Kamu İdarelerinin 2017 Mali Yılı Performans

Kamu İdarelerinin 2017 Mali Yılı Performans Programı
Hazırlık Çalışmaları
Taner ERASLAN
İç Denetçi
[email protected]
https://facebook.com/mevzuatdoktoru/
Özet
Yeni kamu mali yönetim anlayışı, genel yönetim1 için stratejik yönetim anlayışının ve iç
kontrol sisteminin uluslararası standartlara göre tanımlanmasını, bu kavramların uygulanmasına
yönelik temel ilkelerin belirlenmesini sağlamıştır. Bu çerçevede, stratejik yönetim bir kamu idaresinin
hedeflerine ulaşabilmesi için doğru stratejiler geliştirmesini, bu stratejileri etkin bir şekilde
uygulamasını ve sonuçlarını değerlendirerek hedefine doğru gidip gitmediğini sürekli izlemesini
sağlayan yönetim aracıdır.
Dolayısıyla, kamu idarelerinin uzun, orta ve kısa vadeli hedeflerini belirlemesi, kendisine
tahsis edilen kaynaklarını da bu hedeflere yönelik kullanması, hedeflere ulaşıp ulaşmadığını sürekli
ölçmesi ve değerlendirmesi yeni sistemin ortaya koyduğu önemli bir zorunluluklardır.
Çalışmamızda, uzun vadeli amaçlarını ortaya koyduğu stratejik belge ile yılı bütçesi arasında
bağlantıyı kuran performans programını inceleyeceğiz. Çalışmamız, performans programı hazırlık
sürecinde kamu idarelerinin karşılaştığı sorunlara, uygulama hatalarına ve çözüm önerilerine
değineceğiz. Somut hatalar için inceleyeceğimiz kurum Maliye Bakanlığı olacaktır. Bilindiği üzere,
Maliye Bakanlığına, mali anayasa niteliğinde olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
ile diğer kamu idarelerine rehberlik etme görevi verilmiştir.
Maliye Bakanlığına, Merkezi uyumlaştırma görevi kapsamında, mali saydamlığın sağlanması
için gerekli düzenlemelerin yapılması, kamu maliyesi ilkelerinin uygulanması, uluslararası standartlara
uygun bütçe sınıflandırmasının belirlenmesi bu görevler verilmiştir.
Söz konusu Kanun’un, “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlıklı 9.
maddesi, “Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans
hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar.” hükmüne yer vermiştir. Kanun’da bu
şekilde belirtilen performans programının, yine anılan Kanun’un 41.maddesinin son fıkrasında da, “Bu
raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna
açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın
görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” Denilerek,
performans programı için hangi kurumun düzenleme yapma yetkisi olduğu açıklanmıştır.
Kamu idareleri için rehberlik görevi bulunan bir kurumun hazırladığı performans programları
ele alınarak, performans programının hazırlanmasında dikkat edilecek hususları tartışacağız.
Anahtar Kelimeler
1
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3.maddesine göre genel yönetim, “Uluslararası
sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik
kurumları ve mahallî idareleri,” ifade etmektedir.
Performans Programı, Bütçe, Stratejik Plan, Performans Esaslı Bütçe, Performans Denetimi,
Giriş
Stratejik plan, performans programı, bütçe ve faaliyet raporu arasındaki ilişkiye stratejik
yönetim anlayışı denmektedir. Bu çerçevede, uzun vadeli amaç ve hedefleri olan, bunları yıllık olarak
somutlaştıran ve bütçe ile de rakamsal olarak ortaya koyan kamu idareleri, bu süreci başarılı kurup
kurmadıklarına ilişkin hesabı faaliyet raporları ile paydaşlarına vermektedirler.
