tc maliye bakanlığı bütçe ve mali kontrol genel müdürlüğü 4734
advertisement
T. C. MALİYE BAKANLIĞI BÜTÇE VE MALİ KONTROL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ 4734 SAYILI KAMU İHALE KANUNUNUN MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ MÜNİRE YILDIZ DEVLET BÜTÇE UZMANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU ANKARA MAYIS 2009 İÇİNDEKİLER TABLOLAR VE GRAFİKLER ..................................................................................İİİ KISALTMALAR LİSTESİ........................................................................................... V GİRİŞ ............................................................................................................................... 1 1. PROBLEM .............................................................................................................. 2 2. AMAÇ ...................................................................................................................... 3 3. VARSAYIMLAR .................................................................................................... 4 4. SINIRLILIKLAR.................................................................................................... 4 5. YÖNTEM ................................................................................................................. 4 5.1 Araştırma Modeli ................................................................................................ 4 5.2 Verilerin Toplanması .......................................................................................... 5 5.3 Verilerin Çözümlenmesi ve Yorumlanması ....................................................... 5 6.ÖNEM ....................................................................................................................... 5 7.GÜÇLÜK .................................................................................................................. 6 8.TANIMLAR ............................................................................................................. 6 BİRİNCİ BÖLÜM .......................................................................................................... 7 1. MALİYE POLİTİKASI.......................................................................................... 7 1.1. Maliye Politikasının Tanımı ve Gelişimi ........................................................... 7 1.2. Maliye Politikasının Konusu ve Kapsamı ......................................................... 8 1.3. Maliye Politikasının Amaçları ve Araçları ...................................................... 11 1.3.1. Maliye Politikasının Amaçları .................................................................. 11 1.3.1.1. Ekonomik İstikrarı Sağlamak ............................................................ 11 1.3.1.2. Ekonomik Kalkınmayı Gerçekleştirmek ........................................... 12 1.3.1.3. Gelir Dağılımını Düzenlemek ............................................................ 14 1.3.2. Maliye Politikasının Araçları .................................................................... 15 1.3.2.1. Kamu Gelirleri Politikası ................................................................... 15 1.3.2.2. Kamu Giderleri Politikası .................................................................. 17 1.3.2.3. Borçlanma Politikası .......................................................................... 19 1.3.2.3.1. Borç Yönetimi Esasları ............................................................... 21 1.4. Türkiye’de Uygulanan Maliye Politikaları ...................................................... 21 1.4.1. Türkiye Cumhuriyeti’nin Kuruluş Yılları ................................................. 21 1.4.2. 1950- 1960 Arası Dönem .......................................................................... 22 1.4.3. 1960-1980 Dönemi ................................................................................... 23 1.4.4. 1980’den Günümüze ................................................................................. 23 1.5. Maliye Politikasının Amaçları Açısından Kamu Harcamaları ........................ 27 1.5.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri ................................................ 27 1.5.1.1. Kamu Harcamaları ve Ekonomik İstikrar .......................................... 27 1.5.1.1.1. Enflasyonla Mücadelede Kamu Harcama Politikaları ................ 28 1.5.1.2. Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma ...................................... 31 1.5.1.3. Kamu Harcamaları ve Gelir Dağılımı ................................................ 32 İKİNCİ BÖLÜM ........................................................................................................... 35 2. KAMU HİZMETLERİ VE KAMU HARCAMALARI ..................................... 35 2.1. Kamu Hizmetleri ve Nitelikleri ....................................................................... 35 2.1.1. Kamu Hizmetlerinin Tanımı ve Amaçları ................................................ 35 2.1.2. Kamu Hizmetlerinin Niteliklerine Göre Ayrımı ....................................... 36 i 2.1.2.1. Toplumsal Mal ve Hizmetler ............................................................. 36 2.1.2.2. Yarı Toplumsal Mal ve Hizmetler ..................................................... 36 2.1.2.3. Özel Mal ve Hizmetler ....................................................................... 37 2.1.2.4 Erdemli Mal ve Hizmetler .................................................................. 37 2.2. Kamu Harcamaları ........................................................................................... 37 2.2.1. Kamu Harcamalarının Önemi ................................................................... 38 2.2.2. Kamu Harcamalarının Olası Ekonomik Etkileri ....................................... 39 2.2.2.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkilerine Yönelik Yaklaşımlar ... 40 2.2.3. Kamu Harcamalarının Sosyal Yapıdaki Yeri ........................................... 43 2.2.3.1. Son Yıllarda Kamu Sosyal Harcamalarındaki Gelişmeler ................ 45 2.2.4. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ................................................... 46 2.2.4.1. Ekonomik Sınıflandırma .................................................................... 47 2.2.4.1.1. Gerçek Harcamalar ..................................................................... 47 2.2.4.1.1.1. Cari Harcamalar ................................................................... 47 2.2.4.1.1.2. Yatırım Harcamaları ............................................................ 48 2.2.4.1.2. Transfer Harcamaları .................................................................. 48 2.2.4.2. İdari (Kurumsal) Sınıflandırma ......................................................... 48 2.2.4.3. Fonksiyonel Sınıflandırma ................................................................. 49 2.2.5. Türk Bütçe Sisteminde Harcamaların Sınıflandırılması ........................... 49 2.2.5.1. Yeni Mali Yönetim Sistemine Göre Bütçe Türleri, Bütçe Yönetimi ve Harcamaların Sınıflandırılması ....................................................................... 50 2.3. Kamu Harcamaları ve Bütçe İlişkisi ................................................................ 52 2.4. Kamu Harcamalarının Kontrolüne İlişkin Arayışlar ve Harcamaların Yapılmasında Etkinlik Yaklaşımları ....................................................................... 53 2.4.1. Kamu Harcamalarında Aşırı Artış Sorunu................................................ 53 2.4.2. Kamu Harcamalarının Kontrol Altına Alınma Çabaları ........................... 56 2.4.2.1. Dünyada Yeni Bir Yönetim Felsefesi Işığında Reform Arayışları .... 56 2.4.2.2. Türkiye’de Kamu Sektörü İle İlgili Reform Arayışları ..................... 58 2.4.2.2.1. Ülkemizde Özelleştirme Uygulamaları ...................................... 58 2.4.2.2.2. Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması .................................................................................................................... 59 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ....................................................................................................... 61 3. MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ AÇISINDAN KAMU İHALE KANUNU ................................................................................................................... 61 3.1. Türk İhale Sistemi ve Tarihçesi ....................................................................... 61 3.2. Kamu İhale Kanunu, Kanunun Amacı ve Temel İlkeleri ................................ 63 3.2.1. Kamu İhale Kanununun Amacı ................................................................ 64 3.2.2. Kamu İhale Kanununun Temel İlkeleri .................................................... 64 3.3. Önemli Bir Maliye Politikası Aracı Olan Kamu Harcamalarını Düzenleyen Kamu İhale Sisteminin Temel Mekanizmaları ve Bu Mekanizmaların Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi İçerisinde İrdelenmesi .............................................. 65 3.3.1. 4734 Sayılı Kanunun Kamu İhale Sistemine Getirdiği Yenilikler ........... 65 3.3.1.1. Kamu İhalelerinde Saydamlığın Önemi ............................................ 69 3.3.1.2. Kamu İhalelerinde Rekabet ............................................................... 72 3.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Mekanizmasında Mali Disiplin .................... 74 3.3.3. Planlı Mali Yönetim Açısından Kamu İhaleleri ....................................... 75 3.3.4. Kamu İhalelerinde Bilgi Yönetimi ........................................................... 77 3.3.5. Piyasaya Etkileri Açısından Kamu İhaleleri ............................................. 80 3.3.6. Kamu Alımları ve Uluslararası Yükümlülük ve Taahhütler ..................... 81 ii 3.4. Kamu İhale Kanunu Çerçevesinde Gerçekleştirilen Kamu Alımlarının İncelenmesi ............................................................................................................. 83 3.4.1. Kamu Alımlarına İlişkin Genel Bilgiler ................................................... 83 3.4.2. Kamu İhale Kanununa Göre Gerçekleştirilen İhalelere Genel Bir Bakış . 84 3.4.2.1. Yıllar İtibariyle Kamu Alımlarının İzlenmesi ................................... 84 3.4.2.2. Kanuna Göre Yapılan Harcamaların Kurumsal Bazda Dağılımı....... 88 3.4.2.3. Kamu Alımlarının Mal, Hizmet ve Yapım İşlerine Göre Ayrımı...... 91 3.4.2.4. İstisnalar Kapsamında Yapılan Kamu Harcamaları........................... 93 3.4.3. Kanunun İstisnalar ile İlgili 3 (g) Maddesinin Değerlendirilmesi ............ 96 3.5. İhale Mevzuatı ve Uygulamalarını Kontrol ve Yönlendirme Siteminin Bir Parçası Olarak Şikayet ve Şikayet Süreci ............................................................... 98 3.6. Kamu İhale Kanunundaki Değişikliklerin İzlenmesi..................................... 100 3.6.1. Doğrudan 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler ........................... 101 3.6.1.1. 4761 Sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ..................................... 102 3.6.1.2. 4964 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ...................................... 103 3.6.1.3. 5812 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ...................................... 104 3.6.1.4. Diğer Bazı Kanunlar ile 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler ...................................................................................................................... 107 3.6.1.5. Bazı Kanunlar ile Dolaylı Olarak 4734 Sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler.................................................................................................. 109 3.7. Kamu İhale Kanununun Bugününün Değerlendirilmesi ............................... 111 3.8. Kamu İhale Kanununda Yapılması Gereken Düzenlemeler .......................... 114 3.9. Kamu Alımlarında Etkinliği Bozan Diğer Uygulamalar ............................... 115 3.10. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun Kamusal Kaynaklara Etkinlikleri Açısından Değerlendirilmesi .......................... 117 ÖZET, YARGI VE ÖNERİLER ............................................................................... 121 1. ÖZET.................................................................................................................... 121 2. YARGI VE ÖNERİLER ..................................................................................... 143 KAYNAKÇA ............................................................................................................... 149 iii TABLOLAR VE GRAFİKLER TABLOLAR Tablo-1: 2005- 2008 Yıllarında Yapılan Kamu Harcamaları ............................. 85 Tablo-2: 2005-2008 Yıllarında Yapılan Harcamaların Kurumsal Dağılımı ....... 88 Tablo-3: Kamu Alımlarının Türlerine Göre Sınıflandırılması ............................ 92 Tablo-4: Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler .................................. 101 GRAFİKLER Grafik 1 : Yıllar İtibarıyla Kamu Alımları ......................................................... 87 Grafik 2 : Kamu Alımlarının Kurumsal Bazda Dağılımı ................................... 91 Grafik 3 : Türlerine Göre Kamu Alımları........................................................... 93 Grafik 4 : İstisna Kapsamında Yapılan Harcamalar (2005-2008) ...................... 94 iv KISALTMALAR LİSTESİ a.g.e : adı geçen eser AB : Avrupa Birliği ABD : Amerika Birleşik Devletleri BİT : Belediye İktisadi Teşebbüsü ÇED : Çevresel Etki Değerlendirme DPT : Devlet Planlama Teşkilatı GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla IMF : Uluslararası Para Fonu KHK : Kanun Hükmünde Kararname KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü MSB : Milli Savunma Bakanlığı TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi TL : Türk Lirası TPAO : Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı UNCITRAL : Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu v GİRİŞ Günümüz modern devlet anlayışında, devletin sosyo-ekonomik yaşam içerisindeki rolünün önemli bir hale gelmesi ile toplumsal hizmetlerin yanında devletin yüklendiği görevler, kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli bir şekilde yerine getirilmesini gerekli kılmış ve devleti sürekli olarak mal ve hizmet alımına yöneltmiştir. Kamu sektörünün yapısı ve ağırlığı, ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte, özellikle gelişmiş ülkelerde ülke ekonomisi içerisinde önemli bir paya sahiptir. Kamu sektörünün, ülkenin sosyal, ekonomik ve siyasi koşullarına bağlı olarak yönetim, üretim ve bölüşüm fonksiyonları mevcuttur. Kamu sektörünün bu fonksiyonlarını gerçekleştirmek için kullandığı araçlardan biri de maliye politikasıdır. Kamu kuruluşları kendilerine yüklenmiş bulunan idari görevlerini yerine getirebilmek ve halka hizmet sunmak için bazı harcamalar yaparlar, mal ve hizmet alımlarında bulunurlar. Bu bağlamda, kamu alımlarının konusunu mal ve hizmet alımları ile yapım işleri oluşturur. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH) içerisinde önemli bir yer tutmaktadır. Ayrıca günümüzde kamu alımları, giderek uluslararası bir nitelik kazanmıştır. Ülkemizdeki kamu alımları sistemi, Avrupa Birliği ile ülkemiz arasında yürütülen tam üyelik müzakere sürecinde yer alan önemli konulardan birisidir. Türkiye, Avrupa Birliğine üyelik yolunda ekonomik reformların gerçekleştirilmesine yönelik dinamik bir süreç içerisinde bulunmaktadır. Kamu harcamalarının etkin, verimli ve ekonomik olarak yapılması amacıyla kamu alımları alanında saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap verebilirliğin ve kamuoyu denetiminin sağlanması hedeflenmektedir. Bu kapsamda, kamu alımları sistemini yeniden düzenleyen 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 22.01.2002 tarihli ve 24648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 1 1.1.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde idareler; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların zamanında ve uygun şartlarla karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu tutulmuşlardır. Maliye politikasının önemli bir ayağının kamu harcamaları olduğu ve kamu kaynağı kullanılarak yapılan kamu ihalelerinin de kamu harcamalarının önemli bir bölümünü teşkil ettiği dikkate alındığında, kamu ihaleleri suretiyle yapılan kamu harcamalarının ekonomiye olumlu katkılar sağlayabilmesi, bu alana ayrılan kamu kaynaklarının etkin olarak kullanılmasına bağlıdır. Ancak anılan Kanun yürürlüğe girdiği tarihten bu yana değişiklik ve ekleme şeklinde yapılan çok sayıda müdahale ile karşı karşıya kalmıştır. Müdahalelerin bazılarının, Kanunun Avrupa Birliği müktesebatı ile uluslararası ihale uygulamalarıyla paralellik göstermesi amacını taşıdığı, bazılarının da uygulamada ortaya çıkan birtakım eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik olarak yapıldığı, ancak büyük bir çoğunluğunun ise Kanuna tabi olan kamu kuruluşlarının çeşitli gerekçelerle kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma çabalarından kaynaklandığı görülmektedir. Bu araştırma ile önemli miktarda kamu kaynağının kullanıldığı 4734 sayılı Kanuna göre gerçekleştirilen harcamaların, tutarlı ve uygulanabilir bir harcama politikasının gerçekleştirilmesini mümkün kılmasının önündeki engeller ortaya konularak, bu bağlamda Kamu İhale Kanunu irdelenmeye çalışılmıştır. 1. PROBLEM Maliye politikasının en önemli araçlarından olan kamu harcamalarının, ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı üzerinde çeşitli etkileri bulunmaktadır. Devlet kamusal mal ve hizmet sağlama amacı dışında; büyüme hızını artırmak, gelir dağılımını değiştirmek, kaynak dağılımını düzenlemek gibi amaçlarla da kamu harcaması yapmak durumundadır. 2 Kamu alımları, önemli miktarda kamu kaynağının sarf edildiği alanlardır. Kaynakların rasyonel ve etkin kullanılması, kamu hizmetlerinin daha etkin ve verimli sunulmasının yanında milli ekonomi üzerinde de olumlu gelişmeler sağlar. 2003 yılında yürürlüğe giren 4734 sayılı Kanun ile kamu alımlarının alanının Avrupa Birliği’ndeki ve diğer uluslararası alandaki uygulamalara paralellik sağlaması ve bir bütün olarak kamu alımları sisteminin saydamlığın ve rekabet ortamının yaratıldığı bir yapıya kavuşması hedeflenmiştir. Bu kapsamda yapılacak harcamaların yılda yaklaşık olarak 40 milyar ABD doları civarında olduğu düşünüldüğünde, kamu kaynaklarının etkin kullanımını sağlamak için bu alanın disipline edilmesinin ve yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesinin ülke ekonomisi için ne denli önemli olduğu kendiliğinden ortaya çıkmaktadır. 2. AMAÇ Sınırsız ihtiyaçlar karşısında kaynakların sınırlılığı, mali yönetimin kullanılan kaynakların etkinliğini ve kıt kaynakların optimal düzeyde kullanımını sağlayacak biçimde oluşturulmasını zorunlu kılar. Kamu harcamalarında israf ve etkinsizlik potansiyelinin minimum seviyelere indirilmesi, kamu kaynağı kullanan bütün kamu idarelerinin, alımlarında ortak bir yasal düzelemeye tabi kılınarak alım süreçlerini saydamlık ve rekabet ortamında gerçekleştirmelerinin sağlaması ile yakından ilgilidir. Bu araştırma raporu ile önemli miktarda kamu kaynağının sarf edildiği kamu ihalelerinin, maliye politikasının amaçları açısından etkileri ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda Kamu İhale Kanununun uygulamaya konulduğu 2003 yılından bugüne kadar geçirdiği süreç değerlendirilerek kaynakların etkin kullanımının sağlanması için neler yapılması gerektiği sorusuna yanıt aranmaya çalışılmıştır. 3 3. VARSAYIMLAR Bu araştırma raporunun konusu ile ilgili çeşitli kaynaklardan elde edilen bilgi ve verilerin doğru ve güvenilir olduğu varsayılmıştır. 4. SINIRLILIKLAR Raporun temasını oluşturan Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan ihaleler ile ilgili olarak Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan yıllık ihale istatistiklerinin; Kamu alımlarının esas ve usullerini düzenleyen 4734 sayılı Kanunun 2003 yılı başında yürürlüğe girmesi nedeniyle özellikle ilk yıllarda idareler ile anılan Kurum arasında düzenli bilgi akışının sağlanamadığı, • Kamu İhale Kurumunca 2003 ve 2004 yılı için hazırlanan istatistiklerde, idarelerin anılan Kanunun 3 üncü maddesine göre istisnalar kapsamında gerçekleştirdiği ihalelere dair bilgilere yer verilmediği, • İhaleyi yapan idarelerin anılan Kuruma gönderdiği veriler esas alınarak hazırlandığı, hiç gönderilmeyen ya da eksik bilgi içermesi nedeniyle değerlendirilmeyen bir kısım verilerin olduğu, 4734 sayılı Kanuna göre yapılan kamu harcamalarının tamamını yansıtmadığı belirtilmelidir. 5. YÖNTEM 5.1. Araştırma Modeli Rapor, genel tarama sonucu elde edilen bilgi ve verilerin değerlendirilmesi sonucunda hazırlanmıştır. 4 5.2. Verilerin Toplanması Raporun konusuna ilişkin bilgi ve veriler, ulusal mevzuat, plan, program, çeşitli kitap, dergi, makale ve raporların taranması sonucunda elde edilmiştir. İlgili kaynakların bir kısmına erişim Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Gazi Üniversitesi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü kütüphanelerinden ve Yükseköğretim Kurulu Ulusal Tez Merkezi’nden sağlanmıştır. Başta T.B.M.M. ile Kamu İhale Kurumu olmak üzere çeşitli kamu idarelerinin internet sitelerinden de sıklıkla istifade edilmiştir. 5.3. Verilerin Çözümlenmesi ve Yorumlanması Raporun konusu gereği maliye politikası ile ilgili çeşitli kaynaklardan derlenen bilgiler, öncelikle teorik bir çerçevede ele alınmıştır. Daha sonra, kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması kapsamında yeniden düzenlenen Türk kamu ihale sisteminin işleyişi ve uygulanmasına ilişkin bilgiler ortaya konulmuştur. Nihai olarak da anılan Kanunun uygulama sonuçlarına ilişkin veriler ile sistemde yapılan yenilik ve değişiklikler değerlendirilerek, kamu harcamalarının etkinliği irdelenmeye çalışılmıştır. 6. ÖNEM Daha önce de vurgulandığı üzere, kamu kaynaklarının önemli bir miktarının kullanıldığı ve kamu harcamaları içerisinde önemli bir yer tutan kamu ihalelerinin ekonomiye olumlu katkılar sağlayabilmesi, kaynakların etkin olarak kullanılmasına bağlıdır. Kamu alımları sisteminde yapılan reformlar ile getirilen kuralsal ve kurumsal yapıların korunması, güçlendirilmesi ve sürekli olarak geliştirilmesi büyük önem arz etmektedir. İhale mevzuatına ilişkin düzenlemelerin, ulusal ihtiyaçlar ve öncelikler göz önünde bulundurularak uluslararası uygulamalara ve standartlara uygun olarak yapılması gereklidir. Saydamlık, verimlilik ve rekabeti artıran, aynı zamanda hesap verebilirliği ve kamuoyu denetimini sağlayan etkili bir kamu alım politikası, kamusal 5 tasarrufların karşılığının tam olarak alınmasını sağlayacak ve dolayısıyla ülke ekonomisine de önemli katkılar sunacaktır. 7. GÜÇLÜK Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen harcamaların, maliye politikasına ve buradan hareketle de ekonomiye etkilerini araştıran herhangi bir çalışmaya rastlanılamamış olması bu raporun hazırlanmasında karşılaşılan güçlüklerden birisi olmuştur. Kamu İhale Kurumu, 4734 sayılı Kanunun kendilerine verdiği görev ve yetkilere istinaden, yapılan ihalelerle ilgili bilgileri toplamakta ve bunların istatistiksel sonuçlarını yıllık raporlar halinde yayınlamaktadır. Ancak 2003 tarihinden önce ülke çapında tüm kamu alımlarına yönelik bilgilere ulaşılması mümkün bulunmamaktadır. Bu durum konuya daha geniş bir perspektiften bakılmasına engel teşkil etmiştir. Anılan Kanuna göre yapılan harcamalara ilişkin bilgiler, harcamayı yapan idarelerce Kamu İhale Kurumuna gönderilen bilgilerden yola çıkılarak elde edilmiştir. Kanuna tabi idarelerce gerçekleştirilen ihalelerin tamamına ait sonuç bilgilerinin adı geçen Kuruma gönderilmemesinin kamu alımlarına ait istatistiklerin doğru olarak oluşturulmasını olumsuz etkilediği anlaşılmaktadır. 8. TANIMLAR Bu araştırmada kullanılan terimler ilk geçtikleri yerde tanımlanmıştır. 6 BİRİNCİ BÖLÜM 1. MALİYE POLİTİKASI 1.1. Maliye Politikasının Tanımı ve Gelişimi Modern devlet anlayışı içerisinde belirlenen amaçların gerçekleşebilmesi için devletçe izlenen ekonomi politikasının önemli araçlarından birisi de maliye politikasıdır. Devlet, sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi mali araçları ile ekonomi içerisinde rol oynamakta, düzenleyici ve geliştirici etkiler yaratabilmektedir. Maliye Politikası, devletin ekonomik hayata müdahalesi ile önem kazanan ve devletin sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi çeşitli mali araçlarının, belirlenen hedefler doğrultusunda nasıl kullanıldığını ve nasıl kullanılması gerektiğini inceleyen bir bilim dalıdır. Genel kabul gören tanımıyla maliye politikası; devletin sahip olduğu mali araçların, fiyat istikrarını, tam istihdamı, ekonomik büyümeyi ve gelişmeyi, adil gelir ve servet dağılımını sağlamak ve istikrarlı bir ekonomik yapıyı korumak amacıyla kullanılmasıdır. Birinci ve İkinci Dünya Savaşları ile bu iki savaş arasında yaşanan ekonomik kriz dönemleri, ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri ile düzenlenmesini amaçlayan ve devlet müdahalesine imkân vermeyen “Klasik İktisat” öğretisinin terk edilmesine sebep olmuştur. Devletin, sadece savunma, adalet, güvenlik ve eğitim gibi alanlarda faaliyet göstermesi anlayışının terk edilerek ekonomik ve sosyal yaşam içerisinde önemli bir rol üstlenmiş olması; kamu harcamalarının genişlemesine, vergilemenin artmasına ve devlet borçlarının büyümesine sebep olmuştur. Özellikle İkinci Dünya Savaşının yol açtığı yıkımın telafisi ve ülkelerin yeniden inşa edilmesi gereği, kamu harcamalarının önemli rakamlara ulaşmasına 7 neden olmuştur.1 Kamu harcamalarında yaşanan bu artış, kamu kaynaklarının kamusal ihtiyaçlar doğrultusunda ve etkinlik içerisinde belirlenmesi, temin edilmesi, yönlendirilmesi ve kullanılması konusunda kamu sektörüne büyük görevler yüklemiştir.2 İngiliz iktisatçı John M. Keynes’in, devletin maliye politikası araçlarını kullanarak ekonomide aktif rol oynaması gerektiğini savunan ve geniş ölçüde kabul gören öğretileri fonksiyonel maliyenin temellerini oluşturmuştur. Bu gelişmeye paralel olarak dünyada birçok devlet, Keynes’in ekonomiye müdahaleci ve üretici devlet modelini benimsemiştir. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrası kamu harcamalarındaki artışta etkili olan devlet anlayışının yerleşmesinde, Keynesyen iktisat teorisinin ve bu teoriye dayanan mali politikaların etkili olduğu kuşkusuzdur. 