KAMU BÜROKRASİSİNİN DENETLENMESİNDE YENİ
advertisement
KAMU BÜROKRASİSİNİN DENETLENMESİNDE YENİ GELİşMELER Bilal ERYILMAZ· Önceleri hiç bilinmeyen bir çok faaliyet ve konu, bugün devletin ilgilendiği, hizmet yürüttüğü ya da yoğun olarak düzenlediği alanlar haline gelmi§tir. Sosyo­ ekonomik geli§me, teknik yenilikler, toplumsal ihtiyaçlar, ideolojik ve siyasal baskılar devletin görevalanını geni§letmi§ ve yapısını büYÜtmü§tür. Devletin büyümesi ve yükünün artması ile birlikte kamu yönetimi ön plana çıkmı§tır. Vatandan§ olarak halk, kamu yönetimini güçlü ve sorun çıkaran bir örgüt, mü§teri olarak ise verimsiz ve bürokratik bir yapı biçiminde değerlendirmektedir. Kamu bürokrasisi, bilgi ve uzmanlık kaynağı, karar verme gücü, istikrarlı bir statü ve profesyonellik gibi nitelikleriyle siyasi iktidar kar§ısında önemli bir güç haline gelmi§tir. Bu geli§meler kar§ısında, kamu bürokrasisinin hizmet yükü ve rolü artmı§, buna bağlı olarak verimliliği, denetimi ve hizmet sunduğu çevreye kar§ı sorumluluğu konuları, önem kazanmı§tır. Bu çalı§mada, kamu bürokrasisi kavramını, kar amacı gütmeyen kamu ele almaktayız, Kısaca buna kamu yönetimi de diyebiliriz. kurumları anlamında Batı'nın bürokrasinin fazla geli§mediği bir dönemde bugünkü anlamda bir bürokrasi olgusuyla kar§ıla§ılmadığı için, denetimine de ihtiyaç hissedilmedi. Bu bakımdan bürokrasileri i§letecek, onların sakıncalı yönlerini ortadan kaldıracak ve denetleyecek, demokratik metodların ara§tırılması da yakın zamanlara rastlar. ı ortaya demokratik çıktı. kurumları, Ba§langıçta, Demokrasilerde, yönetimin me§ruluğu, yönetilenlerin rızasına dayanır. Yönetenler, halktan aldıkları temsil yetkisine bağlı olarak programlarını İcra ederler. Siyasi yöneticilerin, seçimle i§ba§ına gelmeleri ve halka kar§ı sorumluluk ta§ımaları, en önemli demokratik ilkedir. Kamu bürokrasisinin sorumluluğu, siyasi iktidara kar§ıdır. Bürokrasinin, halka ya da hizmet yürüttüğü • ı Doç. Dr., Dokuz Eylül Üniversitesi ıktisadi ve ıdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Öçetim Üyesi Judith E.Gruber, Controlllng Bureaucraclea, University of Califomia Press, Califomia,1987, 5.7. Amme İdaresi Dergisi, Ci/t 26, Sayı 4, Aralık /993. AMME İDARESİ DERGİst 82 çevreye kaI'§1 siyasi bir sorumluluğu yoktur. Ancak, kamu bürokrasisinin, yapı ve niteliği gereği, hükümet fonksiyonlarına ortak olduğu dü§ünülürse, bu sorumluluk nasıl sağlanacaktır? B3§ka bir deyi§le, siyasi yöneticiler ve halk, kamu bürokrasisi üzerinde nasıl daha fazla etkili olabilecek ya da onu, nasıl daha fazla sorumlu davranı§a sevkedebilecektir? Bu sorunun çözümüne yönelik iki yakl3§lmdan sözedilir. Birincisine göre sorumluluk, manevi bir yükümlülük duygusudur. Asıl olan onu geli§tirmektir. Memurlar, görevlerini yerine getirirken, kendilerine rehberlik edecek ahlaki değerlere ve mesleki standartlara sahiptirler ve bunlara göre davranırlar. Bu duygu ve standartlar geli§tirilmeden, dı§arıdan yapılacak denetimlerin etkisi zayıf kalır. İkinci y~kl3§ıma göre, bu değerler yeterli değildir; sorumlu davranı§ı sağlayacak bazı dı§ denetim araçlarına ihtiyaç vardır. Dı§ denetim araçlarının amacı, memurların davranı§larını, yasalarda öngörülen esaslara uydurmaktır. l Birinci yakla§ım, otokontrolü öngörmekte ve eğitime önem vermektedir. İkinci yakla§ım, iç denetimin yetersizliğine kaI'§l dı§ denetim araçlarının önemini vurgulamaktır. Uygulamada, bu yakl3§ımlardan birini tercih etmek yerine, karma bir model benimsenmektedir. Biz burada, sorumlu davranı§ı sağlayacak iç ve dı§ denetim araçlarını birlikte incelemeye çall§acağız. Bürokrasinin yapısından kaynaklanan denetim ihtiyacı olduğu gibi, tutum ve davranı§larından ileri gelen sorunlar da bulunmaktadır. Bürokrasi, bir yönüyle bireysel hürriyetleri kısıtlayan ve ekonomik kaynakları tüketen, sürekli geni§leyen yekpare büyük bir yapı (Leviathan); diğer yönüyle ise, elektrik ihtiyacı olan ki§ilere televizyon seti göndermek gibi, birbirleriyle irtibatsız, kırtasiyeciliğe ve kuralcılığa dü§kün büro ve memurlardan meydana gelen zavallı bir düzen olarak değerlendirilmektedir. 3 Belirtilen bu sorunlar, bürokrasinin bir organ olarak i§leyi§inden kaynaklanmaktadır ve dolayısıyla onun yapısal yönüyle ilgilidir. memurların Bürokrasinin ikinci yönü, memurların davranı§larıyla ilgilidir. Bazıları, bürokrasiyi ve bürokratları, yasal yetkilerini a§mak ve keyfi davranmakla suçlarlar. Bürokratlar, yasalarla tanımlanan otorite sınırlarının dı§ına çıktıkları ve ki§isel değerlerine göre hizmet yürüttükleri gerekçesiyle sıkça ele§tirilirler. Polislerin, sanıklara kötü davrandıkları ve i§kence yaptıkları iddiaları bu cümledendir. Bazıları da, tam tersine, bürokratları, yasalara, kurallara ve yöntemlere a§ırı olmakla itham ederler. Bu ele§tiri, bürokrasinin çe§itli kademelerinde görev yapan memurların kuralcı ve kırtasiyeci tutumlarına dikkati çekmektedir. bağlı Bürokrasinin i§leyi§i ve memurların davranı§ıyla ilgili temel sorun, yasaların "genel" ya da "ayrıntılı" düzenlenmesinden kaynaklanmaktadır. Yasaların çok ayrıntılı düzenlenmesi, memurlar üzerinde daha f~zla denetim kurmak isteğine i 1 3 Guy Peters, The PolltiCl or Bureaucracy, Third Edition, Longman, New York, ı989, 5.2.")0. a.k. 5.251 KAMU BÜROKRASİsİNİN DENEnENMESİ 83 dayanmaktadır. Oysa ayrıntılı yasalar sorumluluktan kaçmak isteyen memur ya da bürokrat için bir sığınma aracı olmaktadır. Bir örgütün kuralları ve prosedürleri, çalı§anlarına önemli ölçüde kendilerini koruma olanağı verir. Memurların çalı§ma hayatında en önemli amaçları, kendilerini koruyacak ve hizmet güvenliğini sağlayacak mekanizmaları geli§tirmektir. Ayrıca, bürokratik mekanizmalarda çalı§anlar, ba§arısızlıklarını gizleyecek bir yer bulurlar. Ayrıntılı usul ve kurallar, i§lerin gecikmesi ve kırtasiyeciliğin de temel sebebidir. Öte yandan, bir çok ki§i, çe§itli idari sorunların çözümü için memurlara­ bürokratlara geni§ takdir yetkisi tanınmasından yanadır. Geni§ takdir yetkisi de, , yasaların genel ve esnek düzenlenmesiyle ilgilidir. Memurlara verilecek genel yetkiler, onların kaf§ıla§tıkları sorunların çözümsüzlüğünü, kurallara bağlamak gibi bir eğilim içine girmezler. Bu sistemin sağlıklı i§leyebilmesi için, bürokratların iyi eğitilmesi ve sorumluluk üstlenme duygularının geli§tirilmesi gerekir. Ayrıca mevcut kuralları, kendilerini korumak içİn değil, toplumun yararına yönelik olarak kullanmakta istekli olmaları önem ta§ır. Memurlar, özel sektör kurulu§larında çalı§an personelden, ahlak ne daha kötü ne de daha iyidir. Onları diğerlerinden ayıran en önemli faktör, kamu yararını esas alan ve halka kar§ı sorumluluk ta§ıyan demokratik bir idarede çalı§malarıdır. Memurların, bu nedenle hizmetlerinde halkın yararını esas almaları gerekir. Memurların bu sosyal sorumluluğu, ki§iliklerinden değil, yapılan i§in niteliğinden ve hükümete verilen yönetme gücünün yapısından kaynaklanmaktadır. bakımından Siyasi yöneticiler, kırtasiyeciliği önlemek ve memurlara daha geni§ takdir yetkisi tanımak amacıyla usul ve kuralları yumu§atmak önerisine kar§ı çıkarlar. Onlar, böyle bir düzenlemenin siyasi egemenlik doktrinine ters dü§tüğünü söylerler. Topluma kar§ı doğrudan sorumluluk ta§ımayan ki§ilerin geni§ yetkilerle donatılmasının, yönetimin demokratik niteliğine zarar vereceğine inanırlar. Burada bir dilernma ile kaf§1 kar§ıyayız. Usul ve kuralların ayrıntılı düzenlenmesi, kırtasiyeciliğe, i§lerin gecikmesine ve sorumluluktan kaçmaya neden olurken, memurlara daha geni§ takdir yetkisinin tanınması, bürokratların keyfi davranmalarına ve siyasi yöneticilerin bürokrasi üzerindeki gücünün zayıflamasına sebep olmaktadır. Genellikle memur, i§inde serbest olmak, zamanı dilediği gibi kullanmak; hiyerar§ik ve siyasi otoritenin etkisinden uzak olma eğilimindedir. "İdari otorite, bürokrasinin hayat damarıdır."4 Bürokratların otorite isteği ile siyasi yöneticilerin egemenlik haklarını uzla§tırarak kamu hizmetlerini daha verimli hale nasıl getirebiliriz? Bu sorunun cevabı, siyasi sistem içinde, bürokrasiyi daha iyi denetleyecek mekanizmalar geli§tirmeye ve dahili reformlarla bürokrasinin karakterini deği§tirmeye bağlıdır. 