Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar

advertisement
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Maliye Politikasındaki Yeni Trend:
Mali Kurallar
İhsan GÜNAYDIN*
Levent Yahya ESER**
Özet
1930’lu yıllarda Keynesyen düşünceyle birlikte uygulanmaya başlayan ihtiyari
maliye politikaları 20. yüzyılın sonuna doğru yerini mali kurallara bırakmaya
başlamıştır. Bu değişimde ülkelerin içerisinde bulunduğu bütçe açıkları ve politik
çıkarların önüne geçilmesi çabası önemli rol oynamıştır. Maliye politikası araçları
üzerine getirilen sınırlamalar şeklinde belirlenen mali kurallar geçen yirmi yılı
aşkın süredir birçok araştırmacı ve politika yapıcının ilgisini çekmiştir. Maliye
politikası kuralları hakkında bilgi vererek uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda
bulunmak amacıyla hazırlanan bu çalışmada, mali kurallar ele alınarak ülke
uygulamalarına karşılaştırmalı olarak yer verilmiş, sonuç kısmında ise mali
kuralların faydalı olarak uygulanabilmesi için ne tür özellikler taşıması gerektiği
üzerinde politika çıkarımlarında bulunulmuştur.
Anahtar Kelimeler: Mali Kural, Maliye Politikası, Keynes.
New Trend in Fiscal Policy: Fiscal Rules
Abstract
Discretionary fiscal policy to be implemented with Keynesian ideas in the
beginning 1930s has replaced fiscal rules towards the end of the 20th century. This
change in the countries where the budget deficit and political interests has played
an important role. Over last two decades the study of fiscal policy rules applied in
the form of restrictions on the fiscal policy instruments has attracted a growing
attention from researchers and policy-makers. The aim of this paper is to give
information about fiscal rules and make inferences about the applicability. For this
purpose firstly, fiscal rules has been discussed and has been handled country
*
Prof. Dr., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected]
**
Araş. Gör., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected]
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 51
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
applications. Finally, the paper states what kind of properties necessary to
implement the specifics of what needed to carry out the policy.
Keywords: Fiscal Rule, Fiscal Policy, Keynes.
JEL Classification Code: E62- Fiscal Policy
1. Giriş
Devletin maliye politikası aracılığıyla ekonomiye müdahalesi, özellikle 1930’lu
yıllarda Keynesyen iktisadın doğuşuyla birlikte yoğunlaşmıştır. Ancak, Keynesyen
iktisadi anlayışla birlikte yoğun olarak kullanılmaya başlanan ihtiyari maliye
politikaları 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon sorununa çözüm olmada
başarısız olmuş ve maliye politikalarının kullanılması tartışılır hale gelmiştir. 20.
yüzyılın sonlarına gelindiğinde maliye politikası ile ilgili yaşanan tartışmalar daha
çok bu politikaların uygulanmasında ihtiyariliğin mi yoksa mali kuralların mı ön
planda tutulması gerektiği çerçevesinde gerçekleşmiştir. İhtiyari maliye politikası
uygulamalarının ortaya çıkardığı bazı olumsuzluklar bu politikaya olan ilginin
giderek azalmasına neden olmuştur. Örneğin, ihtiyari maliye politikaları ile ilgili
olarak 91 ülkeye ilişkin veriler kullanılarak yapılan bir çalışmada (Fatas ve Mihov,
2003) ihtiyari maliye politikalarının müdahaleci bir şekilde kullanılmasının
konjonktürel dalgalanmaların hızını artırarak üretimde önemli dalgalanmalara neden
olduğu ve ekonomik büyümeye zarar verdiği sonucuna varılmıştır. İhtiyari maliye
politikasının belirtilen bu olumsuz sonuçlarını ortadan kaldırmak için mali kurallar
gündeme gelmiştir.
Mali kurallar geçen 20 yılı aşkın süredir büyük bir ilgi çekmektedir. Birçok ülke
artan bütçe açıklarını kapatmak ve uzun dönem maliye politikalarının
sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla bu kuralları uygulamaktadır. Nüfusun
yaşlanmasıyla ilgili baskılar da bu sürece hız kazandırmaktadır (Kennedy ve
Robbins, 2001: 2). Son yıllarda birçok ülkede bütçe açıklarının ve borçluluk
oranlarının artması harcamalarda hızlı bir artışa neden olmuştur. Harcamaları
kontrol etmek ise kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini sağlamak açısından önemli
bir faktör haline gelmiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak birçok ülkede, ulusal
maliye politikası kuralları ilgi odağı olmaya başlamıştır. Bu durum aynı zamanda
ortak para Euro’nun oluşturulmasının ve Avrupa Birliği (AB) ile birlikte İstikrar ve
Büyüme Paktı (SGP) gibi ekonomik politika koordinasyonu sürecinin de bir sonucu
olarak ortaya çıkmıştır (Finland Ministry of Finance, 2007: 35). Bunların yanında,
gelişmekte olan ülkeler başta olmak üzere, politikacıların keyfi davranışlarını
kontrol altına almaya çalışmak da bu politikaların oluşturulmasında etkili olmuştur.
Mali kurallara genel olarak bakıldığında bütçe, harcama, gelir ve borç
çerçevesinde ele alındığı görülmektedir. Bu bağlamda denk bütçe kuralları, harcama
kuralları, gelir kuralları ve borç kuralları ön plana çıkmaktadır. Bu kurallar bazen
belirli bir büyüklük şeklinde olabildiği gibi, bazen de belirli bir makro büyüklüğün
yüzdesi şeklinde olabilmektedir. Neticede kurala dayalı maliye politikaları son
zamanlarda ön plana çıkarak, belirli amaçlar doğrultusunda çeşitli ülkelerde
uygulama alanı bulmaktadır. Bu çalışmanın amacı, maliye politikası kuralları
hakkında bilgi vererek kuralların uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda
bulunmaktır. Bu amaçla hazırlanan çalışmada öncelikli olarak mali kuralların ortaya
52
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
çıkışına ve uygulamada yer alan mali kurallara yer verilmiş, ardından çeşitli
ülkelerde uygulanan mali kurallar ele alınmıştır. Son olarak mali kurallara yöneltilen
eleştiriler değerlendirilerek, sonuç kısmında bazı politika çıkarımlarında
bulunulmuştur.