3 Az gelişmiş ülkelerde kamu harcamalarının artışı, özellikle altyapı hizmetleri gibi pek çok hizmetin devlet tarafından yapılması gereğinden kaynaklanmıştır. Gelişmekte olan ülkeler, devlet eliyle kalkınmayı tercih etmiş ve planlı kalkınma modellerini uygulamaya koymuşlardır. Sanayileşmiş ülkelerin ise refah devlet anlayışını benimseyerek kamu kaynaklı refah programlarına ağırlık vermeleri, bir yandan kamu harcamalarını yükseltirken bir yandan da toplam kamu harcamaları içerindeki refaha yönelik harcamaların payının sürekli artması ile sonuçlanmıştır.4 1.2. Maliye Politikasının Konusu ve Kapsamı Maliye politikası, kamu ve özel sektör faaliyetleri ve hatta uluslararası mali faaliyetlerin ekonomide meydana getirdiği etkileri inceleyen önemli bir ekonomi politikası aracı olarak karşımıza çıkmaktadır. Maliye politikası devletin 1 AKTAN, Coşkun Can, Dilek DİLEYİCİ, İstiklal Y.VURAL, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar (Ankara: Seçkin Yayınları, 2004), s.27 2 AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003), s.25 3 AKTAN, a.g.e., s.28 4 Aynı s.28 8 kamu giderleri, vergiler ve borçlanmalar şeklindeki mali araçlarıyla yaptığı tüm müdahaleleri kapsamaktadır. Maliye politikasının konusu, gelirler ve harcamalar üzerine kurulmuştur. Dolayısıyla maliye politikasının amaçlarının gerçekleşmesi, bu iki değişken üzerinde yapılan oynamalar ile mümkün olmaktadır. Temel iktisadi amaçlara ulaşmada kamu harcamaları ve gelirleri gibi kamu ekonomisi değişkenlerinde yapılması gerekli olan değişiklikler maliye politikası ile belirlenmektedir. Maliye politikasının zaman içinde gelişerek önem kazanması, kamu sektörünce kullanılan kaynakların nispi miktarını ve önemini artırırken aynı zamanda kamu gelir ve giderlerinin birer maliye politikası aracı olarak etkinliklerini de artırmıştır. Devlet, vergi almak, harcama yapmak, borçlanmak ve bütçe yapmak gibi hak ve yetkilerini kullanarak maliye politikası aracılığı ile kamu ekonomisinin amaçlarının gerçekleştirilmesini sağlamayı hedefler. Sınırsız insan ihtiyaçlarını gidermesi beklenen mal ve hizmetlerin üretiminde kullanılan kaynakların sınırlı olduğu tartışılmayacak bir gerçektir. Bu ikilem ekonomi biliminin de temelini oluşturmaktadır. İşte bu durum, insanları, ihtiyacı olan mal ve hizmetler arasında bir tercih yapmaya ve bir karar vermeye zorlar. Kıt kaynakların alternatif kullanımı ile ilgili olarak aşağıdaki konularda karar verilmesi gerekir: 9 Mevcut kaynaklar hangi mal ve hizmetlerin üretiminde kullanılacaktır? 9 Bu mal ve hizmetlerin ne kadarı kişisel ihtiyaçları, ne kadarı da toplumsal ihtiyaçları karşılayacaktır? Modern toplumlarda yukarıda belirtilen konulardaki kararların alındığı iki ekonomik sektör vardır. Bunlardan birisi piyasa olarak adlandırılan “özel sektör”, diğeri ise geniş anlamda devlet denilen “kamu sektörü” dür.5 5 ÖNER, Erdoğan, Kamu Maliyesi I (Ankara, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu, Yayın No:1986/282), s.11 9 Piyasa ekonomisinde, arzın miktarını ve türünü tüketici tercihleri belirlerken, kamu kesiminde arzın belirlenmesi siyasal süreç içinde gerçekleştirilmekte ve harcamalar siyasi ve idari organların kararları ile somutlaştırılmaktadır. Ekonomik hedeflere ulaşmada kullanılacak maliye politikası araçlarının seçimi ve uygulaması siyasi bir karar niteliğindedir. İşte bu siyasi karar bütçedir ve devletin gelir ve harcamaları bütçe ile hukuki bir kimlik kazanmaktadır. “Bütçe, belirli bir dönem içinde toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin karşılaştırmalı bir cetveli olduğu kadar, yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve o gelirlerin toplanması için verilen izin şeklinde tanımlanmaktadır.”6 Toplumsal ihtiyaçlar ile kamu kaynaklarının en doğru şekilde uyumlaştırılmasını amaçlayan bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal ve hizmetlerle ilgili tercih ve kararların da göstergesi niteliğindedir. Demokrasilerde parlamentonun, siyasal iktidarın belli bir dönemde yapacağı mali işlemleri önceden bilmesi ve onaylaması konusunda yetki ve sorumluluğu vardır. Bütçe kanunu ile yasama, gelirlerin toplanması ve giderlerin yapılması konusunda yürütme organına sınırlı süreli bir yetki ve izin verir. “Bir ülkede kamu yönetiminin işleyebilmesi için yönetsel mekanizmanın bütçeye konulacak ödeneklerle çalıştırılması gerekmektedir.”7 Kamu idarelerine, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla bütçe ile harcama yetkisi verilmektedir. Harcama yetkilileri de bütçede öngörülmesi veya kendilerine tahsis edilmesi durumunda harcama yapabilirler. Bütçe kanunları ve bu iradeye dayanılarak yapılan kamu harcamaları, hükümetlerin uygulayacakları politikaların önemli bir aracı ve göstergesi niteliğindedir. Bütçe ile hükümetin mali kaynakları hangi alanlarda kullanacağı belirlenmektedir. Aynı zamanda bütçeler, yıllık programlar ve yatırım programları ile birlikte kalkınma planlarının gerçekleştirilmesine de aracılık eder. 6 ÖZŞEN, Umut, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme (Ankara,Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, 2006), s.7 7 Aynı, s.9 10 1.3. Maliye Politikasının Amaçları ve Araçları 1.3.1. Maliye Politikasının Amaçları Devlet, bütçe ya da mali politika aracılığıyla, kamu gelir ve harcamalarından yararlanmak suretiyle ekonominin bütünü üzerinde çeşitli etkiler yaratabilmektedir.8 Günümüzde, devletin milli ekonomi bakımından önemli ölçülere varan gelir ve giderleri, gerek gelirlerin elde edilmesi gerekse giderlerin yapılması aşamalarında ekonomiyi etkileme ve yeniden düzenleme fonksiyonuna kavuşmuştur. “Maliye politikası, ekonomik birimler üzerindeki değişik etkiler toplulaştırıldığında, hükümet bütçesindeki değişmelerin milli gelir, işsizlik ve enflasyon gibi makro büyüklükler üzerindeki etkileri ile ortaya çıkar.”9 Devletin ekonomik ve sosyal açıdan gerçekleştireceği fonksiyonlarının, ekonomide dengenin sağlanmasına, ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesine ve gelir dağılımının düzenlenmesine olan etkileri ile maliye politikasının başarısı açısından taşıdığı önem aşağıda ifade edilmeye çalışılmıştır. 1.3.1.1. Ekonomik İstikrarı Sağlamak Devletin ekonomideki en büyük hedefi enflasyona yol açmaksızın istihdam düzeyini yükseltmektir. “Devlet; kamu giderleri ve kamu gelirleri gibi araçlardan yararlanarak, iktisadi istikrar açısından önemli etkiler yaratabilmektedir.10 Bir ekonominin istikrara kavuşturulması bahis konusu olduğu zaman başlıca iki hususun bir arada gerçekleştirilmesi istenmektedir: Fiyat istikrarı ve tam çalışma.”11 Fiyat istikrarı: Günümüz devletlerinin en büyük ekonomik sorunu dengeli bir fiyat düzeyinin sağlanması ve korunmasıdır. Fiyat istikrarının korunması için, 8 AKDOĞAN, a.g.e., s. 434 PINAR, Abuzer, Maliye Politikası Teori ve Uygulama (Ankara: Naturel Yayınları, 2006), s.31 10 AKDOĞAN, a.g.e., s. 28 11 TÜRK, İsmail, Maliye Politikası (Ankara: Turhan Yayınları, 1992), s.19 9 11 ekonomide genel fiyat düzeyinde meydana gelen sürekli fiyat dalgalanmalarının önlenmesi gerekmektedir. Ekonominin genel fiyat düzeyinde ortaya çıkan ve süreklilik gösteren dalgalanma iki tür olabilir. Fiyatlar genel düzeyi sürekli yükselir ya da sürekli düşer. Birinci durum enflasyon, ikinci durum ise deflasyon olarak isimlendirilir. Fiyat istikrarının korunmasından söz edildiği zaman ifade edilmek istenilen enflasyon ve deflasyonla mücadeledir. Ancak günümüz ekonomilerinin genel fiyat düzeylerinde daha çok yükselme yönünde sürekli değişikliğin olduğu gözlemlenmektedir. Genel fiyat düzeyindeki sürekli aşağıya doğru olan hareketler bugün yalnızca kuramsal alanda tartışılmaktadır. Genel fiyat düzeyindeki sürekli bir yükselişin, diğer bir deyişle enflasyonun etkilerini ise hepimiz hissetmekteyiz. Bu nedenle günümüzde maliye politikasıyla fiyat istikrarının sağlanması ve korunması amacı, geniş ölçüde enflasyonla mücadele anlamına gelmektedir.12 Tam istihdam: Tam istihdam kavramı ile geniş anlamda bir ekonomide mevcut, tüm üretim faktörlerinin tam olarak kullanılması ifade edilmektedir. Ancak ekonomik kuramda ve uygulamada tam istihdam, üretim faktörlerinden emek üzerinden tanımlanmakta ve bir ekonomide çalışma arzusu ve yeteneği olan her bireyin, cari ücret ve çalışma koşullarında üretim süreci içinde yer alması olarak belirtilmektedir.13 Burada üretim faktörlerinin tam olarak kullanılması ifadesinin, tamamının yüzde yüz kullanılıyor olduğu anlamını taşımadığının, kişilerin iş değiştirmeleri ile yeni iş arayışları sırasında ortaya çıkacak friksiyonel işsizliğin varlığının da bir ekonomide tam istihdamı engellemediğinin belirtilmesi yerinde olacaktır. 1.3.1.2. Ekonomik Kalkınmayı Gerçekleştirmek Toplumun refah düzeyini yükseltmeyi amaç edinen ekonomik kalkınma, maliye politikasının ulaşmak istediği en önemli hedeflerindendir. Özellikle 12 ATAÇ, Beyhan, Maliye Politikası (Eskişehir: Etam Yayınları, 2006), s.38 Aynı, s. 39 13 12 gelişmekte olan bir ülkede temel amaç kalkınmadır. Maliye politikası, kamu harcamaları ile kişi başına düşen milli gelirin devamlı artırılmasında, ekonomik yapının daha iyiye doğru değiştirilmesinde, yani ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesinde önemli rol oynar. Ekonomik kalkınmanın önemli kaynaklarından biri sermaye birikimidir ve sermaye birikimi tüketimin kısılarak tasarrufların artırmasıyla gerçekleşir. Kamu ve özel tasarrufların artırılması amacıyla devlet kamu harcamaları ve vergiler yoluyla çeşitli önlemler alabilmektedir. Bu önlemlerden biri, kamu tüketim harcamaları için gerekli olandan daha fazla vergi toplanması ve bunun doğrudan kamu yatırımlarının gerçekleştirilmesine kullanılmasıdır. Diğer bir önlem ise vergiler yoluyla özel yatırımları teşvik etmek şeklinde uygulanabilir. Ekonomik büyüme ve ekonomik kalkınma bir ülkenin üretim seviyesinin zaman içerisinde artmasına neden olan uzun dönemli güçlerdir.14 Birbiriyle yakından ilişkili olan bu iki kavram arasında temel farklılıklar vardır. Ekonomik büyüme kavramı ile hem toplam hem de kişi başına gelir veya üretim miktarındaki artış üzerinde durulmakta iken ekonomik kalkınma kavramı ile buna ek olarak teknik ve kurumsal yapıdaki niteliksel değişmeler ifade edilmektedir. Ekonomik kalkınma aynı zamanda bir ekonomide sosyal ve politik alandaki modernleşme sürecini de kapsayan bir kavram olarak düşünülmektedir. Karşılaştırmalar, ekonomik büyümenin daha çok üretim faktörlerinin en yüksek verimi sağlayacak şekilde bir araya getirilmesini içeren bir denge sorunuyla ilgilendiğini göstermektedir. Ekonomik kalkınma ise iki aşamalı bir süreci ifade etmektedir. Birinci aşama, üretim faktörlerinin yaratılmasıdır. Bu aşamada, üretim faktörlerinin oluşturulabilmesi için ekonomiyi de içine alan kurumsal/yapısal bir değişimin olması gerektiği vurgulanmaktadır. İkinci aşama ise üretim faktörlerinin en uygun bileşimini içerisine almaktadır. Dolayısıyla ekonomik kalkınma kavramı, iktisadi nitelikte olan yapılar yanında sosyal, siyasal nitelikteki yapılarda da gelişme yönünde bir değişme, hatta yeni yapıların 14 Aynı, s. 285 13 oluşturulmasını içeren süreçlere de işaret etmektedir. Yani iktisadi kalkınma sadece ekonomik boyutlarla sınırlanmayan, toplumu sosyolojik, psikolojik ve politik tüm boyutlarıyla kuşatan karmaşık bir süreçtir. Kalkınma her ne kadar iktisadi büyümeyi içerirse de varolanın sayısal olarak büyümesi anlamına gelmemekte, olumlu anlamda yeni bir yapının kurulmasını öngörmektedir.15 1.3.1.3. Gelir Dağılımını Düzenlemek Bir ülkede uygulanan ekonomi politikalarının temel hedefinin refah düzeyini artırmak olduğuna önceki bölümlerde yer verilmişti. Ekonomik büyüme bu hedefi gerçekleştirmek için gerekli olmakla beraber büyümenin bir toplumun yaşam standardına ne ölçüde yansıdığı ve artan refahın toplumun değişik katmaları arasında nasıl bölüşüldüğü de dikkate alınması gereken bir başka konudur.16 Özellikle gelişmekte olan ülkelerde varolan yapısal bozukluklar sonucunda kaynak ve gelirlerin dağılımında büyük bir adaletsizlik söz konusu olmaktadır. İleri düzeyde gelir eşitsizliklerinin ciddi toplumsal sorunlara yol açtığı bir gerçektir.17 Nispeten eşit gelir dağılımı, toplumsal olarak arzulanan ve sosyal barışın temini için gerekli olan bir unsurdur. Vergi politikası, uygulanan verginin yapısı ve niteliğine, yönelik olduğu gelir gruplarına ve mükelleflerin marjinal tüketim ve marjinal tasarruf eğilimlerine bağlı olarak gelir dağılımı açısından farklı etkiler yaratır.18 Kamu harcamaları belirli kesimleri, sektörleri ve ya bölgeleri destekleyecek biçimde yapılabileceği gibi vergiler de farklı toplumsal tabakalara farklı biçimlerde yansıyabilir.19 15 YAVİLİOĞLU, Cengiz, “Kalkınmanın Anabilimsel Tarihi ve Kavramsal Kökenleri” (Cumhuriyet Üniversitesi İ.İ.B Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, 2002), s.66 16 PINAR, a.g.e., s. 281 17 Aynı, s. 287 18 AKDOGAN a.g.e., s.445 19 PINAR a.g.e., s. 292 14 Transfer harcamaları, toplumun sosyal yönden güçlü olmasına yönelik olarak, daha çok yardım amacıyla yapılan fon aktarmalarıdır ve farklı sosyal tabakaların satın alma güçlerinin belli bir düzeye kavuşturulmasını hedefler. Böylelikle kişiler arasındaki farklı gelir seviyeleri, mağdur olarak nitelendirilen kesimlere yapılacak transfer harcamaları ile dengelenme çalışılacaktır. Devlet faaliyetlerinin, gerek ekonomik denge ve ekonomik kalkınma ve gerekse gelir dağılımı açısından taşıdığı önem, söz konusu faaliyetlerle ilgili düzenlemeler sırasında büyük özen gösterilmesini, çözümler yaratılmasını, amaçlar arasında ortaya çıkabilecek çatışmaların giderilmesini veya amaçlar arasında tercihler yapılabileceğinin bilincinde olunmasını zorunlu kılmaktadır.20 Önerilen maliye politikalarının başarılı olmasının yolu; mevzuatı, idaresi ve yargısıyla mali yönetimin rasyonel bir şekilde düzenlenmiş olmasından geçmektedir. 1.3.2. Maliye Politikasının Araçları Devlet, belirlediği sosyal ve ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için kamu maliyesi araçlarını da kullanır. Bu araçları; kamu gelirleri, kamu harcamaları ve borçlanma olarak üç ana gruba ayırmak mümkündür. 1.3.2.1. Kamu Gelirleri Politikası Devletin, sınırları anayasa ile belirlenmiş ve ülkenin içinde bulunduğu koşullar ile toplumsal ihtiyaçlara ve tercihlere göre şekillenen çeşitli görevleri mevcuttur. Bu görevler, devletin çeşitli kuruluşları aracılığı ile yerine getirilir. Günümüzde devlet, ülke milli gelirinin üçtebirine yakın bir bölümünü ekonomiden çeşitli şekillerde kamu geliri olarak çeker, kamu hizmetlerini gerçekleştirebilmek için tekrar ekonomiye enjekte eder.21 Devlet görevleri harcama yapılmasını zorunlu kıldığına göre devlet gelir sisteminin her şeyden 20 AKDOGAN a.g.e., s. 435 Aynı, s.99 21 15 önce, bu harcamaların finansmanını sağlayacak yolda biçimlendirilmesi gerekir.22 Devlet, fonksiyonlarını yerine getirebilmek için yapacağı harcamaları finanse etmek üzere gerek duyduğu gelir ihtiyacının büyük bir bölümünü vergilerle karşılar. “Vergi, devletin kamu gücüne dayanarak özel kesimden kamu kesimine aktardığı fonlardır.”23 Kamu gelirlerinin önemli bir kısmını oluşturan vergilerin en önemli özelliği gerçek ve tüzel kişilerden karşılıksız olarak ve para şeklinde alınan zorunlu bir ödeme olmalarıdır. Vergiler yalnızca mali açıdan değil, ekonomik istikrarın sağlanması ve gelir dağılımındaki adaletsizliğin giderilmesinde üstlendiği işlevler nedeniyle de ekonomik ve sosyal açıdan çok önemli bir maliye politikası aracıdır. Bu alanda vergi yoluyla gerçekleştirilebilecek başlıca ekonomik amaçlar; yatırımları teşvik etmek, üretim ve tüketimi teşvik etmek ya da kısıtlamaktır. Korunmak ve geliştirilmek istenen alanlar için vergi teşviki, önlenmek istenen alanlar için ise vergileri ağırlaştırmak suretiyle iktisat politikasının bir aracı olarak kullanılması yoluna başvurulmaktadır. Vergi önlemleriyle; tasarruf yapılması, yapılan tasarrufların işletilmesi ya da milli ekonomi bakımından istenilen alanlara yönlendirilmesinin sağlanması için belirlenen sektörlerin teşvik edilmesi sağlanabilmektedir. Devlet vergileme yoluyla sağladığı gelirlerin bir kısmını çeşitli kamu harcamaları şeklinde düşük yaşam standardına sahip gelir gruplarına veya hiç geliri olmayanlara transfer harcamaları şeklinde aktarabilir. Bazen de finansmanı vergi gelirleriyle karşılanan mal ve hizmetleri, düşük gelirlilere bedelsiz ya da maliyet bedelinin altında satmak suretiyle de gelir dağılımında adalet sağlamaya çalışabilir. 22 ULUATAM, Özhan, Kamu Maliyesi, ( Ankara: İmaj Yayıncılık, 2005), sh.258 PINAR, a.g.e., s.37 23 16 Genel olarak farklı gelir düzeylerine yönelik vergiler, kişisel harcamalar ve tasarruflar üzerinde değişik şekilde etkili olurlar. Gelir vergileri artan oranlı vergiler olduğundan kaynak ve gelir dağılımında adaletsizlik ve dengesiz dağılımı engelleyebilir. Yüksek gelir grubuna dahil kişilerin marjinal tüketim eğilimleri düşük gelir grubuna dahil kişilere göre azdır. Bu nedenle vergiler düşük gelirlere yöneldiği ölçüde tüketim harcamalarını kısıtlayıcı etkide bulunacak ve refah seviyelerinde azalma olacaktır. Ancak artan oranlı vergilerin uygulanması ile geliri yükselen kişilerden alınan verginin oranı artacağı için sosyal adalet ve dengeleme prensibi yerine getirilmiş olacaktır.24 Günümüzde tarafsız devletin yerini müdahaleci devlete bırakmasıyla birlikte vergi, devletin elinde ekonomik ve sosyal hayatı düzenlemenin ve iktisadi faaliyetleri belirlenen hedeflere doğru yöneltmenin de bir aracı haline gelmiştir. 1.3.2.2. Kamu Giderleri Politikası Devletler tarih boyunca ülke ve toplum çıkarlarının korunması, adalet ve hukuk sisteminin varlığının sürdürülmesi gibi önemli görevler üstlenmiştir. Günümüz modern devlet anlayışında ise bu görevlerinin yanında, demokratik sosyal hukuk devleti anlayışının toplumlarca benimsenmesine paralel olarak devletin topluma götürdüğü hizmetler ve bunlara bağlı olarak yapılan giderler her geçen gün artmaktadır. Devletin görev ve uğraşı alanının genişlemesi ve üretmiş olduğu mal ve hizmet çeşitlerinin artması, toplam kaynakların gittikçe artan bir oranının kullanılması sonucunu yaratmış, devletin ulusal ekonomi içerisindeki payını ve önemini artmıştır. Bu durum, kamu harcamalarının ekonomik ve sosyal yapı üzerinde önemli etkilerinin bulunduğunu ortaya koymuştur. Toplumsal hizmetlerin sağlanması yanında günümüzde devletin yüklendiği görevler de harcamalar düzeyi bakımından etkili olmuş, gelir dağılımını düzeltme, tam 24 GÜZELLİ, Mesut, “Maliye Politikası” Çukurova Üniversitesi İ.İ.B.F. http://idari.cu.edu.tr/igunes/butce/maliyepol.doc 1999, (Erişim Tarihi: 12.11.2008) 17 istihdamı gerçekleştirme, ekonomik kalkınmayı sağlama çabaları, devleti sürekli olarak mal ve hizmet alımına yöneltmiştir.25 Ayrıca, dünyada sanayileşmeyle birlikte süratle yaşanılan teknolojik gelişmeler, haberleşme, ulaştırma gibi büyük ölçekli yatırımların da devlet tarafından yapılmasını zorunlu hale getirmiştir. Kamu hizmetlerinin görülmesi devletin asli görevlerinden olmakla birlikte, kamu gelirlerinin elde edilmesi ve sarf edilmesinde yaratacakları sosyal ve ekonomik etkilerin daima göz önünde bulundurulması gerekir. Kamu harcamalarının düzeyi ve yönelik olduğu harcama yerleri açısından ayarlamalar yapmak suretiyle genel ekonomik yapı üzerinde önemli ve çok yönlü etkiler yaratılabilmektedir. Günümüz anlayışına göre, kamu maliyesi uygulaması suretiyle izlenecek olan amaç; devlet bütçesinin denkliği ve yalnızca kamu giderlerinin finansmanı olmayıp, fonksiyonel maliye anlayışı içerisinde, sosyo-ekonomik etkiler yaratılarak ülke çıkarına uygulamaların gerçekleştirilmesidir. Bu gerek kamu gelirleri sağlanırken ve gerekse kamu harcamaları planlanırken ve uygulamaya konulurken bazı noktalara dikkat edilmesini gerektirir. Gelirin sağlandığı kaynaklar, yönelik olduğu mükellef kitlesi, yarattığı yük ve etkiler, mali yönetime uygunluk, düzenlemenin yapısı ve benzeri faktörler yanında, kamu harcamaları açısından da; harcamaların nerelere, hangi amaçlarla yapıldığını, hizmet ve harcama alanlarını, maliyet-fayda ilişkisini, sosyal ve ekonomik etkilerini, amaçlar ile sonuçların karşılaştırılmasını dikkate almak gereği vardır.26 Ülke ekonomisinin kıt olan kaynaklarının optimal dağılımı ve kullanımı, ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Kamu maliyesinin kaynakların kullanımı, dağılımı ve genel iktisadi yaşamın yönlendirilmesi bakımından önemli etkileri mevcut olup; devlet, yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri çeşitli kurumları aracılığıyla yerine getirmektedir. Söz konusu görevlerin yerine getirilmesi ve yönlendirilmesi, kamu 25 AKDOGAN, a.g.e., s.463 Aynı, s.463 26 18 maliyesi içinde esas itibariyle kamu sektörü tarafından gerçekleştirilmektedir.27 Kamu sektörü yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri yerine getirmek için harcamalarda bulunmak zorundadır. “Devletin çeşitli harcamaları, kamu kesiminin örgütlenmesine uygun biçimde, kısmen merkezi devlet örgütünce, kısmen yerel idarelerce, kısmen de diğer kamu kuruluşlarınca gerçekleştirilir.”28 Genel olarak mali literatürde kamu harcamaları, devletin toplumsal ihtiyaçları karşılamak veya ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunmak amacıyla belirli usullere uyarak yaptığı harcamalar olarak ifade edilmektedir. Kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini düzenleyen 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ise kamu giderini “Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderler” şeklinde tanımlamıştır. 1.3.2.3. Borçlanma Politikası “Uzun yıllar boyunca maliyeciler, yöneticiler ve genel olarak kamuoyu tarafından devlet borçlanmalarına çok çekingen bir anlayışla bakılmış ve devlet borçlarındaki artışlar hemen herkeste ciddi kaygılar doğurmuştur.”29 Borçlanma, esas yapısı ve niteliği itibariyle, olağanüstü ve istisnai bir gelir kaynağı olmakla birlikte günümüzde, yalnız gelişmemiş ya da az gelişmiş ülkelerin değil, gelişmiş ülkelerin dahi sürekli olarak değerlendirdikleri gelir kaynakları arasında yer almış, olağanüstü ve istisnai bir kaynak olma özelliğini kaybetmiştir.30 Bir taraftan sosyo-ekonomik hedeflere ulaşılabilmesi, diğer taraftan uluslararası mali ve iktisadi ilişkilerdeki gelişme ve devletin 27 Aynı, s.29 ULUATAM, a.g.e., s.204 29 Aynı, s.415 30 AKDOGAN a.g.e., s.414 28 19 fonksiyonlarındaki artma, borçlanmayı her zaman başvurulabilecek bir finansman kaynağı şekline dönüştürmüştür.31 Devlet borçları, borç olarak alınan paranın niteliği, borcun sağlandığı piyasanın uyruğu ile borcun sağlandığı kişinin uyruğu gibi ölçütler göz önünde bulundurularak iç borçlanma ve dış borçlanma olmak üzere iki temel ayrıma tabi tutulmaktadır. Devletin yurt içi fon piyasasından borçlanmasına iç borçlanma, uluslararası piyasalardan ya da uluslararası finans kuruluşlarından fon sağlanması ise dış borçlanma olarak tanımlanabilir. Borçlanma çift karakterli bir kamu geliridir. Devlet borçlandığı zaman tasarruf sahibi kişi veya kuruluşların tasarruflarını kendine transfer eder. Buna mukabil, borç senetlerinin her yıl faizlerini öder ve borç senetlerinin vadeleri geldiğinde anaparalarını itfa eder. Bu nedenle borçlanma hem devlete gelir sağlar hem de kamu harcamalarını artırır.32 Vergi gelirlerinin kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kaldığı durumlarda ya da özellikle savaş ve doğal afetler gibi olaylara bağlı olarak, elde edilenin çok üstünde gelire gereksinim duyulduğunda devlet, ek gelir gereksinimini borçlanmayla karşılama yoluna gidebilir. Devlet borçlanmaya ve borç yönetimine maliye politikası araçları olarak başvurduğu zaman bununla gerçekleştirmek istediği şey sadece kendisine gelir sağlamak veya borç yükünde bir azalma meydana getirmek değildir. Devlet uyguladığı maliye politikasıyla ekonomide iktisadi istikrar, kalkınma, gelir, servet ve refah dağılımında denge, ödemeler bilançosunda denge sağlama gibi ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek ister. 33 Nitekim devlet, enflasyonist dönemlerde ekonomide para stokundaki şişkinliği gidermek ve tüketimi kısmak amacıyla borçlanabilir. Devlet depresyon 31 Aynı, s.413 TÜRK, İsmail, Kamu Maliyesi , (Ankara: Turhan Yayınları, 1992), s.273 33 Aynı, s.278 32 20 dönemlerinde borçlandığında ise borçlanmanın sebebi ekonomide yükselmiş olan likidite tercihini düşürmek, atıl, hareketsiz fonları harekete geçirmektir.34 1.3.2.3.1. Borç Yönetimi Esasları Esas niteliği itibariyle geçici bir gelir kaynağı olan borçlanma, ekonominin bütünü üzerinde çeşitli etkilere neden olduğundan, başlangıcından bitimine kadarki uygulamalarının başarı ile yürütülmesi önem arz etmektedir. İyi bir borç yönetimi, borçlanma miktarının ve koşullarının, ekonominin içinde bulunduğu duruma uygun olmasını ve devlet için en az yük getirecek şekilde belirlenmesi için gerekli koşul ve fırsatların iyi değerlendirilmesini gerektirmektedir. Kamu maliyesi açısında borçlanma önemli sonuçlar doğurabilir. Borçlar vadesi geldiğinde faizleri ile birlikte vergilerden elde edilen gelirlerle geri ödenecektir. Ancak borç ve faizlerin tekrar borçlanılarak ödenmesi kısır bir döngü yaratır ve gelecek dönemlere büyük bir borç yükü aktarılabilir. Borçların vadesi geldiğinde yan yükleri ile birlikte ödeneceğinin göz önünde bulundurularak borç yönetimi ile ilgili uygulamaların en etkin düzeyde sürdürülmesi, elde edilen bu kaynakların ekonomide israf edilmesini de önleyecektir. 1.4. Türkiye’de Uygulanan Maliye Politikaları 1.4.1. Türkiye Cumhuriyeti’nin Kuruluş Yılları Türkiye Cumhuriyetinin ilk yıllarında özel girişime öncelik verilerek, nispeten liberal bir iktisadi gelişme politikası ile yola çıkılmış, ancak 1930’lu yılların başında bazı iç ve dış etkenlere bağlı olarak devletin ekonomik alanda daha fazla rol aldığı, dolayısıyla sanayi yatırımları ile sanayileşmeyi hızlandırmayı amaçladığı bir iktisat politikası izlenmiştir. 34 TÜRK, Kamu Maliyesi, s.278 ve PINAR, a.g.e., s.40 21 II. Dünya Savaşı yıllarına denk gelen ve 1950’li yıllara kadar devam eden süreçte ise ekonomi politikası tartışmaları, ekonomik yaşamda kamu kesiminin yeri ve rolü üzerine yapılmıştır. Özel kesimin tam bir güvenlik içinde ve istediği sektörde çalışabileceğini öngören 1947 Türkiye Ekonomik Kalkınma Planı, madencilik, enerji, demir-çelik ve demiryolları dışında kalan ekonomik girişimlerin zamanla özel kesime devrini öngörmüştür. Bu dönemde planlanan ekonomi politikasının temel özelliği, iç ve dış ticarette serbest piyasa koşullarının egemen kılınması doğrultusunda çaba harcanması, özel girişimciliğin her düzeyde desteklenmesi ve geliştirilmesidir. Özellikle sanayide kamu yatırımlarının sınırlandırılması, tarıma, makineleşmeye ve karayolu ulaşımına öncelik verilmesini ve kamu yatırımlarının altyapı alanlarında gerçekleştirilmesi politikası benimsenmiştir. Ancak kesin vaatlere rağmen bu dönemde KİT’lerin özel kesime devri gerçekleştirilememiştir.35 1.4.2. 