devlet bütçesi prof.dr.halûk egeli ı. bütçenin tanımı, gelişimi
advertisement
DEVLET BÜTÇESİ PROF.DR.HALÛK EGELİ I. BÜTÇENİN TANIMI, GELİŞİMİ, FONKSİYONLARI, BÜTÇE TEORİLERİ VE BÜTÇE İLKELERİ A. BÜTÇE KAVRAMI VE GELİŞİMİ • Latince kökenlidir. Latince kökü “Bulga”dır. Kökeni “para torbası”, “küçük deri çanta”, “çekmece”, “kamu cüzdanı” gibi anlamlara gelmektedir. • 17. yüzyılda “Budget” şeklinde İngilizcede kullanılmaya başlanmış olup, Türkçede bütçe kelimesi bu kelimenin karşılığından gelmektedir. • Genel anlamda devletin yıllık finansman planı olup devletin üstlendiği fonksiyonların somutlaşmış, parasallaşmış biçimidir. B. BÜTÇENİN TANIMI VE NİTELİKLERİ • Bilimsel ve hukuki tanımlar. • Edgar Allix: Bütçe, “devletin belli bir süre içindeki gelir ve harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, harcamaların yapılmasına izin veren bir tasarruftur”. Bu tanımın kısa ve açık olması ve bütçenin tüm niteliklerini kapsaması nedeniyle diğer tanımlara tercih edilmektedir. • Paul Leroy: “Bütçe, belli bir dönemde toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin tahmini ve karşılaştırmalı cetveli olduğu kadar, yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve gelirlerin toplanması için verilen bir izindir”. • Nihad Sayâr: “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişileri ile yarı resmi ya da özel teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yapılmasına önceden izin veren bir kanun, nizamname, kararname ya da idari bir tasarruftur”. • 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu: Bütçe; “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”. • 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: “Belirli bir dönemdeki gelir gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi ifade eder”. • Bu tanımlar dışında genel bir tanım verilecek olursa, bütçe devletin belli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, yürütme organına gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması bakımından yetki ve izin veren bir kanun şeklinde tanımlanabilir. BÜTÇENİN TEMEL UNSURLARI • Yukarıda verilen çeşitli tanımlardan bütçenin 4 temel unsuru ortaya çıkmakta ve bütçe literatüründe buna 4T prensibi adı verilmektedir. Buna göre; • 4 T ilkesi (prensibi): • “Tahmin (öngörümleme)”, bütçe devletin geleceğe ait gelir ve gider tahminlerini gösterir. • “Tahdit” (sınırlı zaman dilimi için hazırlanma), bütçe genellikle yıllık tahminleri gösterir. • “Tevzin” (bölüşüm/denklik), bütçede yer alan gelir-gider tahminleri denk olmalıdır. Ayrıca bütçe ödenekleri diğer kuruluşlara yıl içinde ihtiyaca göre dağıtıldığı için kelime “bölüşüm” anlamına da gelmektedir. • “Tasdik” (onama), Parlamentonun yürütme organına harcamaların yapılması ve gelirlerin toplanması hususunda önceden yetki ve izin vermesi anlamına gelmektedir. BÜTÇE HAKKI • Bütçe hakkı, millet adına onun temsilcilerinden meydana gelen parlamentonun devletin bütçe çerçevesi içinde yapacağı harcamaları ve bu harcamaları gerçekleştirmeye imkan verecek şekilde gelir kaynaklarını düzenlemesi ve buna son şeklini vermesi anlamına gelmektedir. • Parlamentonun bütçe hakkına sahip olması; Vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamento tarafından onaylanması, Harcamaların (ödenek tahsisi ile) parlamento tarafından onaylanması, Devletin gelir ve giderlerine ilişkin onay işleminin her yıl parlamento tarafından yeniden yapılması şeklinde üç aşamadan geçerek gerçekleşmiştir. • Bütçe hakkı genel olarak 3 unsurdan oluşmaktadır. Bunlar; Toplum içinde toplumsal ihtiyaç sayılan ihtiyaç ve bunların kamu hizmetine konu edinme sorunu, Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasında kullanılacak kamu gelirlerinin türü ve bunların toplanması sorunu, Bu konulardaki karar yetkisinin kimin, nasıl ve ne zaman kullanacağı sorunu olarak belirtilebilir. • Bütçe hakkı ile ilgili giriş niteliğindeki bu açıklamalardan sonra kısaca dünyada ve ülkemizdeki bütçe hakkına ilişkin gelişmelere değinilecektir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1. İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi • • • • • • 1215 tarihli Kral John’a kabul ettirilen Magna Carta (Büyük Ferman) “Bütçe Hakkı”na ilişkin ilk yazılı belge kabul edilir. Bu belgeyle her türlü vergi toplama işi parlamentonun (Avam Kamarası) rızasına bağlanmıştır. Ancak zaman içinde kral ile parlamento arasında yetki paylaşımı kolay olmamış, krallar kendilerini güçlü hissettikçe eski sınırsız yetkilerini tekrar ele geçirmeye çalışmışlardır. Nitekim 1629 yılında Kral I. Charles parlamentoyu dağıtmış ve donanma ihtiyaçları için “Donanma Vergisi” koymuştur. Ancak parlamento ile kral arasında başlatılan mücadele sonucunda 1649 yılında Genel Meclisin rızasını almadan vergi koyduğu için I. Charles idam edilmiştir Bütçe kurumunun meşru bir hale dönüşmesi 1688 ihtilaliyle ortaya çıkmıştır. 1688 yılında ilan edilen İnsan Hakları Kanunu (Bill of Rights) ile verginin ancak ve sadece parlamento tarafından koyulabileceği açıkça belirtilmiştir. Bunun anlamı hiç kimsenin parlamentonun kabul etmediği hiçbir vergi ve benzeri ödemede bulunmaya zorlanamayacağıdır. Bu gelişmeleri takiben hanedanın gelir ve giderlerini gösteren ve “Civil List” adı verilen bir cetvel düzenlenmiş, hükümdar harcamaları sınırlandırılarak parlamento denetimine tabi tutulmuştur. 1787 yılında kabul edilen “Consolidated Fund Act” kanunuyla bütçeler devletin tüm gelir ve giderlerini kapsayacak şekilde hazırlanmaya başlanmıştır. Bu aynı zamanda genellik ilkesinin de bütçelere yerleşmesinin başlangıcı olarak kabul edilebilir. 19. yüzyıl: Başbakan Gladstone döneminde bütçelere toplumun “Milli Bütçe”si niteliği kazandırılmıştır. Günümüz: Lordlar Kamarası Avam Kamarasında kabul edilmiş olan bütçeyi aynen onaylamak durumundadır. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 2. Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi • Fransa’daki gelişmeler İngiltere’deki gelişmelerden sonra başlamıştır. Kralın önce soylularla birlikte paylaştığı vergileme yetkisi 1789 Fransız İhtilalinden sonra verginin alınmasını milletin rızasına dayandıran bir kanun metni çıkarmıştır. Ancak kamusal harcamalar meclis denetimi dışında kalmıştır. Harcamalarla ilgili denetim Napolyon dönemi sonrası Yenileme ve Onarım döneminde gerçekleşmiştir.Genel olarak Fransa’da bütçe hakkının gelişimi ana hatlarıyla şu şekildedir; • 1817: Bakanlıkların kendilerine verilmiş ödenekler içinde harcama yapma yetkileri kabul edilmiştir. • 1862: “Genel Kamusal Muhasebe Kararnamesi”: “Bütçe Hakkı”, Fransa’da, bu kavramdan çağdaş maliyenin anladığı niteliklere kavuşmuştur. • Fransa’da 1934-36 yıllarında parlamento bütçe hakkından yavaş yavaş hükümet lehine vazgeçmeye başlamış, 1940 yılında bütçe hakkı tümüyle hükümete geçmiş, 1946 Anayasasının “bütçeyi Millet Meclisi onaylar” hükmü ile esas ilkeye dönülmüştür. • 2 Ocak 1959 tarihli düzenleme:Milletvekillerine giderleri azaltmaya veya gelirleri arttırmaya, kamu giderlerinin kontrolünü sağlamaya yönelik değişiklikte bulunma hakkı tanınır. Daha sonra yerini i 1 Ağustos 2001 tarihli düzenlemeye bırakmıştır. • Fransız bütçe sistemi, bütün yetkileri tamamen parlamentoda toplamaktadır. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 3. ABD’de Bütçe Hakkının Gelişimi • • • • 1783 yılında İngiltere’den ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Amerika Birleşik Devletlerinde bütün kongre üyelerinin tümü bütçeyi komisyon olarak incelemekte ve daha sonra yapılan bir toplantıda kanunlaşmakta idi. Bu ülkede yürütülen çalışmaların genel değerlendirmesi yapıldığında, bütçenin daha sağlıklı yürütülmesini sağlayan komisyonların sayısının fazla olduğu, bütçenin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması suretiyle yürütmenin yetkilerinin daraltıldığını ve modern bütçe sistemlerinin tümünün bu ülkede ortaya çıktığını belirtebiliriz. Bu konuda ilerde detaylı olarak bilgi verilecektir. 1791 tarihli ABD Anayasası federal devletin mali yetkilerini düzenleyerek, vergi ve bütçe hakkını eyaletler federal devlete yetki devri olarak vermişlerdir. İngilizlerin ayrımcılığına bir tepki niteliği taşıyan bu vergi hakkı Anayasada tanımlanmıştır. Bu yetki, 1913’de yapılan Anayasa değişikliği ile gelirin vergilemesini de kapsamına alarak genişletilmiştir. Bu gelişmelerden sonra, görüldüğü gibi bütçe hakkı bağımsızlık sonrası ve federal düzeyde ABD Kongresi tarafından kullanılmaya başlanmıştır. Ancak federal yapı gereği, eyalet meclislerine de eyalet bütçelerini belirleme ve onama hakkı verilmiştir. Böylece ABD, bütçe hakkını tarihi gelişimi bakımından Fransa ve İngiltere’den farklı olarak bağımsızlık mücadelesi sonucu elde etmiştir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi a. Tanzimat Öncesi Dönemde Bütçe Hakkının Gelişimi Osmanlı Devletinde Tanzimat öncesi dönemde Osmanlı bütçesi üzerinde dini anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Gelirler şer’i ve örfi vergiler olarak ayrılmaktaydı. Zekât, öşür, haraç ve cizye şer’i vergileri oluştururken ticaret ve zanaattan alınan vergiler örfi vergileri oluşturmaktaydı. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde adem-i merkeziyetçi bir yapılanma söz konusuydu. Bu dönemde kamusal hizmetlerin sunumunda vakıflar önemli bir yere sahipti. En önemli harcama kalemleri arasında savaş ve yerleşim giderleri yer almaktaydı. Denkliğin esas olduğu, bugünkü çağdaş bütçe anlayışından uzak bir şekilde kayıt altına alınan harcama ve gelirlerden sorumlu birim Defterdarlıktı.Bu dönemde Hesap Hulasaları(Bugünün Kesin Hesap Cetvelleri), Masraf Cetvelleri ve Layihalar düzenlenmiştir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi b. Tanzimat Dönemi ve Sonrası Bütçe Hakkının Gelişimi • 3 Kasım 1839: Mustafa Reşit Paşanın hazırladığı Gülhane Hatt-ı Hümayûnun (Tanzimat-ı Hayriye Fermanının) ilân edilmesi. • 1881: Düyûn-u Umumiye İdaresi. • 1855: “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin Sureti Tanzimine Dair Nizamname” adlı bir tüzük çıkarılır: “Muvazene Defteri” • Muvazene Defteri”: Maliye Nezaretince hazırlanır, mali yıl başı olan Mart ayından iki ay önce Babıâliye (Bakanlar Kuruluna) sunulurdu. Sonra da Tanzimat Meclisinde görüşülür ve bütçenin tamamı oylanırdı. Ancak bütçe, padişahın onayı ile geçerlilik taşır ve mali yılbaşında uygulamaya konulurdu. Bütçe dönemi 1 Mart-28 Şubat tarihleri arasındaydı. • 1863-1864 yılı için Islahat-ı Maliye Komisyonu tarafından Batılı anlamda ilk bütçe hazırlanır. • 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi yani ilk anayasa ile verginin kanuniliği ve vergilerin toplanmasına her yıl bütçe kanunu ile yeniden izin verilmesi ilkeleri kabul edilmiştir. Bu tarihten itibaren bütçe kelimesi resmi ve kanuni tabir olarak dilimize yerleşmiştir. • 1887-1902 yılları arasında: Devlet gelir ve giderlerini gösteren “Sal Muhasebe Cetvelleri”. • 1910 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (24 Aralık 2003 tarihine kadar yürürlükte kaldı). • Osmanlı Devletinin kanunlaşan en son bütçesi 1918 yılı bütçesidir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi • • • • • Cumhuriyet döneminde ise bütçe giderek daha sistematik bir yapıya bürünmüştür. 1924 yılında kabul edilen anayasada bütçe ve vergilemeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1927 yılında yürürlüğe giren Muhasebe-i Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçe uygulama esasları ayrıntılı olarak tespit edilmiştir. Bu Kanun 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa kadar yürürlükte kalmıştır. Tarihsel gelişim süreci içersinde 1924 Anayasasını takip eden 1961 ve 1982 Anayasalarında da bütçeyle ilgili hükümler yer almış ve bütçeleme sürecinde Parlamentonun gücü korunmuş ve arttırılmaya çalışılmıştır. 1924 Anayasası: Verginin kanuniliği ve yıllık olma ilkesi, bütçe dışında harcama yapılamayacağı hususları bu Anayasada büyük önem taşımaktadır. Esasen 1876 yılında kabul edilen ancak uygulanamayan Kanun-i Esasi’nin (ilk Anayasa) bütçe ile ilgili hükümlerine büyük ölçüde yer vermiştir. Her yılın kesin hesap kanunu tasarısı o yılın başından başlayarak en geç ikinci yılın Kasım ayı başına kadar (20 ay) TBMM’ye sunulur. Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir. 1927: 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu revize edilerek yeniden yürürlüğe girmiştir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi (Devamı) • 1961 Anayasası: • Verginin yıllık olmasına ilaveten herkesin mali gücüne göre alınması ilkesi kabul edilmiştir. Bütçelerle kalkınma plân ve programları arasında ilişki kurulmuş ve bu bağlamda planlı kalkınmaya geçiş sürecine bağlı olarak bir yıldan daha uzun sürecek harcamalar için yıllık olma ilkesi dışına çıkılabileceği hüküm altına alınmıştır. • Bakanlar Kurulunca hazırlanacak bütçe tasarısına Milli Bütçe Tahminlerinin eklenmesi öngörülmüştür. • ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak Kesin Hesap Kanun Tasarıları en geç bir yıl sonra Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur. • Çift meclisli bir yapı (Cumhuriyet Senatosu ve TBMM) olup Bütçe Plan-Karma Komisyonu üye sayısı Cumhuriyet Senatosu üyelerinden 15 milletvekillerinden 35 olmak üzere toplam 50 üyeden oluşmaktadır. • Sayıştay Genel Uygunluk Bildirimini ait olduğu Kesin Hesap Kanun Tasarısının verilmesinden itibaren en geç altı ay içinde TBMM’ye sunar. • 1982 Anayasası: • Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili süreler kısaltılır. • TBMM’deki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a düşürülür. • 2005 tarih ve 5428 sayılı kanunla 1982 Anayasasının 130, 160, 161, 162 ve 163. maddelerinde yer alan “genel ve katma bütçe” ibaresi “merkezi yönetim bütçesi” şeklinde değiştirilir. • ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak Kesin Hesap Kanun Tasarıları kanunda daha kısa bir süre belirtilmemişse en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur. • Sayıştay Kesin Hesaba ilişkin Genel Uygunluk Bildirimini Kesin Hesap Kanun Tasarısının verilmesinden itibaren en geç 75 gün içinde TBMM’ye sunar. D. BÜTÇENİN FONKSİYONLARI 1. Klasik Bütçe Fonksiyonları a. Bütçenin İktisadi ve Mali Fonksiyonu b. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu c. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu d. Bütçenin Denetim Fonksiyonu 2. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları a. Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu b. Bütçenin Telâfi Edici Fonksiyonu c. Bütçenin Kalkınma Fonksiyonu d. Bütçenin Kaynak Tahsisi Fonksiyonu e. Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu f. Bütçenin İstikrarı Sağlama Fonksiyonu Klasik Bütçe Fonksiyonları BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMİK FONKSİYONLARI BÜTÇENİN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMİK FONKSİYONLARI Bu fonksiyon sınırlı kaynakların rasyonel şekilde kullanılması esasına dayanmaktadır. Mümkün olan en uygun bileşimle toplumsal ihtiyaçları karşılayacak bir bütçe hazırlanması bu fonksiyonu etkin hale BÜTÇENIN ÇAĞDAŞ MAKRO-EKONOMIK FONKSIYONLARI E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER • • • • • 1. Geleneksel Bütçe Teorisi Bu teoriye göre bütçede yıllık denklik esastır. Bütçenin mali yıl sonunda gider ve gelirlerinin birbirine gerçek anlamda da denk olması gerekmektedir. Geleneksel (Klasik) bütçe teorisine göre, kamu harcamaları devletin normal kamu gelirleri ile karşılanmalıdır. 2. Devri Bütçe Teorisi John Maynard Keynes tarafından geliştirilen devri bütçe teorisi, yıllık denklik yerine, 7 ila 10 yıl gibi bir dönemi içeren bir konjonktür devresinde denklik aramaktadır. Bu teoriye göre; mali yıl içinde açık ya da fazla verilmesi çok önemli değildir. Önemli olan konjonktür devresinin sonunda dengeyi sağlayabilmektir.Ekonominin refah döneminde oluşan bütçe fazlaları depresyon dönemlerinde oluşan açıkları kapatabilecektir. Devri bütçe teorisinin dayandığı varsayımlar şunlardır: Konjonktür devresinin süresinin açıklıkla ve kesinlikle bilindiği, Refah ve depresyon devrelerinin süre ve yoğunluk bakımından birbirine eşit olduğu, Uygulamacıların devrenin hangi aşamasında bulunduğunu teşhis edebildiği varsayılmaktadır. E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER • • • • 3. Telâfi Edici Bütçe Teorisi Geleneksel bütçe teorisi yıllık denkliği,devri bütçe teorisi de 7 ila 10 yıllık bir konjonktür devresinde denkliği esas aldığı halde telafi edici bütçe teorisi, ekonomide denkliğe önem vermektedir. Telafi edici bütçe teorisine göre ekonomik hayatı içine düştüğü depresyondan kurtarmak ve ekonomiyi canlanma aşamasına getirmek için devletin bütçe açıklarını bir araç olarak kullanması gerekmektedir. Telafi edici bütçe teorisi ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelinceye kadar açık vermelidir. Ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelince denk bütçe uygulamasına geçilmelidir Telafi edici bütçe teorisi İngiliz iktisatçı William Beveridge tarafından geliştirilmiş olup, ilk planda gelişmiş ekonomilerde ortaya çıkan durgunluğu gidermeye yöneliktir. Burada gelişmiş ekonomilerde ortaya çıkacak bir duraklamanın da neden olacağı durgunluğun bütçe harcamaları yoluyla ortadan kaldırılması önerilmektedir. Teori, bütçenin, işsizlik ve depresyonla mücadelede bir araç olarak kullanılabileceğini ileri sürmesi nedeniyle önem taşımaktadır. 1. Genellik İlkesi F. BÜTÇE İLKELERİ 1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ • Devletin bütün gelir-giderlerinin bütçe kapsamına alınması, hiçbir gelirgiderin bütçe dışında kalmamasıdır. • Bu ilke aynı zamanda hazine birliğinin kurulması üzerine inşa edilmiştir. Bu ilkenin uygulanabilmesi için 2 önemli kuralın gerçekleşmesi gerekmektedir. • a. Gayrisafi Usul: bütçede gösterilen bütün gelir-giderlerin brüt tutarlar olarak yer almasıdır. • b. Adem-i Tahsis: hiçbir kamu gelirinin özel bir gidere veya hizmete tahsis edilmemesi anlamına gelmektedir. Örneğin trafik cezalarının kara yolu yapımına, faiz gelirlerinin borç ödenmesine ayrılması adam-i tahsis kuralına aykırıdır. 2. Birlik İlkesi • Bütün gelir ve giderlerin tek bir bütçe içinde toplanması, değişik isimler altında birden fazla bütçe yapılmaması olarak ifade edilebilir. Çünkü, devlet bütçesinin tek bir bütçe olması durumunda devletin bütün gelir-giderlerinin görülmesi mümkün olacaktır. Ancak günümüzde “teklik” ilkesi de olarak ifade edilen bu bütçe ilkesi önemli ölçüde sapmalara uğramış ve birden çok bütçeli kuruluşlar ayrı ayrı bütçelerle yönetilmeye başlanmıştır. 