Bir organizasyonda bu ilişkiler ne kadar kuvvetli kurulmuşsa, stratejik yönetim anlayışının da o
kadar başarılı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Bu yönetim aracı, performans bütçelemenin başarılı bir şekilde kurulmasını ve uygulanmasını
önemsemektedir. Performans bütçeleme, performans yönetimini vurgulayan bir bütçe hazırlık ve
uygulama sürecidir ve bu sistemde tahsis kararları hizmet sunumunun etkinlik ve verimliliği
temelinde verilmektedir.2
Amaç ve hedefler açısından bakıldığında, performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin ana
fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini
belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan,
performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve
sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemi olarak da tanımlanmaktadır.3
Bir diğer tanımlamaya göre ise performans esaslı bütçeleme, kamu hizmetlerine ödenek
tahsisi yapılmadan önce yürütülecek her faaliyet ve projenin maliyetlendirilmesini ve ayrıca
yürütülecek her faaliyet ve proje için performans hedefleri (etkinlik, verimlilik, kalite, çıktı, sonu. Vs.)
oluşturulmasını öngören bir bütçe yönetim sistemidir.4
5018 sayılı Kanun ile öngörülen yeni kamu yönetim anlayışının önemli bir bileşeni de
performans esaslı bütçelemedir. Performans esaslı bütçenin uygulanabilmesi ise iyi hazırlanmış bir
performans programı ile olacaktır.
Performans programı, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında
Yönetmelikte5 ve Performans Programı Hazırlama Rehberinde6 belirlenen kurallara göre hazırlanması
gerekmektedir.
Gerek yönetmelik gerekse rehber kapsamında performans programı hazırlığında dikkat
edilmesi gereken hususları açıklamaya çalışacağımız bu çalışmada, öncelikle, bu mevzuat
düzenlemeleri hangi usul ve esasları içermektedir, bunları değerlendireceğiz. Sonrasında somut
sorunlar ve çözüm önerileri tartışılacaktır.
1. Performans Programları İçin Yönetmelik ve Rehber Yer Alan Önemli Düzenlemeler
2
HERZOG, J. Richard. “Performance Budgetting: Descriptive, Allegorical, Mythical, And Idealistic”, International
Journal of Organization Theory and Behavior, Spring 2006; 9 (1), s. 72-91.( ilk alıntı: Prof. Dr. A. Kemal ÇELEBİ
Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, MANİSA Doç. Dr. Birol KOVANCILAR Celal Bayar Üniversitesi, İİBF,
Maliye Bölümü, MANİSA Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Teorik ve Pratik Sorunları YÖNETİM VE
EKONOMİ Yıl:2012 Cilt:19 Sayı:1 Celal Bayar Üniversitesi İ.İ.B.F. MANİSA)
3
MUTLUER, M. Kamil &ÖNER Erdoğan &KESİK Ahmet. Bütçe Hukuku. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 99,
İstanbul.2005.
4
AKTAN, Coşkun Can & TÜĞEN, Kamil. “ Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi”. Kamu Mali Yönetiminde
Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme. Ed. Coşkun Can AKTAN, Ankara: seçkin Kitabevi. 2006.
5
Resmi Gazete Tarihi: 05.07.2008 Resmi Gazete Sayısı: 26927
6
Rehber ve eklerine Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün internet sayfasında ve
http://peb.bumko.gov.tr/TR,2525/rehberler.html linkinden ulaşılabilir.
Öncelikle performans programı hazırlanmasında kavramsal çerçevenin doğru oluşturulması
gerekmektedir. Bu kapsamda, aşağıdaki tanımlamalar oldukça önemlidir.
Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya
da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade
edilen araçlarıdır,
Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine
ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir.
Performans programı: Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç
ve hedeflerini, performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile bunların
kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programdır.
Genel yönetim gideri: Faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet maliyetlerine
dahil edilemeyen giderlerdir.
Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan, yönetilebilir
ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir.
Birçok kamu idaresinde bu kavramların yanlış anlaşıldığını, bu nedenle doğru belirlemeler
yapılmadığı görülmektedir.
Diğer taraftan, stratejik plan hazırlamakla yükümlü olmayan idarelerin performans programı
hazırlama zorunluluğu bulunmaktadır. Ayrıca, 2009 yılında yönetmelikte yapılan değişiklikle, birim
performans programı uygulamasına son verilmiştir.