2. Mali Kuralların Ortaya Çıkışı
Kamu maliyesi alanında en fazla üzerinde durulan konulardan biri devletin gelir
ve gider dengesini sağlamasıdır. Çünkü kamu maliyesinin sürdürülebilirliği
açısından bu denklik büyük önem taşımaktadır. Bu önem tarihin en eski
devirlerinden beri varlığını sürdürmektedir. Örneğin M.T. Cicero MÖ 63’teki bir
söyleminde “bütçenin denk olması, hazinenin yeniden dolması ve kamu borcunun
azaltılması” gerektiğini ifade etmektedir (Kopits, 2001: 3). Geçmişi oldukça eskilere
uzanan mali kurallar, geçen 150 yıllık süreçte yasal ve anayasal bir temele
dayanmaya başlamıştır. Bu süreç kendi içerisinde üç dalgaya ayrılmaktadır. Birinci
dalga, bazı federal devletlerdeki alt yönetimlerin bağımsız olarak altın kuralı† kabul
etmeleridir. Denk bütçe kuralının daha sofistike bir versiyonu olarak bilinen altın
kural, hükümetin sadece yatırımları finanse etmek için borçlanmasına izin
verilmesini ifade etmektedir. Denklik kuralından daha esnek olan bu kuralın
arkasındaki düşünce, kamu yatırımlarının uzun bir zaman periyodu boyunca getiriler
oluşturması ve yıllık gelir akımı tarafından sınırlandırılmaması gereğidir. Bir altın
kural anlayışı, doğal olarak sadece nakit bütçeye uygulanabilmektedir. Tahakkuk
çerçevesinde bu kural fiilen denk bütçe kuralı olmaktadır (Ljungman, 2008). Altın
kural çerçevesinde, 19. yy’ın ortalarından itibaren ABD’deki çoğu eyalette ve
1920’li yıllardan beri İsviçre’deki çeşitli kantonlarda bütçe dengesini koruyucu
yükümlülükler kabul edilmiştir. İkinci dalga, İkinci Dünya Savaşından sonra bazı
sanayileşmiş ülkelerin (Almanya, İtalya, Japonya, Hollanda) para programlarını
içeren istikrar programlarına destek olarak denk bütçe kurallarını getirmeleridir. Son
dalga ise, Yeni Zelanda’nın enflasyon hedeflemesini uygulamaya koymasının
ardından 1994 yılındaki “Mali Sorumluluk Kanunu” ile birlikte başlamıştır. Bu
kanunun ardından birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülke, mali kurallar koymaya
başlamıştır (Kopits, 2001: 3-5).
Son dalga ile birlikte 1990’lı yılların başlarından itibaren mali kurallar, çoğu
sanayileşmiş ülkede 1970 ve 1980’li yıllardaki yüksek borç birikimine karşı olarak,
geniş kullanım alanı bulmaya başlamıştır. ABD’de sayısal kurallar federal seviyede
ilk olarak 1980’lerin ortalarında Gramm-Rudman-Hollings Kanunuyla koyulmuş ve
1990’da Bütçe Uygulama Kanunu getirilmiştir. Japonya ise 1997’de bütçe dengesi
için sayısal bir sınır getirirken, Kanada 1991’de, 1996’ya kadar olan bütün devlet
harcamaları için bir sınırlama getirmeyi amaçlayan Federal Harcama Kontrol
Kanununu yürürlüğe koymuştur. Aynı dönemlerde özellikle Latin Amerika ülkeleri
olmak üzere birçok ülke çeşitli sayısal kurallar uygulamaya başlamışlardır.
†
Altın kural, maliye politikasının işleyişi için bir prensiptir. Bu kural, kamu sektörünün sadece sermaye
yatırımı için ihtiyaç duyduğu kadar borçlanmasını ve geriye kalan cari harcamasını vergi ve diğer
gelirlerinden finanse etmesini gerektirir. Başka bir deyişle altın kural, ekonomik devre boyunca
hükümetin sadece yatırım için borçlanacağını, cari harcamayı finanse etmek için borçlanmayacağını ifade
etmektedir. Diğer bir deyişle devlet, mevcut bütçesinin denk veya fazla olmasını sağlamalıdır. Kural, her
yıldan ziyade, ekonomik devrenin çıkış ve inişleri boyunca bir ortalama yakalamayı ifade etmektedir
(Chote, Emmerson ve Tetlow, 2008: 30).
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 53
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
Avrupa’da ise mali kurallar ulus üstü seviyede 1992 yılında Maastricht Anlaşması
ile yürürlüğe girmiştir. Bu kurallar Ekonomik ve Parasal Birliğe (EMU) giriş için
sayısal kriter niteliğindedir. Maastricht sayısal mali kurallarına, daha sonra İstikrar
ve Büyüme Paktı ile devam edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı ile birlikte, bütçe
açığına ilişkin getirilen referans değerlerini aşan üye ülkelere yönelik bir yaptırım
mekanizması getirilmiştir (Debrun vd., 2008a: 305).
Mali kuralların oluşturulmasının arkasında yatan temel fikir, hükümet ve
parlamentoların mali sürdürülebilirliği devam ettirebilmek için orta ve uzun dönem
hedeflere doğru açık bir anlaşma yapmak istemeleridir. Ulysses’e özgü deyişle,
politikacılar sorumsuz mali davranışlara karşı yükselecek siren seslerinden sakınmak
için kendilerini bir mali kural direğine bağlamaktadırlar (Ljungman, 2008).
Dolayısıyla kurallar, politikacıların kendi çıkarları için maliye politikalarını
serbestçe kullanabilmelerini engellemelerine rağmen yine de vazgeçemedikleri
tedbirlerdir. Çünkü kurallar, politikacıların mevcut kurallar çerçevesinde hareket
ederek seçmenlerin tepkilerini azaltmalarına yardımcı olmaktadır. Mali kuralların
oluşturulmasına neden olan bazı etkenler mevcuttur. Bunlar: (i) Bazı gelişmiş
ülkelerde refah devleti anlayışının bir sonucu olarak harcamaların artması ile
gelişmekte olan ülkelerde borçlanmanın getirdiği maliyetin büyük bütçe açıklarına
neden olması, (ii) Politikacıların oy maksimizasyonu için maliye politikası araçlarını
keyfi olarak kullanması ve maliye politikasının bu amaca en uygun araç konumunda
olması, (iii) Anayasal iktisat görüşünün önem kazanmaya başlaması, (iv) Bilgi ve
iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin, uygulanacak olan maliye politikaları
hakkında seçmenlerin daha hızlı bilgi sahibi olmasına imkân sağlamış olmasıdır. Bu
durum, politikacıların alacakları kararlarda daha şeffaf, daha güvenilir ve belirli bir
kurala dayalı politikalar izlemelerine neden olmaktadır (Cecchetti, 2002).
Mali kuralların ortaya çıkışında genel olarak yukarıda bahsedilen faktörler etkili
olmakla birlikte uygulamada önemli rolü olan başka faktörler de bulunmaktadır.
Bunları (Kennedy ve Rubbins, 2001: 3):
a) Özellikle savaş sonrası dönemde Japonya’da olduğu gibi makroekonomik
istikrarı sağlamak,
b) Kanada’da bazı eyaletlerde olduğu gibi devletin maliye politikalarının
kredibilitesini artırmak ve açıkların kapatılmasına yardımcı olmak,
c) Özellikle yaşlı nüfus sorunu nedeniyle, Yeni Zelanda’da olduğu gibi maliye
politikasının uzun dönem sürdürülebilirliğini sağlamak,
d) Özellikle AB’de olduğu gibi federasyon veya birlikte oluşabilecek negatif
dışsallıkları minimize etmek, başka bir deyişle devletin müdahale etmesi sonucu
ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları azaltmak veya ortadan kaldırmak,
e) Siyasi popülizmi engellemek,
f) Başka mali politikaları desteklemek ve uygulanan kamu politikalarının
güvenilirliğini artırmak,
şeklinde sıralamak mümkündür. Son yıllarda mali kuralların önem kazanmasının
iki temel gerekçesi, maliye politikasının etkinliğini artırmak ve bütçeleme
sürecinden kaynaklanan sorunları ve bu sorunların neden olduğu etkinsizlikleri
ortadan kaldırmaktır (El-Khouri, 2002: 220; Vural, 2007; 105; Aktan-Vural, 2007:
121-122).
Gerçekten uygulanacak mali kurallar, ekonomik birimlerin politika
uygulayıcılarının karar ve davranışlarını önceden bilmelerini kolaylaştırmaktadır.