4 Reinhard Bendix., "Bureaucracy and the Problem of Power". Reader in Bureacracy, (Ed., Robert K.Merton; Ailsa P,Gray; Barbara Hockey; Hanan C.Selvin). The Free Press, G1encoe, lllinois, 1960, s.118. AMME tDARESt DERGtst 84 Bu araştırmamızda, kamu bürokrasisinin denetlenmesinde öteden beri uygulanan klasik yöntemler ile geli§tirilmeye çall§ılan modern metotlar, birlikte değerlendirilmeye çalı§ılmı§tır. sİYAsİ DENETİM METOTLARI Kamu bürokrasileri üzerinde uygulanan en önemli denetim yollarından biri, siyasi organlarca yapılanıdır. Demokratik sistemlerde siyasi kurum ve ki§iler, halkı temsil ederler. Kamu bürokrasisinin kullandığı yetkiler, kendine ait değildir. Bu yetkiler onlara siyasi organlarca verilmi§tir. Bir devlet dairesinin ayırıcı özelliği, kamu ile ilgili olması; bu nedenle de amaçlarının ve programlarının siyasi karakteridir. İdari amaçlar ve programlar yasalarla ve hükümet kararlarıyla belirlenir. Gerçek yetkinin sahibi siyasi organlar olduğu için sözkonusu yetkinin nasıl kullanıldığını denetlemek, yetkiyi yeniden düzenlemek ya da geriye almak hakkı bu organlardadır. Siyasi organlardan kastımız yasama organı ve hükümettir. Her ikİ organın bürokrasi üzerindeki etkisİ farklıdır. Yasama Organının Bilgi Edinme ve Denetim Yollan Her ülkede yasama organı, bütçe müzakerelerİ, ara§tırma, soru§turma, genel görܧme ve soru celselerinde; yasa önerilerinin görü§Üımesi esnasında ve seçmen hizmeti yürütürken, bürokrasiyi de denetler. Ancak, yasama organının bürokrasİ üzerindeki denetimi doğrudan değil, dolaylıdır. Parlamento, bürokrasiyi, hükümet vasıtasıyla denetlerneye çalı§ır. Yasama organı, ilk inceleme ve görü§meleri, az sayıda üyeden olu§an çe§itli ihtisas ve ara§tırma komisyonlarında yürütür. Çünkü, meclis genel kurulunun, bir konuyu derinlemesine incelemesi ve görü§mesi, üyesinin çokluğu, zamanın kısıtlılığı ve uzmanlık ihtiyacı gibi nedenlerle pek mümkün olmaz ve pratik de değildir. O nedenle, gerek yasa, gerekse ara§tırma önerilerinin, önce az sayıda ve çe§itli partilerin temsilcilerinden olu§an komisyonlarda ele alınması, bütün ülkelerde kabul edilen genel bir yöntem haline gelmi§tir. Komisyonlar, çoğunlukla, bakanlıkların hizmet alanlarına paralel olarak düzenlenmi§tir. Komisyondaki inceleme ve görü§melere, hükümeti temsilen ba§bakan ya da bir bakan katılabilir. Bazen bakan, bürokratlarıyla birlikte görü§melere i§tirak eder. Komisyon üyeleri, ilgili öneri ve sorunu tartı§ırken, uygulamaya ve dolayısıyla bürokrasinin ݧleyi§ine de değinirler. Hükümet sistemleri ne olursa olsun, bütün temsili rejimIerde, yasama "kanun yapma", "hükümeti denetleme" ve "devlet bütçesini kabul etme" gibi üç temel i§levi bulunmaktadır. Yürütme organının göreve gelmesinin ve görevde kalmasının, yasama organının güvenine bağlı olmadığı ba§kanhk organının KAMU BÜROKRASİSİNİN DENEILENMESİ 85 rejiminde bile, parlamento, meclis ara§tırması ve bütçeyi kabul yetkileri sebebiyle yürütme organını belli ölçüde denetler.! Türkiye'de, anayasa gereği, Meclis'in bilgi edinmesi ve hükümeti denetlemesi, "soru", "meclis ara§tırması", "genel görü§me", "gensoru" ve "meclis soru§turması" yollarıyla gerçekle§tirilmeye çalı§ılmaktadır. Ayrıca bütçe görü§meleri de, yasama organının yürütmeyi ve dolayısıyla bürokrasiyi denetlernede kullandığı önemli araçlardan biridir. Bütçenin, kötüyü cezalandırmak ve iyiyi ödüllendirmek amacıyla kullanılması bir istisna değildir. Ba§kanhk sisteminin uygulandığı Amerika Birle§ik Devletleri'nde Kongre ve Eyalet Meclislerinin, bütçe üzerindeki yetkileri sebebiyle bürokrasiyi etkili bir biçimde denetledikleri bilinmektedir. Parlamenter sistemlerde ise, katı parti disiplini ve hükümetin meclisteki çoğunluğu sebebiyle yasamayı kontrol etmesi sonucu, bu denetim yetkisinin etkili bir §ekilde kullanıldığı söylenemez. Yasama organı, bazı ülkelerde (ABD ve İngiltere gibi), bürokrasinin (idarenin) yaptığı düzenlemeleri gözden geçirmek ve gerektiğinde veto etmek yetkisine sahiptir. Bütün demokratik ülkelerde bürokrasiye, bağlayıcı kuraııar koyma yetkisi tanınmı§tır. Ancak bu düzenlernelerin (tüzük ve yönetmelik gibi), yasama organının iradesine uygun olması gerekir. İdari düzenlemelerin, yasama organının iradesine uygunluğunu, ABD'de Kongre; İngiltere'de Avam Kamarası'nda bir komite denetlemektedir. Bu denetim mekanizmasının etkili olabilmesi için, söz konusu düzenlemeleri gözden geçirecek yeterli personelin istihdam edilmesi gerekir. Her iki ülkede, yasama organı bürokrasinin yaptığı yasa-altı düzenlemeleri etkin bir §ekilde denetleyememekte ise de, söz konusu mekanizmanın varlığı, hükümetleri daha dikkatli davranmaya sevketmektedir. Çünkü bürokrasinin yaptığı düzenlernelerin sorumluluğu hükümete aittir. Parlamentonun itiraz ettiği bir düzenlemeye kar§ı hükümetler daha hassas davranırlar. 6 Bazı ülkelerde, bürokrasinin uygunluğunu yasama organı yerine, yaptığı düzenlernelerin kanunlara idari yargı denetlemektedir. Fransa ve Türkiye'de, tüzük ve yönetmelik gibi idari düzenlemeler, kanunlara aykırı ise idari yargı tarafından iptal edilirler. Yasama organının, bürokrasiyi denetleme yollarından biri de, milletvekillerin, vatanda§ların yönetimle ilgili sorunlarına yardımcı olmak amacıyla yürüttükleri hizmetlerdir. Ortalama bir ki§i, bürokrasi kar§ısında kendini zayıf hisseder. Bu sebeple, onu etkileyecek yollar ve araçlar aramaya ba§lar. Bu konuda en uygun araçlardan biri, siyasi temsilcilere ba§vurmaktır. Her ülkede milletvekilleri, zamanlarının büyük bir kısmını seçmenlerin tayin, nakil, hastane-doktor, kredi ve i§ takibi gibi i§leri ve sorunlarına ayırırlar. Parlamenterler, seçmenlerin çe§itli sorunlarıyla uğra§ırken, bürokrasinin içine girme ve onun nasıl i§lediğini daha yakından görme fırsatını elde ederler. Bu, S Ergun Özbudun, TürkAnayasa Hukuku, II.Baskl, Yetkin Yayınlan, Ankara, 1989,5.271. 6 Peters, a.g.e. 5.266. AMME İDARESİ DERGİSİ 86 parlamenterlerin bürokrasi ile doğrudan ili§ki kurmasını sağlar. Parlamenterlerin yürüttükleri bu faaliyetlere "seçmen hizmeti" (constituency seıvice) denilmektedir. Özellikle ülkemizde, seçmen hizmetleri, milletvekillerin en çok zaman ayırdıkları i§lerin ba§ında gelmektedir. Yasama organının elindeki bürokrasiyi denetleme araçları, bazı bakımıardan, yeterince etkili bir §ekilde kullanılamamaktadır. Her §eyden önce, yasamanın yürütme kaf§ısında belirli bir güç kaybına uğradığı dikkati çekmektedir. Devlet faaliyetlerinin sayı ve nitelik bakımından artması, parlamentoların i§ hacmini geni§letmi§ ve dolayısıyla verimini dü§ürmü§tür. Parlamentoya göre kısa sürede çok sayıda karar üretme becerisine sahip hükümet-b ürokrasi ikilisi, bu bo§luğu doldurmak için harekete geçerek, yasamanın bir kısım görev ve yetkilerini üstlenmi§lerdir. Hükümetlerin, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkileri, bunlardan sadece bir tanesidir. Parlamentoların, yürütme organı kar§ısındaki etkinliğini zayıflatan ikinci uluslararası ili§kilerin yoğunla§masıdır. Uluslararası ili§kilerin gerektirdiği kısa sürede karar verme ihtiyacı, ili§kilerin sürekli ve düzenli olması zorunluluğu, ili§kilerde az sayıda muhatabın getirdiği kolaylıklar, yürütme organının yasama kar§ısındaki üstünlüğünü güçlendirmi§tir. geli§me, Üçüncü olarak, verimlilik, rasyonellik, uzmanlığa saygı gibi değerler, yava§ çalı§an ve uzmanlığı zayıf kurumlar olan parlamentolara duyulan güveni azaltmı§tır. 7 Bu geli§meye paralelolarak parlamentonun siyasa yapma ve kural koyma gücü fiilen bürokrasiye ve hükümete geçmi§tir. Yasama organının rolü, izleyebildiği kadarıyla, bürokrasinin ve hükümetin yasalara ters dü§en eylem ve i§lemlerine kar§ı tetikte hazır bekleyen bir makam (watchdog) niteliğindedir. Yürütme Organının Denetimi Yürütme organı, hiyerar§ik otorite olarak kamu bürokrasisinin tepesinde aldığı için, onun denetlenmesinde en elveri§li bir konumdadır. Yürütme organı, parlamenter sistemde ulusal düzeyde hükümet; ba§kanlık sisteminde ise, devlet ba§kanıdır. Yerel yönetimler düzeyinde ise, vali, belediye ba§kanı ya da muhtardır. Yürütme organının bürokrasi üzerindeki gücü, ülkeler ve siyasi sistemler bakımından farklılık gösterir. Bu farklılık, yürütme organının, üst yer görevlilerini atama, görev yerlerini deği§tirme, görevden uzakla§tırma ve idarede reorganizasyon yapabilmek gücüyle ilgilidir. Yürütme organının personel üzerindeki hiyerar§ik gücü, bürokrasinin denetiminde kullanılan önemli araçlardan biridir. düzey kamu Her kamu kurumu, hiyerar§ik bakımdan bir bütündür. Bir kurulu§ta, üstlerin astlar üzerindeki denetimine hiyerar§ik denetim denir. Bu denetim, astların bütün eylem ve i§lemlerini içerdiği gibi, özlük haklarını da kapsar. Bir 7 İlkerTuran, "Parlamenter Demokra5ilerde Denetim l§levi ve TOrkiye", A.Ü.SBF Derxisl, Mart-Haziran ı978, 5.8-9. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENE1LENMESİ kamu kurumunda üst'ün hangi makam olduğu, ilgili kurulU§un belirtilmi§tir. Genel yönetirnde üst, bakanlardır. 87 yasasında Amerikan cumhurba§kanı, dünyada seçimle gelen en güçlü yürütme organıdır. Cumhurba§kanı, bürokraside yakla§ık 2650 personeli atayabilmekte ve çoğunu, Senato'nun onayı olmadan görevden uzakla§tırabilmektedir. 8 Cumhurba§kanının, kamu yöneticileri üzerindeki bu gücü, bir zamanlar söz konusu ülkede yaygın olarak uygulanan "kayırma" ya da "ganimet" sistemine (spoils system) dayanmaktadır. Bu sisteme göre, seçimi kazanan siyasi parti, kamu görevlerine kendi taraftarlannı yerle§tirir. Kayırma sistemi, "siyasi partiler, iktidara taraftarlan ile birlikte gelmeli ve onlarla birlikte gitmeli" görܧüne dayanır. Bu sistemin savunuculan, memurluğun sürekli bir meslek haline gelmesine kar§ıdırlar, dü§üncelerini "demokrasiye hizmet" ve "bürokrasiyi denetim altında bulundurma" gibi kavramlara dayandırmak istemݧlerdir. Onlara göre memurluk, bir meslek haline gelirse, kısa sürede özel çıkarlann ağır bastığı, halktan kopuk ve ona kapalı bir sistem niteliğine bürünür. Bunu önleyebilmenin bir yolu, memurluk süresini sınırlandırmak, onu, en azından siyasi partinin iktidarda kalı§ süresine bağlamaktır.' Kayırma sisteminde memurlar, devletin değil, siyasi iktidarın görevlileridir; siyasi iktidarın istememesi halinde, her zaman görevden atılabilirler. Bugün Amerika Birle§ik Devletleri'nde, kayırma sistemi yerine, liyakat sistemi uygulanmaktadır. Liyakat sistemi, memurluğu, sürekli bir meslek ve kariyer haline getirmi§tir. Yönetimi ve görevlileri, belirli ölçüde siyasetten ayırmı§tır. Liyakat sistemi günümüzde az ya da çok bütün ülkelerde uygulanmaktadır. 