektedir. 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile birlikte
mali ve sosyal haklar konusunda toplu sözleşme ile de düzenleme yapılmasına
olanak tanınmıştır. Ancak toplu sözleşme sürecinde, kamu görevlilerini temsil eden
yetkili sendika ile hükümet temsilcileri yalnızca mali ve sosyal haklarda değil tüm
kamu çalışanlarını ilgilendiren birçok konuda değişiklik yapmaktadırlar. 2012
yılından itibaren 3 adet toplu sözleşme imzalanmıştır. Bu çalışmada toplu
sözleşmelerin içeriği ve hukuki niteliği analiz edilerek yapılan düzenlemelerin
kamu personel rejimine etkisi tartışmaya açılacaktır.
Anahtar sözcükler: Sendika, toplu görüşme, toplu sözleşme, kamu personel
rejimi.
IMPACT OF COLLECTIVE BARGAINING ON PUBLIC
PERSSONEL REGIME IN TURKEY
Summary
According to the 1982 Constitution, civil servants' personal rights were
regulated by law. In this sense, the state is regulating unilaterally and according the
1982 Constitution, the personal rights of civil servants are regulated by law. With
the amendment made in 2010, it was also possible to make arrangements by
collective agreement on financial and social rights. But during the collective
1
2
Doç.Dr., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi., [email protected]
Alanya Alaattin Keykubad Üniversitesinin ev sahipliğinde düzenlenen 2. Uluslararası Sosyal Bilimler
Sempozyumunda sunulan bildirinin geliştirilmiş metnidir.
İpek Özkal Sayan
bargaining process, the authorized trade union representing the public officials and
government representatives sat at the desk and made amendments to a number of
issues involving all public employees. Since 2012, three collective agreements
have been signed. In this study, the content of the collective contracts will be
analyzed and the legal nature of the contracts and the effect of the regulations on
the public personnel regime will be discussed in detail.
Keywords: Union, collective interview, collective bargaining, public
personnel regime.
GİRİŞ
Türkiye’de kamu personel rejimi kural olarak, tekçi ve statüter bir yapıda düzenlenmiş ve
memurların özlük haklarına ilişkin her türlü düzenlemenin “kanunla” yapılması gerektiği kurala
bağlanmıştır. Bu anlamda devlet tek taraflı olarak düzeleme yapmakta ve kural koymaktadır.
1982 Anayasasının 128. maddesine göre “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük
işleri kanunla düzenlenir.” 1965 tarihli Devlet Memurları Kanunu halen yürürlükte olmakla
birlikte özellikle 1980 sonrasında kamu personel yönetimine ilişkin pek çok düzenleme Kanun
Hükmünde Kararnamelerle (Sayan ve Demirci: 2010: 179-283) ve 2010’daki Anayasa
değişikliğinden sonra toplu sözleşmelerle yapılmaktadır.
Kamu personel rejiminin Kanun Hükmünde Kararnamelerle düzenlenmesi Anayasaya
aykırı olmamakla birlikte Kanun Hükmünde Kararnamelerin Resmi Gazetede yayınlandıkları
gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulması, komisyonlarda ve Genel Kurulda öncelikle ve
ivedilikle görüşülmesi gerekmektedir.
Toplu sözleşmelerle kamu personel rejiminin düzenlenmesi ise 2010 yılında Anayasaya
eklenen “Ancak mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” ibaresiyle
mümkün olmuştur. Eklenen bu hükümle birlikte memurların mali ve sosyal haklarının toplu
sözleşmelerle düzenlenmesi yolu açılmıştır. Toplu sözleşmenin özü, başta maaşlar olmak üzere
çalışma koşullarının belirlenmesinde memurların ve aslında memur temsilcisi olan sendikaların
“kurucu irade”lerden biri olma isteğidir. Bu, hukuki olarak, ilgili hakların tek taraflı olarak
değil, ancak kamu görevlilerinin de müdahil olduğu mekanizma ile belirlenmesi anlamına
gelmektedir (Şanlı, 2015: 35). Ancak Türkiye’de toplu sözleşme süreci beraberinde pek çok
tartışmayı da getirmiştir. Toplu sözleşmenin statü hukuku ile nasıl bağdaştırılacağı3,
uygulamada karşılaşılan problemler bu sürece ilişkin sorun alanları olarak karşımızda
durmaktadır.
Buradan yola çıkarak bu çalışmada genel olarak toplu sözleşme süreci ve memurlara
ilişkin önemli düzenlemelerin toplu sözleşmelere yapılma yöntemi ele alınılacaktır. Bunun için
Türkiye’deki memur sendikacılığının tarihçesi hakkında kısa bir bilgi aktarılacak, daha sonra
toplu görüşme ve toplu sözleşme sürecinden bahsedilecektir. Bu süreçte elde edilen
kazanımların yanında saptanan sorun alanları analiz edilmeye çalışılacaktır.