1950- 1960 Arası Dönem 1950 ve 1960’lı yılları esas itibariyle “Karma Ekonomi” ye dayanan fakat özel sektöre öncelik verilen bir devreyi teşkil etmektedir. II. Dünya Savaşı yıllarının ekonomimizde yarattığı sıkıntıların da etkisi ile devlet sektörünün ağırlıkta bulunduğu ekonomik sistem itibarını kaybetmeye başlamış ve bu dönemde özel sektör Türkiye ekonomisinin vazgeçilmez bir unsuru olmuştur.36 Özel kesime öncelik veren ekonomi politikasının egemen olduğu bu dönemde kamu kesiminin de nicel ve nitel olarak genişletilmesi yoluna gidilmiştir. Ekonomik gelişmenin KİT’ler aracılığıyla gerçekleştirilmesi, bu dönemde ülkenin içinde bulunduğu koşullar gereği bir zorunluluk olarak görülmüştür. Bunun yanında, KİT’lerin özel kesime devredilmesi konusuna hükümet programlarında yer verilmesine rağmen o yıllarda KİT’leri satın alacak özel sermayenin bulunmayışı da KİT’lerin devlet eliyle işletilmesine devam edilmesinin bir başka nedenidir. Bilakis, özellikle 1953 yılından itibaren KİT’lere 35 TOSUN, Ertan, Türkiye’de Kamu Kesimi ve Özel Kesim Ayırımının Normatif ve Reel Planda Önemi ve Sınırları (Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara,1996), s.50-65 36 Aynı 22 özel bir önem verilerek mevcutların sermayeleri artırılmış ve yeni KİT’ler kurulmuştur. 1.4.3. 1960-1980 Dönemi Planlı ekonomi dönemi olarak da adlandırılan 1960-1980’li dönem planlı bir kalkınmanın kabul edilmesi ile başlamıştır. Bu dönemde, karma ekonominin geleneksel prensiplerine uyularak KİT’lere gerekli önem ve ağırlığın verileceği vurgulanmıştır. 1960’lı yıllarda, Türk ekonomisinde ekonomi politikalarının oluşturulmasında bilimselleşme ve rasyonelleşme yaklaşımları sonucunda D.P.T kurulmuş ve I. Beş Yıllık Kalkınma Planı 1963 yılında uygulanmaya başlamıştır. Genel nitelikleri ve amaçları ile birbirinin uzantısı sayılabilecek yıllık kalkınma planları ile ekonomide kamu kesiminin öncülüğü vurgulanırken özel kesimin desteklenmesi ve teşvik edilmesi görüşünden hareket edilmiştir.37 Dönem boyunca kamu kesimi yatırımları, kamu kesimi tasarruflarını aşmış ve bu açık içerden ve dışarıdan borçlanılarak kapatılmıştır. 1963 yılında başlayan planlı ekonomik kalkınma dönemi, özellikle bütçe gelirlerinin yetersizliği nedeniyle kamu harcamalarının açık bütçe politikası uygulanarak karşılanması sonucu 1977 yılından itibaren yoğun bir biçimde kendini gösteren mali bir bunalımla kesintiye uğramıştır.38 1.4.4. 1980’den Günümüze Türkiye ekonomisinin yaşadığı istikrarsızlık sonucu, 1980 yılında 24 Ocak ekonomik istikrar programının uygulamaya konulması, yalnızca ekonominin içinde bulunduğu istikrarsızlıkla mücadeleyi değil yeni bir ekonomik gelişme anlayışını da beraberinde getirmiştir. 24 Ocak istikrar programının temel felsefesi; ekonomide devlet müdahalesini en aza indirerek serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması ve dışa açık bir ekonomik modelin 37 38 TOSUN, Ertan, a.g.e., ve ÖZŞEN, Umut, a.g.e., s.51 TOSUN, a.g.e., s.81 23 uygulanmasıdır. Ekonomik modelin gereği olarak Devletin ekonomideki temel rolü, piyasalarda serbest rekabet koşullarını sağlamak ve teşebbüs gücünün önündeki engelleri kaldırmaktır.39 Bu amaçla, geçmişte Türkiye ekonomisinin geliştirilmesinde ve bölgeler itibariyle dengelenmesinde önemli fonksiyonları yerine getiren KİT’lerin özelleştirilmesine yönelik çalışmalar başlatılmıştır. Diğer taraftan, yüksek enflasyonu düşürerek fiyat istikrarını sağlamak ve serbest teşebbüsü güçlendirmek amacıyla bir dizi tedbirler alınmıştır. Bu tedbirler; vergilerin artırılması, sübvansiyonların azaltılması, KİT mamullerine yapılan zamlar yoluyla bütçe açıklarının önlenmesi, sıkı para politikasıyla para artış hızının normal seviyeleri indirilmesi, çeşitli teşvik uygulamaları ile ihracatın artırılması ve özel teşebbüs yatırım ve üretiminin teşviklerle artırılmasıdır.40 1980 sonrası dönemde, devletin üretim alanından çekilerek rekabetçi piyasa koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere, düzenleyici kurallar koyma ve bu kurallara uyulmasını sağlama işlevine ağırlık kazandırılmaya çalışılmış, bu hedeflere kalkınma planları ile ekonomik programlarda da yer verilmiştir. 1980 sonrası izlenen politikaların frenleyici etkisine rağmen kamu harcamalarındaki artış devam etmiştir. 1980 istikrar programının temel hedeflerinden olan yurtiçi talebin daraltılarak, yoğun teşviklerle ihracatın artırılması politikası, genel ilkelerinden bir sapma olmaksızın çeşitli değişikliklere uğrayarak uygulanmış ve olumlu bazı sonuçlar alınmış olsa da enflasyonun azaltılması hedefine ulaşılamamış, işsizlik artmış, gelir dağılımı gittikçe bozulmuş ve büyüme hızında önemli düşüşler gözlenmiştir.411990 yılında başlayan Körfez Krizi ve onun yarattığı siyasi bunalım ile ardından yaşanan petrol şokları, Türkiye ekonomisinin 1994 yılını ekonomik bunalımlarla karşılamasına neden olmuştur. Tüm kesimleri etkisi 39 ÖZTÜRK, Salih ve YAKIŞIR, Deniz. “Türkiye Ekonomisinde 1980 Sonrası Yaşanan Yapısal Dönüşümlerin GSMH, Dış Ticaret ve Dış Borçlar Bağlamında Teorik Bir Değerlendirmesi”,(Mevzuat Dergisi, Sayı 94, Ekim 2005) 40 Aynı, s.85. 41 ATAÇ, a.g.e., s.281 24 altına alan bu bunalım 1995 yılında alınan “5 Nisan Kararları” ile yeni ekonomik düzenlemelerin yapılmasına yol açmıştır. 1994 ve 2000 yılı başlarında enflasyonu düşürmek ve ekonomik büyümeyi gerçekleştirmek üzere kapsamlı ekonomik programlar uygulamaya konulmuşsa da 1999 yılında yaşanan büyük Marmara depreminin de etkisiyle ekonomik hayatta yaşanan sorunlar aşılamamıştır. Bu gelişmeler sonucunda, ekonomik istikrarın sağlanması ve yapısal reformların gerçekleştirilmesine yönelik olarak 2000-2002 dönemini kapsayan 3 yıllık Makroekonomik Program, IMF stand-by anlaşması desteği ile uygulamaya konulmuş ise de büyüme ve enflasyon açısından uygulama sonuçları beklenildiği gibi gerçekleşmemiştir. Makroekonomik Program, Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı çerçevesinde yenilenen stand-by anlaşması ile kesintiye uğratılmadan 2005 yılı Şubat ayına kadar sürdürülmüştür. Program, 2005 Mayıs ayından itibaren yeniden üç yıllık bir anlaşmanın imzalanması ile 2008 Mayıs ayına kadar uygulanmıştır.42 Ülkemizde uzunca bir süre çeşitli nedenlerle gelirlerin üzerinde harcama yapılmıştır. Bu harcamaların vergiler yerine borçlanmayla karşılanması yönündeki politikaların uygulanması sonucunda da borç stoklarımız artmıştır. İç ve dış borçların bütçede yer alan faiz ödemeleri, 1980’li yılların başından itibaren önceleri yavaş daha sonraları adeta katlanarak artmıştır. Faiz harcamalarındaki bu olağanüstü artış bütçenin yapısının bozulmasına, bütçe açıklarının milli gelire oranının iki haneli seviyelere ulaşmasına sebebiyet vermiştir.43 Faiz harcamaları hariç tutulduğunda bütçenin fazla vermesi olarak ifade edilen faiz dışı fazla kavramı, günümüzde bütçenin ve kamunun en önemli ekonomik göstergesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülkemizde son dönemlerdeki 42 Bağımsız Sosyal Bilimciler, 2006 Yılı Raporu “IMF Gözetiminde On Uzun Yıl 1998-2008, Farklı Hükümetler, Tek Siyaset”, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/BSB2006_Final.pdf , (Erişim Tarihi: 6/4/2009) 43 DARICI, Haldun, “Faiz Dışı Fazla Niçin Yeterli Olmuyor”, (Maliye Dergisi Sayı: 146 / Mayıs-Ağustos, 2004) s.61-67 25 maliye politikasının temel önceliği, mali disiplini sağlayarak faiz dışı fazla vermek ve borç stoklarını makul seviyelere çekmek olarak öngörülmektedir.44 IMF ile yapılan anlaşmaların da etkisi ile uygulanan sıkı maliye politikaları nedeniyle önemli seviyelerde faiz dışı fazlalar elde edilmiş ve milli gelirde büyüme sağlanarak enflasyon tek haneli rakamlara indirilmiştir. 2008 Yılı Ulusal Programında, Türkiye ekonomisinde uygulanmakta olan istikrar odaklı makroekonomik politikaların genel çerçevesinin korunacağı belirtilmiştir. Programda, maliye politikasının temel amaçları; mali disiplinin sağlamlaştırılması suretiyle sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşmasına katkıda bulunmak, kamu açıklarını kalıcı bir biçimde azaltarak kamunun finansman yapısını güçlendirmek, enflasyonla mücadeleyi desteklemek ve borç stokunun milli gelire oranını düşürme sürecini devam ettirebilecek bir kamu faiz dışı fazlası vermek olarak açıklanmıştır. Bu bağlamda son yıllarda “faiz dışı fazla” iç borcun çevrilmesi ve dış borç yaratmada Türk kamu maliyesinde önemli bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Bilindiği üzere ABD’ de 2008 yılında konut piyasasında başlayan, finansal kesimin ardından reel kesime de sirayet eden ve “yüzyılın krizi” olarak ifade edilen küresel ekonomik kriz giderek bütün dünyayı etkisi altına almaya başlamıştır. Küresel krizle baş edebilmek için dünya genelinde trilyonlarca dolarlık kurtarma paketleri açıklanmış, ülkeler ekonomilerini canlandırmak için çok sayıda tedbirler almak durumunda kalmıştır.45 Küresel kriz, tüm dünya ile birlikte Türkiye ekonomisinin üretim, ihracat ve işsizlik göstergelerini de olumsuz yönde etkilemiştir. Etkileri önümüzdeki yıllarda daha net ortaya çıkacak olan kriz ile ilgili olarak ülkemizde de üretim ve ihracata yönelik çeşitli destekler yapılmasına ve birçok alana vergi indirimi ve muafiyeti getirilmesine dair uygulamalar yapılmaktadır. 44 Aynı, OĞUZ Selahattin ve BOZDEMİR Deniz, “Yüzyılın Krizi 2008’e Damgasını Vurdu”, http://www.samanyoluhaber.com/haber-129914.html , (Erişim Tarihi: 17Aralık 2008) 45 26 1.5. Maliye Politikasının Amaçları Açısından Kamu Harcamaları 1.5.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri Devletin görev ve faaliyet alanındaki genişleme ile üretmiş olduğu mal ve hizmet çeşitlerinin artması, toplam kaynakların gittikçe artan bir oranının kullanılmasına neden olmuş ve devletin ulusal ekonomideki payı ve önemini artırmıştır. Bu durum, kamu harcamalarının ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı üzerinde önemli etkilerinin bulunduğunu ortaya koymuştur.46 Kamu harcamaları, geleneksel fonksiyonları olan toplumsal ihtiyaçların karşılanması dışında, milli gelirin bölgeler, sektörler ve kişiler arasındaki dağılımı, tam çalışmanın sağlanması ve kalkınma hızının artırılması üzerinde doğrudan doğruya etki yaratmaktadır.47 Devlet tarafından yapılan veya devletin faaliyet alanına giren fonksiyonlarına ilişkin maliyetlerin miktarını gösteren kamu harcamaları, kamu kesiminin genel ekonomi içindeki büyüklüğünün ölçülmesinde de büyük önem taşımaktadır. 1.5.1.1. Kamu Harcamaları ve Ekonomik İstikrar Farklı ekonomilerde yaşanan deneyimler ve açıklamalar farklı olsa da her ekonomide ekonomik dalgalanmaların ortaya çıktığı bilinmektedir.48 Bir ekonomide, milli geliri arzulanan düzeyde, genellikle tam istihdam milli gelir düzeyinde istikrara kavuşturmaya çalışan politika istikrar politikası olarak isimlendirilir.49 Ekonomik istikrar; fiyat istikrarını ve tam çalışmayı ifade etmektedir. Fiyat istikrarının sağlanması, bir ekonomide genel fiyat düzeyinde meydana gelen sürekli dalgalanmaların önlenmesi ile mümkün olmaktadır. 46 AKDOĞAN, a.g.e., s.467 TÜRK, Kamu Maliyesi s.88 48 PINAR, a.g.e., s. 54 49 ATAÇ, a.g.e., s. 79 47 27 Günümüzde kamu harcamaları, ekonomik istikrarın sağlanmasında da bir araç olarak kullanılmaktadır. Fiyat istikrarının sağlanması ve korunması, esas itibariyle enflasyonla mücadele anlamına gelmektedir. Devlet enflasyonla mücadele ederken harcamalardan bir kısmını azaltmak zorunda kalacaktır. Kamu harcamalarını kısmaktaki tek amaç azalan kamu harcamaları yoluyla toplam harcama hacmini azaltmak değil aynı zamanda bu yolla özel harcamalarda da bir azalma meydana getirmektir. Ekonomik istikrarın sağlanması konusunda alınacak tedbirlerden biri de kamu harcamalarında savurganlığın önlenmesi ve harcamaların etkinliğinin artırılması çabalarıdır. 1.5.1.1.1. Enflasyonla Mücadelede Kamu Harcama Politikaları Maliye politikası yoluyla ulaşılmak istenen amaçlardan birinin ekonomik istikrarın sağlanması olduğuna daha önce değinmiştik. Ekonomideki istikrarsızlığın kendini enflasyon veya depresyon olmak üzere iki şekilde gösterdiği bilinmektedir. Enflasyon bir ekonomide, belli bir dönemde fiyatlar genel düzeyinin sürekli olarak yükselmesi olayı olarak tanımlanmaktadır. 1970 yılından başlayarak fiyat artışlarının hemen hemen bütün ülkelerde giderek hızlanması ve bazı ekonomilerde yüksek enflasyon ile birlikte durgunluğun bir arada yaşanması olayı, ekonomistleri bu sorun üzerindeki görüşleri yeniden gözden geçirmeye itmiştir.50 Özellikle günümüzde enflasyon olgusunun kazandığı yaygınlık ve çeşitli ülkelerde ulaştığı boyutlar, bu konuya ilişkin önerilerin çeşitlenmesine yol açmıştır. Bilindiği gibi enflasyonla mücadelede kullanılan maliye politikası araçları kamu gelirleri ile kamu harcamalarıdır. Bir ekonomide enflasyon kısa dönemde kaynak ve gelir dağılımını bozduğu, uzun dönemde ise büyümeyi engellediği için mücadele edilmesi gerekli önemli bir istikrarsızlık kaynağı olmaktadır. 50 Aynı, s.160 28 Devlet, sosyal politika görüşünü gerçekleştirmek amacıyla kamu harcamaları ve vergiler üzerinde değişikliğe gidebilir. Ancak yapılan bu değişiklikler uygun maliye politikaları ile desteklenmezse ekonomideki toplam talep düzeyini etkileyecek ve ekonomide dalgalanmalara neden olabilecektir. Devlet, enflasyonla mücadelede öncelikle cari ve yatırım harcamalarını kısmak zorunda kalacaktır. Ancak uzun dönemde enflasyonla mücadele, kısılan toplam talep seviyesinin toplam arz seviyesine yükseltilmesi ile başarılmış olacaktır. Yatırım harcamaları ekonominin üretim kapasitesini artırıcı niteliktedir ve tüm kamu harcamaları içinde önemli bir yere sahiptir. Enflasyon ile mücadele amacıyla kamu yatırım harcamalarında yapılacak bir kısıntı, kısa dönemde toplam talebi daraltacağından, enflasyonist baskıları azaltıcı etkiler sağlanabilecektir.51 Burada dikkat edilmesi gereken nokta, kısa dönemde enflasyonla mücadele için kısılan yatırım harcamalarının, uzun dönemde ekonominin üretim kapasitesini daraltacağı ve ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkileyeceğidir. Enflasyonla mücadele ederken başvurulabilecek bir diğer önlem, cari harcamaların azaltılması gibi gözükse de mevcut üretim kapasitesinin işlerlik kazanması için yapılan cari harcamaların kısılması, özellikle personel giderleri konusunda kamuoyundan gelecek tepkiler ile ekonominin gelişmesi ve verimliliği üzerinde yaratacağı olumsuzluklar nedeniyle mümkün olamamaktadır.52 Diğer taraftan, eğitim ve sağlık gibi beşeri sermaye harcamalarında bir kısıntıya gidilmesinin, uzun dönemde nitelikli insan gücü yetiştirilmesi ve ekonominin gelişimi üzerinde sorunlar yaratabileceği de göz önünde bulundurulmalıdır. Düşük gelir gruplarının marjinal tüketim eğilimleri yüksek olduğundan, bunlara yapılan sosyal transferlerin kısa dönemde enflasyonist etkileri vardır. 51 52 Aynı, s.166 ATAÇ, a.g.e., 165 29 Buna rağmen, bu tür transfer harcamalarının enflasyonist bir dönemde azaltılmasının çeşitli güçlükleri vardır. Her şeyden önce, düşük gelir gruplarına yapılan sosyal yardımlarda bir kısıntıya gidilmesinin yaratacağı olumsuz etkileri tahmin etmek zor değildir. Firmalara yapılan ve sübvansiyon olarak adlandırılan karşılıksız ödemelerin ilk etkilerinin enflasyonist olacağı kabul edilir. Ancak, bu yardımlar fiyat yükselişlerini ve bu yolla maliyet yükselişlerini kısıyor ve etkin olarak kullanılıyorsa, uzun dönemde ekonomik açıdan yararlı sonuçların elde edilmesi beklenir. Bir ekonomide enflasyonla mücadelede kamu harcamalarında bir kısıntıya gidilmesi, önemli bir maliye politikası önlemi olmakla birlikte uygulamada, çeşitli güçlüklerle karşılaşıldığı görülmektedir.53 Kamu harcamaları politikasının enflasyonla mücadelede başarı sağlaması bu harcamaların finansman şekliyle yakından ilgilidir.54 Kamu harcamaları artan oranlı vergilerle ya da dolaylı vergilerle finanse ediliyorlarsa enflasyonun sebep olduğu gelir dağılımındaki adaletsizliği giderdiği söylenir. Kamu harcamalarının kişilerden ya da Merkez Bankasından borçlanılmak suretiyle finanse edilmesinin ise enflasyonist sonuçlar doğuracağı kabul edilmektedir. Kamu harcamaları politikaları ile enflasyonla mücadelenin bir başka yolu, harcamalarda etkinlik ve verimliliği artırıcı önlemler almak ve ekonominin üretim kapasitesini artırmak için tıkanıklık gösteren üretim alanlarına mali yardımlarda bulunmak suretiyle ekonominin toplam arz düzeyini yükseltmeye çalışmaktır. Böylece, ekonomide toplam talep ve toplam arz arasındaki dengesizlik giderilmiş olacaktır. Ancak talep kısıcı politikaların bir kısa dönem sorunu olduğu ve istikrar politikası niteliği taşıdığı, arz artırıcı politikaların ise uzun dönem sorunu olduğu ve istikrar içinde kalkınma niteliği taşıdığı göz önünde bulundurulmalıdır.55 53 Aynı TÜRK, Maliye Politikası, s.112 55 ATAÇ a.g.e,. s.168 54 30 1.5.1.2. Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma Ekonomik kalkınmanın önemli kaynaklarından birisi olan sermeye birikimini tasarruf oranı belirlemektedir. Gelişmekte olan ülkelerde tasarruf oranının düşük olması sonucu yatırım kapasitesi de düşüktür. Özellikle az gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkeler açısından; bazı sektörlere dinamizm verilmesi, alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve ülke ekonomisi açısından önem taşıyan, toplumsal faydası yüksek girişimlerin yapılabilmesi bakımından kamu harcamaları büyük fonksiyon görmektedir.56 Bilindiği gibi, 19 uncu yüzyıl sonlarında A.Wagner tarafından ileri sürülen ve “Devlet Faaliyetlerinin Artış Yasası” olarak isimlendirilen yasa ekonomi içinde kamu sektörü nispi payının, kişi başına gelir arttığı zaman artma yönünde doğal bir eğilime sahip olacağı şeklinde idi. Bu yasayı birtakım kısıtlamalar olmaksızın, çok az ekonomistin kabul etmesine karşın, kamu sektörünün büyüklüğü GSMH’ya göre kamu harcamalarının oranı olarak ölçüldüğünde, gelişmekte olan ülkelerin gelişmiş ülkelerden daha küçük kamu sektörüne sahip olduğu doğrulanmaktadır. Nitekim, örneğin 2003 yılı için toplam merkezi kamu harcamaları/GSMH oranı düşük gelirli gelişmekte olan ülkelerde ortalama %15.7 iken, orta gelirli gelişmekte olan ülkelerde % 22.1, gelişmiş ülkelerde ise ortalama % 27.7 dir. 57 Genellikle kamu harcamalarının kişi başına gelirle artma eğilimine sahip olmasına rağmen, harcamalara fonksiyonel açıdan bakıldığında, sağlık, sosyal güvenlik ve konut gibi sosyal nitelikli harcamaların daha hızlı bir artış hızına sahip olduğu sonucuna varılabilmektedir. Harcamalar ekonomik açıdan ele alındığında ise, kalkınmanın başlangıç aşamalarında cari harcamalar ile özellikle altyapı ağırlıklı olan yatırım harcamalarının, toplam kamu harcamaları içinde büyük oranlara ulaştığı ancak, kalkınma hızı arttıkça ve ülke kalkındıkça kamu 56 AKDOĞAN a.g.e., s.467 ve TÜRK, Maliye Politikası, s.321 ATAÇ a.g.e., s.319 57 31 harcamalarında yoğunluğun transfer harcamalarına doğru kayma yönünde bir seyir izlediği gözlenmektedir.58 Bir ekonomide üretim kapasitelerini harekete geçirecek olan kamu yatırım harcamaları kalkınmanın gerçekleştirilebilmesi için büyük önem arzetmektedir. “Devletin doğrudan doğruya araştırma ve geliştirme faaliyetlerine veya bayındırlık hizmetlerine yatırım yapması ekonominin üretim kapasitesini artırır.”59 Özellikle gelişmekte olan ülkelerde yol, köprü, baraj, elektrik v.b. gibi altyapı şeklindeki kamu yatırımları, kamu ve özel yatırımların verimliliğini artırıcı bir etkiye de sahiptir. Burada üzerinde durulması gereken bir başka konu daha önceden gerçekleştirilen ve kamu sermayesine dönüşen yatırımların işletme ve bakımları için de cari harcamalardan yeterince kaynak ayrılması gereğidir. Devletin ekonomik kalkınmaya yapacağı en önemli katkı, kamu sağlığı ve eğitim için harcamalar yaparak fiziki sermayeyi harekete geçirecek olan beşeri sermayeyi verimli hale getirmek olacaktır. Ekonomik kalkınmaya olan etkisi uzun bir dönemde ortaya çıkacak olsa da beşeri sermayeyi geliştirmeye yönelik olarak yapılan harcamalar kalkınma süreci açısından hayati öneme sahiptir. Maliye politikası, kamu harcamaları yolu ile kişi başına sabit fiyatlarla düşen milli gelirin sürekli olarak artırılmasında, yani ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesinde önemli rol oynamakta olup, bu harcamaların kalkınmayı sağlayabilmeleri, finansman şekilleri ile yakından ilgili bulunmaktadır ve sağlıklı ve güvenilir finansman kaynaklarını gerekli kılmaktadır.60 1.5.1.3. Kamu Harcamaları ve Gelir Dağılımı Bir ekonomide, üretim sonucu ortaya çıkan gelirin üretime katılan tüm faktörler arasında adil şekilde bölüşümünü sağlamakta yararlanılan kaynaklardan birisi kamu harcamalarıdır. Devletin çeşitli yollardan elde ettiği geliri tekrar 58 Aynı, s.319 TÜRK, Maliye Politikası, s. 224 60 AKDOĞAN a.g.e., s.467 59 32 toplum hizmetlerine sunmasında ortaya çıkan kamu harcamaları, esas itibariyle gelirin yeniden dağılımı üzerinde etkili olmaktadır. Genel olarak, maliye politikasının gelir üzerindeki etkisinin, kamu harcamalarının finansman şekline bağlı olduğu kabul edilmekle birlikte mal ve hizmet alımına yönelik olarak yapılan reel harcamaların milli gelir ve istihdam düzeyini yükselttiği ifade edilmektedir. Faydası tüm toplum kesimlerine aynı şekilde yansıyan toplumsal veya kolektif nitelikteki mal ve hizmetler için yapılan kamu harcamalarının gelir dağılımı üzerindeki etkisi tartışmalı bir konudur. Bu mal ve hizmetlerden herkesin eşit miktarda yararlandığı kabul edilirse, ortaya düşük gelir grupları lehine bir sonuç çıkacağı, bu hizmetlerden hane halkının geliri ile orantılı olarak yararlandığı yönündeki sav esas alındığında ise gelir dağılımı üzerinde herhangi bir etkisinin olmayacağı varsayılır.61 Piyasa tarafından üretilebilen yarı toplumsal nitelikteki mal ve hizmetler sosyal, ekonomik ve mali nedenlerle devlet tarafından da üretilebilir. Eğitim ve sağlık gibi piyasa tarafından da üretilebilen hizmetler için yapılan kamu hizmetlerinden yaratılan faydanın, finansmanını sağlayan toplum kesimleri dışındaki kişilerce edinilmesi geliri yeniden dağıtıcı bir etki yapacaktır. Transfer harcamaları esas itibarıyla gelir ve servet dağılımını eşitlemeyi ve gelir dağılımındaki adaletsizliğin temellerinden birisi durumunda olan fırsat eşitsizliğini gidermeyi amaçlar. Gerçekte satın alma gücünün toplumun çeşitli kesimleri içerisinde kaymasına yol açan transfer harcamalarının gelir dağılımını eşitleme veya eşitsizlikleri artırma gibi her iki yönde de etkisi olabilmektedir. Bu etkinin hangi yönde olacağı, bu harcamalardan yararlananların düşük ya da yüksek gelir gruplarında bulunmalarına göre değişmektedir. “Özellikle, düşük yaşam standardına sahip toplum kesimlerinin finansal yönden güçlü kılınmasına katkıda bulunan ya da reel satın alma güçlerini artırıcı etki yaratan transfer 61 PINAR, a.g.e., s.302 33 harcamaları gelir dağılımını düzeltici olacaktır.”62 Transfer harcamaları bu harcamadan yararlananların gelirlerini artıracağı için yüksek gelir grubu için yapılan harcamalar gelir dağılımını olumsuz yönde yeniden dağıtıcı etki yapacaktır. 62 AKDOĞAN, a.g.e., s.470 34 İKİNCİ BÖLÜM 2. KAMU HİZMETLERİ VE KAMU HARCAMALARI 2.1. Kamu Hizmetleri ve Nitelikleri 2.1.1. Kamu Hizmetlerinin Tanımı ve Amaçları Kamu hizmetleri, toplumsal nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasına yönelik olarak yerine getirilen ve giderilmesinde toplum yararı olan, sürekli ve düzenli faaliyetlerdir. Kamu hizmeti kavramı üzerinde genel bir uzlaşma olmamakla birlikte; kamu tüzel kişisinin bizzat veya yetkilendirdiği kurum tarafından, yönetimi ve denetimi altında, kamu yararı amacıyla yürütülen idari etkinlik şeklinde tanımlanabilir. Burada, kamu hizmetinin gelişen toplum ihtiyaçlarına ve teknolojik verilere kendini uydurmak zorunda olduğu akılda tutulmalıdır. Çünkü, bir faaliyetin kamu hizmeti olması, bireylerin ve grupların o konudaki ihtiyaçlarını en iyi ve uygun biçimde karşılaması amacına yöneliktir. Kamu hizmetlerinin kapsamı ve boyutu ülkeden ülkeye değişiklikler gösterir. Kamu hizmetlerinin sağlık, eğitim ve savunma hizmetlerinden ibaret olduğu şeklindeki genel değerlendirmenin aksine bazı ülkelerde halen bankacılıktan müziğe, gıda yardımlarından havayoluna, uyandırma servisinden hapishanelere, ormancılıktan radyo dalgalarının düzenlenmesine kadar hemen hemen tüm hizmetleri kapsamaktadır. 63 Kamu hizmetlerinin hem insanların yaşam kalitesini arttırmak hem de ekonomik gelişmeyi desteklemek gibi önemli fonksiyonları vardır. Bu itibarla, kamu hizmetinin örgütlenmesinde ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç-gereçlere ve düzenlemelere zaman geçirilmeden yer verilmesi gerekir. 63 PSIRU, David Hall, Greenwich Üniversitesi, “Kamu Hizmetleri İşe Yarar: Geleceğimiz İçin Bilgiler, Öngörüler ve Fikirler”, Yayımlayan: Kamu Hizmetleri Enternasyonali, (Ankara:Genel-iş Matbaası, 2004) s.10 35 Kamu hizmetlerinin neler olacağı ve hangi boyutta yürütüleceği, sahip olunan mali ve ekonomik koşullara göre, siyasal iktidar tarafından kararlaştırılır. Bir işin kamu hizmetleri arasına alınması ya da kamu hizmeti niteliğinden çıkartılması, temsil ettiği toplum adına siyasi iktidarın yetkisi dahilinde olup, ancak anayasal ilke ve koşulların ışığı altında gerçekleşmektedir.64 2.1.2. Kamu Hizmetlerinin Niteliklerine Göre Ayrımı Kamu hizmetleri, sağladıkları faydanın niteliklerine göre çeşitli sınıflandırmalara tabi tutulmuşlardır. Bunlar, dört ana grup halinde aşağıda incelenmektedir. 2.1.2.1. Toplumsal Mal ve Hizmetler Kamu yararı nedeniyle yalnızca devlet tarafından gerçekleştirilen ve başka türlü üretilmesi mümkün olmayan mal ve hizmetlerdir. Toplumu oluşturan bireylerin tamamının yararlandığı, faydası ölçülemeyen ve bölünemeyen yasama ve yürütme organlarının faaliyetleri ile milli savunma, iç güvenlik gibi faaliyetlerdir. 2.1.2.2. Yarı Toplumsal Mal ve Hizmetler Sadece toplumun bir bölümüne fayda sağlayan ancak nihai faydası tüm topluma sirayet eden mal ve hizmetlerdir. Yarı toplumsal mal ve hizmetler, piyasa tarafından da üretilebilir nitelikte olmasına rağmen, taşıdığı önem ve sağladığı fayda ile yeterince üretilemediği zaman doğuracağı toplumsal maliyet nedeniyle piyasa ile birlikte devletin de üretimde bulunmasını gerekli kılar. Eğitim, sağlık hizmetleri ile devletin yoksullara, sakatlara ve kimsesizlere yaptığı yardımlar bu kapsamda değerlendirilmektedir. 64 AKDOĞAN, a.g.e., s.39 36 2.1.2.3. Özel Mal ve Hizmetler Bu tarz mal ve hizmetler esas itibariyle toplumun bütünü dikkate alınarak sunulmakta ise de faydası bireysel niteliktedir. Bu mal ve hizmetlerden yararlanılması, piyasada oluşan bedelinin ödenmesine bağlıdır. Bunlar elektrik, su, doğalgaz, telefon, havayolu, demiryolu hizmetleri gibi faydaları bölünebilen nitelikteki mal hizmetlerdir. 