3. Açıklık İlkesi (Basitlik) • Bütçenin herkesin anlayabileceği şekilde hazırlanmasıdır. Kişiler bütçe kanununu incelendiklerinde bütçenin içeriğini ve bütçede yer alan amaçların neler olduğunu anlayabilmeleri gerekir. Bütçeler günümüzde ulaştığı hacim itibariyle çok ayrıntılı belgeler olduğundan bu belgelerin anlaşılır ve yalın olması son derece önem taşımaktadır. F. BÜTÇE İLKELERİ 1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ 4. Samimiyet İlkesi (Subjektif Doğruluk) • Tahminlerle uygulama sonuçlarının birbirine yakın olması olarak ifade edilir. Eğer gelir-gider tahminleri arasında fark varsa bu ilke gereği, bu açık, bilerek gelir tahminin yükseltmek veya gider tahminlerini küçük göstererek yıl içinde ödenek alarak kapatılmamalıdır. Burada Maliye Bakanına önemli sorumluluk düşmektedir. Maliye Bakanı ülke gerçeklerini göz önünde tutarak bütçe tahminlerini dürüst bir şekilde şişirmemesi ve bu konuda doğruluktan şaşmaması gerekmektedir. 5. Doğruluk İlkesi (Objektif Doğruluk) • Tahminlerin, ileri teknikler kullanılarak yapılmasıdır. Bu ilkeye göre gerçekçi tahmin yapabilmek için gerekli olan veri tabanı, bilgi sistemi, ekonometrik ve istatistiki insan kaynakları gibi bütün maddi unsurların dikkate alınması gerekmektedir. 6. Mali Yıla Girmeden Kanunlaşması (Önceden İzin Alma) İlkesi • Bu ilkeye göre hükümetin bütçe kapsamında gelir toplayabilmesi ve gider yapabilmesi için bütçe hakkını elinde bulunduran parlamentonun mali yıl başına kadar bütçeyi onaylaması, yani hükümete bütçeyi uygulama iznini vermesi gerekmektedir. Ülkemizde, bu izin Anayasa’nın 162. maddesi gereğince mali yılın bitiminden 75 gün önce başlamaktadır. 7. Giderlerin Gelirlerden Önce Belirlenmesi İlkesi • Bu ilkeye göre kamu giderlerinin gelirlere göre önceliği söz konusudur. Devlet önce yapacağı kamusal hizmetleri-giderleri tespit eder, sonra bunlar için finansman kaynağı bulur. Nitekim merkezi bütçe kanununun 1. maddesi gider, 2. maddesi gelir başlığını taşıması bu ilkenin bir gereğidir. F. BÜTÇE İLKELERİ 1. KLASİK BÜTÇE İLKELERİ 8. Giderlerin Bölümler İtibarıyla Onanması ilkesi • Bütçe kanun maddeleri ve cetvellerin Meclis Genel kurulunda teker teker okunması ve bütçe kanunun bölümler halinde onaylanması anlamına gelir. Örneğin, Milli Eğitim Bakanlığının bütçesi görüşülürken önce A cetveli (giderler) görüşülmekte, daha sonra B cetveli (gelirler) dikkate alınmaktadır. Bu bağlamda MEB bütçesi görüşüldükten sonra bu bakanlığa bağlı birimlerin bütçeleri (örneğin YÖK bütçesi) aynı düzen içerisinde görüşülecek ve oylanacaktır. 9. Bütçenin Yıllık Olması İlkesi • Bütçenin belirli bir süre için uygulanması gerekmektedir. Bu süre genel olarak bir yıldır. Bir yıllık bir sürenin öngörülmesinin nedeni ise ekonomik programların gerçekleştirilmesinde 1 yıllık sürenin baz alınmasıdır. Bu süre sadece bütçe gelir-giderlerine ilişkin yetki ve izinlerin yıllık olarak sınırlandırılması anlamına gelir. Çünkü bunun dışındaki harcama ve vergilere ilişkin kanunlar diğer kanunlar gibi süresiz uygulama imkanına sahiptir. Genelde mali yıl takvim yılı olarak da kullanılmaktadır. 10. Bütçenin Denklik İlkesi • Bütçede yer alan gelir-gider tahminlerinin birbirine eşit olmasıdır. nitekim bütçe kanununun 3. maddesi denklik başlığını taşımakta ve bütçe gelir-giderleri arasındaki farkın net borçlanma ile karşılanacağını hükme bağlamaktadır. 11. Bütçenin Alenilik İlkesi • Bütçe ile ilgili bütün dokümanların, bütçeleme sürecindeki bütün aşamaların kamuoyuna açık olması, düzenli olarak kamuoyunun bilgisine sunulması anlamına gelmektedir. Bütçe kanunlarının Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan sonra yayınlanmasının temel nedeni aleniyet ilkesidir. 12. Tasarruf İlkesi • Bütçeden yapılacak harcamaların, belli miktardaki parayla mümkün olan en yüksek sosyal faydayı sağlayacak şekilde gerçekleştirilmesi, bütçe kaynaklarının verimli ve etkin kullanılması ilkesidir. 1. Toplama İlkesi • F. BÜTÇE İLKELERİ 2. ÇAĞDAŞ BÜTÇE İLKELERİ Sadece bütçe gelir-giderlerini değil, aynı zamanda Hazine, KİT hesapları ve amortisman hesaplarını kapsayacak bir bütçe geliştirilmesi ilkesidir. Yani devletin çeşitli bütçelerinin, kamu hesaplarının bir araya getirilmesi(konsolide edilmesi) anlamına gelmektedir. Örneğin 5018sayılı kanuna göre ülkemizde merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı yanında hükümet tarafından TBMM’ye genel yönetim kapsamındaki sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütçe tahminleri de eklenmektedir. 2. Yeknesaklık (Tek Düzelik) İlkesi • Bütçede gelir-giderlerin özellikleri ve birbirine benzerlikleri düzenleyerek bütçede bölüm sayısının mümkün olduğu kadar azaltılmasıdır. Nitekim ülkemizde ve pek çok Avrupa ülkesinde uygulanan analitik bütçe kapsamında bu gelir-giderlerin özellik ve birbirine benzerlik itibariyle düzenlendiğinden bu ilkenin uygulamada yeniden önem kazandığı söylenebilir 3. Mali Saydamlık İlkesi • Hükümetin yapısının, fonksiyonlarının, mali hedeflerinin ve kamu hesaplarının kamuoyuna açık olmasını ifade eder. Bu ilke aynı zamanda klasik bütçe ilkelerinden açıklık ve alenilik ilkelerinin geliştirilmiş halidir. 4. Hesap Verilebilirlik İlkesi • Bu ilkeye göre karar alıcıların yetki ve sorumluluklarının kullanılması konusunda ilgili kişi ya da kuruluşlara cevap verebilmeleri, başarısızlık, yetersizlik ve usulsüzlük hallerinde sorumluluğu üzerlerine almaları gerekmektedir. 5. Mali Disiplin İlkesi Devletin bütün kurumları itibariyle bütçe gelir ve giderlerinin birbirine denk olması gerekmektedir. Klasik bütçe ilkelerinden denklik ilkesinin gelişmiş bir şeklidir. F. BÜTÇE İLKELERİ 2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa Göre Bütçe İlkeleri 1. Makro Ekonomik İstikrar ve Sürdürülebilir Kalkınma İlkesi • Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. 2. Kanunilik İlkesi ve Harcama Yetkisi • Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. 3. Plan ve Programlara Uygunluk İlkesi • Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. 4. Çok Yıllı Bütçeleme İlkesi • Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen 2 yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. 5. Sınırlı Yetki İlkesi • Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez. 6. Uluslararası Standartlara Uygunluk İlkesi • Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır. 7. Açıklık, Doğruluk, Mali Saydamlık İlkesi • Bütçe gelir-gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır. 8. Uygunluk İlkesi • Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir. 9. Tahsis İlkesi: bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir. II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI 1. 5018 SAYILI KANUNA GÖRE GENEL YÖNETİM BÜTÇESİNE DAHİL BÜTÇELER A. GENEL BÜTÇE • 5018 sayılı kanuna göre genel bütçe (devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu konuna dahil (I Sayılı Cetvelde yer alan) kamu idarelerinin bütçesidir. Buna göre genel bütçe devleti oluşturan kurumlarla devletin yüklendiği kamu hizmetlerini yapan, yürüten kuruluşların bütçesidir. Genel bütçeli kuruluşlar şu özelliğe sahiptir: Tek bir tüzel kişilik altında toplanmışlardır. Aynı nakit idaresi altındadırlar. Nakit idaresini genel bütçeli kuruluşlar adına Hazine yürütmektedir. Genel bütçeli kuruluşların kendi mal varlıkları bulunmamaktadır. Mal varlığını onlar adına Maliye Bakanlığı yürütmektedir. Hazine birliği kapsamında sayılmaktadırlar. • Ülkemizin üniter yapısına göre tek olan yasama, yürütme ve yargı organlarının kurum ve kuruluşları genel bütçeli idareler olarak adlandırılır. Bu kuruluşlar genelde tam kamusal mal ve hizmet üretip finansmanını genel vergi havuzundan yaparlar. Dolayısıyla genel bütçeli idareler devletin merkezden yönetim esasına göre yürüttüğü tüm hizmetleri yürüten idarelerdir. • I. Nolu cetvetlde sayılmış olan bu kurumlara örnek olarak; TBMM, Başbakanlık, Anayasa Mahkemesi, MİT, Maliye Bakanlığı gibi kuruluşları vermek mümkündür. II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI 1. 5018 Sayılı Kanuna Göre Bütçe Türleri B. ÖZEL BÜTÇELER • • 5018 – II Sayılı Cetvelde gösterilirler. Üniversiteler ile diğer kamu kuruluşlarının bütçeleridir (Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Orman Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü,Karayolları Genel Müdürlüğü ….vd). • Bazıları için kapsamı daraltılan bazıları için de genişletilen bu kuruluşlar 2003 yılı öncesinde katma bütçeli kuruluşlar olarak adlandırılmaktaydılar. • Genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretirler. Bu nedenle, yarı kamusal malhizmet üreten kurumlar, hizmetten yararlananlara hizmet maliyetinin bir kısmını aldıkları hizmetler sunarlar, geri kalan kısmını ise topluma yayılan fayda karşılığı vergilerle karşılanır. Özel bütçeli idarelerin özellikleri olarak şunlar sayılabilir: – Her bir özel bütçeli kuruluşun ayrı bir tüzel kişiliği vardır. – Sosyal, bilimsel, teknik, kültürel alanlarda görevlidirler. – Belirli bir bakanlığa bağlıdırlar. Ancak bu bağlılık, özerkliğe sahip olmalarına engel değildir. – Kendi mal varlıkları vardır ve yönetimini kendileri yaparlar. – Kendilerine ait gelirleri vardır. – Kendi nakit idarelerini yaparlar. II. TÜRKİYE’DE BÜTÇE UYGULAMALARI 1. 5018 Sayılı Kanuna Göre Bütçe Türleri B. ÖZEL BÜTÇELER 5018 /md.12: Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri genel bütçenin tâbi olduğu esaslara göre hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve uygulama sonuçları denetlenir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri, bağlı oldukları bakanlığın bütçesi görüşüldükten sonra görüşülür ve oylanır. Özel bütçeli kuruluşların kendilerine ait özel gelirleri ile giderlerini karşılamaları esastır. Fakat bu kuruluşlar gelirlerinin giderlerini karşılayamaması durumunda hazine yardımı alırlar ve giderlerin üzerinde bir gelir fazlalığı söz konusu olursa bu fazlalığı genel bütçeye aktarırlar. Türkiye’de özel bütçeli idarelerin tümüne yakını hazine yardımı almakta ve bu yardımlar genel bütçeden, cari transferler ödenekleri içinden yapılmaktadır. Gelir fazlaları ise, genel bütçe gelirleri içinde vergi dışı gelirlere aktarılmaktadır. C. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ Özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu kanuna ekli III sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir. Bu kurumların ortak özelliği belirli bir piyasanın veya sektörün etkin ve rekabetçi çalışması için düzenlemeler yapmak ve bunları denetleyip uymayanlar hakkında cezai işlem yapmaktır. Bu kurum ve kuruluşları, bazı yazarlar “dördüncü bağımsız erk” olarak görmektedirler. Çünkü bu kurumlar bir yandan kural koymakta, kuralı uygulamakta ve uymayanları cezalandırmaktadır. Bir başka deyişle yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının tümünü üstlenen bir kurum şekline bürünmektedirler. Türkiye’de kurumların kurulma nedenleri: » 1980 sonrası liberalleşme. » AB süreci. » Enerji, alkol gibi sektörlerde rekabet dengesi kaygısı. 5018 sayılı Kanunda bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık, bütçe tasarılarını doğrudan TBMM’ne sunmalarıdır(bir örneğini de Maliye Bakanlığı’na gönderirler). Düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçe hazırlık çalışmaları kapsamında finansman cetveli hazırlarlar. Bu cetvelde eğer varsa açığın nasıl karşılanacağı veya fazlanın nasıl değerlendirileceği gösterilmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar genel bütçeye aktarılır. Söz konusu tutarların süresi içinde ödenmemesi halinde, ödenmeyen tutarlar 6183 sayılı kanuna göre gecikme zammı da uygulanmak suretiyle takip ve tahsil edilir. 5018 – III Sayılı Cetvelde gösterilirler. Çoğunlukla Sayıştay denetimi kapsamındadırlar. C. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ (Devamı) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar; • Radyo ve Televizyon Üst Kurulu • Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu • Sermaye Piyasası Kurulu • Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu • Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu • Kamu İhale Kurumu • Rekabet Kurumu • Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu • Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu şeklinde sıralanabilir. D. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ Sosyal güvenlik bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve 5018 sayılı kanuna ekli IV sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Bunlar; 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Sosyal güvenlik kurumlarının 5018 sayılı kanuna göre tabi oldukları esaslar şunlardır: Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri -son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri- eklenecektir (md. 18). Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir(madde 14). Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre Kalkınma Bakanlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir. Sosyal güvenlik kapsamında olan iş kazası, meslek hastalığı, yaşlılık, malullük ve ölüm gibi sosyal risklerin maliyetlerinin, primli sistem yardımıyla aktüeryel dengeyi bulmak için ayrı bütçelerle idare edilmeleri esastır. Kendi gelir kaynaklarıyla giderlerini karşılaması asıl olmasına rağmen son yıllarda çok değişik nedenlerle, giderleri gelirlerinden fazla olduğu için genel bütçeden yapılan sosyal transferlerle açıkları kapatılmaktadır. Ancak çeşitli nedenlerle, örneğin, ülkemizde aktif pasif sigortalı dengesinin aktüeryel hesaba aykırı uygulama sonucu bozulması, prim alacaklarının tahsil edilememesi gibi nedenlerle açıklar oluşmuş ve bu kurumlar genel bütçeye bağlı hale getirmiştir. D. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ • • • Sosyal güvenlik kurumları, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. Sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı harcama programları ile finansman programları bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve esaslara göre kullanılır.Bu bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin işlemler, 5018 sayılı kanun dışında ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir (md. 77). Sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. (madde 41) Dış denetim yönünden Sayıştay denetimine tâbidirler. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ • • • • Anayasamızın 127. maddesine göre mahalli idareler “mahalli müşterek ihtiyaçların karşılanması amacıyla kuruluşlar esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” Türkiye’de mahalli idareler İl Özel İdareleri, Belediyeler, Köyler ve Mahalli İdare Birliklerinden oluşmak ile birlikte 5018 sayılı kanunda köyler ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Ancak köylerin tüzel kişiliği devam ettiği için kendi kuruluş kanunları çerçevesinde faaliyetlerine devam etmektedir. Mahalli idare bütçelerinin iki temel özelliği söz konusudur.Öncelikle bu bütçeler bir meclis kararnamesi şeklinde çıkartılmaktadır o yüzden devlet bütçesinin kanuni olma özelliğinden farklılık arz etmektedir.İkincisi devlet bütçesinden farklı olarak öncelikle gelirler belirlenip daha sonra harcamalara dönüştürülmektedir. Mahalli idarelerin kuruluş yetki ve görevleri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Mahalli idarelerin merkezi idareyle görev ve gelir paylaşımı yapması gerekmektedir. Buna göre Merkezi idarenin üstlendiği bir takım mal ve hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesi, hizmetlerin ve kamu gelirlerinin paylaşılması sonucu ortaya çıkmaktadır. Bu paylaşıma Mali Tevzin adı verilmektedir. Merkezi idareden mahalli idarelere aktarılan gelirlerin başında vergi gelirlerinden ayrılan paylar gelmektedir.Bu çerçevede Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 4,50’si büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ve yüzde 0,5’i il özel idarelerine ayrılır. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) a. İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci • İl özel idareleri kamuoyunda genellikle çok iyi bilinmemektedir. Bunun nedeni il özel idareleri ile vilayetin karıştırılmasıdır. Vilayet merkezi idarenin taşra teşkilatı iken, il özel idareleri yerel yönetim birimidir. Yani vilayet yetki genişliği kavramının, il özel idaresi de yerinden yönetim kavramının bir örneğidir. • 5302 sayılı yasanın 31. maddesine göre “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir”. Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Eylül ayı başında il encümenine sunulur. Encümene sunulan bütçe tasarısı ve izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri ile cari yılın bütçe gerçekleşmeleri Eylül ayının ilk haftası içinde 5018 sayılı kanun uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığına gönderilir. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) a. İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci (Devamı) • Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci gününden önce İl genel meclisine sunar. İl genel meclisinin süresi 20 günle sınırlandırılmıştır. İlk 5 gün komisyon inceleme süresidir. • İl Genel Meclisi bütçe tasarısını mali yılbaşından önce aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. • Genel mecliste kabul edilen bütçenin iki örneği, o yıla ait program ve önceki yılın kesin hesabı da eklenmek suretiyle Vali tarafından onbeş gün içinde bilgi amaçlı İçişleri Bakanlığına gönderilir. • Her yıl bütçesinin kesin hesabı, vali tarafından hesap döneminin bitiminden sonra gelen Mart ayı içinde encümene sunulur. • Kesin hesap il genel meclisinin mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci • • • • Belediye başkanının mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren 6 ay içinde; kalkınma programı ve varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunmasıyla bütçe süreci başlamaktadır. Stratejik plan hazırlayacak olan belediyeler nüfusu 50.000‘nin üzerinde olan belediyelerdir. Bu konudaki çalışmaların önemi son yıllarda önem kazanan katılımcı bütçe anlayışıyla iyice artmıştır. Katılımcı bütçe anlayışı özellikle hizmetlerin belirlenmesinde halkın taleplerinin idarenin tespit ederek yapmak istedikleriyle örtüşmesi suretiyle uyum sağlanması esasına dayanmaktadır. Belediye bütçelerinin uygulanması ilgili kanunları(5393 sayılı Belediye Kanunu) çerçevesinde yürütülmektedir.Belediyelere ilişkin bütçe süreci şu şekildedir: Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve mülki idare amiri kanalıyla İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci (Devamı) • • • • • • • Encümen bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci günüden önce belediye meclisine sunar. (Büyükşehir ilçeleri Ekim ayının 1.gününden önce) Komisyon dahil (5 gün) süre 20 gün ile sınırlandırılmıştır. Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Herhangi bir nedenle yılı bütçesi kesinleşmemişse, bütçe kesinleşinceye kadar geçen sene bütçesinin uygulamasına devam edilir. Meclis süresi içinde bütçeyi çıkarmazsa durum üst yönetici tarafından 5393 sayılı Belediye Kanununun 30. maddesi gereği değerlendirilmez üzere bakanlığa bildirilir. Kabul edilen bütçenin iki örneği belediye başkanı tarafından mülki amire gönderilir. Mülki amir bütçeyi kendisine geldiği tarihten itibaren bir hafta içinde aynen veya değiştirerek onaylar. Bir hafta içinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış sayılır ve kesinleşir. Mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından yapılan değişikliklere karşı Danıştay’a itiraz hakkı bulunmaktadır. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci (Devamı) • • • • • • Her yıl bütçenin kesin hesabı, mali hizmetler birimi tarafından hazırlanıp belediye başkanı tarafından hesap döneminin bitiminden sonra Nisan ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap, belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. Genel bütçenin uygulanması açısından tabi olduğu mevzuata (Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Devlet Personel Kanunu, Harcırah Kanunu vb.) belediyeler de tabidir. Belediyeler denetim bakımından iç ve dış denetime tabidir.(İç denetim açısından İçişleri ve Maliye Bakanlığı, dış denetim bakımından ise Sayıştay denetimine tabidirler.) Bir belediyenin büyükşehir belediyesi olarak sayılabilmesi için il sınırları içindeki toplam nüfusun 750.000’den fazla olması gerekmektedir. Büyükşehir belediyesinin kuruluşu il belediyelerinin büyükşehir belediyelerine dönüştürülmesiyle gerçekleşir. Büyükşehir belediyelerinin bütçe süreçleri normal belediyelerin bütçe süreçleriyle aynıdır. Sadece büyükşehir belediyesi içinde kalan ilçe belediyelerinin bütçelerinin büyükşehir belediyesi meclisine gelip koordinasyonunun sağlanması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle büyükşehir belediye bütçesiyle ilçe belediyelerinden gelen bütçeler büyükşehir belediye meclisine sunulur ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler arasında bütünlük sağlayacak şekilde aynen veya değiştirilerek kabul edilir. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) c. Köyler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci • 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedirler. Köy kanununda köy bütçesiyle ilgili bir hüküm bulunmamaktadır. • Bütçe hazırlanırken önce gelirler ve buna uygun giderler tahmin edilerek bütçe denk olarak hazırlanır. • Nüfusu iki binden az bir yerleşim yeridir. • Mevcut idari yapısı ihtiyar meclisi ve muhtarlıktan oluşmaktadır . • Köy bütçesi, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Köy İdareleri Hesap Talimatı çerçevesi içinde muhtarın başkanlığında ihtiyar meclisi tarafından her yılın Kasım ayında hazırlanır. • Uygulamada, İçişleri Bakanlığı örnek bütçeler bastırmakta, muhtarın başkanlığında toplanan ihtiyar meclisi bu bütçe örneği üzerine uygun rakamları yerleştirmektedir. • Bütçe, vali veya kaymakam tarafından onaylandıktan sonra kesinlik kazanır. Vali veya kaymakam bütçeyi onaylamadan önce üzerinde değişiklik yapabilir ve yaptırabilir. • Kesin hesapları aynı zamanda muhasebe yetkilisi (sayman) de olan muhtar hazırlar. Köy ihtiyar meclisinin inceleyip onayladığı kesin hesaplar onay için Kaymakam ya da Valiye gönderilir. E. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı) d. Yerel İdare Birlikleri • • • • • • • • Yerel nitelikte ortak ihtiyaçların (elektrik, bayındırlık, ulaşım, çevre vb. ile ilgili hizmetler) karşılanmasında il özel idareleri, belediye ve köylerin işbirliği yapmaları hizmetlerin daha etkin ve verimli olmasına olanak sağlamaktadır. Böyle bir durum ortaya çıktığında yerel idare birliklerinin kurulması gündeme gelmektedir. Birliklerin yönetimi yerel yönetimlerin yönetimine aynen benzemekte olup; bir başkanı, bir encümeni ve bir meclisi bulunmaktadır. Birliklerin çoğunluğu sadece köylerin oluşturduğu köylere hizmet götürme birlikleridir. Benzer olarak ilçe kalkındırma birlikleri olarak adlandırılan bazı birlikler de kurulmuştur. Birliklerin büyük çoğunluğu kırsal ve tarımsa amaçlı olup çok az bir kısmı kentsel hizmetler amaçlıdır. (Köylere Hizmet Götürme, İçme Suyu, Çevre altyapı, Belediye Hizmet, Turizm gibi birlikler). 26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu. Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur. Birliğin yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçesi, yıllık faaliyet raporu ve kesin hesabı birlik başkanı tarafından hazırlanır. Birliğin encümeni ve meclisi tarafından görüşülüp onaylanır. Birlik meclisi, bütçe ve kesin hesabı kabul eder. Birlik bütçesi,birden çok ilin mahalli idare birimlerinden oluşmuş ise İçişleri Bakanlığının onayı ile kesinleşir. Mahalli idare birliklerinin bütçe süreci belediyelerin bütçe süreciyle aynıdır. 2. GENEL YÖNETİM BÜTÇESİ DIŞINDA KALAN BÜTÇELER A. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ • • • • Döner sermaye bütçesi; işletmelerin belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Döner sermaye işletmeleri, bağlı oldukları idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman işçi ücretlerini karşılamak için oluşturulmuştur. Ancak daha sonra işletmeler kendi personeline kaynak aktaran birimler haline gelmiştir. Döner sermaye işletmeleri bağlı oldukları kurumların atıl kapasitelerini değerlendirerek kamu kesimi adına olumlu katkılar da sağlamaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığına bağlı Damga Matbaası, Darphane, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı basımevleri, Adalet Bakanlığına bağlı cezaevlerindeki atölyeler, üniversite hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir. Elde ettikleri gelirler üzerinden vergi ödeyen döner sermaye işletmelerinin nitelikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: Döner sermayeli işletmelerin gayrisafi hâsılatlarının bir kısmı her ay kesilerek bütçeye gelir yazılır. Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan ödenekle karşılanmaktadır. Döner sermaye işletmelerinin bütçeleri metin kısmı ve ekli cetvellerden oluşur. İşletme müdürlüğü tarafından hazırlanan bütçeler bağlı bulundukları genel ve özel bütçeli idarelerin durumuna göre yönetim kurumlarının onayını takiben ilgili bakanlık onayıyla yürürlüğe girerler. Ancak üniversitelerde işletme müdürü tarafından hazırlanan bütçe yönetim kurulunun onayıyla rektörün onayıyla F. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ (Devamı) • Onaylanarak kesinleşen bütçeler, en geç Aralık ayının sonuna kadar uygulanmak üzere işletmelere gönderilir. • Hazırlanan bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgeleri denetim için mali yılın bitimini takip eden iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a gönderilir. • Kesin hesap cetvelleri, muhasebe kayıtları dikkate alınarak hazırlanır. • 5018 -geçici md.11.: “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri (ve fonlar) ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır. 5018 sayılı kanunda döner sermaye işletmelerinin her yıl sonuna kadar yeniden yapılandırılacağı ifadesi yer almaktadır. 2015 yılı sonu itibariyle döner sermayeli işletmelerin yeniden yapılandırma çalışmaları devam etmekte olup, döner sermayelerin tasfiyesinden ziyade tek bir mevzuata bağlanmasına ilişkin çalışmalar sürdürülmektedir. Bu konu ile ilgili bir kanun tasarısı taslağı hazırlanmış ancak nihai hale getirilmemiş olan taslak üzerinde çalışmalar devam etmektedir. B. ÖZERK BÜTÇELER • • • • • • Özerk bütçeli kuruluşlar, İDT ve KİK olarak bir araya getirilmiş kuruluşlar topluluğudur(KİT). İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel ve özel (katma) bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Türkiye’de İDT’lere örnek olarak; özelleştirilmeden önceki Türkiye Selüloz ve Kâğıt Fabrikaları (SEKA), Et ve Süt Kurumu verilebilir. Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğinde mallar ile temel mal hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti ağır basan KİT’lerdir. Türkiye’de KİK’lere örnek olarak ise Türk Hava Yolları (THY), Türkiye Elektrik Kurumu (TEK), Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) ve PTT verilebilir. 8.6.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile KİT’lerin teşkilat yapısı yeniden ele alınmıştır. “Müessese” (%100), “Bağlı Ortaklık” (%50-%100), “İştirak” (%15-%50). KİT’lerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak KİT’ler yatırım ve işletme faaliyetlerini sürdürürken kalkınma planları, yıllık programlar ve bütçeleri dikkate almak zorundadır. KİT’ler işletme ve yatırım bütçesi hazırlamak durumundadır. KİT’lerin işletme bütçeleri kaynak-ödeme dengesini göstermektedir. Kaynak ödeme dengesine (artı ya da eksi), toplam yatırım tutarı eklendiğinde işletmenin genel finansman ihtiyacı belirlenmiş olmaktadır. Kaynak ödeme dengesi fazla olduğunda (kar ortaya çıktığında), genel finansman ihtiyacı azalmakta, tersine kaynak ödeme açığı olduğunda da genel finansman ihtiyacı artmaktadır. B. ÖZERK BÜTÇELER (Devamı) • • • • • • • • • • KİT’lerin idari organları ise Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten oluşmaktadır. KİT’lerin bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve bütçelerini KİT’ler kendileri hazırlamaktadır. “Yatırım ve Finansman Programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. “İşletme Bütçeleri” de, her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve Yönetim Kurulunca onaylanır. Gerekli hallerde ilgili bakanlık teşebbüsün bir yıldan uzun dönemler için işletme bütçesi hazırlanmasını isteyebilir. İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir. Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye Bakanlığına, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarlığı’na, Sayıştay’a, ilgili bakanlıklara gönderilir. Kesinleşen işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Sayıştay’a gönderilir. KİT’lerin kesinleşmiş faaliyet sonuçları ve denetim raporları Başbakanlık tarafından TBMM’ne sunulmaktadır. TBMM iç tüzük hükümlerine göre bunlar önce ilgili komisyonda sonra da Genel Kurulda görüşülmektedir. Genel kuruldaki görüşmelerin sonunda yönetim kurullarının ibrası (aklanması) ya da ibra edilmemesi karara bağlanır. 5018 md.78: Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin gayrisafi hasılatının %15’ine kadar tutarda bir bedel tahsil edilerek genel bütçeye gelir C. BÜTÇE DIŞI FONLAR • • • • • • • • • • Bütçe Dışı Fon, “kaynağı bütçe kanunu dışında ya da kısmen bütçe kanunun ya da özel kanun ya da kararlarla sağlanan fonlardır. Kendilerine ait özel gelirleri olup bütçe ilkeleri ve bütçe kanun hükümleri dışında yönetilirler ve uygulanırlar.” Türkiye’de fon konusu tanım ya da işleyiş olarak 1982 Anayasası ve 5018 sayılı kanunda yer almamaktadır. sadece 5018 sayılı kanunda ek madde 2’de “müşterek fon hesabı” başlığında fon konusunda bazı hususlara yer verilmiştir. Bütçe dışı fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez. Ancak, bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerden Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın birlikte teklifi üzerine Başbakanının onayı ile belirlenecek oran ve tutarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye gelir kaydedilir. Bütçe dışı fon kurulma nedenleri (müdahaleci devlet, hızlı harcama yapma vs.). Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmesine dayanır. Anayasamızda ve Muhasebe-i Umumiye Kanununda fonlar konusunda bir hükme rastlanmamaktadır. Fonlar özel kanunlarla, özel kanunların verdiği yetki içinde yönetmelikler ya da Bakanlar Kurulu Kararnameleri ile kurulmuşlardır. Bütçe dışı fonların 63’ü 1993 mali yılı konsolide devlet bütçesi kapsamına alınmıştır. 2003 yılına kadar yapılan kanuni düzenlemeler de çok sayıda fonun tasfiyesini sonuçlandırmıştır. Bütçe dışı fonlardan halen yalnızca; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu faaliyetini sürdürmektedir. 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre “kamu idareleri bütçelerinde yer alıp almamasına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetleri denetler” denilerek fonlar Sayıştay denetimine alınmıştır. İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME A. TORBA BÜTÇE SİSTEMİ • • • • • Harcamacı kuruluşlara ödenek verilmesinde, kuruluşlara verilen ödeneklerin kullanımında harcama yerleri bakımından bir sınırlama getirilmeyen ödeneklerin kullanımında ödenekleri serbest bırakan sisteme torba bütçe sistemi adı verilir. Bu tür bütçelerde hizmet grupları oldukça geniş tutulabilir. Bakanlık ya da idareye ödeneklerin harcanacağı yerler konusunda kısıtlama getirilmediğinden dolayı harcamanın yapıldığı yerlerin bilinmesi ciddi denetimlerin yapılmasını gerektirmektedir. Torba bütçe sisteminin olumlu yönleri; (1) bütçenin ödenekleri üzerinde anlaşmaya varılması ve değerlendirilmesi oldukça kolaydır, (2) bütçe basit tutulduğundan yasama ve yürütme arasındaki düşünce farklılıklarını çözmek kolaylaşmaktadır, (3) bütçede ayrıntılara inilmediğinden kolay ve pratik bir bütçe görünümü vermektedir. Sistemin olumsuz yönleri; (1) harcamaların yapıldığı yerler hakkında bilgi almak zor olduğundan kamu harcamalarında savurganlığa yol açabilir, (2) ödeneklerin kullanımı ile katlanılan maliyetler arasında karşılaştırma yapmak istenildiğinde yapılan harcamaların etkileri konusunda bilgi alınamamaktadır, (3) ayrıntılara, dar kapsamlı konulara yer vermemesi bürokrasiye geniş takdir yetkisi tanımaktadır, (4) farklı programların belirlenen sosyal önceliklere göre koordinasyonunun sağlanması oldukça zordur. Ülkemizde halen kamu idare bütçelerinin çoğunda torba bütçe uygulaması söz konusudur İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME B. GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ • Bu bütçe sistemi genel olarak malzeme ve ücret sıralaması ya da parça sıralaması (fıkra ya da madde) esasına dayanır. Her bölüm için önerilen harcamalar, ücretler ve idarelerin donanımıyla ilgili satın almalar olarak kaydedilir. • Personelin ne yapabileceği ya da satın alınabilecek malzemelerin ne için kullanılacağı üzerinde durulmaz. • Geleneksel bütçe kaynakların savurgan olmayan bir biçimde kullanılabilmesi için denetime büyük önem vermektedir. Denetim ise genellikle başlangıç ödeneklerinin aşılmaması, ödeneklerin yasal biçimde kullanılması üzerinde yoğunlaşmaktadır. Bu açıdan bakıldığında sistem kamu harcamalarını parasal (mali) yönden denetlemeyi amaçlamaktadır. • Geleneksel bütçe sisteminde en yaygın olan harcama sınıflandırması, “harcama kalemleri” itibarıyla yapılmaktadır. Bu sınıflandırmada harcamalar yapılan işlerden ziyade alınan şeylere (girdilere) göre ayrıma tâbi tutulmakta dolayısıyla, program maliyetleri bilinememektedir. Örneğin şu kadar görevli için bu kadar maaş, şu kadar otomobil, malzeme için şu kadar harcama. Burada harcamanın hangi işe harcanacağı ya da ne gibi bir yarar sağlayacağı önem taşımaz. Bir başka sınıflandırma ise, fonksiyonel sınıflandırmadır. Yine bu sistemde ekonomik sınıflandırmaya göre harcamalar; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde bir ayırıma tâbi tutulabilmektedir. İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME B. GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİNİN AKSAKLIKLARI • Bu bütçe sitemi 2. Dünya Savaşından sonraki yıllarda toplumlar politik, sosyal ve ekonomik gelişmeleri karşısında eksik kalmaya başlamış ve günümüz ihtiyaçlarını karşılamaktan uzaklaşmıştır. Sistemin ortaya çıkan aksaklıkları şunlardır: •Bu sistemde hükümetin nihai amaçlarına gerekli önem verilmez, amaçların belirlenmesi ve gerçekleştirilmesi için çaba harcanmaz. •Gelir-gider tahminleri yapılırken bilimsel tekniklerden ( sistem analizi teknikleri olarak bilinen fayda-maliyet, doğrusal programlama gibi analitik teknikler) yararlanılmamakta, tarihsel temel ilkelere bağlı kalınmamaktadır. •Uzun vadede planlamaya önem verilmemekte ve bütçe-plan ilişkisi yeterli ölçüde kurulmamaktadır. •Harcamacı birimlerin, üst yönetim tarafından kesinti yapılacağı düşüncesiyle ödenek taleplerini gereksiz yere artırmaktadır. •Bütçe ayrıntı içinde boğulmakta ve bütçe programlarının tümüne gerekli önem verilmemektedir. •Bir harcama bütçeye girdikten sonra sistem içinde kurumsallaşmakta ve her yıl bütçeye giren bir harcamayı çıkarmak genellikle mümkün olamamaktadır. Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler 1. Milli Ekonomik Bütçeler: • • • • • • “Milli bütçe”, “iktisadi bütçe” olarak da ifade edilmekte olup,, milli ekonominin bütün faaliyetlerinin gelirler ve giderler şeklinde sınıflandırıldığı bir bütçeleme anlayışıdır. Dar anlamda milli ekonomik bütçe, bütçe uygulamalarını kolaylaştırmak, devletin ekonomik kararlarının etkisini ölçmek için bütçeye eklenen bir rapor olarak ortaya konulabilir. Bu bütçelerin amacı gelecekte uygulanması düşünülen ekonomi politikasının uygun olup olmadığını araştırma, bu politikaların başarı sansı ve karşılaşacağı engeller hakkında gerekli verileri ortaya koyarak kamu sektörüyle özel sektör arasında kaynak bölüşümünde optimal faydayı sağlamaktır. Milli bütçe planlama görevini üstlenmekte ve bütçe-plân ilişkilerinde uyum sağlanmasına da hizmet etmektedir. Milli ekonomik bütçelerle ekonominin bütünü ele alınmaktadır. Milli ekonomik bütçeler Türkiye’de anayasal bir kurum haline gelmiştir. 1982 Anayasasına göre Merkezi Yönetim bütçe kanun tasarısına eklenmesi zorunlu bir belge şeklinde uygulanmaktadır.Bundaki amaç bütçe tahminlerinin isabet oranını artırmak ve ilgililere makro ekonomik göstergelerle (GSMH,Toplam Kaynaklar,Toplam Tasarruflar, Stok değişimleri vb.) ilgili olarak detaylı bilgi vermektir. Ancak yeni yıl bütçesi yürürlüğe girdiği andan itibaren uygulama sona ermiş olmaktadır. Milli ekonomik bütçeleri hazırlayabilmek için iyi bir milli muhasebe sistemine sahip olunması, milli muhasebe verilerinin iyi oluşturulmuş olması, teknik ve idari yapının elverişliliği ve ileri tahmin metotlarının kullanılması gerekmektedir. Bu sebeplerle gelişmekte olan ülkelerde uygulanabilirliği çok daha sınırlıdır. Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler 2. Yatırım Bütçeleri Yatırım harcamalarının özel bazı gelirlerle karşılandığı, cari bütçeden ayrı bir bütçe olarak tanımlanabilir. Yatırım bütçesinin hedefi devletin net aktif varlığındaki artışları ve azalışları izleyebilmektir. Yatırım bütçeleri ile cari, yatırım ve transfer harcamaları birbirinden ayrılmaktadır. Ancak yatırım bütçesini uygulama güçlüğü söz konusudur. Çünkü yatırım harcamaları ile cari ve transfer harcamalarını ayırmak çok kolay değildir. Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki ayrı yöntem bulunmaktadır: 1) Sadece sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları diğerlerinden ayrılmak suretiyle bir bütçe içinde toplanarak uygulamaya konulmaktadır. 2) sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları yanında, bunların bakımsızlıktan ve aşınmaktan korunması için yapılması gereken aşınma, bakım ve onarım harcamaları da yatırım bütçelerinde yer almaktadır. Yatırım bütçelerinin olumlu yönleri; devlet faaliyetlerinin iktisadi analizlere tabi tutulması, kaynak etkinliğini sağlaması, milli hasılayı artıran ve artırmayan giderlerin birbirinden ayırması, sektörler arası rasyonel bir yatırım harcaması dağılımı olanağını sağlaması, yatırımların genel bütçe üzerindeki ağırlığını ortadan kaldırarak açık bütçe uygulamalarını yavaşlatması olarak belirtilebilir. Olumsuz yönleri; bütçede birlik ilkesini bozması, bütçe açıklarının gizlenmesine yol açması, mali disiplini bozması, kamu kesiminde mevcut sabit sosyal sermaye mallarının miktarını ölçmek ve bunların amortisman hesaplarını ayrıntılı olarak izlemenin mümkün olmaması şeklinde sayılabilir. Yatırım bütçelerinin olumsuz yönleri daha ağır bastığından ve cari bütçeye ilave yeni bir bütçenin çok fazla maliyetli olmasından ötürü sınırlı ölçüde (Kuzey Avrupa Ülkeleri) uygulama alanı bulmuş olup günümüzde ise hemen hemen hiçbir ülkede uygulanmamaktadır. 3. Performans Bütçe Sistemi Performans bütçe sistemi iş, yürütme ya da hizmet bütçesi olarak ta ifade edilmektedir. Bütün modern bütçe sistemlerinde olduğu gibi ilk defa ABD’de uygulanmıştır. Performans Bütçe Sistemi 1912 yılında Başkan Taft tarafından kurulan ”Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”nun hâlihazırdaki bütçe sisteminin aksaklıklarını gidermek amacıyla kamu harcamalarının maliyetlerinin hesap edilmesi, verimliliğin ölçülebilmesi ve fonksiyonel sınıflama ile ilgili çalışmaları sonucunda doğmuştur. Performans bütçe sistemi daha sonra 1949’da I.Hoover Komisyonu tarafından bütçe reformu için öneri olarak ortaya atılmıştır. Komisyon raporunda “Federal hükümetin, tüm bütçe anlayışını fonksiyonlara, faaliyetlere ve projelere dayanan bir bütçe (performans bütçe) kabul ederek yenileşmesini tavsiye ederiz.” denilmiştir. ABD’deki tarihi gelişim bakımından PPBS’ye öncülük eden performans bütçe sisteminde kullanılan sınıflandırma fonksiyonel sınıflandırmadır. Böylece belirli fonksiyonlar için hizmet miktarı ile maliyet arasındaki ilişki kurularak yöneticinin başarısı ölçülür. Klasik bütçe sisteminden farklı olarak performans bütçe sistemi, ne satın aldığı ile değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durmaktadır. Bu bütçe sistemi, yöneticilere rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda maliyet bilincinin yerleşmesine sebep olmuştur. 3. Performans Bütçe Sistem (Devamı) • • Performans bütçe sistemi üç temel unsura dayanmaktadır.Bunlar; Yönetime ait işlemlerin program ve faaliyet sınıflandırması, Performans ölçümlerinin gerçekleşmesi ve Performans raporlarının hazırlanmasıdır.Bu bütçe sisteminde eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının sağlanmasını hedeflemektedir. Her bir faaliyetin faydası ve maliyeti, “Maliyet-fayda”, “maliyetetkinlik”, “sistem analizi” gibi yöntemlerle ölçülür. Performans bütçe sistemine yöneltilen bazı eleştiriler şunlardır: 1. Programın sonunda başarı derecesinin ölçülmesinde kullanılan bürümler her zaman yeterli ölçüde bir anlam vermeyebilir. Örneğin aynı sayıda öğrenciyi daha ucuza okutup, iyi bir eğitim ve öğretim programı uygulamayan bir okulun yaptığı faaliyetlerin düşük olması nedeniyle, sadece maliyet kıyaslaması yaparak, bu okulun başarılı olduğu söylenemez. 2. Birimlerin ölçülmesinde sıkıntılar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin güvenlik ve savunma hizmetleri için kesin bir birim bulmak ve kullanmak hemen hemen imkansıdır. 3. Kullanılan birimler arasında homojenlik sağlanamadığından, karşılaştırma yapmak bazı yanlış sonuçlara neden olabilir. Örneğin düz bir ovada ve dağlık bir alanda yapılan yolların maliyetleri arasında büyük farklılıklar vardır. 4. Uygulamada, zaman içinde, programlararası ilişkiler zayıflamıştır. Performans bütçenin esasını oluşturan sistemli uygulama ihmal edilmiştir. 5. Teknolojik gelişmeler, kamu yönetim birimlerinin “nihai ürün” olgusunu fizik ve n,telik yönüyle değiştirmiştir. 4. Program Bütçe Sistemi • • • • • Program bütçe, bir mali yıl içinde devlet daireleri tarafından yerine getirilecek ana fonksiyonları ve bu fonksiyonların gerçekleşmesiyle ulaşılacak amaçları belirten bir bütçe sınıflandırmasıdır. Program bütçe sistemi, performans bütçenin gelişmiş bir şeklidir. Program bütçe ilk olarak 1960’lı yılların başında ABD’de uygulamaya konulmuştur. Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte ve bu fonksiyonların (hizmetlerin) amaçlarına ulaşması için bütçede program sınıflandırmasına geçilmektedir. Bu sistemde uzun süreli planlar söz konusu olduğundan, bir bütçe yılı içinde alınmış olan kararları, gelecek yıl bütçeleri üzerinde yapacağı etkiler de dikkate alınmaktadır. Program bütçe sistemi, devletin belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla yaptığı hizmetlerin öncelik sırası içinde; programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde sınıflandırılması esasına dayanmaktadır. Faaliyetler ise üretim girdilerine göre maddelerden, projeler ise yatırımlarla ilgili faaliyetlerden oluşmaktadır. Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine önem vermektedir. Bütçe imkânlarının etkin düzeyde kullanımı açısından alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu hale getirmektedir. 4. Program Bütçe Sistemi (Devamı) • • • • Program bütçe harcamacı kuruluşlara yaptığı harcamaların gerekçelerini araştırmaya itmektedir. Program bütçenin temelinde yatan program değerlendirmesi tekniklerinin geliştirilebilmesi açısından sistemde “3 E (Economy, Efficiency, Effectiveness = Tasarrruf, Verimlilik, Etkenlik) ilkesi” önem taşımaktadır.Buna göre hizmet programlarının oluşturulmasında ve yürütülmesinde kaynak kullanımında etkinlik ön planda tutulacaktır. Sistem İyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç duymaktadır. 1973 mali yılından 2006 yılının başına kadar ülkemizdeki bütçe sistemi program bütçe uygulamalarına dayandırılmaya çalışılmıştır. Performans ve program bütçe arasındaki farklar şu şekilde özetlenebilir: 1. Program bütçe, tamamen geleceğe aittir. Performans bütçe ise, geçmişteki muhasebe ve kesin hesap kayıtlarına dayanan bir maliyet hesabına benzer. 2. Program bütçe, temel fonksiyonları ve faaliyetleri içine alır. Bunların birim itibariyle maliyetlerinin ölçülmesi işlemini performans bütçe yapar. Aslında programın maliyeti, sadece bu programın içindeki performansların hesaplanan maliyetlerinin genel toplamını gösterir. 3. Program bütçe, ilgili kuruluşun en üst kademesinde (Bakanlıklar, Bakanlar Kurulu, TBMM) inceleme ve karar verme aşamaları için önemlidir. Performans bütçe ise, bu aşamalar için yararlı bilgiler sağlamakla beraber, esas itibariyle bir kurumun uygulama kademelerinde, yönetim ve sorumluluk gereklerinin yerine getirilmesi bakımından çok kullanışlıdır. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) PPBS, devletin mevcut kaynaklarının amaçlara uygun biçimde hazırlanan belirli programlara tahsisinde, yöneticiler tarafından tutarlı kararların alınmasına imkan sağlayan ve böylece kamu yönetiminin belirlenen hedeflere ulaşmasını gerçekleştiren bir yönetim ve bütçeleme tekniği olarak tanımlanabilir. İlk olarak ABD’de geliştirilmiş ve uygulamaya konulmuştur.1965 yılında, sistemin federal devlet seviyesinde bütün bakanlık ve birimlerde uygulanması sağlanmıştır. Program bütçe sisteminin makro planlama açısından çok daha geliştirilmiş bir şeklidir.Sistemin dört temel aşaması bulunmaktadır.Bunlar Planlama,Programlama,Bütçeleme ve Sistem analizidir. Plânlama Aşaması: Kamusal faaliyetlerin yöneldikleri hedeflere ulaşma yollarını ve bu arada karşılaşılacak sorunlara ilişkin çözüm şekillerini ortaya koymak için yapılan ileriye yönelik bir tahminleme sistemidir.Planlama aşamasında çok detaylı çalışmalar yapılmaktadır.Genel olarak belirtecek olursak;Amaçların Saptanması,Fiziksel Analiz ve Seçeneklerin Analizi,Maliyetlerin Tahmin Edilmesi ve Model Oluşturma gibi ayrıntılı çalışmalar bu aşamada gerçekleştirilmektedir. Programlama Aşaması:Programlama aşaması planlanan kararların uygulanması için gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi şeklinde tanımlanır. Bütçeleme Aşaması:Bu aşamada planlanan ve programlanan harcamalara kaynak tahsis edilmektedir. Sistem Analizi Aşaması:Sistem analizi karar alma aşamasında yöneticilere en iyi proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi aşamasında maliyet-fayda analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. En fazla başvurulan yöntem fayda-maliyet ile maliyet etkinlik analizidir. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) (Devamı) • PPBS’nin yapısını belirleyen en önemli ayırıcı özellikleri şu şekilde özetlenebilir: • • • • • • • Uzun vadeli plana dayanır ve bütçe-planlama ilişkisi kurulmuş olur. Hangi hizmetlerin niçin yapılacağı ortaya konularak amaç ve hedefler tespit edilir ve bu hedeflere ulaşıp ulaşılmadığı değerlendirilir. Uzun vadeli planların gelecek yıllarda kamu yönetimine yükleyeceği mali külfetin belirlenmesi bakımından yararlı bir araçtır. Bütçe ili ilgili kararlarda, planlama ve sistem analizi teknikleri kullanıldığından, karar verme organı için etkili ve yeterli bir araç olmaktadır. Gerekli teknik bilgilerin toplanması çalışmaları süreklilik gösterdiğinden hızlı karar alma ve değişiklilere imkan sağlar. Plan ve programların sürekli olarak gözden geçirilmesi ve gerekli değişikliklerin yapılması, sistemin önemli özelliklerindendir. Denetim, amaçların etkinliği çerçevesinde yapılmakta ve sonuçlara yönelmektedir. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) (Devamı) • PPBS’nin faydaları şöyle sıralanabilir: • PPBS, bütçe uygulamalarına açıklık getirir. • Karar verecek olan yöneticilere çeşitli seçenekler (alternatifler) arasında seçim yapma imkânı verir. • Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. • Program maliyetlerinin uzun süreye yayması • Toplam maliyetlerinin ortaya konulmasını sağlar. • Bütçe kaynaklarının etkin, verimli kullanımına, israf ve suistimallerin olmamasına zemin hazırlar. • Fayda-maliyet, maliyet-etkinlik (etkenlik) analizlerinin ve diğer analiz metodlarının kullanımını teşvik eder. • Bütçelemede verimlilik ve rasyonelliği artırır. • Fiziki denetime imkan verir. • Plân ve yıllık program uygulamalarına destek olur. • Bütçelemeye uzun vadeli (süreli) bir bakış açısını getirir. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) (Devamı) • 1. 2. 3. PPBS’ni uygulama güçlükleri şöyle özetlenebilir: Program bütçenin ne olduğunun tam olarak bilinmemesi. Sistemin çok masraflı olması ve pahalı işlemesi. Sistemde kullanılacak yaklaşımın belirlenmemesi ve yaklaşımlar arasında sağlanacak uyum konusunda bir esas getirilmemesi. 4. Sistemde marjinal fayda ve marjinal verimlilik kavramlarının karıştırılması. 5. Bütçe yönteminin fonksiyonlarına gereken önemin verilmemesi. 6. Sistemde bütçe gelirleri ile devlet borçlarına ilişkin işlemlerin açık bir şekilde gösterilmemesi. 7. Sistemde nihai amacın her zaman anlamlı bir şekilde ortaya konulamaması. 8. Uygulamada yetki ve sorumluluk konusunda bütçe planlama daireleri arasında eşgüdümün sağlanamaması. 9. Program bütçe tekniklerinin geleneksel bütçe yöntemi içine oturtulmasında güçlüklerle karşılaşılması. 10. Sistemin sihirli bir değnek sayılıp konuya yaklaşımda yanılgıya düşülmesi. 11. Bu konuda sistemin tam olarak uygulanabilmesinde özellikle yürütme organında bir takım idari ve personel reformlarına yer verilememesi. 6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi • Teorik temelleri Peter Drucker tarafından 1954 yılında yayınlanan “The Practice of Management” adlı çalışmada ortaya konulmuştur. • ABD’de 18 Nisan 1973 tarihinde, kamu kurumlarında PPBS uygulamasındaki güçlükleri nedeniyle PPBS’nin yerine bu sistemin uygulanması için 21 kuruma bir genelge gönderilmiştir. • Üst ve alt yöneticiler tarafından kurum hedeflerinin ortaklaşa belirlendiği, kurumdaki her çalışanın belirlenen hedeflere yönelik görev ve sorumluluklarının tanımlandığı ve bunların kurumu yönetmek için rehber olarak kullanıldığı bir süreçtir. • Sistemde kamusal kaynakların tahsisinin her zaman çalışanların karşılıklı görüşmeleriyle yapılması esastır. Sistemin başarısı yönünden temel unsur, iletişimdir. 6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (Devamı) • Sistem, esas olarak, aşağıdaki beş alt programdan oluşmaktadır: 1. Hedefleri Belirleme 2. Bütçeleme 3. Özerklik 4. Geri Bildirim 5. Ödüllendirme Hedeflere ulaşmadaki etkinliği değerlendirmek için ölçülebilir göstergeler ve performans düzeyleri belirlenmelidir. Sistemin olumlu yönleri: • Kurum içi iletişimi arttırması, • Üst ve alt yöneticiler arasında daha fazla etkileşimi gerekli kılması, • Yöneticiler tarafından daha fazla plânlama yapılmasını zorunlu hale getirmesi, • Kurum personelinin performanslarının değerlendirilmesini geliştirmesi. Sistemin olumsuz yönleri: • Yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmak için üzerlerinde yoğun bir baskı hissedebilmeleri, • Hedeflerin oluşturulması sürecinde çok fazla kırtasiyeciliğin olması, • Yöneticilerin kurum personeline belirlenen hedeflere nasıl ulaşacakları yönünde destek sağlarken oldukça fazla zaman harcamaları, • Yöneticilerin kurum personelinden gerçekçi olmasa da ölçülebilir hedefler talep etmeleri. ABD’de kamu kuruluşlarında kısmen uygulanmaya çalışılmış bu sistemden istenilen sonuçların elde edilememesi sıfır esaslı bütçeleme sistemine geçişi hızlandırmıştır. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi • • • • • • SEB, her yöneticinin tüm bütçe talebinin sıfırdan başlayarak en küçük ayrıntısına kadar incelenmesini, organizasyon içindeki her faaliyetin bir karar paketi olarak hazırlanmasını, bu karar paketleri arasında öncelikli olanların sistematik olarak sıralanarak belirlenmesini ve böylece gelirlerin daha uygun alanlara tahsisini sağlayan bir bütçeleme sürecidir. İlk kez 1924 yılında İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young tarafından önerilmiştir. Sistem 1970’li yılların başlarında bazı eyaletlerde uygulanmış, 1977 mali yılından itibaren ise ABD’de federal düzeyde uygulamaya konularak genel kabul görmüştür. Sistem,yöneticilerin bütçelerinin gerekçelerini en ayrıntılı şekilde gösterdiği,harcama gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticide olduğu ve faaliyetlerin karar paketleri şeklinde ifade edilerek nispi önemlerine göre analize tabi tutulduğu bir bütçeleme anlayışını yansıtmaktadır. “Yeni baştan bütçeleme” veya “sil baştan bütçeleme” olarak da ifade edilmektedir. Bu sistemde bütçe kapsamındaki faaliyetler, harcama türleri topyekûn baştan gözden geçirilerek bütçe oluşturulmaktadır. Sistemde parlamentoya sadece bir bütçe teklifi sunulmamakta, farklı alternatifler belirtilmektedir. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı) Sıfır Esaslı Bütçeleme Sürecinin Aşamaları: Kurumunun hedef ve bütçeleme varsayımlarının belirlenmesi, Karar birimlerinin belirlenmesi, Karar paketlerinin (program paketlerinin) oluşturulması, Karar paketlerinin sıralanması şeklindedir. Sistemin genel özellikleri: Bütçeye ilişkin kararlar aşağıdan yukarıya doğru geliştirilerek alınır. Gelir bütçesiyle ilgili öneriler ortaya koymamaktadır. Yöneticilerin her faaliyet için bir “karar paketi” hazırlamaları gerekir. Aynı kuruluş içinde kullanılacak karar paketi formlarının standart olması lâzımdır. Karar paketleri hazırlandıktan sonra sıralama süreci içinde öncelikli programlar belirlenir. Son aşamada ise, tüm paketler en üst düzeyde tek bir liste haline getirilir. Bütçe teklifi de yasama organına öncelikleri sıralanmış karar paketleri halinde sunulur. Yasama organı sıralamada yer alan paketlerden birini onaylayabilir. • • 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı) SEB Sisteminin faydalı yönleri: 1. Kaynakların daha etkin kullanılması üzerinde durur. 2. Kaynakların, hizmetler ve kamu kuruluşları arasındaki dağılımında esneklik getirir. 3. Bütçe sürecinde yöneticilerin söz sahibi olmaları, yöneticilerin bütçe çalışmalarından daha fazla tatmin sağlamalarına neden olur. 4. Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. 5. Bütçe işlemlerine homojenlik getirir, standart uygulamaları yaygınlaştırır. 6. Uzun dönemli plânlamayı özendirir. SEB Sistemine yöneltilen eleştiriler: 1. Bütçenin her yıl yeni baştan yapılmasını sağlayarak iş yükünü ve kırtasiyeciliği artırmaktadır. 2. Sistem bütçelemeye PPBS’deki makro-ekonomik yaklaşım yerine mikro ekonomik yaklaşımı getirmekte ve bütçenin sosyal, politik, kültürel, geleneksel, tarihi vb. boyutlarını göz ardı edebilmektedir. 3. Maliyet tasarruflarının önemli bir bölümü, faaliyetin etkinliğinin iyileştirilmesinden çok, paketlerin yöneticiler tarafından elimine edilmesi ile sağlanmaktadır. 4. Karar paketlerinin önceliklere göre sıralanmasında, karar paketlerinin çokluğuna da bağlı olarak, bazı sorunlar yaşanmaktadır. 5. SEB, PPBS gibi bütçenin gider bölümü ile ilgili olmakta, gelir bütçesine yönelik öneriler getirmemektedir. 6. Sistemde kuruluş yöneticileri ön plâna çıkartılmakla beraber, yöneticilerin karşı karşıya olacakları çeşitli siyasi, sosyal, teknik sınırlamalar yeterince dikkate alınmamıştır. 7. Yeni formlar, yeni kavramlar ve süreçler nedeniyle, STB sistemine karşı tepkilerin oluşması 8. yöneticilerin kendileri ile ilgili farklı hesaplar yapmaları, ancak bunların doğrulanması için öncelikli hesapların bulunmasında güçlüklerin oluşması 9. Birbirleriyle ilişkili olmayan karar paketlerinin sonuçlarını karşılaşırken, çıktıların ölçülememesi kişisel yargılara dayanması ve tartışılabilir olması 10. STB’nin direkt girdi-çıktı ilişkisi olan üretim alanlarında uygulamasının sınırlı olması 8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi • Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir. • Sıfır esaslı bütçeleme sisteminde karşı karşıya kalınan sorunlar nedeniyle ABD’de 1993 yılından itibaren performans esaslı bütçeleme sisteminin pilot uygulamasına başlanmış 2000 yılından itibaren yaygınlaştırılmıştır. • Yeni performans esaslı bütçeleme olarak da adlandırılan bu sistemde politika oluşturma, bütçeleme ve plan ilişkisi sağlanmaya çalışılmaktadır. Mali yönden orta ve uzun vadeli bir bakış açısı kazandırılırken, bütçe ödeneklerinin tahsisinde etkinliği artırabilmek için bütçe performans ilişkisinin kurulması amaçlanmıştır. Stratejik plânlama: “neredeyiz?”, “nereye ulaşmak istiyoruz?”, “ulaşmak istediğimiz noktaya nasıl gideriz?” ve “başarımızı nasıl ölçeriz?” sorularına cevap arama sürecidir. • Mali yönetimi orta vadeli bakış açısı kazandıran, ademi merkeziyetçi bir anlayışı geliştiren, hesap verilebilirlik ve mali saydamlığı tesis ederek mali disiplini gerçekleştirmeyi hedefleyen ve böylece kamusal kaynakların tahsis sürecinde etkinliği sağlamaya çalışan performans esaslı bütçelemeyi öne çıkarmaktadır. • Bugün performans esaslı bütçelemeden kamu politikalarının kalitesinin artırılması, kaynak tahsisi etkinliğinin sağlanması ve harcama kararlarının önceliklendirilmesi gibi yararların gerçekleştirilmesi beklenmektedir. 