Pilot Etki Analizi Çalışması
advertisement
tepav Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı Pilot Etki Analizi Çalışması Termik Santrallerde AB Büyük Yakma Tesisleri Direktifi’ne Uyum Sibel Güven Ankara, 8 Nisan 2008 Düzenleyici Etki Analizi (DEA) Düzenleyici Etki Analizi (DEA): ÎYeni bir düzenleme veya mevzuat değişikliği gibi uygulanması düşünülen tedbirlerin/politikaların • olumlu ve olumsuz muhtemel etkilerini • bu etkilerin toplum kesimleri arasında dağılımını sistematik olarak değerlendiren mantıksal bir süreç Kamu Kurumları ve DEA DEA, kamu kurumlarının başarılı politikalar geliştirmesi ve daha iyi ÎEtkili: planlanan amaca ulaşan ÎEtkin: amaçlara en az maliyetle ulaşan düzenlemeler yapabilmesi için kilit araç Amaç; kamunun düzenleyici karar mekanizmalarının (yasalar/yönetmelikler vb.) niteliğini arttırmak Îİyi yönetişim ilkelerini gözeterek • Şeffaflık • Hesap verilebilirlik • Tutarlılık DEA’nın İlkeleri Alınmış kararları meşrulaştırma aracı değil, doğru kararı belirleme aracı olmalı Siyasi etkiden bağımsız ve objektif olmalı Düzenleme sürecinde, paydaşların çelişen istekleri karşısında kamu; ÎDengeleyici bir rol üstlenmeli ÎTüm kesimlerin isteklerini gözeterek toplumun faydasının maksimize edilmesine çalışmalı ÎDanışma (müzakere/istişare) ile paydaşlar arasında düzenlemeye uyumu kolaylaştırmalı Metodoloji Düzenleme gerektiren sorunun tanımlanması (düzenleme ile amaçlanan nedir?) 1. • • • Problemin kapsamı İlgili tarafların ve etkilenen kitlelerin tanımı Nedenlerinin ortaya konulması Hedeflerin belirlenmesi (kesin, ölçülebilir, gerçekçi, zamana bağlı) Politika seçeneklerinin belirlenmesi Seçeneklerin ekonomik, sosyal, mali, idari, çevresel olası etkilerinin belirlenmesi 2. 3. 4. • Düzenlemeden kimler, ne şekilde etkilenecek Æ Æ Æ Æ Seçeneklerin karşılaştırılması 5. • 6. Paydaş analizi Var olan kaynaklardan, istatistiki verilerden yararlanma Röportaj, odak grupları, anket gibi yöntemler kullanma Politika seçeneklerinin paydaşlara olan hem pozitif hem negatif etkilerinin ortak ölçekte (tercihen parasal) ifadesi Karar alma aşaması politika yapıcılara bırakılır İzleme ve değerlendirme Pilot Etki Analizi Uygulaması Etki Analizi Kapasitesini Güçlendirerek Çevre Başlığında Uygulama ve Farkındalık Yaratma Projesi Î Projenin amaçları; • Kamuda ve karar alıcılarda etki analizi konusunda farkındalık yaratılması • Paydaşların katılacağı kapsamlı etki analizi eğitimi verilmesi • Kapasitenin geliştirilmesi için örnek uygulama yapılması • Örnek uygulama etki analizi raporu ile sürece katkı sağlanması Pilot Etki Analizi Uygulaması (II) ÎÇevre konusunda pilot uygulama • Büyük Yakma Tesisleri Direktifi (2001/80/EC) incelenmiş • Sadece Linyit Termik Santralleri üzerine odaklanan kısmi bir etki analizi çalışması yapılmış • Tarafları bir araya getirerek sağlıklı politika tasarımı sürecine