2.1.2.4. Erdemli Mal ve Hizmetler Bireylere ölçülebilir ve bölünebilir fayda sağlayan bu tür mal ve hizmetler ya doğrudan devlet tarafından bedelsiz olarak topluma sunulmakta ya da piyasa fiyatının altında pazarlanmaktadır. İnsanca yaşamayı sağlayacak olanakları yaratacak bir konut politikası uygulaması, bedelsiz veya düşük bedelle sağlık ve tedavi hizmeti sunulması, kimsesiz yaşlı ve çocuklar ile düşkünlere yardımcı olunması, sakatların sosyal açıdan korunmaları bu anlamda sunulan hizmetlere örnek olarak gösterilebilir.65 2.2. Kamu Harcamaları Devletin toplumsal nitelikteki ihtiyaçları karşılamak veya ekonomik ve sosyal hayatı yönlendirmek üzere belirli kurallara uyarak yaptığı parasal harcamalara kamu harcamaları denilmektedir.66 İnsanların bir arada yaşamaktan doğan ihtiyaçları, insanlığın ve toplumsal örgütlenme biçimlerinin gelişimine, ekonomik, sosyal ve teknolojik yenilik ve ihtiyaçlara bağlı olarak sürekli bir değişim ve gelişim göstermiştir. Devletin topluma götürdüğü hizmetlerin ve bunlara bağlı olarak yapılan giderlerin yapısındaki değişmeler, bir taraftan hem tutar hem de oran olarak kamu giderlerinin büyümesi sonucunu yaratmış, diğer taraftan yeni ihtiyaç ve 65 Aynı, s.50 TÜRK, Kamu Maliyesi, s.54 66 37 gider türlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur.67 Bu ihtiyaçların karşılanması için de önemi zaman içinde artan bir biçimde harcama yapılması zorunluluğu doğmuştur. Günümüzde, toplumsal ihtiyaçların karşılanması devleti harcama yapmaya zorlayan tek unsur olmaktan çıkmıştır. Kalkınma hızını artırmak, ekonomik istikrarı sağlamak, gelir dağılımını iyileştirmek, kaynak dağılımını düzenlemek gibi devletin yüklendiği görevler de devleti yeni harcamalar yapmaya zorlamaktadır. Ülkenin ekonomik gelişme düzeyi ile bu gelişmenin sağlanmasında devletin oynadığı rolün önemi kamu harcamalarındaki artış ile yakından ilgilidir. 2.2.1. Kamu Harcamalarının Önemi Kamu gelirleri aracılığıyla milli gelirin önemli bir bölümünü ekonomiden çeken devlet, kamu giderleri yoluyla bunu tekrar ekonomiye aktarmak suretiyle çeşitli ekonomik ve sosyal etkiler yaratmaktadır. Kamu harcamalarının belirlenmesi için öncelikle hangi kurumların ve hangi harcamaların dikkate alınacağının bilinmesi gerekir. Kamu giderleri dar ya da geniş anlamda ele alınabilir. Dar anlamda kamu giderleri; merkezi idare tarafından gerçekleştirilen hizmetler dolayısıyla yapılan giderleri ifade etmektedir. Geniş anlamda kamu giderleri ise; merkezi idare harcamalarını, yerel yönetim harcamalarını, devletin ve yerel yönetim kuruluşlarının iktisadi girişimleri ve sosyal güvenlik gibi hizmetleri dolayısıyla katlanılan harcamaları kapsamaktadır. Bu harcamalar her ülkeye göre değişen bir yapıya sahiptir.68 Devlet, yüklenmiş olduğu mali ve mali olmayan nitelikteki görevlerini yerine getirirken kamu harcamalarını bir araç olarak kullanmaktadır. Devlet, kamu harcamalarının kapsamı, niteliği ve miktarı üzerinde ayarlamalar yaparak 67 AKDOĞAN a.g.e., s.81 Aynı, s.62 68 38 mali nitelikteki fonksiyonlarının yanında ekonomik ve sosyal fonksiyonlarını gerçekleştirmeye yönelik etkiler de yaratabilmektedir. Devlet tarafından yapılan veya devletin faaliyet alanına giren fonksiyonlarına ilişkin maliyetin ne kadar olduğunu gösteren kamu harcamaları, kamunun ekonomi içindeki büyüklüğünün ve etkisinin ölçülmesi hususunda da önem taşımaktadır. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları GSMH içerisinde önemli bir paya sahiptir. Ülkemizde bu payın GSMH’nın %10 undan fazla olduğu tahmin edilmekte ve alımların önemli bir bölümünün Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirildiği ifade edilmektedir.69 Kamu kaynaklarının ne kadarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığının bilinmesi; bu alımların ekonomik etkilerinin doğru olarak analiz edilebilmesine yardımcı olmanın yanı sıra kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde geliştirilmesi için de büyük önem taşımaktadır. 2.2.2. Kamu Harcamalarının Olası Ekonomik Etkileri Klasik maliye kuramında, “ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri ile düzenlenmesi arzulanmış”,70 devlet faaliyetleri alanının mümkün olduğunca dar tutulması ve devletin ekonomik ve sosyal amaçlı herhangi bir müdahalede bulunmaması görüşü hakim olmuştur. Klasik maliyecilere göre kamu gelirlerinin kamu harcamalarını finanse edecek düzeyde olması, aksi halde ise kamu harcamalarının kısılması öngörülmüştür. Devleti “fonksiyonel devlet” modelinde tanımlayan ve ekonomi üzerindeki maliye politikası araçlarının önemine vurgu yapan Keynesyen yaklaşımın, son yıllarda pek çok eleştiriye maruz kalarak sorgulanmaya başlamış olmasına ve kamu yönetimi ile ilgili anlayışta yeni arayışlar ve yaklaşımlar sürecinin devam etmesine rağmen; halen dünya üzerinde gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde devlet belli hedefleri gerçekleştirmek veya belli 69 Kamu İhale Kurumu, II. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006) TÜRK, Maliye Politikası, s.1 70 39 sorunları gidermek amacıyla ekonomi politikalarını bir araç olarak kullanmaya devam etmektedir. 2.2.2.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkilerine Yönelik Yaklaşımlar Devlet kamu harcamalarının miktar ve bileşimleri üzerinde düzenlemeler yapılarak ekonomik ve sosyal alanlara müdahalelerde bulunulmaktadır. Daralma döneminde talebi arttırmak için kamu harcamaları arttırılabilirken enflasyonist dönemde de talebi kısmak için harcamalar azaltılabilir. Harcamaların azaltılması belli bir kalemin azaltılması yoluyla yapılabileceği gibi, belirli kalemlerin devreden çıkarılması şeklinde de yapılabilir. Harcamaların arttırılması da aynı mekanizmanın işletilmesi yoluyla yapılabilir.71 Devletin ekonomik hayata müdahalesi, farklı iktisadi yaklaşımlarca farklı şekillerde değerlendirilmiştir. Bu yaklaşımların temel belirleyicisi ise güncellik kazandıkları dönemlerde ekonomik hayatta gözlenen aksaklıklar ve bu aksaklıkların nitelikleri olmuştur. Bu yaklaşımlardan yaygın olarak kabul görenlerine aşağıda kısaca değinilmiştir. Keynesyen Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri Ekonomik ve toplumsal alanda devlet müdahaleciliğinin yararlı sonuçlar doğuracağına inanan Keynesyen teoriye göre, devletin ekonomik ve toplumsal alanda ortaya çıkabilecek sorunları, iradi politikalarla müdahale yoluyla bertaraf edebileceği fikri benimsenmiştir. Keynes, hükümetlerin vergileme ve harcama yetkilerini kullanarak ekonominin durgunluktan çıkmasına katkıda bulunması gerektiğini savunmuş, durgunluk döneminde kamu harcamalarını “tulumbanın silindirine dökülen su” olarak değerlendirmiştir.72 71 PINAR, a.g.e., s.34 Aynı, s.15 72 40 Keynesyen yaklaşım, özünde talep-yönlü bir yaklaşımdır ve üretim ve istihdamın talep tarafından belirlendiğini kabul eder. Buna göre talep varsa yatırım yapılacak ve böylelikle istihdam artacaktır. İşsizliğin yüksek olması halinde ücretler düşük olacak, toplam talepte düşüşe neden olan bu durum, ürettiğini satamayan girişimcinin yatırım yapmaktan kaçınmasına sebep olacaktır.73 Keynesyen teoriye göre, ekonomi üzerinde maliye politikasının para politikasından daha etkili olduğu kabul edilmektedir. Devlet tam istihdamı sağlamak için vergileri azaltarak özel kesimin harcama ve yatırımlarını hareketlendirmelidir. Artan yatırımlar ise ekonomide daha fazla genişlemeye ve ekonomik refaha yol açacaktır. Devletin ekonomik yaşamı yönlendirmesi üzerine kurulu Keynesyen teori, 1970’li yıllarda oluşan yeni devlet düzeni karşısında tartışılır hale gelmiştir. Siyasal iktidarların bu müdahaleyi ekonomik koşullar paralelinden saptırıp siyasi kaygıları doğrultusunda kullanmalarının74 kamu harcamalarında savurganlığa neden olması, devletin yoğun müdahalesinin piyasa ekonomisini olumsuz etkilenmesi, dünyada yaşanan teknolojik gelişmeler gibi türlü nedenlerle mali alanda farklı yaklaşımlara yönelinmiştir. Monetarist Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri Milton Friedman 1960’larda klasik iktisadı parasalcı yaklaşımla yeniden yorumlamış75, para talebi ile faiz oranları arasında zayıf bir ilişki olmasına karşın, faiz oranları ile yatırımlar arasında güçlü bir ilişkinin varlığından söz etmiştir. Bu teoriye göre, kamu harcamaları yolu ile faiz oranlarının artması, özel sektör yatırımlarını ve neticede, toplam talep ve geliri olumsuz yönde etkileyecektir. Bu varsayımdan hareket eden Monetaristler, kamu harcamalarının artırılması ile birlikte iktisadi hayatta önemli sorunların ortaya çıkacağını iddia 73 PINAR, a.g.e., s. KÖKOCAK, A.Kadir, “Kamu Ekonomisinin Hareket Alanı ve Teorik Yaklaşımlar”, (Mevzuat Dergisi, Yıl:8 Sayı:91 2005) http://www.mevzuatdergisi.com/2005/07a/02.htm, (Erişim Tarihi: 08.01.2009) 75 PINAR, a.g.e., s. 74 41 etmişlerdir.76 Monetaristler, genişleyen kamu harcamaları ve bütçe açıkları ile birlikte hükümetlerce kontrolsüz bir şekilde değiştirilen para arzının enflasyona neden olduğunu belirtmişlerdir. Monetarist iktisatçılar, serbest piyasadan yana olduklarını ve devletin ekonomik hayata müdahale etmemesi gerektiğini, müdahale gerekiyorsa para politikası araçları ile yapılmasını savunmuşlardır. Sınırsızca müdahale yetkisi nedeniyle ortaya çıkabilecek sorunların, devletin sorumluluk alanının çok iyi belirlenmesi ile önlenebileceği vurgulamışlardır. Rasyonel Bekleyişler Yaklaşımında Kamu Harcamalarının Etkileri Yeni Klasik İktisat Teorisi olarak da bilinen ve devlet müdahaleciliğine karşı çıkan bu teori, piyasa mekanizmasının ekonomik sorunları gidermede müdahaleci anlayıştan daha etkin olduğunu kabul eder. Makro iktisatta ortaya çıkan önemli çabalardan biri olan; Makroiktisatı Mikro temeller üzerinde inşa etme çabasında öncü rol Yeni-Klasik İktisatçılara aittir.77 Bu teori bireylerin ortalama beklentilerinin rasyonel olduğunu ve bu bireylerin gelecek ile ilgili beklentilerini belirlerken eski yanlışlarını tekrar etmek yerine tecrübelerinden yararlanacaklarını ifade eder. Ekonomik hayatta gözlenen sorunlara siyasi iktidarlarca müdahale edilmesi yerine piyasa mekanizmasının işleyişine bırakılmasının daha sağlıklı olacağını iddia eden bu teoride kamu harcamalarının finansmanında vergi ya da borçlanma yöntemlerinin kullanılmasının farklı etkiler doğurmayacağı, her ikisinin de gerek tüketim talebi gerekse sermaye birikimi üzerinde etkisiz olduğu öne sürülmektedir.78 76 KÖKOCAK, a.g.e. YAY, Gülsün, “Yeni Klasik Makro İktisat” http://www.gulsunyay.com/portal/modules.php?name=News&file=print&sid=3, (Erişim Tarihi: 15.11.2008) 78 KÖKOCAK, a.g.e., 77 42 Arz Yönlü Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri Arz-Yönlü Yaklaşım teorisyenleri, Amerika Birleşik Devletlerinde II. Dünya Savaşından sonra etkisini uzun süre devam ettiren enflasyon olgusunun, kamu harcamalarındaki artış ile doğrudan ilişkisi olduğunu ileri sürmüşler ve bu durumun yetkililerin sınırsız, disiplinsiz ve savurganca harcama yapma eğilimlerinden kaynaklandığını iddia etmişlerdir.79 Arz İktisatına göre her kamu harcaması, özellikle de sosyal harcamalar ve transfer harcamaları “piyasaya yönelik çaba”yı zayıflatmakta; tembellik eğilimini tırmandırmaktadır.80 Bu varsayıma göre enflasyonu önlemek için kamu harcamalarının azaltılması ve vergilerin indirilmesi zorunludur. Ayrıca para arzının da ekonominin büyüme trendine dayalı olarak istikrarlı bir şekilde artırılması gerekir. Vergi indirimi uygulamalarının, bireylerin çalışma arzusu ve yatırım eğilimlerini yükselteceği, bunun sonucunda da hem piyasa üretiminin hem de vergi gelirlerinin artacağı, nihai olarak da ekonomik büyümenin ve etkin kaynak dağılımının sağlanacağı varsayılmaktadır.81 2.2.3. Kamu Harcamalarının Sosyal Yapıdaki Yeri Sosyal devletinin temel amaçlarından olan ülke halkının yaşam ve refah düzeyinin yükseltilmesi, bireylerin ekonomik ve sosyal haklarının alınacak önlemlerle ve müdahalelerle iyileştirilmesini gerekli kılmaktadır. Milli gelir içinde, sosyal harcamalara ayrılan payın büyüklüğü, büyük ölçüde o ülke vatandaşlarının sosyal refah devleti olgusuna verdiği öneme bağlıdır. “Bir refah devleti şu üç şeyi gerçekleştirmelidir: Minimum gelir garantisi sağlamalı, güvencesizliği azaltmalı, herkese en iyi standartlara sahip olabilme hakkı vermelidir.”82 79 KÖKOCAK, a.g.e. Aynı 81 Aynı 82 ÖZDEMİR, Süleyman, “Başlangıcından Günümüze Refah Devletlerinde Sosyal Harcamaların Analizi”, http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/12.pdf ,(Erişim tarihi 17.01.2009) 80 43 “Harcamalar” konusu, refah devleti ile ilgili çalışmalarda önemli bir değişkendir. Hem refah devletlerinin gelişimleri incelenirken, hem refah devletlerinin sınıflandırması yapılırken, hem de refah devletlerinde ortaya çıkan krizlerin nedenleri belirlenirken, birçok faktör yanında en başta “genel kamu harcamaları” ve “sosyal kamu harcamaları” üzerinde durulmuştur.83 Devletin ekonomideki payının ve artan kamu harcamalarının özellikle 20 nci yüzyılla birlikte yükselişe geçtiği, II. Dünya Savaşı sonrasından küreselleşmenin başladığı döneme kadar (1945-1975) büyük artış gösterdiği bilinmektedir. Refah devletin gelişiminin en temel nedeni 1929 tarihli Büyük Buhran’ın ortaya çıkışı ve buna ilişkin çözüm arayışlarıdır. Bu arayışlar bağlamında, İngiliz iktisatçı John Maynard Keynes’in ileri sürdüğü öneriler büyük ölçüde kabul görmüş ve birçok ülkede uygulanmıştır. Bunun yanında iki büyük dünya savaşının yol açtığı yıkımın ve neden olduğu sefaletin giderilmesi gereği, geniş kamu harcamalarına imkân tanıyan politikaların uygulanmasında etkili olmuştur.84 Refah devleti anlayışının hüküm sürdüğü bu dönemde, devletin sosyal ve ekonomik yaşama doğrudan müdahalelerde bulunması sonucu birçok ülkede milli gelirin artışına paralel olarak hem devletin genel kamu harcamalarının arttığı hem de sosyal refah hizmetlerine ayrılan payın arttığı bilinmektedir. 1945’lerden itibaren başta gelişmiş ülkeler olmak üzere hemen her ülkede bu gelişim sürecinde, özellikle sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları olmak üzere, sosyal harcamaların sürekli artış eğilimi gösterdiği bilinmektedir.85 İleri düzeyde sanayileşmiş ülkelerde kamu harcamalarının GSMH’ya oranı I. Dünya Savaşı öncesinde % 12 civarında iken, 1990’lı yıllarda % 45’lere ve daha sonraları % 50’lere kadar çıkmıştır. Türkiye gibi gelişmekte olan 83 Aynı ÖZDEMİR, KÖKOCAK, AKTAN, DİLEYİCİ, VURAL ve diğerleri 85 Aynı 84 44 ülkelerde ise bu oran, % 25-30 aralığında yer almaktadır. Aynı şekilde kamu sosyal harcamalarının GSMH’ya oranı da sürekli bir artış içerisinde olmuştur. OECD istatistiklerine göre, toplam sosyal harcamalar 1960’larda GSMH’nın % 10’u iken, 1990’lı yılların başında ikiye katlanmış, daha yakın tarihlerde de % 25’leri geçmiştir. Bu oran, Türkiye’de ancak % 13-14 düzeyine çıkabilmiştir.86 2.2.3.1. Son Yıllarda Kamu Sosyal Harcamalarındaki Gelişmeler Devletin müdahaleci bir anlayışla ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunması özellikle sosyal harcamalar için milli gelirden ayrılan payın sürekli büyümesi sonucunu doğurmuş, hem genel hem de sosyal harcamaları bütçenin kaldıramayacağı ölçüde yükseltmiştir. Bu bağlamda, refah programlarından yararlanan kişilerin sayıları giderek artmış ve bu programların devlet üzerindeki yükü oldukça ağırlaşmıştır. 1970’lerin ikinci yarısından itibaren özellikle gelişmiş ülkelerde, sosyal refah harcamalarının kamu üzerinde artan mali yükünün ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatır hale getirdiği ifade edilmeye başlanmıştır. Bu yıllarda yaşanan petrol fiyatlarının aşırı artışından kaynaklanan petrol krizleri de, refah devletinin kısıtlanması ve kamu harcamalarının azaltılarak devletin küçültülmesi taleplerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bütün bunlar, cömert sosyal refah devleti harcamalarının sürdürülemeyeceğini göstermiş ve devleti harcamalarını kısmak, gelirlerini artırmak amacıyla yeni politikalar geliştirmeye ve reformlar yapmaya yöneltmiştir. Bu amaçla başta sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları olmak üzere tüm sosyal harcamalar azaltılmaya çalışılmıştır. Refah devletinin bunalımına yönelik çözüm arayışları ve uygulanan önlemlere rağmen, harcamaların seyrine ilişkin verilere ve gerçekleştirilen ampirik çalışmalara bakıldığında (her ne kadar veriler farklı kişilerce kendi iddialarını doğrulamak üzere farklı şekillerde yorumlanabiliyor olsa da), 86 ÖZDEMİR, a.g.e. 45 harcamaların artma eğilimini sürdürdüğü, azalmanın beklenenin altında gerçekleştiği tespit edilmiştir.87 Başlangıçta devletlerin büyük bir kesintiye gitmeden krizi atlatmaya çalıştığı, ancak mali krizin süresi uzadıkça bazı sosyal programlara ayırdığı bütçede kesintiye gittiği ve 1993 yılından itibaren dünya ekonomisinde yaşanan durgunluğun ardından bütün ülkelerde kamu harcamalarında bir düşüşün başladığı görülmüştür. Refah devleti politikalarından geri dönüşler yaşanmaya başlanmasına ve ilgili kurumların reforma tabi tutulmasına rağmen, toplam kamu harcamalarında yaşanan bu düşüş sosyal harcamalarda gerçekleşmemiş, kısılmasına yönelik politikaların toplumda tepkilere neden olacağı bilinen bu tür harcamaların göreceli olarak artışını sürdürdüğü gözlemlenmiştir.88 Harcamalardaki artışın devam etmesinin, cömert refah devleti anlayışının sürdürülmesinden değil, birçok gelişmiş ülkede dahi yüksek oranlı işsizliğin bir türlü düşürülememesi, nüfusun yaşlanması, yalnız yaşayan annelerin artışı, artan sosyal refah hizmetleri, vatandaşların daha iyi kamu hizmeti beklentisi vb. gibi maliyetleri artırıcı hususlardan kaynaklandığı ifade edilmektedir. 2.2.4. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması Kamu kesiminin yaptığı çeşitli harcamalar ekonomik nitelikleri veya harcamayı yapan birimler dikkate alınmak suretiyle ya da yapılan kamu harcamaları ile yerine getirilmesi amaçlanan görevler esas alınarak farklı sınıflandırmalara tabi tutulabilir. Ülkelerin şartlarına göre çeşitlilik gösteren kamu harcamalarının tasnif edilmesi, farklı kamu hizmetlerine ait harcamaların gruplandırılması ve bu gruplar arasında kıyaslamalar yapılabilmesinde; artan kamu harcamalarının hangi 87 Aynı Aynı 88 46 alanlara doğru kuvvetli, hangi alanlara doğru yavaş veya gerileyen bir akımla yöneldikleri konusunda bizlere fikir verebilmektedir.89 Kamu harcamaları; ekonomik, idari (kurumsal) ve fonksiyonel sınıflandırma olmak üzere üç şekilde sınıflandırılmaktadır. 2.2.4.1. Ekonomik Sınıflandırma Ekonomik sınıflandırma, kamu harcamalarının ekonomi üzerindeki etkileri esas alınarak yapılmaktadır. Ekonomik tasnife göre harcamalar, gerçek harcamalar ve transfer harcamaları şeklinde iki grupta toplanmaktadır. 2.2.4.1.1. Gerçek Harcamalar Devletçe yapılan harcamalar, dolaysız biçimde, toplam talebin bir unsurunu oluşturur ve bu niteliğiyle cari dönem üretimini ya da fiyat düzeyini etkilerse bu tür harcamalara gerçek harcamalar denilecektir.90 Devlet tarafından bir mal ya da hizmet elde etmek üzere yapılan bu tür harcamaların, toplam talep ile kaynak ve gelir dağılımını doğrudan ya da dolaylı biçimde etkilediği kabul edilir. Gerçek harcamalar, cari harcamalar ile yatırım harcamalarından oluşur. 2.2.4.1.1.1. Cari Harcamalar Devletin, üstlendiği görevlerin günlük devamını sağlamak için yaptığı tüketim malları ve hizmetleri alımına yönelik harcamalardır. Nitelikleri itibariyle her yıl tekrarlanan ve faydaları yapıldığı dönemde yok olan giderler olarak kabul edilmektedir. Personel giderleri, kırtasiye giderleri, su ve elektrik giderleri, bakım onarım giderleri v.s. için yapılan harcamalar cari harcama olarak kabul edilir. 89 ÖZBARAN, M.Hakan, “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son 5 Yılının Harcama Türlerine Göre İncelenmesi” Sayıştay Dergisi, Sayı 53, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der53m5.pdf, (Erişim Tarihi: 27.12.2008) 90 ULUATAM, a.g.e., s. 207 47 2.2.4.1.1.2. Yatırım Harcamaları Yatırım harcamaları, ekonominin üretim gücünü artırmaya yönelik sermaye mallarına ilaveler ya da mal stoklarında büyüme sonucunu yaratan ve faydası bir yıldan az olmayan harcamaları kapsar. Yatırım harcamaları, GSMH’ya katkı sağlamanın yanında kamu sektöründe sermaye birikimini de sağlamaktadır. Yollar, barajlar, köprüler, büyük onarımlar ve kamulaştırma bedelleri gibi harcamalar yatırım harcamasıdır. 2.2.4.1.2. Transfer Harcamaları Satın alma gücünün özel şahıslar veya sosyal tabakalar arasında el değiştirmesine sebep olan transfer harcamaları, milli gelir üzerinde doğrudan doğruya bir etki meydana getirmezler. Yapılan kamu harcaması karşılığında bir mal ya da hizmet alımı söz konusu değildir. Toplumu sosyal yönden güçlü kılmayı amaçlayan transfer harcamaları, kamu borç faiz ödemeleri, sübvansiyonlar, sosyal güvenlik giderleri ve refah harcamaları gibi devletin herhangi bir üretim faktörü almaksızın gerçekleştirdiği harcamalardır. Topladığı vergileri ile oluşan gelirlerinin bir bölümünün transfer harcamaları nedeniyle kişiler ya da bazı sosyal gruplara intikal ettiren devlet, bu yardımlardan yararlananların satın alma güçlerini arttırmış ve bu yolla kaynak dağılımının yeniden düzenlenmesini gerçekleştirmiş olmaktadır. 2.2.4.2. İdari (Kurumsal) Sınıflandırma Bu tür sınıflandırma, devletin örgütleniş biçimine, harcamayı yapacak birimlerin adı ve yapısına göre biçimlendirilmesi şeklinde olmaktadır. Devleti oluşturan idari birimlerin esas alınmasıyla oluşturulan bu sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesi ve performans sorumlularının tespitini hedeflemektedir. 48 2.2.4.3. Fonksiyonel Sınıflandırma Fonksiyonel sınıflandırma harcamaların hangi amaçları gerçekleştirmek üzere kullanıldığını gösteren ve devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlere yönelik harcamaların izlenmesini ve uluslararası karşılaştırma imkânının elde edilmesini mümkün kılan bir sınıflandırmadır. Kamu harcamalarının fonksiyonel sınıflandırılması ile harcamaların amacı, belli hizmetler arasındaki dağılımı ve öncelikleri daha kolay görülebilecektir. Aynı zamanda bütçe politikalarının oluşturulmasında sektörel ayrımların yapılabilmesi de bu sınıflandırmanın hedefleri arasındadır. Fonksiyonel sınıflandırma, bütçenin çağdaş işlevlerinin yerine getirilmesinde önemli rol oynamaktadır. Bu anlamda, belli hizmetlere ağırlık verilmesi, belli hizmetlerin nispeten kısılması bu sınıflandırma ile mümkün olabilecektir.91 2.2.5. Türk Bütçe Sisteminde Harcamaların Sınıflandırılması Türk bütçe sisteminde kamu harcamaları, son döneme kadar, ikili bir yapıyla tasnif edilmiştir: Ekonomik tasnif ve idari-fonksiyonel tasnif. Ekonomik tasnifte kamu harcamaları cari, yatırım ve transfer harcamaları olarak ayrıma tabi tutulmuşken idari-fonksiyonel tasnifte ise faaliyetlerin yerine getirilmesinde ve sürdürülmesinde hizmeti esas alan bir yaklaşım benimsenmiş ve kamu harcamaları gerçekleştirilen hizmetlere göre (eğitim, sağlık, savunma, genel idare vb.) ayrıma tabi tutulmuştur.92 Hizmet-maliyet ilişkisinin kurulmasını ve program sorumlularının tespitini hedefleyen Program Bütçe Sistemi, 1973 yılından itibaren uygulanmaya başlanmış, ancak uygulamada karşılaşılan sorunların giderilmesine yönelik olarak geliştirilen çözümler sonucunda sınıflandırma sistematiğini kaybetmiş, 91 KARAARSLAN, Erkan, “Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması” http://www.erkankaraarslan.org/bolum/makale/dosya/28.pdf, (Erişim Tarihi: 10.12.2008) 92 ÖZBARAN, a.g.e., s.115-116 49 analize elverişli olmaktan uzaklaşmış ve program sorumlularını tespit etme işlevini yerine getirememiştir. “Program bütçe uygulamasında, sınıflandırma sistematiğinin kaybedilmiş olması, yeterli bir kurumsal sınıflandırma ve fonksiyonel sınıflandırma yapılamamış olması nedeniyle analize elverişli bir ortam yaratılamaması ve mevcut kodlamanın uluslararası karşılaştırmaların yapılmasına imkân vermiyor olması yeni bütçe sınıflandırması arayışlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur.”93 2.2.5.1. Yeni Mali Yönetim Sistemine Göre Bütçe Türleri, Bütçe Yönetimi ve Harcamaların Sınıflandırılması Kamu yönetimi açısından bütçenin, hem politika belirleme hem de devletin tüm kurumlarının gelir ve giderlerinin bir arada görülebilmesine imkân sağlaması bakımından büyük önem taşıdığı bilinmektedir. Günümüzde yaşanan modern devlet yapılanması sürecinde kamu mali yönetim sisteminde yaşanan gelişmeler Türk bütçe yönetiminin köklü bir değişikliğe uğraması sonucunu doğurmuş, çok yıllı bütçeleme anlayışı ve performansa dayalı bütçe sistemi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile hayata geçirilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile kamu idare bütçeleri belirlenmiş ve bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde idarelerce uyulması gereken ilkeler düzenlenmiştir. Kanuna göre genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olmak üzere üç türde belirlenmiştir. Merkezi yönetim bütçesi, 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, özel bütçeli idarelerin ve düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşur. Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere kanunla kurulan ve 5018 sayılı Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesi 93 BÜMKO, Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı (Ankara:2004), s.2-3 50 olarak belirlenmiştir. Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesi ise mahalli idare bütçesi olarak yer almıştır. Bütçelerin, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanması, uygulanması ve kontrol edilmesinin esas olduğu anılan Kanun ile hüküm altına alınmıştır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerine; geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmaları, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamaları, performanslarını önceden belirlenmiş göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla stratejik plan hazırlamaları gibi sorumluluklar yüklenmiştir. Anılan Kanun ile kamu idarelerinin bütçelerinin, stratejik planlarında yer verdikleri misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanması gerektiği vurgulanmıştır. Kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması için sürdürülen çalışmalar sonucunda yürürlüğe giren 5018 sayılı Kanun ile uluslararası standartlara uygun ve etkin bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması ve kamu mali yönetiminde saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması amaçlanmıştır. 5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sistemimize stratejik planlama, performansa dayalı bütçeleme, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan, çok yıllı bütçeleme gibi yeni kavram ve müesseseler girmiştir. Anılan Kanunun 9 uncu maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları hükme bağlanmıştır.94 94 BÜMKO, Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, (Ankara: 2004), 51 5018 sayılı Kanun ile mali sistemimize getirilen Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi, kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.95 Analitik bütçe sınıflandırılması olarak isimlendirilen yeni bir bütçe kodlaması geliştirilmiş ve devletin mali istatistiklerinin daha düzenli, daha güvenilir, daha tutarlı, analize ve ölçmeye elverişli şekilde tutulmasının sağlanması hedeflenmiştir. 2004 yılında uygulanmaya başlanan analitik bütçe kod sistemi ise kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, finansman tipi sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere dört farklı sınıflandırma sistemine dayanmaktadır. 