10 Liyakat sisteminin, idari sorumluluk bakımından en önemli sorunu, personelin hizmet güvenliğidir. Politikacılar, bir memuru kolay kolay görevden atamaz. Görevden ya da memuriyetten atma, ancak disiplin kuraııannın açıkca ihlali halinde söz konusu olabilir. Bunun da i§lemleri çok uzundur ve idari yargı denetimine tabidir. Liyakat sisteminde kamu personeli, piyasa §artlanndan, politikacıların baskısından ve halkın taleplerinden daha az etkilenmektedir. Devlet memurlarını siyasi baskılardan kurtarma gayreti, bürokrasiyi ön plana çıkaran ve siyasi iktidann memurlar üzerindeki gücünü zayıflatan önemli faktörlerden biridir. Liyakat sistemini benimseyen ülkelerin tümünde siyasi iktidann personel üzerindeki gücü aynı değildir. Örneğin, İngiliz ba§bakanının yetkisi, Amerikan David H.Rosenbloom. Pubilc Administration, Random Hause, New York, 19&9, 5.53-59. Sait Güran, Memur Hukukunda Kayırıaa ve Uyakat Sistemleri, t.Ü.Hukuk Fakültesi Yayınlan, No:627, İstanbuL. 19&0,5.&6. 10 Liyakat sistemi, kamu hizmetlerine giri§te, görevde ilerleme ve yükselmelerde, yer dep§tirmelerde, görevden 8 , uzakla§tırma ve çıkarmalarda, bilimsel, mesleki, fikri nitelik ve yeteneklerde bl§annın esas ahnmasl, tarafsız ve adil bir davranl§la objektif hukuk kurallannın uygulanması rejimidir. Hasan ŞürU Adal, Ka_u Penonel Idaresi, İstanbul, 196&,5.103. AMME İDARESİ DERGİSİ 88 cumhurb3§kanl ile kar§ıl3§tırıldığında, hemen hemen yok gibidir ya da azdır. Bakanların ise, birlikte çalı§acakları bakanlık sekreterini (permanent secretary) belirleme yetkisi bile sınırlıdır. Diğer ülkelerde hükümetin, kamu personeli üzerindeki yetkileri oldukça fazladır. Otoriter sistemlerde ise bu yetki daha da geni§ tir. i ı Ülkemizde yasalolarak "liyakat sistemi" benimsenmi§tir. B3§ta anayasa olmak üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, liyakat sistemine açıkca yer vermi§lerdir. Anayasa, kamu hizmetlerine ahnmada "görevin gerektirdiği niteliklerden ba§ka hiç bir ayırım gözetilemez" hükmünü getirmi§tir (Md.70). Buna göre, kamu hizmetlerine giri§te temel ilke, "görevin gerektirdiği nitelikler"dir. Kamu görevlilerinde aranacak nitelikler, yapılacak i§e ya da "görev"e bağlanmı§tır. Ayrıca anayasa, devletin genel idare esaslarına göre yürüttüğü kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi esasını getirmi§tir. Böylece görev, asli ve sürekli olunca, onu yerine getirecek olan ki§ilerin de daimi statüde ve bir kariyere dayalı olarak çalı§tırılması gerektiği vurgulanmak istenmi§tir. Bu da, kamu hizmetlerine giri§te ve yükseltilmelerde liyakat esaslarının uygulanmasını gerekli kılmaktadır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, kamu personel rejiminin temel ilkeleri arasında liyakatı da saymı§tır (Md. 3/C). Liyakat, kamu hizmetlerine ahnmada ve yükselmede, kayırıcılığı, partizanlığı önleyen ve kamu görevlilerinin tarafsızlığını amaçlayan bir ilkedir. Ülkemizde memurluk, yasalolarak, hükümete ve onu olu§turan siyasi parti veya partilere bağlı bir hizmet değildir. Siyasi iktidarda olan partinin deği§mesi, memurların da deği§mesini gerektirmezıı. Yasal düzenlemenin aksine, uygulamada, liyakat sistemi görüntüsü altında, sistemini andıran bir yol izlenmektedir. Güran'a göre, kayırmacılık; tam bir partizan yanlılıkla ve "ganimet kazananındıril biçiminde sürdürülmekle beraber, bu oyunun liyakat sistemi kurallarına göre oynanmasına gerek görülmektedir. 13 kayırma İktidar deği§ikliğinde, müste§arlar, genel müdürler, daire ba§kanları, valiler, emniyet müdürleri ve elçiler deği§mekte; bu deği§iklik bürokrasinin orta ve alt kademelerine kadar uzanmaktadır. Kamu iktisadi te§ebbüsleri "verimlilik" ve "etkinlik" gibi piyasa kurallarına göre yönetilmesi gereken i§letmeler olmasına rağmen, iktidar deği§ikliklerinden en çok etkilenen kurumların b3§ında gelmektedir. Yönetim ve denetim organlarıyla müdürlük makamları, yeni iktidara yakın bürokrat ya da partililer tarafından doldurulmaktadır. Siyasi partiler, iktidarın tutumunu partizanhk olarak nitelendirerek ele§tirdikleri halde, kendileri iktidara geldiklerinde, bunları düzeltmek yerine, aynı ıı Peters, ....e.. 5.269-270. ıı. Şeref GözObüyik-Tekin Akılhoğlu, Yöneti. Hukuku, 5. baskı, Turhan K,jtabevi, Ankara, 1992, 5.151. 13 Güran, ....eo, 5.316. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENETI.ENMESİ 89 yöntemlerle ve en az selefleri düzeyinde kayırmacılık yapmaktadırlar. Hizmete giri§te ve nakiııerde partilerin tavassutu (aracılığı) yaygın bir uygulamadır. Üst yönetim mevkilerine yapılan atamalarda siyasal ölçüt, belirleyici olmaktadır. Ülkemizde hizmetsiz memuriyetler (arpalıklar) kurumsalla§tırılmı§tır. 14 Türkiye'de adı konulmamı§ bir kayırma sisteminin uygulanmakta olduğunu söylemek fazla abartılı olmaz. Bununla birlikte, ülkemizde, personel rejiminin, kayırma sisteminden farklı en önemli yönü, memur güvenliğidir. Memur güvenliğinin de teminatı, idari yargıdır. Memurun görev yeri deği§tirilebilir, fakat özlük hakları korunmak zorundadır ve görevden atılması, ancak memuriyetten çıkarılmayı gerektiren disiplin suçu ݧlemesi ya da altı aydan fazla hapis cezası ile mahkumiyetine karar verilmesi durumlarında mümkün olabilir. Bu nedenle hükümetler, üst düzey görevlileri deği§tirirken, onları, özlük haklarını belirli ölçüde koruyacak pasif görevlere tayin etmek durumundadır. Çoğu zaman, merkez valiliği, uzmanlık, mü§avirlik, müfetti§lik gibi kadro ya da görevler kayırma sisteminin mağdurlarının "beklemede" tutuldukları "kızak" yerler olarak kullanılır. Bu kadrolar, devletin merkez kurulu§larındaki personel sayısının §i§mesine neden olmaktadır. Görevden almaları kolayla§tırmak için bol sayıda "danı§manlık" ve "uzmanlık" kadroları ihdas edilmektedir. Örneğin ba§bakanlıkta yüzün üzerinde danı§manlık kadrosu bulunmaktadır. Aynı amaçla İçi§leri Bakanlığı'nda 94 merkez valisi görev yapmaktadır. Merkez valilerinden, 29 yıldır aynı statüde görev yapanlar bile söz konusudur. ls Hükümetler kadro deği§ikliğini çoğu kez "idari lüzum" olarak nitelendirirler. İdari lüzumun gerekçesi uyumlu bir ekip olu§turmaktır. Oysa bu deği§ikliklerde, siyasi eğilim, ihtiyaç ve baskıların önemli bir payı bulunmaktadır. Merkezi hükümet düzeyinde gözlenen siyasi kayırmacılık, belediyelerde de söz konusudur. personel üzerindeki yetkileri, bürokrasinin Siyasi iktidarların, denetlenmesinde hükümetlere önemli bir güç kaynağı olu§turmaktadır. Ancak hükümetler, bu yetkinin payla§tırılmasını istememektedirler. 1991 yılında kurulan DYP-SHP Hükümeti, bazı atamalarda Cumhurba§kanının tutumundan rahatsızlık duyarak, onu devre dı§ı bırakacak, "by pass" adıyla kamu oyunda isimlendirilen yasal düzenlemeye gitme ihtiyacını hissetmi§tir. Demokrasinin gerekleriyle, etkin kamu yönetimine duyulan ihtiyacın belirli bir denge içinde tutulabilmesi için, bakanlıklarda siyasi nitelikteki makamlar ya da görevler ihdas edilebilir. Bu makamlar, bazı ülkelerde uygulandığı gibi bakanlıklarda "bakanlık kabinesi" modeli §eklinde olabilir. Kamu kesiminden ya da dı§arıdan, bakanın takdiriyle seçilerek görev yapacak ve onunla birlikte 14 Cahit Tutum, "Kamu Personeli Sorunu", Kamu Yönetimi, İkinci Kitap, I.Ulusal İdare Hukuku KODgresi, ı-4 Mayıs IS 1990, Danı§tay, Ankara, 5.575. Tfirkiyeve Orta Dolu Amme İdaresi Enstitüsü, Kamu Yönelimi Araştırması (KAYA), mDAİE YayıDJan No:238, Ankara, 1991, 5.157. 90 AMME iDARESi DERGisi deği§ecek olan bu iç kabinenin görevi, bakanlığın hizmet politikasının olu§turulması ve geli§tirilmesine katkıda bulunmak, siyasi karar merkezi ile bürokrasi arasında ileti§im ve e§güdümü sağlamaktır. ı' Yürütme organının personel atamaları dı§ında, bürokrasi üzerinde diğer bir yetkisi de, idarenin yapısı ve yürüttüğü faaliyetlerle ilgili soru§turma ve ar3§tırma açabilmesidir. Bakanlık, yürütme organının temel hizmet birimidir. Bakanlığı, hükümet ve parlamento nezdinde bakan temsil eder. Bu nedenle bakan, bakanlık hizmetlerini, mevzuata, hükümetin genel siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmek, diğer bakanlıklarla ݧbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir ve b3§bakana kar§ı sorurrtludur. Bu sorumluluğun gereği olarak, bakanlık merkez, ta§ra ve yurt dı§ı te§kilatı ile bağlı ve ilgili kurulU§ların faaliyetlerini, i§lemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Türkiye'de, bürokrasinin denetlenmesinde ve idari soru§turmaların yürütülmesinde müfetti§lik kurumu kullanılmaktadır. Bu amaçla bütün bakanlıklarda Tefti§ Kurulu Ba§kanlıkları bulunmaktadır. Tefti§ Kurulu Ba§kanlığı, bakanın emri ya da onayı üzerine, onun adına, bakanlık te§kilatı ile, bağlı ve ilgili kurulU§ların her türlü faaliyet ve i§lemlerini denetlemek, incelemek ve soru§turmakla görevlidir. Müfetti§lik kurumu, Fransız yönetim sisteminin temel özelliğidir. Amerika Birle§ik Devletleri ve İngiltere'de, kamu yönetiminin yapısı ve i§lemleri üzerinde inceleme ve soru§turma faaliyetleri, genellikle ihtisas komisyonları aracılığı ile yürütülmektedir. İnceleme ve soru§turma komisyonları, Anglo-sakson yönetiminin önemli bir geleneğidir. Ülkemizde uygulanan denetim hizmetleri, genellikle, §ekli unsurları ön plana çıkarmakta ve bir çe§it törenciliğe neden olmaktadır. Bürokrasinin denetlenmesinden çok, bürokratik i§lemlerin artmasına ve kırtasiyeciliğe yol açmaktadır. Memurlar, kendilerini denetim riskinden koruyabilmek ve güvenceye alabilmek için, yasaları, çoğu zaman "lafzi" olarak yorumlamak; amaç, hizmet verimliliği ve vatanda§ların ihtiyaçları gibi unsurları ihmal etmek ya da ikinci plana itmek durumunda kalmaktadırlar. Çünkü bürokratik yapı ve i§lemler, vatanda§l ön plana çıkarmak ve ona değer vermek amacıyla değil, idareyi vatanda§ kaf§ısında korumak anlayı§ına göre düzenlenmi§tir. "OMBUDSMAN"IN DENETİMİ Bürokrasinin denetlenmesi ve ki§ilerin idare kar§ısında korunmasını amaçlayan metotlardan biri de ombudsman kurumudur. Kamu denetçisi ya da hakemi diyebileceğimiz ombudsman, ayrı bir ba§lık altında incelendiği gibi, siyasi denetim yöntemleriyle birlikte de ele alınmaktadır. Çünkü bu denetim metodu, 16 Tutum, a.g.e., s.579·58O; Muammer Oytan, "Fransa'da Idarenin Politize Olmasını Önleyen Bir Organ: Bakanlık Kabinesi", Aame Idaresi DergisI, C:ı7, S:I, Mart 1984, s.52-62. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENEJLENMESİ 91 yürütme araçları bakımından yasama organına dayanmakta ve ona bağlı olarak ݧlev yürütmektedir. Ombudsman, çalı§malarıyla ilgili raporunu yasama organına sunar; kimi kez özel bir komite, kimi kez de bütün bir parlamento, ombundsmanın raporuyla ilgilenir. Ombudsman, genellikle kamu yönetimine kar§ı halkın §ikayetlerini inceler; yönetimin aksayan, i§lemeyen ve kusurlu yanlarını ortaya çıkarır; vardığı sonuçları parlamentoya ve kamuoyunun bilgisine sunar. Köken itibariyle İsveç'e dayanan ombudsman, yıllarca bu ülkede varlığını sürdürürken, 20.YÜzyılın ortalarında birden bire güncelle§ti. Bu güncellC§mede, demokrasideki geli§menin ve insan haklarına verilen değerin artmasının önemli bir rolü oldu. 1950 yılına kadar, yalnızca iki ülkede (İsveç ve Finlandiya) ombudsman kurumu bulunmaktaydı. Ancak, bu tarihten sonra, otuzdan fazla ülkede yakla§ık 100'ü a§kın ombudsman bürosu olu§turuldu. Günümüzde, hemen hemen bütün Avrupa ülkelerinde ombudsman bulunmaktadır. l7 İsveç ombudsmanının, Osmanlı Devleti'ndeki §eyhülislamlık kurumundan etkilenerek olu§turulduğu sanılmaktadır. İsveç Kralı Demirba§ Şarl (XII.Şarl), 1709 yılında Ruslara yenilerek Osmanlı Devleti'ne sığınır. Yakla§ık be§ yıl (1709-1714), Osmanlı topraklarında ikamet etmek zorunda kalan Kral, 1713 yılında bir ferman yayınlayarak bir ombudsman bürosu olu§turur ve böylece ülkesini uzaktan yönetmeye çalı§ır. Bu büronun amacı, ülkede yasalara uyulmasını ve memurların yükümlülüklerini yerine getirmesini gözetmektir. Ombudsman, 1809 yılında anayasal bir organ haline gelir. 1S Osmanlı Devleti'nde §eyhülislamlık kurumunun, siyasi sorumluluğu yoktu ama, yargıyı ve idareyi gözetim altında tutmak gibi bir i§levi bulunmaktaydı. Yürütme organının içinde yer almıyordu. Daha çok anayasa yargısı gibi çalı§ıyordu. Yani kendisine ba§vurulduğunda görü§ünü ve kararını bildiriyordu. İslam devletlerinde, öteden beri halkın yönetime kaf§1 §ikayetlerini değerlendiren, ombudsman benzeri "Divan-ı mezalim" (haksızlıklar divanı) ya da "Dar'ül adı" (adalet evi) gibi kurumlar görev yapmaktaydı. Bu kurumlar, halkla yöneticiler arasındaki davalara bakarlardı. Haftada en az iki kez toplanan bu divanlar, Emevi, Abbasi, Memlük ve Selçuklu gibi İslam devletlerinde 17 Finlandiya (1920), Norveç (1952), Danimarka (1955), Almanya (1959), Ingiltere (1967), Fransa (1973), Portekiz (1976), Avustuıya, (1976), Hollanda (1981) ve Ispanya (1981) ombudsman kurumunu siyasi sistemlerine kattılar. Avrupa'nın dı§ında, Yeni Zellanda (1962), Tanzanya (1966) İsrail (1971), Avustralya (1972), Kanada (1973) ve Jamaika (1978) gibi ülkeler de bu kurumu benimsediler. Amerika Birlqik Devletleri'nde, New Jersey (1974), Alaska (1975) ve Florida (1980) gibi eyaletlerle Atlanta (1974), Detroit (1974), Herkeley (1975) ve New York City (1979) gibi kentler de ombudsman sistemini kabul ettiler. Vktor J.Pkkl, "Ombudsman ve Y6netimde Rerorm", (çev, Turgay Ergun), Amme İdaresi Dergisi, C:19 S:4 Aralık, 1986, s.4l. 18 Lko, s.39. AMME tDARESt DERGtSt 92 bulunmaktaydl. 19 getirmekteydi. Osmanlı Devleti'nde bu görevi, Divan-ı Hümayun yerine Ombudsmanın statüsü, yetki ve görevleri ülkeden ülkeye deği§mektedir. Söz konusu kurum, İngiltere'de "Parlamento komiseri" (Parliamentary Commissioner for Administration); Fransa'da "Arabuluculı (Medaiteur) adını almaktadır . Ombudsmanı, İsveç'te parlamento seçerken; İngiltere'de ba§bakanın önerisi üzerine Kraliçe atamaktadır. Fransa'da ise ombudsmanın atanmasını bakanlar kurulu gerçekle§tirmektedir. Ancak, bütün bu ülkelerde ombudsman, görevini, özerk ve bağımsız bir statü içinde yürütmektedir. İsveç ombudsmanı, idareden zarar gören, hakkı ihlal edilen bir vatanda§ın ba§vurusu üzerine ya da kendiliğinden harekete geçerek "kamu yönetimi"ni ve "yargıyı" denetlemektedir. İsveç ve Finlandiya dı§ındaki ülkelerde, ombudsmanın yargıyı denetleme yetkisi bulunmamaktadır. İsveç, Norveç, ve İsrail'de, askeri i§lerle ilgili ayrı birer ombudsman görev yapmaktadır. Danimarka ve Finlandiya ombudsmanları, askeri konulardaki §ikayetleri de incelemektedirler. Alman ombudsmanın görevi, yalnızca askeri i§lerdir. İskandinav ombudsmanları, cezaevleri ile ilgili §ikayetlere de bakmaktadırlar. Kanada'da cezaevi ombudsmanı, ula§tırma hizmetleri ombudsmanı, resmi diller komiseri, insan hakları komiseri ve gizlilik komiseri (privacy commissioner) gibi "uzman ombudsmanlar" görev yapmaktadır. ıo İsveç ombudsmanı, yönetim ve yargıdaki karar süreçlerinin bütün a§amalarında hazır bulunabilir; kamu görevlilerinden, bilgi, belge ve yardım isteyebilir. Sorumlu gördüğü kamu görevlileri ve hakimler hakkında ceza ve disiplin kovu§turması açılmasını talep etmek yetkisine sahiptir. İsveçt'te, "yönetirnde açıklık", "resmi belgelere ula§ma" ve "bilgi edinme hakkı" kabul edildiği için, resmi belge ve bilgiler ombudsmana olduğu kadar vatanda§lara da açıktır. Ombudsman, inceleme yaptığı olayla ilgili vardığı sonucu ilgili tarafa ve yönetime bildirir. Yönetim, hukuken, ombudsmanın kararlarına göre i§lem yapmak zorunda değildir. Ancak, kurumun saygınlığı, kararların yönetirnce benimsenerek uygulanması sonucunu doğurmaktadır. Aksi takdirde bunun parlamento ve komuoyunda meydana getireceği tepkinin sonuçlarına yönetimin katlanması gerekir. İngiltere ve Fransa'da, idarenin eylem ve i§lemlerinden zarar gören ki§iler, §ikayetlerini doğrudan ombudsmana yapamamaktadırlar. İngiltere'de §ikayet, bir Avam Kamarası üyesi; Fransa'da ise, bir milletvekili ya da senatör aracılığı ile ombudsmana ula§tırılmaktadır. İnceleme sonuçları, yine aynı kanalla ilgililere tebliğ edilmektedir. Bununla amaç, seçmenlerle parlamento arasında daha yakın 19 İsmail Hak.lu Uzunçal"§llı, Osmanlı Devleti TqldlatlR8 Medhal, Üçüncü Ankara, 1984,5.9-10;373-374. Baskı, Türk Tarih Kurumu Yayınlan, ıd Seymour Wilson, Canadlan Publle Policy and Administraiton, Mc Graw-HiIl Ryerson, Toronto, 1981,5.252-254. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENE1LENMESİ 93 ili§kiler kurmak ve §ikayetlerden siyasi temsilcileri de haberdar etmektir. İngiltere'de, ombudsmanın re'sen ara§tırma·soru§turma yapma yetkisi bulunmamaktadır. İngiliz ombudsmanının yetkisi, İsveç ombudsmanına göre biraz dardır. Örneğin, İngiliz ombudsmanının, dı§İ§leri, elçilik ve konsolosluk ݧlerİ, Kraliyet dominyonlarıyla ilgili i§lemler, yargıda görülmekte olan davalar, korunmasına ili§kin i§lemler, yargı ve ordu kurumları üzerinde milli güvenliğin denetim yapma ya da §ikayet kabul etme yetkisi bulunmamaktadır. u İngiltere'de ulusal ombudsmanın yanında, Kuzey İrlanda (1969), sağlık hizmetleri (1973) ve yerel yönetimler (1974) konularında ayrı ayrı ombudsmanlar görev yapmaktadır. n Halk açısından ombudsman, adaletin yerine getirildiği; bürokrasilerin, hizmet sunduğu ki§ilere, iyi, çabuk ve saygılı davrandığı güvencesini veren bir kurumdur. Bürokrasiler açısından ise, yanlı§ i§lemleri düzeltici, tekrarını önleyici ve doğrularını güçlendirici bir etmendir. Bu sebeple ombudsman, halkla bürokrasiler arasındaki i1i§kilerde, her iki taraf açısından gerekli korumayı sağlayan bir mekanizmadır. ı3 Ombudsman kurumu, yönetenlerle yönetilenler, devletle yurtt3§lar, kamu görevlileriyle halk arasındaki ili§kilerde önemli bir geIݧme evresini simgeler. Tarih boyunca, devlet yönetimine hakim olanlar, yönetilenler üzerİne tek taraflı olarak bir takım ödevler yüklediler. Yönetenlerin davranı§ları "haklar" kavramıyla; yönetilenlerin rolleri ise "ödev" ve "yükümlülükler"le tanımlandı. Bütünüyle hükümet mekanizması, yönetenlerin, yönetilenler kaqısındaki haklarını korumak üzere düzenlendi. Her ne kadar yönetilenlerin, yönetenler kar§ısında haklarını korumak ve güçlendirmek amacıyla, anayasa, hukukun üstünlüğü, yargı denetimi, katılmalı yönetim ve yürütmenin kendini kurallarla bağlaması gibi giri§imler yapılmı§sa da, bunlar yeterli olmadı. Bu nedenle, bir ülkede bağımsız bir ombudsman kurumunun varlığı; halka kar§ı adaletli, çabuk ve saygılı davranılması, yükümlülüklerin hukuka uygun olarak belirlenmesi, kamu hizmetlerinin dürüstlük ve etkinlikle yürütülmesi gerektiğinin, yönetenlerce de kabul edildiğinin açık bir göstergesidir. ı4 Ombudsman, halkı, yönetimin haksız eylem ve ݧlemlerine kar§ı koruyan bir gibi görev yapmakta; kamu yönetiminin ilgili birimlerine rahat bir §ekilde yargıç ıı Süleyman Arslan, "İngiltere'de Ombudsman Müessesesi", Amme idaresi Dergisi, C:19, S:I Mart 1986, s.I68-17I; İngiliz ombudsmanı 1967-1976 yıllan arasında yakla§ık 2')00 §ikayet incelemi§, bunlardan SOO'Onde kölO yönetim n unsurlan tesbit etmi§tir. D.R.Steel, "Britain", Govemment and Administration in WHtem Europe, (Ed., F.F.Ridley), StMartin's Press., New York. 1979, s.60-61. "Yerel Yönetimler Komiseri" (Commissioners for Local Administration) olarak adlandınlan ombudsmanlar, biri ı3 ı4 İskoçya'da, biri Galler'de ve üçü de İngiltere (England) bölgesinde hizmet yürütmektedir. Görüldüğü gibi yerel yönetimlerin denetlenmesi konusunda toplam be§ ombudsman görev yapmaktadır. Tony Byrne, Loc:al Govem.ent in Britain, Penguin Books, Middlesex, 1981, s.2')7-260. Pickl, a.g.e., s.37. a.k., s.37-38. 