Bölüm 16: Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm
advertisement
Bölüm 16 RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM * Kemal Gözler Serkan’ın düzeltmeleri işlendi. 13 Temmuz 2010. Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2010, Cilt I, s.621-632. Bu metin, bu kitabın 16’ncı bölümünün PDF halidir. Kitabın tanıtımına http://www.anayasa.gen.tr/ahgt.htm den ulaşılabilir. © Kemal Gözler. Bibliyografya.- Turhan, Hükûmet Sistemleri, op. cit., s.57-58, 68-69; Teziç, op. cit., s.418-421; Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.42, 308, 312; Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., 1988, s.49-50; Debbasch et al., op. cit., s.165-166; Pactet, op. cit., 1992, s.149-150; Jeanneau, op. cit., s.151, 346; Chantebout, op. cit., 2004, s.224; Jean Gicquel, “Parlementarisme rationalisé”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.695-696; Sartori op. cit., s.214-219; Kemal Gözler, “Türkiye’de Hükümetlere Nasıl İstikrar ve Etkinlik Kazandırılabilir? (Başkanlık Sistemi ve Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Üzerine bir Deneme)”, Türkiye Günlüğü, Sayı 62, Eylül-Ekim 2000, s.25-47. Kabinenin üstünlüğüne dayanan “İngiliz tipi” parlâmenter hükûmet sisteminde (kabine hükümeti veya başbakanlık hükûmeti) güçlü ve istikrarlı hükümetler vardır. Bu nedenle bu tür parlâmenter sistemler başarılıdır. Büyük bir sorunları yoktur. Buna karşılık, yukarıda “meclis hükûmeti tipi parlâmenter sistem” dediğimiz sistemlerde zayıf ve istikrarsız hükûmetler vardır. İşte bazı parlâmenter sistemlerde hükümete istikrar ve güç kazandırmak amacıyla birtakım usûller öngörülmüştür. Bu usûlleri barındıran parlâmenter sistemlere genel olarak “rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm (parlementarisme rationalisé)” ismi verilmektedir1. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm, sağlam bir parlâmento çoğunluğuna dayanmayan hükûmetlere güç ve istikrar kazandırmaya yönelik hukuk kurallarının bütünü olarak tanımlanmaktadır2. * Bu bölüm, bazı küçük güncelleştirmeler dışında, 2000 yılında yazılmıştır. 1. “Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm (parlementarisme rationalisé)” terimi ilk kez Boris Mirkine-Guetzevitch tarafından kullanılmıştır. Mirkine-Guetzevitch’e göre, “siyasal hayatın bütünü yazılı hukuk kuralları şebekesi içine kapatılmalıdır”. Özellikle yasama-yürütme ilişkileri yazılı hukuk kurallarıyla düzenlenmelidir. Boris Mirkine-Guetzevitch, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Paris, LGDJ, İkinci Baskı, 1936. Türkçe çevirisi: Boris Mirkine-Guetzevitch, Hukuku Esasiye’de Yeni Temayüller, Çev. Ali Rıza Türel, Ankara, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1938. 2. Jean Gicquel, “Parlementarisme rationalisé”, in Olivier Duhamel ve Yves Meny (der.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, PUF, 1992, s.696. 622 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I 1949 Alman Anayasası, 1958 Fransız Anayasası ve 1982 Türk Anayasası rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarına yer veren örnek anayasalardır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlamaya yönelik bir sistem olduğuna göre, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin araçlarını da “hükümete istikrar kazandırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmete etkinlik kazandırmaya yönelik araçlar” olmak üzere ikiye ayırıp inceleyebiliriz. Bu araçları inceledikten sonra bir de genel değerlendirme yapacağız. Buna göre planımız şu şekilde olacaktır: PLÂN I. Hükûmete İstikrar Kazandırmaya Yönelik Araçlar A. Hükümetin Kurulmasını Kolaylaştırmaya Yönelik Araçlar B. Hükümetin Düşürülmesini Zorlaştırmaya Yönelik Araçlar II. Hükûmete Etkinlik Kazandırmaya Yönelik Araçlar A. Kanun Çıkarılmasını Kolaylaştırmaya Yönelik Araçlar B. Hükûmetin Kararname Çıkarmasını Kolaylaştırıcı Araçlar III. Değerlendirme A. Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Araçları Yeterince Etkili midir? B. Rasyonelleştirilmiş Parlâmentarizm Demokratik Bir Usûl müdür? Şimdi bu plân dâhilinde konumuzu inceleyelim: I. HÜKÛMETE İSTİKRAR KAZANDIRMAYA YÖNELİK ARAÇLAR Hükûmetlere istikrar kazandırmanın yolu, hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak, düşürülmesini ise zorlaştırmaktan geçer. O halde “hükümete istikrar kazandırmaya yönelik araçlar”ı da kendi içinde “hükümetin kurulmasını kolaylaştırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmetin düşürülmesini zorlaştırmaya yönelik araçlar” olarak ikiye ayırabiliriz. A. HÜKÜMETİN KURULMASINI KOLAYLAŞTIRMAYA YÖNELİK ARAÇLAR Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin temel amacı, hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak; düşünülmesini ise zorlaştırmaktır. Hükûmetlerin kurulmasını kolaylaştırmak amacıyla çeşitli ülke anayasalarında şu usûller öngörülmüştür: 1. Hükümetin Güven Oylamasız Göreve Başlaması: Zımnî Güven Hükûmetin kurulmasını ve göreve başlamasını kolaylaştırıcı ve hızlandırıcı birinci usûl, hükûmetin göreve başlarken meclisten güven istemesi usûlünün3 kaldırılmasıdır. Bu şekilde yeni atanan Hükûmet bir iki hafta kay3. Örneğin 1982 Türk Anayasasının 110’uncu maddesine göre, “... Bakanlar Kurulunun programı kuruluşundan en geç bir hafta içinde Başbakan veya bir bakan tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinde okunur ve güvenoyuna başvurulur”. BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 623 betmeden derhal göreve başlamış olur. Bunu 1958 Fransız Anayasası yapmıştır. 1958 Fransız Anayasasının 8’inci maddesine göre hükûmet şöyle kurulur: Cumhurbaşkanı önce Başbakanı; sonra da Başbakanın önerisi üzerine diğer bakanları atar. Hükûmet bu şekilde kurulmuş olur. Bu şekilde kurulan hükümetin göreve başlayabilmesi için, bizde olduğu gibi, Meclisten güvenoyu istemesine gerek yoktur4. Atanan hükûmetin zımnî olarak parlâmentonun güvenine sahip olduğu varsayılır. Buna “zımnî güven (confiance implicite)” ismi verilmektedir5. Şüphesiz göreve yeni atanan Başbakan da 1958 Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin ilk fıkrasına göre Millet Meclisinden “programı üzerine güven istemi”nde bulunabilir. Ancak Hükûmetin göreve başlayabilmek ve görevde kalabilmek için bunu yapmaya ihtiyacı yoktur. Uygulamada da göreve yeni başlayan hükûmetler, Millet Meclisinden güvenoyu istememektedirler6. Bu usûlle, hükûmetler göreve başlamak için bir iki haftalık zaman kaybetmezler. Atanan hükûmetlerin derhal göreve başlaması böylece sağlanmış olur. Ancak bu usûlün büyük bir yarar sağlayacağı pek şüphelidir. Zira yeni atanan hükûmete karşı da parlâmentoda derhal güvensizlik önergesi verilip hükûmet düşürülebilir. 2. Hükümetin Kurulması İçin, Düşmesi İçin Gerekenden Daha Düşük Bir Çoğunluk Aramak Hükümetin kurulmasını ve göreve başlamasını kolaylaştırıcı diğer bir usûl de, göreve başlama sırasında yapılan güven oylamasında, meclis üye tamsayısının salt çoğunluğunun değil, toplantıya katılanların salt çoğunluğunun aranmasıdır. Yüzlerce kişilik parlâmentolarda toplantıya katılanların sayısı daima, üye tamsayısından az olur. Güvenoyu için üye tamsayısının değil, toplantıya katılanların salt çoğunluğu aranırsa, Hükûmetin güvenoyu alması daha kolay olur. Çünkü bu durumda, toplantıya gelmeyenlerin hükûmeti destekledikleri varsayılmaktadır. Bu usûl, 1982 Türk Anayasası tarafından kabul edilmiştir. Hükümetlerin düşürülmesi için üye tamsayısının salt çoğunluğunu arayan 1982 Anayasası, Hükümetlerin göreve başlaması sırasında yapılan güven oylamasında toplantıya katılanların salt çoğunluğunu yeterli görmüştür7. 4. 5. 6. 7. Lavroff, op. cit., s.739. Ibid. Ibid. 1982 Anayasasının 110’uncu maddesinde özel bir çoğunluk kuralı konulmadığından burada 96’ncı maddedeki kural olan toplantıya katılanların salt çoğunluğu kuralı uygulanır. Bu konuda bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.366-367. 