2.3. Kamu Harcamaları ve Bütçe İlişkisi Devletin kamu harcamalarından ve kamu gelirlerinden oluşan mali hayatının disiplin ve düzenlilik içinde cereyan etmesi devlet bütçesi ile sağlanır.96 Devlet faaliyetlerinin belirlenen amaçlar doğrultusunda planlanması ve programlanması ile ilgili düzenlemeler bütçe ile hukuki bir temele bağlanır. Kamu mal ve hizmetlerinin oransal değer ve önemleri, siyasi süreç içerisinde belirlenmekte olup, bu mal ve hizmetlerin öncelik dereceleri bütçede görülmektedir. Piyasanın, paranın satınalma gücüne bağlı olarak şekillenmesine karşın kamu ekonomisi toplumu oluşturan bireylerin siyasi tercihlerine bağlı olarak şekillenmektedir.97 Kamunun yapacağı harcamaların öngörülmesi, yönlendirilmesi ve uygulanması bakımından önemli bir niteliğe haiz olan bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal ve hizmetlerle ilgili tercih ve kararların da göstergesi niteliğindedir. 95 Aynı TÜRK, Kamu Maliyesi, s.35-37 97 AKDOĞAN a.g.e., s.1 96 52 Kamu hizmetini gerçekleştirmekle görevli olan kamu kuruluşları, yüklenmiş oldukları fonksiyonların yerine getirilmesi amacıyla, bu hizmetlerden doğacak olan finansal ihtiyaçlarını belirlemek durumundadır. Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir ve kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.98 Kamu kuruluşları, merkez ve merkez dışı birimlerinin ihtiyaçlarını göz önüne alarak mevzuatla belirlenen ilke ve esaslar dahilinde oluşturdukları bütçe tekliflerini, öngörülen sürede Maliye Bakanlığına gönderirler. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığınca, yatırım teklifleri ise ilgili kanun gereği Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca değerlendirilir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan bütçe kanunu tasarısı Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulur. TBMM’de görüşülerek onaylanan bütçe kanunu Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer. Bütçenin yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu idareleri, faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin giderlerini, bütçelerinde yer alan ödenekler ve Maliye Bakanlığınca Yılı Bütçe Kanununun uygulanmasına ilişkin belirlenecek esas ve usuller çerçevesinde gerçekleştirebilirler. Bütçe ile kamu idarelerine verilen harcama yetkisi, kanunlarla belirlenmiş görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Bütçe ile verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmet ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. 2.4. Kamu Harcamalarının Kontrolüne İlişkin Arayışlar ve Harcamaların Yapılmasında Etkinlik Yaklaşımları 2.4.1. Kamu Harcamalarında Aşırı Artış Sorunu Maliye politikasının ekonomik faaliyet düzeyini etkilemede kullanılabileceği veya kullanılması gerektiği yönündeki yaklaşımlar 1930’lu 98 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Madde 13/(m),(n) 53 yıllardan itibaren ifade edilmeye başlanmış ve hızlı bir gelişme göstererek bu alanda yaygınlaşan bir görüş olmuştur. Maliye politikası alanında yaşanılan bu gelişmeler, devlete ekonomik hayata müdahale olanağı kazandırmış, sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi mali araçları ile ekonomi içerisinde önemli fonksiyonlar yüklemiştir. Büyük bir çoğunluğu Avrupa ve Amerika kıtasında yer alan ülkelerde, 1945-1975 yılları arasında ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel alanlarda yaşanan gelişmelerin temelinde yapılan kamu harcamalarının büyük etkisi vardır. Bu iki kıtada yaşanan gelişmelerin etkisinin dünyanın geri kalan bölgelerinde de görüldüğü ve gelişen ülkelerin elde ettikleri değerlerin önemli bir kısmını merkezi ve yerel yönetimlere tahsis ettikleri bilinmektedir. Böylece, gelişen ülkelerde devletin sağladığı son derece geniş refah olanakları sayesinde hızlı bir süreç yaşanmış ve o ülke insanları yüksek bir yaşam düzeyi elde edebilmiştir.99 Devlet müdahalesine dayalı ekonomi modelleri yaklaşık olarak 50 yıl kadar birçok ülkede uygulamada olmuştur. Ancak, kapsam olarak giderek genişleyen kamu müdahaleleri beraberinde artan kamu harcamalarını getirmiş, borçlanmanın olağan bir kamu geliri olarak görülmesinin de etkisiyle yoğun kamu yatırım ve teşvik uygulamaları birçok devleti borç batağı ve kronik enflasyon ile karşı karşıya bırakmıştır. Kamu yönetiminin en temel amaçlarından biri, sınırsız ihtiyaçlar karşısında kaynakların sınırlılığını dikkate alarak; kullanmış olduğu kaynakların etkinliğini geliştirmek ve devletin fonksiyonları sonucu elde edilen sosyal faydanın en üst düzeye çıkarılmasını sağlamaktır. Devlet, kamu harcamalarını finanse edebilmek için çeşitli gelir kaynaklarından yararlanmaktadır. Kamu gelir ihtiyacının önemli bir bölümünün vatandaştan cebri olarak sağlanan vergilerle karşılandığı bilinmektedir. Vatandaşlar, vergi yoluyla kendilerinden tahsil edilen paralarının karşılığını 99 ÖZDEMİR, a.g.e., 54 almak isterler. Bu paraların nerelerde ve nasıl kullanıldığı konusunda bilincin yaygınlaşması, kamu hizmetlerinin doğru planlanmasını, önceden belirlenmiş amaçlara göre gerçekleştirilmesini ve yapılan harcamaların etkinliğinin sürekli olarak ölçülmesini gerektirir. Kamu harcamalarında etkinliğin sağlanması için harcamaların, şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkeleri doğrultusunda, iç denetim mekanizmaları ile performans değerlendirmesinin ön plana çıktığı bir yapıda gerçekleştirilmesi gereklidir. Her şeyden önce harcamaların planlanması, programlanması, uygulanması ve kontrol edilmesi safhalarında kaynakların etkin dağılımına engel çıkarmayan politikaların belirlenmesini gerektirmektedir. Yapılan harcamanın istenilen amaca yönelik olması maliyet düşüşüne ve/veya kalite artışına sebep olacak, bu durum kamu kaynaklarının yerinde kullanılmasını da beraberinde getirecektir. Kamu hizmetleri sunumunun istenilen düzeyde ve kalitede olabilmesi, kamu idarelerinin kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, amaç ve hedeflerine ve performans göstergelerine uygun olarak yapmalarını gerekli kılar. Bir hizmetin etkinliğinin ölçülmesi; önce amaç ve hedeflerin performans göstergeleri ile belirlenmesi ve üretim sonucunda gerçekleşen durumun planlanan amaç ve hedeflerle karşılaştırılması şeklinde yapılır. Performans yönetiminde örgütsel performansın iyi belirlenmiş olması büyük önem taşımaktadır, ancak hedefler ne kadar iyi tespit edilirse edilsin ve sistem ne kadar iyi kurulursa kurulsun, iyi denetleme ve ölçümler yapılmadığı ve geliştirici ve düzeltici önlemler alınmadığı müddetçe yapılanların bir değeri kalmayacak ve sistem yozlaşacaktır.100 Kamu kesiminde kaynakların etkin kullanımını sağlamak için kullanılan önemli bir yöntem de fayda-maliyet analizidir. Bu analiz ile belirli bir projenin ekonomik ömrü boyunca getireceği fayda ve maliyetleri hesaplanmakta, faydası 100 ÖKMEN Özgün ve Durmuş DÖNMEZ, Yönetsel ve Organizasyonel Yapı Açısından Kamu Kurumlarında Mükemmellik ,(İstanbul: Kal-Der Yayınları, 2005), s.170 55 fazla olan projeler uygun görülmektedir. Ancak kamu harcamaları nitelikleri itibariyle sosyal fayda sağlayan harcamalardır ve maliyeti tespit edilebilse dahi faydasının ölçülmesi her zaman mümkün olmamaktadır. 2.4.2. Kamu Harcamalarının Kontrol Altına Alınma Çabaları 1970’li yıllarda yaşanan ekonomik krizlerin de etkisi ile kamu sektörünün başarısızlığı, devletin sosyo-ekonomik yaşama müdahale etmemesi ve kamu sektörünün payının azaltılması yönünde yeni yaklaşımların doğmasına zemin hazırlamıştır. Kamu sektörünün başarısız olmasında; kaynaklarının rasyonel ve etkin kullanılmaması sonucu israf edilmesi, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin engellenememesi ve gün geçtikçe büyüyen devletin hantal bir yapıya bürünmesinin de etkili olduğu bilinmektedir. Yaşanılan bu gelişmeler neticesinde 1980’li yıllara doğru kamu sektörünün optimum büyüklüğüne dönmesi ve kaynakların kamu ve özel sektör arasında daha rasyonel esaslara göre dağılımının yapılmasana yönelinmiş, üretim faktörlerinin verimli ve etkin kullanılması amacıyla piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması ve üretici devlet modelinden piyasada rekabeti sağlayıcı, aksaklıkları giderici ve düzenleyici devlet modeline geçiş süreci başlamıştır. 2.4.2.1. Dünyada Yeni Bir Yönetim Felsefesi Işığında Reform Arayışları Değişen dünyada devletin rolünün yeniden tanımlanması, düzgün olarak tasarlanmış düzenleyici ve yasal sistemlerin önemini ve kamu sektörü reformlarının gerçekleştirilmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. Reform kavramı “değiştirerek geliştirmek” anlamı ile yüklüdür ve köklü ve topyekün yapılan değişiklikleri anlatır.101Gerçekten de kamu yönetimi alanında devletin rolü üzerine yürüyen tartışmalar sadece devletin ekonomiden olabildiğince çekilmesi üzerine olmamış, ortaya çıkan toplumsal, ekonomik ve siyasal olgular kamu 101 ALTUNTAŞ, Nesrin, Türkiye’de Reform Yönetimi, (Ankara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2007), s.100 56 yönetimini değişme ve gelişme yönünde baskı altına almış, kamu sektörlerinin yapısal ve örgütsel sistemlerini de etkileyecek bir süreci başlatmıştır. Dünyada kamu yönetimi alanında son yıllarda ortaya çıkan yeni kamu yönetimi yaklaşımı, kamu yönetiminin; katılımcı ve paylaşımcı, şeffaf ve hesapverebilir, performans yönetimine dayalı, sonuç ve hedef odaklı, yerel ve yerinden yönetim ağırlıklı olarak yürütülmesini öngörmektedir.102 Yeni kamu yönetimi anlayışı, özelleştirme ve kamu hizmetlerinde alternatif hizmet sunum mekanizmalarının devreye sokulması yoluyla devletin küçültülmesini hedeflemektedir. Bir taraftan desantralizasyon (yerinden yönetim) ve subsidiarite (yerellik) gibi ilkelere vurgu yapılarak yerel yönetimler güçlendirilmeye çalışılmakta, diğer taraftan da sayıları giderek artan bağımsız idari otoriteler kurularak klasik kamu bürokrasisi dışına taşan ve düzenleyici kararlar alıp uygulayan kamu örgütleri oluşturulmaktadır.103 Kamu sektörünün ekonomik işlevlere katılımını azaltmak amacıyla gerçekleştirilen uygulamalardan biri özelleştirmedir. Bu amaçla, devletin varlıklarının ya da devletçe görülen hizmetlerin denetim ve mülkiyetinin özel kesime devri yoluna gidilmiş veya devretmeye yönelik uygulamalar başlatılmıştır. Bu bağlamda ülkelerde daha önce millileştirilmiş veya mevcut endüstriler özel kesime devredilmektedir. Özelleştirme, bir taraftan kamu varlıklarının mülkiyetinin tamamı veya bir kısmının özel teşebbüslere devrini diğer taraftan da yakın bir zamana kadar kamu hizmeti olarak nitelendirilen bazı altyapı hizmetlerine, özel sektörün imtiyaz sözleşmeleri aracılığıyla katılımının sağlanması şeklinde uygulanmaktadır.104 Başarılı bir özelleştirme ile genel giderlerin azaltılması, karlılığın ve verimliliğin arttırılması ve zarardan kara doğru bir dönüşümün gerçekleştirilmesi 102 Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri” (Ankara.2006) 103 BALCI, Asım, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri” http://www.canaktan.org/politika/kamuda-kalite/balci.pdf (Erişim Tarihi: 11.01.2009) 104 HASAN, Dila Aksoy, “Hizmetlerin Özelleştirilmesi”, http://tubitak.gov.tr/tubitak_content_files/vizyon2023/csk/EK-12.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2009) 57 sağlanabilecek ve ülke kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına önemli katkılar yapılacaktır. Dünyanın birçok yerinde, verilen hizmetin giderlerini düşürmek amacıyla yapılan özelleştirme, personel sayılarının azaltılmasını gerekli kılmaktadır. Bu durum çalışanların mağdur edileceği yönünde bir izlenim oluştursa bile, geniş kapsamlı olarak düşünüldüğünde özelleştirme uygulamalarının başarı ile gerçekleştirilmesi halinde sağlanan kar ile yeni yatırımlara girişilmesine imkân doğacak ve böylece işini kaybettiği düşünülen personele başka iş imkânlarının yaratılmasının yanında ülke ekonomisine yeni yatırımların da kazandırılmasına fırsat tanınmış olacaktır. 2.4.2.2. Türkiye’de Kamu Sektörü İle İlgili Reform Arayışları 2.4.2.2.1. Ülkemizde Özelleştirme Uygulamaları Türkiye’de devletin zorunlu olmadıkça ekonomik yaşama girmemesi, devletçe gerçekleştirilen ekonomik faaliyetlerin de zaman içinde özel kesime devredilmesi prensibi, Cumhuriyetin ilk yıllarına kadar uzanmakta olup, KİT’lerin özel sektöre devri 1950’li yıllarda hükümet programlarında dahi yer almıştır. 105 Ancak Cumhuriyetin kurulduğu ilk yıllarda yetersiz sermaye birikimi, sanayileşme politikalarının devlet eliyle başlatılmasını zorunlu kılmış, 1960’lı yıllardan itibaren planlı dönemle birlikte ithal ikameci sanayileşmenin ve karma ekonomi modelinin bir politika olarak benimsenmesi neticesinde kamu girişimciliğinin ekonomideki yeri her geçen yıl artmıştır. Yeni kamu yönetim anlayışı gereğince, kamu sektörünün ekonomik işlevlere katılımını azaltılması için devletin mal ve hizmet üreticisi konumundan uzaklaşarak asli görevlerinde yoğunlaşması ve ekonomideki faaliyetlerinin rasyonel bir gözetim ve düzenlemeyle sınırlı tutulması gerekmektedir. Bu doğrultuda ülkemizde de ekonomide devlet müdahalesinin en aza indirilerek 105 AYYILDIZ, Ebru, Konsolide Bütçe Transferleri İçinde KİT Transferlerinin Yeri , (Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara, 2005), s.23 58 serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması görüşünün hakim olmaya başladığı 1980 sonrası dönemden başlayarak, özellikle son yıllarda çok sayıda özelleştirme uygulamaları gerçekleştirilmiş ve gerçekleştirilmeye devam edilmektedir. Özelleştirme uygulamalarına 2003 ve 2008 Yılı Ulusal Programlarında da yer verilmiştir. Programlarda, özelleştirmedeki temel amacın; kamunun ağırlığının azaltılarak serbest piyasa koşullarının sağlanması ile verimlik ve maliyet yapısının rekabet edebilir seviyelere getirilmesi olduğu belirtilmektedir. Ulusal programlarda özel girişimciliğin güçlendirilmesi ve serbest piyasa işleyişini olumsuz etkileyen hukuki engel ve iktisadi belirsizliklerin giderilmesinin önemi ifade edilmiş, kamunun tekel konumunda olduğu sektörlerin rekabete açılması çabalarına ve özelleştirme programının sürdürülmesi için gerekli düzenleyici reformların gerçekleştirilmesine verilen önem vurgulanmıştır. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile de altyapı yatırımlarında özel kesimin payının artırılması, bu kapsamda, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak gerektiren yatırım ve hizmetlerin finansmanında Yap-İşlet-Devret modeline ağırlık verilmesi, devletçe tamamlanan altyapı yatırımlarından uygun görülenlerin özel kesime devredilmesi veya özel kesim eliyle işletilmesi, imalat sanayinde özelleştirme uygulamalarına paralel olarak kamu kesimi yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payını düşürmeye yönelik politikaların sürdürülmesi ilkeleri benimsenmiştir. 2.4.2.2.2. Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Dünyada kamu yönetimi alanında yaşanan gelişmelerin yanında, ülkemizde yaşanan ekonomik ve mali krizler, kamu mali yönetimi alanındaki reform ihtiyacının daha belirgin bir şekilde ortaya çıkmasında önemli bir etken 59 olmuştur.106Bu bağlamda ülkemizde kamunun yeniden yapılandırılması çerçevesinde mali alanda yapılan en önemli reformlar, kamu harcama yönetimi alanında yapılan reformlardır. Bu reform kapsamında kamu ihalelerinin esas ve usullerini düzenleyen 22.01.2002 tarihli 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması amacıyla hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hayata geçirilerek, kamusal karar alma süreci içerisinde kamu kaynaklarının daha verimli ve etkin kullanılması yolunda çok önemli adımlar atılmıştır. Türk kamu mali yönetim sisteminin temeli olarak 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, küçük değişiklikler yapılarak yaklaşık seksen yıl süre ile uygulamada kalmıştır. Dünyada yeni bir yönetim felsefesi ışığı altında yaşanan yapısal reform alanındaki gelişmelere Türkiye'nin de kendini uyarlamaya çalışması yanında kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasını gerekli kılan diğer iç ve dış etkenler, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısının ve işleyişinin yeniden düzenlenmesini zorunlu hale getirmiş ve bu gerekçelerle 5018 sayılı Kanun hazırlanarak uygulanmaya başlanmıştır. Kanunda, kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ile mali kontrol konularında temel düzenlemelere yer verilmiştir. Kanun ile kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması ilkeleri doğrultusunda yeni bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması amaçlanmıştır. Araştırma raporunun temasını oluşturan Kamu İhale Kanununa bundan sonraki bölümde ayrıntılarıyla yer verildiğinden burada üzerinde durulmamıştır. 106 Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri” (Ankara.2006) 60 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM 3. MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ AÇISINDAN KAMU İHALE KANUNU 3.1. Türk İhale Sistemi ve Tarihçesi Türkiye’de uygulanan ilk ihale sistemi 1857 tarihli nizamname ile kurulmuş ve içerdiği sınırlı hükümlerle satın almalar yürütülmeye çalışılmıştır. 1914 tarihinde buna ek olarak çıkarılan bir nizamname ile de çeşitli satın almaların ve bazı yapım işlerinin, bakanların izniyle ihaleye çıkarılmaksızın yapılması kabul edilmiştir. Daha sonra 1919 tarihinde çıkarılan ve 1921 yılında kanunlaşan bir kararname ile de 1914 tarihli nizamnameye bir ilave yapılarak, merkezdeki devlet daireleriyle İstanbul’daki şubelerinin ve yine İstanbul’daki askeri kuvvetlerin ihtiyacı olan ve 500 lirayı aşan levazım ve eşyanın Maliye Bakanlığında kurulmuş Tevhidi Mübayaat Komisyonu vasıtasıyla sağlanması öngörülmüş, 1921 yılında getirilen ek bir kararname ile dairelerin acil ihtiyaçları hususunda bazı istisnalar getirilmiştir. 661 sayılı Müzayede, Münakaşa ve İhalat Kanunu 22 Nisan 1925 tarihinde yürürlüğe konulmuş ve bu Kanun ile hükümet adına yapılacak her türlü satın alma, satma, kiraya verme, yapım, onarım, keşif, taşıma ve benzeri işlerin kapalı zarf, açık arttırma ve eksiltme, pazarlık ve emanet usullerinden hangisine göre yürütüleceğine ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1926 yılında 661 sayılı Kanuna ek bazı kanunlar çıkarılarak uygulama buna göre devam etmiştir.107 Devlet teşkilatı ve işlemlerinde yaşanan birçok yenileşme ve modernleşme çalışmalarına rağmen devlet alım satım mevzuatında paralel bir reform yapılmamış ve bu durum ülkemizin o günkü ihtiyaçlarına cevap verebilecek olan 107 GÖNEN, Dinçer ve IŞIK, Hikmet, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, (Ankara: Sevinç Matbaası, 1985), s.3 61 2490 sayılı Arttırma, Eksiltme ve İhale Kanununun 10 Aralık 1934 tarihinde yürürlüğe girmesine kadar devam etmiştir. Bir yandan dünyada yaşanan ekonomik ve sosyal gelişmeler ile uluslararası ticari ilişkiler diğer yandan ülkemizin yönetimsel ve iktisadi yapısında meydana gelen büyük değişmeler, genç Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk on yılının şartlarına ve ihtiyaçlarına göre hazırlanmış olan 2490 sayılı Kanunun yetersizliğini, devlet alım ve satımlarında süratli ve pratik çözümlerin gereğini ortaya çıkarmıştır. 2490 sayılı Kanunda yapılan değişiklikler ve özel kanunlarla alınan istisnai yetkiler, planlı kalkınmanın sürat ve güvenlik içinde yürütülmesi ve kamu ihtiyaçlarının en iyi şekilde teminine ilişkin sorunlara köklü değişiklikler getirmemiş ve bu nedenle kamu alımlarına ilişkin yeni bir düzenlemeye gidilmesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır. 108 Devlet ihtiyaçlarının en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında karşılanması, ihalelerde açıklık ve rekabetin sağlanması esasıyla 01.01.1984 tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu yürürlüğe girmiş, 20 yıla yakın bir süre, genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelerin, özel idare ve belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, onarım, kira, trampa işleri bu Kanuna göre yürütülmüştür. Bütün kamu kurumlarını kapsamaması, ihalelerde saydamlık ve rekabet ilkesini yeterince sağlayamaması, uygulamada ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözümünde yetersiz kalması ve Avrupa Birliği ve Dünya Ticaret Örgütü gibi uluslararası kuruluşların ihale mevzuatı ile paralellik göstermemesi gibi temel nedenler, ülkemizde kamu alımları alanını düzenleyen 2886 sayılı Kanundan yakınmaların artmasına neden olmuştur. Kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanımını sağlamak için her şeyden önce kamu ihaleleri alanının sağlıklı 108 Aynı, s.4 62 işlemesi amacıyla hem kurumsal hem de kuralsal olarak yeni bir yapıya kavuşturulması gereği ortaya çıkmıştır. 3.2. Kamu İhale Kanunu, Kanunun Amacı ve Temel İlkeleri Kamu alımları, önemli bir ekonomik ve sosyal politika aracıdır. Bu nedenle, kamu alımlarını düzenleyen yasal metinlerin, her şeyden önce kaynakların etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacak nitelikte hazırlanması gerekmektedir. İhale kanunları ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için ihtiyaç duyulan mal ve hizmetlerin satın alınmasına ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesine dayanak olan ilkeler ve bunlara ilişkin esaslar belirlenir. Kamu alımlarına ilişkin sistemin iyi kurgulanması halinde; kamu hizmetlerinin daha etkin ve daha verimli sunulması sağlanabileceği gibi, kamu giderlerinin önemli bir bölümü de disipline edilmiş olacaktır. Günümüzde kamu alımları alanının kuralları ve işleyişi bakımından iç ve dış kamuoyuna güven veren, uluslararası rekabete açık, şeffaf bir piyasa olması, ekonomik sistemin sağlıklı gelişmesini desteklemesi beklenmektedir. Değişen şartlara ve uluslararası mevzuata paralel olarak; ihtiyaçlara cevap verecek nitelikte, geniş kapsamlı, harcama yapılmasına yönelik ihalelerin özelliğine uygun düzenlemeler öngören, kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan yapacakları ihalelerde tek bir yasal düzenlemeye tabi olmalarını sağlayacak bir kanun amaçlanmış109 ve bu doğrultuda hazırlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 22.01.2002 tarihli ve 24648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 1.1.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Kamu İhale Kanununa göre gerçekleştirilecek ihaleler sonucunda yapılacak sözleşmelerin düzenlenmesi ve uygulanması ile ilgili esas ve usuller ise 4734 sayılı Kanundan ayrı olarak, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri 109 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun genel gerekçesi 63 Kanunu ile düzenlenmiştir. Kamu harcama sisteminin devamı niteliğinde olup ihale sürecinin sonunda imzalanan sözleşmeler, kamu idaresi ile yüklenici arasında bir özel hukuk akdi niteliğindedir. 4735 sayılı Kanunda, kamu idaresi ile yüklenicinin karşılıklı taahhütlerini gösteren sözleşmelerin, tarafların eşit hak ve yükümlülüklere sahip olmalarını sağlayacak şekilde uygulanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir. 4734 ve 4735 sayılı Kanunların hazırlanma sürecinde şeffaflığın sağlanması ve sağlıklı bilgi alışverişi için; kamu idarelerinin, çeşitli meslek kuruluşlarının ve sivil toplum örgütlerinin katılımına yönelik yoğun çaba gösterilmiştir. Süreç içerisinde ilgililerce dile getirilen görüş ve önerilerin tümü değerlendirmeye tabi tutularak, Kanunun toplumsal bir uzlaşı içerisinde hazırlanmasına özen gösterilmiştir. 3.2.1. Kamu İhale Kanununun Amacı 4734 sayılı Kanun, esasen kamusal kaynaklarla finanse edilen kamu harcamalarının ortak bir disiplin altına alınmasını diğer bir ifadeyle kamu kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarını tek bir kanununa tabi olarak gerçekleştirmelerini sağlamak üzere hazırlanmıştır. Bu anlamda da kanun koyucunun, Kanunun 1 inci maddesi ile kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşların ihalelerinin bu kanunda belirlenen esas ve usullere göre yerine getirilmesini hükmetmiş olduğu görülmektedir. 3.2.2. Kamu İhale Kanununun Temel İlkeleri Kamu İhale Kanunu idareleri, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu tutmuştur. 64 Ayrıca aynı paralelde; • Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin bir arada ihale edilemeyeceğini, • Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünemeyeceğini, • Bu kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğunu, diğer ihale usullerinin Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceğini, • Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağını, • İlgili mevzuatı gereğince Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için ÇED olumlu belgesinin alınmış olmasının zorunlu olduğunu, ancak doğal afetlere bağlı olarak acilen ihale edilecek yapım işlerinde ÇED raporunun aranmayacağını, hüküm altına almıştır. 3.3. Önemli Bir Maliye Politikası Aracı Olan Kamu Harcamalarını Düzenleyen Kamu İhale Sisteminin Temel Mekanizmaları ve Bu Mekanizmaların Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi İçerisinde İrdelenmesi 3.3.1. 4734 Sayılı Kanunun Kamu İhale Sistemine Getirdiği Yenilikler Kamu alımları sistemini yeni baştan düzenleyen 4734 sayılı Kanunla, kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan yapacakları ihalelerde tek bir yasal düzenlemeye tâbi olmaları sağlanmıştır. Kanun, ihalelerde saydamlığın, rekabetin, eşit muamelenin, güvenirliğin, gizliliğin, kamuoyu denetiminin, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasının ve kaynakların verimli kullanılmasının en geniş şekilde 65 sağlanması prensipleri doğrultusunda hazırlanmıştır. Kanun ile ihale sistemine getirilen önemli yeniliklerden bazılarına aşağıda yer verilmiştir. Kanun, kamu kurum ve kuruluşlarının yalnızca harcamayı gerektiren mal veya hizmet alımları ile yapım işlerini düzenlemektedir İhale uygulamalarının sonuçları, kamu harcama sisteminin devamı niteliğinde olan ve ihale sürecinin sonucunda düzenlenen sözleşmeler ve bu sözleşmelerin uygulanması ile hayata geçirilmektedir. İhale süreci sağlıklı bir şekilde tamamlansa dahi, sözleşmeler iyi yürütülmezse kamu kaynağının etkin bir şekilde kullanımı sağlanamaz.110 Sözleşme yönetiminin taşıdığı bu önem göz önünde bulundurularak, Kamu İhale Kanununda ihale sonucunda düzenlenecek sözleşmelerle ilgili hususlara yer verilmemiş ve bu konuda ayrı bir kanun hazırlanmıştır. 