Kamu Personeli Kimdir?

Kamu Personeli Kimdir?
•Siyasal Düşünce Tarihinde
•Hukukta
•Yönetim Biliminde
Toplam sayfa : 40
B.A.Güler, Kamu Personel Yönetimi, AÜ SBF 2005.
benzer anlamlılar
Kamu personeli
•
•
•
•
•
•
•
Devlet personeli
Kamu görevlisi
Kamu çalışanı
Bürokrat
Kamu emekçisi
Memur
İşgören
başka dillerde:
* fonctionnaire –fr.
* beamte –alm.
* civil servant –ing.
* public employee -ing
* public servant -ing
SİYASAL DÜŞÜNCE
TARİHİNDE
Hobbes – Hegel - Weber
Hobbes – 17.yüzyıl
• "Bir kamu görevlisi [memur], belirli
bir alanda devletin kişiliğini temsil
etmek yetkisi ile, ister bir monark
ister bir meclis olsun, egemen
tarafından istihdam edilen kişidir.”
• DEVLET KİŞİLİĞİNİ TEMSİL
ETMEK
• EGEMEN TARAFINDAN İSTİHDAM
EDİLMEK
• Leviathan’dan
Hobbes - sınırlar
“........ Egemenliğe sahip olan her kişi veya
meclis, birisi doğal diğeri kamusal olan iki
kişiliği temsil eder veya daha yaygın
söylendiği gibi, iki sıfata sahiptir: bir
monark sadece devletin değil aynı
zamanda bir insanın kişiliğine sahiptir; bir
egemen meclis de sadece devletin değil,
aynı zamanda meclisin de kişiliğine
sahiptir.
... sınırlar
• ..... Bunlara doğal yoldan hizmet edenler kamu
görevlileri sayılmaz; kamu görevlileri onlara
kamu işlerinin yönetiminde yardım edenlerdir. Bir
aristokraside veya demokraside, sadece
meclisin rahatlığı amacıyla meclis hizmet eden
kapıcılar, bekçiler ve diğer memurlar; ve ayrıca
bir monarkın ikametgahının kahyaları,
vekilharçları, hazinedarları veya diğer görevlileri
de, bir monarşide kamu görevlileri sayılmazlar."
Hobbes - sınıflandırma
• Genel yöneticiler: Bütün ülkenin veya bir kısmının genel
yönetim sorumluluğu verilenler
• Uzman yönetim işleri: Maliye ve askeriye gibi özel
yönetim görevlileri
• Halkı eğitenler: "Öğretmek yetkisine veya başkalarının,
halkı, egemen güce olan görevleri konusunda eğitme
yetkisine sahip olanlar
• Yargı yetkisi verilmiş olanlar
• İcra yetkisini kullananlar, verilen kararların yürütülmesini
sağlamak, egemenin emirlerini yayımlamak
Hegel – 1821
Hukuk felsefesinin prensipleri’nden..
• Sivil toplum, bireysel çıkarların çatıştığı bir savaş
alanıydı. Burada bireysel çıkarlar özel topluluk
çıkarlarıyla, her ikisi birlikte devletin
düzenlemelerine karşı mücadele halindedir. Bu
çatışmaların çözümü ve özel amaçlara
ulaşmanın yolu ancak devlet aracılığıyla
bulunabilir. İşte bu aracılık, kuralları önceden
belirlenmiş yürütme gücünün nesnel icraatıyla
gerçekleşmektedir. Ve uygulama "ancak bireyler
tarafından yapılabilir ve gerçekleştirilebilir". .....
...... HEGEL
DEVLET GÖREVLİLERİNDE DÖRT ÖZELLİK
• İlk olarak, birey ile görevin buluşması için
"bireylerin bilgi ve yeteneklerinin sınanmasına
gerek vardır. Bu sınama, devlete ihtiyacını
karşılayabilme, her yurttaşa da evrensel sınıfa
[devlet hizmetine] katılabilme garantisi sağlar".
• İkinci olarak, devlet, isteğe bağlı ve keyfi
hizmetlere bel bağlayamaz. Gerekli olan,
mevkiine gerçek bir görev duygusuyla, geçimini
sağlamak kaygısıyla sarılan devlet görevlileridir.
Özel çıkar ile genel çıkar böylece birleştirilir. Birey
ile görev birbirine kaynar. ......
• Üçüncü olarak, devlet görevlisi bu hizmete iki taraflı rıza
ve karşılıklı taahhüdle girmesine karşın, aradaki ilişki
sözleşme ilişkisi değildir. Devlet görevlisi, bu ilişkiye bir
defaya mahsus geçici bir hizmeti yerine getirmek üzere
girmemekte, tüm maddi ve manevi çıkarlarını bu duruma
bağlamaktadır.