8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi • Performans esaslı bütçelemenin, kendisinden beklenen fonksiyonları gerçekleştirebilmesi ve iyi sonuçlar üretebilmesi performans yönetimi ile bilgisine ihtiyaç doğurduğu gibi, kamu çalışanlarının taahhütlerine bağlılığıyla da yakından ilişkilidir. • Bugün performans esaslı bütçelemeyle ilgili tartışmaların önemli bir ayağını, performans sonuçlarının nasıl ölçüleceği ve elde edilen sonuçların fon tahsisi kararlarında kullanılıp kullanılmayacağı sorunu oluşturmaktadır. • Modern mali yönetimin cevabını aradığı en önemli sorunlardan birisini, bütçe performans ilişkisinin nasıl sağlanacağı oluşturmaktadır. Sistemin temel özellikleri şunlardır: • Sistemde kamu kuruluşlarının yöneticilerine uygulama sürecince geniş yetkiler verilmektedir. • Genellikle maliye bakanlarının başkanlığında kurulan bakanlıklararası bir komite, hem performans hedeflerinin belirlenmesi hem de sonuçların değerlendirilmesi aşamasında etkin bir rol oynamaktadır. • • • • • Vatandaşın memnuniyetini esas alır. Mali disipline büyük önem vermektedir. Hesap verme sorumluğunu güçlendirmektedir. Sistem kamu mali yönetiminde çıktı-sonuç kontrolü esasına dayanmaktadır. Kamu yöneticilerinin ne kadar harcadığını değil ne ölçüde hedefe ulaştığını sorgulamaktadır. 8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (Devamı) Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin uygulamada üç modelinden söz edilebilir: 1. 2. 3. Stratejik plâna dayalı model (ABD ve Norveç): Kurumların uzun vadeli kalkınma plan hedeflerine uygun olarak stratejik plan hazırlamak ve faaliyetlerini bu çerçevede sürdürmelerini esas alan bir süreçtir. Performans sözleşmesine dayalı model (İngiltere, Yeni Zelannda, Belçika, Danimarka):Bakan ile üst yönetici arasında “kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri arasında da “hizmet sunum sözleşmeleri” şeklinde uygulanmaktadır. Sözleşmeler bütçede 5 yıllık olabilir. Bu sözleşmelerle yetkililer belli kaynaklarla belli çıktıları, sonuçları elde etmek üzere taahhütte bulunmaktadır. Bütçe dönemi sonunda gerçekleşen performans ile hedeflenen ilişkiye göre başarı değerlendirilmektedir. Bütçe formatına dönüştürülmüş model (Hollanda, Avusturalya): Bütçeden ayrı performans belgelerine yer verilmemekte. Sadece performans bilgileriyle birlikte ödenek bilgileri bulunmaktadır. Ayrıca bağımsız bir performans belgesi hazırlanmamaktadır. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME A. ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ • • • • Çok yıllı bütçeleme; devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere bu yılı izleyen birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı, gelecek yıla ilişkin gider ve gelirlerin yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şekli olarak tanımlanabilir. Buna göre sistem esas itibariyle çok yıllı harcamaların planlanmasına imkan vermesinin yanı sıra kaynakların etkin tahsisi bakımından gelecek yıllara yönelik bütçe ihtiyaçlarının düzenlemesine yardımcı olan bir kaynak tahmin yöntemidir. Sistemin temeli politika-plan-bütçe bağlantısına dayanmakta ve faaliyetler çok yıllı bir mali plan gibi orta vadeli bir bakış açısıyla değerlendirilmektedir. Çok yıllı bütçeleme uygulamasına geçilmesinin çeşitli nedenleri bulunmaktadır.Bunlar; • Orta vadeli ekonomik ve mali istikrarı sağlamak, • Gelecekle ilgili belirsizlikleri azaltmak, • Özel sektörün yatırım kararları için gerekli ortamı hazırlamak, • Bütçe-plân ilişkisini güçlendirmek • Mali disiplini sağlamlaştırmak, • Performans esaslı bütçeleme sistemine işlerlik kazandırmak, • Kamu hizmetlerinde etkinliği arttırmak Çok yıllı bütçeleme uygulamaları genelde 2 ilâ 4 yıl arasındadır. 1980’li yılların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler (İngiltere, İsveç, Yeni Zelanda ve Avustralya gibi) çok yıllı bütçe uygulamalarına geçmişlerdir.OECD üyesi ülkelerin yaklaşık olarak yarısı farklı düzeylerde çok yıllı bütçe uygulaması içindedirler. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı) • • Bütçeye çok yıllı bir bakış açısı kazandırmak için şu aşamaların gerçekleşmesi lâzımdır: • Orta Vadeli Mali Yapı, • Orta Vadeli Bütçe Yapısı, • Orta Vadeli Harcama. Çok yıllı bütçelemenin temel ilkeleri şöyle sıralanmaktadır: a. Mali Disiplin: bütçe birlik ilkesi gereği tüm mali işlemleri kapsamalı ve bütçenin tüm mali süreçlerini ele alması gerekmektedir. b. Meşruluk (yasal olma): karar alıcıların bütçe uygulaması sırasında belirlenmiş olan mali politika ve ilkelere uyması gerektiğini ifade eder. c. Esneklik: Süreçle ilgili bilgilerin gerekli olduğu noktaya yönlendirilmesidir. Buna göre yöneticiler idari kararlar, bakanlar ise hizmet programları üzerindeki kararlarla ilgili yetki sahibidir. Bu yetki kullanımı şeffaflık ve sorumlulukla birlikte belirlenen stratejiye bağlı kalmak suretiyle yapılmalıdır. d. Tahmin Edilebilirlik: kamusal planların ve programların etkin bir şekilde yürütülmesi için önemlidir. Planlanan faaliyetler için uygulama dönemindeki öngörülebilirlik verimliliği artırmaya yardımcı olabilir. e. Rekabet: mevcut politikaların incelenip değerlendirilmeye tabi tutulması ve kuruluş performansının sürekli artmasıdır. f. Doğruluk: bütçe tahminleri için kullanılan gelir-gider tahminlerinin tarafsız bir şekilde oluşturulmasını ifade eder. g. Bilgi: Bütçe hakkında tam, doğru ve zamanında sağlanan bilgi, kamusal karar alma sürecini ve bütçenin doğruluğunu olumlu yönde etkilemektedir. h. Açıklık ve Mali Sorumluluk: kamusal kararların toplumdaki herkes tarafından elde edilebilir ve açık bir şekilde anlaşılabilir olmasını ifade etmektedir. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı) ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ AŞAMALARI (Bütçe Süreci) Makro-ekonomik Çerçevenin Ortaya Konması Bakanlıkların Hedeflerini Belirlemesi Maliye Bakanlığı ile Bakanlıkların Bir Araya Gelmesi-Müzakereler Detaylı Bir Harcama Çerçevesinin ve Üç Yıllık Bakanlık Bütçe Tavanlarının Belirlenmesi Bakanlar Kurulu Tarafından Bakanlık Bütçe Tavanlarının Onaylanması Bakanlar Kurulunun Belirlemiş Olduğu Bakanlık Bütçe Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Bütçelerinin Hazırlanması Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bakanlar Kurulunun Onayı ile Bütçe Tasarısının Parlamentoya Sunulması II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı) • Çok yıllı bütçelemenin faydaları: • Çok yıllı bütçeleme süreci sayesinde ekonomik birimler, ekonomik ve mali hedeflere ilişkin orta vadeli yaklaşımları öğrenerek geleceğe yönelik kararları daha gerçekçi bir şekilde tespit edebilmektedirler. • Bütçe-plân uyumunu güçlendirmesi, mali konularda politikacıların keyfi uygulamalarını, hükümetin harcamalar üzerindeki geçici kaynak tahsisi yetkisini sınırlandırması, • Orta vadeli mali amaçları gerçekleştirmek için gerekli bilgiyi sağlaması, • Hükümetin daha açık ve tutarlı politik amaçlar ve öncelikler tespit etmesine fırsat tanıması, • Hükümetin yıllık kararları ile orta vadeli öncelikleri arasında bağlantı kurarak bütçeye süreklilik kazandırması, • Bütçe sürecinde şeffaflığı, hesap edilebilirliği ve kaynak tahsisinde etkinliği kolaylaştırması, • Harcamalarda öncelik ve sorumluluk üzerinde sistematik denetimi desteklemesi, • Kamu kuruluşları arasındaki işbirliğini arttırması • Çok yıllı bir bütçe, bütçe sürecinde yer alan bakanların daha fazla katılımını sağlayarak, çeşitli hükümet birimleri arasında işbirliğini teşvik edici bir araç olarak hizmet verebilmektedir. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı) • Çok yıllı bütçeleme olumsuzlukları : • Çok yıllı bütçe tahminlerinde aşırı güvenme mali politikalarda katılık ve atalete (durağanlığa) yol açabilir. • İleriye yönelik tahminler, harcamacı kuruluşlar tarafından kazanılmış birer hak olarak görülebilir, bu da daha önce yapılan tahminlerin düzeltilmesi gerekliliği ortaya çıktığında harcamaların azaltılmasını engelleyebilir. • Enflasyonist dönemlerde harcamalar otomatik olarak artış gösterebildiğinden, çok yıllı bütçeler gerçek artışları içerecek şekilde yapıldığında, bütçe gelişmelerindeki gelişmelerden bağımsız olarak ortaya çıkan bu artışlar mali disiplinin sağlanmasını zorlaştırabilir • Bu bütçelemeyle geleceğe yönelik ekonomik büyüklükler aşırı tahminlenebilmektedir. Bu ise, aşırı gelir tahminlenmesi ve kamu harcamaları üzerine artan baskı ile sonuçlanmaktadır. • Ekonomik belirsizlikler, gelecekteki mali politikalar üzerinde olumsuz etkiler yapmaktadır. • Aşırı iyimser yapıdaki çok yıllı tahminler, gereksiz bir takım kamu hizmetlerinin sürdürülmesine neden olabilrek kaynak israfına neden olabilir ve bütçe harcamalarını artırıcı olabilir. • Belirlenen hedeflere ve seçilen yaklaşıma bağlı olarak çok yıllı bütçe yaklaşımı, ihtiyaç duyduğu alt yapı göz önünde bulundurulursa idari açıdan daha karmaşık ve maliyetli bir araç olabildiği söylenebilir. ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ VE UYGULAMASI • 1973 yılına kadar mevcut eksikliklerine ve yetersizliklerine rağmen geleneksel bütçe sistemi yürürlükte kalmıştır. Örneğin harcama kalemi sınıflandırmasının esas olduğu bütçede hizmet-maliyet ilişkisi kurulamamaktaydı. • Türkiye’de 1973-2004 arası: PPBS çerçevesinde program bütçe. • 2004 yılında PEB’e geçiş çalışmaları başlatılmıştır. Aynı yıl, analitik bütçe sınıflandırması uygulamaya konulmuştur. • 2006 yılından itibaren stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi (PEB) bütünüyle uygulanmaya başlanmıştır. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi; “Parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe sistemidir”. Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemine geçişi gerektiren sebepler şunlardır: 1. Program bütçe sisteminin başarılı bir şekilde uygulanamaması. 2. Bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın yapılmaması. 3. Bütçelerde hedef ve politikalar arasında uyumun sağlanamaması. 4. Kamu kuruluşlarında stratejik kararların alınamaması. 5. Bütçe denetiminin hukuki ağırlıklı olması. 6. Kamu hesaplarının yeterince saydam ve hesap verilebilirliğe elverişli olmaması. 7. Kamu idarelerinin standart bir muhasebe sistemi uygulamamaları. 8. Bütçede israf ve savurganlığın önlenememesi. 9. Harcamacı kuruluşlara kaynak kullanımında fazla yetki verilemesi. 10.Bütçenin çok yıllı bir bakış açısına göre hazırlanmaması. 11.Gelişmiş ülkelerde (ABD, Kanada, Avusturalya, AB ülkeleri vb.) benzer bütçe sistemine geçilmiş olması. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ • Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (SPEB)’in üç temel aşamadan oluşmaktadır.Bu aşamalar birbirini takip eden süreçler etrafında birleşmektedir. 1. Stratejik plânlama; kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını ortaya koyarak kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve hedeflerini belirler. 2. Performans programları; stratejik plânda belirlenen stratejik amaç ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile kurumun kaynak ihtiyacını, performans göstergelerini ortaya koyan ve kurumun bütçesine dayanak oluşturan belgelerdir. 3. Yıllık faaliyet raporları ise, kurumun performans programı uyarınca yürüttüğü faaliyet sonuçlarını, hedeflerden sapmaları ve nedenlerini içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan raporlardır. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI) A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ • 1. Durum Analizi • Kuruluşun faaliyetlerini gerçekleştirdiği iç ve dış ortamın kapsamlı bir şekilde incelenmesini ve değerlendirmesini içerir. Kuruluşun “Neredeyiz?” sorusuna cevap verir. Buna göre kuruluşların geleceğe dönük amaç, hedef ve stratejiler geliştirebilmesi için öncelikle hangi kaynaklara sahip olduğu ya da hangi yönlerinin eksik olduğunun değerlendirilmesi gerekir. Dolayısıyla bu anal,iz kuruluşun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına yardımcı olarak sonraki aşamalar içinde daha sağlıklı sonuçlar elde edilmesini sağlayacaktır. • Paydaş analizi (İç Paydaşlar,Dış Paydaşlar): Durum analizi kapsamında bazı analizlere yer verilmesi zorunluluk arz etmektedir bunlar paydaş analizi, GZFT analizi, kuruluş içi analiz ve çevre analizidir. Paydaş analizi iç paydaş ve dış paydaş şeklinde ele alınmakta, eğer kuruluşu etkileyen veya kuruluştan etkilenen kişi ve grup varsa bu iç paydaş (Kuruluşun çalışanları, yöneticileri veya kuruluşun bağlı olduğu bakan gibi) olarak ifade edilmekte. Eğer kuruluşu etkileyen veya kuruluştan etkilenen kuruluş dışında kişi ve grup varsa bu da dış paydaş (kuruluşa girdi sağlayanlar, sendikalar, kuruluş faaliyetiyle ilişkisi olan diğer kamu özel sektör kuruluşları gibi) anlamına gelmektedir. • SWOT = GZFT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) Analizi: Kuruluşun kendisini ve kuruluşu etkileyen koşulların sistematik olarak incelenmesidir. Bu kapsamda kuruluşun güçlü ve zayıf yönleriyle kuruluş dışında oluşabilecek fırsatlar ve tehditler belirlenir. Güçlü ve zayıf yönleri kurumun kontrol edebileceği/müdahale edebileceği alanlar iken, fırsat ve tehditler kurumun kontrolü dışında kalan alanları ifade etmek için kullanılmaktadır. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI) A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ 2. Misyon ve İlkeler • “Nereye ulaşmak istiyoruz?”. • Misyon: bir kuruluşun varlık sebebini ortaya koyar. Kuruluşun ne yaptığı, nasıl yaptığı ve kimin için yaptığı misyon bildiriminde ifade edilmelidir. • Temel İlkeler:Kalite, Güncellik, Güvenilirlik, Mesleki Uzmanlık, Tarafsızlık, Şeffaflık vs. • Vizyon: Kuruluşun uzun vadede neler yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Bundan dolayı bir çok işlevi yerine getiren kuruluşlarda daha da önemli bir role sahiptir. • Amaçlar: Kuruluşun ulaşmayı düşündüğü noktaların (hedefler) neler olduğunu gösterir. • Hedefler: Amaçların gerçekleştirilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlardır. Aynı zamanda ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların belirli bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. • Performans göstergeleri :Girdi, Çıktı, Verimlilik, Sonuç, Kalite. • Performans bilgi sistemi. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (DEVAMI) A. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ 3. Stratejiler, Faaliyetler ve Projeler • Amaçlar ve hedeflere ulaşmak için takip edilecek yollar ve kullanılacak yöntemler olan stratejiler “Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz?” sorusunu cevaplandırır. • Daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, temel değerler, amaçlar ve hedeflerle ne ölçüde uyumlu olduğunu, kısacası performansın değerlendirilmesi ve buradan elde edilecek sonuçlarla planın gözden geçirilmesini ifade eden değerlendirme süreci ise başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz sorusunu cevaplandırır. • Hedef, hedefe ilişkin izlenecek stratejiler, maliyetlendirme, önceliklendirme. • Performans programları. 4. İzleme, Performans Ölçme ve Değerlendirme • “Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? ” • İzleme: Stratejik plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanmasıdır. • Değerlendirme: Uygulama sonuçlarının amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerinin tutarlığının ve uygunluğunun analizidir. • Performans Ölçme: İzleme faaliyetinin temelini oluşturur. Bunun için performans göstergeleri (girdi-çıktı, sonuçlar, verimlik, kalite) ilgili veriler düzenli olarak toplanmalı ve değerlendirilmelidir. İzleme ve değerlendirme faaliyetleri sonucunda elde edilen faaliyetler kullanılarak stratejik plan gözden geçirilmekte, hedeflenen ve ulaşılan sonuçlar karşılaşılmaktadır. • İzleme ve değerlendirme süreci kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar. • Stratejik plânların kalkınma plânı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Kalkınma Bakanlığı yetkilidir. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı) B. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Faydalı Yönleri • Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun doğru ve zamanında bilgilendirilmesi (mali saydamlık), • Kamu yöneticisinin sorumluluğuna bırakılan kaynağı, hukuka uygun ve verimli kullandığının hesabını verebilmesi (hesap verebilirlik), • Verimlilik artışıyla birlikte kaynak israfını önlemesi (mali disiplin), • Kurumsal başarı için her çalışanın, birimin ve sürecin performansının değerlendirilmesi ve performansının geliştirilmesi için gerekli tedbirlerin alınmasına ve uygulanmasına hizmet etmesi (performans yönetimi), • Çalışanların performanslarına göre ücretlendirilmesine zemin hazırlaması (performansa dayalı ücretlendirme), • Performans programları ve faaliyet raporlarına göre performans değerlendirmesine ve denetimine imkân sağlaması (performans denetimi), • Kamuoyunun kamu idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmasını mümkün kılması (kamuoyu denetimi)’dır. I. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı) C. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Uygulamadaki Sorunları • Performans göstergelerinin elde edilmesi kamu yönetimine ilâve maliyetler yüklemektedir. • Performans bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ek iş yükü getirmektedir, • Planlamada kullanılan “stratejik hedef” kavramının performans programda kullanılan “performans hedef” kavramı ile karıştırılması, • Stratejik planların hacimlerinin çok fazla olması, • Özellikle yazılan hedeflerde ölçülebilir olmak özelliğinin dikkate alınmaması, • Stratejik planların hazırlanmasında ve Kalkınma Bakanlığına gönderilmesinde gereken hassasiyetin gösterilmediği ortaya çıkması, • Kamu idarelerinde plan anlayışını kabul etmede geleneksel harcama anlayışının etkisini sürdürmesi ve katılımcılığın yetersizliği, • Kamu idarelerinde planlama işini gerçekleştirecek strateji geliştirme birimlerinin idari oluşum yetersizliği ve yeterli elemanın bulunmaması, • Üst yöneticilerin konunun önemini anlamamaları ve yeterli desteği vermemeleri. • Üst yöneticilerin ve birim yöneticilerinin diğer işlere olduğu kadar plan hazırlık çalışmalarına vakit ayırmamaları, • Kamu idarelerinde planlama çalışmalarının uzun döneme yayılmaması ve planın son teslim dönemlerinde çalışmalara ağırlık verilmesi, • Performans programı çalışmalarının sadece strateji geliştirme birimlerinin işi olduğunun sanılması, • Faaliyet raporlarının geçmişteki alışkanlıklar çerçevesinde sadece kurumun yaptıkları işlerin anlatılması şeklinde hazırlanması olarak belirtilebilir. Uygulamalara bakıldığında stratejik planlama çalışmalarının ülkemizde hali hazırda yetersiz olduğu, ancak uygulamanın ilk başladığı döneme kıyasla nispeten kurumlar arası standardın daha iyiye gittiği ancak çalışmaların ciddi bir şekilde ele alınarak daha iyiye yönlendirilmesi gerektiği görülmektedir. II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) 1. Analitik Bütçe Sınıflandırması • 1995 yılından itibaren kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik çalışmalar çerçevesinde bütçeleme anlayışının ve kod sisteminin değiştirilmesi konusu gündeme gelmiştir.Nitekim ülkemizde uygulaması başlatılan stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin başarısı için tamamlayıcı olarak analitik bütçe sınıflandırması geliştirilmiştir.Bu gelişmede 1998 yılında IMF’nin GFS (Devlet Mali İstatistikleri) sınıflandırma modeli benimsenmiştir.Daha sonra yeni bütçe kod yapısı gözden geçirilerek AB’de uygulanan ESA 95 (Avrupa Hesap Sistemi) standardına uygun hale getirilmiştir.Böylece bütçe sistemimiz AB kod yapısının da esas alındığı GFS 2001 modeliyle uyumlaştırılmıştır.GFS 2001, mali analizlerin yapılmasını sağlayan ayrıntılı bir makro-ekonomik istatistiki bir sistem olarak tanımlanmaktadır.Dolayısıyla analitik kodlama yapısı ile birlikte bütçede ölçme,değerlendirme,analiz ve uluslar arası karşılaştırma yapma imkanı ortaya çıkmıştır.