4734 sayılı Kanun ile uluslararası ihale mevzuatına uyum sağlamak ve kamu alımları sistemini düzenlemek ve denetlemek üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. İhale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan sürede idarece yapılan işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek ve sonuçlandırmak Kurumun başlıca görevleri olarak belirlenmiştir. Kanun kapsamında yapılan ihalelerin, Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun yapılmaması nedeniyle bir hak kaybına uğradığını veya uğrayacağını iddia eden bütün aday, istekli veya istekli olabileceklerin inceleme talebinde bulunmalarına imkan tanınmıştır. Kurum, itirazen şikayet başvurularını inceleme ve sonuçlandırma görevi nedeniyle idari nitelikte bir denetim işlevini de yerine getirmektedir. Kamu kurum ve kuruluşlarının büyük bir kısmı anılan Kanun kapsamına alınmış ve bu suretle, önemli miktarda kamu kaynağı kullanan çok sayıda kamu 110 Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri” (Ankara.2006) 66 idaresinin, mali disiplini bozucu şekilde genel sistemin dışında özel düzenlemelerle ihale yapmalarının önüne geçilmiştir. Şeffaflık ve rekabet ilkelerinin hayata geçirilmesi açısından, uygulanacak ihale usulüne bakılmaksızın, yapılacak her ihalenin ilan yoluyla duyurulması esası benimsenmiştir. İlan yapılmaksızın ihale yapılabilmesi ise ancak işin aciliyeti veya gizliliği gibi zorunlu hallerle sınırlı tutulmuştur. Ayrıca ihale sonuçlarının ilan edilmesine yönelik düzenlemeyle de kamu ihalelerinde şeffaflığın ve kamuoyu denetiminin sağlanması konusunda önemli bir adım atılmıştır. İhale tarihi ile ilan tarihleri arasındaki sürelerin belirlenmesinde, ihalelerde şeffaflık ve rekabetin sağlanması ve isteklilerin sorumluluk taşıyan gerçekçi teklifler hazırlayabilmeleri için yeterli süre tanınması amacıyla hareket edilmiş, ayrıca ihale usulleri ve eşik değerlerdeki limitlere göre farklı ilan süreleri belirlenmiştir. Kanun, isteklilerde aranacak ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve teknik yeterliklere ilişkin kriterleri ayrıntılı olarak düzenleyerek ihale sürecinin saydamlık içinde geçmesini sağlamayı amaçlamıştır. Ayrıca, işi yapabilecek nitelikteki isteklilerin ihalelere katılımını sağlamak üzere, isteklilerin ekonomik ve mali yeterlikleri ile mesleki ve teknik yeterliklerinin tevsiki için gerekli olan belge ve bilgilerin neler olduğuna ihale dokümanında ve ilan veya davet belgelerinde yer verilmesi öngörülmüştür. Kanunla, tahmini bedel esas alınarak indirim yapılmak suretiyle ihaleye çıkılması uygulamasına son verilerek; “işlerin, istekliler tarafından piyasa rayiçlerine uygun fiyatlara göre tespit ve teklif edilen gerçekçi bedeller üzerinden ihale edilmesini”111 sağlayacak düzenlemelere yer verilmiştir. Bazı kamu otoritelerince belirlenmiş birim fiyatlara dayanılarak hazırlanması nedeniyle piyasa fiyatlarını gerçekçi bir şekilde yansıtmayan tahmini bedel ve bu bedelin 111 AKÇA, Yusuf, “Kamu İhale Kanunu Eğitim Notları”, (İstanbul Üniversitesi Bütçe Dairesi Başkanlığı, 2003), s.1 67 duyurulması yolundaki uygulama kaldırılmış, bunun yerine ihaleyi yapacak olan idare tarafından ayrıntılı fiyat araştırması yapılarak yaklaşık maliyetin gerçekçi bir şekilde tespit edilmesi ve bunun gizli tutulması ilkesi benimsenmiştir. Kanun, yapım işlerinde işin her türlü özelliğinin tanımlandığı uygulama projeleri yapılarak ihaleye çıkılması ilkesini benimsemiş, bu şekilde ayrıntılı projesi bulunmadan düşük keşif bedelleriyle ihale edilen, ancak bir türlü bitirilemeyerek çok yüksek tutarlarda kamu kaynağının israf edilmesi sonucunu doğuran işlerin ihale edilmesine izin vermemiştir. Uygulama projesi yapılan işlerde, işin her türlü özelliği tanımlanmış olacağından, işin miktarı ve toplam bedeli sabit olan anahtar teslimi götürü bedel teklif alınması zorunluluğu getirilmiştir.112 Yeterli ödeneği bulunmayan işler için ihaleye çıkılması, ülkemizde uzun yıllar boyu pek çok yatırım projesinin yarım kalmasına ve kamu kaynaklarının israf edilmesine neden olmuştur. 4734 sayılı Kanun bu tecrübeden hareketle birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılması için, işin süresine uygun olarak yıllar itibarıyla ödenek programlamasının yapılmasını zorunlu kılmıştır. Kanun, yıllara sari olarak ihale edilecek yapım işlerinde işlerin öngörülen sürede bitirilmesini sağlamak amacıyla ilk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin % 10’undan az olamayacağını ve daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek dilimlerinin azaltılmamasını hüküm altına almıştır. Genellikle bürokrat kökenli kişilerden edinilen ve bazı deneyimsiz firmaların kamu ihalelerinde yüksek meblağlarda işler üstlenmesini sağlayarak inşaat sektöründe haksız rekabet de yaratan müteahhitlik karnesi uygulamasına son verilerek, kamu ihalelerine belli bir iş deneyimi olan, aynı işi ya da benzer işi daha önce kusursuz olarak yaptığını kanıtlayan isteklilerin katılımı sağlanmıştır. İşletime alınmayacak ve gereksiz harcamalara neden olacak yatırımlara girişilmesine engel olunmak amacıyla, ilgili mevzuatı gereğince Çevresel Etki 112 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin gerekçesi 68 Değerlendirme (ÇED) raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılması için ÇED olumlu belgesinin alınması konusunda idarelere zorunluluk yüklenmiştir. İdarelerce, gerçekleştirmeyi planladıkları işleri için ihaleye çıkılmadan, önce işin çevre sorunlarına yol açabilecek tüm olumsuz etkiler göz önünde bulundurularak, çevre kirlenmesine sebep olabilecek artık ve atıkların ne şekilde zararsız hale getirileceğini ve bu hususta alınacak tedbirleri belirten ÇED olumlu belgesinin alınmış olması gerekmektedir. Yalnızca ihale öncesinde değil, ihale sonrasında da saydamlığı ve kamu kaynaklarının kullanımı konusunda kamuoyu denetimini sağlamak üzere, belirlenen limitleri aşan ihale sonuçlarının ilan edilmesi zorunluluğu da getirilmiştir. 4734 sayılı Kanun, kamu alımlarında saydamlık ve rekabet ilkelerini temel alarak hazırlanmış bir kurallar bütünüdür. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda, kamu ihalelerinde yolsuzluk ve suistimallerin önlenmesi, ihalelerde rekabet, saydamlık, eşit muamele ve güvenilirliğin sağlanması, sözleşmelerde idare ile yüklenici arasında olması gereken yararlar dengesinin korunması ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması amacına yönelik çok sayıda düzenlemeye yer verilmiştir. 3.3.1.1. Kamu İhalelerinde Saydamlığın Önemi Kamu yönetimine ilişkin çağdaş düzenlemelerin en temel prensiplerinden birisi de mali saydamlıktır. Ülke ekonomilerinin en doğru şekilde değerlendirilmesi ve kamu yönetiminde etkinliğin artırılması; hükümetin yapısı ve işlevlerinin, mali politika ve planlarının, kamu sektörüne ait hesapların ve mali hedeflerin kamuoyunun denetimine açık olmasını gerekli kılmaktadır.113 5018 sayılı Kanun ile ülkemiz kamu yönetiminde mali saydamlığı sağlamak üzere her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılması sırasında kamuoyunun bilgilendirilmesi benimsenmiştir. 113 Özel İhtisas Komisyonu Raporu “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık”, (Ankara-2000), s.83 69 Saydamlığın yeni kamu yönetimi anlayışında ve mali reformlarda taşıdığı önem nedeniyle, Uluslararası Para Fonu (IMF)'in Guvernörler Kurulu Geçici Komitesi, üye ülkeler için 16 Nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında şeffaflık ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen "Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü"nü kabul etmiştir. Tüzüğe göre, IMF üyesi ülkelerden desteklenmesi istenen dört temel ilke bulunmaktadır. Bu dört temel ilke aşağıda sıralandığı şekildedir: i. Rollerin ve sorumlulukların açık olması ilkesi, ii. Bilginin kamuya açık olması ilkesi, iii. Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması ilkesi, iv. Denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması ilkesi. 114 Kamu alımlarında saydamlık; kamuoyu denetimi, düşük düzeyde yolsuzluk ve etkili kamu harcamaları kavramlarıyla etkileşim içinde olan bir kavramdır. İhalelerde saydamlık, kamu alım sürecini kamuoyunun denetimine açık hale getirerek, kamusal kaynakların belirlenen sosyal ve mali politikalar doğrultusunda etkin bir biçimde kullanılmasının önemli bir güvencesidir. Kamu alımlarında etkinliği bozan usulsüzlük, yolsuzluk ve himayecilik gibi uygulamaların esas kaynağı ihale sürecinin yeteri kadar saydam olmamasıdır. İsraf ve yolsuzluklar ile mücadele etmenin en etkili yolu, hiç kuşkusuz ihale sürecinin başından sonuna kadar mümkün olan en üst seviyede saydam olmasını sağlayacak bir kamu alım sisteminin oluşturulmasıdır. İhalelerde saydamlık, özellikle tüm potansiyel istekliler olmak üzere ilgili bütün tarafların gerekli bütün bilgi ve belgelere ulaşma hakkı olarak ifade edilebilir. İhale dokümanlarının, tüm olası teklif sahiplerinin teklif vermelerini sağlayacak şekilde anlaşılabilir ve erişilebilir olması gerekir. Yapılması planlanan ihale hakkında istekliler ne kadar çok bilgi sahibi olursa tekliflerini o 114 Maliye Bakanlığı, BÜMKO, Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, (Ankara:2004), s.111 70 derecede iyi hazırlayabilirler. Aynı zamanda, tüm ihale sürecinin saydam bir şekilde gerçekleştirilmesi, ihalenin adil olarak yapıldığına dair güvenin tesisini sağlar ve bu güven yalnız ihaleye katılanlar için değil toplumu oluşturan bütün bireyler ve ülke ekonomisi için de önemlidir. Baştan beri bilinen ihale ile ilgili kuralların nasıl uygulandığının izlenmesi ve idare tarafından keyfi uygulamalar yapılıp yapılmadığının görülmesi, bu sürecin sağlıklı işlemesini sağlayacağı gibi sistemin sağlıksız işlediğine dair algılamaları da ortadan kaldıracaktır. Kamu alımlarında saydamlığın en büyük getirisi rekabettir. İhalelerde, o ihale sürecinin önceden belirtildiği şekilde geçeceğini bilmek, ihaleye katılacak istekli sayısının artmasını ve rekabetin oluşmasını mümkün kılarak harcanan kamu kaynağının karşılığının alınmasını sağlayacaktır. 4734 sayılı Kanunun hazırlanma aşamasında kamu idareleri, çeşitli meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütleri gibi kamunun değişik kesimlerinin sürece katılımlarının sağlanması konusunda gösterilen çabalar, Kanunun saydamlığa atfettiği değerin ilk göstergesi olmuştur. Kanunda saydamlık, kamu ihalelerinin en temel ilkelerinden biri olarak belirlenmiş ve ihalelerinin saydamlık içinde yürütülmesinin harcanılan kamu kaynaklarının etkinliği açısından önemi ortaya konulmuştur. Kanuna göre yapılacak ihalelerin saydam bir şekilde gerçekleştirilmesi için aşağıda bir kısmına yer verilen esaslar belirlenmiş ve idareler ihalelerde saydamlığın en üst seviyede sağlanmasından sorumlu tutulmuşlardır. • İsteklilerde aranacak ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve teknik yeterliklere ilişkin kriterlerin ayrıntılı olarak düzenlenmesi. • Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi ve sadece ihale öncesi değil ihale sonrası saydamlığın da sağlanması amacıyla yapılan ihalelere ilişkin sonuçların ilan edilmesi. • İhaleye katılımda gerekli olan belge ve bilgilerin ihale dokümanı ile ilan veya davet belgelerinde belirtilmesi. 71 • İsteklilerden teklifi değerlendirmeye alınmayan veya teklifi uygun görülmeyenlerin talep etmeleri halinde, tekliflerinin değerlendirmeye alınmama veya uygun görülmeme gerekçelerinin yazılı olarak bildirilmesi. Kamu görevlileri, kamu kaynağını kendilerine verilen görev ve yetki çerçevesinde kullanırken kamunun menfaatini ön planda tutmak, dürüstlük, tarafsızlık, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine uygun hareket etmek durumundadırlar. Kendilerine yetki verilenler ile kaynak tahsis edilenlerin, bu yetki ve kaynakları ne kadar iyi kullandıklarını sergileme ve raporlama sorumluluğu115 olarak ifade edilen “hesap verme sorumluluğu” saydam ve sonuç odaklı bir kamu yönetiminin yaratılmasında olumlu bir güç olarak değerlendirilmektedir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımında karşımıza çıkan hesap verme sorumluluğu, kamu yönetimi reformlarına yön veren ana kavramlardan biridir. Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini yeniden düzenleyen 5018 sayılı Kanun ile yönetsel süreçlerin bütün aşamalarını kapsayacak şekilde, kendilerine kamu kaynağı kullanılması konusunda yetki ve görev verilenlerin, kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve kötüye kullanılmasının önlenmesinden sorumlu tutulmalarına dair performansa dayalı bir hesap verme mekanizması oluşturulmuştur. 3.3.1.2. Kamu İhalelerinde Rekabet Kamu alımlarında rekabet ilkesinin sağlanması, temelde ihale mekanizmasının iyi tasarlanmış olmasına bağlıdır. Kamu alım yöntemlerinin rekabeti sağlayacak şekilde tesis edilmesinin başlıca iki yararı bulunmaktadır: 9 Alımı yapan idarelerin önündeki seçeneklerin artırılarak, en iyi kalitede alımı en iyi fiyattan temin edilmesinin sağlanması. 115 KESİM; Erdoğan, “Bir Etik Davranış İlkesi Olarak Hesap Verebilirlik”, http://www.etikturkiye.com/etik/kamu/4ErdoganKesim.pdf, (Erişim Tarihi:1.4.2009) 72 9 Kamu alımlarının ekonomi içerisindeki genel büyüklüğü de göz önüne alındığında, yarışmacı bir ortamın yaratılması ve teşebbüslerin eşit şartlar altında mücadelesine olanak sağlanması. Bu durum en nihai noktada kaynakları etkin dağılımı bakımından toplumsal faydanın en üst seviyede ortaya çıkmasını sağlayacaktır.116 İhale sürecinin tamamı ile ilgili belirlenmiş tüm kriterler, rekabetin etkinliğini ve yoğunluğunu önemli ölçüde etkilemektedir. Bu nedenle, öncelikle ihale şartnamelerinin alımın amacına uygun biçimde hazırlanması ve ihtiyacın tanımının kapsamlı bir şekilde yapılması gerekmektedir. İhale sürecinin ilk adımını oluşturan ilanların, ihaleye teklif verebilecek olan tüm potansiyel isteklilerin ihaleden haberdar olmalarını mümkün kılacak şekilde ve yaygınlıkta yapılmalıdır. İsteklilere tekliflerini sağlıklı bir biçimde hazırlayabilmeleri için makul bir süre tanınması, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde kullanılacak ölçütün önceden açıklanması, istekliler arasında ayrımcılık yapılmaması gibi hususlar da kamu alımlarında rekabeti sağlayıcı düzenlemeler arasında yer almaktadır. Kamu alımlarında etkinlik, ihtiyaç duyulan belli nitelikteki mal ve hizmeti mümkün olan en ucuz fiyattan almayı, başka bir ifadeyle harcanan paranın karşılığında en iyi değeri elde etmeyi gerektirmektedir. Her bir kamu alımında rekabeti etkili bir biçimde sağlamak ve sürdürebilmek için idarelerce en geniş katılımın olduğu ihale usulünün tercih edilmesi büyük önem taşımaktadır. Kamu İhale Kanununda, ihalelerde rekabet ortamının sağlanması için en geniş katılımın olacağı açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulü, temel usuller olarak belirlenmiştir. Kanun ile çok zorunlu haller dışında, hangi usulle ihale edildiğine bakılmaksızın ihalenin en geniş kesimlere duyurulması esası benimsenmiştir. Ayrıca, taahhüdün gerektiği şekilde yerine getirilmesine 116 http://www.rekabet.gov.tr/dosyalar/gorusler/gorus17.doc, (Erişim tarihi: 2.3.2009) 73 engel nitelikte olabilecek aşırı düşük olduğu belirlenen tekliflerin değerlendirmeye alınabilmesi için özel bir yöntem öngörülmüş olması nedeniyle haksız rekabete de izin verilmemiştir. 3.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Mekanizmasında Mali Disiplin Bir ülke ekonomisinin istikrar içinde olması, en başta kamu gelir ve giderleri arasındaki dengenin varolmasını gerektirir. Maliye politikasının, kamu gider ve gelirleri arasında dengesizliğe yol açmayacak bir biçimde uygulanması için mali disiplinin sağlanmasının büyük önemi bulunmaktadır. Kamu harcama ve kontrol sisteminin üç ana hedefi bulunmaktadır. Bunlar; 9 mali disiplinin (harcamaların kontrolünün), 9 kaynak tahsisinde etkinliğin, 9 kamu kaynaklarının iyi yönetiminin (kaynak kullanımında verimliliğin), sağlanmasıdır.117 Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi alanında yapılan reform sonucunda getirilen 5018 sayılı Kanun ile kamu harcama ve kontrol sisteminin bir parçası olarak kamu ihale sistemini düzenleyen 4734 sayılı Kanun, mali disiplinin sağlanması açısından önemli mekanizmaları barındırmaktadır. Kamu harcamaları cephesinden bakıldığında, mali disiplinin güçlendirilmesi için kamu idarelerine tahsis edilen kaynakların harcanmasında savurganlığın önlenmesi gerekmektedir. Kamu harcamalarının disipline edilmesi, mali açıkların azaltılması yolunda mesafe kaydedilmesini sağlayacaktır. 117 Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu İhaleleri” (Ankara.2006) 74 Kamu harcamalarının yapılmasında mali disiplini sağlayabilmenin en temel yolu, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarının genel esas ve usuller içinde gerçekleştirilmesinin sağlanmasıdır. Bu çerçevede, 4734 ve 4735 sayılı Kanunlar ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarının her tür kaynaktan yapacakları mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini aynı düzenlemelere tabi olacak şekilde karşılamalarının tasarlanmış olması, kamu harcamalarında mali disiplinin sağlanması adına atılmış büyük bir adımdır. Aynı zamanda, Kanun ile bazı idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnaların mali disiplini bozucu etkilerinin minimum seviyeye gerçekleştirilecek indirilmesinin alımlara ilişkin sağlanması esas ve amacıyla, usuller bu kapsamda belirlenmesi ilkesi benimsenmiştir. 3.3.3. Planlı Mali Yönetim Açısından Kamu İhaleleri Birçok ülkede kamu yönetiminin fonksiyonlarının sorgulanmasına neden olan sorunların başında, yönetsel bozukluk ve eksiklikler gelmektedir. Ülkemizde de kamu idarelerinin, planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelerine dayandırma ve uygulamayı etkili bir biçimde izleme hususlarında mali ve yönetsel sorunlarının bulunduğu bilinmektedir. Hızla değişen ve gelişen koşullar karşısında kamu kurumlarının değişime ayak uydurmaları ve değişimi kontrol altına alabilen yönetim araçlarını kullanmaları gerekmektedir. Kamu yönetim alanında yaşanan yapısal reformlar ile devletin değişen rolüne uygun olarak kamu idarelerinin, ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde varlık nedenlerini (misyonlarını) netleştirmelerini, politika ve önceliklerini ortaya koymalarını ve performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçmelerini sağlayacak bir yapıya kavuşturulmasına çalışılmaktadır. 5018 sayılı Kanun idari ve mali yapıda; orta ve uzun vadeli yaklaşımların hakim kılınmasına, çıktılar yerine sonuçlara odaklanılmasına, performansa önem verilmesine ve hesap verme sorumluluğunun sağlanmasına yönelik yapısal bir 75 dönüşümü gerçekleştirmeyi hedef almıştır.118 Anılan Kanun ile yasal altyapısı oluşturulan ve kamu mali yönetiminin ve bütçe sürecinin asli unsuru olarak benimsenmiş olan stratejik planlama, planlı yönetimin hedeflenen sonuçlara ulaşılmasını sağlamaya yönelik olduğu kadar, istenmeyen durumların veya sonuçların ortaya çıkmasını da engellemeye yönelik bir çabasıdır. Kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitelide sunulabilmesi, etkin bir harcama sisteminin oluşturulması ile sağlanabilmektedir. 5018 sayılı Kanun ile kamu idarelerince kamu kaynağı kullanılmasının genel esasları belirlenmiştir. Kanun, geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğü getiren kamu alımları için yüklenmeye girişilmesini; mali yılla sınırlı olarak ve bütçede yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, mali yılla sınırlandırılamayan belli iş ve hizmetler için yüklenmeye girişilmesini ise ödenek planlamasının buna göre yapılması koşuluna bağlayarak kamu alımlarının planlı yönetim çerçevesinde gerçekleştirilmesi ilkesini mali hayatımıza adapte etmiştir. Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı Kamu İhale Kanununun temel ilkelerinden biridir. Kanunda, kamu idarelerinin iş programlarını ve bütçelerini belli bir plan çerçevesinde gerçekleştirmelerini sağlayacak başka düzenlemelere de yer verilmiştir. Bu düzenlemelerden bazıları şunlardır: 9 Birden fazla yılı kapsayan yatırım projeleri için ihaleye çıkılmadan önce yıllar itibarıyla ödenek programlamasının yapılmış olması. 9 İhalelerin öngörülen ödeneklerin kullanılmasına imkan verecek süreler dikkate alınarak zamanında yapılması. 9 Yatırım niteliğinde olan ve birden fazla yılı kapsayan işlerde ihalenin yılın ilk dokuz ayında sonuçlandırılması. 9 Yatırımın zamanında ekonomiye kazandırılması için işin her türlü özelliğinin tanımlandığı uygulama projeleri ile ihaleye çıkılması. 118 YILMAZ, Kutluhan, “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”, (Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51) s.67-85 76 3.3.4. Kamu İhalelerinde Bilgi Yönetimi Günümüz kamu yönetimi anlayışı, bilgi çağıyla birlikte yeni bir boyut kazanmıştır. Bilgi yönetimi, kamu yönetiminin işlevlerinin daha etkili olarak yerine getirilmesinde merkezi bir rol oynamaktadır. Tüm dünyada son yıllarda teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin yarattığı avantajların kamu yönetimine de yansıtılması, hizmetlerin ve süreçlerin performanslarının iyileşmesine, hizmet sunumunda etkinliğin sağlanmasına yönelik yeni olanaklar ve fırsatlar sunmaktadır. Kamuda bilgi sistemleri alanında gerçekleştirilecek ilerlemeler, kamu harcama sisteminin iyileştirilmesine yönelik çabaları güçlendirecek, sistemdeki bu iyileşme ise kamu harcamalarında tasarruf sağlanmasına neden olacaktır. Kamu alımlarına yönelik sağlıklı değerlendirmeler yapılabilmesi, düzenleme ve uygulamalara yol gösterecek nitelikteki verilerin ayrıntılı olarak elde edilmesi ile mümkün olmaktadır. 4734 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilen ihalelere ait bilgiler, anılan Kanunun verdiği görev ve yetki çerçevesinde Kamu İhale Kurumunca derlenmekte, veriler çeşitli açılardan değerlendirilerek elde edilen sonuçlar istatistiki raporlar şeklinde tüm kullanıcıların hizmetine sunulmaktadır. 4734 sayılı Kanuna göre Türkiye çapında yapılan tüm alımların, elektronik ortamda tek merkezde kayıt altına alınması, ülkemizin kamu alımları tablosunun sağlıklı veriler ışığında oluşturulmasına değerli katkılar sağlamaktadır. Kamu ihalelerine ilişkin oluşturulan tablo, kamu alımlarının yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesi ve kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir kaynak olmaktadır. Kamu ihaleleriyle ilgili bu veriler, kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığı konularında kamuoyuna gerçekçi bilgiler vererek mali saydamlık açısından da önemli bir işlevi yerine getirmektedir. 77 Kamu hizmetlerinin vatandaşa en kolay ve en etkin bir biçimde, kaliteli, hızlı ve güvenli ulaştırılmasını sağlayacak olan ve klasik bürokratik devlet kavramının yerini alan e-devlet anlayışı, devlet tarafından vatandaşlara verilen hizmetler konusunda kurumların bilgi teknolojilerini kullanmasını hedeflemektedir. Kamu alımları sisteminde, ihtiyacın tanımlanmasından başlayarak, ihale dokümanlarının hazırlanması, duyuruların yapılması, tekliflerin alınması, ihale sürecinin tamamlanması, ödemenin yapılması ve sözleşme yönetimi gibi tüm satın alma sürecinin119 bilgi teknolojileri kullanılarak oluşturulması konusunda hızlı bir dönüşüm ve değişim gerçekleşmektedir. İhalelerle ilgili uygulamalarda bilgi teknolojilerinin yoğun bir şekilde kullanılması, sistemin daha hızlı işlemesini ve beşeri zafiyetlerin mümkün olduğunca en aza indirilmesini sağlayacaktır. 5812 sayılı Kanunun Kamu İhale Kanununa getirdiği Elektronik Kamu Alımları Platformu, dinamik alım sistemi ve elektronik eksiltme gibi yenilikler, elektronik ihale sisteminin (e-ihale) hayata geçirilmesi konusunda atılan önemli adımlar olmuştur. İhale sürecinin ilk ve önemli bir adımını oluşturan ihale ilanları, idarelerce ihale işlem dosyasındaki idari ve teknik şartnamelere göre hazırlanmaktadır. İhale ilanlarının, internet üzerinden uygulamaya konulan bir program aracılığıyla Kamu İhale Bülteninde yayımlanması zorunluluğu, ilan üzerinde yapılan hataların engellenmesinin yanı sıra ihale işlem dosyasındaki hataların da önüne geçilmesini sağlamaktadır. İhale ilanlarının bilgisayar ortamında hazırlanması ile ilanlarda ve ihalenin başlangıç aşamasında yapılan hatalar asgari seviyeye indirilerek, hatalı ilan nedeniyle ihalenin bozulması ve sürecin yenilenmesinin getireceği külfet ve maliyet önemli ölçüde engellenmektedir. İhale duyurularının elektronik yollarla yapılması, ihaleye ilişkin bilgileri daha geniş kitlelere ulaştırarak potansiyel tüm isteklilerin teklif vermesini 119 Kamu İhale Kurumu, II.Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006) 78 sağlamaktadır. İhalede istekli sayısının artması ise rekabeti artıracak ve kaliteli malın daha ucuza alınması sonucunu doğuracaktır. Ayrıca, e-ihale uygulamasında yapılan birçok işlemin teknolojik araçlarla yerine getirilmesi, klasik ihale sistemine kıyasla hem kurumlar hem de istekliler açısından piyasa işlem maliyetlerinden düşüşleri ve işgücünden tasarrufu beraberinde getirerek kamu harcamalarını azaltıcı yönde bir etki yaratacaktır. Böylece, kamu harcamalarından tasarruf edilen bu kaynaklar ile vatandaşlara daha fazla hizmet vermek imkanı doğacaktır. Tüm bunların yanında e-ihale uygulamalarıyla ihale sürecinin kısalmasında, ihalelerle ilgili yasal prosedürlerin standartlaşmasında, işlemlerin basitleştirilmesinde ve kamuda ihale alanında uygulama birliğinin sağlanmasında da önemli ilerlemeler sağlanacaktır. Kamu İhale Kanununda yapılan değişiklikle, uluslararası uygulamalarda yeri olmayan “ihale sonrasında düzenlenen sözleşmelerin notere onaylatılması zorunluluğu” ihtiyari hale getirilmiştir. Yükleniciler tarafından karşılanması nedeniyle teklif fiyatına yansıtılan ve idareler ile yüklenicileri daha işe başlamadan yüksek işlem ve süreç maliyetleri ile karşı karşıya bırakan bu giderin ortadan kalkması ile kamu tasarruflarına olumlu katkılar sağlanmaktadır. Günümüz ekonomilerinin önemli sorunlarından biri olan kayıt dışı ekonominin, devletin temel gelir kaynağı olan vergi gelirlerini azalttığı, bireyler ve işletmeler arasında haksız rekabetin doğmasına, gelir dağılımının bozulmasına ve toplumdaki vergi bilincinin azalmasına yol açtığı bilinmektedir. Kamu ihaleleri yolu ile her türlü mal ve hizmet hareketlerinin izlenebilmesi, ekonomide kayıt dışılığın önlenmesi için önemli bir fırsat olmaktadır. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gereğince kamu idarelerinin ihale yoluyla yaptırdıkları her türlü işleri üstlenenleri ve bunların adreslerini Sosyal Güvenlik Kurumuna bildirme yükümlülükleri bulunmaktadır. 4734 sayılı Kanuna göre, ihaleye katılmak isteyen isteklilerden 79 sosyal güvenlik prim borcu ve vergi borcu bulunmadığına dair belge ibraz etmeleri istenmektedir. İhaleye katılmak isteyen isteklinin, prim ve vergi borçlarını ödemesi ise doğrudan kamu gelirlerini artırmaktadır. Diğer taraftan 4735 sayılı Kanunda, ihale sürecinde yüklenicinin yaptığı işlerin bedellerinin ödenmesi aşamasında yüklenicinin Sosyal Sigortalar Kurumundan borcunun bulunmadığını gösteren ilişiksiz belgesi getirmesi öngörülmüştür. 4735 sayılı Kanuna göre yüklenicinin o iş nedeniyle Sosyal Sigortalar Kurumuna borcunun bulunması ile ücret ve ücret sayılan ödemelerden yapılan kanunî vergi kesintilerinin ödenmemiş olması hallerinde de kesin teminatları paraya çevrilerek borçlarına karşılık mahsup edilmektedir. Ayrıca, 4857 sayılı İş Kanununun 36 ncı maddesinde yer verilen hükme istinaden, yapım ve hizmet alımı işlerinde yükleniciye hakedişinin ödenmesinden önce işçilerden ücret alacakları olanların tespit edilerek ücretlerinin yüklenicinin hakedişlerinden kesilerek ödenmesi gerekmektedir. Yukarıda sözü edilen düzenlemelerin tümü, kamu ihaleleri aracılığıyla vergi ile prim ve prime ilişkin hareketlerin etkili bir şekilde takibini ve tahsilini sağlayarak kayıt dışılığın önlenmesine ve kamu gelirlerinin artmasına neden olmaktadır. 