3
Konuya ilişkin ayrıntılı bilgi için bkz. Şanlı, 2015, 1-39.
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
31
Türkiye’de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi
Türkiye’de Kamu Görevlileri Sendikacılığı
Kamu görevlilerinin sendikalaşma sürecinin dünyada olduğu gibi Türkiye’de de geç
başladığı iddia edilmektedir. 1960’lı yıllara kadar Türkiye’de kamu görevlilerinin örgütlü
mücadelesinden söz etmek mümkün değilken, bunun nedeni olarak dünyadaki gelişmelerin yanı
sıra memurların toplum içinde itibarlı bir statüye sahip olmaları, maaşlarının ve çalışma
koşullarının tatminkâr bir seviyede olması gösterilmektedir (Faydalı, 2009: 17).
657 sayılı Devlet Memurları Kanunundan önce yürürlükte bulunan 08.03.1926 tarihli
788 sayılı Memurin Kanununda memurların sendikal örgütlenmelerine ilişkin herhangi bir kural
yer almamakla beraber, bu hakkı yasaklayan bir kural da konulmamıştır. Kamu görevlilerine
örgütlenme hakkı ilk olarak 1961 Anayasasının 46. maddesi4 ile tanınmıştır. Bu maddede
“çalışan” ifadesi kullanılarak sendika hakkının işçi ve işveren yanında tüm çalışanlara
tanınabileceği belirtilmiştir. Ancak ne 1961 Anayasasında5 ne de 08.06.1965 tarihinde kabul
edilen 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Kanununda işçilere sağlanan toplu pazarlık ve
grev hakkından memurların da yararlanacağına ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu
düzenlemeden sonra yüzlerce kamu görevlisi sendikası kurularak faaliyete geçmiştir. 12 Mart
1971 muhtırasından sonra ise memur sendikaları kapatılarak kamu görevlisine tanınan
örgütlenme hakkı Anayasadan çıkarılmıştır. 1961 Anayasasının 46. maddesinin ilk fıkrasındaki
“çalışanlar” ibaresi “işçiler” biçiminde değiştirilmiş ve işçi olmayanların sendika kurma yolu
kapatılmıştır. Anayasanın geçici 16. maddesiyle kamu hizmetleri sendikalarının faaliyetleri sona
erdirilmiş ve akabinde 624 sayılı Kanun da yürürlükten kaldırılmıştır.
Sendikal faaliyetler 1982 Anayasasının 50. ve 51. maddelerinde6 düzenlenmiş, ancak bu
hak yalnızca işçiye ve işverenlere tanınarak memurlar için herhangi bir düzenleme
yapılmamıştır. Anayasadaki bu tutum memurlar için toplu sözleşme, grev gibi sendikal hakların
tanınmadığı ama bu alanda özel bir yasaklama da getirilmediği şeklinde yorumlanabilir
(Gülmez, 1994: 145). Türkiye’nin imza attığı uluslararası belgelerde de kamu görevlilerinin
sendikal hakka sahip olacağı anlayışından yola çıkarak 1986 yılından itibaren eğitim hizmet
kolundaki öğretmenlerin girişimleriyle kamu görevlileri sendikacılığında gelişmeler
yaşanmıştır. Böylece kamu çalışanlarının sendikalaşmaya başlamaları ve lobi faaliyetleri sonucu
1995 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile beraber kamu görevlilerinin sendika kurma hakkı
Anayasal güvence altına alınmıştır, içerik düzenlemesi kanuna bırakılmıştır (ÇSGB, DPB, 2015:
11).
Toplu Görüşme Dönemi
1995 yılındaki Anayasa değişikliği sonrasında uzunca bir süre konuyla ilgili yasal bir
düzenlemeye gidilememiştir. Ancak konuyla ilgili yasal bir düzenlemenin gerekliliği ve ihtiyacı
4
Mad. 46: “Çalışanlar ve işçiler izin almaksızın, sendikalar ve sendika birlikleri kurma, bunlara serbestçe
üye olma ve üyelikten ayrılma hakkına sahiptirler. İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin
bu alandaki hakları kanunla düzenlenir. Sendika ve sendika birliklerinin tüzükleri; yönetim ve
işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.”
5
1961 Anayasası mad. 47 “Toplu Sözleşme ve Grev Hakkı” başlığını taşımakla beraber bu hak yalnızca
işçilere verilmiştir. Mad. 47: “İşçiler, işverenlerle olan münasebetlerinde, iktisadi ve sosyal
durumlarını korumak veya düzeltmek amacıyla toplu sözleşme ve grev haklarına sahiptirler. Grev
hakkının kullanılması ve istisnaları ve işverenlerin hakları kanunla düzenlenir.”
