Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu Ön Raporu

advertisement
T.C.
KALKINMA BAKANLIĞI
ONUNCU KALKINMA PLANI
(2014-2018)
KAMUDA STRATEJİK YÖNETİM
ÇALIŞMA GRUBU
ÖN RAPOR
Ekim 2012
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER ............................................................................................................................ i
TABLOLAR ............................................................................................................................. iii
1. GİRİŞ ..................................................................................................................................... 1
2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ .......................... 6
3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT ................................ 9
3.1. Kanunlar.......................................................................................................................... 9
3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu .......................................................... 9
3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu ........................................................................... 11
3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu ...................................................................................... 11
3.1.4. Belediye Kanunu ............................................................................................... 12
3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun
...................................................................................................................... 12
3.2. İkincil Düzey Mevzuat.................................................................................................. 13
3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik ........................................................................................................ 13
3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik .... 14
3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik ........................................................................................................ 15
3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında
Yönetmelik ........................................................................................................ 15
3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği............. 16
3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat .............................................................................................. 17
3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu ............................................. 17
3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi .............................................................. 17
3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ............................................................... 17
3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi ................................................................................ 18
3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi ......................................................... 18
3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi ...................................................................... 18
3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ ...................... 18
3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi ............................................................... 19
4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN
ROLLER VE SORUMLULUKLAR ................................................................................... 20
4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar . 20
i 4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar ........................................... 25
4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar ...................................................... 26
5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ ...... 29
6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR ............ 35
6.1. Makro Boyutta Sorunlar ............................................................................................... 36
6.1.1. Sahiplenme ........................................................................................................ 36
6.1.2. Hesap Verebilirlik ............................................................................................. 37
6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı .................................................................................... 37
6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi ................................................................................. 38
6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk ................................ 39
6.1.6. İç Kontrol .......................................................................................................... 40
6.1.7. İç denetim .......................................................................................................... 40
6.1.8. Dış Denetim ...................................................................................................... 41
6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi................................................. 42
6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 42
6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri.............................................................................. 43
6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği ........................................................................... 44
6.2. Mikro Boyutta Sorunlar ................................................................................................ 44
6.2.1. Üst Yönetimin Desteği ...................................................................................... 44
6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı ........................................................................ 45
6.2.3. Planların Niteliği ............................................................................................... 45
6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması ........................................................................ 47
6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi ........................................... 47
6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı ................................................... 47
6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı ................................... 48
6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma .............................................................. 48
6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması .................................. 48
6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı...................................................................................... 49
ii TABLOLAR
Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden Sorumlu
Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar .................................................. 24
Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine Verilen
Rol ve Sorumluluklar ........................................................................................... 26
Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve
Sorumluluklar ........................................................................................................ 28
iii 1. GİRİŞ
Dünyada 1980’li yıllardan itibaren başta ekonomi ve teknoloji olmak üzere her alanda
yaşanan hızlı değişimler işletmelerle birlikte kamu kurum ve kuruluşlarını da etkilemiştir.
Değişen
ekonomik,
teknolojik,
siyasi
ve
sosyal
koşullar
vatandaşların
devletten
beklentilerinin de değişerek artmasına neden olmuştur. Vatandaşlar artık hizmetlerin
zamanında, kaliteli ve hızlı olarak sunulmasını istemeye başlamıştır. Dünyada yaşanan bu
gelişmeler Türk kamu yönetimi üzerinde değişme baskısı yaratmaya başlamıştır. Öte yandan,
1990’lı yıllara gelindiğinde ülkemizde ekonomide yaşanan krizlere bağlı olarak büyümenin
gerçekleştirilememesi, hatta bazı dönemlerde küçülme yaşanması, yüksek enflasyon oranları,
kapatılamayan ve büyüyen bütçe açıkları, yüksek işsizlik oranları, sık hükümet
değişikliklerinin yarattığı günlük ve kısa vadeli karar alma alışkanlığı, bütçelemede yaşanan
sorunlar, parlamentonun denetim fonksiyonunu yerine getirmemesi, mali kontrol ve dış
denetim sisteminin etkili çalışamaması gibi sorunlar gündemde bulunmaktaydı. Bu süreçte
Türk kamu yönetimi, bir yandan var olan yönetsel ve finansal çeşitli sorunlarla uğraşırken,
diğer yandan değişen koşulara uyum sağlama baskısını hissetmeye başlamış ve kamu
yönetiminde reform çalışmaları gündeme gelmiştir.
Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarının gerekçesinin ve uygulanacak
yaklaşımların anlatıldığı Başbakanlık Raporunda yukarıda kısaca özetlenen sorunları ortadan
kaldırmaya yönelik sekiz temel ilke belirlenmiştir. Bunlar; (1) ihtiyaçlara uygunluk, (2)
katılımcılık ve çok ortaklılık, (3) halk odaklılık, (4) stratejik yönetime geçiş, (5) performansa
dayanma, (6) denetimde etkililik, (7) etik kurallar ve insana güven ile (8) hizmetlerin
yürütülmesinde yerindenliktir. Yeniden yapılanmada daha katılımcı, daha saydam, daha hesap
verebilir ve insan hak ve özgürlüklerine saygılı bir kamu yönetimi hedeflenerek kamu
hizmetlerinin adil, etkili, verimli, hızlı ve kaliteli sunumu amaçlanmıştır. Bu doğrultuda
piyasa araçlarını kullanan, sivil toplum örgütlerine ve bireye geniş bir alan tanıyan, yerel ve
yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran, bilgi teknolojilerinden yararlanan, etkili çalışan,
yatay örgüt yapılarını ve yetki devrini gerektiren, hesap verebilen, çalışanlarını güçlendiren ve
yetkilendiren, katılımcı, stratejik yönetim anlayışına, performansa ve kaliteye dayanan bir
yönetim kamu yönetimi reformlarına yön verecek ana unsurlar olarak belirlenmiştir. Kamu
yönetiminde çerçevesi çizilen bu değişimi gerçekleştirmek amacıyla 2003 yılından itibaren
pek çok kanun yürürlüğe konulmuştur. Bu kanunların en önemlilerinden birisi 24.12.2003
1 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete (RG)’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu (KMYKK)’dur. Bu kanunla kamuda stratejik yönetim modeli uygulamaya
konularak stratejik planlama kamu kuruluşları için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun
tüm maddelerinin uygulanması 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir
Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu da
stratejik planlamanın ilişkilendirildiği diğer kanunlardır.
Türk kamu yönetiminde stratejik planlama genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerini kapsamaktadır. Başka bir ifadeyle, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri,
sosyal güvenlik kurumları, il özel idareleri ile nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyeler
stratejik plan hazırlamak zorundadır.
Ayrıca, 15.07.2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayımlanan 2007/12702 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararı ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)’nin de stratejik plan hazırlaması
gerekmektedir. Stratejik plan kanunda “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını,
temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak
için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır.
Türk kamu yönetimi için öngörülen stratejik yönetim modelinin stratejik plan
hazırlama, uygulama ile izleme ve değerlendirme süreçlerinin kapsadığı altı bileşenden
oluştuğu söylenebilir. Bunlar; stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu, iç
kontrol, iç denetim ve dış denetimdir. İdareler katılımcı yöntemlerle beş yıllık stratejik
planlarını hazırlamak zorundadır. Bu kapsamda geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını
oluşturmaları, amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptayarak, performanslarını önceden
belirlenmiş
olan
göstergeler
doğrultusunda
ölçmeleri
ve
bu
sürecin
izleme
ve
değerlendirmesini yapmaları gerekmektedir.
Stratejik yönetim modelinin ikinci bileşeni olan performans programı, beş yıllık olarak
hazırlanan stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Kamu idareleri
stratejik planlarında belirledikleri amaç ve hedeflere dayanarak o yıl içinde ulaşmayı
öngördükleri hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için gerçekleştirecekleri faaliyet ve projeleri,
bunlara
yönelik
performans
göstergelerini
ve
kaynak
ihtiyaçlarını
hesaplamaları
gerekmektedir. Faaliyet ve projelere dayalı olarak kaynak ihtiyacı ayrıntılı olarak
maliyetlendirildikten sonra, planın yıllık maliyeti, yani bütçe ortaya çıkmaktadır.
2 Faaliyet raporu, stratejik yönetim modelinin üçüncü bileşenidir. Üst yöneticiler ve
bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından her yıl performans programlarına
dayalı olarak faaliyet raporları düzenlenmesi gerekmektedir. Kamu kurumlarının, stratejik
plan ve performans programları uyarınca yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans
göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumunu, meydana gelen sapmaların nedenlerini
faaliyet raporlarında açıklamaları zorunludur. Faaliyet raporlarının stratejik planların izleme
ve değerlendirme sonuçlarına dayalı olarak hazırlanması gerekmektedir.
Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve
yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili ve verimli kullanmak
suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden
oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve
nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemidir
ve iç denetimi de kapsamaktadır. İç denetim kurumun faaliyetlerini geliştirmek ve değere
katmak amacıyla gerçekleştirilen bağımsız ve objektif bir güvence ve danışmanlık
faaliyetidir.
Dış denetim ise, Sayıştay tarafından mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik
denetimi ile performans denetimi olmak üzere iki şekilde gerçekleştirilmesi beklenen denetim
faaliyetidir. Stratejik yönetim sürecinin tamamlayıcısı olan performans denetimi kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi,
faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesidir.
Yukarıda kısaca açıklanan stratejik yönetim modeli Türk kamu yönetiminde pilot
uygulamalar başlangıç alınacak olursa dokuz yıldır uygulanmaya çalışılmaktadır. Kamu
idarelerinde planlı hizmet sunumu, politika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş
programlarına ve bütçelere dayandırma, uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve
değerlendirme ile kamu kaynaklarını etkili, ekonomik ve verimli biçimde elde etme ve
kullanma, hesap verebilirlik ve mali saydamlık sağlamaya yönelik temel bir araç olarak
benimsenen “stratejik yönetim modeli”nin kâğıt üzerindeki kurgusu oldukça mantıklı
görünmektedir. Ancak Türk kamu yönetimindeki dokuz yıllık uygulamalar incelendiğinde
zaman içinde bazı konularda gelişmeler sağlanmasına karşın hem makro hem de mikro
boyutta pek çok sorunla karşılaşıldığı da yadsınamaz bir gerçektir.
3 Bu çerçevede Onuncu Kalkınma Planı (2014-2018) hazırlık çalışmaları kapsamında
Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu kurulmuştur. Grubun kuruluş amacı, ülkemizde
uygulanmakta olan stratejik yönetim sistemini tüm boyutlarıyla tartışmak, süreçte yaşanan
sorunları belirlemek, sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesini sağlayacak çözüm
önerileri geliştirmek ve bu bağlamda kısa ve uzun dönemli uygulama stratejileri
oluşturulmasına yön verecek bir rapor hazırlamaktır. Grubun ilk toplantısına tartışma zemini
oluşturmak amacıyla bu ön rapor hazırlanmıştır. Raporun hazırlık aşamasında mevzuat
analizi, yüz yüze görüşme ve toplantı yöntemleri kullanılmıştır. Öncelikle başta 5018 sayılı
KMYKK olmak üzere stratejik yönetim süreciyle ilgili kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey
mevzuat üzerinde yoğun bir inceleme yapılmıştır. Mevzuatın tüm aktörlere yüklediği görevler
ayrı ayrı belirlenmiştir. Bu süreçte kurumların internet siteleri detaylı olarak incelenmiştir.
Kalkınma Bakanlığı Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanı ve uzmanlarıyla
toplantılar yapılmıştır. Ayrıca Sayıştay Başkan Yardımcısı, Maliye Bakanlığı Strateji
Geliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol (BÜMKO) Genel Müdürlüğü
Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanı ile yüz yüze görüşmeler gerçekleştirilmiştir. Bu
görüşmelerde önceden hazırlanmış yapılandırılmış görüşme formu kullanılmıştır. Zaman
kısıtı nedeniyle yüz yüze görüşmelerin sayısı artırılamamıştır. Buradaki açığın çalışma grubu
toplantılarında ve sürecin izleyen bölümlerinde kapatılacağı düşünülmektedir. Çalışma grubu
toplantılarında belirlenecek sorunların ve geliştirilecek çözüm önerilerinin kamuda stratejik
yönetim sisteminin geleceği için önemli ipuçları vereceği ve bu kapsamda atılacak adımların
stratejik yönetim modelinin başarılı bir biçimde uygulanma olasılığını artıracağı açıktır.
Raporda öncelikle Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim sürecinin arka planı
incelenmiş ve stratejik yönetimin niçin ve ne amaçla uygulanmaya çalışıldığı irdelenmiştir.
Daha sonra sürece ilişkin yasal mevzuat (kanunlar, ikincil ve üçüncül düzenlemeler)
incelenmiştir. Süreçte yasal mevzuatın temelini oluşturan ve sürecin yönetiminden sorumlu
merkezi kamu idarelerine, diğer kamu idarelerine, birimlere ve kişilere çeşitli görevler veren
5018 sayılı KMYKK detaylı olarak incelenmiştir. Kanunun verdiği bu roller ve sorumluluklar
ayrı ayrı ortaya konulmuştur. Süreçte gelinen mevcut durumu analiz etmeden önce ülkemizde
stratejik yönetim sürecinin gelişimi kısaca incelenmiştir. Son bölümde ise mevcut durum
analizi bağlamında stratejik yönetim modelinin bütününü ilgilendiren makro nitelikli sorunlar
ile modelin uygulayıcıları olan kamu idarelerinin karşılaştıkları mikro boyutlu sorunlar ayrı
4 ayrı incelenmiş ancak; stratejik yönetim sürecine ilişkin genel bir değerlendirme, raporun
sonraki aşamalarına bırakılmıştır.
5 2. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN ARKA PLANI VE GEREKÇESİ
Ülkemizde kamu sektöründe stratejik yönetimin dile getirildiği ilk yazılı metinlerden
biri 2000 yılında Kalkınma Bakanlığı tarafından, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık
çalışmalarına ışık tutmak üzere hazırlanan “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden
Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu”dur. Bu raporun, kamu yönetimi reformu
çalışmalarına ilişkin olarak sunduğu çeşitli önerilerden biri, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma
Planı dönemi içinde kamu kurumlarının stratejik plan hazırlamalarına ve pilot projelerle
uygulanmaya başlanmasına yöneliktir.