Ülkemizde Analitik bütçe sınıflandırılmasına ilişkin ilk çalışmalar 2002 mali yılında sekiz pilot kurumda (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı,Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı…) başlatılmış olup,2003 yılında da devam etmiştir.2004 yılından itibaren genel ve katma bütçeli kuruluşlar, 2005’ten itibaren mahalli idareler,sosyal güvenlik kurumları,kurul ve üst kurullar,fonlar, 2006 yılından itibaren de döner sermayeli işletmeler ve diğer kamu kurum ve kuruluşları (KİT’ler hariç) analitik kodlamaya geçmişlerdir. II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) 1. Analitik Bütçe Sınıflandırması (Devamı) • Bir tanım yapılacak olursa, “analitik bütçe sınıflandırması”; kurumsal sınıflandırmayı detaylandırarak program sorumluların tespitini sağlayan, bütçe verilerini konsolidasyonunu kolaylaştıran kamu hizmetlerinin fonksiyonel sınıflamasına imkan tanıyan, ölçme ve analize elverişli olan ve uluslar arası karşılaştırmalara olanak tanıyan bir bütçe kod yapısıdır. 2. Analitik Bütçe Sınıflandırmasının Temel Hedefleri • Mali saydamlık ve hesap verilebilirlik ilkelerini yerine getirmek, • Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanabilmesi için gerekli altyapıyı sağlamak, • İdari ve mali yapılanmalardan etkilenmeyen nitelikte mali planlama ve raporlamaya yer vermek, • Uluslar arası standartlara uygun ölçüm ve analiz yapma imkanı sağlamak, • Tüm kamu idarelerini kapsamı içine almak olarak belirtilebilir. II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) • Analitik Bütçe Kod Yapısı • Analitik bütçe harcama kodlaması dört temel sınıflama yapısından oluşmaktadır. Bunlar; Kurumsal sınıflandırma, Fonksiyonel sınıflandırma, Finansal sınıflandırma, - Ekonomik sınıflandırma olarak belirtilebilir. Bütçe Kodlarının Genel Görünümü Finans tipinin belirlenmesinde ödemenin nereye yapıldığı konusu önem kazanmaktadır. Örn. Herhangi bir genel bütçeli idareden özel bütçeli idareye ya da SGK’ya yapılan yardım ve ödemelerde ödemeyi yapan genel bütçeli bir kurum olduğundan bu sınıflamada bütçe kodu 1-Genel Bütçe olacaktır. Birinci Düzey Kurumsal Kodlar a. Kurumsal Sınıflandırma İkinci Düzey Kurumsal Kodlar a. Kurumsal Sınıflandırma II. Analitik Bütçe Sınıflandırması-Kurumsal Sınıflandırma Kurumsal Kodlama Örneği (Başbakanlık) a. Kurumsal Sınıflandırma (Devamı) b.Fonksiyonel Sınıflandırma b.Fonksiyonel Sınıflandırma (Devamı) II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) b.Finansman Tipi Sınıflandırma II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI-Ekonomik Sınıflandırma b.Ekonomik Sınıflandırma II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) b.Ekonomik Sınıflandırma (Devamı) HARCAMANIN EKONOMİK SINIFLAMASI PERSONEL GİDERLERİ BORDROYA DAYALI OLARAK KAMU PERSONELİNE YAPILAN ÖDEMELERİ. (TEDAVİ ÖDEMELERİ VE AYNİ ÖDEMELER HARİÇ) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA DEVLET PRİMİ GİDERLERİ DEVLETİN İŞVEREN SIFATIYLA ÖDEDİĞİ SOSYAL GÜVENLİK KATKI PAYLARI. (PERSONELDEN KESİLEN PRİMLER HARİÇ) MAL VE HİZMET ALIM GİDERLERİ FATURALI OLARAK TESLİM ALINAN MAL VE HİZMET BEDELLERİ. (SABİT SERMAYE EDİNİMİ GİDERLERİ HARİÇ) FAİZ GİDERLERİ DEVLET BORÇLARINA İLİŞKİN FAİZ ÖDEMELERİ. KOMİSYON VE İHRAÇ GİDERLERİ HARİÇ) (ÖDENEN CARİ TRANSFERLER SERMAYE BİRİKİMİ HEDEFLEMEYEN KARŞILIKSIZ ÖDEMELER. (DEVLET BORÇ FAİZLERİ HARİÇ) SERMAYE GİDERLERİ DEVLET MALVARLIĞINI ARTIRAN ÖDEMELERDİR. VE STOK ALIMLARI HARİÇ) SERMAYE TRANSFERLERİ BÜTÇE DIŞINA SERMAYE BİRİKİMİ AMAÇLAYAN ÖDEMELER. (KİT SERMAYE İŞTİRAKLERİ HARİÇ) BORÇ VERME BİR MALİ VARLIK KARŞILIĞINDA YAPILAN ÖDEMELERDİR. (GÖREV ZARARLARI HARİÇ) YEDEK ÖDENEKLER BÜTÇEDE ÖNGÖRÜLMEYEN HİZMET KARŞILIKLARI. (YALNIZCA MALİYE BÜTÇESİNDE YER ALIR.) (SAVUNMA II. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) I GELİRİN EKONOMİK KODLAMASI 01 Vergi Gelirleri 2.Gelirlerin Ekonomik Sınıflandırması 02 Sosyal Güvenlik Gelirleri 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 05 Diğer Gelirler 06 Sermaye Gelirleri 08 Alacaklardan Tahsilat 09 Red ve İadeler (-) 5. Analitik Bütçenin Hazırlanması, Oylanması • Devlet bütçesi gerek TBMM Bütçe Komisyonunda gerekse Genel Kurulda fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyinde oylanmaktadır. • Bütçe; kurumsal sınıflandırmanın her dört düzeyini, fonksiyonel sınıflandırmanın üç düzeyini, finansman tipi sınıflandırmayı, ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyini kapsayacak şekilde kanunlaşmakta ve uygulanmaktadır. Başbakanlığa Bağlı ve İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği (MGK) •Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı (MİT) •Terörle Mücadele Yüksek Kurulu Başkanlığı •Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı •Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ) •Vakıflar Genel Müdürlüğü •Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu •Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü •Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü (TRT) •Anadolu Ajansı T.A.Ş. Genel Müdürlüğü (AA) •Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) •Hazine Müsteşarlığı •T.C. Merkez Bankası (MB) •T.C. Ziraat Bankası Genel Müdürlüğü •Türkiye Halk Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü (HalkBank) •Türkiye Kalkınma Bankası A.Ş.Genel Müdürlüğü •Türkiye İhracat Kredi Bankası A.Ş. Genel Müdürlüğü (EximBank) Başbakanlığa Bağlı ve İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Türkiye Vakıflar Bankası T.A.O. Genel Müdürlüğü (VakıfBank) •Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı (SPK) •Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) •Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) •Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Başkanlığı •Tanıtma Fonu Kurulu Sekreterliği •Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı •Diyanet İşleri Başkanlığı (DİB) •Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı (TİKA) •Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı Adalet Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Adli Tıp Kurumu Başkanlığı •Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu Adalet Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Türkiye Adalet Akademisi Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Türk Patent Enstitüsü (TPE) Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Türk Akreditasyon Kurumu (TÜRKAK) •Türk Standartları Enstitüsü Başkanlığı (TSE) •Milli Prodüktivite Merkezi Başkanlığı (MPM) •Küçük ve Orta Ölçekli İdareleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB) •Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) •Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA) Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar •Şeker Kurumu Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü (İş-Kur) •Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) •Mesleki Yeterlilik Kurumu (MYK) •Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel Müdürlüğü (TODAİE) •Devlet Personel Başkanlığı (DPB) Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar • Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü • Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar • İller Bankası Genel Müdürlüğü (İl Bank) Gençlik ve Spor Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar • Yükseköğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü (Yurt-Kur) Gençlik ve Spor Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar • Türkiye Futbol Federasyonu Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar • Et ve Balık Kurumu Genel Müdürlüğü (EBK) • Çay İşletmeleri Genel Müdürlüğü (Çay-Kur) Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar • Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu (TAPDK) Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar • Rekabet Kurumu Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar • Darül Aceze Müessesi Müdürlüğü Orman ve Su İşleri Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü (DSİ) •Orman Genel Müdürlüğü (OGM) •Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü (DMİ) Kalkınma Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı •Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı (TÜİK) Kültür ve Turizm Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü •Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü (DT) Maliye Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Gelir İdaresi Başkanlığı •Özelleştirme İdaresi Başkanlığı •Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü •Devlet Malzeme Ofisi Genel Müdürlüğü Maliye Bakanlığı ile İlişkili Kurum ve Kuruluşlar •Kamu İhale Kurumu Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Petrol İşleri Genel Müdürlüğü (PİGM) •Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel Müdürlüğü (EİE) •Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü (MTA) •Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Başkanlığı (TAEK) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Türkiye Elektrik İletim A.Ş. Genel Müdürlüğü (TEİAŞ) •Elektrik Üretim A.Ş. Genel Müdürlüğü (EÜAŞ) •Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş. Genel Müdürlüğü (TETAŞ) •Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü (TKİ) •Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı Genel Müdürlüğü (TPAO) •Boru Hatları İle Petrol Taşıma A.Ş. Genel Müdürlüğü (BOTAŞ) •Eti Maden İşletmeleri Genel Müdürlüğü (ETİ MADEN) •Türkiye Taşkömürü Kurumu Genel Müdürlüğü (TTK) •Türkiye Elektromekanik Sanayii A.Ş. Genel Müdürlüğü (TEMSAN) Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar •Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü Başkanlığı (BOREN) •Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) İçişleri Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Emniyet Genel Müdürlüğü (EGM) •Jandarma Genel Komutanlığı (JGK) •Sahil Güvenlik Komutanlığı İçişleri Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Kefalet Sandığı Milli Savunma Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Askeri Yüksek İdare Mahkemesi (AYİM) •Askeri Yargıtay Başkanlığı •TUSAŞ Genel Müdürlüğü Milli Savunma Bakanlığına Bağlı Kurum ve Kuruluşlar •Harita Genel Komutanlığı (HGK) •İlaç Fabrikası Komutanlığı •Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM) •Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğü (MKE) Ulaştırma Bakanlığına Bağlı Kurumlar ve Kuruluşlar •Denizcilik Müsteşarlığı •Türkiye Cumhuriyeti Karayolları Genel Müdürlüğü (TCK) •Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (SHGM) Ulaştırma Bakanlığı ile İlgili Kurumlar ve Kuruluşlar •Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü •Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) •Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü (TCDD) •Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü (PTT) Ulaştırma Bakanlığı ile İlişkili Kurumlar ve Kuruluşlar •Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) •Türksat A.Ş. DÖRDÜNCÜ BÖLÜM-TÜRKİYE’DE BÜTÇE SÜRECİ • I. BÜTÇENİN HAZIRLANMASI Bütçe, genel olarak parlamento adına hükümet tarafından (esas itibarıyla Maliye Bakanlığınca) hazırlanarak parlamentoya sunulur. Parlamento tarafından kabul edilen bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından veto edilemez.Bütçe hakkı genel olarak parlamentonun millet adına harcama yapma ve gelir toplama konusunda hükümete yetki vermesi olarak ifade edilebilir. Ülkemizde bütçenin hazırlanmasına ilişkin usul ve esaslar anayasada ve 5018 sayılı kanunda belirtilmiştir.Söz konusu yasa bütçenin tüm süreçlerine ilişkin hükümleri içermekte ve bütçe uygulamalarına yön vermektedir.Ayrıca bütçe sisteminin yeniden yapılandırılması kapsamında daha önce bütçe daire başkanlıkları olarak bilinen birimler strateji geliştirme başkanlıkları şekline dönüştürülmüş ve bu işlemlerin elektronik ortamda yapılması ve uygulanması, Kalkınma Bakanlığı ve Sayıştay arasında eşgüdümün sağlanması açısından e-bütçe projesi geliştirilmiştir. A. MALİ YIL Bütçe yılı aynı zamanda mali yıl olarak ifade edilmektedir.Mali yıl yeni yılın ilk gününden itibaren harcamaların yapılması ve gelirlerin toplanması ve buna ilişkin diğer işlemleri içeren bir dönemi kapsamaktadır.Mali yıl değişik ülkelerde farklı tarihler itibariyle ele alınmaktadır.Mali yılın belirlenmesinde çeşitli faktörler rol oynamaktadır.Bu faktörler, bütçe gider ve gelirlerinin dengeye gelebilecekleri uygun bir dönem,ülkedeki mevsim şartları,tarımsal ürünlerin hasat dönemi,inşaata başlama zamanı,parlamento çalışma takvimi vb. şeklinde sıralanabilir.Avrupa Birliğine dahil ülkelerde mali yılbaşı 1 Ocak’ta başlamakta ve 31 Aralık günü sona ermektedir.Mali yılbaşı Japonya’da 1 Nisan, Mısır ve Yemen Arap Cumhuriyeti’nde 1 Temmuz, ABD’de 1 Ekim’dir. Ülkemizde ise Mali Yıl değişik dönemlerde değişik şekillerde ele alınmış olup şu an itibariyle takvim yılıyla aynı paralelde yürütülmektedir.Nitekim, 1983 mali yılından itibaren Avrupa Birliği’ne uyum sağlamak açısından mali yıl 1 Ocak-31 Aralık olarak uygulanmaktadır. B. GİDER BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI • Kamu idarelerince hazırlanacak ödenek teklifleri,; orta vadeli program ve orta vadeli mali planda belirlenen temel büyüklükleri ile ilke ve esaslar, kalkınma planları ve yıllık programlar ile idarelerin stratejik planlarında belirlenmiş öncelikleri, orta vadeli mali plan ve belirlenmiş ödenek tavanları dikkate alınarak hazırlanır. • Bütçe hazırlık çalışmalarına öncelikle giderlerin belirlenmesi ile başlanır. • 5018 sayılı kanuna göre (md.16);Maliye bakanlığı, merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu daireleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur. • Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci: Bakanlar Kurulunun Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak Kalkınma Bakanlığınca (kalkınma planları,stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları ve temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde) hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca kabul edilen Orta Vadeli Programın aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanması ile başlar. • - Maliye Bakanlığınca (Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nce) orta vadeli mali plan hazırlanır ve Eylül ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır. • - Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; bütçe çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığınca (BÜMKO), yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak Eylül ayının 15’ine kadar Resmi Gazetede yayımlanır.Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler ile Maliye Bakanlığı (BÜMKO) ve Kalkınma Bakanlığı arasında bütçe görüşmelerine devam edilir. • - Kamu idareleri, stratejik planları ile bütçe hazırlama rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (BÜMKO) gönderir. Kamu idareleri, yatırım tekliflerini değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına gönderir. C. GELİR BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI • Gelir bütçe tasarısı Maliye Bakanlığı (Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü) tarafından hazırlanır. • İzleyen iki yılın da gelir tahminleri yer alacaktır. • Gelir tahmin usulleri: • Otomatik Usuller (son birkaç yılın ya da son yılın kesinleşmiş gelir rakamları, ortalamalar vs.). • Doğrudan Doğruya Takdir Usulü (Maliye Bakanı doğrudan doğruya takdir hakkını kullanarak gelir tahmini yapar – Türkiye’de bu uygulanıyor). • Bütçe gelirleri «B» cetvelinde gider bütçesine uygun bir sınıflandırma ile ortaya konulur. D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE KANUN TASARISININ OLUŞUMU • Gider ve gelir bütçeleri bir araya getirildikten sonra bütçe kanun tasarısı, ekleri ve ek dokümanlarıyla birlikte Maliye Bakanı tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar Kurulunun incelemesinden sonra ise bütçe kanun tasarısı ekleri ve ek belgeleriyle görüşülmek üzere mali yılbaşından 75 gün önce TBMM Başkanlığına takdim edilir. D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE KANUN TASARISININ OLUŞUMU • Merkezi yönetim bütçe kanununda (5018 madde 15): • Yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, • Açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, • Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, • Borçlanma ve garanti sınırları, • Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, • Bağlı cetveller, • Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır. • • • • • • • • • • • • • 1. Ekli (Bağlı) Cetveller «A» Cetveli:Kuruluşların ödenekleri analitik bütçe sınıflamasına göre gösterilir. «B» Cetveli:Kuruluşların özel kanunlara göre toplayacakları tahmini gelirlerin gösterildiği cetveldir. «C» Cetveli:B cetvelinde yer alan gelirlerin dayanağını meydana getiren kanuni düzenlemelerin isim tarih ve numara ile yazıldığı cetveldir. «E» Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esasları düzenler. «F» Cetveli: 2006 mali yılı bütçe kanun tasarısıyla ilk defa kullanılmaya başlanılan bir cetveldir. Bu cetvel, bütçesi denk olmayan özel bütçeli kuruluş-lar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar tarafından oluşturulur. Finansman cetveli açığın nasıl karşılanacağını veya fazlanın nasıl değerlendirileceğini açıklar. «H» Cetveli: 6245 sayılı Harcırah Kanunu. «İ» cetveli: Çeşitli kanunlara göre bütçe kanunlarında gösterilmesi gereken parasal sınırlar. «K» cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemeleri. «M» cetveli: Milli Eğitim Bakanlığına ve Sağlık Bakan-lığına bağlı okullarda öğrenim görenlerden o yıl