6
“İşçi ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatleri korumak ve
geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma hakkına sahiptirler.”
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
32
İpek Özkal Sayan
çeşitli çevrelerce vurgulanmıştır (Güneş, 2013: 73). Böylece 2001 yılında 4688 sayılı Kamu
Görevlileri Sendikaları Kanunu7 yayımlanmış ve sendikal hak ve özgürlükler bu kanunla
düzenlenmiştir. İlgili Kanunla önemli bir düzenleme daha yapılarak memurlar için “toplu
görüşme” hakkı kabul edilmiştir. Ayrıca Kanunda sendika hak ve özgürlüğü ile sendika ve toplu
görüşme hakları, toplu görüşme esnasında çıkabilecek uyuşmazlıkların çözüm yöntemleri
ayrıntılı bir biçimde düzenlenmiştir.
4688 sayılı Kanunun 28. maddesine göre toplu görüşme, kamu görevlileri için
uygulanacak katsayı ve göstergeleri, aylık ve ücretleri, her türlü zam ve tazminatları, fazla
çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum ölüm ve aile yardımı ödenekleri,
tedavi yardımı, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyette etkinlik ve
verimlilik arttırıcı diğer yardımları kapsamaktaydı. Kanun, toplu görüşmenin taraflarını; kamu
işverenleri adına Kamu İşveren Kurulu, kamu görevlileri adına ise, her hizmet kolundaki yetkili
kamu görevlileri sendikaları ile bunların bağlı bulundukları konfederasyonlar olarak
belirlemişti. Kamu İşveren Kurulu; Başbakan tarafından görevlendirilen bir Devlet Bakanının
başkanlığında, Başbakanlık Müsteşarı, Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Hazine Müsteşarı, Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarı, TÜİK Başkanı, Devlet Personel Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe
ve Kontrol Genel Müdürü, Kamu İşveren Sendikası temsilcilerinden oluşmaktaydı. Toplu
görüşme sonrasında imzalanan anlaşma metni Bakanlar Kuruluna sunulmaktaydı. Anlaşma
sağlanamaması durumunda Uzlaştırma Kuruluna gitmek mümkündü. Ancak, Uzlaştırma
Kurulunun kararları Bakanlar Kurulunu bağlayıcı nitelikte olmadığından, anlaşmazlık her
zaman Bakanlar Kurulunun takdir ettiği şekilde sonuçlanmaktaydı.
Kamu görevlilerinin ilk defa mali ve sosyal haklarıyla ilgili olarak devlet temsilcileriyle
bir masada oturması oldukça önemli bir kazanımdır. Bu anlamda kamu görevlileri görüşmenin
“bir tarafı” durumuna gelmiştir (Yorgun, 2011: 152). Ancak genel uygulamaya bakıldığında,
toplu görüşme sonuçlarında sık sık uyuşmazlıklar yaşandığı8, alınan kararların hayata
geçirilemediği, görüşme sonuçlarının uygulamaya yeterince yansıtılamadığı tespit edilmiştir.
(Güneş, 2013: 74). Vurgulanması gereken bir diğer nokta da toplu görüşmenin kendiliğinden
hukuksal yönden bağlayıcı bir niteliğinin bulunmamasıdır. Uzlaşmaya varılarak imzalanan ve
bir anlaşma olan bu metin yetkili olunan konuya göre ancak yasamanın ya da yürütmenin
yapacağı düzenleme ile kesinleşmekte ve karara bağlanmaktadır (Eren, 2002: 131).
Bu süreçte özellikle, imzaya konan uluslararası sözleşmeler örnek gösterilerek kamu
görevlilerine toplu sözleşme ve grev hakkının verilmesi gerektiği farklı platformlarda
vurgulanmış ve 2010 yılına kadar devam eden “toplu görüşme” düzeni yapılan Anayasal ve
yasal değişikliklerle birlikte yerini toplu sözleşme düzenine bırakmıştır.
Toplu Sözleşme Dönemi
2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile kamu görevlilerine ilk defa toplu sözleşme
hakkı tanınmıştır. Böylece kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarına ilişkin hususların toplu
sözleşme ile düzenlenebileceği hüküm altına alınmıştır. Bu önemli bir gelişme olmakla birlikte,
7
RG: 12.07.2001, 24460.
1. Dönem (2002): Uzlaşma yok; 2. Dönem (2003): Uzlaşma yok, 3. Dönem (2004): Uzlaşma kısmen
sağlandı; 4. Dönem (2005): Uzlaşma sağlandı; 5. Dönem (2006): Uzlaşma yok; 6. Dönem (2007):
Uzlaşma yok; 7. Dönem (2008): Uzlaşma sağlandı; 8. Dönem (2009): Uzlaşma yok; 9. Dönem (2010):
Uzlaşma kısmen sağlandı (Yorgun, 2011: 151).
