Türk Kamu Yönetiminde Etik Yapilanma (Pdf.)

MAKALE
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE ETİK YAPILANMA
Deniz KOÇ – Ahmet GÜLER - MPM Uzmanları
25 Mayıs 2004 tarihinde kabul edilen 5176
sayılı “Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun” ile birlikte ülkemizde 25 Mayıs günü “Etik
Günü” olarak kutlanmaktadır.
“Etik” kavramı çok sayıda disiplinin ilgi alanına giren bir konu olmakla birlikte, son yıllarda
yönetim alanında da sıklıkla üzerinde durulan
bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Yeni
yönetim yaklaşımlarıyla birlikte etik konusunda
da kapsamlı bir yeniden düzenleme çalışmasına gidildiği görülmektedir. Kamu yönetimi
kavramına baktığımızda ise, bu alanın hem bir
yönetsel eylem alanı olduğunu hem de bu alanı inceleyen bir bilim dalı olduğunu ifade etmek
mümkündür(Özdemir, 2008). Kamu hizmeti ve
kamu yönetimi, kamu adına, kamusal süreçlerde kamu için hizmet verme ve bu hizmetleri
yönetmektir(Dikmen, 2003). Bakıldığında kamu
42
yönetiminin temel varlık nedeninin kamu yararını gerçekleştirmek olduğu söylenebilir. Aynı
şekilde kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla
kamu örgütlerinde görev alan kamu görevlileri
de kamusal hizmetleri belirli kurallar çerçevesinde yerine getiren kişilerdir.
Kamu yönetiminin insan unsurunu oluşturan
kamu görevlileri, belirli bir takım ilkelerle hareket
ederler. Bunlardan biri de “kamuda etik” olgusuyla doğrudan ilişkili olan kamu yararının özel
çıkara üstün tutulmasıdır. Kamu görevlileri kişisel çıkarları için değil kamu yararı için çalışmak
durumundadırlar(Günday, 2002). Felsefenin
ahlaki değerleri inceleyen bir dalı olan “etik” kavramı da Yunanca, karakter ve davranış anlamına
gelen “etos” sözcüğünden türetilmiştir(http://
tr.wikipedia.org/wiki/Etik). Etik, insana ne yapması ya da yapmamasını öneren bir değerler bütünü olarak tanımlandığında kamu yönetiminde
etik olgusunun sınırlarını belirlemek daha da
kolaylaşacaktır. Kamu yönetimi etiği, kamu çalışanlarının her türlü davranışını yasalara, etik
kodlara ve çeşitli kurallara göre yapması olarak
tanımlanabilir. Kamu görevlilerinin davranışlarında yasalar belirleyici olmakla birlikte, etik değerlerde içsel birer denetim mekanizması olarak
yer alırlar(Özdemir, 2008).
Kamu yönetiminde etik tartışmalarının ivme
kazanması modern kamu yönetimi sistemlerinin gelişmesiyle başlamıştır. 1960’lardan sonra gelişmiş ve gelişmekte olan tüm ülkelerin
gündemlerinde yönetimle ilgili sorunlar, yönetimin demokratikleştirilmesi, şeffaflaştırılması,
yolsuzlukların azaltılması yönündeki talepleri
ve beklentileri artırmıştır. Bu gelişmeler, “YeniKamu Yönetimi” olarak bilinen yaklaşımın ortaya çıkmasına neden olmuş ve kamu yönetimi
etik anlayışının özünü de kamu görevlilerinin
kendilerine karşı sorumlu olmaları anlayışı
oluşturmuştur(Özdemir, 2008).
En basit anlamıyla etik kamu yönetimi, kamu
görevlilerinin kamusal işleri yerine getirirken
tarafsızlık, nesnellik ve dürüstlük ilkeleri çerçevesinde, bulundukları makamı kişisel amaçları
için kullanmadıkları bir yönetim anlayışını ifade
eder.
Mayıs 2010
Siyasal ve yönetsel geleneği daha çok zorlayıcı çözümler arama eğiliminde olan Kıta
Avrupası uygulamaları yanı
sıra, daha esnek çözümler getiren Anglo-Sakson yönetsel
anlayışı da etik önemleri ele
almıştır. “İyi yönetim” yönünde tüm dünyada artan talep
ve eğilimler Birleşmiş Milletler, Dünya Bankası, Avrupa
Birliği ve Ekonomik İşbirliği
ve Kalkınma Teşkilatı(OECD)
gibi bölgesel ve uluslararası
kuruluşları çeşitli sözleşmeler,
tavsiye kararları, eylem planları ile yolsuzlukla mücadele
programları geliştirmeye, yönetimde etik davranış ilkelerinin benimsenmesi amacıyla alt yapı oluşturmaya yöneltmiştir.