• Dördüncü olarak, "devletin evrensel gücünü kullanmakla
görevli kişiler, bu evrensel güçte, başka bir öznel güce yani evrensele üstünlük tanınmasıyla kişisel çıkarları
zarara uğrayan yönetilenlerin kişisel ihtiraslarına- karşı
muhtaç oldukları himayeyi bulurlar."
Hegel : Kötüye kullanma ?
• Görev ile kaynaşmış birey, herşeye karşın güç ve
yetkinin kötüye kullanılma olasılığını
kendiliğinden ortadan kaldırmaz.
• "Resmi makamların ve buralarda çalışan
görevlilerin güç ve yetkilerini kötüye
kullanmalarına karşı devletin ve yönetilenlerin
güvencesi; bir yandan doğrudan doğruya onların
hiyerarşik düzenine ve sorumluluğuna, öbür
yandan da komün ve birliklere tanınan
yetkilere dayanır."
Max Weber- 1910
Ekonomik ve Toplumsal Örgütlenme Kuramı’ndan
“Bürokrasi, biçimsel ussallığın cismi, yönetimidir.”
•
•
•
•
Yönetimde yer alan görevliler kişisel olarak özgürdür;
iktidar sahibine karşı yalnızca görevlerinden
kaynaklanan nesnel ödevleri yerine getirmekle
yükümlüdürler.
Sağlam biçimde kurulmuş bir hiyerarşi içinde
örgütlenmişlerdir.
Her görevin, yasal olarak tanımlanmış bir yetki alanı
vardır.
Hizmete girme özgür sözleşme ilişkisiyle, herkese açık
bir seçme işlemiyle olur.
...........
........ Max Weber
•
•
•
•
•
•
Adaylar, sahip oldukları nitelikleri belirleyen bir diploma
ya da sınavla seçilirler; göreve atama ile getirilirler.
Görevlilere ayda bir nakit olarak yapılan ödemeye maaş
ödenir; çoğu durumda emeklilik hakkı tanınmıştır.
Görev, işi üstlenen kişinin tek ya da en azından asıl
işidir.
Görev bir meslektir; çalışma süresine ya da başarı
ölçüsüne göre işleyen bir yükselme sistemi vardır.
Görevli, hizmete ilişkin araçlar ve görevin kendisi
üzerinde mülkiyet hakkına sahip değildir.
İş görme usulü sistemli bir disiplin ve denetim ilkesine
göre kurulmuştur.
Batılı tanım kaynakları
• Hobbes, Leviathan, Yapı Kredi Yayını,
1991
• Hegel, Hukuk Felsefesinin
Prensipleri, Sosyal Yayınları, 1991
• Weber, Ekonomik ve Toplumsal
Örgütlenme Kuramı, İmge, 1995
HUKUKSAL TANIMLAMA
Karışıklık ??
• Türkiye’de kamu personelinin tanımlanması, dağınık ve
tartışmalı bir konu değildir. Dağınıklık görüntüsü, kamu
görevliliğine ilişkin tanımların farklı bakış açılarından
yaklaşılmasından doğmaktadır. Örneğin, kamu
görevlisini ceza hukuku bakımından tanımlayışla seçim
hukuku bakımından tanımlayışın birbirinden farklı olması
doğaldır. Ceza hükümlerinin, herhangi bir süreyle ve
herhangi bir statüde kamu kesiminde görev almış
olanların tümünü memur sayması ile bir belediyede
sözleşmeli avukat olarak çalışan kişinin belediye
başkanlığına aday olması durumunda memurların
uyması gereken kurallara bağlı sayılması doğaldır. Bu tür
farklı tanımlar karmaşıklık olarak nitelenebilir; ancak
dağınıklık ve karışıklık olarak görülemez.
Kamu personel yönetimi alanı
• Devletin yasama – yürütme – yargı organlarının
tümünde,
• idari, askeri, akademik, adli alanlarda,
• yönetimin merkezi - mülki – mahalli tüm
kademelerinde,
• atama işlemiyle
• kamu hizmetine bireysel olarak bağlanan
• farklı istihdam türlerinde çalıştırılanları kapsayan
• kamu istihdam sistemi
1982 Anayasal tanım –md.128
• “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ile
diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü
oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer
kamu görevlileri eliyle yürütülür. Memurlar
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve
diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.”
Anayasal tanımın unsurları
• Kapsam “devlet, KİT, diğer kamu
tüzelkişileri ise; hangi kurumlar dışarıda ?