Daha sonra, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı kapsamında, uluslararası kuruluşlarla
yürütülen projelerde bütçe sürecinin etkililiğini artırmak amacıyla kamu harcama yönetimine
yönelik çeşitli çalışmalar başlatılmıştır. Bu bağlamda, kuruluşların bütçe hazırlama ve
uygulama sürecinde mali disiplini sağlamak, kaynakları stratejik önceliklere göre dağıtmak,
bu kaynakların etkili kullanılıp kullanılmadığını izlemek ve bunun üzerine kurulu bir hesap
verme sorumluluğu geliştirmek temel başlıklar olarak ortaya çıkmıştır. Stratejik yönetimin
uluslararası kuruluşlarla yapılan çalışmalarda ilk kez gündeme gelmesi 12 Temmuz 2001
tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü Uyum
Kredi Anlaşması (PFPSAL-1) ile olmuştur. PFPSAL’ın içerdiği taahhütlerden biri kamu
yönetimi reformu kapsamında yapılması öngörülen “Kamu Harcama Yönetimi: Bütçe
Reformu”dur. Reformun önemli aşamalarından biri, kamu kurumlarında politika oluşturma
kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu bağlamda stratejik planlamanın uygulanmaya
başlanmasıdır.
Tarihsel süreç içinde stratejik planlamaya vurgu yapılan metinlerden bir diğeri Ocak
2003’te 58. Hükümet tarafından hazırlanan Acil Eylem Planı (AEP)’dır. AEP’de öngörülen
faaliyetler arasında kuruluş düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği yer
almaktadır. Bu faaliyet; “aşırı merkezi yapı içinde çalışan ve sık sık siyasi müdahalelere konu
olan kamu kuruluşları genel olarak politika üretme kapasitesinden yoksun hale gelmişlerdir.
Kuruluş düzeyinde stratejik planların hazırlanması sonucunda kuruluşlar varlık nedenlerini,
ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde netleştirecek, politika ve önceliklerini ortaya
koyabilecek, performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçebileceklerdir.
Katılımcı bir anlayışla hazırlanacak olan bu planlarda dış ve iç müşteri memnuniyeti esas
alınacak, planlama sürecine ilgili tüm taraflar dahil edilecektir. Kuruluş stratejik planlarının
6 hazırlanması sonrasında kuruluş bütçeleri bu planlara dayalı olarak oluşturulacaktır”
biçiminde açıklanmaktadır.
Yukarıda özetlenen gelişmelere paralel olarak 4 Temmuz 2003 tarihinde 2004 yılı
Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı
yayınlanmıştır. Bu kararın “Kuruluş Düzeyinde Stratejik Planlama Çalışmaları” başlıklı
bölümünde kamu kesiminde yapılan reform çalışmaları kapsamında, kamu kuruluşlarının ilk
aşamada Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ve yıllık programlarda yer alan politikalar ve
makro hedefler çerçevesinde kendi stratejik planlarını hazırlamaları ve gelecek dönemlerde
kuruluş bütçelerini bu planda öngörülen kuruluş misyonu, vizyonu ve hedefleri doğrultusunda
oluşturmaları hedeflenmektedir denilmektedir. Bu hedef doğrultusunda 2004 yılı bütçesi
hazırlıkları çerçevesinde; Kalkınma Bakanlığının hazırladığı Stratejik Planlama Kılavuzunu
ilgili tüm kuruluşların bilgisi ve kullanımına sunacağı vurgulanmış; ayrıca, Kalkınma
Bakanlığının orta vadede bütün kuruluşlara yaygınlaştırmak üzere 2003 yılında sekiz pilot
kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını başlatacağı belirtilmiştir. Pilot kuruluş düzeyinde
başlatılacak stratejik planlama çalışmalarının bir proje kapsamında ayrıntılandırılması ve
faaliyet programının belirlenmesi, faaliyetlerin yürütülmesi ve çalışmanın pilot kuruluşlar ile
işbirliği içinde sonuçlandırılmasından Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılınmıştır.
Kalkınma
Bakanlığına
ayrıca,
kuruluşlar
tarafından
yürütülecek
pilot
çalışmaları
yönlendirme, izleme, değerlendirme; çalışmaların sonuçlarına bağlı olarak Stratejik Planlama
Kılavuzunu güncelleme; yaygınlaştırma aşamasına yönelik olarak gerekli kurumsal ve
mevzuat düzenlemeleri ile diğer ilişkili faaliyetleri gerçekleştirme yetkisi de verilmiştir. Aynı
karar ile, belirlenen pilot kuruluşların stratejik planlarını 2005 yılı programına ve bütçe
teklifine baz oluşturacak şekilde en geç Haziran 2004 itibariyle tamamlamaları
öngörülmüştür. Kalkınma Bakanlığı tarafından incelenmesinden sonra Yüksek Planlama
Kurulunun onayına sunulacak olan bu planların, Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte
olan performans esaslı bütçeleme çalışmalarına temel oluşturacağı ifade edilmektedir.
Yukarıda açıklanan YPK ile aynı ay içinde kabul edilen “Avrupa Birliği
Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” ile “Avrupa Birliği
Müktesebatının
Üstlenilmesine
İlişkin
Türkiye
Ulusal
Programının
Uygulanması,
Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı”nda (27.07.2003 tarih ve 25178
sayılı RG) yer alan “Bakanlıklar ve Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlamaya Geçiş”
başlığında; Kalkınma Bakanlığının stratejik planlama kılavuzu nihai taslağını hazırladığı ve
7 pilot kuruluşlarda stratejik yönetim yaklaşımının pilot uygulamalar gerçekleştirildikten sonra
tüm kamu kuruluşlarına aşamalı olarak yaygınlaştırılacağı belirtilmektedir.
Kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama sürecinin arka planını oluşturan
yukarıdaki belgelerde görüldüğü üzere Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim
uygulamasına
başlanma
gerekçeleri
farklı
biçimlerde,
ancak
benzer
içeriklerle
açıklanmaktadır. Bu gerekçeler aşağıdaki gibi özetlenebilir: 1. Türk kamu yönetiminde kuruluş ölçeğinde planlama işlevinin yeterli ölçüde
gelişememiş olması ve plan-program-bütçe ilişkisi ile bağlantısının kurulamamış
olması,
2. İdarelerin politika oluşturma ve maliyetlendirme kapasitesinin güçlendirilmesi,
orta/uzun vadeli ve somut hedeflere dayalı yönetim anlayışının geliştirilmesi,
sonuçlara ve performansa odaklanma, katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme
sorumluluğunun hayata geçirilmesi,
3. İdarelerde amaç ve hedeflere dayalı yönetim anlayışı ve bütçelemenin geliştirilmesi,
kamu hizmetlerinin arzında yararlanıcı taleplerine duyarlılığın artırılması.
Aslında bu gerekçelerin kamu yönetiminde neden stratejik yönetim sorusunun cevabı
olarak verildiği ve kamuda stratejik yönetim uygulama sürecinin de çıkış noktasını
oluşturduğu söylenebilir. Kısaca, stratejik planlama uygulaması ile kamuda politika oluşturma
ve uygulama kapasitesinin artması amaçlanmaktadır. Bu çerçevede makro düzeyde, planprogram-bütçe bağlantısının güçlendirilmesi, kamu yönetim ve harcama sisteminin
etkinleştirilmesi, sonuç odaklı ve somut hedeflere dayalı planlama anlayışının yerleştirilmesi,
mikro düzeyde ise, orta/uzun vadeli bakış açısının geliştirilmesi, sonuç odaklı ve hesap
verebilir bir yönetime temel oluşturulması,
katılımcı yönetim ile kurumsal etkililiğin
artırılması, karar alma mekanizmalarının güçlendirilmesi, idarelerde stratejik bakış açısının
yerleştirilmesi, başarı ve başarısızlıkların denetimi ve sebeplerinin ortaya konulması,
idarelerin faaliyet alanlarıyla ilgili sistematik biçimde bilgi toplanması diğer amaçlar olarak
sayılabilir.
8 3. STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNE İLİŞKİN YASAL MEVZUAT
Bu başlıkta ülkemizde stratejik yönetim sürecinin çerçevesini çizen yasal
düzenlemeler; kanunlar, ikincil ve üçüncül düzey mevzuat başlıkları altında kronolojik olarak
incelenmiştir.
3.1. Kanunlar
3.1.1. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda
stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısı oluşturulmuş ve stratejik plan hazırlama
kamu idareleri için zorunlu hale getirilmiştir. Ancak, Kanunun tüm maddelerinin uygulanması
01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 5018 sayılı KMYKK’nın 3/n maddesinde stratejik plan; Kamu idarelerinin orta ve
uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans
ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı
ifade eder şeklinde tanımlanmaktadır. Kanunun “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlığını taşıyan
dokuzuncu maddesinde ise, kamu idarelerine; Kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat
ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını
oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden
belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek, bu sürecin izleme ve değerlendirmesini
yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlamak; bütçeleri ile program ve
proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans
göstergelerine dayandırmak ve bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon,
stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlamak
zorunluluğu getirilmiştir. Kanunun yine aynı maddesinde, Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla
yükümlü olacak kamu idareleri için ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin
saptanmasında ve stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine
yönelik usul ve esasların belirlenmesinde yetkili kılınmıştır. Kamu idarelerinin bütçelerinin
9 stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğunu sağlama ve idarelerin bu
çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları
belirleme konusunda da Maliye Bakanlığı yetkilendirilmiştir. KMYKK’nın “Bakanlar” başlığını taşıyan 10. maddesinde Bakanlar; hükümet
politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili
kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun
olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve
işbirliğini sağlamaktan sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca Bakanlar; kamu kaynaklarının etkili,
ekonomik ve verimli kullanılması konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi
(TBMM)’ne karşı sorumlu tutularak, idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları,
yükümlülükleri ve yıllık performans planları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde
kamuoyunu bilgilendirme ile de görevlendirilmişlerdir. “Üst yöneticiler” başlığını taşıyan 11. maddede üst yöneticiler, bakanlıklarda
müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde
belediye başkanı olarak tanımlanmıştır. Üst yöneticiler; idarelerinin stratejik planlarının ve
bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans
hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,
sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve
kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve
kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve KMYKK’da belirtilen görev ve
sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı
sorumlu tutulmuşlardır. Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlığını taşıyan 13. maddesinde; bütçelerin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolünde şu ilkelere uyulması gerektiği ifade edilmektedir: Bütçeler,
kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde,
idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre
hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki
yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. Aynı kanunun “faaliyet raporları” başlığını taşıyan 41. maddesinde; üst yöneticilere ve
bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerine, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde,
her yıl faaliyet raporu hazırlama, üst yöneticiye, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan
10 birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet
raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklama görevleri verilmiştir. 3.1.2. Büyükşehir Belediye Kanunu
10.07.2004 tarihinde yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunuyla
büyükşehir belediyelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü getirilmiştir. Büyükşehir
belediyeleri yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak
zorundadır. Kanun ile büyükşehir belediyesinin görev yetki ve sorumlulukları arasına
büyükşehir belediyesinin stratejik planını ve buna uygun olarak bütçesini hazırlamak görevi
eklenmiştir. Aynı kanunla, büyükşehir belediye başkanına da belediyeyi stratejik plana uygun
olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans
ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak
görevi verilmiştir. Ayrıca, büyükşehir belediyesinde genel sekreter ve yardımcılarının,
hizmetlerin yürütülmesini mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik
planına ve yıllık programlarına uygun olarak sağlama görevi bulunmaktadır. 3.1.3. İl Özel İdaresi Kanunu
22.02.2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununa göre, il özel
idareleri de yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak
zorundadır. Bu Kanuna göre, il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında; stratejik plan ile
yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans
ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek bulunmaktadır. Encümen, stratejik plan ve yıllık çalışma
programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek zorundadır.
Vali, il özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve
personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek,
bunlarla ilgili raporları meclise sunmak zorundadır. Valinin ayrıca; mahalli idareler genel
seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı ve programları ile varsa bölge planına
uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planını
hazırlayıp il genel meclisine sunması gerekmektedir. Valinin stratejik yönetimle ilgili bir
11 diğer görevi de stratejik plan ve performans hedeflerine göre yürütülen faaliyetleri,
belirlenmiş performans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu meydana gelen
sapmaların nedenlerini açıklayan yıllık faaliyet raporunu hazırlamaktır. 3.1.4. Belediye Kanunu
5393 sayılı Belediye Kanunu 03.07.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Kanuna
göre, nüfusu 50.000’nin üzerinde olan belediyelerin yerel yönetimler seçimlerinden sonra altı
ay içinde stratejik plan hazırlamaları gerekmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanununda
belediye meclisine; stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerinin
ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek görevi de verilmektedir.
Belediye encümeni ise; stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı
inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek zorundadır. Belediye başkanının görev ve
yetkileri arasına; belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin
kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye
faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve
değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, görevleri eklenmiştir. Belediye
başkanı ayrıca; yerel yönetimler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde; kalkınma planı
ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından
önce de yıllık performans planını hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır. Kanun çıktığında nüfusu 50.000’in üzerinde 205 belediye bulunmaktaydı. 2007 nüfus
sayımı sonuçları ve “Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” (22 Mart 2008 tarih ve 26824 sayılı RG)
çerçevesinde bu sayı 243’e çıkmakla birlikte 2011 yılı başı itibariyle stratejik plan
hazırlamakla yükümlü 251 belediye bulunmaktadır. 3.1.5. KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’larda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun
Kamu idarelerinde stratejik yönetim anlayışının hayata geçirilmesine yönelik örgütlenmenin
oluşturulması amacıyla 22.12.2005 tarihinde çıkartılan “5436 sayılı KMYKK ile Bazı Kanun
ve KHK’lerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile kamu idarelerinde strateji
geliştirme birimleri kurulması öngörülmüştür. Başkanlık, müdürlük ve daire başkanlığı
12 biçiminde örgütlenmesi öngörülen strateji geliştirme birimlerine idarenin stratejik plan ve
performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi
çalışmalarını yürütmek görevi verilmiştir. 3.2. İkincil Düzey Mevzuat
3.2.1. Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
18.02.2006 tarihli ve 26084 sayılı RG’de “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır. Yönetmelik strateji geliştirme
birimleri (SGB)’nin görevlerini “stratejik yönetim ve planlama”, “performans ve kalite
ölçütleri geliştirme”, “yönetim bilgi sistemi” ve “mali hizmetler” olmak üzere dört fonksiyon
kapsamında yerine getireceğini belirtmektedir.