Performans programları; idarenin program dönemine ilişkin performans hedef ve
göstergelerini, performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetler ile bunların kaynak
ihtiyacını, idareye ilişkin mali ve mali olmayan diğer bilgileri içerecek şekilde mali hizmetler biriminin
koordinasyonunda harcama yetkililerinin katılımıyla üst yönetici tarafından idare düzeyinde
hazırlanacaktır.
Performans programları; çıktı ve sonuç odaklı bir anlayışla, doğru ve güvenilir bilgiye dayalı,
mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde her yıl hazırlanacaktır. Kamu idareleri
performans programı hazırlıklarında Kalkınma Planı, Hükümet Programı, Orta Vadeli Program, Orta
Vadeli Mali Plan, Yıllık Program ile stratejik planlarını esas alacaktır.
Performans programlarında yer alan hedef ve göstergelerin sade ve anlaşılır olması esastır.
Kamu idarelerinin performans programını hazırlama süreci, kamu idarelerinin üst yöneticisi
ve harcama yetkilileri tarafından program dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin,
performans hedef ve göstergelerinin, faaliyetlerin ve bunlardan sorumlu harcama birimlerinin
belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama birimlerine yazılı olarak
duyurulmasıyla başlaması gerekmektedir.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans programlarını
bütçe teklifleri ile birlikte Maliye Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına (Kalkınma
Bakanlığına) göndermek zorundadırlar.
Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin olarak Bakanlık ve Devlet
Planlama Teşkilatında yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilir. 5393 sayılı Belediye Kanunu,
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu gibi düzenlemelerde de performans programının bütçenin
hazırlanmasına esas teşkil edeceği hüküm altına alınmıştır.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen performans programları
Bakanlıklarda Bakan; diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde
kamuoyuna açıklanması gerekmektedir.
Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin performans programları, üst yöneticileri
tarafından bütçe teklifleri ile birlikte ilgili mevzuatında belirlenen tarihte yetkili organlara
sunulmaktadır. Bu kurum ve idarelerin yetkili organlarında kesinleşen bütçe büyüklüklerine göre
revize edilen performans programları, sosyal güvenlik kurumlarında ilgili Bakan veya üst yönetici;
mahalli idarelerde ise üst yöneticiler tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanmaktadır.
Kamuoyuna açıklanan performans programları ilgili idarelerin internet sitelerinde
yayımlanması gerekmektedir.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik
kurumları, Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanan performans programlarını en geç Mart ayının on
beşine kadar Bakanlığa ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına; mahalli idareler ise aynı süre
içerisinde İçişleri Bakanlığına göndermesi gerekmektedir.
Performans Programı Hazırlama Rehberi kapsamında kamu idarelerinin, aşağıdaki hususları
belirlemesi gerekmektedir:
Öncelikli Stratejik Amaç ve Hedefler
Performans Hedef ve Göstergeleri ile Faaliyetleri
Faaliyet Maliyetleri
 Performans Hedeflerinin Kaynak İhtiyacı
 Performans Programının Kaynak İhtiyacı
Rehber kapsamında yine aşağıdaki tabloların hazırlanması gerekmektedir:
Tablo – 1: PERFORMANS HEDEF TABLOSU
Performans hedefi tablosu her bir performans hedefi için ayrı ayrı doldurulur. Amaç ve hedef
bölümlerinde performans hedefinin ilgili olduğu stratejik amaç ve hedefe yer verilir.
Performans hedefi bölümünde ilgili performans hedefine yer verilecektir. Açıklamalar
kısmında söz konusu hedeflerin belirlenme amaçlarına ve performans hedefinin gerekçelerine kısaca
değinilecektir. Daha kapsamlı açıklamalara ise performans programının metin kısmında yer
verilecektir.
Performans göstergelerine ilişkin kısımda söz konusu performans hedefini ölçmek için
belirlenen göstergelere yer verilir. Bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin
tahmin verileri (t) ve program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilir.