• Genel idare esasları nelerdir ?
• Asli ve sürekli görev nedir ?
• “Diğer kamu görevlileri” kimlerdir ?
Düzenleme araçları
• Memurlar: Devlet Memurları Kanunu
Diğer Kamu Görevlileri:
ES
ES
– Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu
– Üniversite Personel Kanunu
– Hakim ve Savcılar Personel Kanunu
• Sözleşmeliler: Sözleşmeli Personel Kararnamesi
SSK – ES
• Geçici Personel: Kararnameler
SSK
• İşçiler: İş Kanunu
SSK
Yönetim hukuku tanımları : MEMUR
657/md.4-A
• “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, Devlet
ve diğer kamu tüzelkişiliklerince genel idare
esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu
hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler”.
•
“Yukarıdaki tanımlananlar dışındaki
kurumlarda genel politika tespiti, araştırma,
planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi
işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur
sayılır.”
İstisnai memurluk
• Genel memurluk sisteminde zorunlu olan hizmete alma –sınav;
atama; yükselme koşulları uygulanmadan, belirlenmiş bir derece
aylığıyla yapılabilen görevlendirmeler
• Bu görevlere devlet memurluğu sistemi içinden ya da dışından
kimseler atanabilir
• Hükümetlere ‘siyasal uygunluk’ ölçütüne göre atama yapmaları için
açılmış bir olanak ...
• Hükümetlerin bu kategoriyi üst düzey yönetim mevkilerini siyasal
kadrolar haline getirmek amacıyla kullanmaya çalıştıkları görülür
657 / İstisnai Memurluklar: Madde 59 - (Değişik: 30/5/1974 - KHK/12;
Değiştirilerek kabul: 15/5/1975 - 1897/1 md.) (Değişik: 29/11/1984 KHK - 243/8 md.)
Diğer kamu görevlileri
• Devlet kamu hizmetlerinin genel-idari parçasını
oluşturan memurluk sisteminin temel kuralları
geçerli olacak biçimde,
• kuruluş ve işleyişi kendi yasalarıyla belirlenen
• askeri, akademik, adli hizmet alanlarındaki
• mesleki personel
Yönetim hukuku tanımları : SÖZLEŞMELİ
657/md.4-B
• (1) ulusal plan ve programlarda yer alan
önemli projelerde çalıştırılmak üzere, (2)
zorunlu durumlarda ve (3) istisna
uygulama olarak, (4) özel bir meslek
bilgisine ve uzmanlığa gerek duyulması
üzerine, (5) geçici olarak, (6) Bakanlar
Kurulu kararıyla istihdam edilen personel
Yönetim hukuku tanımları :
GEÇİCİ PERSONEL ve İŞÇİLER
• Geçici personel. Bir yıldan az süreli ya da
mevsimlik işlerde, Bakanlar Kurulu’nca
belirlenen görev, sayı, ücret sınırları içinde
sözleşme ile çalıştırılan geçici personel, istatistik
hizmetlerinde görülen anketör gibi görevlilerdir.
Sözleşmeliler gibi bunlar da işçi
sayılmamaktadır. 657/md.4-C
• İşçi. Sayılan üç tür dışında kalan ve iş yasasına
göre istihdam edilen kişiler, işçi olarak
adlandırılmaktadırlar. 657/md.4-D
Alan dışındakiler...
• (1) Seçilmişler : siyasal nüfus
milletvekilleri, bakanlar, il genel meclisi
üyeleri, belediye başkanları, belediye
meclisi üyeleri, köy-mahalle muhtarları,
köy ihtiyar meclisi ve mahalle ihtiyar heyeti
üyeleri.....
• (2) Taşeron çalışanları : ihaleyle hizmet
gören şirketlerde istihdam edilenler
Seçilmişler ?
• Görev, belli bir organa
verilmiştir
• Görev ve usulü,
hukuken belirlenmiştir
• Ama görevi yerine
getiren kamu
personeli değildir.
• Çünkü......
• Meclis, devletin
yasaları yapan
organıdır ; ama bu
organı devlet seçmez.
• Meclisin “kaynağı”
devlet değil, ulusal ya
da yerel halktır –
seçmendir.
• ......... “Toplum” görevi
Taşeron ve çalışanları ?
• “Kamu kurumları görevlendirildikleri işleri
hizmet satın alarak görebilirler”
• Taşeron şirketlere ihale usulü; taşeron
çalışanlarının kamu hizmetlerini
üstlenmesi
• Taşeron şirket sahibi / çalıştırdığı personel
kamu personeli midir, değil midir?