54
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Kuralların olmaması halinde ekonomik birimlerin politikacıların karar ve
davranışlarını tahmin etmesi gerekir ki; bu da tahminlerin doğruluğu ve isabet
derecesini gündeme getirir. Yapılacak yanlış tahminler, olumsuz sonuçlar ortaya
çıkarabilir. Mali kuralların uygulanması, iktisat politikalarının belirsizliğini
azaltmakta ve öngörülebilirliğini artırmaktadır (Aktan vd, 2007: 65).
Yukarıda belirtilen çeşitli nedenlerle ortaya çıkan ve geniş uygulama alanı bulan
mali kural fikri uzun bir geçmişe dayanmakla birlikte mali kuralların yasal olarak
uygulamaya koyulması ancak 1990’lı yıllarda mümkün olmuştur. Özelikle ülkelerin
geçirmiş oldukları ekonomik darboğazlar ve Avrupa Birliği’nin birliğe üye olmak
isteyen ülkeler için koymuş olduğu ekonomik kriterler bu kuralların
meşrulaşmasında ve uygulama alanlarının genişlemesinde etkili olmuştur.
3. Mali Kurallar Teorisi
Mali kurallara ilişkin olarak çeşitli tanımlar yapılmaktadır. Yapılan bütün bu
tanımların temelinde yatan ana fikir, maliye politikası araçlarında çeşitli sınırlamalar
yapılmasıdır. Maliye politikası kuralları, bütçe karar alma ve uygulama sürecini
düzenleyen davranışsal veya hukuki normlardır (Hallerberg vd., 2004: 15). Bir başka
tanıma göre maliye politikası kuralı, makroekonomik anlamda genel olarak toplam
mali performansın bir göstergesi açısından tanımlanmakta ve maliye politikası
üzerine koyulan sürekli bir sınırlama olarak ifade edilmektedir (Kopits ve
Symansky, 1998). Söz konusu kurallar kamu bütçe açığı, borçlanma, borç veya
temel bileşenleri gibi mali göstergeler üzerine getirilen miktarsal bir tavan veya oran
şeklindeki sınırlamaları kapsamaktadır. Bu tanımlama maliye politikasında kural
temelli yaklaşımın iki temel özelliğini vurgulamaktadır. Bunlardan birincisi, mali
kuralın sürekli bir sınırlamayı ifade etmesidir. Bu durum, kuralın öngörülebilir bir
geleceği belirtmesi anlamına gelmektedir. İkincisi ise mali kuralın, mali
performansın somut bir göstergesi olmasıdır. Yani kuralın açık ve doğrulanabilir
olması gerektiğidir. İdeal olan kuralın oluşturulmasında belirsizliğin yok denecek
kadar az olması ve uygunluğunu belirlemenin mümkün olmasıdır (Ljungman, 2008).
Mali kural, bütçe dengesi, borç, harcama veya vergileme gibi mali bir göstergeye
özel bir limit koyan maliye politikası üzerindeki yasal veya anayasal sınırlama
olarak tanımlanır. Başka bir deyişle, mali kurallar hükümetin politika seçeneklerine
bağlayıcı bir kısıt veya sınırlama getiren düzenlemelerdir (Kennedy ve Rubbins,
2001: 2). Kısaca mali kural, maliye politikası araçları üzerinde yasal bir temele
dayandırılmış sınırlamalardır. Mali kuralları aşağıda sıralanan şekilde türlere
ayırmak mümkündür (Debrun,vd., 2008b: 9):
1) Denk bütçe kuralları, altın kuralı ve açık limitini kapsayan açık kuralları,
2) Toplam veya net kamu borcu üzerindeki sınırlamaları ifade eden borç
kuralları,
3) Toplam harcamalar (reel veya nominal olarak harcama büyümesi) veya belirli
harcama sınıfları üzerinde bir tavan sınırı ifade eden harcama kuralları,
4) Vergi yükü üzerine bir sınır koymayı veya dönem öncesinde beklenmeyen
gelirlerdeki artışı dağıtmayı ifade eden gelir kuralları.
Kurala dayalı maliye politikalarının belki de en çok bilineni kamu harcama ve
gelirleri arasındaki dengeyi içeren denk bütçe kuralıdır. Birçok ülke, bütçesinin açık
vermemesini aleni veya zımni olarak zorunlu kılan kurallar oluşturmuşlardır.
Bununla birlikte maliye politikası için bu tarz basit kuralların uygulanması nadiren
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 55
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
uygun görülmektedir. Bunun iki önemli nedeni vardır: Birincisi, böyle bir kural gelir
ve gider arasında denge yaratmakla birlikte dönem sonunda kamuya maliyet
yüklemektedir. İkinci olarak da, basit olarak belirlenmiş yıllık bütçe dengesi kuralı
konjonktürle birlikte hareket etmektedir. Bu da, ekonomik dalgalanma dönemlerinde
gelir ve harcamaların ayarlanmasını zorlaştırmaktadır. Bu kural yerine daha sofistike
olarak bilinen altın kural uygulanmaktadır (Ljungman, 2008).
Borçlanmaya ilişkin kural ise, özellikle gelişmekte olan ülkelerde borçların
büyük sorun olmasıyla birlikte gündeme gelmiştir. Borç kuralı ile borç stoku üzerine
limit koyulabilmekte veya GSYİH’nın yüzdesi olarak bir borç sınırı
belirlenebilmektedir. Örneğin, ABD’de toplam nominal borç, Kongre tarafından
değiştirilebilen bir tavana bağlıdır. Aynı şekilde İngiliz Mali İstikrar Kanununa göre
de net kamu borcu sabit ve ihtiyatlı bir seviyede tutulmalıdır (Wyplosz, 2005: 75).
Harcama kuralları ise bütçenin gider kısmına yöneliktir ve denk bütçenin
sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Harcama kuralının, en önemli gelir kaynağı olan
vergilerin ani şekilde değiştirilmesinin zor olması nedeniyle, gelir kuralına oranla
uygulanması daha kolaydır. Bazı ülke uygulamalarında görüldüğü üzere, bütün
harcama kalemlerine bir limit getirildiği gibi sadece belirli bir grup harcamalara da
sınır getirilebilmektedir.
Gelire ilişkin kurallar ise, kamu gelirlerinin belirli bir tavan ile
sınırlandırılmasına dayanmaktadır. Bu sınırlama daha çok vergiler ön plana
çıkarılarak yapılmakta ve vergi yükü belirli bir seviyede tutulmaya çalışılmaktadır.
Gelir kurallarıyla birlikte vergi yükünün ve kamunun büyüklüğünün
sınırlandırılabilmesi sağlanmaktadır (European Commission, 2008: 102). Aynı
zamanda harcama kuralı ile birlikte hareket ederek oluşturulmuş bir gelir kuralı da
denk bütçenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır.