Yönetmeliğe göre, strateji geliştirme birimlerinin stratejik yönetim ve planlama
fonksiyonu kapsamında yürütecekleri görevler şunlardır: İdarenin stratejik planlama
çalışmalarına yönelik bir hazırlık programı oluşturmak, idarenin stratejik planlama sürecinde
ihtiyaç duyulacak eğitim ve danışmanlık hizmetlerini vermek veya verilmesini sağlamak,
stratejik planlama çalışmalarını koordine etmek, idare faaliyet raporunu hazırlamak, idarenin
misyonunun belirlenmesi çalışmalarını yürütmek, idarenin görev alanına giren konularda,
hizmetleri etkileyecek dış faktörleri incelemek, yeni hizmet fırsatlarını belirlemek, etkililik ve
verimliliği önleyen tehditlere karşı önlemler almak, kurum içi kapasite araştırması yapmak,
hizmetlerin etkililiğini ve yararlanıcı memnuniyetini analiz etmek ve genel araştırmalar
yapmak, idarenin üstünlük ve zayıflıklarını belirlemek, idarenin görev alanıyla ilgili
araştırma-geliştirme faaliyetlerini yürütmek, idare faaliyetleri ile ilgili bilgi ve verileri
toplamak, tasnif ve analiz etmek.
SGB’lerin performans ve kalite ölçütleri geliştirme fonksiyonu kapsamında yerine
getirmeleri gereken görevler; idarenin görev alanına giren konularda performans ve kalite
ölçütleri geliştirmek, idarenin yönetimi ile hizmetlerin geliştirilmesi ve performansla ilgili
bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak, idarenin ve/veya birimlerin
belirlenen performans ve kalite ölçütlerine uyumunu değerlendirerek üst yöneticiye
sunmaktır. 13 SGB’lerin yönetim bilgi sistemi fonksiyonu kapsamında; yönetim bilgi sistemlerine
ilişkin hizmetleri varsa ilgili birimlerle işbirliği içinde yerine getirme, yönetim bilgi
sisteminin geliştirilmesi çalışmalarını yürütme, istatistikî kayıt ve kalite kontrol işlemlerini
yapma görevleri bulunmaktadır. Mali hizmetler fonksiyonu kapsamında SGB’lerin yerine getirmeleri gereken görevler
ise şunlardır: idarenin bütçesini, performans programını ve mali istatistikleri hazırlamak, iç
kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında
çalışmalar yapmak, ön malî kontrol görevini yürütmek. 3.2.2. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik
17.03.2006 tarihli ve 26111 sayılı RG’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik,
kamu idarelerinin performans programlarına uygun olarak hazırlamak zorunda oldukları
faaliyet raporlarına ilişkin esasları düzenlemektedir. Raporlar hazırlanırken idarelerin
sorumluluk, doğruluk ve tarafsızlık, açıklık, tam açıklama, tutarlılık ve yıllık olma ilkelerine
uymaları gerekmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler,
sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin üst yöneticilerinin idarenin faaliyet raporunu,
idarenin faaliyet sonuçlarını gösterecek şekilde hazırlaması gerekmektedir. İdare faaliyet
raporları, üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın en geç Nisan ayı sonuna kadar
kamuoyuna açıklanır. Bu raporların birer örneği aynı süre içerisinde Sayıştaya ve Maliye
Bakanlığına gönderilir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarından, il özel
idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il
genel meclisine; belediyelerin faaliyet raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı
tarafından belediye meclisine; mahalli idare birliklerinin faaliyet raporları ise, Nisan ayında
birlik başkanı tarafından birlik meclisine sunulur. Üst yöneticiler, idare faaliyet raporlarının
içeriğinden ve raporlarda yer alan bilgilerin doğruluğundan ilgili Bakana; mahalli idarelerde
ise meclislerine karşı sorumludur. 14 3.2.3. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik
26.05.2006 tarihinde yürürlüğe giren bu Yönetmelik kamu idarelerinin stratejik
yönetim sürecinin aşamalarını göstermektedir. Kamu idareleri beş yıllık stratejik planlarını
hazırlarken bu aşamalara uymak zorundadır. Yönetmeliğe göre stratejik planlama süreci;
hazırlık çalışmaları, stratejik planların hazırlanması, planın değerlendirilmesi, stratejik
planlara son şeklinin verilmesi, stratejik planların sunulması, performans programının
hazırlanması ve performans göstergelerinin belirlenmesi olmak üzere yedi aşamadan
oluşmaktadır. Yönetmelikte ayrıca, stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idareleri için
2006 yılından başlayarak 31.01.2009 tarihine kadar sürecek aşamalı bir geçiş takvimi yer
almaktadır. Bu takvime göre 17 idareye 31.12.2006, 31 idareye 31.03.2007, 60 idareye
31.01.2008, 40 idareye de 31.01.2009 tarihine kadar stratejik planlarını tamamlamaları için
süre verilmiştir. 3.2.4. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik
5.7.2008 tarihli ve 26927 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Kamu idareleri, stratejik planlarıyla
uyumlu olarak, bir mali yılda yürütülecek faaliyetlerini; faaliyet ve proje bazında kaynak
ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı şeklinde
hazırlamak zorundadır. Performans programı idare bütçesinin ve faaliyet raporunun
hazırlanmasına esas teşkil eder. Kısaca, performans programı, stratejik planların yıllık
uygulama dilimini oluşturmaktadır. Yönetmelikte, performans programı bir kamu idaresinin
program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu
hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans
göstergelerini içeren program olarak tanımlanmaktadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu
idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye
Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına göndermek zorundadır. Performans programları; kamu
idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak, Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında
yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilmektedir. Genel bütçe kapsamındaki kamu
idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını; Merkezi Yönetim Bütçe Kanun
Tasarısının TBMM’ye sunulmasından sonra Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize
15 ederek, idare bütçe tasarısının görüşülmesinden en geç üç gün önce Plan ve Bütçe
Komisyonunun bilgisine sunmak zorundadır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile
özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine
göre nihai hali verilen performans programları; bakanlıklarda Bakan, diğer idarelerde ise ilgili
Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır.
Yukarıda sayılan bu yönetmeliklerden başka sürecin özellikle mali yönetim boyutuyla
ilgili Maliye Bakanlığı tarafından birçok yönetmelik hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Bunlar arasında stratejik yönetim sistemi bağlamında en dikkat çeken düzenleme İç Kontrol
ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliğidir.
3.2.5. İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar Yönetmeliği 31.12.2005 tarihli
3. Mükerrer 26040 sayılı RG’de yayımlanmıştır. Yönetmeliğin amacı; “idarenin amaçlarına,
belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir
şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam
olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini
sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem, süreç ile iç denetimi
kapsayan malî ve diğer kontroller bütününü” olarak tanımlanan iç kontrol ile “idarelerin gelir,
gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe
tertibi, kullanılabilir ödenek tutarı, harcama programı, finansman programı, merkezi yönetim
bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümlerine uygunluğu ve kaynakların etkili, ekonomik
ve verimli bir şekilde kullanılması yönlerinden yapılan kontrol olarak” tanımlanan ön mali
kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke, iş, işlem ve süreçleri belirlemektir. İdarelerin
stratejik planlarında yer alan hedeflere ulaşmalarını kolaylaştıracak iç kontrole ilişkin yönetim
standartları daha sonra bu yönetmeliğe dayanarak geliştirilmiştir. Yönetmelik ile üst
yöneticiler iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev
ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve mali karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün
işleyişinden sorumlu tutulmuşlardır.
16 3.3. Üçüncül Düzey Mevzuat
Bu kapsamda pek çok tebliğ ve kılavuz yayımlanmıştır. Aşağıda bunlardan stratejik
yönetim süreciyle ilgili olduğu düşünülen bazıları üzerinde durulmuştur.
3.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu
Kamu idarelerince hazırlanacak stratejik planların genel çerçevesini çizmek ve hazırlık
sürecinde idarelere yol göstermek amacıyla Kalkınma Bakanlığı Haziran 2003’te “Kamu
İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu hazırlamıştır. Kılavuz, pilot kuruluşlardan
alınan uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir.
3.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi
Stratejik yönetim sürecinde stratejik planlardan sonra, planlarla bütünlük içinde
hazırlanması gereken performans esaslı bütçeler için Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel
Müdürlüğü tarafından Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı”
hazırlamıştır.
3.3.3. Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan bu tebliğ 26.12.2007 tarihli ve 26738 sayılı
RG’de yayımlanmıştır. Kamu İç Kontrol Standartları, idarelerin, iç kontrol sistemlerinin
oluşturulmasında, izlenmesinde ve değerlendirilmesinde dikkate almaları gereken temel
yönetim kurallarını göstermekte ve tüm kamu idarelerinde tutarlı, kapsamlı ve standart bir
kontrol sisteminin kurulmasını ve uygulanmasını amaçlamaktadır.
Kamu İç Kontrol Standartları, uluslararası standartlar ve iyi uygulama örnekleri
çerçevesinde, iç kontrolün; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve
iletişim ile izleme bileşenleri esas alınarak, tüm kamu idarelerinde uygulanabilir düzeyde
olmasını sağlamak üzere genel nitelikte düzenlenmiştir. Toplam 18 standart ve bu standartlara
ait 79 şarttan oluşmaktadır.
17 3.3.4. Kamu İç Denetim Rehberi
Rehber, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından hazırlanmış ve 07.04.2008 tarih
ve 5 sayılı Kurul Kararıyla onaylanmıştır. İdarelerin iç denetim sürecinin çerçevesini çizmek
ve iç denetim uygulamasına ilişkin ilkeleri belirlemek amacıyla hazırlanmıştır. Kısaca iç
denetim yapacak olan iç denetçilere yol gösteren bir rehberdir. İç denetim faaliyeti; uygunluk,
performans, mali, bilgi teknolojileri ve sistem denetimi uygulamalarını kapsamaktadır. Her iç
denetim faaliyeti ise; planlama, denetimin yürütülmesi, raporlama ve izleme sürecinden
oluşmaktadır.
3.3.5. Performans Programı Hazırlama Rehberi
Stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturan ve planlarla bütçeler arasında
bağ kurulması amacıyla hazırlanan performans programlarının hazırlanması aşamasında kamu
idarelerine yol göstermek ve yardımcı olabilmek amacıyla Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel
Müdürlüğü tarafından Temmuz 2008’de hazırlanmıştır.
3.3.6. Kamu İç Kontrol Taslak Rehberi
Rehber, AB tarafından finanse edilen ve 1 Nisan 2009 tarihinde başlayan Eşleştirme
Projesi kapsamında hazırlanmıştır. Proje, Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Birimi (MYK MUB) olarak BÜMKO Genel Müdürlüğü ile Birleşik Krallık Sayıştayı ve
Hazinesi tarafından ortaklaşa yürütülmüştür. Süreçte Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Başkanlıkları ile Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı Strateji
Geliştirme Daire Başkanlıkları pilot kuruluşlar olarak yer almıştır. Taslak Rehber, kamu iç
kontrol standartlarının uygulanması konusunda kamu idarelerine daha fazla rehberlik yapmak
amacıyla, iç kontrol bileşenleri çerçevesinde hazırlanmıştır ve uygulama adımları ile
örneklerini de içermektedir.
3.3.7. Kamu İdarelerince Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ
Bu tebliğ, Kalkınma Bakanlığı tarafından 12 Haziran 2011 seçimlerinden sonra
stratejik planların yenilenme ve yeni kurulan, birleştirilen veya yapısı değiştirilen bakanlıklar
18 ve kamu idarelerinin stratejik plan hazırlama sürecine ve bu süreçte uyulması gereken genel
hususlara ilişkin olarak hazırlanmış ve 28.07.2011 tarihli ve 28008 sayılı RG’de
yayımlanmıştır.
3.3.8. Performans Denetimi Taslak Rehberi
6085 sayılı Sayıştay Kanununda Sayıştay denetiminin, düzenlilik ve performans
denetimini kapsadığı belirtilmektedir. Kanunda performans denetimi, “hesap verme
sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet
sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir” biçiminde tanımlanmaktadır. Stratejik
yönetim sürecinde dış denetim bağlamında performans denetimi yapması öngörülen
Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya
Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan bir komisyonun ön hazırlık
çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de söz konusu rehber hazırlanmıştır.
19 4. 5018 SAYILI KMYKK İLE KAMU İDARELERİ BİRİM/KİŞİLERE VERİLEN
ROLLER VE SORUMLULUKLAR
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu incelendiğinde kanunun
kurumlara, idarelere, birimlere ve kişilere çeşitli roller yüklediği ve ayrı ayrı pek çok
sorumluluklar verdiği görülmektedir. Aşağıda bu rol ve sorumlulukların neler olduğu ortaya
konulmaya çalışılmıştır.
4.1. Sürecin Yönetiminden Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Roller ve Sorumluluklar
KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle Kalkınma Bakanlığı; stratejik plan hazırlamakla
yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine,
stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve
esasların belirlenmesine yetkili kılınmıştır. Aynı maddeye göre ayrıca Kalkınma
Bakanlığının; Maliye Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer
alacak performans göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde
uyarınca Kalkınma Bakanlığı yukarıda açıklandığı üzere “Kamu İdareleri İçin Stratejik
Planlama Kılavuzu”nu hazırlamış ve “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve
Esaslar Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır. Yönetmeliğe göre kamu idarelerinin, stratejik
planlarını değerlendirilmek üzere stratejik planın kapsadığı dönemin ilk yılından önceki yılın
Ocak ayı sonuna kadar Kalkınma Bakanlığına göndermesi gerekmektedir. Stratejik planların
Kalkınma Bakanlığında hangi kriterlere göre inceleneceği Yönetmeliğin 13. maddesinde yer
almaktadır. Planlar bu maddede yer alan kriterlere göre değerlendirilmekte ve üç ay içinde
ilgili idareye değerlendirme raporu gönderilmektedir. Stratejik planların kalitesinin artması
açısından Bakanlığın değerlendirme raporları önem taşımaktadır.
Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine
uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı
bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirleme yetkisi KMYKK’nın dokuzuncu maddesiyle
Maliye Bakanlığına verilmiştir. Aynı maddeye göre Maliye Bakanlığının, Kalkınma
Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi ile birlikte kuruluşların bütçelerinde yer alacak performans
göstergelerinin belirlenmesine katkı sağlaması gerekmektedir. Bu madde uyarınca yukarıda
açıklandığı üzere Maliye Bakanlığı; “Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi” ile “Performans
20 Programı Hazırlama Rehberi”ni hazırlamış ayrıca, “Kamu İdarelerince Hazırlanacak
Performans Programları Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır.
5018 sayılı Kanunun bütçe ilkeleri başlığını taşıyan 13. maddesinde bütçelerin
kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde,
idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre
hazırlanması, uygulanması ve kontrol edilmesine; ayrıca bütçelerin stratejik planlar dikkate
alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülmesi ve değerlendirilmesine
vurgu yapılmaktadır.
Kanunun 16. maddesi Maliye Bakanlığını merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının
hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından
sorumlu tutmuştur. Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci; Bakanlar Kurulunun en
geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar (Mayıs ayının sonuna kadar ibaresi 26.09.2011
tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve
genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve
gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma
Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Orta vadeli
program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanmaktadır. Orta vadeli program ile uyumlu
olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleriyle birlikte hedef açık ve
borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı
tarafından hazırlanan orta vadeli malî planın en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran
ayının onbeşine kadar ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir)
Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanması ve Resmî Gazetede yayımlanması
gerekmektedir. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını
hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye
Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma
Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının onbeşine kadar (Haziran ayının sonuna kadar
ibaresi 26.09.2011 tarihli ve 659 sayılı KHK ile değiştirilmiştir) Resmî Gazetede
yayımlanması gerekmektedir.
Kanunun faaliyet raporları başlığını taşıyan 41. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığının
idarelerden gelen birim faaliyet raporlarından yararlanarak, merkezi yönetim kapsamındaki
idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçlarını gösteren genel
21 faaliyet raporunu hazırlaması, raporu kamuoyuna açıklaması ve bir örneğini de Sayıştaya
göndermesi gerekmektedir. Aynı maddeyle idarelerin faaliyet raporlarında yer alacak
hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu
işlemlere ilişkin süreler ile diğer usul ve esasların belirlenmesine ilişkin yetki İçişleri
Bakanlığı ve Sayıştayın görüşünün alınması koşuluyla Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bu
maddeye dayanarak Maliye Bakanlığı “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları
Hakkında Yönetmelik”i yayımlamıştır ve her yıl genel faaliyet raporu hazırlamaktadır.
Kanun; 41. maddeyle İçişleri Bakanlığını da mahalli idarelerce gönderilen faaliyet
raporlarını esas alarak mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlayıp kamuoyuna
açıklamak ve raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermekle yükümlü tutmuştur.
Bakanlık her yıl bu madde uyarınca mahalli idareler genel faaliyet raporu hazırlayarak
belirtilen kurumlara göndermektedir.
Sayıştayın aynı madde uyarınca, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet
raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim
sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle TBMM’ye sunması
gerekmektedir. Kanunun 43. maddesiyle Sayıştay; dış denetim raporları, idare faaliyet
raporları ve genel faaliyet raporunu dikkate alarak merkezî yönetim kapsamındaki kamu
idareleri için genel uygunluk bildirimi hazırlamak ve kesin hesap kanun tasarısının
verilmesinden
başlayarak
en
geç
yetmiş
beş
gün
içinde
TBMM’ye
sunmakla
görevlendirilmiştir. Bu bağlamda Sayıştay her yıl genel uygunluk bildirimi hazırlayarak
TBMM’ye göndermektedir.
5018 sayılı Kanunun 55. maddesinde iç kontrol “Kamu malî yönetiminin bir unsuru
olarak iç kontrol, kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık
ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için
uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim faaliyetleri”
olarak tanımlanmaktadır. Kanunun aynı maddesi mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin
standartlar ve yöntemlerin Maliye Bakanlığınca; iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemlerin
ise
İç
Denetim
Koordinasyon
Kurulu
tarafından
belirlenmesi,
geliştirilmesi
ve
uyumlaştırılmasını hükme bağlanmıştır. Aynı zamanda Maliye Bakanlığı ve İç Denetim
Koordinasyon Kurulundan sistemlerin koordinasyonunu sağlamaları ve kamu idarelerine
rehberlik hizmeti vermeleri de beklenmektedir.
22 Kanunun dış denetim başlıklı 68. maddesinde, Sayıştay tarafından yapılacak dış
denetimin mali ve uygunluk denetiminden oluşan düzenlilik denetimi ile performans denetimi
olmak üzere iki şekilde gerçekleştirileceği hükme bağlanmıştır. Performans denetimi aynı
maddede kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının
belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi
olarak tanımlanmaktadır. Aynı tanım 6085 sayılı Sayıştay Kanununda da yer almaktadır.
Sayıştay, Kanununa dayanarak denetim yönetmeliği çıkarmıştır. Ayrıca Sayıştay, hem
KMYKK’nın 68. maddesine hem de Sayıştay Kanununa dayanarak kendisine verilen
performans denetimini gerçekleştirmeye yönelik “Performans Denetimi Taslak Rehberi”ni
hazırlamıştır.
KMYKK’nın 41. maddesi uyarınca TBMM’nin Sayıştayın sunduğu raporlar ve
değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin
olarak
kamu
idarelerinin
yönetim
ve
hesap
verme
sorumluluklarını
görüşmesi
beklenmektedir. Ancak, bu madde aşağıda uygulamada yaşanan sorunlar başlığında
değinileceği üzere yerine getiril(e)memektedir. Yukarıda açıklanan stratejik yönetim sürecine
ilişkin mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecinin yönetiminden ve koordinasyonundan
sorumlu kamu idarelerine verilen roller, görevler ve sorumluluklar Tablo 4.1’de
gösterilmiştir. 23 Tablo 4.1: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Sürecin Yönetiminden
Sorumlu Merkezi İdarelere Verilen Rol ve Sorumluluklar
MERKEZİ İDARELER
ROLLER/SORUMLULUKLAR
TBMM
• Sayıştayın sunduğu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu
kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu
idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmek
Kalkınma Bakanlığı
• Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerini ve
stratejik planlama sürecine ilişkin takvimi tespit etmek
• Stratejik
planların
kalkınma
planı
ve
programlarla
ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasları belirlemek
• Kamu idarelerinin stratejik planlarını değerlendirip görüş bildirmek
• Orta vadeli programı hazırlamak ve yayımlamak
• Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberini
hazırlamak ve yayımlamak
Kalkınma Bakanlığı ve
Maliye Bakanlığı
• İdarelerin bütçelerinde yer alacak performans göstergelerini ilgili
kamu idaresiyle birlikte belirlemek
Maliye Bakanlığı
• Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen
performans göstergelerine uygunluğunu incelemek
• İdarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans
esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemek
• Orta vadeli mali planı hazırlamak ve yayımlamak
• Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberini hazırlamak ve
yayımlamak
• Genel faaliyet raporunu hazırlamak ve raporu kamuoyuna açıklamak
• Genel faaliyet raporunun bir örneğini Sayıştaya göndermek
• Faaliyet raporlarında yer alacak hususlar, raporların hazırlanması,
ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere
ilişkin süreler ile diğer usul ve esasları belirlemek
• Mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standart ve yöntemleri
belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak
• Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine
rehberlik yapmak
İçişleri Bakanlığı
• Mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlamak ve kamuoyuna
açıklamak
• Raporu Sayıştay ile Maliye Bakanlığına göndermek
Sayıştay
• Genel uygunluk bildirimini hazırlamak ve TBMM’ye sunmak
• Dış denetim bağlamında performans denetimi yapmak
İç Denetim Koordinasyon
Kurulu
• İç denetime ilişkin standart ve yöntemleri belirlemek, geliştirmek ve
uyumlaştırmak
• Sistemlerin koordinasyonunu sağlamak ve kamu idarelerine
rehberlik yapmak
24 4.2. Diğer Kamu İdarelerine Verilen Roller ve Sorumluluklar
KMYKK’nın dokuzuncu maddesi uyarınca kamu idarelerinin; kalkınma planları,
programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin
misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,
performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin
izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan
hazırlamaları hükme bağlanmıştır. Ayrıca kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen
düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak
tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine
dayandırmak zorundadır.
İlaveten, kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak
ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programını
hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. Kamu idarelerinin bütçelerini, stratejik planlarında yer
alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak
hazırlamaları
performans
göstergelerinin
bütçelerinde
yer
alması
ve
performans
denetimlerinin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Bu madde
uyarınca KMYKK’ya ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu idareleri stratejik plan
ve planların yıllık uygulama dilimini oluşturan performans programı hazırlamaktadır. 5018 sayılı Kanunun 17. maddesi uyarınca kamu idarelerinin stratejik planları ile
Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini
gerekçeli olarak hazırlamaları ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı
sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermeleri gerekmektedir. Ayrıca, kamu idarelerinin
yatırım tekliflerini, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına vermeleri
aynı maddede hükme bağlanmıştır. Kanunun 41. maddesiyle kamu idarelerine; ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle
birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların
nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların
faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans programı
uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde idare faaliyet raporu
hazırlama zorunluluğu getirilmiştir.
25 Yukarıda açıklanan mevzuat uyarınca diğer kamu idarelere verilen roller ve
sorumluluklar Tablo 4.2’de özetlenmiştir.
Tablo 4.2: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Diğer Kamu İdarelerine
Verilen Rol ve Sorumluluklar
DİĞER İDARELER
ROLLER/SORUMLULUKLAR
Merkezi
Yönetim • Stratejik plan hazırlamak ve planı Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile
Kapsamındaki Kamu
Sayıştaya ve TBMM’ye göndermek, kamuoyuna açıklamak
İdareleri ile Sosyal • Performans programı hazırlamak ve planı bütçe teklifleriyle birlikte
Güvenlik Kurumları
Maliye Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığına göndermek
• Faaliyet raporu hazırlamak ve raporu Maliye Bakanlığı ile Sayıştaya
göndermek, kamuoyuna açıklamak
• Bütçe gelir-gider tekliflerini Maliye Bakanlığına göndermek
• Yatırım tekliflerini Kalkınma Bakanlığına göndermek
Büyükşehir
Belediyeleri
İl Özel İdareleri
Belediyeler
(nüfusu 50.000’in
üzerinde olan)
• Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu
hazırlamak
• Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu
hazırlamak
• Stratejik plan ile stratejik plana uygun olarak bütçe ve faaliyet raporu
hazırlamak
4.3. Birim ve Kişilere Verilen Roller ve Sorumluluklar
5436 Sayılı kanunun 15. maddesinin ikinci fıkrasına göre Strateji Geliştirme
Başkanlıkları, daire başkanlıkları ve müdürlükler 5018 sayılı kanunun 60. maddesinde sayılan
görevleri yapacaklardır. Bu görevler arasında; idarenin stratejik plan ve performans
programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını
yürütmek ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve
yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara
uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek bulunmaktadır.
KMYK Kanunun 10. maddesi Bakanları; hükümet politikasının uygulanması ile
bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planları ile
bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve
uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini sağlamaktan
sorumlu tutmaktadır. Ayrıca, Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli
26 kullanılması ile hukuki ve mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumludur.
İlaveten Bakanların; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve
yıllık performans programları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu
bilgilendirmeleri gerekmektedir. Bu maddede hükme bağlanan sorumluluk siyasi bir
sorumluluktur.
Kanunun üst yöneticiler başlığını taşıyan 11. maddesinde; bakanlıklarda müsteşar,
diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye
başkanı üst yönetici olarak tanımlanmaktadır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının
ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans
hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından,
sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve
kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve
kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve
sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı
sorumludurlar. Üst yöneticilerin bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî
hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirmeleri hükme bağlanmıştır.
5018 sayılı kanunda iç denetim; “kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve
geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip
yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel
güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmaktadır. İç denetimin iç
denetçiler tarafından yapılacağı vurgulanmakta ve 64. maddede iç denetçinin görevleri
sayılmaktadır. Bu görevler arasında; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması
bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak ile idarenin harcamalarının, malî
işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara,
stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek
bulunmaktadır. Yasal mevzuat uyarınca stratejik yönetim sürecine ilişkin olarak birim ve
kişilere verilen roller ve sorumluluklar Tablo 4.3’te yer almaktadır.
27 Tablo 4.3: Stratejik Yönetim Sürecine İlişkin Mevzuat ile Birim/Kişilere Verilen Rol ve
Sorumluluklar
BİRİM/KİŞİ
Strateji Geliştirme
Birimleri
ROLLER/SORUMLULUKLAR
• İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek
ve sonuçlarını konsolide etmek
• İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini hazırlamak ve idare
faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek
Bakanlar
• Bakanlıklarının stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık
programlara uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak, bu
çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliği yapmak
• İdarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık
performans programları konusunda kamuoyunu bilgilendirmek
• Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali
konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu olmak
• İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık
programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine
uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını sağlamak
• Sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde
edilmesi ve kullanımını sağlamak, kayıp ve kötüye kullanımını önlemek
• Malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini gözetmek ve izlemek
• İç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesini sağlamak
• İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, hazırlamak,
uygulamak ve bunlarla ilgili raporları meclise sunmak
• Stratejik plan ve yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunmak
• Yıllık faaliyet raporu hazırlamak, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştaya göndermek,
kamuoyuna açıklamak
• İl özel idaresi hizmetlerini il genel meclisi ve il encümeni kararlarına, il özel
idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık çalışma programına göre
düzenlemek ve yürütmek
• Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve
uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak
• Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve
uygulamak, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak
• Belediyenin faaliyet raporunu hazırlamak, meclise sunmak, raporun bir örneğini
İçişleri Bakanlığına göndermek ve kamuoyuna açıklamak
• Hizmetleri belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik planına ve yıllık
programlarına uygun olarak yürütmek
• Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve
personelin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak
• Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il
genel meclisine görüş bildirmek
• Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, belediye faaliyetlerini ve
personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek
• Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip
belediye meclisine görüş bildirmek
• Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler
yapmak ve önerilerde bulunmak
• İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve
politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans
programlarına uygunluğunu denetlemek ve değerlendirmek
Üst Yöneticiler
Vali
İl Özel İdaresi Genel
Sekreteri
Büyükşehir Belediye
Başkanı
Belediye Başkanı
Büyükşehir Belediyesi
Genel Sekreter ve Yrd.