OECD’nin 1996 tarihinde yayınladığı “Kamu
Hizmetinde Etik: Güncel Konular ve Uygulama”
raporu, ABD ve İngiltere örneklerinden yola çıkarak etik yönetime ilişkin bir çerçeve oluşturmuş
ve etik altyapının sekiz temel unsurunu şöyle sıralamıştır (Demirci ve Genç, 2008);
1. Etik bir yasal çerçeve,
2. Siyasi kararlılık,
3. Etkin hesap verme mekanizmaları,
4. Uygulanabilir davranış kuralları,
5. Mesleki sosyalleşme mekanizmaları,
6. Kamu yönetiminde uygun çalışma koşulları,
7. Etik konularda koordinasyon sağlayan
bazı kuruluşların varlığı,
8. Kamu görevlilerini denetleyen etkin bir
sivil toplum.
Türk kamu yönetiminde etik davranışın geliştirilmesi sürecinde atılmış en önemli adım ise
gerek iç dinamiklerin, gerekse uluslararası toplumunda etkileriyle 2004 yılında yürürlüğe giren
5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması
ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun olarak karşımıza çıkar. Bu tarihe kadar da
çok sayıda farklı mevzuat metninde ve uygulamada etik davranış kuralları tanımlı olmakla
birlikte bunların oldukça dağınık olduğu söylenebilir. 5176 sayılı Kanun ile birlikte, pek çok
başka çağdaş ülkede de olduğu gibi kamu görevlilerinin etik davranış ilkeleri sistemleştirilmiş
olmaktadır.
Mayıs 2010
2000’li yıllarda küresel finansal aktörlerin etkisi ve iç dinamiklerin de artan talepleriyle oluşturulan Kamu Görevlileri Etik Kurulu kamuda
etik yönetimi açısından bir koordinasyon organı
olarak etik altyapının önemli bir unsurunu teşkil
etmektedir. Çeşitli kamu kurumu temsilcilerinin katılımıyla “Kamu Yönetiminde Saydamlığın
Artırılması ve İyi Yönetişimin Güçlendirilmesi
Yürütme Komitesi” tarafından 2001 yılında hazırlanan “Türkiye’de Saydamlığın Artırılması ve
Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi Eylem
Planı” da şeffaflık ve saydamlık açığının kamunun etkin ve verimli yönetilmesini etkilediğini
ortaya koymaktadır(Demirci ve Genç, 2008).
Başta Anayasa olmak üzere mevzuatımızda
etik davranış kuralarını belirleyen hükümler de
mevcuttur. 1982 Anayasası’nın Kanun Önünde
Eşitlik başlıklı 10. Maddesi ile 129 ve 137. Maddeleri de bu konuya ilişkin hükümler içermektedir.
2003 yılında yürürlüğe girmiş olan “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu” da bu konuda atılmış diğer
bir önemli adım olarak karşımıza çıkar. Kanunun
ilk maddesinde, “demokratik ve şeffaf yönetimin
gereği olan eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine
uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve usulleri düzenleme”
amacında olduğu belirtilmektedir.
657 sayılı “Devlet Memurları Kanunu”nun tarafsızlık ve Devlete Bağlılık başlıklı 7. maddesi de
benzer şekilde kamu görevlilerinin görevlerini
yerine getirirken tarafsız davranmak zorunda
olduklarını belirtir. Türk Kamu yönetiminde etik
43
Temel Hukuki Düzenlemeler
1982 Anayasası
1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK)
1967 tarih ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu
1981 tarih ve 2531 sayılı Kamu Görevlerinden Ayrılanların Yapamayacakları İşler Hakkında
Kanun
1990 tarih ve 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele
Kanunu
1999 tarih ve 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında
Kanun
2003 tarih ve 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve ilgili Yönetmelik
2002 tarih ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
2002 tarih ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu
2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
2004 tarih ve 5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında Kanun ve 2005
tarihli ilgili Yönetmelik
2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu (TCK)
dışı davranışlara ait cezai yaptırımlar da “Türk
Ceza Kanunu”nda düzenlenmiştir. Kanuna göre,
rüşvet, irtikâp, zimmet, ihaleye, alım ve satıma
hile ve fesat karıştırma gibi haller yolsuzluk suçu
olarak tanımlanmıştır.
5176 sayılı Kanunla Kamu Görevlileri Etik
Kurulu’na kamu görevlilerinin uyması gereken
etik davranış ilkelerini belirlemek ve bu ilkelere
uyumu denetlemek işlevleri verildiğini görüyoruz. Kanun, kamu görevlilerinin uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verilebilirlik, kamu yararını gözetme gibi etik davranış
ilkeleri belirlemeyi ve uygulamayı amaçlamıştır.
Kanunun uygulama yönetmeliği ise “Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik”tir. Yönetmelik,
kamu görevlilerinin tabi oldukları davranış ilkelerini, kamu hizmeti bilincine uygunluk, vatandaş odaklılık, hizmet standartlarına uygunluk,
tarafsızlık, dürüstlük, misyona bağlılık, saygınlık,
güven, saygı, nezaket kurallarına bağlılık, yasallık, hesap verebilirlik, saydamlık ve bilgi verme,
çıkar çatışması durumlarında kamu menfaatini
önde tutma şeklinde tanımlamıştır.