Günümüze kadar belki de en kapsamlı ve düzenli olarak oluşturulan kural 19901991 yıllarında üzerinde tartışılıp, 1992 yılında ise imzalan AB’deki Maastricht
Anlaşması’dır. Anlaşmanın en çok üzerinde durulan şartı, Birliğe girmek için bütçe
açığı ve borçlanmaya ilişkin olarak GSYİH’nın yüzdesi olarak getirdiği sayısal
kurallardır. Sırasıyla bu % 3’lük ve % 60’lık iki hedef 1997 yılında İstikrar ve
Büyüme Paktı ile tamamlanmıştır. Bu Pakt yeni para bölgesinin daimi bir özelliği
olarak bütçenin ihtiyatlı olmasını hedeflemektedir. Maastricht Anlaşması daha çok
Birliğe girmenin koşulu olarak görülürken, İstikrar ve Büyüme Paktı bütçe
disiplinini Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliğinin kalıcı özelliği haline getirmeyi
amaçlamaktadır (Buti ve Giudice, 2002). Maastricht Anlaşmasının bütçe disiplinine
ilişkin getirmiş olduğu, bütçe açığının milli gelire oranı olan % 3’lük hedefe ilişkin
istisna olarak, milli gelirde % 2’lik bir düşüş olması yer almaktadır. Bununla birlikte
ülkelerin ekonomilerindeki çalkantılarla birlikte bu kuralların aşıldığı durumlar da
olmaktadır. Fakat üye ülkeler, para ve maliye politikalarını belirlerken Birlik
normlarını dikkate almak zorundadırlar. Ayrıca Ekonomik ve Parasal Birliğe
katıldıktan sonra Birliğin şartlarını yerine getirmedikleri takdirde nitelikli çoğunluk
ile Maastricht Anlaşmasında yer alan dört tane yaptırımdan birine veya hepsine
maruz kalabilirler. Bunlar arasında, üye ülkelerin bonolarının sağlıksız olduğu
yönünde bildiri yayımlanması, Avrupa Yatırım Bankası’nın ilgili ülkeye borç
vermemesi, Avrupa Birliğine faizsiz depozito yatırılması zorunluluğu ve para cezası
yer almaktadır (Akçay, 2008: 14). Böylece, AB’ye girmenin ön koşulu olarak
geliştirilen kriterler, kalıcı olarak benimsenen kurallar bütününe öncülük etmiştir. Bu
56
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
tarz bir yaklaşımla kuralların oluşturulması gerek yüksek bütçe açıklarının ve
borçlarının yaratacağı negatif dışsallıklardan korunmak, gerekse Avrupa Merkez
Bankasının kredibilitesini ve bağımsızlığını desteklemek açısından önemlidir
(Franco vd., 2002: 1). Çünkü birlik içerisinde ortak amaç için hareket eden ülkelerin
uygulayacakları politikaların da mümkün olduğunca ortak olması gerekmektedir.
Yukarıda tanımı ve türleri yer alan mali kuralların oluşturulmasında çeşitli
faktörler göz önüne alınmaktadır. Diğer bir deyişle, oluşturulacak olan kuralların
başarılı olabilmesi için çeşitli özellikler taşıması gerekmektedir. Bu özellikler
aşağıdaki şekildeki gibi gösterilebilir.
Anayasal Kapsam
Tanımlama
Yasal Altyapı
Uygulama Yöntemi
Yasal
Özellikler
Dönem sonu hesap verme ve devretmeme şartı
İstisnalar
Uygulama
Partizan Yetkisizlik
Mali
Kural
Değişiklik Prosedürü
Şeffaflık
Basitlik
Operasyonel
Özellikler
Tutarlılık
Esneklik
Kaynak: Biraschi, 2008: 11.
Şekil 1: Mali Kuralların Özellikleri
Biraschi’nin optimal mali kuralların özelliklerine ilişkin yukarıdaki şekilde
yapmış olduğu sınıflandırma öncelikli olarak kuralların yasal ve operasyonel
özelliklerine değinmektedir. Bu bağlamda öncelikli olarak kuralların yasal altyapısı
oluşturulmalıdır. Kuralların yer aldığı anayasal çatı bunların başarısı için çok
önemlidir (Schuknecht, 2001, s.1). Ardından kurallara ilişkin istisnalar mümkün
olduğunca az ve iyi belirlenmiş olmalıdır. Ayrıca politikacıların partizanca
davranışları önlenmeli ve ani şoklara karşı alınacak tedbirler belirlenmelidir.
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 57
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
Operasyonel kısmında ise Kopits ve Symansky (1998)’ın da belirttiği üzere mali
kurallar iyi tanımlanmış, şeffaf, uygun, tutarlı, basit, esnek, uygulanabilir ve etkin
olmalıdır. Buna göre mali kuralın ilk özelliği tanımının yeterince açık ve net olarak
yapılmış olmasıdır. Yani, konulan kuralın hedef ve sınırları tam ve doğru olarak
belirlenmiş olmalıdır. Hedefi tam olarak belirlenen kural yeterince şeffaf olmalıdır.
Akılda şüphe uyandıracak istisnalara sahip olmamalıdır. Kuralların esnekliğini ise
bir istisna olarak değerlendirmek tam anlamıyla doğru olmayabilir. Esneklik sadece
olağanüstü durumlarda kuralın değişimini ifade etmektedir. Her zaman göz önünde
olan bir boşluk olarak görülmemelidir. Böyle olması durumunda sürekli olarak bu
esneklik zorlanmaya çalışılacaktır. Aynı zamanda kural uygulanabilir olmalıdır.
Uygulanma olanağı olmadan konulacak kural, maliye politikası uygulayıcılarına
olan güvenin sarsılmasına neden olacaktır. Ayrıca kural, ihtiyari politikaları
savunanları haksız bırakacak kadar da esnekliğe sahip olmalıdır. Bunların yanında
kurallar, konjonktürün dalgalanma dönemlerinde maliye politikasına yeterince
esneklik sağlayacak şekilde düzenlenmiş olmalıdır. Aksi halde ekonomik kriz
dönemlerinde esnekliğe sahip olmayan kurallar ülke ekonomisini daha zor duruma
sokabilecektir. Son olarak da, sonuçlar hedeflerle karşılaştırılınca kolaylıkla
ölçülebilir olmalıdır. Şeffaflık, kontrol ve uygulama teminat altına alınmış olmalı,
kuralların değiştirilmesi zor olmalıdır (Schuknecht, 2001: 1). Bununla birlikte
sadece politik hedef olarak belirlenen kurallardan yaptırımı olmaması nedeniyle
kolaylıkla vazgeçmek mümkündür. Uygulayıcı konumundaki kişiler yaptırım
eksikliği nedeniyle özellikle konjonktürün dalgalanma dönemlerinde kuralları
istedikleri gibi esnetme şansına sahip olmaktadır.
Mali kuralların faydalı veya zararlı olduğuna dair çeşitli görüşler ileri
sürülmektedir. Bunların bir tarafında kuralları savunanlar, diğer tarafında ise karşı
çıkanlar bulunmaktadır. Bu noktada ileri sürülen temel argümanlar, ekonomik
şoklara karşı daha hızlı hareket etme kabiliyetinin sağlanması ve keyfi politika
davranışlarının önlenmesidir. Bu iki nokta etrafında şekillenen görüşler çeşitli
taraftar kitlelerine sahiptir. Temel argümana göre, maliye politikası konjonktür
dalgalanmalarını kontrol etmek için güçlü bir araçtır. Ancak maliye politikası yerine
kuralların uygulanması hükümetin elini bağlayarak konjonktür dalgalarında bir
artışa neden olur. Maliye politikası kurallarına yönelik diğer eleştirileri ise, kurallara
dayalı maliye politikasının ancak ikinci en iyi seçenek olabileceği, bu kuralların
siyasi irade olmaksızın başarılı olamayacağı, gereksiz bürokratik işlemlere neden
olacağı, kısa vadede etkili politika olmadıkları, bu tip kuralların ulus üstü (AB gibi)
veya uluslararası bir kurum (IMF gibi) tarafından önerilip denetlenmemesi halinde
hükümetler için bağlayıcılığının olmayacağı ve seçimle işbaşına gelen temsilcilerin
serbestçe politika belirleme hakkını sınırlandıracağı şeklinde sıralamak mümkündür
(Fatas ve Mihov, 2006: 102; Aktan ve Vural, 2007: 126; Vural, 2007: 103).