624 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I B. HÜKÜMETİN DÜŞÜRÜLMESİNİ ZORLAŞTIRMAYA YÖNELİK ARAÇLAR Hükûmete istikrar kazandırmanın ikinci yolu, kurulmuş olan hükümetin düşürülmesini zorlaştırmaktır. Bunun için çeşitli anayasalar tarafından şu tedbirler alınmaktadır: 1. Güvensizlik Önergesi Verme Hakkının Sınırlandırılması Hükümetlerin düşürülmesini zorlaştırıcı birinci tedbir, güvensizlik önergesi verme hakkının sınırlandırılmasıdır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmden esinlenen anayasalar, güvensizlik önergesi gibi önemli bir kurumun gayri ciddî olarak kullanılmaması için, güvensizlik önergesi verme hakkını çeşitli şekillerde sınırlandırmakta, onun kullanılmasını zorlaştırmaktadırlar. Örneğin 1982 Türk Anayasasına göre, gensoru önergesi, ancak bir siyasî parti grubu adına veya en az yirmi milletvekilinin imzasıyla verilebilir. Bu şekilde bir veya birkaç milletvekilinin gensoru önergesi vererek hükûmetin güveni gibi önemli bir konunun tartışılmasını sağlaması engellenmek istenmiştir. Fransız Anayasası ise, güvensizlik önergesi (motion de censure) verme hakkını daha da sınırlandırmış ve bu hakkı ancak Millet Meclisi üye tamsayısının en az onda biri tutarındaki üyelerine tanımıştır (1958 Fransız Anayasası, m.49/2). Keza 1958 Fransız Anayasası güvensizlik önergesi verme hakkını bir kez daha sınırlandırmıştır: 1958 Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin ikinci fıkrasına göre, verilen güvensizlik önergesi reddedilmişse, güvensizlik önergesini veren milletvekilleri aynı toplantı (session) döneminde (yani pratikte yılın yarısında) bir daha güvensizlik önergesi verememektedirler. Böylece bir yasama yılında veya döneminde bir kez güvensizlik önergesi verme hakkına sahip olduğunu bilen milletvekili, bu hakkını kötü niyetle, sudan sebeplerle kullanmaktan çekinecektir. 1975 Yunan Anayasasına göre ise, bir güvensizlik önergesinin reddedilmesinden sonra, 6 ay geçmedikçe yeni bir güvensizlik önergesi verilemez (m.84/2). 2. Serinleme Süresi Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin başvurduğu diğer bir teknik de, hükûmetlerin düşmesine yol açacak önemli oylamalarda, kendilerine “serinleme süresi (cooling-off period)”8 denen bir-iki günlük bekleme sürelerinin konulmasıdır. Bu sürelerin amacı, güven oylamalarında duygusal faktörlerin etkisini azaltmak, milletvekillerinin daha serinkanlı düşünebilmelerine imkân sağlamaktır9. Örneğin 1982 Türk Anayasasının 99’uncu maddesinin ikinci fıkrasına göre, “gensorunun görüşülmesi, gündeme alma kararının ve8. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.276. 9. Ibid. BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 625 rildiği tarihten başlayarak iki gün geçmedikçe yapılamaz”. Keza aynı maddenin üçüncü fıkrasına göre, “gensoru görüşmeleri sırasında üyelerin veya grupların verecekleri gerekçeli güvensizlik önergeleri veya Bakanlar Kurulunun güven isteği, bir tam gün geçtikten sonra oylanır”. 48 saatlik benzer bir serinleme süresi 1958 Fransız Anayasası (m.49/2) tarafından da öngörülmüştür. 3. Güvensizlik Oyunda Üye Tamsayısının Salt Çoğunluğunun Aranması Hükümetlerin düşürülmesini zorlaştırmanın en bilinen yolu, güvensizlik oyunda oylamaya katılanların değil, üye tamsayısının salt çoğunluğunun aranmasıdır. Bu şekilde, oylamaya gelmeyenler de, sanki hükûmete güvenoyu vermiş gibi bir fonksiyon ifa ederler. Böylece hükûmetin düşmesi daha da zorlaşır. Örneğin 1982 Türk Anayasasının 99’uncu maddesinin 4’üncü fıkrasına göre, gensoru neticesinde yapılan güven oylamasında Bakanlar Kurulunun veya bir bakanın düşürülebilmesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğu gerekir. Oysa aynı Anayasa, hükümetin kurulması aşamasında yapılan güven oylamasında (m.110), toplantıya katılanların salt çoğunun güvenoyu vermesini yeterli görmektedir10. 1958 Fransız Anayasası da, hükümetin düşmesi için üye tamsayısının salt çoğunluğunu aramaktadır (m.49/2). Oysa aynı Anayasa, hükümetin kurulması için, güven oylaması zorunluluğunu bile getirmemektedir. 4. Yalnızca Güvensizlik Oylarının Sayılması Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin güven oylamalarına getirdiği bir yenilik de, oylamalarda sadece, güvensizlik oylarının sayılması kuralıdır. Örneğin 1958 Fransız Anayasasına göre oylamada yalnızca güvensizlik oyları sayılır (m.49/2). Aynı hüküm 1982 Türk Anayasasında da bulunmaktadır (m.99/4). Sadece güvensizlik oylarının sayılması kuralı, hükûmetlerin prestijini korumaya yönelik bir tedbirdir. Eğer oylamada güven oyları ve çekimser oylar da sayılırsa, Anayasaya göre istifa etmek zorunda olmasa bile Hükûmet, istifa etmek zorunda kalabilecektir. Zira bu takdirde Mecliste Hükûmeti destekleyen bir çoğunluğunun olmadığı görülecektir. Örneğin Türkiye’de 540 milletvekilinin katıldığı bir güven oylamasında 265 üye güvensizlik oyu, 260 üye güvenoyu vermiş, 15 üye de çekimser kalmış olsun. Bu Hükûmet görevde kalırdı. Zira güvensizlik oyları 276’ya ulaşmamıştır. Ancak, böyle bir Hükûmet, Mecliste çoğunluğunun olmadığı ortaya çıktığından prestij yitirir ve belki de istifa etmek zorunda kalabilirdi. İşte bu nedenle, 1982 Anayasası, 99’uncu maddenin dördüncü fıkrasındaki kuralı getirmiştir. Bu kural sayesinde, oylamadan sonra, sadece güvensizlik oyları sa10. Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, op. cit., s.366-367. 626 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I yılacak ve Meclis Başkanı, 265 güvensizlik oyunun çıktığını ve dolayısıyla Hükûmetin görevde kaldığını açıklayacaktır. Hükûmetin Parlâmentoda gerçek anlamda salt çoğunluğa sahip olmadığı ise anlaşılamayacaktır. 4. Yapıcı Güvensizlik Oyu Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarından en ünlüsü kuşkusuz “yapıcı güvensizlik oyu (motion de censure constructive, motion of constructive censure, constructive vote of no confidence, konstruktives Misstrauensvotum)”dur11. 1949 Alman Anayasasının 67’nci maddesine göre, Bundestagın (Millet Meclisinin), Başbakanı güvensizlik oyuyla düşürebilmesi için üyelerinin çoğunluğu ile yeni bir Başbakan seçmesi gerekir. Yeni bir Başbakan seçmedikçe, Bundestagta (Millet Meclisinde) hangi çoğunluk toplanırsa toplansın Başbakanı düşüremez. Görüldüğü gibi bu sistemde, yıkmak için önce yapmak gerekmektedir. Bu nedenle de bu tür güvensizlik oyuna “yapıcı” güvensizlik oyu denmektedir. Yapıcı güvensizlik oyu usûlü, ülkede hükûmet krizinin olmasını, ülkenin hükûmetsiz kalmasını önlemektedir. Zira bir başbakanın düşürülebilmesi için, öncelikle yeni bir başbakan üzerinde anlaşmak gerekmektedir. Yapıcı güvensizlik oyu, parlâmenter sistemlerde sıkça görülen “olumsuz çoğunluklar”a karşı bulunmuş bir çaredir. Olumsuz çoğunluklar, hükümete karşı güçlerini birleştirebilen, ama kendi içlerinde de birleşemeyen çoğunluklar demektir12. Yapıcı güvensizlik oyu usulü, olumsuz çoğunlukları etkisiz kılmaktadır. Zira bunlar kendi içlerinde yeni bir başbakan üzerinde anlaşamayacaklarına göre, mevcut hükümeti de deviremeyeceklerdir. 1994 Belçika Anayasası da (m.96) yapıcı güvensizlik oyu usûlünü öngörmüştür. Bu Anayasanın 96’ncı maddesine göre, güven isteminin reddinden itibaren üç gün içinde Temsilciler Meclisinin üye tamsayısının salt çoğunluğuyla Krala yeni bir Başbakan atamasını önerdiği takdirde mevcut hükümet istifa etmekle yükümlüdür. Dolayısıyla güvensizlik oyundan sonra üç gün içinde Temsilciler Meclisi Krala ataması için üye tamsayısının salt çoğunluğuyla bir başbakan öneremezse mevcut hükümet görevde kalmaya devam edecektir. 11. Kay Hailbronner ve Marcel Kau, “Constitutional Law”, in J. Zekoll ve M. Reinmann (eds.), Introduction to German Law, The Hague, Kluwer Law International, 2005, s.70; Nigel G. Foster Satish Sule, German Legal System and Laws, Oxford, Oxford University Press, 2002, s.187; Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., 1988, s.49; Pactet, op. cit., 1992, s.150; Bénoit Jeanneau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Dalloz, 1991, s.347-348; Chantebout, op. cit., 2004, 1985, s.333-334. 12. Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, op. cit., 1988, s.49. BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 627 5. Fesih Tehdidi Altında Güvenoyu Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin en etkili araçlarından biri de, fesih tehdidiyle hükûmetin parlâmentodan güvenoyu elde etmesidir. 