İl Genel Meclisi
İl Encümeni
Belediye Meclisi
Belediye Encümeni
İç Denetçiler
28 5. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE STRATEJİK YÖNETİM SÜRECİNİN GELİŞİMİ
Ülkemizde stratejik planlama çalışmalarının başlangıcı Maliye Bakanlığınca 2001
yılında “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması
Projesi” kapsamında pilot çalışmalar yapılmasına dayanmaktadır. 2002 Mali Yılı Bütçe
Kanunu öngörülen altı pilot kurumdaki faaliyet ve/veya projede performansa dayalı
bütçeleme sisteminin uygulanmaya başlanacağını belirtmiştir. Bu kurumlardaki faaliyet
ve/veya projeler şunlardır: 1. MEB Yurtdışı Bursları
2. TÜSSİDE’ye Yardım ve İşçi Ücretleri
3. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı Süne ve Kımıl Mücadelesi Projesi
4. KGM Kaza Kara Noktalarının İyileştirilmesi ve İzlenmesi Projesi
5. SHÇEK Seyranbağları Huzur Evi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi
Hizmetleri
6. ODTÜ Yayın ve Kütüphanecilik Hizmetleri
Bu kurumların adı geçen faaliyet ve/veya projelerde performansa dayalı bütçeleme
sistemine başlayabilmeleri için önce stratejik plan hazırlamaları gerekmekteydi. Ancak,
stratejik planlar kurumsal nitelikte oldukları ve o süreçte stratejik planın ne olduğu ve nasıl
hazırlanacağına ilişkin yeterli bilgi birikimi bulunmadığından, stratejik planlar ve kaynak
ihtiyaç planları hazırlanmasına karşın, süreçte önemli bir gelişme sağlanamadığı söylenebilir. Aynı yıl Mayıs ayında İçişleri Bakanlığı, “İyi Yönetimin Geliştirilmesi” konu başlığı
ile mülki ve yerel idarelere gönderdiği yazıda, “Bürokratik Kültürden Vatandaş Odaklı Kamu
Hizmeti Kültürüne Geçiş Programı” adıyla kapsamlı bir programın uygulamaya konulduğunu
belirtmiştir. Bu program kapsamında; Bakanlık merkez ve taşra birimleri ile valilik,
kaymakamlık ve yerel yönetimlerin; yürüttükleri kamu hizmetlerinin sunumunu ve personelin
performansını geliştirmek için, vatandaşların beklenti ve ihtiyaçlarını da dikkate alarak ve
katılımcı bir anlayışla hedeflerini belirleyecek ve bu hedeflere ulaşmak üzere “stratejik
planlar” yapacakları; belirlenen stratejilerin “eylem planlarına” dönüştürülerek uygulamaya
konulacağı öngörülmüştür. Ancak, bu yazıda belirtilen stratejik plan hazırlama faaliyetinin
29 yine ne olduğu ve nasıl hazırlanacağı ayrıntılarıyla bilinemediği için uygulama aşamasına
geçilememiştir. Başarı sağlanamadığı söylenebilen bu girişimlerden sonra, 4 Temmuz 2003 tarihinde
2004 yılı Programı ve Mali yılı hazırlık çalışmaları konulu Yüksek Planlama Kurulu kararı
yayınlanmıştır.
Kararda,
Kalkınma
Bakanlığının
orta
vadede
bütün
kuruluşlara
yaygınlaştırmak üzere, 2003 yılında sekiz pilot kuruluşta stratejik planlama çalışmalarını
başlatacağı öngörülmüştür. Belirlenen pilot kuruluşlar şunlardır: 1. Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı
2. DİE Başkanlığı (TÜİK)
3. Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü
4. Karayolları Genel Müdürlüğü
5. Hacettepe Üniversitesi
6. Denizli İl Özel İdaresi
7. İller Bankası Genel Müdürlüğü
8. Kayseri Büyükşehir Belediyesi
Pilot kuruluşlarda stratejik planlama çalışmaları devam ederken 24.12.2003 tarihli ve
25326 sayılı RG’de yayımlanan 5018 sayılı KMYKK ile kamuda stratejik planlama tüm kamu
kurumları için zorunlu hale getirilmiştir. Pilot kuruluşların bir kısmında stratejik planlama çalışmaları halen sürerken Kalkınma
Bakanlığı, kamu idarelerinde stratejik plana geçiş için bir takvim oluşturulması ve bu takvim
doğrultusunda stratejik plan hazırlamakla yükümlü kamu idarelerinin yıllar itibariyle
yaygınlaştırılması yöntemini benimsemiştir. 26.05.2006 tarihli RG’de yayımlanan “Kamu
İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” hükümlerine
göre, dört yıllık bir geçiş takvimi çerçevesinde birinci gruba giren 17 kamu idaresi
31.12.2006, ikinci gruba giren 31 kamu idaresi 31.03.2007, üçüncü grupta yer alan 60 kamu
idaresi 31.12.2008, dördüncü gruptaki 40 kamu idaresi de 31.12.2009 tarihine kadar stratejik
planlarını hazırlamıştır. KMYKK ile, kamu yönetiminde kuruluş düzeyinde stratejik planlama çalışmalarının
yürütülmesinde Kalkınma Bakanlığı yetkili ve sorumlu kılındığı için, Bakanlık tarafından
çeşitli faaliyetler gerçekleştirilmiştir. Bu faaliyetler aşağıda özetlenmektedir: 30 •
Haziran 2003’te “Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmıştır.
Kılavuz pilot kuruluşlardan elde edilen uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden
yararlanılarak Haziran 2006’da güncellenmiştir.
•
Temmuz 2005’te Kalkınma Bakanlığının resmi talebiyle TÜİK tarafından “Stratejik
Yönetim Araştırması” gerçekleştirilmiştir. Araştırma, kamu idarelerinde yönetim
süreçleri, yönetim kalitesi ve kurumsal kapasite düzeyi ile yöneticilerin stratejik
yönetim yaklaşımı ve yönetsel etkinlik konusundaki düşünce ve algılarını
belirlemek amacıyla yapılmıştır.
•
Mayıs 2006’da “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.
•
Ağustos 2007’de strateji geliştirme birimlerinin görevlerini yeterli ve etkili düzeyde
yerine getirmekte karşılaştıkları sorunların belirlenmesi amacıyla Başbakanlık,
Maliye
Bakanlığı,
Kalkınma
Bakanlığı
ve
Hazine
Müsteşarlığının
ortak
çalışmalarıyla “Strateji Geliştirme Birimleri Araştırması” yapılmıştır.
•
2011 yılında Sabancı Üniversitesi Yönetici Geliştirme Merkezi ile birlikte Sosyal ve
İktisadi Araştırma Projeleri Programı kapsamında “Kamu Kesiminde Stratejik
Yönetimin Gerektirdiği Yönetsel Kapasite İhtiyaç Analizi ve Kapasite Gelişim
Programlarının Oluşturulması Projesi” gerçekleştirilmiştir.
•
2011 yılında “Stratejik Planlama ve Politika Geliştirmede Katılım” adlı proje,
Birleşik Krallık Stratejik Program Fonu kapsamında Türkiye Ekonomi Politikaları
Araştırma Vakfı yürütücülüğünde ve katılımcılık konusunda İngiltere’de uzman bir
sivil toplum kuruluşu olan INVOLVE’un işbirliği ile gerçekleştirilmiştir. Projenin
amacı, kamu idarelerince yürütülen stratejik plan çalışmalarının katılımcılık
boyutuna ilişkin bir değerlendirme çerçevesi oluşturmak, katılımcılığın ve
kalitesinin artırılmasına yönelik kapasite geliştirmektir.
•
Kamu yönetiminde stratejik yönetim ve stratejik planlamaya ilişkin bir internet
portalı oluşturulmuştur (www.sp.gov.tr). Portalda stratejik yönetimle ilgili mevzuat,
uygulamalar, idarelerin stratejik planları ve konuyla ilgili araştırma ve yayınlara yer
verilmektedir.
•
Stratejik planlama ile ilgili kuruluşlara eğitim verilmekte, rehberlik ve danışmanlık
hizmeti sunulmaktadır.
31 •
Kamu idarelerince hazırlanan stratejik planların incelenmesi ve idarelere görüş
bildirilmesi çalışmaları devam etmektedir.
Stratejik yönetim süreci kapsamında yerel yönetimlerin de incelenmesi gerekmektedir.
Yukarıdaki bölümde açıklandığı üzere, ilgili kanunlarla büyükşehir belediyelerine, nüfusu
50.000’in üzerindeki belediyelere ve il özel idarelerine stratejik plan hazırlama yükümlülüğü
getirilmiş; yerel yönetimlere ilk stratejik planlarını hazırlamaları için ilgili oldukları
kanunların yürürlüğe giriş tarihinden itibaren bir yıl süre verilmiştir. Buna göre; il özel
idareleri 4 Mart 2006 ve belediyeler 13 Temmuz 2006 tarihine kadar ilk stratejik planlarını
hazırlamakla yükümlü tutulmuşlardır. 205 belediye ve 81 il özel idaresinin büyük çoğunluğu
belirtilen tarihlerde hazırlık çalışmalarını tamamlamıştır. Belediyeler ve il özel idareleri yerel
yönetimler seçimlerinden sonra altı ay içinde stratejik plan hazırlamak zorunda oldukları için
29 Mart 2009 seçimlerinden sonra ikinci kez stratejik plan hazırlamıştır. Planların bir kısmı
güncellenmiş bir kısmı ise yenilenmiştir. Böylece, Türk kamu yönetiminde ikinci kez stratejik
plan hazırlayan ilk kuruluşlar 243 belediye ve 81 il özel idaresi olmuştur. Öte yandan, merkezi idareler ve yerel yönetimler için zorunlu olan stratejik planlama
çalışması, 19 Ekim 2007 tarihli ve 26675 sayılı RG’de yayınlanan 12702 sayılı Bakanlar
Kurulu Kararıyla KİT’ler için de zorunlu hale getirilmiştir. Bu Karara göre; 233 sayılı Kamu
İktisadi Teşebbüsleri hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye tabi KİT’ler ile bağlı
ortaklıkları ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanuna tabi olup
sermayesinin %50’sinden fazlası kamuya ait olan kuruluşlar 2009-2013 yılları arasını
kapsayan beş yıllık stratejik planlarını Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan kılavuza
uygun şekilde düzenleyerek Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgisine göre
Özelleştirme İdaresi Başkanlığına göndereceklerdir. Kararın yayımlandığı tarihte 233 sayılı
Kararnameye bağlı 22 adet KİT, 4046 sayılı Kanuna bağlı yedi adet KİT bulunmaktaydı.
Kısaca, toplam 29 KİT’e 15.07.2008 tarihine kadar stratejik planlarını hazırlamaları için süre
verilerek KİT’ler de stratejik planlama kapsamına alınmıştır. 12 Haziran 2011 tarihinde yapılan genel seçimler sonrasında bazı bakanlıklar stratejik
planlarını yenilemiştir. 633 ve 645 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler ile yeni kurulan,
birleştirilen ve yapısı değiştirilen bakanlıklar ve kamu idarelerinin, stratejik planlarını “Kamu
İdarelerinde Hazırlanacak Stratejik Planlara Dair Tebliğ”de yer alan plan dönemleri için
belirlenen takvime uygun olarak hazırlamaları istenmiştir. 32 Stratejik yönetim sürecinin ikinci aşaması planların ne kadarlık bir kaynakla
uygulamaya konulabileceğini belirlemek başka bir ifadeyle bütçe oluşturmaktır. İdarelerin
stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans esaslı bütçeleme
sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda
belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri
faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye
Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğünün yetkili kılınmasından ötürü Bakanlık bu kapsamda
çeşitli çalışmalar gerçekleştirmiştir. Bu çalışmaların en önemlilerine aşağıda değinilmiştir. • Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı” hazırlanmıştır.
• Ekim 2005’te “İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.
• Aralık 2005’te “İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar
Yönetmeliği” yayımlanmıştır.
• Şubat 2006’da “Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik” yayımlanmıştır.
• Mart 2006’da “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında
Yönetmelik” yayımlanmıştır.
• Temmuz 2006’da “İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”
yayımlanmıştır.
• Aralık 2007’de “Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği” yayımlanmıştır.
• Nisan 2008’de “Kamu İç Denetim Rehberi” yayımlanmıştır.
• Temmuz 2008’de “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları
Hakkında Yönetmelik” yayımlanmıştır.
• Temmuz 2009’da da “Performans Programı Hazırlama Rehberi” hazırlanmıştır.
• Kamu İç Kontrol Rehberi hazırlanmıştır.
Bu süreçte Maliye Bakanlığı çeşitli uluslararası projeler gerçekleştirmiştir. Bunlardan
en dikkat çekenleri, “Türk Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin Uluslararası Standartlar ve AB
Uygulamaları ile Uyumlaştırma Projesi” ile “Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
Sisteminin Güçlendirilmesi” projeleridir. Bakanlık ayrıca idarelere yönelik çeşitli (mali
33 yönetim ve kontrol, performans programı hazırlama, iç kontrol risk yönetimi, iç kontrol
sistemi ve kamu iç kontrol standartları gibi) eğitim faaliyetleri düzenlemektedir. Türk kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulama süreci bir bütün olarak
değerlendirildiğinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik
kurumları, belediyeler, il özel idareleri ve KİT’lerin stratejik plan hazırlama yükümlülüğü
kapsamında bulundukları görülmektedir. 243 belediye ve 81 il özel idaresi ikinci kez stratejik
planlarını hazırlayan ilk kamu kuruluşlarıdır. “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin
Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”e göre, ilk grupta yer alan 17 kamu idaresinin 2007–
2011 dönemini kapsayan planlarının süresi bittiği için bu idareler de ikinci kez stratejik plan
hazırlamıştır. İkinci grupta yer alan ve planları 2008-2012 yıllarını kapsayan 31 kamu
idaresinin de ikinci stratejik planlarını hazırlamaları beklenmekle birlikte 2011 yılının Haziran
ayında gerçekleştirilen genel seçimlerin Yönetmeliğe göre stratejik plan yenileme
koşullarından birini oluşturması nedeniyle daha çok sayıda kamu idaresinin yeni planlarını
hazırlaması beklenmektedir.