katkıda bulunulmuş, hem kamuda kapasite oluşturulmuş, hem de bilimsel yaklaşımla karar alıcılara yol gösterilmiştir ÎAralık 2007’de AB Proje Kapanış Toplantısı’nda taslak rapor tüm paydaş kurum ve kuruluşlara dağıtılmış, görüşleri alınmıştır ÎNihai rapor paydaşların ortak ürünü olarak hazırlanmıştır Büyük Yakma Tesisleri Direktifi (LCPD) Büyük Yakma Tesisleri Direktifi ÎTermal girdisi 50 MW’a eşit ya da daha fazla olan yakma tesislerinden kaynaklanan PM, SO2 ve NOx emisyonlarına sınır değerler getirerek insan sağlığına ve ekosisteme verilen zararların önüne geçilmesi hedeflenmektedir. LCPD’YE UYUMUN BEKLENEN FAYDALARI (I) AB Mevzuatına Uyum Î AB çevre müktesebatına uyum, AB’ye üye olabilmek için gerekli ön koşul Î Büyük Yakma Tesisleri Direktifi, AB direktiflerinin en zorlularından ve önemlilerinden biri • Ciddi yatırım ihtiyacı • Bir çok sektörü etkileme potansiyeli İnsan Sağlığı Üzerindeki Olumlu Etkiler Î Yaşam yıllarında artış Î Olası hastalıklarda düşüş • Akciğer kanseri • Nefes darlığı • Bronşit • Kalp hastalıkları LCPD’YE UYUMUN BEKLENEN FAYDALARI (II) Tarımsal verimlilik üzerindeki olası olumsuz etkilerin azaltılması ÎBitkilerde gelişmenin engellenmesi ÎOlası asit yağmurları • Bitki köklerinin zarar görmesi • Yaprakların zarar görmesi Sürdürülebilir ekosistem üzerindeki olası olumsuz etkilerin azaltılması ÎOrmanlara verilen olası zarar ÎSu ekosistemlerine verilen zararlar Emisyonların azaltılmasıyla insan sağlığı ve çevrenin korunması amaçlanmakla birlikte, ÎLCPD’nin uyumlaştırılması sorunu tek boyutlu bir sorun değil • Enerji politikasından • Kamu maliyesine • Özelleştirme politikasından • Yatırım finansmanına kadar bir çok konuda karar alınmasını gerektirmektedir Türkiye’de Durum Enerjide dışa bağımlılık %70 düzeyinde Arz güvenliği sorunu mevcut Mevcut santrallerin kullanım ömrü dolmakta Dışa bağımlılığı azaltmak için yerli linyit kaynaklarını kullanan termik santrallere öncelik verilmesi gerekmekte Elektrik sektörünün serbestleşmesi ve kamunun yatırımcı olarak payının azaltılması gündemde AB Müktesebatına uyum çalışmaları İnsan sağlığının ve çevrenin korunması, yaşam kalitesinin arttırılması Sorunun Tanımı Mali disiplin Arz güvenliliği AB müktesebatı Özelleştirme Dışa bağımlılık Kaliteli yaşam Hazine, Maliye, DPT Enerji Bakanlığı Çevre Bakanlığı Yatırımı kısıtla Enerji üret Emisyon azalt EÜAŞ Sorunun Tanımı EÜAŞ Mevcut santralleri olduğu gibi kullanmak Mevcut tesisleri iyileştirmek Yeni santraller yapmak Çevresel sorunlar artar Artan kamu yatırımı Yaşam kalitesi düşer Daha pahalı elektrik, daha fazla vergi Kamunun Değişen Öncelikleri Sorunun Tanımı Türkiye’nin mali kısıtları ve özelleştirme politikası çerçevesinde, arz güvenliğini sağlayarak ve dışa bağımlılığı azaltarak termik santrallerden havaya yayılan ve yaşam kalitesini olumsuz etkileyen emisyonların AB mevzuatına