1949 Alman Anayasasının 68’inci maddesine göre, Başbakan tarafından istenen bir güvenoyu, Bundestag (Millet Meclisi) tarafından reddedilirse, Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı Bundestagı fesheder. Burada fesih silahı çok etkilidir. Çünkü hükümeti yok etmekte kararlı olan meclisin kendisi de yok olacaktır. Böyle bir durumda, milletvekilliklerinin sona ermesini istemeyen milletvekilleri istemeye istemeye de olsa başbakana güvenoyu vermek zorunda kalacaklardır. Diğer bir ifadeyle bu usûlde, milletvekilleri kendi görevlerini kaybetme riskini göze almadan, başbakanın görevine son veremeyeceklerdir. II. HÜKÛMETE ETKİNLİK KAZANDIRMAYA YÖNELİK ARAÇLAR Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm düşüncesinin tek amacı, hükûmetlere istikrar kazandırmak değildir. Çünkü istikrar tek başına bir işe yaramaz. Başarılı bir parlâmenter demokraside, hükûmetin görevde kalması yeterli değildir; ülkeyi yönetebilmesi de gerekir. Bir hükûmetin ülkeyi yönetebilmesi içinse kanunlara ve kararnamelere ihtiyacı vardır. O halde, hükûmetin etkinliği, bir yandan ihtiyacı olduğu kanunları çıkartabilmesine, diğer yandan da kararnameyle düzenleme yapabilmesine bağlıdır. Dolayısıyla “hükümete etkinlik kazandırmaya yönelik araçlar”ı da kendi içinde, “kanun çıkarılmasını kolaylaştırmaya yönelik araçlar” ve “hükûmetin kararname çıkarmasını kolaylaştırıcı araçlar” olarak ikiye ayırabiliriz. A. KANUN ÇIKARILMASINI KOLAYLAŞTIRMAYA YÖNELİK ARAÇLAR Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm sisteminde, parlâmento tarafından düşürülemeyen bir hükûmetin parlâmentoda çoğunluğa sahip olmaması mümkündür. Zira yukarıdaki araçlar sayesinde parlâmentoda çoğunluğa sahip olmayan bir hükûmet düşmeyebilir. Ama bu hükûmetin parlâmentodan kanun çıkartması imkânsızdır. Bu hükûmetin kanun tasarıları pek muhtemelen parlâmento tarafından reddedilecektir. O halde, hükûmeti sadece ayakta tutmakla iş bitmemekte, hükûmete, parlâmentoyu zorlayabilecek, gerektiğinde parlâmentoyu aşabilecek, anayasal araçlar da vermek gerekmektedir. İşte rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm düşüncesinden ilham alan bazı anayasalar, parlâmentoda sağlam bir çoğunluğa sahip olmayan hükûmetlere, hazırladıkları kanun tasarılarının kabul edilmesini sağlayacak anayasal mekanizmalar da getirmektedirler. Bunlardan bazıları şunlardır: 628 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I 1. Blok Oylama: Ya Kabul Et, Ya Reddet Normal olarak bir kanun tasarısı parlâmentolarda madde madde oylanır. Keza her madde için milletvekilleri birçok değişiklik önergesi verebilir. Bu nedenle, bir kanunun kabul edilmesi çok uzun zaman alabilir. Keza, milletvekillerinin verdiği bazı değişiklik önergeleri kabul edilirse, kanun metninin kendi iç tutarlılığı bozulabilir. Kanunların kabul edilme sürecini hızlandırmak ve kanunların iç tutarlılığını korumak için, 1958 Fransız Anayasası “blok oylama (vote bloqué)” usûlünü öngörmüştür13. Anayasanın 44’üncü maddesinin üçüncü fıkrasına göre, Hükûmet istediği takdirde, Meclis, müzakere edilen metnin bütününü tek bir kerede oylamak zorundadır. Dolayısıyla bu usûlde, parlâmentonun bir kanun tasarısında kendi istediği şekilde değişiklik yapması mümkün değildir. Blok oylama usûlü uygulandığında, parlâmentonun yapabileceği iki şey vardır: Ya kabul eder; ya da reddeder. 2. “Giyotin”14: Ya Kanunu Kabul Et, Ya Da Hükûmeti Düşür Parlâmenter sistemde normal olarak parlâmentonun düşürmediği bir hükûmetin sunduğu kanun tasarılarını reddetmesi mümkündür. Oysa bu, hükûmetin etkinliği bakımından sakıncalıdır. Ülkenin etkin bir şekilde yönetilebilmesi için, ya hükûmetin ihtiyaç duyduğu kanunlar çıkmalıdır; yahut istediği kanunları çıkaramayan hükûmet gitmelidir. Kanun çıkaramayan bir hükûmetin işbaşında kalmasının bir anlamı yoktur. Keza, bir parlâmentonun düşürmediği bir hükûmetin kanun tasarılarını reddetmesi de mantıksızlıktır. Bu mantıksızlığı, 1958 Fransız Anayasası “giyotin” usûlüyle çözmüştür. Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin üçüncü fıkrasına göre, “Başbakan, Bakanlar Kurulunda görüştükten sonra, Millet Meclisi önünde, bir metin üzerinde Hükûmetin sorumluluğunu yüklenebilir. Bu durumda, izleyen yirmidört saat içinde bir güvensizlik önergesi sunulmaz ve önceki fıkra uyarınca oylanmazsa, bu metin kabul edilmiş sayılır”. Buna göre, hükûmetin sunduğu bir kanun tasarısının mecliste kabul edilmeme ihtimali varsa, hükûmet bu kanun tasarısının kabul edilip edilmemesini bir güven sorunu haline getirmekte, bu nedenle “sorumluluğunu ileri sürmekte”dir. Böyle bir durumda, hükûmete karşı olan milletvekillerinin yapması gereken şey, 24 saat içinde güvensizlik önergesi vermektir. Bu güvensizlik önergesinin kabul edilebilmesi içinse, Millet Meclisi üye tamsayı13. Bu usûl hakkında bkz. Lavroff, op. cit., s.630-633. 