Bu Kanunda yazılı görevleri yerine getirmek
üzere Başbakanlık bünyesinde 11 kişiden oluşan
Kamu Görevlileri Etik Kurulu kurulmuştur. Kurul, kamu görevlilerinin görevlerini yürütürken
uymaları gereken etik davranış ilkelerini hazırlayacağı yönetmeliklerle belirlemek, etik davranış ilkelerinin ihlâl edildiği iddiasıyla re’sen veya
Türkiye’nin Taraf Olduğu Uluslararası Anlaşma ve Kararlar
1 Şubat 2000 - OECD Uluslararası Ticari İşlemlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen Rüşvetin
Önlenmesi Sözleşmesi
24 Mart 2001 – İçeriğinde yolsuzlukla mücadeleyle ilgili öncelikli hedeflerinde yer aldığı
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması,
Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar
17 Nisan 2003 - Yolsuzluğa Karşı Özel Hukuk Avrupa Konseyi Sözleşmesi
10 Aralık 2003 - Yolsuzluğa Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi
14 Ocak 2004 - Yolsuzluğa Dair Ceza Hukuku Avrupa Konseyi Sözleşmesi
44
Mayıs 2010
yapılacak başvurular üzerine gerekli inceleme
ve araştırmayı yaparak sonucu ilgili makamlara
bildirmek, kamuda etik kültürünü yerleştirmek
üzere çalışmalar yapmak veya yaptırmak ve bu
konuda yapılacak çalışmalara destek olmakla
görevli ve yetkilidir. Ancak, Cumhurbaşkanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Bakanlar Kurulu üyeleri ile Türk Silahlı Kuvvetleri, yargı ve üniversite
mensupları söz konusu Kanun hükümlerinden
istisna tutulmuştur.
Kamu Görevlileri Etik Kurulu, başvurular hakkındaki inceleme ve araştırmasını etik davranış
ilkelerinin ihlâl edilip edilmediği çerçevesinde
yürütür. Kurulun, başvuruya konu işlem veya
eylemi gerçekleştiren kamu görevlisinin, etik
davranış ilkelerine aykırı işlem veya eylemi olduğunu tespit etmesi ve bu kararın kesinleşmesi
halinde, durumu Kurul kararı olarak Resmi Gazete aracılığıyla kamuoyuna duyurur. Ancak, Kurul
kararlarının yargı tarafından iptali halinde Kurul,
yargı kararını yerine getirir ve Resmi Gazetede
yayımlatır.
Etik dışı faaliyetlerin sistemlere verdiği zararlar genel olarak kamuda ve etik yönetim anlayışında yeni düzenlemelere gidilmesine neden
olmuştur. Mevzuatlarda dağınık halde bulunan
etik davranış ilke ve kurallarının bir araya getirilerek, açık ve anlaşılır bir dille yazılmış kanunlar
ve yönetmeliklere dönüştürülmesi etik davranış
kodlarında sistemleştirilmesini sağlamaktadır.
Ülkemizde de belirtildiği gibi, kamu yönetiminde etiğin sistematikleştirilmesi 5176 Sayılı Kamu
Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkındaki
Mayıs 2010
Kanun’la başlamıştır. Söz konusu çalışmalar, Yönetmelikler kamuda etik dışı faaliyetleri tamamen ortadan kaldırma
gücüne sahip olmayabilir ancak önemli birer adım olarak
görülmelidir. Sağlam, etkili ve
uygulanabilir bir etik altyapının oluşturulması ile etik dışı
faaliyetler en aza indirilebilecektir. Kamu yönetiminde etik
bilincinin yerleşmesi devleti
meydana getiren tüm erklerin
ortak çabasıyla mümkün olabilecektir. Kamu yönetiminde
şeffaflık ve hesap verebilirlik
mekanizmalarının işler hale
getirilmesi amacıyla, etik ilkelerinin öğretilmesi ve benimsetilmesinde kamu
görevlilerinin eğitimine de önem verilmesi gerekliliği göz ardı edilmemelidir.
KAYNAKÇA
1. Demirci, Mustafa; Genç, F. Neval,
“Türkiye’de Kamu Yönetimi Reform Sürecinde Etik
Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 41, Sayı:
2, Haziran 2008.
2. Dikmen, Ahmet Alpay, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, Tartışma Metinleri Özel Sayı: Kamu
Yönetimi Reformu İncelemeleri: Mülkiyeden
Perspektifler, No:59, Ankara, Kasım 2003.
3. Etik, http://tr.wikipedia.org/wiki/Etik,
(Erişim Tarihi: 13.04.2010).
4. Günday, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yay.,
Ankara, 2002.
5. Özdemir, Murat, “Kamu Yönetiminde
Etik”, ZKÜ Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 7,
2008.
6. T.C. Başbakanlık Kamu Görevlileri Etik
Kurulu, http://www.etik.gov.tr/index.htm, (Erişim Tarihi: 13.04.2010).
7. 25.5.2004 tarihinde kabul edilen 5176
sayılı, 08.06.2004 tarih ve 25486 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu
Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun.
8. 13.4.2005 tarih ve 25785 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu
Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul
ve Esasları Hakkında Yönetmelik.
45