34 6. MEVCUT DURUM ANALİZİ VE UYGULAMADA YAŞANAN SORUNLAR
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu mali yönetimi reformu
çerçevesinde mali yönetim süreçleri yeniden tanımlanmıştır. Kanunun getirdiği en önemli
yenilik Kanuna ekli (I), (II) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu kuruluşları için stratejik
planlamayı zorunlu hale getirmesidir. Stratejik planlar kıt kaynakların etkili, ekonomik ve
verimli kullanımını sağlayan araçlar olarak değerlendirilebilir. KMYKK’da stratejik planlar
bütçeleme sürecinin temel dokümanı olarak kabul edilmekte ve bütçelerin idarelerin stratejik
planlarına dayanması gerekmektedir.
İdarelerin stratejik planları ile bütçelerinin ilişkisinin kurulabilmesi için performans
esaslı bütçeleme sisteminin uygulanması benimsenmiştir. Bütçe sürecinde idarelerin stratejik
planlarının yıllık uygulama dilimlerini gösteren performans programları, planların
uygulamaya konulmasını gerçekleştiren önemli bileşenlerden biridir. Stratejik planların ne
ölçüde uygulandığının hesabının verildiği faaliyet raporları bu sistemin önemli bir diğer
bileşenidir. Ülkemizde uygulanan stratejik yönetim süreci idareler düzeyinde orta-uzun vadeli
planlama, çok yıllı bütçeleme, performans göstergeleri belirleme ve faaliyetleri belirlenen
performans göstergelerine göre izleme, değerlendirme ve raporlamayı kapsamaktadır. Bu
süreçte stratejik planların başarılı bir biçimde uygulanabilmesi için etkili biçimde işleyen iç
kontrol sisteminin kurulmuş olması oldukça önemlidir. Kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek amacıyla yapılan
bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanan iç denetim ise
sürecin vazgeçilmez diğer bir bileşeni olarak kabul edilebilir. Sürecin son bileşeni ise
Sayıştay tarafından gerçekleştirilmesi öngörülen dış denetimdir. Kısaca, altı yıldır (pilot
kuruluşlar başlangıç olarak kabul edilecek olursa dokuz yıldır) uygulanmakta olan stratejik
yönetim sürecinin genel olarak stratejik planın hazırlanması, uygulanması ile izlenmesi ve
değerlendirilmesi süreçlerini kapsadığı ve bu alt süreçlerinin de stratejik plan, performansa
dayalı bütçe, faaliyet raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetim olmak üzere altı bileşeninin
olduğu söylenebilir. Bileşenlerin birbirini tamamlaması öngörülen süreç, kâğıt üzerinde
oldukça iyi kurgulanmış görünmektedir. Ancak uygulamada bu bileşenler kapsamında hem
makro hem de mikro boyutta çeşitli sorunlar yaşandığı sürecin tüm aktörleri tarafından kabul
edilen bir gerçektir. Bu sorunlara aşağıda değinilmektedir.
35 6.1. Makro Boyutta Sorunlar
Süreçte makro boyutta yaşanan sorunlar stratejik yönetim sürecine dâhil tüm merkezi
ve yerel yönetim birimlerini etkilemektedir. Makro boyutta yaşanan sorunlar aşağıdaki
başlıklarda yer almaktadır:
6.1.1. Sahiplenme
Tüm kamu yönetimi reformlarında olduğu gibi stratejik yönetim süreci de siyasi, idari
ve kuruluş düzeyinde sahiplenmeyle hayata geçirilebilir. Siyasi düzeyde sahiplenme
olmayınca idari ve kuruluş düzeyinde sahiplenmenin de istenen biçimde gerçekleşmesi
beklenemez. Ülkemiz uygulamalarında stratejik yönetim sürecinde her düzeyde sahiplenme
sorunu yaşanmaktadır. Ancak özellikle siyasi düzeyde sahiplenmenin eksikliği önemli ölçüde
hissedilmektedir. 5018 sayılı Kanunda da belirtildiği üzere TBMM’nin Sayıştayın sunduğu
raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına
ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşmesi
beklenmektedir. Meclisin bütçe vereceği ve bütçesini onaylayacağı idarenin önceki yıla
ilişkin faaliyet raporunu ve o yıla ilişkin performans programını incelemesi gerekmektedir.
Performans programları yönetici açısından o yıl için yapılacakların gösterildiği bir çeşit
sözleşmedir. Performans programlarına dayanarak hazırlanan faaliyet raporları ise idarenin
performans düzeyini başka bir ifadeyle sözleşmedekilerin ne kadarının yerine getirildiğini
gösteren hesap verme belgeleridir. Kısaca, faaliyet raporları stratejik planların ne ölçüde
hayata geçirildiğinin hesabının verildiği belgelerdir. Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte
stratejik yönetime ilişkin bu belgelerin Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap sorma adına
incelenmesi ve Plan ve Bütçe Komisyonundaki bütçe görüşmelerinde öncelikle dikkate
alınması gerekmektedir. Ancak, Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının TBMM’de
görüşülmesi sırasında görüşme takviminin yoğunluğunun da etkisiyle sürecin hesap sorma ve
hesap verme boyutu göz ardı edilmektedir. Kısaca mecliste hesap verme sistemi
işletilmemekte ve stratejik yönetim süreci sahiplenilmemektedir.
36 6.1.2. Hesap Verebilirlik
TBMM’de hesap verebilirlik sistemi işlemeyince zincirin diğer halkalarını oluşturan
Başbakan, Bakan, müsteşar ve üst düzey yönetici arasında da işlememektedir. 5018 sayılı
Kanunla Bakanlar kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve
mali konularda Başbakana ve TBMM’ye karşı sorumlu tutulmuştur. İdarelerinin stratejik
planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve
performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanmasını ve uygulanmasını
sağlama görevi de üst yöneticilere verilmiştir. KMYKK 5/b maddesinde kamu maliyesi kamu
görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır denilmektedir. Bu bağlamda
süreçte
zincirin
halkalarında
yer
alan
aktörlerin
birbirlerinden
hesap
sormaları
beklenmektedir. Örneğin; Bakanların müsteşarlarından, müsteşarların da genel müdürlerden
idari sorumluluğun yerine getirilmesi boyutunda faaliyet raporları üzerinden hesap sormaları
önemlidir. İdari faaliyetlerin denetlenmesi ve hesap sorulması aslında stratejik yönetim
yaklaşımının da temelini oluşturmaktadır. Bu nedenle ülkemizde stratejik yönetim sürecinde
yaşanan pek çok sorunun altında hesap verebilirlik sisteminin işlememesi yatmaktadır. Kısaca
sistem, yöneticilerde yeterince sorumluluk oluşturmamakta, bu da stratejik planların
uygulanmasını olumsuz yönde etkilemektedir.
6.1.3. Parçalı Bürokratik Yapı
Stratejik yönetim sürecinde yer alan stratejik plan, performansa dayalı bütçe, faaliyet
raporu, iç kontrol, iç denetim ve dış denetimden oluşan altı bileşenin uygulanmasına ilişkin
sorumluluklar birden fazla kuruma verilmiş bulunmaktadır. Stratejik planlama boyutu
Kalkınma Bakanlığı, performansa dayalı bütçe ve performans programı boyutu Maliye
Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, faaliyet raporu boyutu Maliye Bakanlığı, iç kontrol
boyutu Maliye Bakanlığı/BÜMKO Genel Müdürlüğü, iç denetim boyutu Maliye Bakanlığı İç
Denetim Koordinasyon Kurulu ve dış denetim boyutu da Sayıştayla ilişkilendirilmiştir. Bu
çok parçalı bürokratik yapı uygulamada başta koordinasyon olmak üzere çeşitli sorunlar
yaşanmasına sebep olmaktadır. Ayrıca kurumlar arasında stratejik yönetim anlayışına ilişkin
bakış açısı farklılıkları da sürecin işleyişini olumsuz etkilemektedir. Her kurum sürece
kendilerine verilen sorumluluklar çerçevesinde bakmakta stratejik yönetim sürecinin bütünü
gözden kaçırılmaktadır. Sürece sadece mali yönetim ve kontrol gözlüğüyle bakmak idarelerin
37 yönetim sisteminin geliştirilmesini engellemekte ve sürecin kapsamını daraltmaktadır. Süreci
bir yönetim sistemi olarak kabul edip bütün bileşenleriyle ele alan, bu bileşenlerin
birbirleriyle
koordineli
biçimde
uyumlaştırılmasından,
uygulama
stratejilerinin
belirlenmesinden ve sistemin kamu yönetiminde etkili biçimde işlemesinden doğrudan
sorumlu olacak bir üst yapının eksikliği hissedilmektedir. Dokuzuncu Kalkınma Planında yer
alan kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik yönetime geçişin değişim yönetimi yaklaşımıyla
gerçekleştirileceği vurgusu kapsamında değişimin yönetilmesinden de sorumlu olacak reform
sahibi olarak nitelendirilebilecek böyle bir yapının oluşturulması önemli bir noktadır. Sürece
bütüncül bir bakış açısıyla bakan ve sorunları sistem yaklaşımı çerçevesinde ele alan böyle bir
üst yapının oluşturulması hem kamu yönetimi reformlarında görülen heyecan kaybını ortadan
kaldıracak hem de reformların uygulayıcıları olan kamu idarelerinde motivasyon etkisi
yapacaktır. Ayrıca dinamik bir süreç olan stratejik yönetim sürecine ilişkin deneyimlerden
elde edilen geri bildirimlerden yararlanarak gerekli olan değişikliklerin bu yapı içinde
bütüncül bir bakış açısıyla gerçekleştirilmesi de mümkün olacaktır.
6.1.4. Bütçe Hazırlama Takvimi
5018 sayılı Kanunun 16. maddesi 26.09.2011 tarihli 659 sayılı KHK’nın 17.
maddesiyle değiştirilmiştir. Bu değişiklikle bütçe hazırlama takviminde Orta Vadeli Program
(OVP)’ın yayım tarihi Mayıs ayından Eylül ayının ilk haftasına, Orta Vadeli Mali Plan
(OVMP)’ın yayım tarihi ise Haziran ayından Eylül ayının ortasına alınmıştır. Ancak
uygulamada bu tarihlere uyulmadığı gözlenmektedir. Örneğin; 2011-2013 dönemi OVP
08.10.2010’da, OVMP 10.10.2010’da; 2012-2014 dönemi OVP 07.10.2011’de, OVMP
11.10.2011’de yayımlanmıştır. 2012- 2014 dönemini kapsayan OVP 07.10.2012’de, OVMP
09.10.2012’de yayımlanmıştır. Bütçe sürecini başlatan bu belgelerin yayımlanma tarihlerinin
hemen hemen anayasa gereğince bütçenin TBMM’ye sunulması gereken tarihe denk geldiği
söylenebilir. Bu nedenle bütçe görüşmeleri sıkışık bir takvimle yapılmakta ve sahiplenme
başlıklı birinci maddede de üzerinde durulduğu üzere Sayıştayın sunduğu raporlarla birlikte
idarelerin faaliyet raporlarının Meclisin bütçe hakkı bağlamında hesap verebilirlik adına
incelenmesi yapılamamaktadır.
OVP ve OVMP’nin yayım tarihlerinin değiştirilmesi uygulamada başka sorunlara da
yol açacağı düşünülmektedir. İdarelerin OVP ve OVMP ile belirlenen sınırlar içinde kendi
38 kurumsal önceliklerini belirledikleri stratejik planlarından da yararlanarak bütçelerini
hazırlamaları gerekmektedir. Ancak uygulamada bütçe teklifleri idarelerden Temmuz ayı
içinde yani OVP ve OVMP yayımlanmadan istenmektedir. Böylece idareler OVP ve
OVMP’den yararlanmadan başka bir ifadeyle hükümetin rotasını gösteren orta vadeli bir
perspektif olmadan bütçe hazırlamak zorunda kalmaktadır. Bu da OVP, OVMP, stratejik plan
ve bütçe ilişkisinin kurulmasını engellemektedir. Ayrıca idarelerden bütçe teklifleriyle birlikte
aynı tarihte performans programı da istenmektedir ancak uygulamada idarelerin programı
göndermedikleri söylenmektedir. Bu sürecin takibi ve yaptırımı bulunmamaktadır. İdareler
bütçe kanun tasarısı Meclise sunulduktan sonra tasarıda yer alan büyüklüklere göre
performans programlarını revize etmeleri gerektiğinden iki kez iş yapmama eğiliminde
oldukları ifade edilmektedir.
6.1.5. Bütçe ve Yatırım Kararlarında Stratejik Plana Uygunluk
5018 sayılı Kanuna göre idarelerin bütçe tekliflerini stratejik planlarına uygun olarak
hazırlamaları gerekmektedir. Stratejik yönetim sisteminin mantığı da bunu gerektirmektedir.
Ancak Maliye Bakanlığının hazırladığı Bütçe Hazırlama Rehberinde bütçelerin stratejik plana
uygun olmasına ilişkin vurgu bulunmamaktadır. Kamu idarelerinin bütçelerini hizmet
öncelikleri ve performans hedeflerini dikkate alarak OVMP ekinde yer alan ödenek teklif
tavanları dâhilinde hazırlayacakları ifade edilmektedir. Kalkınma Bakanlığı Yatırım Programı
Hazırlama Rehberinde idarelerin yatırım tekliflerini stratejik planlarında ve performans
programlarındaki amaç, hedef ve performans göstergelerine dayandıracakları ve projelerini
stratejik plan ve performans programı ile ilişkilendirerek teklif edecekleri vurgulanmaktadır.
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliğin 7.
maddesinin 2. fıkrasına göre “performans programlarının kamu idarelerinin bütçe tekliflerine
ilişkin olarak Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığında yapılan bütçe görüşmelerinde
değerlendirilmesi” gerekmektedir. Ancak uygulamada hem Maliye Bakanlığındaki bütçe
görüşmelerinde hem de Kalkınma Bakanlığındaki yatırım kararlarında stratejik planın
uygulama dilimlerini oluşturan performans programlarının temel alındığı söylenemez. Kısaca
stratejik planlar ve performans programları kaynak tahsisine ilişkin süreçlere entegre
edilememiştir.