14. Bu usûl 1958 Fransız Anayasasının 49’uncu maddesinin üçüncü fıkrasında öngörülmüştür. Fransız anayasa hukuku kitaplarında bu usûl, “bir metnin kabulü konusunda hükümetin sorumluluğunun yüklenilmesi (engagement de la responsabilité du gouvernement sur l’adoption d’un texte)” başlığı altında incelenmektedir. Bu uzun isim yerine biz, akılda kalıcı ve pratik olması nedeniyle Sartori’nin kullandığı “giyotin” ismini tercih ettik (Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, op. cit., s.215). BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 629 sının salt çoğunluğu tarafından oylanması gerekir. Bu usûlde, Meclis, “ya kanunu kabul et, ya da hükümeti düşür” emriyle karşı karşıya kalmaktadır. Görüldüğü gibi, Fransa’da, parlâmentoda çoğunluğa sahip olmayan bir Hükûmet, güvensizlik oyuyla düşürülmedikçe, istediği kanunları çıkartabilir15. Giyotin usûlü, düşürülemeyen ama parlâmentoda kanun çıkarmak için yeterli çoğunluğa sahip olmayan bir hükûmetin kanun çıkarabilmesini sağlamaktadır. Bu da parlâmenter sisteme işlerlik kazandırması bakımından büyük bir avantajdır. Fransa’da hükûmetlerin parlâmentoda sağlam bir çoğunluğa sahip olmadığı dönemlerde bu usûle sıklıkla başvurdukları ve başarılı sonuçlar elde ettikleri görülmüştür. Örneğin bu usûl, hepsi de çok önemli kanun tasarılarına ilişkin olmak üzere, 2 Nisan 1988 ila 14 Mayıs 1988 tarihleri arasında 9 defa, Mayıs 1988-Ocak 1990 arasında 18 defa kullanılmıştır16. 3. Teşriî Zorunluluk Hali: Ya Kanunu Kabul Et, Ya Hükümeti Düşür, Yoksa Kanun Koyma Yetkin Altı Ay Süreyle Askıya Alınır Yukarıda gördüğümüz gibi, yapıcı güvensizlik oyu nedeniyle Almanya’da Bundestag’ın (Millet Meclisi) Hükümeti düşürmesi oldukça güçtür. Ancak, istikrarlı bir demokraside hükûmetin görevde kalması yeterli değildir; yönetebilmesi de gerekir. İşte 1949 Alman Anayasası, 81’inci maddesinde “teşriî zorunluluk hali (état de nécessité législative, legislative emergency, Gesetzgebungsnotstand)”17 denen bir usûlle, düşürülemeyen hükümete kanun çıkarma imkânını tanımıştır. Bu usûle göre Bundestag (Millet Meclisi), Başbakana istediği güvenoyunu vermemiş, ama onun yerine yeni bir Başbakan seçerek onu da görevden alamamışsa, Başbakan, Cumhurbaşkanına başvurarak, ya 68’inci maddeye uygun olarak Meclisin feshedilmesini, ya da 81’inci maddeye göre “teşriî zorunluluk hali” ilân edilmesini isteyebilir. Bu ikinci halin ilân edilebilmesi için Bundesrat’ın (=Federal Senatonun) da onayı gerekir. Başbakanın istemi ve Bundesrat’ın onayı varsa Cumhurbaşkanı “teşriî zorunluluk hali” ilân eder. Bu halin ilân edilmesiyle, Bundestag’ın (Millet Meclisinin) reddettiği kanun tasarıları kendiliğinden kabul edilmiş sayılır. Keza, Bundestag’a sunulan ve Bundestag’ın dört hafta içinde sonuçlandırmadığı kanun tasarıları da kendiliğinden kabul edilmiş sayılır. Ancak, “teşriî zorunluluk hali”, bir başbakanın döneminde en fazla altı ay süreyle kullanılabilir (m.81). Kısacası, Alman parlâmenter sisteminde, Millet Meclisi (Bundestag) tarafından usûlüne uygun bir şekilde düşürülemeyen Başbakan, istediği kanunları çıkarmayan Bundestag’ı altı ay süreyle saf dışı bırakma ve yasama yetkisini bu süre içinde kullanma yetkisine sahip olabilmektedir. Kısacası, “teşriî zorunluluk hali”, bir nevi olağanüstü hal ilan ederek, hükûmetin yasama yetkilerini altı ay süreyle ele geçirmesi durumudur. 15. Bu usûlün açıklanması için bkz. Lavroff, op. cit., s.742-745. 16. Lavroff, op. cit., s.743. 17. Chantebout, op. cit., 2004, s.333-334. 630 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I B. HÜKÛMETİN KARARNAME ÇIKARMASINI KOLAYLAŞTIRICI ARAÇLAR Ülkenin yönetilmesi için kurallara ihtiyaç vardır. Bu kuralların hepsinin yasama organı tarafından kanunla konulmasını beklersek yönetimin etkinliği düşer. Çünkü parlâmentolar, gerek iş yükü, gerek çalışma usûlleri, gerekse teknik bilgilerinin yetersizliği nedeniyle ülkenin ihtiyacı olan bütün kanunları, gerektiği zamanda, gerektiği şekilde çıkaramazlar18. O nedenle, hükûmetin kanun düzeyindeki bazı kuralları kararnameyle koyabilmesi gerekir. Bunun ise iki yolu vardır: Hükümetin “özerk kararname” ve “kanun hükmünde kararname” çıkarma yetkisine sahip olması. 