Tartışmanın diğer tarafında yer alanlar ise maliye politikalarının sınırlandırılmasını
istemektedirler. Bu grupta yer alanlar, sınırlandırmanın iki önemli pozitif etkisinin
negatif etkisinden daha ağır bastığını iddia etmektedirler. Bu pozitif etkilerden
birincisine göre, maliye politikasındaki sınırlar hükümetlerin aşırı açık vermelerini
ve borçlanmanın sürdürülebilir olmaktan çıkmasını engelleyecektir. İkincisine göre
ise, politikadaki sınırlar maliye politikasının kendisinin makroekonomik oynaklığın
bir kaynağı olması ihtimalini engelleyecek veya en azından azaltacaktır. Bunların
yanı sıra devamlı nitelikte olan mali kurallar, daha önce açıklanan politikalardan
58
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
vazgeçilmesini, politikacıların oy maksimizasyonu amacıyla seçim ekonomisi
uygulamak suretiyle mali açıkları artırma davranışını ve maliye politikası
uygulamasında oluşacak gecikmeleri önleyecektir (Fatas ve Mihov, 2006: 102;
Vural, 2007: 103) .
Görüldüğü üzere maliye politikası kuralları politikacıların keyfi tutumlarını
önlemek amacıyla taraftar toplarken, konjonktür dalgalanmalarını artırıcı etkisi
nedeniyle de eleştiri almaktadır. Özellikle seçim dönemlerinde yapılan yüksek
tutardaki harcamalar kamu maliyesini zora sokabilmektedir. Bunun yanı sıra,
politikacıların hiçbir verimlilik unsurunu göz önüne almadan seçmenlerine
vadettikleri yatırımları yapmaları, gerek harcamaların gereksiz yere artmasına
gerekse kaynakların verimsiz alanlarda kullanılmasına neden olabilmektedir. Bu
noktada Anayasal İktisat görüşü savunucularının tezleri ilgi çekmektedir. Buna göre,
alınacak her türlü kararın sınırlarının önceden belirlenmiş ve yasal bir temele
oturtulmuş kurallara dayanması gerekmektedir. Bu söylemleriyle birlikte Anayasal
İktisatçılar mali kural fikrinin oraya çıkışına katkıda bulunmuşlardır. Diğer taraftan,
ani tedbirlerin alınması gerektiği kriz dönemlerinde yasal olarak belirlenmiş bir
kurala uyma zorunluluğu, maliye politikasından o dönemde faydalanmayı
önleyebilecektir (Schick, 2003: 8-9). Bu durum mali kuralların çektiği en büyük
tepkiyi oluşturmaktadır. Bu engeli ortadan kaldırmada kuralların iyi düzenlenmesi
büyük önem taşımaktadır.
4. Çeşitli Ülkelerde Uygulanan Maliye Politikası Kuralları
1990’lı yılların başlarından itibaren birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler
birbirinden bazı farklılıklar arz eden çeşitli maliye politikası kuralları uygulamaya
başlamışlardır. Örneğin İsveç maliye politikasının kilit unsuru, genel kamu
harcamaları açığının konjonktür dalgası süresince GSYİH’nin % 1’i seviyesinde
olmasıdır. Finlandiya’da ise, özellikle seçim dönemleri için kullanılabilecek bütçe
üzerinde bir sınırlama vardır. Buna göre, seçim döneminin başlangıcında Finlandiya
devleti bütün seçim süresince yapılacak bütçe harcamaları için yasal zorunluluğu
bulunmayan bir tavan belirlemektedir. Hollanda’da harcamalar için birden fazla yılı
içeren tavan belirlenmektedir. Bu tavanın belirlenmesinde geçmişten gelen trend
değeri ve bağımsız bir kuruluş olan Merkezi Planlama Bürosu etkili olmaktadır.
Belirlenen dönem içinde harcamalarda herhangi bir düzeltme yapılması mümkün
olmamaktadır (OECD, 2009: 70-71).
Almanya’da ise mali kurallar 1969 yılından itibaren uygulanmaktadır. Bu yılda,
yatırım harcamaları için borçlanmaya izin veren altın kural, anayasal zemine
dayandırılarak uygulamaya koyulmuştur. Sadece makroekonomik istikrarsızlık ve
savaş dönemlerinde sapmalara izin verilen bu denk bütçe kuralı, federal yönetim,
federal iktisadi işletmeler ve özel fonların da dahil olduğu bütçenin tamamına
uygulanmaktadır (Kennedy ve Robbins, 2001: 7-8). Bunların yanı sıra Almanya için
asıl bağlayıcı kural, üyesi bulunduğu birliğin koyduğu Maastricht Anlaşması ve
SGP’dir.
İngiltere’de altın kural ve sürdürülebilir yatırım kuralı maliye politikasının iki
önemli sınırlayıcısı konumundadır. Bu kurallar hükümetin mali davranışlarını büyük
ölçüde sınırlayıcı niteliktedir. Bunlardan altın kurala göre, hükümet sadece
yatırımlar için borçlanabilecek ve mevcut harcamalarını finanse edemeyecektir.
Sürdürülebilir yatırım kuralına göre ise, GSYİH’nin yüzdesi olarak kamu sektörü net
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 59
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
borcu ekonomik konjonktür dönemince istikrarlı ve kalıcı bir seviyede korunmalıdır
(Murra ve Wilkes, 2009: 4-5). Hükümetin bu kuralları koymasındaki temel argüman,
kamu harcama yükünün nesiller arasında önemli ölçüde düşürülmesidir. Böylece
mevcut neslin yararlandığı bütün kamu harcamalarının maliyetinin gelecek nesillere
kadar ödenmesi amaçlanmaktadır (Emmerson, 2006: 2).
ABD’de ise Başkan Reagan döneminde yapılan marjinal vergi oranlarındaki
indirimlerin yarattığı açıkları kapatmak amacıyla 1985 yılında Gramm-RudmanHollings Kanunu çıkarılmıştır. Bu Kanun 1985’ten sonraki her mali yıl için
maksimum açık miktarının tavanını belirlemekte ve 1991’de açığın kapatılmasını
hedeflemektedir. Bu Kanun bahsedilen tavana uyulmaması durumunda, konulan
tavan sınırını yakalamak için bütün kamu harcama programlarını belirli bir yüzde ile
kesen spesifik bir prosedüre de sahiptir. Kuralla birlikte bütçe açığı belirlenen
tavandan (GSYİH’nin % 3’ünden az) büyük olmasına rağmen, bütçe açığının
GSYİH’ye oranı 1986’daki % 5,1 seviyesinden 1990’da % 3,9’a gerilemiştir. Bu
gerilemede ekonomik büyümenin payı olduğu gibi uygulanan kanunun da etkisi
bulunmaktadır (Fiti, 2005: 94). 1990 yazının başlangıcında ise, bütçe krizi
yaşanmasının ardından bu Kanun uygulamadan kaldırılarak yerine Bütçe Uygulama
Kanunu getirilmiştir. Yeni kanunla birlikte yıllık açık hedefi kaldırılarak, sağlık için
sosyal güvenlik harcamalarının, emekli ve özürlü aylıklarıyla işsizlik ve diğer izin
haklarının dışarıda tutulduğu ihtiyari harcamalar için hedef koyulmuştur (Auerbach,
2008).