uygun bir şekilde azaltılması ve bunun zamanlamasının en az maliyetle yapılması Paydaşların belirlenmesi Sorundan çıkan paydaşlar Î Î Î Î Î Çevre ve Orman Bakanlığı Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı Devlet Planlama Teşkilatı Hazine Müsteşarlığı Enerji Üretim Anonim Şirketi Etkilerden çıkan paydaşlar Î Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Î Sağlık Bakanlığı Diğer paydaşlar Î Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Î Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Î Elektrik Mühendisleri Odası Î Türkiye Kömür İşletmeleri Î Yerel kamuoyu Örnek uygulamada analiz süreci (I) Çevre Bakanlığı ve Enerji Bakanlığı dahil tüm paydaşlar bir araya getirildi İstişare (danışma) süreci Danışma Kurulu ve Çalışma Grubu aracılığıyla yürütüldü ÎDanışma Kurulu • Çalışma grubunun faaliyetlerini takip eden, yönlendiren ve • Veri ve bilgi paylaşımı konusunda kurumsal taahhüdü sağlayan bir kurul ÎÇalışma Grubu • Sağlıklı veri ve bilgi akışını sağlayan ve • Kapasite geliştirerek kurumları adına sürecin içinde yer alan teknik ekip Örnek uygulamada analiz süreci (II) Pilot termik santraller ÎSoma A Termik Santrali ÎYatağan Termik Santrali ÎÇan Termik Santrali ÎSeyitömer Termik Santrali Ziyaret edilen termik santraller Fayda-maliyet analizi yerine maliyet etkinliği analizi ile en uygun yatırım alternatifi belirlendi ÎAlternatif yatırımlardan beklenen faydanın benzer olması ÎBazı faydaların parasallaştırılmasının zor olması • Sağlıklı yaşam, insan ömrünün uzaması Soma A Termik Santrali 1955’ten beri faaliyet göstermektedir Tesisin kullanım ömrü dolmuştur Kurulu gücü oldukça düşüktür Î 2x22=44MW Tesise ilave yatırım yapılması öngörülmemiştir LCPD’ye uyum sürecinde faaliyetine son verilmesi uygun bulunmuştur Yatağan Termik Santrali Yatağan Termik Santrali Ünitelerin devreye giriş tarihleri Î 1. Ünite: 1982, 2. Ünite:1983, 3. Ünite: 1984 Teknoloji: Pulvarize Kömür Yakma+BGD Kapasite: 3x210 MW Î 2006’da termik santrallerden yapılan üretimin %10.4’ü SO2 Î Sorun yok (ELV: 400mg/Nm3) PM SO2 (mg/Nm3) Ortalama Ortanca Minimum Maksimum Giriş 8,849.5 8,688.6 5,926.5 11,832.8 Î ESP rehabilitasyonu * 6-31 Ağustos 2007 • 9 milyon YTL Î BGD • giriş 150–400 mg/Nm3 çıkış 50 altı (ELV: 50mg/Nm3) NOx Î 275-707 mg/Nm3 arası (ELV: 500mg/Nm3) Çıkış 190.7 170.5 69.2 388.6 Yatağan: Değerlendirme ESP rehabilitasyonu dışında yatırım gerekmemektedir Alternatif değerlendirmesi yapılmamıştır Olası BGD arızasında tutarlı politikalar geliştirilmelidir Î 72 saat sınırı Î Enerji üretim programı Çan Termik Santrali Çan Termik Santrali Dolaşımlı Akışkan Yatak Teknolojisi ÎEÜAŞ’ın ilk ve tek 15 Temmuz 2006 geçici kabul Î 2*160 MW Î 379 m $ proje Î 504 m $ toplam maliyet NOx ve PM emisyonları hem mevcut mevzuat, hem de LCPD ile uyumlu Çan: Değerlendirme SO2 emisyonları hem mevcut mevzuatın, hem de