39 6.1.6. İç Kontrol
Stratejik yönetim sürecinin önemli bileşenlerinden biri olan iç kontrol; idarelerin ve
yöneticilerinin kamu kaynaklarını mevzuata uygun, ekonomik, etkili, verimli kullanmak
suretiyle stratejik planlarında belirlenen amaçlara ulaşma ve yetkili mercilere hesap vermeden
oluşan misyonlarını nasıl gerçekleştirebilecekleri, sonuçlardan nasıl emin olabilecekleri ve
nasıl ispatlayacakları konularında yeterli ve makul güvence sağlayan bir yönetim sistemdir. İç
denetimi de kapsayan iç kontrol sistemi, üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte
imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence Beyanını inanarak imzalamalarını sağlayacak bir
sistemdir. Çünkü iç kontrol sadece mali karar iş ve işlemleriyle sınırlı olmayıp idarenin tüm iş
ve işlemlerini de kapsamaktadır. İç kontrol sisteminin idarelerde uygulanabilmesi için
uluslararası modeller incelenerek 18 standart ve 79 genel şarttan oluşan kamu iç kontrol
standartları belirlenmiştir. İdarelerin kontrol ortamı, risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri,
bilgi ve iletişim ile izleme olmak üzere beş başlıkta özetlenen bu standartlara uygun bir yapı
oluşturmaları beklenmektedir. Maliye Bakanlığı kamu idarelerinden, iç kontrol sistemlerinin
kamu iç kontrol standartlarına uyumunu sağlamak üzere yapılması gereken çalışmaların
belirlenmesini ve buna dayanarak uyum eylem planı hazırlamalarını istemektedir. Bu amaçla
Kamu İç Kontrol Standartları Uyum Eylem Planı Rehberi yayınlamıştır. Bu süreçte ayrıca
Maliye Bakanlığı tarafından uygulamaya ilişkin mevzuat da oluşturulmuştur. Bakanlık
tarafından idarelerde konuyla ilgili farkındalık yaratmaya ve sistemi kavratmaya yönelik
çeşitli eğitimler verilmesine karşın, idarelerde tutarlı, kapsamlı ve standart bir iç kontrol
sisteminin kurulması, işletilmesi ve gözetilmesine yönelik olarak istenen düzeyde ilerleme
sağlanamadığı söylenebilir. İç kontrol bileşeni bağlamında üst düzey yöneticiler açısından
sahiplenme sorunu yaşandığı bir gerçektir.
6.1.7. İç denetim
Uygulamada iç kontrolle karıştırılan iç denetim faaliyeti; uygunluk denetimi,
performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetiminden
oluşmaktadır. İç denetim idarenin gelir, gider ve mal varlıklarıyla yükümlülüklerinin
mevzuata ve amacına uygun olarak yapılıp yapılmadığının harcama sonrasında tespiti
amacıyla yapılmaktadır. İç denetim faaliyetinin sertifikalı iç denetçiler eliyle sistematik,
sürekli ve disiplinli biçimde gerçekleştirilmesi gerekmektedir. İç denetim koordinasyon
40 Kurulunun 2004 yılında kurulmasıyla pek çok ikincil ve üçüncül düzey yasal düzenleme
gerçekleştirilmiştir.
İç
denetçilere
yönelik
eğitim
ve
sertifikalandırma
faaliyetleri
gerçekleştirilmiş ve idarelere iç denetçi atamaları yapılmıştır. İç denetçi alımında ve iç
denetim birimlerinin kurulmasında ilerlemeler kaydedilmiştir. Ancak stratejik planların
uygulanmasını sağlayacak, üst yönetimi destekleyici bir iç denetim sistemi kurma konusunda
idarelerde yeterli bir yapı oluşturulduğunu söylemek güçtür. İç denetim ve teftiş kurulları
arasındaki görev, yetki ve sorumluluk dağılımının net bir şekilde ortaya konulmaması hala bir
sorun olarak sürmektedir. İdarelerde klasik denetim anlayışının çizdiği bakış açısının hakim
olduğu ve iç denetim kültürünün idarelerde istenen nitelikte yerleşemediği de gözlenmektedir.
Üst yöneticilerin faaliyet raporlarıyla birlikte imzalamaları gereken İç Kontrol Güvence
Beyanında “bu güvence üst yönetici olarak sahip olduğum bilgi ve değerlendirmeler, iç
kontroller, iç denetçi raporları ile Sayıştay raporları gibi bilgim dâhilindeki hususlara
dayanmaktadır” ifadesi yer almaktadır. Uygulamada iç kontroller ile iç denetim raporlarının
bu beyana gereken biçimde katkı sağlamadığı ve yöneticilerin beyanlara rutin bir imza atma
faaliyeti olarak baktıkları görülmektedir.
6.1.8. Dış Denetim
Sayıştayın stratejik yönetim sisteminin kamu yönetiminde istenen nitelikte ve
bütünlükte işlemesinde tamamlayıcı bir rolü olduğu söylenebilir. 5018 sayılı Kanun uyarınca
idarelerin hazırlamaları gereken belgeler ile kurmaları gereken sistemlerin yerine getirilme
durumunu, bir başka ifadeyle stratejik yönetim sisteminin uygulanma derecesini ortaya
koymak ve işlerliğini artırmak açısından Sayıştayın hayati bir role sahip olduğu ifade
edilmektedir. Örneğin uygulamada stratejik plan hazırlamak zorunda olan bir idare plan
hazırlamazsa süreçte hiçbir aşamada bu sorgulanmamaktadır ve yaptırımı bulunmamaktadır.
Sayıştayın ilk etaptaki rolünün stratejik yönetim sürecine işlerlik kazandırmak olduğu ifade
edilebilir. Sayıştay tarafından yapılacak performans denetimi kamu idarelerinin belirlenen
hedef ve göstergelere ulaşma düzeyidir. İdarelerin performansı ölçülürken idarelerce
belirlenmiş hedef ve göstergeler veri olarak alınmak suretiyle faaliyet raporundaki sonuçlara
ulaşılıp ulaşılmadığı araştırılacaktır. Stratejik yönetim sürecinde dış denetim bağlamında
performans denetimi de yapması öngörülen Sayıştayın uygulayacağı denetim metodolojisini
ortaya koymak amacıyla AB ve Dünya Bankası projeleri ile Sayıştay denetçilerinden oluşan
41 bir komisyonun ön hazırlık çalışmalarının sonucunda Mayıs 2012’de Performans Denetimi
Taslak Rehberi hazırlanmıştır. Ancak rehber, 12 Temmuz 2012 tarihli RG’de yayımlanan
6353 sayılı Kanunun 45. maddesiyle 6085 sayılı Sayıştay Kanununun denetimin genel esasları
başlıklı 35. maddesine eklenen fıkra nedeniyle halen uygulamaya konulamamıştır. Sayıştayın
yapacağı performans denetiminin hayata geçirilememesi stratejik yönetim sürecinin gelişimini
olumsuz yönde etkilemektedir.
6.1.9. Üst Politika Belgeleriyle Stratejik Plan İlişkisi
Kamu idarelerinin stratejik planlarını kalkınma planı, hükümet programı, OVP,
OVMP, yıllık program gibi üst politika belgeleri ile diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve
programlara uygun olarak hazırlaması ve bu belgelerle ilişki kurması gerekmektedir. Ancak
idarelerin dikkate almaları gereken çok fazla belge bulunmaktadır ve bu belgeler birbirleriyle
yeterince bütünleşmemiştir. Ayrıca bu belgeler kuruluş düzeyinde stratejik planlamaya girdi
oluşturacak biçimde tasarlanmamıştır. Kısaca, stratejik planlarla ilişki kurulması istenen
belgeler sayı olarak fazla ve birbirleriyle entegre değildir. Ayrıca planlara girdi oluşturacak
özelliğe de sahip değildir. Sonuç olarak stratejik planların kalkınma planı ve programların
uygulama aracı olması gerektiği bakış açısının, hem süreci yönlendiren kurumlarda hem de
idarelerde bulunmadığı söylenebilir. Bu bakış açısının oluşmasını sağlayacak yapının da
kurulmadığı -sadece idarelerden stratejik planlarını üst politika belgeleriyle uyumlu
hazırlanmaları istendiği- gözden kaçırılmaması gereken bir noktadır.
6.1.10. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi
Konuyla ilgili yasal mevzuatta performans programlarının stratejik planları esas
alması, bütçelerin de performans programlarına uygun olarak hazırlanması gerektiği ifade
edilmektedir.
Ancak
uygulamada
performans
programlarının
stratejik
planlardan
yararlanılmadan, plandaki amaç ve hedeflerle ilişki kurulmadan hazırlandığı gözlenmektedir.
Bu ilişkinin kurulmasını sağlayacak bir yapı da bulunmamaktadır. Örneğin; stratejik planlama
kılavuzu ile performans programı hazırlama rehberi arasında bile bu ilişkiyi kurmayı
sağlayacak bütünlük yoktur. İki belge de birbirinden kopuk biçimde aralarında kavram
birlikteliği olmadan hazırlanmıştır. Süreçte yönlendirici kurumlar arasında var olduğu ifade
edilen koordinasyon sorununun belgelere de yansıdığı görülmektedir. Aynı sorun performans
42 programı ile bütçe ilişkisinin kurulmasında da yaşanmaktadır. Uygulamada performans
programı
olmadan
bütçe
hazırlanabildiği,
performans
programlarının
bütçe-yatırım
kararlarında değerlendirilmediği söylenebilmektedir. Kısaca stratejik plan, performans
programı ve faaliyet raporlarının bütçe sürecine entegre edilemediği, 5018 sayılı
KMYKK’nın istediği belgelerin üretildiği ancak sürecin hala klasik bütçe mantığıyla sürdüğü
söylenebilir. Süreç; 5018 sayılı Kanuna göre tasarlamak, 1050 sayılı mülga Muhasebeyi
Umumiye Kanununa göre yapmak biçiminde özetlenebilir.
6.1.11. Strateji Geliştirme Birimleri
Strateji geliştirme birimleri 5436 sayılı Kanunla Başbakanlık ve bakanlıklarda strateji
geliştirme başkanlıkları, ekli (1) sayılı cetvelde yer alan idarelerin merkez teşkilatlarında
strateji geliştirme daire başkanlıkları ve (2) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez
teşkilatlarında strateji geliştirme müdürlükleri biçiminde kurulmuştur. Mahalli idarelerde de
SGB’lerin kurulması aynı Kanunun 15. maddesiyle hüküm altına alınmıştır. Buna göre; 5018
sayılı Kanunun 60. maddesinin birinci fıkrasında mali hizmetler birimine verilen görevler
“mahalli idarelerde ilgili mevzuatlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurulacak birimler
tarafından yerine getirilir” denilmektedir. Uygulamada birçok belediyede strateji geliştirme
birimi kurulmamasına rağmen bazılarında strateji geliştirme şube müdürlükleri kurulduğu
görülmektedir. Strateji geliştirme birimi bulunmayan belediyelerde stratejik planların
hazırlanmasının koordinasyonunun genellikle mali hizmetler birimleri tarafından yerine
getirildiği görülmektedir. Ülkemizde kamu yönetimi reformu kapsamında uygulanması
öngörülen stratejik yönetim sürecinde strateji geliştirme birimlerine önemli görevler
verilmiştir. Bunlar stratejik yönetim ve planlama, performans ve kalite ölçütleri geliştirme,
yönetim bilgi sistemi ve mali hizmetler başlıklarıyla özetlenebilir. İdarelerde değişimin
öncüsü olmaları beklenen SGB’lerin çeşitli sorunlarının bulunduğu yapılan araştırmalarla
ortaya konmuştur. Araştırmalarda mevzuata uyum ve etkili uygulama konusunda yeterince
ilerleme sağlanamadığı, en önemli sorunlarının nitelik ve nicelik olarak personel yetersizliği
olduğu, SGB’lerin ana fonksiyonları konusunda eğitim ihtiyacının yüksek olduğu, APK ve
Bütçe Dairesi Başkanlıklarının devamı olarak algılandıkları, SGB yöneticilerinin liderlik
kapasitesinin yükseltilmesine ihtiyaç duyulduğu, strateji geliştirmeden ziyade mali işlere
43 odaklı çalıştıkları belirlenmiştir. Kısaca SGB’lerin kurumsal kapasitelerinin beşeri ve idari
açıdan geliştirilmesi ihtiyacının bulunduğu söylenebilir.
6.1.12. Faaliyet Raporlarının Niteliği
Faaliyet raporlarının ilgili yönetmeliğe göre hazırlanması ve ilgili mali yıla ilişkin
idare faaliyet raporlarının üst yöneticiler tarafından izleyen mali yılın Nisan ayı sonuna kadar
kamuoyuna açıklanması ve ilgili kurumlara gönderilmesi gerekmektedir. Mahalli idarelerce
hazırlanan idare faaliyet raporlarından; il özel idarelerinin faaliyet raporları Mart ayı
toplantısında vali veya genel sekreter tarafından il genel meclisine, belediyelerin faaliyet
raporları Nisan ayı toplantısında belediye başkanı tarafından belediye meclisine, mahalli idare
birliklerinin faaliyet raporları ise Nisan ayında birlik başkanı tarafından birlik meclisine
sunulması öngörülmüştür. İl özel idarelerinin faaliyet raporlarının Mart ayı sonuna kadar;
belediyelerin faaliyet raporları ile mahalli idare birliklerinin faaliyet raporlarının ise Nisan ayı
sonuna kadar üst yöneticileri tarafından kamuoyuna açıklanması beklenmektedir. Bu
raporların birer örneği aynı süreler içinde Sayıştaya ve İçişleri Bakanlığına gönderilmesi
gerekmektedir. Uygulamada idareler tarafından farklı nitelikte faaliyet raporları hazırlandığı
gözlenmektedir. Raporların performansı yansıtan dokümanlar olması gerekirken idarenin
tanıtım kılavuzu niteliğinde, performans programına dayanmayan kısaca stratejik yönetim
sürecinin amacına hizmet etmeyen raporlar hazırlanmaktadır. Bunda faaliyet raporu
hazırlanmasına ilişkin yol gösterici bir kılavuzun bulunmamasının payı olabileceği
söylenebilir. Ancak en önemli sebebinin stratejik yönetim sürecinde faaliyet raporlarının
bağlayıcılığının olmaması ve kullanılmamasının olduğu ifade edilebilir.