94 AMME İDARESİ DERGİSİ girebilmekte, istediği belgeyi temin edebilmekte ve görevlileri sorguya çekebilmektedir. Yönetimin eylem ve i§lemleri kar§ısında yakınmalarda görülen artı§, yargı hizmetlerinin masraflı, biçimsel ve zaman alıcı özelliği, ki§ileri mağdur etmektedir. Bu durum, hukuk devleti ilkesini de belirli ölçüde i§levsiz hale getirmektedir. Ombudsman, insan haklarını geli§tirmek, idarenin kötü uygulamalarına kar§ı bireysel §ikayetleri çözümlernek ve kamu bürokrasisindeki idari hastalıklara kamuoyunun dikkatini çekmek bakımından alternatif bir denetim kurumudur. Söz konusu kurumun b3§arısı, iyi örgütlenmesine, yasama organının ve hükümetin, ombudsmanın önerilerine gerekli ilgiyi göstermesine ve bizzat ombudsmanın gayretine bağlıdır. Diğerlerine göre, ucuz, basit ve pratik olan bu denetim mekanizmasının ülkemizde de benimsenmesi yararlıdır ve gereklidir. Coğrafi geni§lik, nüfusun yoğunluğu ve bürokrasiden yakınmaların çokluğu sebebiyle, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve ordu gibi kurumlarda ayrı ayrı ve gerektiğinde birden fazla ombudsmanların olu§turulması yoluna gidilebilir. Devlet Denetleme Kurulu Ombudsman Benzeri Bir Organ mıdır? Ombudsmanı incelerken, ülkemizdeki Devlet Denetleme Kurulu'ndan da söz etmek gerekir. Devlet Denetleme Kurulu, 1982 Anayasası'nda düzenlenen yeni organlardan biridir. Cumhurba§kanına bağlı olarak i§leyen bu kurum, bir soru§turma organı değil, "inceleme, ara§tırma ve denetleme" birimidir. Kurulun görev ve yetkileri, Anayasa'da §öyle tanımlanmı§tır: "İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli §ekilde yürütülmesinin ve geli§tirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurba§kanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurba§kanının isteği üzerine, tüm kamu kurum ve kurulu§larında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kurulU§ların katıldığı her türlü kurulu§ta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kurulu§larında, her düzeydeki ݧçi ve ݧveren meslek kurulu§larında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, ara§tırma ve denetlemeleri yapar. Silahlı kuwetler ve yargı organları, Devlet Denetleme Kurulu'nun görev alanı dı§ındadır" (Md.108). Devletin önemli bir organı olan silahlı kuwetlerin, Devlet Denetleme Kurulu'nun yetki alanı dı§ında tutulması yadırganacak bir durumdur. Bütçe büyüklüğü, personel sayısı ve siyasi rejim bakımından asıl denetim, silahlı kuwetler için gereklidir. Silahlı kuwetlerin kapsam dı§ında bırakılması, siyasi ve idari sİstem içinde söz konusu organın yasalolarak farklı ve güçlü bir statüde olduğu izlenimini haklı çıkarmaktadır. 27 Mayıs ve sonrasındaki askeri müdahaleler ve bunlara bağlı olarak yapılan yasal düzenlemeler, askeri ve sivil yönetim alanlarını birbirinden ayırmı§tır. Bİr yanda sivil idare düzeni, diğer yanda askeri idare kurulu§u olmak üzere, her biri kendi kendine yeten, birbirinden bağımsız ve hatta ili§kisİz iki ayrı idare düzeni doğmu§tur. Bu ikili KAMU BÜROKRASİsİNİN DENETLENMESİ 95 yapı, sivil-asker ili§kilerinde önemli sorunlar ortaya çıkarmakta ve askeri otoritenin sivil yönetime zaman zaman müdahale etmesine ya da baskı yapmasına imkan hazırlamaktadır. Devlet Denetleme Kurulu, kendiliğinden ya da ki§ilerin §ikayetleriyle değil, isteği ile harekete geçmektedir. Kurul üyelerini Cumhurba§kanı atamaktadır. Kurul, Cumhurb~kanının isteği üzerine her hangi bir kururnda inceleme, ara§tırma ve denetleme yaptığı zaman, hazırladığı raporu Cumhurba§kanına sunmakla yükümlüdür. Kurul'un kararları, Cumhurba§kanının onayından sonra onun iradesini yansıtır ve b~bakanlığa gönderilir. Kurulun raporlarında; incelenmesi, tefti§İ, tahkiki veya dava açılması istenilen konular, en geç kırkbe§ gün içinde gereği yapılmak üzere Ba§bakanhkça yetkili mercilere intikal ettirilir. Sonuçtan, Ba§bakanlık aracılığı ile Cumhurba§kanlığına bilgi verilir. Cumhurba§kanı gerek gördüğünde önemli konularla ilgili raporları doğrudan adli ve idari mercilere gönderir (Md.6). Cumhurba§kanının Cumhurba§kanı, 1982 Anayasası'nda, önceki anayasal düzene göre, daha güçlü konumda düzenlenmi§ ve geni§ yetkilerle donatılmı§tır. Devlet Denetleme Kurulu, devletin ba§ı ve milletin birliğini temsil eden, anayasanın uygulanmasını, devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalı§masını gözetmekle yükümlü olan Cumhurba§kanının, söz konusu konumunun gerektirdiği yetkilerini kuııanmada önemli araçlardan biridir. Devlet Denetleme Kurulu, ilk haliyle idarenin i§leyi§i konusunda gerekli inceleme, ara§tırma ve denetleme yaparak Cumhurba§kanına "bilgi" veren bir kurul statüsündeydi. Cumhurba§kanı da aldığı bu bilgileri Ba§bakana intikal ettiriyordu; arada emir-komuta i1i§kisi yoktu. 1990 yılında kanunda yapılan deği§ikliklerle, Kurul raporlarının kırkbe§ gün içinde gereği yapılmak üzere Ba§bakanlıkça yetkili mercilere intikal ettirilmesi mükellefiyeti getirildi. Hatta Cumhurba§kanı, gerekli gördüğü konularda, Ba§bakanı da atlıyarak, doğrudan doğruya adli ve idare mercilerden raporun gereğinin yapılmasını isteme yetkisiyle donatıldı. Örneğin Cumhurba§kanı, bu yetkisine dayanak İstanbul Belediyesi'nin bir ünitesinde inceleme yaptırabilir ve hazırlanan rapora göre, gereğinin yapılmasını belediye ba§kanlığından isteyebilir. Belediye ba§kanı da bunu yerine getirmekle yükümlüdür. Aksi takdirde, Cumhurba§kanı, cumhuriyet savcısına ba§vurarak, hakkında kovu§turma açtırabilir ve İçi§leri Bakanından da ba§kanın görevden alınmasını talep edebilir. ls Devlet Denetleme Kurulu'nun, raporlarını Cumhurba§kanına sunduğu, onun tarafından harekete geçirildiği, ki§i1erin idareye kar§ı yakınmalarını incelernediği, tüm üyelerinin Cumhurba§kanı tarafından atandığı ve idari bakımdan onun Genel Sekreterliğine bağlı olduğu dü§ünüldüğünde, diğer LS Pertev Bilgen, "Yap-t§let-Devret Sözlqmeleri, Devlet Denetleme Kurulu ve Yürütmenin Durdurulması Hakkında", Kamu Yönetımı, tkinci Kitap, i. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, 1-4 Mayıs 1990, Alıkara, 5.849-850. AMME İDARESİ DERGİSİ 96 ülkelerdeki ombudsman ve benzeri kurumlardan ortaya çıkar. 26 farklı bir statüye sahip olduğu YARGı DENETİMİ Bürokrasi üzerinde bir ba§ka kurumsal denetim aracı yargıdır. Bütün siyasi sistemler, hukuk devletinin bir gereği olarak, idarenin eylem ve i§lemlerine kaqı yargı denetimini kabul etmi§lerdir. Yargı denetiminin temel amacı, yönetilenleri idare kaqısında korumaktır. Yönetimin, yargı tarafından denetimi, hukuk devleti dܧüncesinin yerlC§mesine, ki§i hak ve hürriyetlerinin geli§mesine paralel olarak ortaya çıkmı§tır. 27 Yargı denetiminde uygulanan sistemler, ülkeler bakımından farklılık göstermektedir. Bazı ülkeler,Ilidari yargı sistemini kabul ederlerken, diğer bazıları da, lIyargl birliği ilkesini benimsemi§lerdir. ll ll İdari yargı sisteminde, yönetimin faaliyet ve i§lemlerinden zarar gören ki§iler, bu amaçla olu§turulmu§ idari yargı organlarına ba§vururlar. İdari davalar, sivil mahkemeler yerine, doğrudan idari mahkemelerde görülür. Ba§ta Fransa olmak üzere, Almanya, İsveç, Belçika, İtalya ve Avusturya gibi ülkeler bu sistemi uygulamaktadır. Türkiye, 1868 yılında, Fransız modeli Danı§tay'ı alarak idari yargı sistemine geçmi§tir. Bu tarihten önce, yöneticilerin eylem ve ݧlemlerine kar§ı halkın §ikayetlerine Divan-ı Hümayun bakmaktaydl. 18 Amerika Birle§ik Devletleri, İngiltere, Danimarka ve Noıveç gibi ülkelerde ise, yönetimin faaliyet ve i§lemlerinin hukuka uygunluğunu adalet mahkemeleri denetlemektedir. Adalet mahkemeleri, hem vatanda§lar arasındaki anla§mazlıkların, hem de bireylerin yönetimle ilgili sorunlarının çözüm merciidir. Bu sisteme, yargı birliği denilmektedir. Ancak bu ayırım kesin değildir. Bu iki sistemden hiçbiri tek ba§ına uygulanmamakta; genellikle karma bir sistem benimsenmektedir. Örneğin, idari anla§mazlıkların çözümünde yargı birliği sistemini benimseyen ülkeler, kamu yönetiminin yürüttüğü hizmetlerin çe§itliliği ve sayısal artı§ı kar§ısında özel idari mahkemeler olu§turma yoluna gitmi§lerdir. Anglo-Sakson hukuk sisteminin tipik örneği İngiltere'de, sosyal güvenlik, vergi ve benzeri alanlarda ki§i1erle yönetim arasındaki ihtilaflara, idari yargı niteliğinde lIidari kurullar" (administrative tribunals) bakmaktadır. Hemen hemen her konuda bu idari kurullara rastlanılmaktadır. 29 26 Selçuk Soybay, "Devlet Denetleme Kurulu'nun Konumu ve I§ievi II", idare Hukuku n himleri Dergi_I, Vakur Versan'a Armatan Özel Sayısı, YıI:6, Sayı:I-3, Aralık 1985, s.224. 