3.3.5. Piyasaya Etkileri Açısından Kamu İhaleleri Pek çok ülkede kamu sektörü, en büyük mal ve hizmet alıcısı durumundadır. Kamu idarelerince yapılan alımlar, büro mobilyasından belediye taşıma sistemlerine, temizlik hizmetlerinden yeni bir baraj veya otoyol inşaatına kadar birçok sektörü ilgilendirecek çeşitlilik göstermektedir.120 Kamu alımları, kamu sektörü tarafından bir defada harcanan tutarın büyüklüğü nedeniyle, sanayide yer alan sektörler için cazip bir pazardır. Büyük miktarda kamu 120 “AB’de Kamu İhaleleri, Herkesin Yararı ve İyi İdare İçin”, (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği), http://www.abmankara.gov.tr/yayinlar/docs/AB-Kamu.pdf, (Erişim tarihi:4.3.2009) 80 kaynağının harcandığı ihaleler, gerek iç piyasa gerekse dış piyasa açısından çeşitli etkiler yaratmaktadır. Kamu alımlarının rekabet içinde gerçekleştirilmesinin, ekonominin bütün aktörleri için önemli yararları bulunmaktadır. İhalelerde rekabet olması, bir yandan kalite ve maliyet açısından en iyi sonuçları doğurarak kamu kaynaklarının etkin bir biçimde harcanmasını sağlamakta, diğer yandan firmaların tek pazarın getirdiği avantajlardan tam olarak istifade etmelerini mümkün kılmaktadır. Kamu alımları, özel sektöre büyük ticari fırsatlar sunmak suretiyle endüstriyel rekabetin ve milli ekonominin güçlenmesine önemli katkılar sağlamaktadır. İç piyasada artan rekabet gücü sayesinde yerel ekonomi dünya pazarlarına açılarak bu pazardaki payını artırma fırsatı elde etmiş olacaktır. Rekabet içinde gerçekleşmeyen kamu alımları nedeniyle kamu kaynaklarının etkinliği bozulacak ve kamu harcamaları artacaktır. Bu durum kamu kesimi açıkları üzerinde olumsuz etkiler yaratarak enflasyon oranının artışını da beraberinde getirecektir. Zincirleme etki ile enflasyon oranındaki artışlar piyasaların bozulmasına neden olacak ve teşebbüs gücünü zayıflatarak müteşebbislerin yenilik yapmaları, gelişmeleri ve dış piyasalara açılmaları konusundaki şevklerini kırıcı etkiler yaratacaktır. Diğer taraftan, yüksek seyreden enflasyon nedeniyle piyasaya duyulan güvenin azalması, kamu ihalelerine katılımı ve dolayısıyla da rekabeti sınırlandıracaktır. 3.3.6. Kamu Alımları ve Uluslararası Yükümlülük ve Taahhütler Ülkemizin AB adaylığı çerçevesinde, AB müktesebatına uyum amacıyla yapılacak değişiklik ve yenilikler arasında Kamu alımları mevzuatı orta vadeli bir öncelik olarak yer almıştır. Kamu alımları alanındaki çalışmalar ile ulusal ihtiyaçların yanında AB direktifleri ve UNCITRAL Kamu Alımları Model Kanunu düzenlemeleri baz alınarak yapılmış olan 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarla, kamu alımları konusunda saydamlık ve rekabet açısından reform niteliğinde değişiklikler getirilmiştir. 81 Türkiye’nin AB üyeliği hedefi ve müktesebatın uyumlaştırılması, kamu alımları alanındaki büyük reformun başlıca itici güçlerinden biri olmuştur. Kamu alımları alanının dinamik bir yapıda olması ve teknoloji alanında yaşanan gelişmelerin etkisiyle AB müktesebatı da önemli değişikliklere uğramıştır. Bu bağlamda, 92/50 (hizmet), 93/36 (mal) ve 93/37 (yapım) sayılı direktifler kaldırılarak, üç alım türünü de kapsayan 31 Mart 2004 tarihli ve 2004/18 EC sayılı Konsolide Direktif yayınlanmış ve üye ülkeler açısından 31 Ocak 2006 tarihine kadar gerekli düzenlemeleri yapabilmeleri amacıyla geçiş süreci tanınmıştır. Ülkemizin AB’ye üyelik süreci devam etmekte olduğundan, kamu ihale mevzuatında yapılacak değişiklik ve düzenlemelerin AB standartları, uygulamaları ve prensipleri doğrultusunda gerçekleştirmesi gerekmektedir. AB ilerleme raporlarında, kamu alımları ayrı bir başlık olarak yer almakta ve Türk kamu alımları mevzuatı AB kamu alımları mevzuatına uyum açısından değerlendirilmektedir. Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten düzenlemeler, AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş ve Türk mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında gelişme kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı ifade edilmiştir. Özellikle getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü bozmakla kalmadığı, kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması hedefine de zarar vermekte olduğu vurgulanmıştır. 2008 yılı AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programın Kamu Alımları faslında, kamu ihale mevzuatının kapsam ve istisnalar konusunda AB mevzuatına uyumlu hale getirilmesi için 2009-2010 yılında yeni bir Kamu İhale Kanunu çıkarılmasına yönelik bir yaklaşım benimsenmiştir. Enerji, su, ulaştırma ve posta hizmetleri sektörlerinde faaliyet gösteren kuruluşların gerçekleştirdikleri alımların AB mevzuatıyla uyumlu bir şekilde düzenlenmesi hususlarına yer verilmiştir. İlan tarihleri ile ihale tarihi arasındaki sürelerin kısalığı, eşik değerlerin yüksekliği ve yerli istekliler lehine fiyat avantajı uygulamaları da AB tarafından 82 eleştirilen hususlar arasında yer almakta ise de bu hususlardaki uyumun AB’ye tam üyelik perspektifinde ele alınması benimsenmiştir. 3.4. Kamu İhale Kanunu Çerçevesinde Gerçekleştirilen Kamu Alımlarının İncelenmesi 3.4.1. Kamu Alımlarına İlişkin Genel Bilgiler Kamu ihalelerinin en temel amacı, belirli bir kalitedeki mal ve hizmet için en az harcamayı yapmaktır. Kamu harcamaları ile ilgili yapılacak ölçümler, kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığının bilinmesi ve bu alımların yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesinin yanında, kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir kaynak olmaktadır. Yapılan ölçümler sonucu elde edilen veriler, öngörüler doğrultusunda uygulamalara yön verilmesini ve etkin bir harcama politikasının sağlanması bakımında gerekli önlemlerin alınarak sapmaların giderilmesini sağlayan birikimler olmaktadır. Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen ihalelere ilişkin bilgilerin topluca ortaya konulması, kamu kaynaklarının etkin kullanılıp kullanılmadığına dair toplumsal yargıların gelişmesine de katkı sağlayacaktır. 4734 sayılı Kanun, kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak üzere; kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan yapacakları ihalelerde tek bir yasal düzenlemeye tabi olmalarını, ihalelerde saydamlık ve rekabetin en geniş şekilde sağlanmasını amaç edinmiştir. Çalışmanın bundan sonraki bölümünde, 4734 sayılı Kanuna tabi idarelerce gerçekleştirilen mal ve hizmet alımları ile yapım işleri ihaleleri, Kamu İhale Kurumunca derlenerek yayımlanan kamu alımı raporları dikkate alınarak değerlendirilecektir. 83 3.4.2. Kamu İhale Kanununa Göre Gerçekleştirilen İhalelere Genel Bir Bakış Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girdiği tarihten bu güne kadar yapılan alımların hangi alanlarda ve hangi usullere göre gerçekleştirildiği, kamu ihalelerine ilişkin en kapsamlı ve en güvenilir bilgileri içeren kamu alımı raporları esas alınarak değerlendirilmiştir. Ancak istatistiki bilgilerin, yalnız Kamu İhale Kurumunca izlenebilen kamu alımlarını kapsadığı, Kuruma gönderilmeyen ya da eksik bilgi içermesi nedeniyle değerlendirilmeyen bir kısım verilerin olduğu da dikkate alındığında, 4734 sayılı Kanuna göre yapılan toplam kamu harcamalarını yansıtmasının beklenemeyeceği belirtilmelidir. Diğer taraftan, türlü nedenlerle özellikle 2003 ve 2004 yılına ilişkin düzenli bilgi akışının sağlanamadığı bilinmektedir. Bu nedenle kamu harcamalarının sağlıklı değerlendirilebilmesi ve verilerin doğru analiz edilebilmesi için Kanunun ilk iki yıllık uygulama sonuçları değerlendirmeye alınmamıştır. 3.4.2.1. Yıllar İtibariyle Kamu Alımlarının İzlenmesi Kamu İhale Kanununa göre kuruluşlar alımlarını üç şekilde gerçekleştirmektedirler. Bunlardan biri ihale usullerine göre, diğeri doğrudan temin şeklinde ve sonuncusu da istisna kapsamında yapılan alımlardır. Kanunun genel hükümlerine dayanılarak ihale usullerine göre gerçekleştirilen alımlar; açık ihale usulü, belli istekliler arasında ihale usulü ve belli hallerde de pazarlık usulüne göre yapılır. Zaten Kanun açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünü temel ihale usulleri olarak belirlemiş, pazarlık usulünün ise Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceğini hüküm altına almıştır. 84 Kuruluşların ihtiyaçlarını diğer bir alım yöntemi ise doğrudan temindir. Doğrudan temin, 4734 sayılı Kanunda değişiklik yapan 4964 sayılı Kanunla bir ihale usulü olmaktan çıkarılmıştır. Kamu İhale Kanununda belirtilen hallerde ihtiyaçların genel hükümlere tabi olmaksızın karşılanmasına imkân tanıyan bu düzenlemeyle, kuruluşlara alımları konusunda çeşitli kolaylıklar sağlanmıştır. Kanunun istisnaları düzenleyen maddesi ile de esasen bu Kanuna tabi olan kuruluşlara, konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında gerçekleştirmeleri imkânı tanınmıştır. Kanuna tabi idarelerce 2005-2008 yıllarını kapsayan dönemde yapılan toplam kamu harcamaları, aşağıdaki tabloda yıllar itibarıyla ve gerçekleştirilme şekillerine göre yansıtılmaktadır. Tablo-1: 2005- 2008 Yıllarında Yapılan Kamu Harcamaları (1000TL) İhale usullerine göre gerçekleştirilen Doğrudan temin yoluyla gerçekleştirilen İstisna kapsamında gerçekleştirilen TOPLAM 2005 22.408.071 4.327.189 3.949.482 30.684.742 2006 29.309.004 4.775.108 4.939.347 39.023.460 2007 52.815.719 5.009.306 8.153.266 65.978.292 2008 68.179.739 4.989.299 10.746.259 83.915.297 Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. Tabloda yer alan 2005 verilerinden de görüleceği gibi ihale usulleri, doğrudan temin yöntemi ve istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar yoluyla yapılan harcamaların toplam tutarı 30.684.742 TL’dir. Bu tutarın 22.408.071 TL’lik (% 73) kısmının ihale usulleriyle, 4.327.189 TL’lik (%14) kısmının 85 doğrudan teminle, 3.949.482 TL’lik (%13) kısmının ise istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşturduğu görülmüştür. 2006 yılında gerçekleştirilen 39.023.460 TL tutarındaki kamu alımlarının 29.309.004 TL’lik (%75) kısmı ihale usulleri, 4.775.108 TL’lik (%12) kısmı doğrudan teminle, 4.939.347 YTL’lik (%13) kısmı da istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşmuştur. Anılan Kanun kapsamında 2007 yılında yapılan harcamaların toplam tutarı 65.978.292 YTL’dir. Bu tutarın 52.815.719 TL’lik (%80) kısmı ihale usulleriyle, 5.009.306 TL’lik (%8) kısmı doğrudan teminle, 8.153.266 TL’lik (%12) kısmı ise istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşmuştur. 2007 yılında yapılan toplam harcamalarda, bir önceki yıl bulgularına kıyasla tutar bazında göreceli bir artış olduğu gözlenmiştir. Bu artış özellikle istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar ile ihale usulleriyle gerçekleştirilen alımlarda olmuş, doğrudan temin yöntemine göre yapılan alımlarda ise olağan bir artış gerçekleşmiştir. Anılan Kanuna göre 2008 yılında yapılan toplam kamu harcamaları tutarı 83.915.297 TL’dir. Bunun 68.179.739 TL’lik (%81) kısmı ihale usulleriyle, 4.989.299 TL’lik (%6) kısmı doğrudan teminle, 10.746.259 TL’lik (%13) kısmı ise istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşmuştur. Yukarıdaki tabloda yer alan verilerin analizi sonucu, istisna kapsamında ve doğrudan temin yöntemi gibi Kanunun öngördüğü genel kurallar dışında yapılan alımların, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak % 22’sini oluşturduğu görülmektedir. Kamu ihale alanında 5812 sayılı Kanun ile köklü değişiklikler yapılmış olmakla birlikte, istisnalara ilişkin düzenlemelerin kapsamı da genişletilmiştir. Bunun yanında anılan Kanun ile 4734 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin gerçekleştirdikleri tüm alımlara ilişkin sonuç bilgilerinin, alımların Kanunda 86 sayılan ihale usullerine göre yapılıp yapılmadığına bakılmaksızın Kuruma gönderilmesi yönünde bir düzenleme de gerçekleştirilmiş bulunmaktadır. Bu düzenleme, anılan Kanununa göre gerçekleştirilen tüm ihalelere ilişkin bilgilerin Kamu İhale Kurumunca izlenmesini sağlayarak, alımların hangi alanlarda, hangi usullere göre gerçekleştirildiği ve parasal büyüklüklerinin ne olduğu konusunda önümüzdeki yıllarda çok daha sağlıklı bilgilerin elde edilmesini mümkün kılacaktır. Grafik 1 : Yıllar İtibarıyla Kamu Alımları Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. 2005 yılından 2008 yılına kadar 4734 sayılı Kanunun ihale usullerine göre, doğrudan temin yoluyla ve istisna kapsamında gerçekleştirilen kamu alımlarının yıllar itibariyle gösterdiği seyir grafikte daha net bir şekilde görülmektedir. 87 3.4.2.2. Kanuna Göre Yapılan Harcamaların Kurumsal Bazda Dağılımı Aşağıdaki Tabloda, Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan harcamaların yaklaşık %82’lik kısmını gerçekleştiren harcamacı kamu kuruluşlarının harcama tutarlarına ve bu tutarların toplam kamu harcamaları içerisindeki oranına yıllar itibarıyla yer verilmiştir. Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan harcamaların yaklaşık % 18’lik kısmının da tabloda yer verilmeyen diğer idareler tarafından sarf edildiği anlaşılmaktadır. Tablo-2: 2005-2008 Yıllarında Yapılan Harcamaların Kurumsal Dağılımı 1000TL 2005 Yılı Harcama 2006 Yılı Oranı Tutarı MAHALLİ Harcama 2007 Yılı Oranı Tutarı Harcama 2008 Yılı Oranı Tutarı Harcama Oranı Tutarı 6.676.390 %22 11.169.758 %29 18.564.822 %28 29.128.577 %35 KİTLER 6.106.616 %20 5.934.067 %15 20.490.125 %31 17.210.648 %21 SAĞLIK 3.230.854 %11 4.044.935 %10 5.380.685 %8 11.772.617 %14 MSB 2.142.652 %7 3.053.889 %8 4.081.080 %6 4.903.163 %6 YÜKSEKÖĞRETİM 1.741.062 %6 2.469.602 %6 3.106.744 %5 4.004.488 %5 1.953.264 %6 2.737.824 %7 2.962.197 %4 3.726.749 %4 2.071.300 %7 2.597.004 %7 1.086.983 %2 638.272 %1 İDARELER* BAKANLIĞI KURUMLARI MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI BAYINDIRLIK BAKANLIĞI Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. *Mahalli idarelerin harcamaları; belediyeler, il özel idareleri ve mahalli idare birliklerinin harcamalarından oluşmaktadır. 2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönem ortalaması esas alındığında, en fazla kamu kaynağının mahalli idarelerce kullanıldığı anlaşılmaktadır. Son dönem kalkınma planlarında, dünyada yaşanan gelişmeye paralel olarak yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde yerel kalkınma girişimlerine ivme kazandırılmasının ve yerel yönetimlerin kapasitelerinin geliştirilerek 88 kaynaklarının artırılmasının gerekli olduğu vurgulanmaktadır.121 Bu amaçla yürürlüğe giren İl Özel İdaresi Kanununun, Belediye Kanununun, Büyükşehir Belediye Kanununun ve Mahalli İdare Birlikleri Kanununun yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının artırılmasına yönelik düzenlemelerinin, bu idarelerce yapılan harcamaların da artmasında etkili olduğu düşünülmektedir. Kendi içinde düzenli bir artış seyri izlememekle birlikte, ikinci büyük harcamacı birim olarak mahalli idareleri KİT’lerin takip ettiği tablodan görülmektedir. Diğer kurumlarla karşılaştırıldığında, KİT’lerin özel hukuk esaslarına ve piyasa şartlarına göre faaliyet yürütüyor olmaları nedeniyle gerçekleştirdikleri alımlarında daha esnek usullerle sağlandığı dikkate alınmalıdır. KİT’ler, 4734 sayılı Kanunun istisnalara ilişkin 3 üncü maddesinde yer verilen düzenlemelerin yanında geçtiğimiz yıllar içerisinde istisnalar konusunda çeşitli kanunlarla getirilen birçok düzenleme nedeniyle de harcamalarının yarısına yakın kısmını Kanunun genel kuralları dışında kalmak suretiyle gerçekleştirme serbestliğini kazanmışlardır. Sağlık Bakanlığı harcamalarının izlenen yıllarda önce azalış eğilimi göstermesine rağmen, harcamalar 2008 yılında önemli bir büyüme göstererek bir önceki yıla oranla %75 dolayında artmıştır. Sağlık alanında yapılan kamu yatırımlarının yanında, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi amacıyla sistemin etkinleştirilmesi çabaları nedeniyle bu alandaki harcamaların artış trendine girdiği görülmüştür. Milli Savunma Bakanlığı tarafından sarf edilen miktarın 2006 yılında bir önceki yıla kıyasla küçük bir artış göstermesine rağmen daha sonraki iki yılda yapılan harcamalarının azalarak 2005 yılı oranının da altında seyrettiği gözlenmiştir. Milli Eğitim Bakanlığı’nca yapılan harcamalarının önceki yıllara oranla izlenen ilk iki yılda yükseliş seyrinde olduğu, ancak 2007 yılında önemli bir 121 DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) ve IX Kalkınma Planı (2007-2013) 89 azalış göstererek 2008 yılında da bu oranın üzerine çıkamadığı tespit edilmiştir. Sosyal harcamalar içinde en fazla paya sahip olan eğitim harcamaları, uygulanan kamu tasarruf politikaları nedeniyle özellikle 1990’lı yılların sonundan itibaren kısılmaya başlanmıştır. Diğer taraftan, özel kesim tarafından eğitim alanına yapılan yatırım desteklerin artmasının da kamunun eğitim harcamalarının daha düşük seviyede gerçekleşmesinde etkili olduğu düşünüldüğünden bu alandaki toplam harcamaların değerlendirilmesinde, özel sektör yatırımlarının da olduğunun dikkate alınması bizleri daha güvenilir sonuçlara götürecektir. Bayındırlık Bakanlığı harcamalarının izlenen yıllarda sürekli olarak sert düşüşler yaşadığı görülmüştür. Kamu kesiminde öncelikle tasarruf edilecek alan yatırım kalemleridir. Ülkemizde son yıllarda yürütülen bütçe politikaları da bütçede ağırlıkları sürekli artan faiz ve sosyal güvenlik harcamalarının dengelenmesi amacıyla, özellikle kamu yatırım harcamalarının kısılması şeklinde olmuştur. Bayındırlık Bakanlığı’nca yapılan harcamaların göreceli olarak azalmasında, mahalli idare yatırımlarının toplam kamu yatırımları içindeki payının son yıllarda giderek artmasının da etkisi olduğu düşünülmektedir. Yüksek öğretim kurumlarınca yapılan harcamaların tutarı yıllar itibariyle nominal olarak artış göstermekle beraber, toplam harcamalar içerisindeki payı küçük bir azalışa rağmen düzenli bir seyir izlemiştir. 90 Grafik 2 : Kamu Alımlarının Kurumsal Bazda Dağılımı Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. Kamu alımlarının kurumsal bazda dağılımını gösteren yukarıdaki grafikte de, kurumların 2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönemde yaptıkları harcamaların toplam harcamalar içindeki payına yer verilmiştir. 3.4.2.3. Kamu Alımlarının Mal, Hizmet ve Yapım İşlerine Göre Ayrımı 2005- 2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönemde gerçekleşen ihaleler, alım türlerine göre yıllar bazında analiz edilerek mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi olarak gruplandırılmıştır. 91 Tablo-3: Kamu Alımlarının Türlerine Göre Sınıflandırılması Mal Alımı Hizmet Alımı Yapım İşi TOPLAM 2005 14.672.663 5.523.416 10.488.663 30.684.742 2006 16.395.545 11.042.908 11.585.007 39.023.460 2007 21.303.537 18.701.266 25.973.489 65.978.292 2008 32.569.813 24.268.948 27.076.536 83.915.297 Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. Kamu harcamaları alım türlerine göre tasnif edildiğinde toplam harcamaların; 2005 yılında % 48’i mal alımı, % 18’i hizmet alımı ve % 34’ü yapım işi, 2006 yılında % 42’si mal alımı, % 28’i hizmet alımı ve %30’u yapım işi, 2007 yılında % 32’si mal alımı, %29’u hizmet alımı ve % 39’u yapım işi, 2008 yılında % 39’u mal alımı, % 29’u hizmet alımı, %32’si de yapım işi, için gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır. Kamu alımlarının türlerine göre yıllar itibarıyla gerçekleşmeleri aşağıdaki grafikte yer almaktadır. 92 Grafik 3 : Türlerine Göre Kamu Alımları Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. 3.4.2.4. İstisnalar Kapsamında Yapılan Kamu Harcamaları Bilindiği gibi, 2886 sayılı Kanunun kamu kaynağı kullanan bütün kamu idarelerini kapsamaması, kamu alımlarını içeren alanın yeniden düzenlenmesinin en temel gerekçesi olmuştur. Bu bağlamda 4734 sayılı Kanun, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde aynı yasal düzenlemeye tabi olmalarını sağlamak üzere düzenlenmiştir. Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesinde, esasen Kanuna tabi olan bazı idarelere konu ve kurum bazında birtakım ihtiyaçlarını ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere bu Kanun hükümlerine tabi olmadan karşılamalarına imkân tanıyan düzenlemelere yer verilmiştir. İstisna kapsamında yapılan kamu alımlarına ilişkin harcamaların tutarı ile bu kapsamda gerçekleştirilen alımların toplam kamu alımlarına oranı yıllar itibarıyla tablodaki gibi gerçekleşmiştir. 93 Grafik 4 : İstisna Kapsamında Yapılan Harcamalar (2005-2008) Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır. Grafikte de görüldüğü üzere, 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine göre istisna kapsamında yapılan alımlar, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak %13’ünü oluşturmaktadır. Yıllık kamu alımları istatistiklerinin incelenmesinden, yıllar itibariyle istisna kapsamında en fazla harcamanın MSB ve KİT’ler tarafından gerçekleştirildiği anlaşılmıştır. Savunma, güvenlik ve istihbarat alanları ile ilgili alımların, AB direktiflerine de uygun olarak gizlilik içerisinde yürütülmesi ve ihtiyaçların süratle temin edilmesi gerekmektedir. Bu nedenle, MSB’nın harcamalarının önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmiş olması tabii bir durum olarak değerlendirilebilir. 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine 4964 sayılı Kanunla eklenen (g) bendi122, bu bent kapsamında sayılan kuruluşların ticari ve sınai faaliyetleri 122 Bent ile aşağıda belirtilen idarelerin, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları, Hazine garantisi veya doğrudan bütçenin transfer tertibinden aktarma yapmak suretiyle finanse edilenler dışındaki yaklaşık maliyeti ve sözleşme bedeli (01.02.2009-31.01.2010 dönemi için) 5.072.080 TL’yi aşmayan mal veya hizmet alımlarının 4734 sayılı Kanuna tabi olmadığı hüküm altına alınmıştır. 94 çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları (yaklaşık maliyeti ve sözleşme bedeli 2009 yılı için 5.072.080 TL’yi aşmayan) mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır. Bu düzenlemenin yanında, geçtiğimiz yıllar içerisinde çeşitli kanunlarla yapılan birçok düzenlemeyle konu ve kurum bazında getirilen istisnalar sonucunda, 4734 sayılı Kanuna tabi idarelere harcamalarının önemli bir kısmını Kanunun genel kuralları dışında kalmak suretiyle gerçekleştirme imkanı sağlanmıştır. İstisna Kapsamında Yapılan Mahalli İdare Harcamaları Kamu yönetiminin önemli unsurlarından biri olan yerel yönetimler, devletin kamusal alandaki sorumluluklarını paylaşan bir örgütlenme biçimi olarak kamu hizmetlerinin sağlanmasında aktif rol oynamaktadır. 5393 sayılı Belediye Kanunu belediyelere, kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilme hakkı tanımaktadır.123 Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT), bu kapsamda kurulmuş olan ve değişik sektörlerde faaliyet gösteren işletmelerdir. Yasal dayanağını Belediye Kanunu’ndan alan BİT’lerin halen kuruluş, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenleyen özel bir yasal düzenleme bulunmamaktadır.124 1- KİT’ler, 2-Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşların, birliklerin (mesleki kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç) tüzel kişilerin, -Sosyal güvenlik kuruluşlarının, fonların, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşların (mesleki kuruluşlar ile vakıf yüksek öğretim kurumları hariç) ile bağımsız bütçeli kuruluşların, -KİT’lerin, doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler. 123 Bilgi için bakınız: 3.7.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 70 inci Maddesi 124 KESKİNER, Y.Emrah, “Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu” http://www.icisleri.gov.tr/_icisleri/TurkIdareDergisi/UpLoadedFiles/YusufEmrahKeskiner%2021-30.doc (Erişim Tarihi: 3.3.2009) 95 Kamu kaynaklarını kullanmak suretiyle işletmecilik yapan ve esasen 4734 sayılı Kanunun kapsamında bulunan BİT’lerin, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını, anılan Kanunun 3 (g) maddesine göre istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır. Yıllık kamu alımları raporlarından, 2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönem içinde, 4734 sayılı Kanuna göre tutar bazında en fazla harcamanın mahalli idarelerce yapıldığının tespit edilmiş olmasına rağmen, alımlarının ancak %0.5’i kadarının istisna kapsamında gerçekleştirildiği görülmektedir. Yalnızca Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığına bağlı 16 adet olmak üzere Türkiye çapında çok sayıda belediye şirketi bulunduğu bilinmektedir. Ülke çapında bütün BİT’ler tarafından gerçekleştirilen mal ve hizmet alımlarının önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmesi yasal düzenlemenin doğal bir sonucu olacaktır. Ancak beklenilenin aksine bir durumla karşılaşılması, mahalli idarelerce istisna kapsamında yapılan harcamalar konusunda Kamu İhale Kurumuna sağlıklı bilgi akışının olmadığı şeklinde değerlendirilebilir. 3.4.3. Kanunun İstisnalar ile İlgili 3 (g) Maddesinin Değerlendirilmesi Bilindiği üzere, Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesi ile esasen Kanuna tabi olan bazı idarelere, konu ve kurum bazında ihtiyaçlarını ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere bu Kanun hükümlerine tabi olmadan karşılamalarına imkân tanıyan düzenlemelere yer verilmiştir. Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten bu yana yapılan çok sayıda düzenleme ile de anılan maddenin kapsamı bir hayli genişletilmiştir. Kamu İhale Kanununun istisna hükümlerine göre gerçekleştirilse bile kuruluşlar, ihtiyaçlarının uygun şartlarla karşılanmasını sağlamak ve alımlarında saydamlık ilkesine uygun hareket ederek kamu kaynaklarını etkin ve verimli kullanmak durumundadırlar. İstisna alanı ile ilgili esas ve usuller belirlenmesi de özünde bu amaca hizmet etmektedir. 