6.2. Mikro Boyutta Sorunlar
Yukarıda üzerinde durulan makro boyuttaki sorunların çoğu uygulamada idarelere de
yansımakta ve mikro boyutta sorunlara yol açmaktadır. Bu sorunlar aşağıda özetlenmiştir.
6.2.1. Üst Yönetimin Desteği
Stratejik yönetim uygulamalarında siyasi ve idari düzeyde olduğu gibi kuruluş
düzeyinde de sahiplenme sorunu bulunmaktadır. Özellikle ilk stratejik planlarda üst
44 yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımına olan inançsızlığı nedeniyle idarelerdeki
çalışmalara destek vermemeleri ve sahiplenmemeleri belge olmaktan öteye gitmeyen planlar
hazırlanmasına yol açmıştır. Yapılan araştırmalar stratejik yönetim sürecinin başarıyla
uygulanamamasının ardında yatan nedenlerin başında sürecin yöneticiler tarafından
desteklenmemesinin geldiğini göstermektedir. Bu nedenle kamu yöneticilerinin kamu
yönetimi reformları kapsamında uygulamaya konan yeni yaklaşım ve yöntemlerin gerektirdiği
yönetici özelliklerine sahip olmaları çok önemlidir. Uygulamada bu niteliklere sahip
yöneticilerin bulunduğu idarelerde iç ve dış katılımın sağlandığı, çalışanların süreci
sahiplendiği ve değişime direncin daha kolay yönetilebildiği gözlenmektedir. Bu noktada,
kamu idarelerinde yönetsel ve beşeri kapasitenin stratejik yönetim anlayışı doğrultusunda
geliştirilmesinin ve klasik yönetim kültürünü değiştirmeye yönelik merkezi olarak
düzenlenecek eğitim programlarının gerçekleştirilmesinin önemi büyüktür.
6.2.2. Eğitim ve Danışmanlık İhtiyacı
Kamu idareleri stratejik planlama zorunluluğu ile karşılaştıklarında stratejik planların
idarelere ne tür katkılar sağlayacağı, ne işe yaracağı, nasıl hazırlanacağı konusunda yeterli
bilgiye sahip bulunmamaktaydı. Özellikle belediyeler ve il özel idareleri ilk planlama
döneminde kısa sürede stratejik plan hazırlamak zorunda kalmışlardır. Bu süreçte,
firmalardan/kişilerden niteliği tartışılacak eğitimler aldıkları, bu firmalardan aynı zamanda
danışmanlık hizmeti de almak zorunda kaldıkları, hatta bazılarının planlarının bu firmalar
tarafından hazırlandığı bir gerçektir. Danışmanlık alamayan yerel yönetim birimlerinin
planlarının kendilerine özgü olmadığı ve birbirine oldukça benzer planların hazırlandığı
görülmüştür. Bu süreçte tüm kamu idarelerinin kapasitelerini geliştirmek için yeterli sayıda ve
nitelikte kamu ya da özel eğitim ve danışmanlık kurumlarının bulunmayışı idarelerin
önündeki önemli sorunlardan biri olmuştur. Bu sorunun halen sürmekte olduğu
söylenebilmektedir.
6.2.3. Planların Niteliği
İl özel idareleri, belediyeler ve stratejik planlamaya ilişkin yönetmelik ekinde yer alan
ilk iki gruptaki idareler ikinci stratejik planlarını hazırlamışlardır. İdarelerin planlarının bir
kısmının istenen niteliklere sahip, bir kısmının vasat, bir kısmının ise oldukça zayıf nitelikte
45 ve uygulanabilirliği bulunmayan planlar olduğu Kalkınma Bakanlığının da ifade ettiği bir
gerçektir. Hazırlanan stratejik planların niteliği ile yöneticilerin sürece bakış açısı arasında
yakın bir ilişki bulunduğu söylenebilir. Uygulamada yöneticilerin stratejik yönetim
konusundaki bilgi düzeyi ve yönetim tarzı planların kalitesinde belirleyici rol oynamıştır.
Özellikle doğru oluşturulmuş hazırlık programı ve takvimi sürecin iyi yönetilmesinde önemli
bir paya sahiptir. Ayrıca nitelikli ve yeterli eğitim alınması da planların niteliğini etkilemiştir.
Stratejik planlamanın kendine özgü birbiriyle karıştırılan çeşitli kavramlardan oluşması
sürecin öğrenme boyutunu zorlaştırmıştır. GZFT analizi, paydaş analizi gibi analizleri yapma
ve analiz sonuçlarını plana yansıtma idarelerin önemli sorunlardan biridir. Amaç, hedef ve
strateji kavramlarının aralarındaki farkların net olarak bilinmemesi, birbirinin yerine
kullanılması, doğru biçimde belirlenmemesi de idarelerde gözlemlenen sorunlardandır.
Hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, ölçülebilir değilse performans göstergelerinin
belirlenmesi konusu da yine plan hazırlama sürecinde idarelerin yaşadıkları önemli
problemlerdendir. Planların bölümleri arasında ilişki ve bağlantı kurulamaması stratejik
planların bütününü etkileyen temel sorunlar arasındadır. Yukarıda makro boyutlu sorunlar
kısmında da değinildiği üzere idarelerin stratejik planlarının üst politika belgeleriyle ilişkili
olmaması en çok zorlandıkları ve/veya göz ardı ettikleri konular arasında gündeme
gelmektedir.
Merkezi kamu idarelerinin ve KİT’lerin stratejik planlarının Kalkınma Bakanlığı
tarafından değerlendirilmesi ve sonucun raporlanması planların kalitesinin artmasında katkı
sağlayan bir süreçtir. Bu bağlamda yerel yönetimlerin stratejik planlarının değerlendirme
kapsamında olmaması önemli bir eksikliktir. Bakanlıktan gelen raporlar doğrultusunda
idarelerin stratejik planlarında bazı değişiklikler yaptıkları ifade edilmektedir. Bu sürecin
daha etkili işletilmesi bağlamında idareleri değerlendirme ve izlemede kullanılacak standart
bir araç/dokümanın bulunmaması eksikliktir. Kalkınma Bakanlığının süreçte daha aktif ve
yönlendirici rol alması ve stratejik planlara ilişkin hazırladığı değerlendirme raporlarının
stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkisini sorgular nitelikte olmasının da
uygulamadaki önemli sorunlar arasında sayılan plan-program-bütçe ilişkisinin kurulmasında
olumlu katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Ayrıca, değerlendirme raporları doğrultusunda
değişikliklerin ne derece yapıldığının izlenmesi ve idareleri bağlayacak kural veya
yaptırımların da bulunması sürecin istenen nitelikte işlemesini kolaylaştıracaktır. Bu süreçte
idarelerin stratejik planlarının kalite açısından sınıflandırılması, yetersiz planlara sahip
46 idarelere kendilerinden talep gelmeksizin Kalkınma Bakanlığı tarafından konuyla ilgili eğitim
ve danışmanlık hizmeti sunulması da stratejik yönetim kültürünün yerleşmesi açısından
önemli görülmektedir.
6.2.4. İç ve Dış Katılımın Sağlanması
Çalışanların stratejik yönetim sürecine katılımı planın sahiplenmesini sağlayacak kilit
faktörlerden biridir. Plan tüm birimlerin katılımı, işbirliği ve desteği ile hazırlanırsa,
sahiplenme ve başarı da oluşacaktır. Bu ortamı sağlayacak olan kişi yöneticidir. Ülkemiz
uygulamalarında en çok karşılaşılan sorunlardan birinin iç ve dış katılımı sağlama olduğu
araştırmalardan görülmektedir. Bunda katılım için gereken ortamın idareler ve yöneticiler
tarafından oluşturulamamasının yanında toplumsal düzeyde özellikle de kamu idareleri
düzeyinde katılımcılık kültürünün gelişmemiş olmasının da payı olduğu söylenebilmektedir.
6.2.5. Stratejik Plan-Performans Programı-Bütçe İlişkisi Performans programları stratejik planların uygulanabilmesini sağlayacak en önemli
belgelerdir. Bu nedenle performans programlarının mutlaka stratejik planlara dayalı olarak
hazırlanmaları gerekir. Bütçelerin de performans programlarındaki amaç ve göstergelere
dayanması bir başka gerekliliktir. Ancak uygulamada kamu idarelerinin en çok zorlandıkları
konuların başında stratejik plana dayalı performans programı hazırlama ve bunu
maliyetlendirerek bütçe oluşturma gelmektedir. Bunun nedenleri makro sorunlar kısmında
aynı başlıkta açıklanmaya çalışılmıştır. Ayrıca, performans göstergelerinin de bütçede yer
alması uygulamada yerine getiril(e)meyen bir diğer noktadır. 6.2.6. Kurumlar Arası Bilgi ve Deneyim Paylaşımı
Stratejik yönetim sürecinin uygulandığı altı yıllık zaman diliminde hem merkezi hem
de yerel yönetim birimlerinde konuyla ilgili bilgi birikimi ve deneyim oluştuğu söylenebilir.
Ancak bunlar yeterince paylaşılamamaktadır. İdarelerin ve yöneticilerin süreçte yaşanan
hataların tekrarlanmaması için bilgi, tecrübe ve iyi uygulamaları bilme ihtiyaçları
kaçınılmazdır. Ülkemizde bu ihtiyacı karşılayacak bir ortam veya bu ortamı yaratacak
sorumlu bir kurum bulunmamaktadır. İyi uygulama örneklerinin ve öğrenme süreçlerinin
47 paylaşılacağı, karşılaşılan sorunların ve çözüm yollarının tartışılacağı, ortak aklın
kullanılabileceği, hatta kıyaslama çalışmalarının yapılabileceği ve elektronik ortamda da
faaliyet gösterecek böyle bir yapının bulunmaması önemli bir eksikliktir.
6.2.7. Stratejik Planların Karar Alma Süreçlerinde Kullanımı
Uygulamada stratejik yönetim sürecine ve stratejik planlamanın önemine ilişkin
farkındalığın oluşmaya başlamasına karşın stratejik planların hala idarelerin karar alma
süreçlerinde başvuru kaynağı olarak kullanılmadığı söylenebilir. Başka bir ifadeyle kamu
idarelerinde stratejik planlamayı temel alan bir yönetim anlayışı yerleşmemiştir. Bunda
yukarıda açıklanan çeşitli makro ve mikro boyuttaki sorunlar neden olmaktadır. Üstelik böyle
bir yönetim anlayışı kamu örgüt kültüründe ve iş yapma alışkanlıklarında değişimi
gerektirmektedir. Bu ise oldukça zor ve zaman alan bir süreçtir ve mutlaka kararlılık
gerektirmektedir.
6.2.8. İzleme Değerlendirme Sistemi Kurma
Stratejik planlama sürecinin en önemli aşamasını oluşturan ve “Başarımızı nasıl izler
ve değerlendiririz?” sorusunun cevabını oluşturan izleme ve değerlendirme süreci
uygulamada sorunlu aşamalardan biridir. İzleme ve değerlendirme faaliyetini sistematik
olarak yerine getirecek sistemlerin idarelerde henüz istenen nitelikte oluşturulmadığı
gözlenmektedir. Oluşturulmaya çalışılan iç denetimi de kapsayan iç kontrol sisteminin izleme
ve değerlendirme sistemine olumlu etkisinin olabileceği ve süreçlerin uyumlaştırılabileceği
söylenebilir.
6.2.9. Kılavuzlar Arasında Dil Birliği ve Süreklilik Olmaması
İdarelerin stratejik yönetim sürecinde hazırlamaları gereken stratejik plan ve
performans programına ilişkin rehberler arasında makro sorunlarda da değinildiği üzere dil
birliği bulunmamaktadır. Söz konusu kılavuz ve rehberlerin birbirlerinden kopuk olarak
hazırlandığı görülmektedir. Örneğin; Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda
hedeflerin ölçülebilir olarak belirlenmesi, eğer mümkün olamıyorsa hedefe ulaşma durumunu
izlemek ve ölçmek amacıyla girdi, çıktı, sonuç, kalite ve verimlikten oluşan performans
48 göstergeleri belirlenmesi istenmektedir. Performans Programı Hazırlama Rehberinde ise
performans hedefi belirlenmesi istenmektedir. Plandaki hedef kavramı burada performans
hedefine
dönüşmektedir.
Ayrıca
hedeflere
ulaşma
düzeyini
ölçmek,
izlemek
ve
değerlendirmek için performans göstergesi belirlenmesi istenmektedir. Stratejik Planlama
Kılavuzunda ise stratejik planlarda yer alacak performans göstergelerinin belirlenmesi
hususuna vurgu yapılmaktadır. Kısaca iki temel rehberin hem birbirini izleyen aşamalara
sahip olarak hazırlanmadıkları hem de dil birlikteliği göstermedikleri söylenebilir. Bu durum
kavramlar arasındaki farklılıkları öğrenme ve bunu doğru biçimde plana yansıtma sorunu
yaşayan kamu idarelerinin işini daha da zorlaştırmaktadır.
6.2.10. Tek Kılavuz Kullanımı
Kamu idareleri için stratejik planlamayı zorunlu hale getiren yasal mevzuatın çok
farklı büyüklüğe, niteliğe, faaliyet alanına, bütçe yapısına sahip kamu idarelerinin hepsini
aynı mevzuat içinde değerlendirdiği görülmektedir. Bu bağlamda uygulamada benzer faaliyet
alanlarına ve benzer işlevlere sahip kamu idareleri için farklı kılavuz kullanımının tercih
edilmediği ve tüm idareler için aynı rehberin önerildiği görülmektedir. Farklı kılavuz
kullanımı (belediyeler, il özel idareleri, üniversiteler gibi) idarelerin daha nitelikli ve
uygulanabilir planlar hazırlamalarına katkı sağlayabileceği düşünülmektedir. Hatta bu süreçte
diğer rehberlerle dil birlikteliği sağlanması ve rehberin basitleştirilmesi de düşünülebilecek
diğer bir husustur. 49 
Download