RASTLANTISAL – GEÇİCİ – DOLAYLI
ÖZEL HUKUK
YÖNETİMBİLİMSEL
TANIMLAMA
Dört alan
İki kademe
YÖNETİMBİLİMSEL TANIMLAMA
• Bir ülkenin genel yönetiminde rol üstlenmiş
insan topluluklarını, “siyasal nüfus” ve “yönetsel
(bürokratik) nüfus” olarak adlandırabiliriz.
• Siyasal nüfus, doğrudan halk tarafından
seçilerek kamu görevlerine getirilmiş kişilerden
oluşur.
• Yönetsel nüfus, kamu personelidir. Hukuksal
konumu ister ‘statü’ ister ‘sözleşme’ ilişkisi olsun,
kamu kurum ve kuruluşlarında belli bir ücret
karşılığında istihdam edilen kişilerin tümü.
Yönetsel nüfusun dört alanı
• Genel-idari kuruluşun özünü memurluk ve
üst düzey yöneticiliği,
• Askeri kuruluşun özünü subaylık sistemi,
• Akademik kuruluşun özünü öğretim üyeliği
sistemi
• Adli kuruluşun özünü yargıç-savcılık
sistemi,
Özgün yönleri ; karşılıklı konumları
Yönetsel nüfus : türleri
Siyasal nüfus (seçilmişler) 215 bin kişi........... (2004 yılı)
2,5 milyon
130.000 sözleşmeli
10bin geçici pers
adli
3.000 ÜDY
akademik Taşeron-işçi
askeri
1,700.000 memur
650.000 işçi
İmtiyazcı şirketler
Yönetsel nüfus
•
•
•
Yönetsel nüfus, kamu personelidir
Memur, kamu personelinin ana halkasıdır
Üst kademe yöneticiliği, ana çekirdektir
Yönetsel nüfus analizi iki alanda yoğunlaşır:
(1) Üst düzey yöneticilik
=bürokratik elit =yönetici sınıf
(2) Memurlar
araştırma örnekleri...
(Yayınların tam künyesi için Kamu Personeli: Sistem ve Yönetim’e bakınız)
• Matthews, Yetişen Türk İdarecileri, 1955
• Birkheid, SBF Mezunları Hakkında Araştırma, 1956
• Dodd, “Türk Devlet Memurlarının Toplumsal ve
Eğitsel Kaynakları”, 1964
• Podol, “....Türk Kamu Yöneticisi”, 1967
• Hopper, Türk İdarecisi : Kültürel Bir Araştırma, (ing.)
1968
• Heper, “Değişen Türkiye’de Bazı Geleneksel Üst
Kademe Yöneticilerinin Eğilimleri”, 1974
• Cem, Türk Kamu Kesiminde Üst Düzey Yöneticileri,
1976
• Bozkurt, Memurlar... Sosyolojik Görünümü, 1980
• Özen, Bürokratik Kültür, 1996
......
•
Araştırmalarda diğer istihdam türleri
tamamlayıcı görülmüştür
(1) Sözleşmeli personel
(2) Geçici personel
(3) İşçiler
• Araştırmalarda askeri, akademik, adli
alanlar ilgi alanı dışında kalmıştır.
• Araştırmalarda taşeron hizmeti işçileri
kapsam dışı sayılmıştır.
2005 personel reformu süreciyle...
• Üst kademe yöneticiliği ‘kayırmacılık’
esasına göre
• Memurluk sınırlı sayıda istihdam
• Ana gövde sözleşmelilik ; geçici personel
• İşçi istihdamının eritilmesi
• Taşeron –işçi çalıştırmanın genişletilmesi
Mevcut araştırmaların “kör” kaldığı konular,
sistemde belirleyici hale gelmektedir...
“Memur”dan “çalışan”a....
• Kamu personel sistemi, ülkenin ekonomik ve sosyal
örgütlenme tarzı nasıl olmalıdır sorusuna bağlı olarak
kurulan bir yapıdır.
• Eğer bu örgütlenme, öncülük görevi verilmiş bir devlet
yaratacaksa başka, ekonomik ve toplumsal aktörlerle
eşit rol yüklenecek bir devlet yaratacaksa başka
özellikler sergileyecektir.
• Günümüzde baskın eğilim, devletin ulusal, kalkınmacı,
öncü niteliklerine son verilmesi; küresel, piyasa-odaklı,
eş-rolcü nitelikler edinmesi yönündedir. Kamu personel
sistemi, bu hedef doğrultusunda baştan aşağı yeniden
kurallara bağlanmak üzere reforma konu edilmektedir.