17 Acar Örnek, Kamu Yönetimi, ıstanbul, 1991, s.274. 18 Bak. Ahmet Mumcu. Divan-ı Hümayun, AD.Hukuk Fakılitesi Yayınlan No:394, Ankara, 1976, s.109-110. 29 D.RSıeel, "Britain". Gonmmeni and Adıııinisintion in Westem Europe, (Ed. F.F.Ridley), StMartin's Press, New York, 1979, s.63-64. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENElLENMESİ 97 İdare hukukundaki yasal korumalar, §üphesiz önemlidir ve gereklidir. Sonuçları bakımından yargı denetimi en etkili yoldur. Zira tartı§mayı keser, düzenlediği toplumsal ili§kilere kesinlik ve istikrar getirir. lO Ancak yargı denetimi, haksız idari i§lem kaf§ısında mağduriyetini gidermek isteyen ortalama bir vatanda§ için bazı güçlükler de doğurmaktadır. Şöyle ki, adli davalarda olduğu gibi, idari davalarda da ancak, bir avukatın yürütebileceği teknik hukuk bilgisine ve tecrübesine ihtiyaç göstermektedir. Bir avukata danı§mak ya da vekalet vermek ise, maddi yönden belirli bir harcamayı gerektireceği için, çoğu ki§inin gücünü a§an bir yöntemdir. ݧlemlerin karma§ıklığı, teknik hukuk bilgisini gerektirmesi ve yargılamanın yava§ i§lemesi gibi sebeplerle yargının, bürokrasinin denetlenmesinde sınırlı bir etkiye sahip olduğu söylenebilir. BASKı GRUPLARı VE KAMUOYUNUN DENETİMİ Bürokrasinin denetlenmesine yardımcı olan araçlardan biri de, baskı yürüttükleri faaliyetler ve kamuoyudur. Bir çok literatür, baskı gruplarının yasama organı ve hükümetle ili§kileri üzerinde durur ve inceler. Oysa baskı grupları, bürokrasi üzerinde de etkili olmaya çalı§ırlar. Günümüzde kamu yönetimi, baskı gruplarının önemli ilgi alanı haline gelmi§tir. Bunun en önemli sebebi, yasama organının kamu yönetimine önemli ölçüde takdir yetkisi, düzenleme ve siyasa yapma gücü vermesidir. Yasama organının bo§ bıraktığı ya da önceden göremediği alanları, kamu yönetİmi doldurmaktadır. Çünkü yasama organının bütün ihtİmalleri dü§ünerek kanunun yapması mümkün değildir. 31 gruplarının Geni§ anlamda siyaset, "bir §eyi deği§tirmek ya da bir §eyin deği§tirilmesine Bu anlamda baskı grupları, kendi üyelerinin haklarını korumak ya da geli§tirmek ya da bir değeri savunmak için çalı§ırken, siyaset yapmaktadırlar. Baskı gruplarının yöneldiği alan, kamu siyasasıdır. Her baskı grubu, devlet dairelerinin bir ya da bir kaçının yürüttüğü faaliyetlerle ilgilenir; üyelerini bu faaliyetlerden haberdar eder, kamu siyasasının olu§turulmasına ve yürütülmesine etki etmeye çalı§ır. manİ olmaktır". Baskı grupları, amaçlarını gerçekle§tirmek için çe§itli faaliyetler yaparlar ve bu amaçla deği§ik yöntemlere ba§vururlar. Baskı grupları, bürokrasi ile ilgili sorunları önce, bakanlara, milletvekillerine ve üst düzey kamu yöneticilerine ba§vurarak çözmeye çalı§ırlar. Bu görü§melerde, ya mevcut bir kararı etkilemek ya da yönetimin hazırlamakta olduğu bir projenin içeriği hakkında ilk elden bilgi edinmek isterler. Baskı grupları, kendi taleplerinin haklılığına yönetimi inandırmak için, bazen yetkili otorİtelere raporlar hazırlattırırlar, geni§ bir kitlenin memnuniyetsizliğini ya da gösteri ihtimallerini ortaya atarak yöneticileri psikolojik ve politik olarak ikna etmeye gayret ederler. 30 Tekin Akılltollu, "Yönetsel Yargı ve Denetimin Etkinlili", Amme idaresi Dergisi, C:23, S:I, Mart 1990,5.4. 31 Ira Sharunsky, Public Administration, Markham Publishing Company, Chicago, ı970, 5.182 AMME İDARESİ DERGİSİ 98 Baskı gruplarının, yönetimi etkilernek için yürüttükleri faaliyetler, bazı ülkelerde yasal nitelik kazanarak kurumsalla§mı§tır. Örneğin, Amerikan siyasi kültürü, Avrupa'ya göre, baskı gruplarının faaliyetlerini olağan saymakta ve onları ho§görü ile kaf§ılamaktadır. Bu faaliyetler Amerika'da "lobicilik" (lobbying) olarak kavramla§tırılmı§tır. Baskı grupları, yönetimi dı§arıdan etkilerneye çalı§tıkları gibi, bir de "idari komisyonlar"a katılmak suretiyle de idarenin içinde yer alırlar. Baskı gruplarının yöneticileri, kendileriyle ilgili konulardaki kararların, bürokratlardan ve kendi temsilcilerinden olu§an komisyon ya da kurullarda alınmasını isterler. Komisyon toplantılarına katılma, baskı gruplarının yöneticilerince yararlı bir yöntem olarak görülmektedir. Çünkü, bu yöntem sayesinde idare, projelerini uygulamaya koymadan önce kendilerini haberdar etmekte ve bilgi almaktadır. En azından onların tepkisini ölçmeye çalı§maktadır. Baskı grupları temsilcileri de geçici olarak komisyona katılmamak ya da sansasyonel bir istifa suretiyle davalarının savunulmasına çalı§maktadırlar. Ülkemizde bu tür komisyonların örneklerinden biri, Asgari Ücret Tespit Komisyonu'dur. Bu komisyonda, hükümet, i§çi ve i§veren temsilcileri birlikte yer alır. Bazen taraflar, Komisyon toplantılarını boykot ederek tepkilerini açığa vururlar. Özel sektörle kamu kurumları arasındaki yönetici kaymaları da, baskı yönetim üzerindeki etkilerini kolayla§tıran faktörlerden biridir. Amerika gibi bazı ülkelerde, kamu yönetiminin üst makamlarında bir süre görev yaptıktan sonra, tekrar özel sektördeki eski görevlerinin ba§ına geçen yöneticiler çoktur. Bazı ülkelerde de, kamudaki önemli mevkilerde özel sektör kurulu§larının temsilcilerine yer verilir. Bu, çoğu kere hükümetle özel sektör arasındaki gizli bir anla§manın sonucu olarak ortaya çıkar. Kamu ile özel sektör arasındaki yönetici kaymalarının yoğunla§ması halinde, yönetimin iyi ya da kötü dı§ etkilere açık hale gelebileceğini kabul etmek gerekir. 32 gruplarının Baskı grupları, doğrudan, yüzyüze yönetimi etkilerneye çalı§tıkları gibi, dolaylı olarak da bu etkilerneyi yürütürler. Baskı gruplarının dolaylı etkilerne çabaları, kamuoyunu hedef alır. Kamuoyu, bir konudaki egemen görü§tür. Kamuoyunu etkilemenin ba§lıca tekniği, basın-yayın yoluyla yapılan propaganda Gazete, dergi, bro§ür, bildiri, ilan ve radyo-televizyonların sermaye gruplarının ve ݧ çevrelerinin etkisİ altına gridikleri görülür. Ülkemizde, özel radyo ve televizyonlar, kamuoyunun olu§turulması ve yönlendirilmesinde alternatif yeni araçlardır. Basının önemli olayları gündeme getirerek ya da gizli bir olayı açığa çıkararak, hükümet krizlerine de neden olduğu görülmektedir. çalı§malarıdır. Baskı gruplarının yönetim ~zerindeki etkileme gücünü zayıflatan bazı faktörler söz konusudur. Bunlardan birincisi, memurların statüsüdür. Demokratik bir çok ülkede memurluk mesleği, bazı koruyucu düzenlemelerle güvence altına alınmı§tır. Memurluğa giri§ ve yükseltilmelerde kanunlara dayalı objektif esaslar benimsenmi§tir. Memurluk, ki§inin çalı§ma hayatının tümünü 32 Bemard Goumay, Yöneti. Bili.ln~ GIrit. (Çev.lbsan Kunlbay), roDAİE Yayınlan No: 122, Ankara, ı97ı .. 280. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENETLENMESİ 99 kapsayan bir meslektir. Ba§langıçta, siyasi iktidarların keyfi davranışlarına karşı korumak için yapılmış olan ve memurlara bağımsızlık teminatı sağlayan statü, şimdi bir çok durumda onları baskı gruplarının etkilerine karşı da korumaktadır. Çoğu ülkelerde memurların, bir baskı grubunun isteklerini reddetmekten dolayı bakan tarafından disiplin cezasına uğratılmak ya da terfilerinin geciktirilmesi gibi endişeleri fazla yoktur. Özellikle maliye bakanlığı bürokratlarının, diğerlerine göre daha sert ve katı oldukları belirtilir. 33 Öte yandan, kararların komisyonlarda alındığı ya da birden fazla daire veya ihtiyaç olduğu durumlarda, baskı gruplarının yönetimi etkilemesi güçle§ir. Bir dairenin inisiyatifinde olan kararları etkilemek kolaydır, fakat üç ya da daha fazla kuruluşun yöneticilerini ikna etmek çok zordur. Politikacılar ve bürokratlar, sorumluluktan kaçmak ve sorumluluğu yaymak için, kendileri alabilecekleri kararları, komisyona havale etmek eğilimindedirler. Komisyonun kararları, istekleri ya tamamen reddetmek ya da kısmen yerine getirmek amacıyla kullanılabilir. Ayrıca komisyon, işleri sürüncemede bırakmanın da bir aracıdır. Baskı gruplarıyla yönetim arasındaki ilişkiler tek taraflı değildir. Modern kamu yönetimi, emretmek ve cezalandırmak gibi sert kumanda metodları na göre işlemernektedir. İşbirliği, görüşme, ikna ve uzla§ma temeline dayalı bir yönetim anlayışı giderek yaygınlık kazanmaktadır. Bu sebeple kamu yönetimi, danışma toplantıları ve komisyonlar vasıtasıyla ilgili çevrelerin görüşünü almak ve onlarla işbirliği yapmaktadır. Teknik usullerin, ekonomik, faaliyetlerin ve sosyal ihtiyaçların hızla geliştiği bir toplumda, yönetimin tek başına sorunlara çözümler getirmesi mümkün değildir. İşbirliği ve danışma toplantıları, yönetim için, oluşturmak istediği kararların teknik verileri ve pratik sonuçları hakkında mesleki deneyime sahip baskı gruplarıyla bilgi alış-verişi ne imkan sağladığı için çok yararlıdır. Ayrıca bu yolla yönetimin, baskı gruplarını ikna etmek ya da kendi projesini onlara benimsetme gücü artmaktadır. En azından, yönetimle baskı gruplarının bir masada oturmaları, psikolojik yönden yakınlaşmayı sağlamakta; devletle toplum kesimleri arasında sürekli bir bağ tesis etmektedir. bakanlığın onayına Baskı grupları, yeni fikirler ve hizmet projeleri üreterek kamu yönetiminin hizmet yükünü belirli ölçüde paylaşmış olurlar. Bu bakımdan, giderek her alanda, kamu yönetimi ile baskı grupları arasındaki işbirliği kaçınılmaz hale gelmektedir. Baskı gruplarının, yönetim üzerinde yürüttükleri etkileme faaliyetlerinin bütünüyle kendi özel çıkarlarına mı hizmet ettiği, yoksa bunların kamu yararını mı esas aldığı konusu tartışmalıdır. Bazıları, baskı gruplarının, genellikle kendi dar ve özel çıkarları pe§inde koştukları ve bunların da çoğunlukla toplumun genel yararı ile bağdaşmadığı görüşündedir. Bazıları da, toplumun ortak değer ve çıkarlarını esas alan baskı gruplarının (insan haklarını, tüketicileri ve çevreyi korumayı amaçlayan kuruluşlar v.b.) giderek gelişmekte olduğuna dikkat 33 Gournay, Lioe., 5.283. 