Açıklamalar kısmında ise performans göstergelerinin belirlenme amaçlarına ve gerek görülen
diğer hususlara yer verilecektir.
Faaliyetlere ilişkin bölümde, ilgili performans hedefine ulaşmak için öngörülen faaliyetlere ve
bu faaliyetlerin hangi kaynaklardan ve hangi miktarlarda karşılanmasının planlandığına ilişkin bilgilere
yer verilir.
Tablo – 2: FAALİYET MALİYETİ TABLOSU
Faaliyet maliyetleri tablosu performans programı hazırlık çalışmalarında üst yönetici ve
harcama yetkilileri tarafından belirlenen her bir faaliyet için sorumlu birimler tarafından ayrı ayrı
doldurulacaktır.
Aynı faaliyetten sorumlu birden fazla harcama birimi olması halinde her harcama birimince
bu tablo ayrı ayrı doldurulacak olup mali hizmetler birimlerince bu tablolar konsolide edilerek tek bir
tablo haline getirilecektir.
Açıklamalar bölümünde ilgili faaliyetin kapsamı, gerekçesi ve önemine ilişkin bilgiler ile
faaliyet maliyetinin hesaplanmasına ilişkin hususlara yer verilecektir.
Bütçe Ödeneği: İlgili faaliyet maliyetinin idare bütçesinden karşılanacak tutarlarını ifade
etmektedir.
Döner Sermaye: İlgili faaliyet maliyetinin idare döner sermaye bütçesinden karşılanacak
tutarlarını ifade etmektedir.
Diğer Yurt İçi Kaynaklar: İlgili faaliyet maliyetinin idarenin bütçe ve döner sermaye kaynakları
dışında kalan diğer yurt içi kaynaklardan karşılanacak tutarlarını ifade etmektedir.
Yurt Dışı Kaynaklar: Yurtdışı kaynaklardan temin edilip ilgili mevzuatı gereğince
bütçeleştirilmeyen ancak faaliyetin finansmanında kullanılan her türlü borç ve hibeleri ifade eder.
Tablo – 3: İDARE PERFROMANS TABLOSU
Bu tablo performans hedeflerinin toplam maliyetlerinin faaliyet maliyetleri aracılığıyla
gösterilmesinin sağlanması amacıyla düzenlenmiştir. Tablo, e-bütçe sistemine girilecek veriler
doğrultusunda sistem tarafından otomatik olarak üretilecektir.
Tablo – 4: TOPLAM KAYNAK İHTİYACI TABLOSU
Bu tablo, idarenin toplam kaynak ihtiyacının ekonomik kodlamaya göre toplu şekilde
gösterilmesini sağlamak amacıyla düzenlenmiştir. Tablonun faaliyet toplamı sütunu sistem tarafından
otomatik olarak üretilecek ancak genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek tutarlara
ilişkin veriler manuel olarak girilecektir.
Tablo – 5: FAALİYETLERDEN SORUMLU HARCAMA BİRİMLERİNE İLİŞKİN TABLO
Performans programı hazırlama ve uygulama sürecinde harcama birimleri önemli role sahip
olacaktır. Bu tabloya, faaliyetlerden sorumlu harcama birimlerinin net bir şekilde izlenebilmesi için
rehberde yer verilmiştir. Bu tablo, performans programı hazırlama sürecinde üst yönetici ve harcama
yetkililerinin Mayıs ayının sonuna kadar yürüteceği ortak çalışmalar neticesinde ortaya çıkacak
performans hedefi, faaliyet ve sorumlu birimler temel alınarak doldurulacaktır.
2. Kamu İdarelerinin Performans Programlarında Sıklıkla Yapılan Hatalar
2.1. Performans Göstergelerine İlişkin Hatalar
Performans göstergelerinde aşağıdaki hatalar yapılmaktadır:
Performans
hedeflerine
belirlenmemektedir.