İsviçre’de ise maliye politikası kuralı olarak bilinen borç freni Aralık 2001’de
yapılan referandumun ardından Anayasaya girmiştir. Bu kurala göre harcamalar,
gelirleri en fazla konjonktürel büyüme oranı kadar geçebilecektir. Borç freninin
amacı, merkezi yönetimin borç stoğunu, GSYİH’nın belli bir yüzdesi seviyesinde
tutabilmek için, mevcut seviyesini korumaya çalışmaktır (Finland Ministry of
Finance, 2007: 126).
Yeni Zelanda’daki mali kurallar genel ilkelere sahiptir ve bunların uygulaması
kapsamlı bir raporlama ile kontrol edilir. 1980’li yıllar boyunca ülkede baş gösteren
açık sorununun ardından, mali yönetim kendisine bağlı kurumları kamu işletmesi
haline getiren reformlar yaparak, nakit temelli muhasebeden gelir ve harcama
bütçelemesine geçişi sağlamıştır. Ülkede, 1990’ların başlarından beri kamu maliyesi
alanında bütçe fazlası görülmeye başlamıştır. OECD bu durumu Mali Sorumluluk
Kanunu’na ve güçlü politik iradeye bağlamıştır. 1994’te yürürlüğe giren kanunla
birlikte, kamu borcunun ihtiyatlı bir seviyeye indirilmesine, aniden ortaya
çıkabilecek faktörlere karşı ihtiyatlı olmaya, mali riski ihtiyatlı bir şekilde
sürdürmeye ve gelecek yıllar için vergi oranlarını tahmin edilebilir bir seviyede
tutmaya çalışılmaktadır (Finland Ministry of Finance, 2007: 128).
Brezilya ise, Mayıs 2000’de Mali Sorumluluk Kanununu çıkararak mali
kurumlarını güçlendirmeyi, federal, eyalet ve belediye seviyesinde uygulama ve
şeffaflık bağlamında mali planlama için geniş bir çatı oluşturmayı hedeflemektedir.
Bu Kanun, dört aylık aralıklarla bütçe uygulamalarının sonuçlarını ve kanuna
uyumunu gösteren detaylı mali yönetim raporlarının sunumunu gerektirmektedir.
Ayrıca Kanun, taşeronlara yapılan ödemeleri de içeren kişisel harcamalar üzerinde
tavan oluşturmakta ve kamu çalışanları için çeşitli cezalar öngörmektedir. Ayrıca
ülkenin önemli sorunlarından biri olan kamu borcuna yönelik olarak da bu Kanunu
tamamlayıcı şekilde yasal düzenleme yapılmış ve ulusal borç seviyesi için bir limit
60
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
belirlenmiştir. Şayet bu limit aşılırsa borçlanmaya ilişkin olarak oniki ay içinde
yeniden bir düzenleme yapılır ve bu gerçekleştirilene kadar hiçbir şekilde
borçlanmaya izin verilmez. Bununla birlikte kanun, doğal afet, ekonomik resesyon
ve sıkıyönetim hallerinde borç limitinden sapmalara izin vermektedir (Bank of
Ghana, 2008: 4).
Estonya’da bütçe sayısal bir kural tarafından yönlendirilmemekle birlikte, fazla
veren sıkı bütçe politikası ve kamu borcunun azaltılması yönünde koalisyon
anlaşmasına varılmıştır. Bu anlaşma yasal bir altyapı taşımamasına rağmen bir kamu
belgesidir. Bu nedenle koyulan hedeflerin tutturulamaması halinde siyasi partilere
zarar verecektir. Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanmalarına yönelik olarak da bir
kanun çıkarılmış ve belediyelerin borç stoklarının kendi yıllık gelirlerinin % 60’ı ile
ve borç servis ödemelerinin de mevcut gelirlerinin % 20’si ile sınırlandırılması
sağlanmıştır (Kraan vd., 2008: 10-29).
Danimarka’da Bakanlıklar için belirlenmiş harcama tavanı bulunmaktadır.
Böylece Maliye Bakanlığı her bir harcama bakanlığı için toplam harcama miktarını
belirlemektedir. Kendi bütçesi içerisinde yer alan fonların dağıtımını yapmaktan
sorumlu olan her bakanlık için harcama tavanı ikiye ayrılmıştır. Bunlar cari
harcamalar ve transfer harcamaları şeklindedir ve bu kalemler arasında paranın
aktarılmasına izin verilmemektedir. Buradaki para belki maaşlardan diğer
harcamalara kaydırılabilir fakat diğer harcamalardan maaşlara aktarılamaz. Harcama
tavanı gelecek yılın ve gelecek üç yılın bütçesinde gösterilir (Blöndal ve Ruffner,
2004: 57).
Polonya’da ise geçmişten beri uygulanan borç kuralı vardır. Polonya
Anayasasına göre kamu borcu (ulusal tanımlama ile) GSYİH’nın % 60’ını
geçmemelidir. Bütçe açığına ilişkin olarak da, büyük açıkların ana kaynağı olarak
görülen yüksek harcamaları azaltmak için teklif edilen Belka Kuralı, reel harcama
artışını % 1 ile sınırlandırmayı hedeflemektedir. Bu kural yürürlüğe girmemekle
birlikte, bunun yerine merkezi yönetimin açığı üzerinde nominal bir tavan (çapa)
getiren uygulama yürürlüğe koyulmuştur. Hükümet açık seviyesini, parlamento ise
sadece gelir ve harcama kompozisyonunu belirleyebilmektedir (Rutkowski, 2007:1).
Slovakya Cumhuriyeti’nde maliye politikası makroekonomik istikrarın önemli
bir aracı konumundadır. Konjonktür yanlı politika olarak oluşturulan mevcut mali
kural otomatik stabilizatörlerin daha iyi çalışmasını desteklemeye çalışmaktadır. Bu
bağlamda kural uzun dönem mali sürdürülebilirliği sağlayacak şekilde
borçlanmadaki aşırı artışı önlemeye çalışmaktadır. Bugün ülkede ulusal seviyede
kamu maliyesi üç kanun çerçevesinde yürütülmektedir. Bunlar; Genel Yönetim
Bütçe Kuralları, Yerel Yönetim Bütçe Kuralları Kanunu ve Devlet Bütçe
Kurallarıdır. Bu kanunlara göre, ülkede bütçe ardışık üç yılı kapsayacak şekilde,
yıllık temelde onaylanır. Bunun yanı sıra, gelirlerin beklentilerden az olması
durumunda genel yönetimin net borçlanmasını artırmasına izin verilmez. Bunun
yerine kamu harcamalarının belirlenen hedefe ulaşmasını sağlayacak şekilde
kısılmasına gidilir. Ekonomik daralma dönemlerinde hükümet belirlenen
harcamaların % 1’ini geçmeyecek şekilde ilave gelir harcayabilir. İlave harcamaları
karşılamak için kullanılamayacak olan gelirler borç geri ödemesi için kullanılabilir
(OECD, 2009: 8-68).
Yukarıda ele alındığı üzere çeşitli ülkeler kendi ekonomilerine uygun olarak mali
kurallar benimsemektedirler. Burada ağırlıklı olarak harcama ve borçlanmaya ilişkin
kurallar göze çarpmaktadır. Ayrıca kuralların uygulanışında görülen önemli bir
ayrıntı da, ekonomik darboğazlarda kurallardan yine önceden belirlenmiş kurallar
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 61
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
dahilinde sapmalar olabileceğidir. Bu da, mali kuralların tamamıyla esnetilmeyecek
şekilde yapılmadığı anlamına gelmektedir. Böylece konjonktürdeki dalgalanmaları
azaltabilecek bir özellik mali kurallara katılmış olmaktadır. Bazı ülkelerdeki mali
kurallar bu şekilde ele alındıktan sonra aşağıdaki Tablo 1’de çeşitli ülkelerde
uygulanan mali kuralların özelliklerine karşılaştırmalı olarak yer verilmektedir.