8
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
33
Türkiye’de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi
2010 yılındaki Anayasa değişikliğinden sonra 2012 yılında 6289 sayılı Kanunla 4688 sayılı
Kanunda9 gerekli değişiklikler yapılarak toplu sözleşme sistemi yürürlüğe girmiştir.
Toplu sözleşme hakkı, 7.5.2010 tarih ve 5982 sayılı Kanunla Anayasa madde 53’de
yapılan değişiklikle memurlar ve diğer kamu görevlilerine tanınmış olan bir haktır. Buna göre,
“Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu
sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem
Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme
hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar,
toplu sözleşmenin yapılması şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere
yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer
hususlar kanunla düzenlenir.”(m.53/3-5).
Toplu sözleşme görüşmeleri kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti, kamu görevlileri
adına Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti arasında gerçekleştirilmektedir. Kamu İşveren
Heyeti, Devlet Personel Başkanlığının bağlı olduğu Bakanın başkanlığında, Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve heyet
başkanınca uygun görülen bakanlık temsilcileri ile Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Personel
Başkanlığı temsilcilerinden oluşmaktadır. Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti ise, bağlı
sendikaların toplam üye sayısı itibariyle en fazla üyesi bulunan konfederasyonun Heyet Başkanı
olarak belirleyeceği bir temsilci ile her bir hizmet kolunda en fazla üyeye sahip kamu görevlileri
sendikaları tarafından belirlenecek birer temsilci, bağlı sendikaların üye sayıları esas alınmak
kaydıyla toplam üye sayıları itibarıyla birinci, ikinci ve üçüncü sırada bulunan konfederasyonlar
tarafından belirlenecek birer temsilci olmak üzere onbeş üyeden oluşmaktadır.
Toplu sözleşmeyi imzalamaya kamu idaresi adına Kamu İşveren Heyeti Başkanı, kamu
görevlileri adına sözleşmenin kamu görevlilerinin geneline yönelik bölümü için Kamu
Görevlileri Sendikaları Heyeti Başkanı ve hizmet kollarına10 yönelik bölümleri için ilgili
sendika temsilcisi yetkilidir. Toplu sözleşmenin imzalanan bölümlerine ilişkin Kamu
Görevlileri Hakem kuruluna başvurulamaz.
Toplu sözleşme görüşmeleri son rakamı tek olan yıllarda yapılmaktadır. Toplu sözleşme
görüşmelerine Ağustos ayının ilk işgünü başlanır ve en geç Ağustos ayının son işgünü
tamamlanır. Bu süreç sonunda, kamu görevlilerinin geneline yönelik mali ve sosyal haklara
ilişkin bölüm ile her bir hizmet koluna özgü mali ve sosyal haklara ilişkin bölümler ve tek
metinden oluşan toplu sözleşme veya toplantı tutanağı imzalanır. İmzalanan toplu sözleşme
metinleri Resmi Gazetede yayımlanmaktadır (ÇSGB, DPB, 2015: 300).
Görüşmelerin uzlaşmazlıkla sonuçlanması ve toplantı tutanağı imzalanamaması
durumunda ise, Devlet Personel Başkanlığı tarafından bir tespit tutanağı tutulmakta ve üç
işgünü içerisinde Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulabilinmektedir. Kurul, tarafların
başvuru tarihinden itibaren beş gün içinde kararını verir. Kurul kararları kesin olup, toplu
9
“ Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu”, RG:11.04.2012, 28261.
4688 Sayılı Kanunda yer alan hizmet kolları şunlardır: Büro, bankacılık ve sigortacılık, eğitim, öğretim
ve bilim hizmetleri, sağlık ve sosyal hizmetler, yerel yönetim hizmetleri, basın, yayın ve iletişim
hizmetleri, kültür ve sanat hizmetleri, bayındırlık, inşaat ve köy hizmetleri, ulaştırma hizmetleri, tarım
ve ormancılık hizmetleri, enerji, sanayi ve madencilik hizmetleri, diyanet ve vakıf hizmetleri.
10
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
34
İpek Özkal Sayan
sözleşme hükmündedir. Kararlar taraflara üç gün içinde yazıyla bildirilir ve Resmi Gazetede
yayımlanır. Böylece Bakanlar Kurulu devreden çıkarılmış olmaktadır.
Toplu sözleşmede devlet, memur ve diğer kamu görevlileri kendi çalışma şartlarına
ilişkin pazarlık yapmakta böylece kamu idaresinin “belirleme yetkisini” paylaşmaktadırlar.
Toplu sözleşemeden önce statü hukuku ile çalışanların çalışma şartları kanunlarla ve çoğunlukla
da Kanun Hükmünde Kararnamelerle belirlenmekteydi.
Toplu Sözleşmeyle Ne Değişti?