LCPD limitlerinin üzerindedir SO2 emisyonlarında yaşanan sorunlar: ÎKömür kalitesi ile ilgili sorunlar • • • • Kükürt oranı yüksek Toz oranı yüksek Depoda içten yanma Lavvar tesisi yapım aşamasında ÎTeknik sorunlar • Kesin kabul yapılmadı • Dizayn hataları • Kireç besleme arızası Seyitömer Termik Santrali Seyitömer Termik Santrali Ünitelerin devreye giriş tarihleri Î1. Ünite: 1973 Î2. Ünite:1974 Î3. Ünite: 1977 Î4. Ünite:1984 Teknoloji: Pulvarize Kömür Yakma Kapasite: 4x150 MW Seyitömer: ESP rehabilitasyonu ESP Rehabilitasyonu Î 17.5 m € ihale bedeli Î 2. Ünite: 24 Mart - 30 Eylül 2006 Î 1. Ünite: 1 Temmuz - 28 Aralık 2006 Î 3. Ünite: 26 Mart - 1Eylül 2007 Î 4. Ünite: 10 Eylül 2007 Toz emisyonları ELV düzeylerine inmiştir Düzenli ölçüm aleti bulunmamaktadır Seyitömer: LCPD’ye uyum Kömür içindeki kükürdün düşük olması nedeniyle Î SO2 emisyonları 3-4 bin mg/Nm3 civarındadır LCPD’ye uyum için yatırım yapılması gerekmektedir Î Maliyet etkinliği analizi Î Yıllık Eşdeğer Maliyet (YEDM) YEDM: Yatırım alternatifleri Î Hiçbir şey yapmamak, santrali bugünkü haliyle Î Î Î Î çalıştırmaya devam etmek Mevcut tesise BGD retrofit (var olan tesisin yanına BGD kurmak) yatırımı yapmak Mevcut tesisin kazanını DAY kazanı ile yenilemek; böylece SO2 salınımını kontrol altına alırken yer darlığı nedeniyle BGD’nin nasıl sığdırılacağı problemini bertaraf etmek Mevcut tesisi kapatıp komple yeni PC+BGD yatırımı yaparak tesisi yenilemek ve SO2 salınımını istenen düzeye indirmek Mevcut tesisi kapatıp yerine aynı kapasitede komple DAY santrali yaparak tesisi temiz teknolojili tesisle yenilemek YEDM: Analiz varsayımları (I) Kazan yenileme süresi: Î DAY ünitesi 3 yıl, Î BGD ünitesi 3 yıl İnşaat Süresi: Î PC+BGD santrali 5 yıl, Î DAY santrali 5 yıl, Ekonomik ömür Î BGD ünitesi 15 yıl Î PC ve DAY santrali ekonomik ömürleri ise 30 yıl olarak hesaplanmıştır iskonto oranı (i), %8 ve %10 olarak alınmış, Î Sosyal iskonto oranı yerine fırsat maliyeti kullanılmıştır. İlk yatırım maliyetlerinin inşaatın sonunda, kesin kabul yapıldıktan sonra fiilen ödeneceği varsayılmıştır. YEDM: Analiz varsayımları (II) Tüm maliyetler 2007 yılı euro değerlerine getirilmiştir. Kullanılan pariteler: Î 2000 yılında 1.00 € = 1.00 $ Î 2003 yılında 1.00 € = 1.13 $ Î 2007 yılında 1.00 € = 1.50 $ Yıllık işletme ve bakım onarım maliyetleri aynı kurulu güç üzerinden karşılaştırıldığından, yakıt hariç değerlerdir. Emreamade olma faktörü: Î Pulverize linyit kömürü santrallerinde %75 Î DAY santrallerde %80 olarak alınmıştır YEDM: Analiz varsayımları (III) Mevcut kazan, türbin, v.b. gibi aksamın hurda değerleri sıfır olarak hesaplanmıştır. Yeni sistemler devreye alınıncaya kadar mevcut santralin aynı emre amade katsayısı ile enerji üretmeye devam edeceği varsayılmıştır. Yeni kazan ya da montaj sırasında enerji üretiminin durması halinde, bu sürede enerji