Performans Hedefi
ulaşılıp
ulaşılmadığını
Performans Göstergesi
Ölçü
Birimi
2013
Dava süreçleri
Verilen hukuki mütalaa
hızlandırılacak,
sayısının talep edilen
etkinleştirilecek ve
mütalaa sayısına oranı
Yüzde 100
mütalaa kapasitesi
geliştirilecektir.
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 81
ölçebilecek
2014
2015
100
100
göstergeler
Eğer her yıl yüzde yüz ise, göstergenin performans hedefine ulaşmayı ölçmeyi sağlaması
mümkün değildir.
Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmayan göstergeler
belirlenmektedir.
Performans Hedefi
Kayıtlı ekonomiyi büyütmeye ve
genişletmeye öncelik verilmek
üzere kamusal mali denetim icra
edilecek ve vergi denetiminin
etkinliği artırılacaktır.
Performans Göstergesi
Ölçü Birimi
2013
2014
2015
Kayıt dışı ekonominin
oranını düşürmek
Puan
0,7
0,2
0,2
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 71
Kayıt dışı ekonominin oranını düşürmek, ölçülebilir ve ulaşılabilir bir gösterge değildir. Bunun
nedeni sadece bu idare ile ilgili olmayan birçok kamu idaresini de ilgilendiren bir alan olup,
hesaplamada kullanılan değişken veriler oldukça fazla ve belirsizdir.
Kaldı ki, Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2014 Mali Yılı Faaliyet Raporu
incelendiğinde, söz konusu performans göstergesi için “veri elde edilememiştir” notu düşülmüştür.
Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriyle
karşılaştırılabilir nitelikte olmayan göstergeler belirlenmektedir. (Sayfa: 48)
Performans
Programının
Yılı
Göstergeler
2013 2014
Yılı
Yılı
(t+1)
Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış
0,2
2013
(t+1)
Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı
50,24
t
(t+1)
Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış
0
0,2
t
(t+1)
Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı
50,24 50,66
2014
t
(t+1)
Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı
20,24 21,3
t
(t+1)
Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin GSYH'ye oranı
0
0,1
(t-1)
t
Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalışı
2,93
0,02
(t-1)
t
2015
Toplam vergiler içerisinde dolaysız vergilerin payı
50,09 51,85
(t-1)
t
Vergi gelirlerinin GSYH içerisindeki payı
20,84 19,93
Kaynak: Maliye Bakanlığının 2013, 2014 ve 2015 Yıllarına Ait Performans Programlarında Derlenmiştir.
Açıklama: Rehberde, bir önceki yıl gerçekleşme verileri (t-1), içinde bulunulan yıla ilişkin tahmin verileri (t) ve
program dönemine ilişkin tahmin verileri (t+1) sütunlarında gösterilmesi gerekmektedir.
Performans Göstergeleri
2011
Yılı
(t-1)
0
(t-1)
0
2012
Yılı
t
0
t
0
(t-1)
0
(t-1)
0
(t-1)
0
(t-1)
0
2015
Yılı
(t+1)
0,12
(t+1)
52,13
(t+1)
20,03
Yukarıdaki tablo incelendiğinde, performans göstergeleri olarak belirlenen ölçütlerin yıllar
itibariyle değişkenlik gösterdiği görülecektir. Örneğin, “Kaldırılan istisna, muafiyet ve indirimlerin
GSYH'ye oranı” göstergesine 2014 yılında yer verilmiş, ancak, 2015 yılında yer verilmemiştir. Gösterge
olmasından vazgeçilmiş ise en azından buna ilişkin bir açıklamanın yer alması yerinde olacaktır.
Diğer bir husus ise “Vergi harcamaları / GSYH oranındaki azalış” göstergesine, 2013 yılı
Performans Programında 2013 yılı için “0,2” olarak tahmin edilmiş, 2014 Performans Programının
hazırlandığı cari yıl olan 2013 yılında ise bu tahmin “0” olacağı öngörülmüştür.
Bu fiilen mümkün olmamakla birlikte, 2015 yılı Performans Programında aynı yılın yani 2013
yılının gerçekleşen gösterge değeri ilginç bir şekilde “2,93 olmuştur.