Yeni uygulamanın kamu görevlileri açısından önemli bir kazanım olduğu bir gerçektir
(Güneş, 2013: 79). Toplu sözleşme hakkıyla, taraflara kanunun belirlediği sınırlar içinde “karar
verme” ve ”düzenleme yapma” serbesti verilmektedir. Bu kamu görevlileri açısından bir
kazanımdır. Üzerinde durulması gereken husus ise, 2010 yılındaki Anayasa değişikliği ile 128.
maddeye eklenen hükmün yorumlanmasıdır. “Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu
sözleşme hükümleri saklıdır.”11 Bu noktada toplu sözleşmenin anlamının ve niteliğinin yeterince
anlaşılamadığı iddia edilmektedir (Arıcı, 2014: 3) Çünkü bu hükümle beraber toplu sözleşmeler
kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının düzenlenmesi konusunda kanunla eşdeğer bir
konuma gelmektedir. Yani toplu sözleşme, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin mali ve
sosyal haklarını düzenleyen kural koyucu (düzenleyici) nitelikte bir idari işlem haline
gelmektedir. Dolayısıyla, toplu sözleşme yapma hakkı da mali ve sosyal haklar konusunda
memur ve diğer kamu görevlilerinin, idare ile birlikte kullandığı kural koyma yetkisi olarak
tanımlanabilir (Atay, 2015: 35). Bir başka deyişle, toplu sözleşmelerin mali ve sosyal haklar
açısından kanun kurallarına istisna getirme özelliği bulunmaktadır.
Anayasada da belirtildiği üzere toplu sözleşme ile kamu görevlilerinin mali ve sosyal
hakları düzenlenir. Böylece, toplu sözleşme ile kamu görevlisine yeni mali ve sosyal haklar
sağlanabilir, personelin mevcut ekonomik ve sosyal haklarında “değişiklikler” ya da
“iyileştirmeler” yapılabilir. Peki toplu sözleşmeler ile kamu görevlisine tanınan hakların
kısıtlanmasına, azaltılmasına gidilebilir mi?
Bir görüşe göre toplu sözleşme hakkı, kamu görevlisi ile ilgili olarak “kanunun belirlediği
sınırlar dışında” düzenlemeler yapma, personele tanınan hak ve yükümlülükleri kaldırma ya da
yeni hak ve yükümlülükler koyma hakkı vermez. Bu ifade sözleşme hükümlerinin taraflar
açısından kanun gibi bağlayıcı olacağı anlamına gelmektedir. Anayasanın ilgili maddesiyle mali
ve sosyal haklarda düzenleme yapma yetkisi yasamadan alınıp toplu sözleşme taraflarına
bırakılmıştır. Ancak bu durum toplu sözleşme hükümlerinin kanuna aykırı olabileceği anlamına
gelmemektedir (Arıcı, 2014: 11). Memurlara kanunla tanınmış haklar bakidir. Bununla birlikte
Anayasanın 128. maddesi, toplu sözleşme ile kanunla tanınmış haklardan daha geri bir düzeyin
öngörülemeyeceğine yönelik bir belirleme içermemektedir. 4688 sayılı Kanunun toplu sözleşme
tanımını şöyledir:
“Kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen mevcut mevzuat hükümleri
dikkate alınarak kamu görevlilerine uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her
türlü zam ve tazminatlar, ek ödeme, toplu sözleşme ikramiyesi, fazla çalışma ücreti, harcırah,
ikramiye, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, cenaze giderleri, yiyecek ve giyecek
11
(Ek cümle: 07.05.2010-5982/12 md.) RG: 13.05.2010, 27580.
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
35
Türkiye’de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi
yardımları ve diğer mali ve sosyal hakları kapsar” (mad. 29/1). “Toplu sözleşme hükümleri
“sözleşmenin yapıldığı tarihi takip eden iki mali yıl için geçerlidir.” (mad. 28/3)
4688 sayılı Kanunda yer alan “kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarını düzenleyen
mevcut mevzuat hükümleri dikkate alınarak” ifadesinden yapılacak düzenlemelerle ilgili olarak
doğrudan bir sonuç çıkarmanın mümkün olmadığı ileri sürülmektedir. Çünkü 4688 sayılı
Kanunda mali ve sosyal haklar ayrıntılı olarak sayılmamıştır (Atay, 2015: 19, 20). Bu haliyle
toplu sözleşmenin, “yasal hakların daraltılmasının” bir aracı olarak kullanılmaya müsait bir
düzenleme olabileceği akla gelmektedir. Toplu sözleşmelerin yasal hakları daraltmanın aracı
olarak kullanılmasının önüne geçebilmek için gerekli yasal düzenlemelerin bir an önce
yapılması gerekmektedir.