üretim kaybından doğacak maliyetler hesaba katılmamıştır-ayrıca eklenmelidir. YEDM: Yatırım yapmamak Santrali hiçbir yeni yatırım yapmaksızın bugünkü haliyle çalıştırmanın yıllık eşdeğer maliyeti tesisin halihazırdaki yakıt, amortisman, vergi hariç işletme ve bakım maliyeti olan 54.113 € / kw-yıl ya da 32.47 milyon € / yıl dır. Yatırımın Başlangıç Yıllarına Göre, Farklı Yatırım Alternatiflerinin Yıllık Eşdeğer Maliyetleri (i=%8) İnşaata Başlama Yılı Hiçbir Şey Yapmamak BGD Retrofit DAY Kazan Yenileme PC + BGD Yeni Tesis DAY Yeni Tesis 2008 32.47 40.88 27.021 67.478 62.004 2009 32.47 40.07 27.441 64.682 59.642 2010 32.47 39.35 27.842 62.161 57.516 2013 32.47 2018 32.47 Milyon € - 37.64 35.77 + 28.838 30.039 - 55.784 48.091 - 52.141 45.649 YEDM: Değerlendirmeler - 1 BGD retrofit yatırımı Î 2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey yapmamaya göre %21 artacaktır Îyatırım kararı 10 yıl ertelense bile YEDM hiçbir şey yapmamaktan daha yüksektir DAY kazan değişimi Î2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey yapmamaya göre %17 düşecektir ÎBGD retrofit yatırım yapmaktan %34 daha avantajlıdır ÎYatırım kararı 10 yıl ertelense bile YEDM, hem hiçbir şey yapmamaktan hem de BGD retrofit yatırımından daha avantajlıdır YEDM: Değerlendirmeler - 2 Yeni bir PC+BGD tesisi yapmak Î2008 başında yapılırsa YEDM hiçbir şey yapmamanın iki katı olacaktır ÎYatırım kararı 10 yıl ertelenirse YEDM %30 civarında azalacaktır ÎYatırım kararının 10 yıl ertelenmesi halinde bile, 2008 başında BGD retrofit yapmak daha avantajlı olacaktır YEDM: Değerlendirmeler - 3 Yeni DAY tesisi yapmak Î2008 başında yapılırsa: • YEDM hiçbir şey yapmamaya göre %90 artacaktır • Yeni PC+BGD yatırımının YEDM’sinden %9 daha düşüktür ÎYatırım kararı 10 yıl ertelenirse YEDM %26 civarında azalacaktır ÎYatırım kararının 10 yıl ertelenmesi halinde bile, 2008 başında BGD retrofit yapmak daha avantajlı olacaktır YEDM: Değerlendirmeler - 4 Ayrıca yatırımlar ertelendikçe teknolojinin gelişmesi sebebiyle maliyetlerin düşebileceği hesaba katılmalıdır Yatırımlar için finansmanın mevcut olduğu varsayılmıştır Karar alırken finansman kaynaklarının yeterli olduğu zamanlarla YEDM’lerin en düşük olduğu zamanlar arasında denge kurulmalıdır Analiz sonuçları (I) Bugüne kadar mevcut tesislere baca gazı arıtma (BGD) ünitesi eklenmesi kurumlarca tercih edilen alternatif olsa da; ÎAnalizde, DAY kazan değişiminin daha az maliyetli olduğu sonucuna varılmaktadır • Yatırım ömürleri: DAY 30 yıl, BGD 15 yıl • Eski kazanların bakım-onarım giderlerinin yüksek olması • Yüksek işletme maliyetleri Analiz sonuçları (II) Yatırım alternatifleri arasından en etkin olanının seçilmesi kadar, yatırımın ne zaman yapılacağı da önemli LCPD’ye uyum çerçevesinde emisyon giderici yatırımlar yapmak enerji planlamasından bağımsız düşünülemez: ÎDışa bağımlılığın