Diğer bir ilginç durum da Gelir Politikaları Genel Müdürlüğünün 2013 Faaliyet Raporu
incelendiğinde aşağıdaki tablo ile karşılaşmaktayız.
2013 yılı için faaliyet raporunda gerek hedef gerekse yılsonu gerçekleşme performans
programı ile uyumlu değildir.
Diğer taraftan, faaliyet raporunda yer alan bu tablo incelendiğinde performans programında
olmayan göstergelerin olduğu görülecektir.
Maliye Bakanlığına ait 2015 Yılı Performans Programında yer alan performans göstergeleri
aşağıdaki şekildedir.
Performans
Göstergesi
Stratejik planda yer
alan göstergelerin
izlenme oranı
Alınan şüpheli işlem
bildirimi (ŞİB) sayısı
Mali yönetim ve kontrol
alanına ilişkin olarak
revize edilen mevzuat
sayısı
Merkezi yönetim bütçe
açığının GSYH içindeki
payı
Ölçü
Birimi
2013
2014
2015
Yüzde
81
81
86
Adet
25592
28000
30000
Adet
1
5
5
Yüzde
-1,2
-1,4
-1,1
Değerlendirmelerimiz
İzlenme çalışması yapılmayacak gösterge nasıl
seçilmiştir? Eğer izlenme çalışması yapılmayacaksa
gösterge olmasının anlamı olmayacaktır.
Şüpheli işlem bildirimi alınması idareye bağlı bir
durum olmadığı için tamamen edilgen olunan bir
konuda gösterge oluşturulması hatalıdır.
Revize edilmesi düşünülen mevzuat hangi hukuki
normlardan oluşmaktadır. Kanun, yönetmelik,
genelge, rehber vb. Revize edilmesinden anlaşılması
gereken de tanımlanmamıştır. Değişiklik, kaldırılması
vb.
Merkezi yönetim açısından böyle bir öngörüde
bulunması da yerinde değildir. Maliye Bakanlığının
bütçe açığını azaltmak değil hesaplamak gibi bir
görevi bulunmaktadır.
2.2. Performans Hedeflerine İlişkin Hatalar
İdare performans hedefleri belirlenirken aşağıdaki hatalar yapılmaktadır:
Belirlenen öncelikli amaç ve hedeflerle ilişkili, stratejik amaç ve hedefin ancak o yıl
itibariyle ne kadarının gerçekleştirileceğine yönelik daha sayısal ve somut olmasına
dikkat edilmemektedir.
STRATEJİK HEDEF
PERFORMANS HEDEFİ
Stratejik yönetimi, insan kaynaklarını,
Stratejik yönetim, insan kaynakları, teşkilat
teşkilat yapısını, teknolojik altyapıyı ve
yapısı ve teknolojik altyapı geliştirilecektir.
kurumsal kültürü geliştirmek
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2015 Performans Programı, sayfa: 86
Yukarıda yer verilen, performans hedefi, stratejik hedefle hemen hemen aynıdır. Dolayısıyla,
daha sayısal veya o yıla ilişkin neler yapılacağına ilişkin bir öngörü vermemektedir.
İdarenin yürüttüğü faaliyetlerle gerçekleştirilebilir nitelikte performans hedefi
belirlenmemektedir.
Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmemektedir.
Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmasına dikkat
edilmemektedir.
Çıktı-sonuç odaklı olmasına dikkat edilmemektedir.
2.3. Faaliyetler Belirlenirken Yapılan Hatalar
Faaliyetler Belirlenirken aşağıda yer alan hususlar dikkate alınmamaktadır:
İdarenin görev ve yetkileri çerçevesinde yürüteceği ve elindeki kaynakları tahsis
edeceği iş ve hizmetleri yansıtmamaktadır.
Performans hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak belirlenmemektedir.
Aynı hedef altındaki faaliyetler birbirleriyle çelişmekte veya hedefin gerçekleşmesi
açısından tamamlayıcı olmasına nitelikte olmasına dikkat edilmemektedir.