Konunun bir başka boyutu ise toplu sözleşmenin kapsamının mali ve sosyal haklarla
sınırlandırılmış olmasıdır. Bu durumun “toplu sözleşmenin özerkliğine” aykırı olduğu iddia
edilmekte ve eleştirilmektedir. Tarafların kendi tabi olacakları hukuki ilişkileri devletten
bağımsız olarak kendileri düzenleyebilmeleri gerektiği ileri sürülmektedir (Kutal, 2003; 168169); (Uçkan, 2013: 91). Ancak Kale’ye göre 2010 Anayasa değişikliği ve 4688 sayılı Kanunla
getirilen değişiklikler, uluslararası sendikal haklar hukuku alanındaki “özgür ve özerk” olan
tanımlanan toplu sözleşme hakkının tanınması anlamına gelmemektedir (2015: 68).
Kanunla yapılması gereken temel düzenlemelerin toplu sözleşmelerle yapılmasına dair bir
engelin hukuken bulunmaması ise konunun bir diğer önemli boyutudur. Usulüne göre
imzalanmış bir toplu sözleşme hükmü, taraflar açısından kanun gibi bağlayıcıdır. Bu anlamda
toplu sözleşme hükümleri maddi anlamda kanun gibi kabul edilir (Sur, 2011: 252). Ancak
elbette ki toplu sözleşme adı üstünde bir “sözleşme”dir ve iki mali yıl için geçerlidir. Toplu
sözleşme hükmünün kanun hükmünde olması onun kanun olduğu anlamına gelmez ve
sözleşmeler kanun olarak nitelendirilemez (Sayan, 2016: 674). Toplu sözleşmeyle kanunlar
değiştirilemez, yürürlükten kaldırılamaz ve toplu sözleşme hakkı kanunların uygulanmaz hale
getirilmesi amacıyla kullanılamaz. Kanuna aykırı sözleşme hükümlerinin yargı yolu ile kanuna
aykırılığının tespit edilirse bu durumda bunlar “hükümsüz” kabul edilir (Arıcı, 2014: 11-13).
Türkiye’de yapılan toplu sözleşme hükümleri incelendiğinde birçok farklı konunun kanun
konusu olması gerekirken toplu sözleşme ile hayata geçirildiği görülmektedir.
2012-2013 toplu sözleşmesine göre;
*190 sayılı KHK eki cetvellerde yardımcı hizmetler sınıfında yer alan “İtfaiyeci”
kadrosunun hizmet sınıfı genel idare hizmetleri sınıfına geçirilmiştir (madde 19).
*Kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarında itfaiyeci ve ARFF memur unvanlı
personelin sosyal güvenlik işlemleri de yukarıdaki maddeye göre yürütülecektir (madde 19).
*190 sayılı KHK eki cetvellerin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait bölümünde yer alan
“enformasyon memuru” kadro unvanı “Turizm araştırmacısı” olarak uygulanır (madde 52).
*657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/C maddesi kapsamında çalışan geçici
personelin çalışma süreleri 11 ay 28 gün olacak şekilde arttırılmıştır (madde 10).
*Hakkında disiplin soruşturması yürütülen kamu görevlisinin üyesi olduğu sendika
temsilcisi, Yükseköğretim kurumları disiplin ve yüksek disiplin kurullarında yer alır (madde
20).
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
36
İpek Özkal Sayan
*İLKSAN üyeliği ilkokul öğretmenleri için yasal bir zorunluluk olmaktan çıkarılarak
ihtiyari hale getirilmiştir (madde 32).
2014-2015 toplu sözleşmesine göre;
*190 sayılı KHK eki cetveller ile ilgili kadro cetvellerinde genel idare hizmetleri sınıfında
yer alan, ancak 24.06.2013 tarihli ve 2013/5002 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla unvanları
teknik hizmetler sınıfına alınan “programcı” ve “çözümleyici” unvanlı kadroların hizmet sınıfı
“TH” olarak uygulanır (madde 24).
*Aday memurların asaleten atanmalarına yönelik daha önceki kanuni düzenlemede yer
alan herhangi bir disiplin cezası almaları halinde memurluktan ilişkilerinin kesilmesi
uygulaması yerine daha ağır fiil ve hallerin işlenmesi halinde ceza verilmesini gerektiren
aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası getirilerek, aday devlet
memurlarının asaleten atanmalarının önündeki engel kaldırılmıştır (ÇSGB, DPB, 2015: 408).
*Özelleştirilen kuruluşlardan gelen geçici personel, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında
öğrenim durumları itibariyle ihraz ettikleri unvanlara atanmışlardır (ÇSGB, DPB, 2015: 408).
2016-2017 toplu sözleşmesine göre;
*Daha önce çeşitli Kanunlarla verilen “memurlara ilave bir derece “ hakkı, bu haktan
yararlanmayan memurlara da verilmiştir (madde 28).