azaltılması için yerli linyit santrallerinin payı arttırılmalı ÎMevcut linyit santrallerinin ömrü dolmakta olduğu için, santraller yenilenmeli ve kapasiteleri arttırılmalı ÎBu yatırımlar temiz teknolojili olmalı Analiz sonuçları (III) Bu çalışma; Î LCPD’nin uyumlaştırılması ile ilgili pilot bir çalışmadır Î LCPD’ye uyum stratejisini ve yol haritasını içermemektedir Bu çalışma ışığında, Î tüm tesislerin ayrıntılı analizlerini içeren Î mevcut varsayımları yeniden gözden geçiren Î hangi santrallerde, hangi yıllarda, hangi yatırımların, hangi kaynaklardan finanse edileceğini de içeren yeni bir çalışma hazırlanmalıdır LCPD ve IPPC’nin tek bir çatı altında birleştirilmesi gündemde olduğundan, yapılacak analizlerin bu iki direktifi bir arada ele alması gerekmektedir Analiz sonuçları (IV) ÎSürdürülebilir bir çevre ÎElektrikte arz güvenliği ÎYerli enerji kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılması ÎAB Mevzuatına uyum kurumlar arası koordinasyon ve politika tutarlılığı ile mümkündür Koordinasyon sağlanmazsa ve politika yapma süreci DEA gibi süreçlerle desteklenmezse: Îkamu kaynakları verimsiz alanlara kayabilir Îçelişen politikalar, hazırlanacak mevzuatı uygulanamaz hale getirebilir • çevre gibi önemli bir fasılda AB’ye uyum süreci yavaşlayabilir Örnek uygulamadan akılda kalanlar Problemin tanımlanması safhasından itibaren ciddi sorunlar yaşanıyor Kurumlar arasında koordinasyon ve işbirliği eksikliği çok ciddi bir sorun Etki analizi konusunda farkındalık çok sınırlı Etki analizi konusunda bilgisi olanların da uygulama kabiliyeti çok zayıf Etki analizi gereksiz bir iş yükü olarak görülebiliyor Türkiye için öneriler 1. 2. 3. Çatışan amaçlar yerine ‘ortak akıl’ bilincinin geliştirilmesi Î Siyasi taahüt Î Bürokratik destek Î Teknokrat becerisi Î Veri bulunurluğu ve saydamlık Kamu kurumlarında kültürel değişim Koordinatör Etki Analizi Kurumu Î Önceliklendirme ve Süreç belirleme Î Kalite ve saydamlık denetimi Î Teknokrat becerisi Kamu yönetimi reformu STKlarda kapasite geliştirilmesi Î Düzenlemeler sürekli takip edilmeli Î Etki Analizi becerileri kazandırılmalı Karar alma süreçlerinde aktif rol Sonuç Türkiye’nin AB yakınsama sürecini devam ettirebilmek için tempolu büyümesi gerekiyor Küresel sürece kendiliğinden intibak yerine, yönlendirici bir stratejiye ihtiyaç var. Türkiye’nin herkesi heyecanlandıracak bir yeni büyüme hikayesine ihtiyacı var. Î İkinci nesil reformlar Î AB mevzuatının uyumlaştırılması Düzenlemeler yerinde ve kararında olmalı… Düzenleyici Etki Analizi, daha iyi düzenleme için iyi bir araç Kurumlar arası koordinasyon ve müzakere kültürü vazgeçilmez Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı Söğütözü Cad. No:43 TOBB-ETÜ Yerleşkesi TEPAV Binası 06560 Söğütözü – Ankara Tel: 312 – 292 5500 Fax: 312 – 292 5555 www.tepav.org.tr Dr. Sibel Güven - [email protected]