Tablo 1: Çeşitli Özellikleri Bakımından Bazı Ülkelerdeki Mali Kuralların
Karşılaştırılması
Ülke
Danimarka
Estonya
Finlandiya
Fransa
Litvanya
Hollanda
Kural türü
Yapısal bütçe dengesi
Bütçe dengesi
Gelirin yüzdesi olarak borç
Bütçe dengesi
Bütçe dengesi
GSYİH yüzdesi olarak borç
Altın kural
Net borçlanma tavanı
Bütçe dengesi
Harcama tavanı
Polonya
GSYİH yüzdesi olarak borç
Slovakya C. Gelirin yüzdesi olarak borç
Slovenya
GSYİH yüzdesi olarak borç
Borç tavanı
İspanya
Bütçe dengesi
Borç tavanı
Gelirin yüzdesi olarak borç
İsveç
Ortalama bütçe açığı
İsviçre
Bütçe dengesi, borç freni
İngiltere
Altın kural
GSYİH’nın yüzdesi olarak borç
İsrail
Açık ve harcama tavanı
Avustralya Bütçe dengesi, borç tavanı
Brezilya
Gelirin yüzdesi olarak borç
Kolombiya Gelirin yüzdesi olarak borç
Hindistan
Altın kural
Y. Zelanda Operasyonel denge
Planlama
Süresi
Çok yıllı
Çok yıllı
Yıllık
Çok yıllı
Çok yıllı
Çok yıllı
Yıllık
Yıllık
Yıllık
Çok yıllı
Yıllık
Yıllık
Çok yıllı
Yıllık
Konjonktür
Yıllık
Yıllık
Konjonktür
Konjonktür
Konjonktür
Konjonktür
Çok yıllı
Konjonktür
Yıllık
Yıllık
Çok yıllı
Konjonktür
Kapsam
Yasal temel
MY
MY
YY
MY
YY
MY
YY
MY
YY
MY
Politik anlaşma
Politik anlaşma
Kanun
Politik anlaşma
Kanun
Politika anlaşma
Kanun
Kanun
Kanun
Koalisyon
anlaşması
Anayasa
Kanun
Koalisyon anlaş.
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Politika anlaşma
Anayasa
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
Kanun
MY
YY/BY
MY
YY
MY
BY
YY
MY
MY
MY
MY
MY
MY
MY ve YY
MY ve YY
MY
MY
MY:Merkezi yönetim, YY:Yerel yönetim, BY:Bölgesel yönetim.
Kaynak: Xavier Debrun, Natan Epstein ve Steven Symansky, “A New Fiscal Rule: Should
Israel ‘Go Swiss?’ ”, IMF Working Paper, No.87, 2008b, s.9.
Tablo 1, bazı ülkelerde uygulanan mali kuralları; uygulama süresi, kapsamı ve
yasal altyapısı bakımından ele almaktadır. Buna göre gelişmekte olan ülkelerde daha
çok borçlanmaya ilişkin kuralların, gelişmiş ülkelerde ise daha çok bütçeye ilişkin
kuralların olduğu göze çarpmaktadır. Bunda tabiki gelişmekte olan ülkelerin
borçlanmaya ilişkin yaşamış olduğu kötü geçmiş, gelişmiş ülkelerde ise artan kamu
62
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
harcamalarının neden olduğu bütçe açıkları önemli rol oynamaktadır. Planlama
süresi açısından bakıldığında ise, bütçe dengesine ilişkin kuralların ağırlıklı olarak
çok yıllı ve konjonktür dönemini ele alan şekilde düzenlendiği görülmektedir. Bu ise
kuralların katılığını ortadan kaldırmakta ve uzun dönemli bir planlamayı gerekli
kılmaktadır. Böylece geleceğin belirsizliğini daha çok ortadan kaldırmaktadır.
Kapsamları açısından bakıldığında ise, merkezi yönetime ilişkin kuralların ön planda
olduğu görülmektedir. Fakat yönetim şekli açısından özellikle federal devletlerde
mali kuralların çok daha gerekli olduğu görülmektedir. Çünkü bu ülkelerde
yönetimler arası ilişkilerin önemi çok daha fazla olmaktadır. Yasal temelleri
açısından ise, çoğu ülkede uygulanan kuralların yasal bir temele dayandırıldığı, buna
karşın bazı ülkelerde sadece politik hedefler şeklinde kaldığı gözlenmektedir. Politik
hedef olarak belirlenen kurallar daha çok mevcut siyasi partinin geleceği üzerinde
etkili olmaktadır. Çünkü bu tarz hedefler, gerçekleşmemesi durumunda siyasi
partinin geleceğini olumsuz etkilemektedir. Yasaya dayalı kurallar ise parti
gözetmeksizin bütün yöneticileri bağlamaktadır. Tabi burada mali kuralın anayasal
temele dayandırılarak daha güçlü hale getirilmesi de sağlanabilir.
6. Sonuç
Keynesyen devrimle birlikte yoğun olarak uygulama alanı bulan maliye
politikaları büyük ölçüde ihtiyari politikalara dayanmaktaydı. Zamanla ekonomik,
politik ve fikirsel alanda yaşanan gelişmeler uygulanacak olan maliye politikalarının
bir kurala bağlı olmasını gündeme getirmiştir. Ekonomik açıdan yaşanan bütçe
açıkları, politik yönden politikacıların keyfi uygulamaları ve fikri açıdan ise
anayasal iktisat görüşü mali kuralların oluşturulmasında etkili olmuştur. Ayrıca
Maastricht Anlaşması ve SGP mali kuralların yaygınlık kazanmasında etkili
olmuştur.
Mali kuralların çeşitli fayda ve sakıncaları olduğu yönünde eleştiriler yer almakla
birlikte, günümüzde mali kuralların kullanılıp kullanılmaması değil, uygulanacak
olan kuralların nasıl düzenlenmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Çünkü kurallar
sayesinde gelişmiş ülkeler artan harcamalarının getirdiği açık baskısından,
gelişmekte olan ülkeler ise borçlanmanın getirdiği ağır yükten kurtulma şansı
yakalamış olacaklardır. Özellikle yükselen piyasalar kurala dayalı maliye politikaları
oluşturarak güvenilirlik de sağlayabileceklerdir (Kopits, 2004: 8). Çünkü bu
ülkelerin en büyük sorunu güvendir. Güveni sağlamak için oluşturulacak mali
kurallar geleceğe yönelik olarak diğer ülkeler için bir teminat oluşturacaktır.