Bir hedefe yönelik olarak fazla sayıda faaliyet belirlenmektedir. Benzer nitelik taşıyan
faaliyetler ayrı ayrı gösterilmekte ve tek bir faaliyet olarak belirlenmesine dikkat
edilmemektedir.
Hedefin gerçekleşmesine ne ölçüde katkı sağlayacağı tanımlanabilir nitelikte değildir.
Uygulanması mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir.
Maliyetlendirilmesi mümkün olmayan faaliyetler belirlenmektedir.
2.4. Faaliyet Maliyetlerinin Belirlenmesine İlişkin Hatalar
Faaliyet maliyetleri belirlenirken aşağıdaki hususlara dikkat edilmemektedir:
Her bir faaliyet için hesaplanacak maliyet tutarlarından bütçe kaynakları ile finanse
edilen kısımları analitik bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlarına uygun olarak
belirlenmesine dikkat edilmemektedir.
Maliyetlendirmelerde girdi fiyatları ve diğer ekonomik değerler gerçeği ortaya
koymamakta, tahmini belirlemeler gerçekçi öngörülere dayanmamaktadır.
Kaynaklarla faaliyetler arasındaki ilişki iyi kurulmamakta, kullanılacak olası oransal
yöntemler tutarsız ve açıklanamamaktadır.
Aşağıdaki tablo Maliye Bakanlığının 2015 Yılı Performans Programından alınmıştır:
Yandaki tabloda yer alan “Muhakemat ve
Hukuki
Danışmanlık”
faaliyetinin
maliyetine
ilişkin
ayrıntılarına
bakıldığında, anılan genel müdürlüğün
bütçesi
verdiği
değerlendirilmiştir.
Örneğin mal ve hizmet alımları ile
sermaye giderleri ne için kullanılacaktır?
Genel yönetim giderleri olmayacak mıdır?
Bu nedenle müdürlük bütçesinin bir
havuz
faaliyet
maliyeti
şeklinde
dağıtılması,
performans
programı
hazırlanmasına ilişkin anlayış ile ters
düşmektedir. Kaldı ki performans
göstergeleri ile uyumlu bir faaliyet
maliyeti de olmadığı için ölçülebilir bir
idare
performans
hedefi
ortaya
çıkmamıştır.
Yine aynı şekilde
yandaki tabloda, genel
yönetim faaliyeti şeklinde
bir faaliyet ve maliyetlerine
rastlamaktayız. Bu faaliyet
ise
3
birim
ile
ilişkilendirilmiştir.
Söz
konusu faaliyet maliyetinin
bu 3 birim arasında
dağılımı nasıl yapılacaktır?
Diğer bir ifade ile
performans göstergeleri ile
yandaki
maliyet
ayrıntılarının
ilişkilendirilmesi mümkün
değildir.
Bu
durumda
göstergeleri belirlemenin bir anlamı olmayacaktır.
3. Sayıştay Tarafından Yapılacak Performans Programlarının Denetimi
TBMM tarafından, 03/12/2010 tarihinde 6085 sayılı Sayıştay Kanunun7 kabul edilmesiyle
birlikte, 5018 sayılı Kanun kapsamında hazırlanması gereken birçok rapor denetim konusu olmaya
başlamıştır.
7
Yayımlandığı R.Gazete : Tarih: 19/12/2010 Sayı : 27790
6085 sayılı Kanun’un kamu idarelerinde yapılan denetimi düzenlilik ve performans denetimi
şeklinde ikiye ayırmıştır. Anılan Kanun’a dayanılarak çıkarılan “Sayıştay Denetim Yönetmeliği”8 ile de
bu denetim çerçevesi belirlenmiştir.