alınacak pansiyon ücretleri. «O» cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanlara ilişkin bilgiler (asgari beden ölçüleri vb.) ve alım değerleri. «P» cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ve seferberlik tatbikatına katılacak araçların günlük kira bedelleri. «T» cetveli: Kuruluşların ihtiyaçları nedeniyle satın alacakları taşıtların cinsi, adedi, standart ölçüleri ve azami satın alma bedelleri. «V» cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların isimleri, ödenen aylıkların kanuni dayanağı ve miktarları gösterilir. E. EKLİ BELGELER • Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere (5018 sayılı kanunun 18.maddesi gereğince çok yıllı bütçeleme uygulaması çerçevesinde hazırlanır.); • Orta vadeli mali plânı da içeren bütçe gerekçesi ve Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, • Yıllık ekonomik rapor:(Maliye bakanlığınca hazırlanır) • Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, • Kamu borç yönetimi raporu, • Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, • Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi eklenir. A. BÜTÇENİN BÜTÇE KOMİSYONUNDA GÖRÜŞÜLMESİ • Bütçe tasarıları ve rapor, 40 üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. • Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az 25 üye verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur. • Alt komisyonlar ve komisyon raportörleri tespit edilir. • Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması ile bütçe komisyonda görüşmeye açılır. • Bütçe komisyonu bütçe tasarısı üzerinde değişiklik yapabilmektedir. • Bütçe tasarısının ilk şekliyle değişikliğe uğramış şekli, ek cetveller ve diğer dokümanlar milletvekillerine dağıtılmak üzere yeterli sayıda bastırılıp genel kurula sunulması için TBMM Başkanlığına verilir. B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ • TBMM genel kurulunda bütçe görüşmelerine Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması (nutuk) ile başlanır. • Maliye Bakanının konuşmasından sonra sırayla muhalefet ve iktidar partisi gruplarının sözcüleri konuşmalarını yaparlar. • Son olarak Maliye Bakanı, gerekirse Başbakan yapılan eleştirilere cevap verir. • Sonra kanun tasarı-sının birinci maddesinin ve «A» cetvelinin görüşülmesine geçilir. • Genel ve özel bütçeli kuruluşların, düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçeleri sırayla görüşülür. B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ (Devamı) • Bütçeler bölümler halinde oylanır. Daha sonra gelir bütçesiyle ilgili ikinci maddeye geçilir. • Gelir bütçesi de bölüm bölüm oylanır. İkinci maddenin görüşülüp onaylanmasından sonra tasarının diğer maddelerine geçilir. • Milletvekilleri, gider arttırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. • Bütçe ile ilgili görüşmeler, oylamalar tamamlandıktan sonra, son defa bütçe tasarısının tümü açık oya sunulur. • Bütçe hazırlık süreçlerine ilişkin tüm aşamalar aşağıdaki tabloda toplu olarak belirtilmiştir. C. GEÇİCİ BÜTÇE UYGULAMASI • • • • Geçici bütçe uygulamasının nedenleri; Bütçe kanun tasarısı TBMM’de reddolunabilir. Bütçe mali yılbaşına yetiştirilemeyebilir. Anayasamızda ve eski 1050 sayılı Kanunda geçici bütçe ile ilgili hükümlere yer verilmemiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 19. maddesinde ise geçici bütçe ile ilgili bir hüküm bulunmaktadır.Bu kanun tasarısı da bütçenin tâbi olduğu prosedürlere tâbidir. Ancak geçici bütçelerde bölümler itibarıyla onaylama olmadığından meclisin denetimi çok zayıflar.Ülkemizde geçmişte geçici bütçe uygulamasının çeşitli örnekleri görülmüştür.1974’te bütçe karma komisyonunun zamanında kurulamaması, çalışmaların aksaması, 1988, 1992 ve 1996 yıllarında yapılan genel seçimler nedeniyle parlamentonun yeniden oluşması, hükümet kurma çalışmalarının uzaması, yeni hükümetin bütçe kanun tasarısını hazırlamak için zamana ihtiyaç duyması,1999 yılında ise Bütçe kanun tasarısının Bütçe Komisyonundaki görüşmeleri devam ederken hükümetin gensoru oylaması sonucu düşürülmesi gibi nedenlerle geçici bütçe uygulamasına başvurulmuştur.Yine 3 Kasım 2002’de yapılan erken genel seçimler nedeniyle 2003 yılının ilk üç ayı için geçici bütçe yürürlüğe konulmuştur. III. BÜTÇENİN UYGULANMASI Bütçenin uygulanması gelir ve gider bütçesinin uygulanması şeklinde ikiye ayrılarak incelenebilir. Gelir bütçesinin hazırlanmasında olduğu gibi uygulanmasında da en önemli görev yine Maliye Bakanlığına düşmektedir. Çünkü devletin sahip olduğu gelirler içinde en önemlisini vergiler oluşturmaktadır. Değişik harcamacı birimlerin yukarıda sıralanan gelirlerden bir ya da bir kaçına sahip olması mümkündür.Ancak bu gelirler hiçbir zaman vergiler seviyesinde değildir. Adı geçen gelirlerin tümü mali yıl başlangıcı ile beraber toplanarak gelir bütçesi uygulanmaktadır. Mali yılın başlangıcı ile birlikte bütçeyle verilen ödenekler kullanılmaya başlanır. Ancak ödeneklerin kullanılabilmesi için Maliye Bakanlığınca serbest bırakılması gereklidir. Daha sonra ödenekler harcamaları yapacak birimlere dağıtılmaktadır. • • • Bütçe Kanunu 1 Ocak tarihi itibarıyla yürürlüğe girer, 31 Aralık gününe kadar yürürlükte kalır. TBMM bütçe uygulamasına müdahale etmez. Bütçeyi uygulama, yürütme görevi hükümet içinde Maliye Bakanlığına aittir. A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı) A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı) • Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü:Mali uygulamalar nedeniyle ortaya çıkan hukuki konular ve uyuşmazlıklarla ilgilenir.Hazine avukatları bu genel müdürlüğe bağlı olarak çalışır. • BÜMKO: Gider Bütçesini hazırlar.Kuruluş bütçeleri arasındaki bölümler arası aktarmaları izler,Genel Faaliyet Raporunu ve Orta Vadeli Mali Planı da içeren Bütçe gerekçesini hazırlar,harcamacı kuruluşlarla bütçe görüşmeleri bu genel müdürlükte yürütülür. • Gelir Politikaları Genel Müd.: Gelir Bütçesini hazırlar.İki taraflı ve çok taraflı uluslar arası vergi anlaşmalarına ilişkin çalışmaları yürütür.Vergi yükü,gelir dağılımı ve gelir tahminleri konusunda genel ve sektörel analizler gerçekleştirir.Devlet gelirleri ile ilgili istatistikleri toplar ve değerlendirir. • Muhasebat Genel Müd.: Bütçe uygulama dönemi içerisinde Bakanlık ve Hazine muhasebe kayıtlarını tutar ve Kesin Hesap Kanun Tasarısını Hazırlar. • Milli Emlak Genel Müd.:Devlete ait gayrımenkullerin korunması,kiralanması,satılması ve kamulaştırma işlemlerini yürütür.. A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı) • Strateji Geliştirme Başkanlığı: Başkanlık, 5018 sayılı kanun ve 5436 sayılı kanunun 15. maddesi kapsamında çalışmalarını sürdürmektedir. Bakanlık bütçesi, performans programı, stratejik plan, idare faaliyet raporu, operasyonel plan, iç kontrol sistemi, alacak takibi ve ön mali kontrol gibi görev alanına giren iş ve işlemlerin hazırlık ve uygulamasının etkin bir şekilde koordine edilmesi, izlenmesi ve sonuçlandırılması gibi çalışmaları yürütür. • Gelir İdaresi Başkanlığı: Gelir İdaresi Başkanlığı, 2005 tarih ve 5345 sayılı kanunla Gelirler Genel Müdürlüğünün birtakım fonksiyonlarını yerine getirmek üzere kurulmuştur.Başkanlık, bütçe gelirlerini en az maliyetle toplamak, mükellef haklarını gözetmek,vergiye gönüllü uyumu sağlamak,saydamlık,hesap verebilirlik temel ilkelerine göre çalışmakla görevlidir. B. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN GÖREVLERİ • • Strateji Geliştirme Birimlerinin Yöneticileri: • Strateji Geliştirme Başkanları. • Strateji Geliştirme Daire Başkanları. • Strateji Geliştirme Müdürleri. Bunların görevleri arasında: • h) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plân ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek. • j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamak. • s) Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek. Bütçenin hazırlanmasında kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman, strateji geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Her bir harcama birimi bütçe teklifini hazırlayarak birim performans programıyla birlikte strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama birimi temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin bütçe teklifi strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır. IV. GELİRLERİN TOPLANMASI • Mali yılbaşı ile birlikte bütçe kanununun «B» cetvelinde gösterilen gelirler tahsil edilmeye başlanır. • Bütçe gelirleri içinde vergi gelirleri en önemli yeri işgal eder. • Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni dayanakları bütçelerinde gösterilir. Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili kanunlarında belirtilen usullere göre tarh, tahakkuk ve tahsil edilir. • 5018/36. maddede, vergilemede kesinlik ve uygunluk (rahatlık) gibi bazı vergileme ilkelerine atıf yapılmaktadır. • 5018 sayılı kanun, md.72: “…kamu hizmeti karşılığında veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanması veya başka adlarla tahsilât veya ödeme yapılması hallerinde; söz konusu tutarlar, yetkisiz tahsilât veya ödeme yapılanlardan alınarak, ilgisine göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade edilmek üzere emanet hesaplarına kaydedilir. Ayrıca, bunlar hakkında ilgili kanunları uyarınca adli ve idari yönden gerekli işlemler yapılır”. • 5018 sayılı kanun, md.40: “Herhangi bir gerçek veya tüzel kişi tarafından, kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanamaz, benzeri adlar altında tahsilât yapılamaz”. V. GİDERLERİN YAPILMASI • Bir harcamanın kamu harcaması niteliği taşıyabilmesi için bütçede öngörülen kamu hizmetleri için kullanılması gerekir. Yasama organının yürütme organına verdiği harcama yetkisi ödenek olarak ifade edilir. • Bir harcamanın kamu gideri sayılabilmesi için bütçedeki harcama yetkisine, hizmet türüne uygun olması ya da gerçekleştirilmesi özel bir kanunla zorunlu olması, devlet adına yetkili kişilerce yapılması (bir hizmetin yaptırılmış ya da bir hizmetin teslim edilmiş olması) ve bunun sonucu devletin borç altına girmesi gibi koşulların yerine getirilmesi gerekmektedir. • 5018 sayılı kanun, Sayıştay ve Maliye Bakanlığının harcama öncesi kontrol işlevine son vermiş, böylece harcama öncesinde yapılan işlemler azaltılarak harcama süreci hızlandırılmıştır. • Harcama süreci Maliye Bakanlığının ödenekleri serbest bırakması ile başlar. • Harcamanın yapılmasına harcama yetkilileri karar verecek, harcama sonrasında iç denetim de yine üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç denetçiler tarafından yapılacaktır. • Mali yılın başlamasıyla beraber merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçe kanunu ile kendilerine verilen ödenekleri kullanmaya, harcamaya başlarlar. Bu ödeneklerden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. V. GİDERLERİN YAPILMASI (Devamı) • Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi,yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır (5018 madde 32). • Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. • Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır(5018 madde 33). A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR Harcama Yetkilisi Harcama Talimatı verir. (Harcama Talimatı; Hizmet Gerekçesi, İşin Konusu ve Tutarı, Süresi vb. bilgileri kapsar) Gerçekleştirme Görevlisi (İşin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması. . ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması işlemlerini yürütür) Muhasebe Yetkilisi (Muhasebe hizmetlerinin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur.) Muhasebe Yetkilisi Mutemedi (Muhasebe yetkilisi adına veya hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkilidir.) A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı). • 5018 sayılı kanuna göre harcamaların yapılmasında görevli ve yetkililer bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisi olarak belirtilmiştir. • 5018 sayılı kanundan önce yürürlükte olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununda ise bu görevli ve yetkililer, ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman olarak belirtilmiştir. Mali sorumluluk bu görevliler arasında paylaşılmakta ancak herhangi bir işlemde sorumlunun saptanması güçleşmekteydi. Örneğin taahhüt işlemini başlatmayan tahakkuk memuru bu işlemden sorumlu tutulmakta buna karşın ita amiri esas sorumlu olarak belirlenmemekte ve buda yetkisiz sorumluluk ile yetkili sorumsuzluğu beraberinde getirmekteydi. 5018 sayılı kanunla sorumlunun saptanması kolaylaşmış, harcama yetkilileri ile üst yönetici ayırımı yapılarak her türlü mali işlemden dolayı üst yönetici hesap vermek zorunda bırakılmamıştır. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı). 1. Harcama Yetkilisi • Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. • Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz (5018 sayılı kanun, md.31). • Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. • Harcama yetkilisi eski sistemdeki “ita amiri” tarafından yürütülmekte olan görev ve sorumlulukları üstlenmiştir. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı). 2. Gerçekleştirme Görevlisi • Bütçeden harcama yapılabilmesi için öncelikle harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesi gerekir. Sonra, gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. • Gerçekleştirme görevlileri, harcamaların yapılması sürecinde, harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. • Gerçekleştirme görevlileri eski sistemdeki “tahakkuk memurları”nın görevlerini üstlenmişlerdir. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı). 3. Muhasebe Yetkilisi • Gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemlerini yürütenler muhasebe yetkilisidir. • Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi (Bkz. Ekler: Ek-7) ve eki belgeler üzerinde; • Yetkililerin imzalarını, • Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, • Maddi hata bulunup bulunmadığını, • Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle yükümlüdürler. • Muhasebe yetkilileri ve muhasebe yetkilisi mutemetleri eski “sayman” ve “sayman mutemetlerine” karşılık gelmektedir. • Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Ön mali kontrol görevini yürütenler mali işlem sürecinde görev alamazlar. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı). • 4.Muhasebe Yetkilisi Mutemedi: Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya,vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. B. GİDERLERİN AŞAMALARI (HARCAMA TEKNİĞİ) • Türk bütçe uygulamasında harcamaların yapılma süreci 4 aşamadan oluşmaktadır. Bu aşamalar giderlerin taahhüdü (yüklenilmesi-üstlenilmesi), giderlerin tahakkuku (gerçekleşmesi), giderlerin ödeme emrine bağlanması ve giderlerin ödenmesidir. 1. Giderin taahhüdü (yüklenme): Bütçede belirli hizmetler için tahsis edilmiş ödeneklerin bir kamu hizmetine bağlanmasını ifade eder. 5018 sayılı kanunun 36. maddesine göre taahhüt; “usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına göre veya kanun hükmüne dayandırılarak iş yaptırılması, mal ve hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olarak ifade edilmektedir.” taahhüt devleti borçlu durumu getiren bir işlemdir. Ancak bütçe ödeneklerinin ödenmesi sırasında girişilen taahhüdün mevcut ödenekle sınırlı olması gerekmektedir. 2. Giderin tahakkuku (gerçekleşme): Kamu kuruluşlarınca sağlanan bir hizmet veya satılan bir mal tutarının önceden yapılan bir sözleşmeyle saptanan koşullar içinde hesaplanarak ortaya çıkarılması ve böylece kamu kurumuna işi yapan kişinin alacak miktarı ile devletinin borç miktarının belirlenmesidir. Giderlerin tahakkukunda borç miktarının saptanması işlemini gerçekleştirme görevlileri yapar. Bu aşamada devlete karşı yapılan taahhütler yerine getirilmiş ancak devlet henüz borçlarını ödememiştir. Borç miktarı devlete yapılan hizmete ve teslim edilen mal miktarına göre belirlenecektir. B. GİDERLERİN AŞAMALARI (HARCAMA TEKNİĞİ) Giderin Ödeme Emrine Bağlanması: giderlerin gerçekleştirilmesi için harcama yetkilisinin ödeme emrini imzalaması ve tutarının hak sahibine ödenmesi için ödeme emrinin muhasebe yetkilisine gönderilmesi gerekir. Ödeme emrine giderin yapılmasında yer alan önceki aşamalarda eklenen ödemeye esas tüm kanıtlayıcı belgelerle birlikte eklenmesi gereken diğer belgeler eklenir. 4. Giderin Ödenmesi: bir giderin taahhüt, tahakkuk ve ödeme emrine bağlanması ödeme için bir ön hazırlıktır. Ön hazırlığı biten bir gider muhasebe yetkilisince ödenir. Ancak muhasebe yetkilileri ödemeyi yapmadan önce diğer aşamalarda yapılan işlemlerin doğruluğunu yasal yönden inceler. Herhangi bir sakınca olmadığında ödenmesine karar verirler. 3. • • • • • B. AVANS (Ön Ödeme) Ve KREDİ İŞLEMLERİ Bazı durumlarda hizmetlerin daha hızlı bir şekilde yapılması amacıyla, avans ve kredi işlemleri uygulamaya konulmuştur. Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek avansın üst sınırları merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilir. Sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde otuz (% 30)’unu geçmemek üzere, yüklenicilere, teminat karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir. Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür (5018,madde 35). Süresi içinde iade edilmeyen tutarlar hakkında 6183 sayılı kanun hükümleri uygulanır. C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER 1. Ödeneklerin Kullanılması • Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit plânlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. Bütçede harcamacı kuruluşlara ait ödeneklerin mali yıl içinde üçer aylık dönemler itibariyle serbest bırakılmasına “ödenek dağıtımı” denir. Bu yetki bütçe kanunuyla Maliye Bakanına bırakılmıştır. • Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı) 1. Ödeneklerin Kullanılması (Devamı) • • • • • Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. Savaş Ödeneği: Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilânı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının %15’ine kadar ek harcama yapılabilir. Kamu idarelerinin merkez teşkilâtı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. Olağanüstü Ödenek: bütçede tertibi bulunmayan, yani bütçenin hazırlanması sırasında öngörülmeyen, bu yüzden bununla ilgili bir ödeneğe yer verilmeyen fakat bütçe uygulaması sırasında ortaya çıkan ve yapılması gereken hizmetler için bütçeye kanunla bir tertip açarak , bu tertibe karşılık bir ödenek konulmasına olağanüstü ödenek denir. Bazen yedek ödenekle karıştırılabilmektedir. Ancak yedek ödenek uygulama devam ederken Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan ve acil ve ivedi ödenek talepleri olduğunda kullanılan bir kaynak iken, olağanüstü ödenek başlangıçta bütçede hiç yer almayan olağanüstü durumlar halinde kanunla bütçeye eklenen bir ödenek türüdür. Tamamlayıcı Ödenek: Kesin hesap kanunlarında yıl içinde yapılan ödenek üstü harcamalar dolayısıyla yasalarda yer almasa da verilen ödenektir. Bu ödenek çeşidi sadece kesin hesap kanunlarında yer almaktadır. Bu ödenek mevzuatın ön gördüğü haller dışında ödenekten fazla yapılan harcamanın yasama organınca yerinde görülerek kesin hesap kanunuyla onaylanması şeklinde uygulanmaktadır. Burada başlangıç ödeneğinden fazla harcama yapıldığından (başlanagıç ödeneğini yapılan harcamaya tamamlama) şeklinde yorumlandığından bu ödeneğe tamamlayıcı ödenek adı verilmiştir. Burada tamamlayıcı ödeneğin hacmi önemlidir. Buna göre ödeneğin yıllar itibariyle değerleri incelenecek ve bütçeyle tahmin edilen giderlere ilave olarak ne kadar harcama yapıldığı ortaya konulacaktır. C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı) 2. Bütçede Özel Ödenek Uygulamaları • • • Yedek Ödenek; Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, 5018 sayılı kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir.(5018 –madde 23) Örtülü ödenek;, devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Örtülü ödenek (genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beş (% 0.5)’ini geçemez).Harcamalar üçlü kararname (Başbakan,Maliye Bakanı,ilgili bakan) ile gerçekleştirilir ve ödenir.(5018-madde 24) Haber alma ödeneği, kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleriyle ilgili faaliyetlerde kullanılmak üzere İçişleri Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Gümrük Müsteşarlığı gibi birimlerin bütçelerine konulan ödenektir..Harcamalar üçlü kararname ile gerçekleştirilir. C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı) 3. Uygulamada Bütçede Yapılan Değişiklikler • a. Bütçe İçi Ödenek Aktarmaları:Bütçe uygulama dönemi içinde bütçede çeşitli hizmetler için ayrılmış ödeneklerin yetersiz olduğu durumlarda bir ödenek tertibinden bir diğer ödenek tertibine mevcut yetkiler dahilinde ödenek aktarmaları yapılabilir. • Konuyla ilgili 5018 sayılı kanunun 21.maddesi şöyledir: Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır.Ancak, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin,yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe,yüzde 5’ine kadar bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler.Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilir.Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz(5018 madde 21. • Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür,tutar ve idareler itibariyle dağılımı yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir(5018 madde 23). C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı) • b. Bütçe Ödeneklerinin Arttırılması:Aktarma olanaklarının yetersizliği ve mevcut bütçe büyüklüğünün artırılması zorunlu bir hal aldığı takdirde hükümet ek bütçe (ödenek) alma yoluna gitmektedir. Ancak bunun için bir kanun tasarısı hazırlanıp tasarının önce komisyonlarda,sonra genel kurulda görüşülüp onaylanması gerekmektedir. Nitekim, 5018 sayılı kanunun 19.maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek suretiyle kanunla ek bütçe yapılır” hükmüne yer verilmiştir. VII. HAZİNE İŞLEMLERİ A. HAZİNE KAVRAMI VE ÖNEMİ • • • • • • • Hazine; devlet bütçesinin uygulanmasına ilişkin işlemleri yapan, devlete ait veya çeşitli kanunlarla devlete intikal eden paraları, kıymetli madenleri, tarihi değeri olan eşyayı, hisse senedi ve tahvilâtı koruyan, idare eden, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer bakımından denkleştirilmesini sağlayan bir kamu teşkilâtıdır. Devletin veznedarlığını ve para nakil işlerini Osmanlı ve T.C. Ziraat Bankaları yürütmüştür. 17.6.1930 tarih ve 1715 sayılı Merkez Bankası Kanunu yürürlüğe girdikten sonra, hazine işlemlerini 1931 yılından itibaren, Merkez Bankası gerçekleştirmeye başlamıştır. Merkez Bankasının bulunmadığı yerlerde ise Ziraat Bankası bu görevi üstlenmiştir. Türkiye’de hazine teşkilatı önceleri Maliye Bakanlığına bağlı bir genel müdürlüktü (Hazine Genel Müdürlüğü). 1960 yılında genel müdürlük, Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Genel Sekreterliğe dönüşmüştür. 1983 yılında Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı haline getirilmiştir. 1994 yılında müsteşarlık, Hazine Müsteşarlığı ve Dış Ticaret Müsteşarlığı şeklinde ikiye ayrılmıştır. Hazine Müsteşarlığı kamu mali yönetimiyle ilgili görevlerini 4059, 4749 ve 5018 sayılı kanunlar çerçevesinde yürütmektedir. Bütçe uygulamasında Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü ile hazine işlemlerini ve borç yönetimini gerçekleştirmektedir. B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN YER VE ZAMAN BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ 1. Yer Bakımından Denkleştirme 2. Zaman Bakımından Denkleştirme C. HAZİNENİN KAYNAKLARI 1. Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması - Merkez Bankası Avansları: Merkez Bankası miktarı cari yıl genel bütçe toplamının belli bir oranını Hazineye kısa vadeli borç verirdi (2001’de kaldırıldı). - Hazine Bonoları: Bu bonolarla bankalardan, mali kuruluşlardan, firmalardan ve kişilerden en fazla bir yıl vadeli borç almaktadır. - Hazine Kefaletine Haiz Bonolar: Merkezi devlet teşkilatı dışında kalan ve kendi özel kanunları bulunan birçok kamu kuruluşu-işletmesinin finansmanını sağlamak için tanzim edilen ve en fazla 9 ay vadeli olan bonolardır. (2002’de sınırlandırıldı). - Emanetler: Emanet paralar devletin mülkiyetinde olmayan paralar olup geniş anlamda faizsiz ve kısa vadeli bir kredi gibi düşünülebilir. Mali yıl sonunda hesapları kapatılırken herhangi bir giderin yıl sonuna kadar ödenememesi halinde emanet hesaplarında tutulan ve o yılın gideri olduğu için ertesi yılın bütçesinden ödenmesi gereken hak edişlerdir. Adi emanetler ve bütçe emanetleri olmak üzere ikiye ayrılır - Altın ve Döviz Karşılığı Avans: Hazine gerekli gördüğü hallerde elindeki döviz ve altın karşılığında Merkez Bankasından avans kullanabilir (2001’de kaldırıldı). - Müteahhit Bonoları: Devletin büyük inşaatları, bayındırlık hizmetlerini yürüten müteahhitlere Hazinenin para sıkışıklığı nedeniyle verilen bonolardır. - Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar: Merkez Bankası ve diğer bankalardan yapılan borçlanmadır. Hazine kısa vadeli borçlanmayı bütçe gelir giderlerini zaman açısından denkleştirmede geçici bir yöntem olarak kullanabilmektedir. 2. Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması Hazine bu tür borçlanmayı yine zaman açısından gelir giderlerini denkleştirmede kullanmakta ancak yıl sonu kesin açıkların kapatılmasında uzun vadeli borçlanmaya (1 yıldan fazla) gitmektedir.Bu tür borçlanma devlet tahvili ya da iç borçlanma tahvilleri ile gerçekleştirilir. VIII. DEVLET MUHASEBE SİSTEMİ • • • • • Devlet muhasebesi ile devletin çeşitli alanlardaki faaliyetleri, bunların neden ve sonuçları parasal değerler olarak ortaya konulmaktadır. Kamusal hizmetlerin daha etkin ve verimli sunulması kamu harcamalarına ve gelirlerine ilişkin kayıtların diğer bir ifade ile devlet muhasebesinin sağlıklı olmasına bağlıdır. Devlet muhasebesi, devlet faaliyetlerinin muhasebesidir. Geçmişte özel kesim muhasebesi ile devlet muhasebesi birbirinden oldukça farklı iken günümüzde devlet muhasebesi giderek özel muhasebeye yaklaşmaktadır. Kamu kesiminde uygulanan Tek Düzen Hesap Planı bunun en büyük örneğidir. Devlet muhasebesinde zaman içinde çeşitli sistemler kullanılmış ve kullanılmaktadır: Kameral Muhasebe Sistemi: Bütçe ile ilgili rakamların, gelir ve giderlerin tahakkuk ve tahsilâtının bütçe tertibine göre verildiği bir sistemdir. Bu sistemde sadece kasa hareketleri izlenebilmekte, mal varlığı hareketleri, alacak ve borçlar sistemin dışında kalmaktadır. Schneider Muhasebe Sistemi: Kameral muhasebe sisteminde belirtilen işlemlerin yanı sıra mahsup işlemleri ile bütçe dışı alacak ve borç hesaplarına da yer verilen sistemdir. Ayrıca bu sistemde kasa defteri yoktur. Constante Muhasebe Sistemi: Yukarıdaki muhasebe sistemlerine ek olarak bütçe hesaplarıyla birlikte mal varlığı hesaplarının ve gelir ile gider tahakkuklarının da gösterildiği sistemdir. Kasa defteri (nakit hareketlerini) ve defteri kebir defteri (gelirgider olarak bütçe uygulamaları) olmak üzere iki defter kullanılır. Logismografi Muhasebe Sistemi: İtalyan sistemi olarak bilinen bu sistemde mal varlığı hesapları ile gelir ve gider tahakkuklarının birlikte gösterildiği muhasebe sistemidir. İşlemler hem tarih hem de konu itibariyle aynı anda kaydedilmektedir. IX. TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı) • Muhasebe sistemlerinin yukarıda açıklanan sınıflandırmasına ilave olarak kullanılan bir diğer sınıflandırma şekli nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi ve tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebe sistemidir.Nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi mali işlemler ve/veya olaylar nakit alındığında veya ödendiğinde muhasebe kayıtlarına alınmaktadır. Bu sistem işlemlerden sağlanan faydaların ne zaman ortaya çıktığı ile ilgilenmemektedir. Bu sistem devlet mal varlığı, tahakkuk eden gelir ve giderleri, aktifleştirilmesi gereken varlıklara yapılan harcamaları, devlet borçlarına ilişkin büyüklükleri, garanti ve taahhüt ile varlık ve yükümlülüklere ilişkin değişmeleri, yarı mali nitelikteki işlemlerini ve vergi harcamalarını kapsamaz ve raporlamaz.Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemi ise devlet faaliyetlerinin etkinliğini ve sonuçlarını, uygulamaların maliyetlerini ve uzun dönemli yükümlülükleri ortaya koyan bir muhasebe kayıt şeklidir. Bu sistemde işlemler ve olaylar ortaya çıktıklarında kaydedilirler. Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sisteminde gelir ve giderler doğdukları yılın hesaplarına ve raporlarına dahil edildikleri için hazırlanan ve kayıtlar mali işlemleri tam olarak yansıtacaktır. Bu sistem sadece fiziksel varlıkları değil, maddi olmayan duran varlıkları da kapsamaktadır. Devletin bir hizmet taahhüdünü yüklenmesi durumunda dahi bu işlem kayda alınmaktadır. TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı) • Ülkemizde yeni bütçe sisteminin altyapısını oluşturmak ve devlet muhasebesini daha geniş bir şekilde ele almak bakımından nakit esasının yanı sıra tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmesi zorunlu bir hal almıştır.Bu çerçevede 2002 yılından itibaren 6 pilot kamu kurumunda (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe ve Ege Üniversitelerinde) tahakkuk esasına göre muhasebe sistemine yönelik uygulamalar sürdürülmüştür.2004 yılı başında ise çalışmalar tamamlanarak tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemi kurulmuştur. • Türkiye’de uygulanan devlet muhasebe sistemi kapsam itibariyle dünyada geçerli olan muhasebe sistemleri içerisinde yaklaşık olarak constante ve logismografi sistemlerine benzer uygulamalar içermektedir. X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI A. EGZERSİZ USULÜ: Kelime anlamı olarak egzersiz “kısmen ait oldukları mali yıl içerisinde, kısmen de mali yılın bitiminden sonra yapılmış işlemlerden doğan borç ve alacakların tümü” olarak tanımlanmaktadır. Bu usule göre, bir gider veya gelir hangi yıla (bütçe dönemine) ait ise, o yılın (dönemin) gider veya geliri sayılır ve buna göre gerekli kayıtlar yapılır. Diğer bir ifade ile bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderler, mali yıl bittikten sonra toplanmış veya ödenmiş olsa bile, gelirin toplandığı, harcamanın yapıldığı yıl bütçesi ile ilişkilendirilmeyerek,ilişkili olduğu mali yıl bütçesinin hesaplarına kaydedilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse, bu giderler 2012 yılı bütçe hesaplarına yazılır. Yöntem sınırlı ve sınırsız olarak iki şekilde uygulanabilir. Bazı durumlarda kanunla eski bütçe uygulamasının en üst süresi (örn. 5 yıl olarak) belirlenir. Böylece sınırlı egzersiz yöntemi uygulanmış olur. Bu durumda hesaplar belli bir süre sonunda kapatılacaktır. Ancak böyle bir süre konulmamışsa eski bütçelere ait işlemler hesaplar kapatılıncaya kadar sürdürülür. Buna sınırsız egzersiz usulü denir. • Ülkemizde Osmanlı Devleti döneminde, İkinci Meşrutiyet’e kadar bütçe hesaplarının kapatılmasında sınırsız egzersiz usulü uygulanmıştır. • 1910 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile de ek süreli egzersiz usulü uygulanmaya başlanmıştır X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI A. EGZERSİZ USULÜ (Devamı): Bu sistemin fayda ve sakıncalarını aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür: Faydaları : • -Bütçe devresi netleşmekte ve şahsileşmekte olup, yıllar itibarıyla mukayeseler yapma imkânı doğmaktadır. • -Bütçe ile verilen ödenekten fazla harcama yapılmasına imkân yoktur. • Egzersiz yöntemi rasyoneldir. Belli bir mali yıla ait tüm işlemlerin toplamından ibaret olduğu için bütçe yılı hakkında doğru sonuç alınmasını mümkün kılar. Sakıncaları : • Bütçe ile verilen ödeneklerin tümünün harcanmasına olanak sağladığı için israf ve savurganlığı arttıran bir yöntemdir. • Çeşitli mali yılların hesaplarının birbirine karışmasına neden olur. • Alacaklılara yapılacak ödemelerin gelecek yıllara ertelenmesine neden olmaktadır. • Hesaplar uzun süre açık kaldığı için bütçe denetimi de geciktirilmiş olmaktadır. • Bütçenin yıllık olma ilkesine ters düşmektedir. • X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI (Devamı) B. JESTİYON USULÜ: Jestiyon usulünde bütçe uygulama dönemine (yılına) ilişkin hesaplar dönem sonunda kapatılır. Dönem içinde tahakkuk ettirildiği halde ilgililere ödenemeyen giderler ve tahsil edilemeyen gelirler bu işlemlerin gerçekleştirildiği dönemin bütçe hesaplarında gösterilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse bu giderler 2013 yılına kaydedilir. Jestiyon usulünde bir takım fayda ve sakıncaları söz konusudur.Bunları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür. • Cumhuriyet döneminde ise 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile egzersiz usulü bütünüyle terk edilerek jestiyon usulüne geçilmiştir. • 1927 yılından bu yana ülkemizde bütçe hesaplarının kapatılmasında jestiyon usulü kullanılmaktadır. • Fakat, giderler yönünden bazı istisnalar (mahsup işlemleri ve bütçe emanetleri konularında) dikkati çekmektedir. Faydaları : • -Hesaplar kısa zamanda kapandığı için, mali yıl hakkında her an bilgi edinmek imkânı bulunmaktadır. • -Tasarruf yapılabilir. • -Hesaplar günü gününe tutulduğu ve mali yıl sonunda kesildiği için, mali yılın son günü, ilk gününden beri yapılan giderlerin ve toplanan gelirlerin sonucu alınabilir. Bu durum, yasama organının yürütme organını denetlemesinde etkinliğini artırır. Böylece suiistimaller önlenmiş olur. Sakıncaları : • -Jestiyon usulünde bütçenin bütünlüğü kaybolur. • - Mali yıllar arasında sağlıklı bir kıyaslama yapılmasına engel olmaktadır. Çünkü bir önceki mali yıla ait gelir ve gider büyüklükleri ertesi yılın hesaplarına geçebilmektedir. • -Hesaplar mali yılın sonunda kesildiği için, bütçe işlemlerindeki bir günlük gecikme, o yılın gider ve gelirlerinin azalmasına yol açar. D. DEVLETİN BORÇ VE ALACAKLARINDA ZAMANAŞIMI UYGULAMASI • Beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer (5018/m. 34). • Beş yıl içinde tahakkuk ettirilmeyen ya da tahsil edilmeyen kamu alacağı da zamanaşımına uğrar. • Para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı izleyen mali yılın başından başlamak üzere zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezaları zamanaşımına uğrar (5018/m. 74). • İdare hesaplarında kayıtlı olup, takip ve tahsil imknaı kalmayan kamu alacaklarının merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilen tutara kadar olanların kayıtlardan çıkarılmasına genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde Maliye Bakanı, diğer kamu idarelerinde üst yöneticiler yetkilidir. Bu tutarı aşan kamu alacaklarından silinmesi öngörülenler merkezi yönetim bütçe kanununda ekli cetvelde gösterilir (5018/m. 79). XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU • • • • • • İdare Faaliyet Raporu: Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır (5018/ m. 41). Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst yönetici, birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet raporu, Sayıştay’a verilir ve üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır. Raporların açıklanma süresi Maliye Bakanlığının hazırladığı yönetmelikle belirlenir. Buna göre genel ve özel bütçeli idarelerde ve sosyal güvenlik kurumlarında Ocak ayında, idari faaliyet raporları Şubat ayında açıklanmak zorundadır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Maliye Bakanlığına, mahalli idareler ise İçişleri Bakanlığına gönderir. İçişleri Bakanlığı, mahalli idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme raporu hazırlar, Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu raporun bir örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU • Genel Faaliyet Raporu: • Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporu’nda gösterilir.Maliye Bakanlığı, Genel Faaliyet Raporunu Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. • Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. • Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur (5018/m. 41). XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU (Devamı) • Kesin Hesap Tasarısı: Kesin hesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte bütçe komisyonu gündemine alınır. Plan ve Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu tasarısını genel kurula birlikte sunar. Genel kurul, kesin hesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar (Anayasa m. 164). TBMM, merkezi yönetim bütçe kanunun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır. Kesin hesap kanun tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak merkezi yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanarak izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur ve bir örneği de Sayıştay’a gönderilir. Kesin hesap kanun tasarısının ekinde; – Genel mizan, – Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması, – Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması, – Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibariyle dağılımı, – Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller, – Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli, – Mal yönetim hesabı icmal (sonuç) cetvelleri, – Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, yer alır. Sayıştay, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde TBMM’ye sunar.Genel uygunluk bildirimi; dış denetim raporları,idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak hazırlanır. Kesin hesap kanununun onaylanmaması (reddi) durumunda mevcut hükümetin hem iktidardan uzaklaştırılması hem de sorumlular hakkında cezai ve hukuki yaptırımlarla karşılaşmalarına, eski iktidar ise sadece hukuki ve cezai yaptırımla karşılaşmalarına yol açmaktadır.