Günümüzde artan kamu harcamalarının sınırlandırılması, politik çıkarların arka
plana itilmesi ve BİT’lerin de gelişmesiyle birlikte mali kuralların uygulanması
gerekli hale gelmiştir. Oluşturulacak kuralların dezavantajlarından sakınmak ve
faydalı olmasını sağlamak için kuralların bazı özelliklere sahip olması
gerekmektedir. Bunlar; kuralların tanımının açık ve net olarak yapılması, kuralların
yasal veya anayasal bir temele dayandırılması, kuralların uygulanmasında
kararlılığın olması, ekonomik şoklara karşı yeterince esnek olması, koyulacak
kuralların ekonomik dalgalanmalar açısından belirli bir makro büyüklüğün yüzdesi
olarak ve ülkenin gerçeklerine uygun olarak belirlenmesi, kuralın herkesin anlayıp
takip edebileceği şeffaflıkta ve açıklıkta olması, kuralın getirdiği sınırlamalardan
sapılması halinde yaptırım gücünün uygulanmasıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 63
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
Sonuç olarak, kurala dayalı politikalar, büyük değişimlerin yaşandığı günümüz
ekonomilerinde maliye politikalarının önemli bir unsuru haline gelmiştir. Bununla
birlikte mali kurallardan beklenilen faydayı elde etmek için, oluşturulacak kuralların
yukarıda bahsedilen özellikleri taşımaları gereklidir. Bu özelliklere sahip politikalar
ülkelerin daha öngörülebilir bir geleceğe sahip olmaları bakımından önem arz
etmektedir.
Kaynakça
Akçay, B. (2008), “Avrupa Birliği’nin Ekonomik Kriterleri”, Maliye Dergisi,
155, 11-38.
Aktan, C. C. vd. (2007), “Kamu Ekonomisinin Yönetiminde İki Farklı Ekonomi
Politikası Yaklaşımı: İradi ve Takdiri Kararlara Karşı Kurallar”, C.C. Aktan, D.
Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası
Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 57-82.
Aktan, C. C., Vural İ. Y. (2007), ”Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve
Parasal Kurallar”, C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye
Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde,
Seçkin Yayınları, 119-131.
Auerbach, A.J. (2008), “Federal Budget Rules: The US Experience” , NBER
Working Paper, 14288, National Bureau of Economic Research, Cambridge.
Bank of Ghana (2008), Fiscal Rules and Fiscal Discipline – What can Ghana
Learn From Country Experiences?, Policy Brief, January, Ghana, www.bog.gov.gh
Biraschi, P. (2008), “Searching for the Optimal EMU Fiscal Rule: An Ex-post
Analysis of the SGP Reform Proposals”, MEF Working Paper, 7, Italian Ministry of
Finance, Italy.
Blöndal, J. R. ve Ruffner, M. (2004), “Budgeting in Denmark”, OECD Journal
on Budgeting, 4(1), 49-80.
Buti, M ve Giudice, G. (2002) “Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An
Assessment”, http://www.crei.cat/activities/sc_conferences/14/buti2.pdf,
Erişim: 20/03/2009.
Cecchetti, G. S. (2002), “The New Economy and the Challenges for
Macroeconomic Policy”, NBER Working Paper, 8935, National Bureau of
Economic Research, Cambridge.
Chote, R., Emmerson, C. ve Tetlow, G. (2008), “The IFS Green Budget”,
http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2008/index.php, Erişim: 20/03/2009.
Debrun, X. vd. (2008a), “Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the
European Union”, Economic Policy, 23(54), 298-362.
Debrun, X. vd. (2008b), “A New Fiscal Rule: Should Israel “Go Swiss?””, IMF
Working Paper, 87, International Monetary Fund.
El-Khouri, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic Management”, M.S.
Khan, S.M. Nsouli ve C. Wong (der.), Macroeconomic Management: Programs and
Policies içinde, Washington, DC: International Monetary Fund, 201-231.
Emmerson, C., Frayne, C. ve Love, S. (2006), “The Government’s Fiscal Rules”,
IFS Briefing Note, 16.
European Commission (2008), ”National Numerical Fiscal Rules For Sound
Public Finances”, S. Deroose ve C. Kastrop (der.), The Quality of Public Finances
içinde, Occasional Papers, 37, Belgium, 91-128.
64
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Fatas, A ve Mihov, I. (2006), “The Macroeconomic Effects of Fiscal Rules in the
US States”, Journal of Public Economics, 90(1-2), 101-117.
Fatas, A. ve Mihov, I. (2003), “The Case for Restricting Fiscal Policy
Discretion”, Quarterly Journal of Economics, 118(4), 1419-47.
Finland Ministry of Finance (2007), Fiscal Policy Rules and the Reform of
Spending Limits in Finland, Ministry of Finance Budget Department, Helsinki,
www.vm.fi
Fiti, T. (2005), “Discretion Versus Rules in Fiscal Policy”,
http://www.finance.gov.mk /gb/bulletins/12-05/12_ang_fiti.pdf, Erişim: 15.03.2009.
Franco, D. vd. (2002), “Fiscal Policy in Europe: The Role of Fiscal Rules”, 95th
Annual
Conference
on
Taxation,
Orlando
Florida,
http://www.ief.es/Investigacion/Recursos/Seminarios/EconomiaPublica/2004_11Feb
rero1.pdf, Erişim.10/03/2009.
Hallerberg, M. vd. (2004), “The Design of Fiscal Rules and Forms of
Governance in European Union Countries” European Central Bank Working Paper,
419, Germany.
Kennedy, S. ve Robbins, J. (2001) “The Role of Fiscal Rules in Determining
Fiscal Performance”, Department of Finance Working Paper, 16, Canada.
Kopits, G. (2004), “Overview of Fiscal Policy Rules in Emerging Markets”, G
Kopits (der.), Rules-Based Fiscal Policy in Emerging Markets içinde, Palgrave, 111.
Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary
Ormanent?”, IMF Working Paper, 145, International Monetary Fund.
Kopits, G. ve Symansky, S. (1998), “Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional
Paper, 162, International Monetary Fund.
Kraan, D. vd. (2008), “Budgeting in Estonia”, OECD Journal on Budgeting,
8(2), 1-40.
Ljungman, G. (2008), “Fiscal Rules - Beneficially Binding?”, http://blogpfm.imf.org/pfmblog/ 2008/02/fiscal-rules--.html, Erişim:10/03/2009.
Murray, A. ve Wilkes, G. (2009), “Fiscal Rules OK?”, CentreForum,
http://www.centreforum. org/assets/pubs/fiscal-rules.pdf, Erişim: 23/03/2009.
OECD (2009), Economic Surveys: Slovak Republic, Economic Survey,
Organisation for Economic Co-operation and Developmnet, www.oecd.org
Rutkowski A. (2007), ”Ceilings and Anchors: Fiscal Rules for Poland”, ECFIN
Country Focus, 4(4), 1-6.
Schick, A. (2003), “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, OECD Journal on
Budgeting, 3(3), 7-34.
Schuknecht, L. (2001), “Comments on Session I: The Pros and Cons of Fiscal
Rules”, http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/fisc_rules/session1/
267-270_schuknecht.pdf, Erişim: 23/03/2009.
Vural, İ. Y. (2007), “Mali Disiplinin ve Ekonomik İstikrarın Sağlanmasında
Yeni Bir Araç: Maliye Politikası Kuralları” C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural
(der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar
ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 97-117.
Wyplosz, C. (2005), “Fiscal Policy: Institutions Versus Rules”, National Institute
Economic Review, 191(1), 64-78.
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 65
Download
Random flashcards
canlılar ve enrji ilişkileri

2 Cards oauth2_google_d3979ca9-59f8-451c-9cf7-08c5056d5753

Merhaba

2 Cards oauth2_google_861773e1-0890-4522-834a-6a5babb58e76

qweeqwqwe

5 Cards oauth2_google_78146396-8b44-4532-a806-7e25cc078908

321işletme

2 Cards oldcity

Create flashcards