*657 sayılı Kanunun 4. maddesinin (C) fıkrası kapsamında tam zamanlı çalışan geçici
personelin sözleşmeli personel pozisyonlarına geçirebilmeleri konusunda çalışma yapılacaktır
(madde 36).
*Refakat izninin kullanılmasına yönelik sorunların giderilmesi, kadro dereceleri, sivil
memurların hukuki durumları ile işçilikte geçen sürelere ilişkin konularda çalışma yapılacaktır
(madde 37).
Yukarıda yer alan hükümler genel olarak değerlendirildiğinde görülmüştür ki; boş
kadrolarla birlikte dolu olan memur kadrolarının hizmet sınıfları fiilen değiştirilmiştir. Oysaki
dolu memur kadrolarında ancak kanun ile değişiklik yapılabilir. Bunun dışında memurlara daha
önce kanuni bir düzenleme ile verilen haklar toplu sözleşmelerle verilmiş, yani toplu sözleşme
ile kanuni düzenleme yapılmıştır. Ek olarak sözleşmelerle ilerde yapılacak düzenlemeler için
“talimat” da verilmiştir (Albayrak: 2017). Tüm bunların yanında 3 dönem sözleşme hükümleri
incelendiğinde pek çok maddenin hükmünün devam edebilmesi için tekrar yazıldığı fark
edilmiştir. Bu durum elbette ki toplu sözleşmeleri gitgide kalınlaşan metinler haline getirecektir.
Toplu sözleşme sürecinde sakıncalı durumlar da yaşanmaktadır. Öncelikle toplu sözleşme
imzalamaya ve uyuşmazlık durumunda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurmaya tek
başına karar verme hakkı sadece yetkili konfederasyona tanınmıştır. Bu durum yüz binlerce
kamu görevlisinin iradesini devre dışı bırakmak olarak yorumlanabilir. Bunun dışında toplu
pazarlıklar vaktinden önce sonuçlandırılmaktadır. Örneğin 2013 yılında 30 gün sürmesi gereken
toplu pazarlık süreci yalnızca üç oturumda ve yedi gün içinde mutabakatla sonuçlandırılmıştır.
Ayrıca bu dönemde imzalanan toplu sözleşmede 2014 yılı için kabul edilen memur zammı
enflasyon oranının altında kalmıştır (Han, 2017: 40).
Yukarıda tanımlanmaya çalışılan bu ve bunun gibi sorunlar toplu sözleşme sürecinin
gerektiği gibi işlemesini engellemektedir.
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
37
Türkiye’de Toplu Sözleşmenin Kamu Personel Rejimine Etkisi
SONUÇ
Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu uyarınca 2002 ile 2010 yılları arasında yürütülen
toplu görüşme süreci yerini 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile toplu sözleşme
sürecine bırakmıştır. Toplu sözleşmenin kamu personel rejimine etkisi ne olmuştur sorusunu
sorduğumuzda ise aşağıdaki çıkarımları yapmamız mümkündür.
Öncelikle toplu görüşme ardından gelen toplu sözleşme süreciyle memuru temsil eden
sendikalar ve hükümet aynı masaya oturarak karar almaktadır. 2000’li yıllardaki kamu yönetimi
anlayışındaki değişimle birlikte sivil toplum kurumları karar alma süreçlerinde yer almaya
başlamıştır. Toplu sözleşme süreci aslında bunun en iyi örneklerindendir. Böylece memurlara
ilişkin mali ve sosyal hakları tek taraflı olarak belirleme yetkisi karşılıklı müzakere sürece ile
belirlenmeye dönüşmüş, özellikle toplu sözleşme hakkının kabul edilmesiyle birlikte
imzalanacak olan toplu sözleşmelerin Resmi Gazetede yayımlanmasının ardından yürürlüğe
girmesi olumlu bir etki yaratmıştır.
Bunun dışında memurlar açısından bir takım somut kazanımlar elde edilmiştir. Bunlar
özetle; memurlara verilen ek ödeme (383 TL ile 1825 TL arasında değişen), sendika üyesi kamu
görevlilerine 3 ayda bir 72 TL olarak ödenen toplu sözleşme ikramiyesi, enflasyonun üzerinde
maaş artışları, aile yardımı, çocuk parası gibi sosyal yardımların yükseltilmesi, 400 binin
üzerinde sözleşmeli personelin kadroya geçirilmesi, disiplin cezalarının affı, memurlara ilave bir
derece verilmesi, disiplin kurullarına memurun üyesi olduğu sendika temsilcisinin de
katılımının sağlanması, uyarma ve kınama cezalarına yargı yolunun açılması, sözleşmeli
personele eş durumu nedeniyle yer değişikliği hakkı getirilmesi, sözleşmeli personelin askerlik
dönüşü işe devam edebilmesidir (Han, 2017: 39).