1. Hükümete “Özerk Kararname” Çıkarma Yetkisi Tanınması Anayasa hukukunun klasik teorisinde, yasama yetkisi “aslî (originaire)”; yürütme yetkisi ise “türev (dérivé)” bir yetkidir. Yürütme organı, kural olarak, kanuna dayanmadan düzenleyici işlem yapamaz. Yürütme organının düzenleyici işlemi, yasama organının yaptığı kanun karşısında secundum legem niteliktedir19. Bu nedenle, klasik teoride, hükûmetin özerk düzenleme yetkisi yoktur. Hükûmetin düzenleyici işlem yapması, kararname çıkarabilmesi için, kanuna dayanması gerekir. Klasik teoride yürütme organının özerk düzenleme yetkisinin olmaması, hükümeti yasama organının iradesine bağlı hale getirmektedir. Hükûmete etkililik kazandırmak için, hükûmete “özerk düzenleme yetkisi” verilebilir. Hükûmet özerk düzenleme yetkisi elde ederse, parlâmentonun yasama yetkisi gibi özerk kural koyma yetkisiyle donatılmış olur. Örneğin 1958 Fransız Anayasası hükümete “özerk düzenleme yetkisi (pouvoir réglementaire autonome)” tanımıştır. Fransız Anayasasına göre, Anayasanın 34’üncü maddesinde sayılan konular “kanun alanı (domaine de la loi)” oluştururlar20. Bu alanda kural koymak için parlâmento yetkilidir. Ancak kanun alanı dışında kalan konularda kural koyma yetkisi yürütme organına aittir (m.37). Kanun alanına girmeyen konularda, yasama organı kanun çıkaramaz. Diğer bir ifadeyle, kanun alanına girmeyen konular, yani 34’üncü maddede sayılmayan konular, yürütme organının “mahfuz alanı”nı oluşturmaktadır. Bu alanda hükûmet, bir kanuna dayanmadan doğrudan doğruya kararname ile düzenleme yapabilir. Dolayısıyla Fransa’da hükümetin ülkeyi yönetmek için “kanun”a, dolayısıyla yasama organına her zaman ihtiyacı yoktur. 34’üncü maddede sayılmayan konularda, Fransa’da yürütme or18. Kanun hükmünde kararname kurumuna duyulan ihtiyacın nedenleri hakkında bkz. Kemal Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukuki Rejimi, Bursa, Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.11-13. 19. Bu konuda bkz. Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, op. cit., s.390-391. 20. Lavroff, op. cit., s.573-602; Pactet, op. cit., 1992, s.527-533. BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 631 ganının “özerk düzenleme yetkisi” vardır. Bu alanda, yürütme organının düzenleme yetkisi aslî ve ilkel bir yetkidir. Yani bu alanda yürütme organının düzenleme yapabilmesi için kanuna dayanması veya yasama organından yetki almasına ihtiyacı yoktur. Yürütme organının bu şekilde yaptığı işlemlere “özerk kararname (règlement autonome)” veya “özerk düzenleyici işlemler (actes réglementaires autonomes)” denir21. 2. Hükûmete Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisinin Verilmesi22 Anayasaların hükûmetlere özerk kararname çıkarma yetkisi vermeleri istisnaî nitelikteyse de, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisini genellikle verdikleri gözlemlenmektedir. Hükûmetlerin kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için, özerk kararnameden farklı olarak yasama organı tarafından yetkilendirilmeleri gerekir. Yani özerk kararname yetkisi doğrudan doğruya anayasadan kaynaklanırken, kanun hükmünde kararname yetkisi yasama organından kaynaklanır. Bu usûlde, yasama organı belli konularda kanun düzeyinde kural koymak için hükûmete bir yetki vermektedir. Hükûmet bu yetkiye dayanarak, bir kararname çıkararak mevcut kanunlarda değişiklik yapmakta veya kanun düzeyinde yeni kurallar koymaktadır. Hükûmetin çıkardığı bu kanun hükmünde kararnameler, yayınlanarak yürürlüğe girmekte ve daha sonra onay için yasama organına sunulmaktadırlar. Böylece hükûmetler kanun hükmünde kararnameler ile ülkeyi daha etkili bir şekilde yönetebilmektedir. III. DEĞERLENDİRME Şimdi rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin genel bir değerlendirmesini yapalım. A. RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM ARAÇLARI YETERİNCE ETKİLİ MİDİR? Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçlarının mutlak bir etkililiğe sahip olduğu ve her parlâmenter sistemde istikrarlı ve etkin hükûmetler yaratacağını söylemek mümkün değildir. Parlâmenter sistemde hükûmetin istikrarı ve etkinliği esas olarak arkasındaki parlâmento çoğunluğuna bağlıdır. Hükûmetin arkasında gerçekten bir parlâmento çoğunluğu yoksa ve özellikle hükûmet uyumsuz partilerden oluşan koalisyon hükûmeti ise, pek muhtemelen rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları da hükûmete istikrar ve etkinlik kazandırmakta yetersiz kalacaktır. 21. Özerk düzenleme yetkisi konusunda bkz. Lavroff, op. cit., s.644-652; René Chapus, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Paris, 5. Baskı, 1990, c.I, s.44-45, 447-450. 22. Bu konuda bkz. Gözler, Kanun Hükmünde Kararnamelerin Hukukî Rejimi, op. cit., passim. 632 KEMAL GÖZLER, ANAYASA HUKUKUNUN GENEL TEORİSİ, CİLT I Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, parlâmentoda -sağlam olmasa da- az çok bir çoğunluğa sahip hükûmetlere istikrar ve etkinlik sağlayabilir. Diğer bir ifadeyle, hükûmet parlâmentoda mutlak bir çoğunluğa sahip olmasa da, nispî bir çoğunluğa sahip olmalıdır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmin, parlâmentonun mutlak çoğunluğu tarafından düşürülebilen bir hükûmeti ayakta tutmak için yapabileceği hiçbir şey yoktur. B. RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM DEMOKRATİK BİR USÛL MÜDÜR? Yukarıda görüldüğü gibi, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, milletvekillerinin iradesini sınırlandırmaya veya onların iradesi üzerinde çeşitli şekillerde baskı kurmaya veya çeşitli usûllerle onların iradesini aşmaya yarayan usûllerdir. Bunun ise demokrasi düşüncesiyle bağdaşmadığı akla gelebilir. Zira milletvekilleri doğrudan doğruya halk tarafından seçilmektedir. Bu bakımından demokratik meşruluğu simgelemektedirler. Kanımızca bu düşünce isabetsizdir. Çünkü bir kere, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizmde hiçbir zaman, hükûmet parlâmentonun iradesine bağlı olmaktan çıkmamaktadır. Rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm araçları, parlâmentonun üye tamsayısıyla görevdeki hükûmeti düşürememesi durumunda uygulanabilmektedir. Parlâmentoda gerçekten hükûmete karşı sağlam bir çoğunluk varsa ve bu çoğunluk yeni bir hükûmet kurmakta anlaşabiliyorsa, bu hükûmetin düşürülmesi her zaman mümkündür. Hükûmete özerk düzenleme yetkisinin tanınması veya kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisinin verilmesinde de demokratiklik bakımından bir sakınca görmek oldukça güçtür. Zira her şeyden önce, günümüzde, hükûmetler de, dolaylı bir şekilde de olsa seçmenlerin iradesine dayanmaktadır. Parlâmentoların demokratik, hükûmetlerin anti-demokratik organlar olduğunu iddia etmek mümkün değildir. Nihayet tek demokratik organ olarak parlâmento görülse bile, kanun hükmünde kararname usûlü anti-demokratik olarak nitelendirilemez. Çünkü bu usûlde, hükümetin kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için parlâmentodan yetki alması gerekir. Keza hükûmetin çıkardığı kanun hükmünde kararnameler de parlâmentonun onayına sunulmaktadır. Nihayet belirtmek gerekir ki, rasyonelleştirilmiş parlâmentarizm, hükûmetin istikrarını ve etkinliğini sağlamayı amaçlamaktadır. Bir demokrasinin ise istikrara ve etkinliğe ihtiyacı olduğu kuşkusuzdur. Aksi takdirde, istikrarını ve etkinliğini yitirmiş bir demokrasi, yönetilemeyen bir demokrasidir ve böyle bir demokrasi, Weimer Alman Cumhuriyeti (1919-1933), Üçüncü Fransız Cumhuriyeti (1875-1940), Dördüncü Fransız Cumhuriyeti (1946-1958) ve 1961 Anayasası dönemi Türkiye Cumhuriyeti (1961-1980) örneklerinde görüldüğü gibi eninde sonunda yıkılmaya mahkûmdur. ■ Kemal Gözler, Anayasa Hukukunun Genel Teorisi, Bursa, Ekin, 2010, Cilt I, s.621-632. BÖLÜM 16: RASYONELLEŞTİRİLMİŞ PARLÂMENTARİZM 633 ( http://www.anayasa.gen.tr/gozler-rasyonel-parlamentarizm.pdf ) Bu metin, yukarıdaki kitabın 16’ncı bölümünün PDF halidir. Kitabın tanıtımına http://www.anayasa.gen.tr/ahgt.htm den ulaşılabilir. © Kemal Gözler. Bu metinden ancak Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’nci maddesindeki şartlara uyularak alıntı yapılabilir. Kaynak gösterilirken doğrudan yukarıda adı geçen kitabın sayfa numarasına atıf yapılabilir. Bu metin kısmen veya tamamen tekrar yayınlanamaz; başka internet sitelerine konulamaz.