Söz konusu Yönetmelik’in performans denetiminin raporlanması başlıklı 23.maddesinde;
Denetim sonucunda, plan, program ve bütçe sistematiği açısından iyileştirilmesi gereken
alanlar ve bu alanların iyileştirilmesi için geliştirilen öneriler denetim raporuna alınır. Bu çerçevede;
a) Stratejik plana ilişkin konularda gelişme olup olmadığı,
b) Stratejik plan performans programı ilişkisinin güçlendirilip güçlendirilmediği,
c) Bir önceki raporda yer alan ve iyileştirilmesi gereken performans hedeflerinde bir iyileşme
sağlanıp sağlanmadığı,
ç) Faaliyetler ve performans göstergelerinin standartlara ve program sistematiğine uygun
olup olmadığı
raporlanır.” Düzenlemesine yer verilmiştir.
Diğer taraftan, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, Türk hukuk sistemi ve genel kabul görmüş
uluslararası denetim standartları çerçevesinde Sayıştay meslek mensupları ve Sayıştay Genel
Kurulunun görüş ve önerileri dikkate alınarak hazırlanan “Performans Bilgisi Denetimi Rehberi (v.1)”
01.04.2013 tarihli Başkanlık oluru ve 2013/10 sayılı Genelge ile yürürlüğe konmuştur. Performans
Bilgisi Denetimi Rehberinde değişiklik yapılma ihtiyacı üzerine, Rehber yeniden düzenlenmiş ve
Denetim Planlama ve Koordinasyon Kurulunun 02.12.2014 tarih ve 2014/14 sayılı toplantısında
görüşülerek, “Performans Denetimi Rehberi (v.2)” adı altında kabul edilmiş ve 15.12.2014 tarihinde
Sayıştay Başkanı tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir.9
Bu denetim rehberinde performans programı için aşağıdaki kontrollerin yapılması
öngörülmüştür10:
Performans Programı Değerlendirme Kriterleri
Mevcudiyet: Performans programının yayımlanmış olması.
Zamanlılık: Performans programının yasal süreler içerisinde hazırlanması.
Sunum: Performans programının şekil ve içeriğinin ilgili mevzuata uygun olarak hazırlanması.
İlgililik: Performans hedeflerinin hedefle, performans göstergelerinin de performans hedefleriyle ilgili
olması.
Ölçülebilirlik: Performans hedeflerinin veya göstergelerin ölçülebilir olması.
İyi tanımlanma: Performans hedeflerinin açık ve net bir tanımının olması.
4. Sonuç
Yeni kamu mali yönetim sisteminin en önemli bileşeni stratejik yönetim anlayışıdır. Bu
yaklaşım, amaç ve hedeflere yönelik faaliyet belirlemeyi, faaliyet maliyetlerini de bu çerçevede
tahmin ederek bütçe süreciyle ilişkilendirmeyi amaçlamaktadır.
Bu yaklaşımın başarılı uygulanması performans programının da iyi hazırlanmasına bağlıdır.
İdareler 5 yıllık stratejik planlarıyla, vizyon, misyon, amaç ve hedef belirlemektedir. Bu uzun vadeli
belirlemelerin, yıllık tahmini performans programı ile ortaya konulmaktadır. Diğer bir anlatımla,
stratejik plan ile bütçe arasında köprü performans programıdır.
8
Resmi Gazete Tarihi: 17.12.2011 Resmi Gazete Sayısı: 28145
http://www.sayistay.gov.tr/mevzuat/d%C3%BCzenlilik/rehber.asp
10
Performans Denetimi Rehberi, Sayfa: 22
9
Performans programlarında, idare performans hedeflerinin oluşturulmasında, performans
göstergelerinin belirlenmesinde, faaliyetlerin tanımlanmasında ve faaliyetlerin maliyetlendirilmesinde
hatalar yapılmaktadır.
Tüm bu hatalar aslında faaliyet raporunda ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla, idarelerin
performans programı hazırlarken, faaliyet raporundaki sorunlara eğilmeleri gerekmektedir. Hangi
göstergelerin hatalı, hangi faaliyet maliyetlerinde ciddi sapmalar var veya hangi hedefler gerçekçi ya
da somut değil faaliyet raporunda bir sorun olarak idarelerin karşısına çıkmaktadır.