100 AMME İDARESİ DERGİSİ çekerek kamu yararı unsurunun ağırlık kazandığını belirtmektedirler. 34 Baskı grupları, kamu bürokrasisini açıklığa ve verimliliğe yöneltebildikleri; yönetime katılma kanallarını geli§tirebildikleri, temel hak ve hürriyetleri korumada aktif rol oynayabildikleri ölçüde toplum yararına hizmet etmi§ olurlar. ÖRGÜTSELYÖNTEMLER Bürokrasi, belirli özelliklere sahip bir örgüt biçimi olduğuna göre, en etkili denetim metotları da örgütsel yöntemlerdir. Takdir yetkisi ya da idari özerklik, bürokratların ve dolayısıyla bürokrasinin en önemli güç kaynağıdır. Bürokrasiyi i§letenler memur-yönetici olduklarına göre, onlara belirli ölçüde takdir yetkisinin verilmesi kaçınılmazdır. Yasalarla düzenlenmi§ çok ayrıntılı bir yapı ve i§lemler sistemi, bürokrasinin i§leyi§ini verimsizle§tirir ve yöneticilerin sorumluluktan kaçmalarına ortam hazırlar. Bürokratların kendisi bile, bürokrasiyi sevmemektedir. Bürokratlar, her ne kadar büyük bir güç ya da otoriteye sahip olmakla birlikte, yine de bürokratik kuralların kendilerini bağlamasından §ikayetçidir. Siyasetle bürokrasi arasında bir uzla§manın ya da uyurnun olması gerekir. bu uyum yoksa, idari takdir yetkisi, tarafsız biçimde değil, siyasi kararlara kar§ı bir sabotaj §eklinde i§ler. Çoğu siyasi iktidar, programlarını uygulayamamaktan dolayı bürokrasiyi suçlar. Eğer Bürokrasinin yapısal sorunu; otorite hiyerar§isinin katılığı, yetkilerin üst basamaklarda toplanması, gizlilik, idari güçle uzmanlık gücü arasındaki çatı§ma, kuralların yoğunluğu, takdir yetkisinin daraltılması, rekabetin yokluğu, kendi kendini yenileyerneme ve dolayısıyla verimsizliktir. Bugün denetimin en etkili biçiminin, yönetilenler eliyle yapılabileceği, genellikle yaygın bir görü§tür. Yönetirnde açıklık, yönetime katılma, bürokrasinin temsil niteliğinin geli§tirilmesi, resmi bilgi ve belgelere ula§ma hakkı gibi yöntem ve uygulamalar, denetimin çağda§ araçlarındandır. Yönetirnde Açıklık Yönetim, bilgi toplayan ve i§leyen bir sistemdir. Bu alanda, geli§me halinde olan yeni bir hukuk dalı ortaya çıkmı§tır. Buna "Bilgi Hukuku" denilmektedir. Bilgi Hukukunu yönlendiren iki temel ilkeden söz edilir. Bunlar, gizlilik ve açıklıktır. 35 Gizlilik, bürokrasinin doğasında vardır. Weber'e göre, "bütün bürokrasiler, bilgilerini ve niyetlerini gizli tutarak, meslekten yeti§mi§ olanların üstünlüğünü 34 Peters, Lg.e., 5.259-261; MBnci Kapani, Politika BIII.lne Glri" ÜçBncB No:468, Ankara, 1983,5.164-165. 35 Tekin Akılltotlu, "Yönetimde Açıklık-Gizlilik ve Bilgi Alma Hukuku Kongresi, 1-4 Mayıs 1990, Ankara, 5.805-806. Baskı, AÜ.Hukuk Fakaltesi Yayınlan Hakkı", Ka.u yöneti.l, Ikinci Kitap, I.Ulusal Idare KAMU BÜROKRASİSİNİN DENE1LENMESİ 101 arttırmaya çalı§ırlar. Bürokratik yönetim, her zaman için 'gizli oturumIar' yönetimi olmak eğilimindedir; bilgisini ve eylemlerini ele§tirel gözlerden alabildiğince saklamaya özen gösterir... "Weber, ele§tirilme endi§esinden bCl§ka maddi, diplomatik, askeri ve ticari çıkarların da, yönetimdeki gizliliği artırdığı görü§ündedir. Ona göre," 'resmi sır' kavramı, bürokrasinin özgül bulU§udur; ba§ka hiçbir §ey bunun kadar fanatik bir biçimde korunmaya çalı§ılmaz. Bürokrasi, parlamento ile olan mücadelesinde, §Cl§maz bir iktidar içgüdüsüyle, parlamentonun kendi bünyesinden ya da çıkar gruplarından gelen uzmanlar yoluyla bilgi edinmek için giri§tiği her çabaya kaf§1 savCl§ verir. Parlamentonun bilgi toplama yollarından biri, sözde kalan meclis soru§turmasıdır. Bürokrasi, doğalolarak, bilgisi zayıf, dolayısıyla güçsüz bir parlamentoyu yeğler -hiç değilse parlamentonun cehaletinin bürokrasinin çıkarlarına uygun dü§tüğü durumlarda­ "36 Görüldüğü gizliliği önemli gibi bürokrasi, rakiplerine kar§ı iktidarını güçlendirmek için, bir politika aracı olarak kullanmak eğilimindedir. Bürokrasi, kamu gücünü kullanma ve kamu yararını yorumlama ayrıcalığı sebebiyle, kendini toplumun üzerinde görür, ondan uzak ve kapalı bir politika izler. Böylece bürokratlar, kendilerini halkın ve politikacıların ele§tirilerinden korumaya çah§ırlar. Gizliliğin bir ba§ka sebebi de, halkın kamu yönetiminin içine sızmasını ve onun kararlarını etkiIemesini önlemektir. Gizlilik ilkesi, personel kanunlarında yer alarak, kurumlarına ait bilgilerin açıklanmasını memurlara yasaklar. Nitekim 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, memurların, çalı§tıkları kurumlarla ilgili, basına, haber ajansıarına, radyo ve televizyon kurulu§larına, bakan ya da valinin izni olmadan demeç ya da bilgi vermesini yasaklaml§tır. 37 Ayrıca Kanun, kamu hizmetleriyle ilgili gizli bilgilerin açıklanmasını ilgili bakanın iznine bağlamı§tır. 38 Gizlilik, tarihi olarak bütün ülkelerde egemen olan bir yönetim Oysa günümüzde, demokratik dü§üncenin geli§mesi ve yönetirnde etkinlik gibi ihtiyaçlar, açıklığı ön plana çıkarmı§tır. Demokratik değerlerin, ileti§im araçlarının, eğitim-kültür düzeyinin ve dolayısıyla sosyal ilginin geli§mesi, yönetenlerin görev ve sorumluluklarının yeniden değerlendirilmesini ve kamu hizmetlerinin, halkın denetim ve gözetimi altında yürütülmesini gerekli hale getirmݧtir. Nasıl ki, rekabet piyasasının ve demokratik kamuoyunun olu§ması için belirli bir serbestlik ve alenilik, gerekiyorsa, bürokraside üretilen ve toplanan bilgi-belgelerin de, halkın görü§üne ve kullanımına açık olması kaçınılmazdır. Gizlilik istisna, açıklık ise genel kural haline gelmi§tir. politikasıydı. 36 Max Weber, SosyoloJI YaDlan. (Çev. Taha Parla), Hürriyet Vakfı Yayınlan, İstanbuı, 1986, s.209-210, 37 "Devlet memurlan, kamu görevleri hakkında basına, haber ajansıanna veya radyo ve televizyon kurumlanna bilgi veya demeç veremezler. Bu konuda gerekli bilgi, ancak bakanın yetkili kılacatı görevli; illerde valiler veya yetkili kılacatı görevli tarafından verilebilir," (Md. IS). 38 "Devlet memurlannlD, kamu hizmetleri ile ilgili gizli bilgileri görevlerinden aynımı! bile olsalar. yetkili bakaDID yazılı izni olmadıkça açıklamalan yasaktır."(Md.31). AMME IDARESI DERGIst 102 Açıklık, bürokrasinin, yönetilenler eliyle denetlenmesinin etkili bir aracıdır. Açıklığın çe§itli yöntemleri bulunmaktadır. Birincisi, ki§ilerin resmi belge ve bilgilere ula§abilme hakkıdır. İdari faaliyetlerin izlenebilmesi, dosyalann görülebilmesi, her türlü bilgi ve belgenin yönetimden alınabilmesi bu kapsamdadır. açıklık ilkesini kabul etmi§ bulunan ülkeler, yönetimi, halka bilgi ve belge verme ödevi ile yükümlü kılmı§lardır. Şüphesiz, bilgi vermenin daraltıldığı ya da yasaklandığı alanlar da vardır, fakat bunlar yasa ile düzenlenmekterlir. Genellikle, ulusal savunma, dl§ politika, güvenlik önlemleri ile ki§ilerin özel hayatlarına i1i§kin bilgi ve belgeler gizlilik kapsamında değerlendirilmekterlir. Resmi bilgi ve belgelere ula§ma hakkı, "temel hak ve hürriyetler" ile "ekonomik ve sosyal haklarıldan sonra üçüncü insan hakları evresini olu§turmaktadır. Bilgi toplumu, her düzeydeki bilginin alınması, kullanılması ve değerlendirilmesini gerektirdiği için, resmi bilgi ve belgelere ula§ma hakkı giderek daha da önem kazanacaktır. Açıklığın bu biçimi, karar alındıktan ya da i§lem yapıldıktan sonra ki§ileri ondan haberdar etmeye yöneliktir. Bu durumda ki§ilere, isterlerse, kararı deği§tirme konusunda giri§imde bulunabilme imkanı tanınmaktadır. Bireyin, kendine yönelik kararlar konusunda bilgilendirilmesi, savunma hakkı bakımından önemli bir ön ko§uldur. Açıklık, sadece bilgi ve belgelere ula§ma hakkından ibaret bir i§lev değildir. diğer yöntemi, kamu politikası üreten organların toplantılarına dinleyici olarak katılma hakkı ile önemli proje ve kararların, halkın görü§üne ba§vurularak alınmasıdır. Bu yöntem, katılımcı yönetimin temel ko§uludur. Zaten açıklık, yönetimin otoriter tutumdan vazgeçmesi, içine girilemezliği azaltması, halka yakınla§arak onun etkilemesine açık olması biçiminde Açıklığın gerçekle§ir. 39 Açıklığın yaptırım gücü, doğudan değil, dolayhdır. Ki§i1er, bu mekanizma ile itiraz etme, yönetime katılma ve denetleme; memurlar ise hata yapmama ya da düzeltme imkanı elde ederler. Kamu hizmetleri, halk için yürütüldüğüne göre, i§lemlerin ve kararların topluma açık olması ve duyurulması gerekir. Bu bir kamu görevidir. Bu görevin, yönetime yeni yükler ve maliyetler getirmesi kaçınılmazdır . Yönetirnde açıklığın idari sistem içinde en dikkate değer uygulaması İsveç'te görülmektedir. İsveç'teki memurlar, kendilerini, akvaryumdaki balıklara benzetirler, Nasıl ki akvaryumdaki balıkların her türlü hareketleri dı§arıdan gözlenebiliyorsa, memurların da eylem ve i§lemleri bütünüyle kamunun gözü önünde cereyan etmektedir. Memur, bir karar aldığında, söz konusu kararı gerekçelendirerek yazmak ve bunu dosyalamak zorundadır. Dosyalanan karar, istek halinde ki§ilere ve basına verilir. Hatta önemli belgeler, ba§kent 39 Örnek, •.g.c., 5.38. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENE1LENMESİ 103 Stockholm'de özel bir büroda toplanarak, halkın ve basının incelemesine hazır halde tutulur. Diğer ülkelerin aksine, İsveç'te kamu kurumları tarafından toplanan vergi beyannamesi gibi bir çok belge halka açıktır. Bu açıklık politikası, idari ve siyasi sistemi halka kar§ı daha çok sorumlu hale getirmeyi amaçlamaktadır. Basına da açık olan yönetimin bilgi ve belgeleri, bu kanalla daha geni§ kesimlere ula§tırılabilmektedir. Yönetirnde açıklık, memurlar üzerinde, savunamayacakları i§lemleri yapmamaları ve kararları almamaları bakımından engelleyici bir etki yapmaktadır. 40 Son zamanlarda bazı ülkeler, İsveç benzeri bir açıklık politikası benimsemeye ba§ladı1ar. Finlandiya, Norveç, Danimarka, Kanada, Fransa ve Amerika Birle§ik Devletleri bunlardan bazılarıdır. Amerika Birle§ik Devletleri'nde Vietnam, Watergate ve benzeri olaylarda görülen artı§ üzerine yönetime kar§ı güvensizliği önlemek amacıyla federal düzeyde, en az otuzdokuz eyalette ve çok sayıda yerel yönetim birimlerinde açıklık politikası benimsendi. Ki§ilere resmi belge ve bilgilere ula§ma ve onları inceleme hakkı tanındı. Ayrıca, idare içinde yer alan danı§ma kurullarının, komitelerin ve Kongre'deki oturumların halka açık olması sağlandı. 41 Amerika Birle§ik Devletleri'nde, açıklığın bir yolu da, idari düzenleme ve kararlar olu§turulmadan önce halkın görü§lerinin alınmasıdır. "Halk duru§ması" (Public hearing) olarak kavramla§tırılan bu politika, bir çok federal programın, kent planlamasının ve yönetmeliklerin olu§turulmasında yaygın olarak uygulanmaktadır. 4l Son dönemlerde, kamu bürokrasİsinin denetlenmesinde özelle§tirme yönetiminden yararlanılması görü§ü ağırlık kazanmaktadır. Kamu bürokrasisinde, mü§teri denetiminin yokluğu ve çoğu hizmetlerde ba§arının kar ile ölçülemeyi§i, faaliyetlerdeki etkinliği sağlamak için idari denetim mekanizmasının i§leyi§ine daha fazla önem verilmesi sonucunu ortaya çıkarmaktadır. İdari denetim, bir bakıma bürokrasiyi, bürokrasiye denetletmek demektir. Çünkü idari denetime ne kadar ağırlık verilirse bu amaçla daha çok personel istihdam edilmesi ihtiyacını ortaya çıkarmakta, denetim elemanlarının çoğalması ise o alanda yeni bir bürokrasiyi meydana getirmektedir. Özelle§tirme, kamu tekellerinin kaldırılmasını sağlamakta, hizmetlerin yürütülmesinde piyasa mekanizmasını esas almaktadır. Piyasa mekanizması, bürokrasinin denetimini, otorite ile değil de "mübadele" yöntemiyle gerçekle§tirmeye çalı§maktadır. Peters, a,g.e., s.2S6. A-B.D.'de yönetimde açıklıkla ilgili ilk yasa, "Freedom of Information Act" adıyla ı966 yılında kabul edildi. Bu yasa, 1974 ve 1976 yıllannda bazı deıi§ikliklere uUadl. Yönetim, 1960'1ı ve 1970'Ji yıllarda "açıklık" politikasına agırıık verirken 1980'Ii yıllarda Reagan yönetimi, halkın incelemesine sunulan bilgi ve belgelerin miktannı sınırlandırarak açıklıgın kapsamını daraltt.. Peter Hermon, Charles RMcClure, Public ~HII to Gonm.ent Inrormatlon: Iısues, Trend and Strategies, Ablex Publishing Corporation, New Jersey, 1986,5.2';6-257. 4l Petel"i'l, a,g.e" 5.2'6-2,7; Yönetim pratili ve geleneıinin gizlilik esasına dayandıp İngiltere, 1985 yılından itibaren yerel yönetimlerde açıklık politikasını benimsedi. 40 41 AMME lDARESl DERGlSl 104 Seçimle ݧoo§ına Gelinen Makamların Sayısının Artınıması ve Yönetime Katılma Demokratik anlayı§, seçimle i§ba§ına gelen kamu görevlilerinin, kamu yararına kaf§ı daha hassas olduğu biçimindedir. Çünkü bu tür yöneticilerin siyasi sorumluluğu bulunmaktadır ve bu sorumluluk, belirli aralıklarla yapılan seçim mekanizmasıyla değerlendirilmektedir. Demokratik yöntemlerle idare edilen ve denetlenen bürokrasilerde alınan kararlar, kamu yararına daha uygundur. Bürokrasinin denetlenmesinde önemli olan konu; bürokratları, seçimle i§ba§ına gelen yöneticilerin belirlediği siyasalara uygun hareket etmelerini sağlamaktır. Seçimle göreve uzmanlıklarından gelenler, güçlerini, halktan; atama ile ve kurumsal mevkiilerinden almaktadırlar. gelenler ise, Bazı toplumlar, özellikle Amerikalılar, kamu görevlilerini, seçim yöntemini kullanarak sorumlu tutmaya çok dü§kündürler. Amerika'da, seçime katılanların oranı, diğer demokratik ülkelere göre dü§ük olsa da, seçimle ݧba§ına gelen kamu görevlilerinin sayısı daha çoktur. 43 Bugünkü geli§meler dikkate alındığında, geleceğin kamu yönetimi kültürü, yönetimin yalnızca "teknik uzmanlık" ve "tarafsızlık" yönlerine önem vermekle yetinmeyecek, aynı zamanda onun temsil niteliğinin geli§tirilmesine daha çok eğilecektir. Ba§ka bir ifade ile yönetim, çevresine ve çalı§anlarına daha fazla danı§ma ihtiyacını hissedecektir. Örneğin bazı ülkelerde kamu çalı§anlarına sendikal hakların verİImesi ve toplu pazarlık sisteminin kabulü, bu alandaki geli§melerin önemli göstergelerindendir. 44 Ülkemizde, seçimle i§ba§ına gelinen makamların sayısı azdır ve dolayısıyla bürokrasinin temsil yeteneği zayıftır; atanmı§ların, seçilmi§lerden daha etkili olduğu bir siyasi yapı bulunmaktadır. En üst düzeyde önemli siyasi kararların olu§turulduğu Milli Güvenlik Kurulu bu konuda ilginç örnektir. Ayrıca, bir yerel yönetim birimi olan İl Özel İdaresinin yürütme organı validir ve seçim yerine, atama ile göreve gelmektedir. Bilim adamları, yönetime katılma ve yönetimle ilgili sorunlara duyarlılığın, bürokrasinin denetlenmesinde en etkili yollardan biri olduğunu kabul ederler. Bunun için ki§ilerin, zamanlarının ve enerjilerinin büyük bir kısmını, kendi toplumlarının siyasi faaliyetlerine ayırmaları gerekir. 45 Weberyen anlamda bürokraSİ, iyi denetlenmek §artıyla demokrasi için gereklidir ve yararlıdır. Yönetimin istikrarı, bir bakıma bürokrasinin yapı ve i§leyi§ine bağlıdır. Demokrasi sınırsız olmamalıdır. Aksi taktirde bozulma 43 Gruber, ....e., s.ı. 44 Rosenbloom, ....e., S.498. 45 Peter M.Blau, Marshall W.Meyer, Bure.ucn..:,. In Modem Soclety, Second Edition, Random Hause, New York., 1911, s.ı68; Christopher Pollitt, "Democracy and Bureaucracy", New Fona or Dealocracy, (Ed., David Held, Cbristopher Polin), Sage Publications, London, ı986, s.ı8ı. KAMU BÜROKRASİsİNİN DENETLENMESİ lOS (corruption), siyasalla§ma ve verimsizlik gibi yönetimdeki olumsuzluklar artabilir. Kamu hizmetlerinin üretilmesi ve yürütülmesinde bilgisayarlardan gerek halka ve gerekse yönetime önemli kolaylıklar yararlanılması, sağlamaktadır. Weberyen anlamda bürokratikle§me, i§lerin standart esaslara bağlanmasıdır. Standart i§ler ya da i§lemler, bilgisayar sistemine bütünüyle uymaktadır. Bilgisayarlar, vatanda§ların istek ve taleplerine daha uygun, kolay ve hızlı bilgiler sunmakta ve dolayısıyla kırtasiyeciliği ve zaman kayıplannı önlemektedir. SONUÇ Kamu bürokrasisinin denetlenmesiyle ilgili yöntemler ya da mekanizmalan incelemeye çalı§tık. Şüphesiz bu mekanizmalann etkisİ bir bütün olarak uygulanmasına bağlı olduğu kadar §u iki faktörle de ilgilidir. Bu faktörlerden birincisi, memurların görev ve sorumluluk anlayı§ı, ikincisi ise toplumun siyasi ve idari konulara kar§ı ilgisi ya da duyarlılığıdır. Bütün denetim mekanizmalarının iyi ݧlemesi, memurların ki§isel ve sosyal sorumluluk duygularının geli§mesine bağlı görünmektedir. Hükümet programlarını ve yasaları uygulayan memurlardır. Vatanda§larla hükümet arasındaki ili§kileri kamu yönetimi yürütmektedir. Vatanda§lar, hükümetin performansını, kamu yönetiminin i§leyi§ine göre değerlendirmektedirler. Kamu bürokrasilerinde, hukuki denetimin yoğunluğu, memurların, çoğu zaman siyasa amaçlarına değil, kurallara ve biçimselliğe ağırlık vermesi sonucunu doğurmaktadır. Görünürde, kurallara uygun, fakat verimsiz hizmetlerden dolayı kamu görevlilerini yasalolarak sorumlu tutmak mümkün değildir. Bu nedenle, memurların görev anlayı§larını, siyasi ve sosyal sorumluluklarını geli§tirmek gerekir. Kendi kendini kontrol, bürokrasinin denetlenmesinde, hem masrafsız ve hem de etkili bir yöntemdir. İkinci olarak, bürokrasinin etkin denetimi, her §eyden önce, halkın, kamusal faaliyetlere ilgi düzeyine, taleplerini ifadelendirmedeki ısranna ve bu amaçla kendilerine sunulan mekanizmalan iyi kullanmasına bağlıdır. Sorunlarına ilgisiz kalan ya da gerektiğinde tepki göstermeyen bir toplumda, yasama organının faaliyetleri ve denetimi bile yeterli düzeyde olamaz. Önemli olan, memurlarla halkın, kaf§ılıkh olarak birbirlerini etkilemesini geli§tirmektir. Çağda§ geli§meler, bürokrasinin denetimini hem kolaYla§tırmakta hem de zorla§tırmaktadır. Kitle eğitiminin ve basının geli§mesiyle birlikte, toplumun, kamu bürokrasilerinin eylem ve i§lemleri konusunda bilgilendirilmeleri daha kolay hale gelmi§tir. Eğitimin yaygınla§tığı ve düzeyinin yükseldiği toplumlarda, bireyler, haklarına daha fazla sahip çıkmakta, talep ve §ikayetlerini dile getirmede daha bilinçli davranmaktadır. Bu geli§me, bürokrasiyi, hizmet ettiği 106 AMME İDARESİ DERGİSİ toplumun sorunlarıyla yakından ilgilenmeye, geli§tirmeye yöneltmektedir. onları anlamaya ve i§birliğini Bazı ülkelerde, yönetirnde açıklıkla ilgili yasal düzenlemeler, resmi bilgi ve belgelere ula§mayı kolaYla§tırml§ ve bürokrasiyi halka açmı§tır. Bununla bir1ikte, bürokrasinin yapı ve i§lev olarak büyümesi, faaliyetlerinin teknik nitelik kazanması, dı§ denetimin etkisini zayıflatmaktadır. Bu nedenle bürokratik örgütlerin büyüklüğü, siyasi organlarca kolayca denetlenebilecek ölçekte tutulmalıdır.