Tüm olumlu kazanımların yanında süreçte eleştirilmesi gereken noktalar da
bulunmaktadır. Öncelikle tek bir konfederasyonun süreçte etkili olması, Resmi Gazetede
yayınlanmasıyla birlikte geçerlik kazanacak olan toplu sözleşme hükümlerinin kesin karalara
dayandırılmayıp, birçok konunun sonucu belirli olmayan çalışmalara dayandırılması (Han,
2017: 42) bunlardan bazılarıdır. Bununla birlikte süreç bazı hukuksal problemleri de bünyesinde
barındırmaktadır. Öncelikle mali ve sosyal haklar açısından memurların aleyhine yapılacak bir
düzenlemenin önünde Anayasal bir engel bulunmamaktadır. Yalnızca kanunla yapılabilecek
düzenlemelerin toplu sözleşmelerle yapılıyor olması çözülmesi gereken başka bir problemli
alandır. Çünkü değişiklikler ilgili maddeye işlenmedikçe her sözleşme döneminde
yenilenecektir. Bu durum da sözleşme metinlerini giderek kalınlaşan “mevzuat yığınları” haline
getirecektir. Konuya ilişkin düzenlemelerin ivedi bir şekilde yapılması gerekmektedir.
Sonuç olarak toplu sözleşmeler memurlar açısından önemli bir kazanım olmakla birlikte
yukarda sayılan sorunların giderilmesi ve bu sürecin gerçekten kamu görevlisi lehine işleyen bir
süreç haline dönüştürülmesi gerekmektedir.
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı: 14, Eylül 2017, s. 30-39
38
İpek Özkal Sayan
KAYNAKLAR
Albayrak, Suha Oğuz, (2017), “Kamu Personel Rejimini Sendikalarla Birlikte Yönetmek:
TARGEL Projesi Üzerinden Bir Değerlendirme”, X. Kamu Yönetimi Forumu, 100. Yıl
Üniversitesi, Van.
Arıcı, Kadir, (2014), Toplu Sözleşme ile Kanun Değiştirilmesi: İLKSAN Örneği, Gazi
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. XVIII, 3-20.
Atay Şanlı, Yeliz, (2015), “Kamu Görevlileri Toplu Sözleşmesinin Hukuki Niteliği”, Amme
İdaresi Dergisi, C.48, S.3, s. 1-39.
ÇSGB, DPB, (2015), Türkiye’de Kamu Görevlileri Sendikacılığı. Ankara.
Eren, Hayrettin, (2002), “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nun Öngördüğü Memur
Sendikacılığı”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C: VI, S.1-4, s.
105-132.
Faydalı M., Cengiz, (2009), Türkiye İşçi-Emekçi Hareketinin Tarihsel Mücadele Süreçleri ve
KESK. www.yapiyolsen.org.
Gülmez, Mesut, (1994), Türkiye’de Memurlar ve Sendikal Haklar, TODAİE Yayını, Ankara.
Güneş, Hamza, (2013), Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının
Gelişimi. ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi, C. 1,S. 1, s. 62-79.
Han, Ercan, (2017), “Tarihi(!) Toplu Sözleşmeler Tarihi”, Kamu Türk, Y:5, S.20,s. 38-43.
Kale, Harun, (2015), “Kamu Personel Rejiminde Yeni Açılımlar”, Kamuda Sosyal Politika,
Y:8, C: 33, s.56-70.
Kutal, Metin, (2013),” Kamu Görevlilerinin Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakları”, V. Sosyal
Haklar Uluslararası Sempozyumu. (31 Ekim-1 Kasım 2013), Bursa: Uludağ
Üniversitesi http://www.sosyalhaklar.net/2013/bildiriler/kutal.pdf.
Sayan Özkal, İpek, (2016), “Türkiye’de Kamu Personel Sisteminde Sorun Alanları ve Çözüm
Önerileri”. A.Ü. SBF. Dergisi. C. 71, S.3, s. 669-691.
Sayan Özkal, İ.; Demirci Güneşer, A., (2012), “ Kanun Hükmünde Kararnamelerle Değişen
Personel Sistemi”, (Der: Argun Akdoğan). Kanun Hükmünde Kararnamelerle
Yönetmek, YAYED Yayınları, Ankara, s.179-238.
Uçkan, Banu, (2013), 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu
Çerçevesinde Türkiye’de Kamu Görevlileri Sendikacılığı, Legal Yayınları, İstanbul.
Yorgun, Sayım, (2011), “Grevsiz Toplu Pazarlık Hakkı ve Aidat Bağımlılığı Kıskacında Memur
Sendikaları”, Sosyal Siyaset Konferansları, Sayı:60, C.1, s.145-168.
SOBİDER
Sosyal Bilimler Dergisi / The Journal of Social Science / Yıl: 4, Sayı:14, Eylül 2017, s. 30-39
39