96 4734 sayılı Kanuna tabi idarelerce istisna kapsamında yapılan alımların %50’sinden fazlası, Kanunun 3 üncü maddesinin (g) bendine göre gerçekleştirilmektedir. Anılan Kanunun Geçici 4 üncü maddesinde, Kanunun 3 üncü maddesine göre yapılacak alımlara ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesine dair çok sayıda hükme yer verilmiş olmasına rağmen, istisna kapsamında yapılan toplam harcamaların yarısından fazlasını oluşturan ve ilgili kuruluşlarca sıklıkla kullanılan (g) bendine göre yapılacak alımlar konusunda esas ve usuller düzenlenmesine dair herhangi bir hükme yer verilmediği görülmektedir. Diğer taraftan 4734 sayılı Kanunun Geçici 4 üncü maddesinde, 3 (g) bendi kapsamında yer alacak mal ve hizmetlerin, ilgili kuruluşların talebi üzerine Kamu İhale Kurumunca belirleneceğine yönelik bir düzenleme yapılmıştır. Bu doğrultuda, kuruluşların talepleri anılan Kurum tarafından değerlendirilerek 3 (g) kapsamında alımı mümkün olan mal ve hizmetler belirlenmektedir. Bazı kuruluşlar da bu şekilde belirlenmiş olan mal ve hizmetler için esas ve usuller düzenleyerek, alımlarını bu düzenlemeler doğrultusunda gerçekleştirmektedirler. Belediye şirketlerinde ise 3 (g) kapsamında olduğuna Kamu İhale Kurumu tarafından karar verilen mal ve hizmet alımlarının, ilgili şirketlerin yönetim kurullarınca alınan alım kararına istinaden gerçekleştirildiği bilinmektedir. Bu bent kapsamında yapılan alımlarda kamuda uygulama birliğini ve kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ortak bir düzenlenmenin olmaması, ilgili her kuruluşu ihtiyacını farklı şekillerde karşılamaya yöneltmiştir. Bu alandaki mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğinin zaman kaybedilmeden giderilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması açısından büyük önem taşımaktadır. Kanunun istisnalara ilişkin maddesinin (g) bendi, bu bent kapsamında bulunan kuruluşların doğrudan mal ve hizmet üretimine yönelik ihtiyaçlarının yanında, ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını da Kanuna tabi olmadan gerçekleştirmelerine imkân sağlamaktadır. Doğrudan üretime yönelik ihtiyaçları için yapacakları mal ve 97 hizmet alımlarını istisna kapsamında karşılamaları, piyasa koşullarına tabi olarak faaliyet gösteren KİT’lerin işletmecilik politikalarının etkin bir şekilde uygulanması için bir gereklilik olarak değerlendirilebilir. Ancak ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını da Kanuna tabi olmadan karşılamalarına imkan tanınmasının, kamu kaynaklarının etkinliğini ve kamusal denetimi sağlayacak bir düzenleme olmadığı düşünülmektedir. Diğer taraftan, anılan bende göre yapılacak mal ve hizmet alımları için her yıl güncellenen parasal bir üst sınır belirlenmiş ve kapsamda sayılan kuruluşların bu bedeli aşmayan mal ve hizmet ihtiyaçlarının bu bende göre karşılanması hükmü getirilmiştir. Ancak, 01.02.2009- 31.01.2010 dönemi için 5.072.080 TL. olarak belirlenen bu limitin altında kalmak amacıyla kuruluşlarca ihtiyaçların kısımlara bölünerek karşılanmasının önünde yasal bir engel bulunmadığı da göz ardı edilmemelidir. 3.5. İhale Mevzuatı ve Uygulamalarını Kontrol ve Yönlendirme Siteminin Bir Parçası Olarak Şikayet ve Şikayet Süreci Kamu İhale Kanunu, Kanun kapsamında yapılan ihalelerin anılan Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun yapılmaması nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya uğrayacağını iddia eden bütün aday, istekli veya istekli olabileceklerin yazılı şikâyet suretiyle inceleme talebinde bulunmasına imkân tanımıştır. İhale yetkilisince ihale onayı verildiği tarihten itibaren başlayıp, taraflarca sözleşmenin imzalanmasıyla tamamlanan süreç ile ilgili her işlem ve eylem şikayete konu edilebilir. Bu nedenle, ihale süreci dışında kalan işlemlere yönelik veya sözleşme imzalandıktan sonra yapılan şikayet başvuruları, idarece veya Kamu İhale Kurumu tarafından incelenmemektedir. Kanunda düzenlenen şikayet yolları “İdareye Şikayet” ve “Kamu İhale Kurumuna İtirazen Şikayet" mekanizmalarını içermektedir. Kurumun dilekçe, gazete haberi, e-posta, vb aracılığı ile Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık bulunduğuna ilişkin Kuruma yansıtılmış iddiaları re’sen inceleme 98 yetkisi ise bu tür iddiaların niteliği itibarıyla teftiş veya soruşturma konusu edilebilecek hususları kapsadığı gerekçesiyle 5812 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. İtirazen şikayet başvurusu, birinci başvuru yolu olan idareye şikayetten sonuç alınamaması durumunda dava açılması öncesi kullanılması zorunlu olan ikinci idari başvuru yoludur. Kurum tarafından itirazen şikayet başvuruları üzerine ön inceleme ve esas incelemesi yapılır. Esas hakkında yapılacak incelemede, şikayetçi tarafından ileri sürülen nedenlere bağlı olarak ihale süreciyle ilgili işlem ve eylemlerin mevzuata uygunluğu denetlenir. Kurul Tarafından Alınacak Kararlar İtirazen şikayet başvuruları üzerine Kamu İhale Kurulu tarafından gerekçeli olarak; 9 İhale sürecinin devam etmesine engel oluşturacak ve düzeltici işlemle giderilemeyecek hukuka aykırılığın tespit edilmesi halinde ihalenin iptaline, 9 İdare tarafından düzeltme yapılması yoluyla giderilebilecek ve ihale sürecinin kesintiye uğratılmasına gerek bulunmayan durumlarda, düzeltici işlem belirlenmesine, 9 Başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması, usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikayete konu işlemlerde ihalenin iptalini veya düzeltici işlem belirlenmesini gerektirecek hukuka aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikayet başvurusuna konu hususun Kurumun görev alanında bulunmaması hallerinde başvurunun reddine, karar verilir.125 Kurul tarafından gerekli görülen hallerde, tespit edilen aykırılıklara ilişkin olarak idari ve/veya cezai yönleriyle gereği yapılmak üzere konunun ilgili 125 İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik, Md.21 99 idarelere bildirilmesine ve/veya yetkili Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilir. Hem istekliler hem de ihaleyi yapan idareler, itirazen şikayetle ilgili olarak Kurum tarafından verilen nihai kararlara karşı idare mahkemelerinde dava açabilmektedirler. 3.6. Kamu İhale Kanunundaki Değişikliklerin İzlenmesi Kamu İhale Kanununda, ilki Kanun henüz yürürlüğe girmeden önce yapılan değişiklik olmak üzere bu güne kadar 17 kez değişiklik yapıldığı görülmektedir. Diğer taraftan, Kanunun 66’ncı maddesi ile bu Kanun hükümlerine ilişkin değişikliklerin sadece bu Kanunda yapılacağı hüküm altına alınarak, münferit düzenlemelerin önüne geçilmeye çalışılmışsa da bazı kurum ve kuruluşlar kendi kanunları veya bazı torba kanunlar ile 4734 sayılı Kanundan muaf tutulmalarını sağlayacak düzenlemelere gitmişlerdir. Kanun değişikliklerini içeren tüm bu yasal düzenlemelerin sayısal çokluğu ve karmaşıklığı, değişiklikleri izlemenin ve bir değerlendirmesini yapmanın güçlüğüne de haklılık kazandırmaktadır. Çalışmanın bu bölümünde, 2002 yılı başında yasalaşan ve 2003 yılında yürürlüğe giren Kamu İhale Kanunu, bu Kanunda yapılan değişiklikler ve başka kanunlar ile bu Kanuna getirilen değişiklikler bağlamında, özellikle kapsam ve istisnalar açısından ayrı ayrı incelenecektir. 100 3.6.1. Doğrudan 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler Tablo-4: Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler Kanun Numarası 4761 R.Gazetede Değiştirilen Yayın madde Tarihi sayısı 22/6/2002 10 Değişiklik yapılan maddeler 2, 3, 8, 10, 13, 53, 56, 62, geçici 4, geçici 6 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 18, 20, 21, 22, 4964 15/8/2003 41 24, 25, 27, 28, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 46, 47, 48,50, 53, 55, 56, 58, 60, 61, 62, 68, geçici 4, ek madde 1 5020 26/12/2003 1 22. madde 5148 07/05/2004 1 3. madde 5226 27/07/2004 4 3, 4, 62, geçici 4 5255 13/11/2004 1 Geçici 7 5312 11/03/2004 2 3, geçici 4 5436 24/12/2005 2 6, geçici 4 5583 28/02/2007 1 3. madde 5615 04/04/2007 1 10.madde 5625 26/04/2007 1 62. madde 5680 07/06/2007 2 2, ek madde 2 5726 05/01/2008 2 3, geçici 4 5737 27/02/2008 2 3, geçici 4 5763 26/05/2008 2 22, ek madde 3 5784 26/07/2008 1 3. madde 3, 4, 10, 11, 13, 20, 21, 22, 26, 36, 37, 38, 40, 41, 5812 05/12/2008 34 42, 43, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 62, 65, ek madde 1, ek madde 2, ek 4, ek 5 ve ek 6 maddeler gelmiş, geçici 4, geçici 8, 9, 10 uncu maddeler gelmiş Değiştirilen madde sayısı toplamı: 108 Kaynak: Kamu İhale Kurumunun internet sayfasında yer verilen bilgiler ile çeşitli kanunların taranması sonucu elde edilen bilgilerin derlenmesi ile tarafımızca hazırlanmıştır. 101 Yukarıdaki Tablo, yalnızca 4734 sayılı Kanuna doğrudan ek ve değişiklik şeklinde yapılan müdahaleleri göstermektedir. Bazı kamu idarelerinin, ihalelerinde kısmen ya da tamamen 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda çeşitli yasal düzenlemeler yaptıkları da bilinmektedir. İlerleyen bölümlerde bu tür düzenlemelere ayrıca değinilecektir. Tablonun incelenmesinden, 2002 yılında yasalaşan Kanunun 17 ayrı Kanun ile 100’ün üzerinde düzenlemeyle karşı karşıya kaldığı görülmektedir. Tablodan yola çıkarak Kanuna en fazla müdahalenin 4964 sayılı Kanun ile yapıldığı, bunu sırasıyla 5812 sayılı Kanun ile 4761 sayılı Kanunun izlediği ortaya çıkmaktadır. Kanunun maddelerine bakıldığında ise en fazla müdahalenin (toplam 10 kez) 3 üncü madde ile düzenlenen istisnalar alanına yapıldığı anlaşılmaktadır. Kanunda yapılan değişiklik ve eklemelerden, Kanunun amacına uygun olmadığı ve kamu kaynaklarının etkin harcanmasına engel teşkil edebileceği düşünülen düzenlemelere aşağıda yer verilmektedir. 3.6.1.1. 4761 Sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler Kanunun değiştirilmesine yönelik ilk müdahale, daha Kanun yürürlüğe girmeden önce 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile yapılmıştır. Bu kapsamda, bir kısmı AB düzenlemeleri ve uluslararası ihale uygulamalarıyla paralellik göstermeyen hükümlerin değiştirilmesi, bir kısmı da uygulanması esnasında sorun teşkil edeceği tespit edilen hükümlerin yeniden düzenlenmesi şeklinde olmak üzere toplam 10 maddeye müdahalede bulunulmuştur. • Yapılan ilk değişiklikle, Kanunun kapsamında yer alan; tüm kuruluşların ortak oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler yerine, sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler Kanun kapsamına alınmıştır. 102 • KİT’ler, özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluşlar ile bunların sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları kuruluşların uluslararası kurallara göre yürütmesi gereken ve anlık karar verme zorunluluğu bulunan faaliyetlerine ilişkin olarak yapacakları mal veya hizmet alımları da Kanundan istisna edilmiştir. • Yükleniciden tahsil edilerek Kamu İhale Kurumu hesabına yatırılacak olan tutar sözleşme bedelinin onbinde üçü iken onbinde beşine çıkarılmıştır. 3.6.1.2. 4964 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler 4964 sayılı Kanun, Kamu İhale Kanununun bazı maddelerinin başta AB direktifleri olmak üzere uluslararası standartlarla uyum içinde olmadığı, uygulamanın izlenmesi sonucu yapılan tespitler ile bazı maddelerinin uygulanmasının idareler açısından fiilen imkânsız olduğu, bazı maddeler arasındaki çelişki ve tutarsızlıkların suistimale açık olduğu gerekçeleri ile 41 maddede değişiklik yapılmıştır. • 4734 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (b) ve (d) bentlerinde sayılan kuruşların doğrudan üretime veya ana faaliyetlerine yönelik olan mal ve hizmet alımlarının Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın gerçekleştirilmesi sağlanmıştır. • Enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren kuruluşlar, AB direktifleri gereğince Kanun kapsamından çıkarılmıştır. • Toplu Konut Kanunu kapsamındaki toplu konut projeleriyle ilgili ihaleye çıkılabilmesi için ödeneğinin bulunması ve ÇED raporu alınması zorunlulukları kaldırılmıştır. Ayrıca bu projeler için kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygulama projesine ilişkin şartlar aranmaksızın ihaleye çıkılabileceği hüküm altına alınarak 4734 sayılı Kanunun birçok uygulamasından istisna edilmiştir. 103 • 4734 sayılı Kanun kapsamına giren kuruluşların, Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğünden yapacakları yük, yolcu veya liman hizmetleri alımı ile Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğünden yapacakları akaryakıt ve taşıt alımlarının Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın gerçekleştirilmesi sağlanmıştır. 4964 sayılı Kanun ile yapılan ancak 4734 sayılı Kanunun özünü ve kuramsal yapısını olumsuz yönde etkilemediği düşünülen diğer bazı değişikliklere burada yer verilmemiştir. 3.6.1.3. 5812 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler 5812 sayılı Kanun ile başta istisna alanı ile ilgili olmak üzere Kamu İhale Kanununun 32 maddesinde düzenleme yapılmıştır. 5812 sayılı Kanunun genel gerekçesinde, ön ilan, çerçeve anlaşmalar, dinamik alım sistemi ve elektronik ihale sistemlerine ilişkin düzenlemelerin AB’nin 2004/18 EC sayılı Konsolide Direktifine, diğerlerinin ise ihalelere yönelik başvurulara ilişkin incelemelerin kısa sürede tamamlanmasını mümkün kılacak değişiklikler ile uygulamada yaşanan sorunların çözümüne yönelik olarak öngörülen düzenlemeler olduğu belirtilmiştir. 5812 sayılı Kanun ile Kamu İhale Kanununun kapsamına giren kuruluşların; • Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumundan yapacakları mal, hizmet ve danışmanlık hizmetleri, • Et ve Balık Kurumu Genel Müdürlüğünden yapacakları et ve et ürünleri, • Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğünden yapacakları monoblok tekerlek ve tekerlek takımları, 104 alımlarının, 4734 sayılı Kanun kapsamına tabi olmadan gerçekleştirilmesine imkân tanınmıştır. Anılan Kanun ile ayrıca; • Uzmanlık ve/veya yüksek teknoloji gerektirmesi nedeniyle açık ihale usulünün uygulanamadığı işleri için düzenlenmiş olan belli istekliler arasında ihale usulünün, uzmanlık ve/veya yüksek teknoloji gerektirmesi koşulu aranmaksızın, eşik değerin yarısını aşan yapım işleri için de uygulanmasına imkân tanınmıştır. • Pazarlık usulüne göre sözleşme yapılması ve kesin teminat alınması zorunluluğu bulunmayan mal alımlarının ve doğrudan temin yoluyla gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımlarının kapsamı genişletilmiştir. • Kamu İhale Kurumunun, 4734 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık bulunduğuna dair iddiaları re’sen inceleme ve sonuçlandırma yetkisi kaldırılmıştır. • Şikayette bulunacak istekliden alınacak başvuru bedelleri, ihalenin yaklaşık maliyeti dikkate alınarak en az 1.000 TL olmak üzere kademeli olmak üzere 4.000 TL’ye kadar arttırılmıştır. Ayrıca itirazen şikayet başvurusunda bulunanlardan başvuru bedelinin dört katı tutarına kadar başvuru teminatı alınmasına Bakanlar Kurulunca karar verilebileceği hüküm altına alınmak suretiyle şikayet hakkının kullanılmasına ilişkin koşullar ağırlaştırılmıştır. İdarenin ihaleyi iptal etmesine karşı yapılacak itirazen şikayet başvurularında Kurumun inceleme yetkisi, yalnız iptalin gerekçesi ile sınırlandırılmıştır. • İdarede istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması halinde, bu kanunda belirtilen hizmetler için ihaleye çıkılması mümkün iken, yeni düzenleme ile istihdam edilen personelin yeterli nitelik ve sayıda olması durumunda dahi danışmanlık hizmet alımı ihalelerine çıkılabilmesine imkân tanınmıştır. 105 Ayrıca Kanun ile iş deneyimi bulunmayan mühendis veya mimarların eğitimlerine uygun yapım işi ihalelerine başvurularına imkân tanınmış ve benzer iş deneyimi olarak mezuniyetlerinden sonra geçen her yılın (onbeş yılı geçmemek kaydıyla) dikkate alınmasına yönelik düzenleme yapılmıştır. Böylelikle, mühendis veya mimarların daha önce yaptığı işlerin belli kısmının bitirilmiş olması ve idarece kusursuz kabul edilmesine yönelik mesleki yeterlik kriterinin tespitine ilişkin düzenlemeden vazgeçilerek diploması yeterli kabul edilmiştir. Öte yandan, yalnız sağlık hizmetleri sunan idarelerin, sürekli biçimde ihtiyaç duydukları mal ve hizmet alımlarında, her defasında ihale yapmak yerine çerçeve anlaşmaya taraf olan isteklilerden temin etmelerine imkân sağlayan düzenlemeye yapım işleri de dahil edilmiş ve kapsamı Kamu İhale Kanununa tabi tüm idareleri içine alacak şekilde genişletilmiştir. Ayrıca çerçeve sözleşmelerin azami süresi de 24 aydan 48 aya çıkarılmıştır. Giderilmesi zorunlu olan ve devamlı olarak tekrarlanan ihtiyaçlar için, her seferinde ihaleye çıkılması idarelere ilave külfetler getirmektedir. Çerçeve anlaşmalar, idarelerin rutin mal ve hizmet alımlarının kolay temin edilmesine ilişkin düzenlemeler olduğundan, yapım işlerinde de uygulanabilir olması işin mantığı ile uyuşmamaktadır. Diğer taraftan, çerçeve sözleşmeye taraf olmak isteyen isteklilerin, 48 ay boyunca sistem dışında tutulmalarının rekabeti engelleyici ve fırsat eşitliğini zedeleyici sonuçlar doğurabileceği düşünülmektedir. Diğer taraftan 5812 sayılı Kanun, dinamik alım sistemi ve elektronik eksiltme gibi elektronik araçların yaygın olarak kullanıldığı bazı alternatif alım yöntemlerini de kamu ihale sistemine dahil etmiştir. İstekliler ile kamu idareleri arasındaki, ihaleyle ilgili işlemlerde bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanımına yönelik düzenleme, sürecin daha hızlı işlemesini sağlayarak kamu alımlarında etkinliği artıracak ve ihale mevzuatımızın AB direktiflerine uyum düzeyini de yükseltecek bir nitelik arz etmektedir. 106 3.6.1.4. Diğer Bazı Kanunlar ile 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler • 5148 sayılı Kanun ile özelleştirme uygulamaları için yapılacak danışmanlık hizmet alımları 4734 sayılı Kanundan istisna edilerek, bu amaçla yapılan harcamaların anılan Kanunun kapsamı dışında gerçekleştirilmesine imkân verilmiştir. Bilindiği üzere özelleştirme uygulamaları için yapılan ihaleler, kamunun çok büyük miktarlara ulaşan ihaleleri arasındadır. Özelleştirme uygulamaları için yapılan danışmanlık hizmeti alımı bedelinin, ihale bedelinin yaklaşık olarak bindebeşine tekabül ettiği126 Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığının web sitesinde yer alan özelleştirme uygulamaları ile ilgili “1986-2004 yılı Kaynak Kullanım Tablosu”ndan anlaşılmaktadır. Tabloda yer alan verilere göre, bahsi geçen yıllarda yapılan özelleştirme gelirinin 9 milyar ABD Doları olduğu ve aynı dönem için 52.5 milyon ABD Doları danışmanlık hizmeti alımı yapıldığı anlaşılmaktadır. Özellikle son yıllarda hem sayısal olarak hem de tutar bazında büyük kapsamlı özelleştirmelerin yapıldığı bilinmektedir. Bu denli büyük bir kamu harcamasının Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında gerçekleştirmesine imkân tanınmasının, kamusal denetim ve kaynakların etkinliği açısından yararlı bir uygulama olmadığı düşünülmektedir. • 5226 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile kültür ve tabiat varlıklarının korunma, iyileştirilme, muhafaza, nakil ve kazı çalışmalarına ilişkin mal ve hizmet alımları Kanundan istisna edilmiştir. • 5312 sayılı Deniz Çevresinin Petrol ve Diğer Zararlı Maddelerle Kirlenmesinde Acil Durumlarda Müdahale ve Zararların Tazmini 126 TBMM 22. Dönem, Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, 15.4.2004 tarihli Esas No:2/273 Karar No: 8 107 Esaslarına Dair Kanun, deniz çevresinin petrol ve diğer zararlı maddelerle kirlenmesi durumunda acil müdahale planlarının hazırlanması ve icrası için ihtiyaç duyulan hizmet ve malzeme alımları için 4734 sayılı Kanunun istisnalar maddesine bir bent eklenmiştir. • 5335 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünün mülkiyetindeki taşınmazların satışı ve değerlendirilmesi konusundaki hizmet alımlarının, 4734 sayılı Kanuna tabi olmaksızın gerçekleştirilmesini hüküm altına almıştır. • 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun, yıpranan tarihi ve kültürel varlıkların yenilenmesi için yapılacak uygulamalarda her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini 4734 sayılı Kanundan muaf tutmuştur. • 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, Türkiye karasuları ile uluslararası sularda petrol ve doğalgaz arama, sondaj, üretim ve taşıma faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinde, 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (g) bendinde yer alan parasal limitin TPAO için uygulanmayacağını hüküm altına almıştır. • 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu ile adres bilgilerinin kaydedilmesine ilişkin, ilgili kurumlarca yapılacak mal ve hizmet alımlarında 4734 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır. • 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Doğal Afet Sigortaları Kurumu ve Zorunlu Deprem Sigortasına Dair KHK kapsamında gerçekleştirilen iş ve işlemleri 4734 sayılı Kanundan muaf tutmuştur. 108 • 5583 sayılı Futbol Müsabakalarında Müşterek Bahisler Tertibi Hakkında Kanun İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü ile özerk spor federasyonlarının ulusal ve uluslararası sportif faaliyetlerine ilişkin mal ve hizmet alımları konusunda 4734 sayılı Kanunun istisnalar maddesine bir bent eklenmiştir. • 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 4734 sayılı Kanunun istisnaları düzenleyen maddesine BOTAŞ (Boru Hatları ve Petrol Taşıma A.Ş.) tarafından ithalat yoluyla yapılacak spot sıvılaştırılmış doğal gaz alımları da dahil edilmiştir. 3.6.1.5. Bazı Kanunlar ile Dolaylı Olarak 4734 Sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler Yukarıda yer verilen düzenlemeler yalnızca 4734 sayılı Kanuna ek ve değişiklik şeklinde doğrudan yapılan müdahaleleri göstermektedir. Diğer taraftan, Kamu İhale Kanununun bu durumu engellemeye yönelik düzenlemesine rağmen, bazı kamu idarelerinin ihalelerinde kısmen ya da tamamen 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda çeşitli yasal düzenlemeler yaptıkları da bilinmektedir. Tespit edilmelerindeki güçlüklere rağmen bu yolla kısmen ya da tamamen Kanun kapsamı dışında kalan idare sayısının azımsanmayacak ölçüde olduğu tahmin edilmektedir. Aşağıda, kamu idarelerinin ihalelerinde kısmen ya da tamamen Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında kalmalarını sağlayan yasal düzenlemelerin bazılarına yer verilmiştir. • 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ile lisansa tabii konularda faaliyet gösteren özelleştirme kapsamındaki kuruluşların, özelleştirilinceye kadar üretim ve ticari faaliyetleri yönünden, 109 • 5737 sayılı Vakıflar Kanunu ile danışmanlık ve hukuki mütalaa şeklinde hizmet alımı için, • 5576 sayılı Petrol Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile kaçak petrol ile mücadele konusunda TASİŞ Genel Müdürlüğü ve il özel idarelerince yapılacak her türlü mal, araç-gereç ve hizmet alımları için, • 5738 sayılı Spor Müsabakalarına Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek Bahis Oyunlarının Özel Hukuk Tüzel Kişilerine Yaptırılması Hakkında Kanun ile bu Kanun kapsamındaki iş ve hizmetlerle ilgili yapılacak ihalelerin, • 5523 Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması Hakkında Kanun ile bu Kanunun uygulanmasında, • 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun ile ajansın, 4734 sayılı Kanuna tabi olmayacakları hüküm altına alınmıştır. Kanuna doğrudan ya da dolaylı olarak yapılan müdahalelere topluca bakıldığında bazı düzenlemelerin, Kanunun AB müktesebatı ile uluslararası ihale uygulamalarıyla paralellik göstermesi amacını taşıdığı, bazılarının ise Kanunun birtakım eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik olarak yapıldığı anlaşılmaktadır. Ancak yapılan değişikliklerin büyük bir çoğunluğunun çeşitli gerekçelerle kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma çabalarından kaynaklandığını ve yasal düzenlemelerle denetimsiz alanlar yaratılmaya devam edildiğini söylemek yanlış bir değerlendirme olmayacaktır. Kamu kaynaklarının, esasen 4734 sayılı Kanun kapsamında olup da çeşitli gerekçelerle kapsam dışına çıkan kamu idarelerince kullanılır hale gelmesi, kamu mali yönetiminin bozulmasına ve kamu harcamaları disiplininden uzaklaşılmasına yol açmaktadır. 110 3.7. Kamu İhale Kanununun Bugününün Değerlendirilmesi Kamu alımlarının, ülkenin ekonomik ve sosyal kalkınma sürecinde büyük rol oynamasının yanı sıra, bölgesel kalkınma ve istihdamın artırılmasında da belirleyici bir etkisi bulunmaktadır. Yatırım projeleri için yapılan harcamaların, toplam kamu harcamalarının önemli bir kısmını oluşturduğu dikkate alındığında ise kaynakların yatırım türleri, alanları ve bölgelere göre dağıtılması önemli bir maliye politikası aracı olarak ortaya çıkmaktadır. Kamu ihaleleri yoluyla yapılan kamu harcamaları suretiyle, özel teşebbüse kaynak transferi yapılmaktadır. Bu kaynak, özel teşebbüsü harekete geçirerek firmaların yeni yatırımlar yapmalarına imkân verecektir. Özel teşebbüs tarafından yapılan yatırımlar ise gerek istihdam piyasasına gerekse sektörler arası hareketlilik suretiyle ekonomiye önemli bir dinamizm kazandıracaktır. Aynı zamanda, ihalelerde yerli malı ve yerli istekliler lehine avantaj sağlanmasına yönelik düzenlemeler ile de yerli sanayi ve yerli üretici desteklenmektedir. Kamu alımlarında şeffaflığın sağlanması ve rekabet ortamının yaratılması olmazsa olmaz iki önemli ilkedir. Bunun yanında diğer bazı ilkeler de gözetilerek yapılan ihalelerde, ihtiyaçların en uygun fiyatla temin edildiği varsayılır. Harcamaların etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, hem kamu tasarruflarına olumlu katkıda bulunacak hem de vergi veren vatandaşın parasının gerçek değerinde harcanmasını sağlayarak bu yolla ekonomide kaynakların optimal olarak tahsis edilmesine yardımcı olacaktır. Belirtilen ilkelerin gerçekleşmemesi halinde ise tedarik edilen mal ve hizmetlerin uygun fiyatla temin edilmediği, bir diğer deyişle pahalıya temin edildiği kabul edilir. Bu durum ise kaynakların dağılımında etkinliği bozacak, kamu açıklarını artıracak ve nihayet vatandaşın ödediği vergilerin karşılığını tam olarak alamamasına neden olacaktır. Ülkemiz GSMH’nın yüzde 10’undan fazlasını ifade eden ve yılda 40 milyar ABD Doları civarında bir ekonomik büyüklüğe ulaşan kamu alımları, bir 111 ekonomi politikası aracı olarak önemli rol oynamaktadır.127 Kamu alımlarında mali disiplinin sağlanması, kaynakların şeffaflık ve rekabet ilkelerine uygun biçimde yerinde, etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasına bağlıdır. Kamu giderlerinin önemli bir bölümünün disiplin altına alınmasında büyük önem arz eden Kamu İhale Kanunu, uygulamacı kuruluşların kamu adına yapacakları harcamalarda uymaları gereken esasları belirlemektedir. 2002 yılında yasalaşan ve 01.01.2003 tarihinde yürürlüğe giren 4734 sayılı Kanun, kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamaların ortak bir disiplin altına alınması için, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasal düzenlemeye tabi olmalarını sağlamak üzere hazırlanmıştır. Kanunda, kamu alımları alanında saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap verebilirliğin ve kamuoyu denetiminin sağlanması amacına yönelik çeşitli düzenlemelere yer verilmiştir. Türk kamu mali hayatında altı yılını henüz dolduran Kanun, başta KİT’ler olmak üzere birçok kamu kuruluşunun, örgütlenme yapıları ya da türlü gerekçelerle yoğun bir biçimde kapsam dışında kalma taleplerini gündeme getirmeleri sonucunda, 17 ayrı Kanun ile yapılan 100’ün üzerinde düzenlemeyle karşı karşıya bırakılmıştır. Esasen Kanun kapsamında bulunan kamu idarelerinin, bir kısım faaliyetlerinin 4734 sayılı Kanundan istisna edilmesine imkân tanıyan 3 üncü maddesi, Kanunun ilk halinde 6 bentten oluşurken son düzenlemelerle bugün 15 bende çıkmış bulunmaktadır. Diğer taraftan, daha önce de değinildiği gibi kimi kamu idarelerinin ihalelerinde kısmen ya da tamamen Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda münferit ya da torba kanunlar ile 4734 sayılı Kanuna ekleme, değişiklik, istisna hükümleri şeklinde de çok sayıda yasal düzenleme yapılmıştır. Dolayısıyla Kanunun 3 üncü maddesi, alımlarını bu Kanun hükümlerine tabi olmadan gerçekleştirebilecek kuruluşların tamamını dahi yansıtmamaktadır. 127 Kamu İhale Kurumu, II.Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006) 112 Kanunda, doğrudan Kanunun kendi içerisinde veya diğer kanunlarla dolaylı yoldan yapılan ve pek çoğu idarelerin kapsam dışı kalmasını sağlayan değişiklikler, kamu alımlarında etkinliğin sağlanması, kaynakların rasyonel bir şekilde kullanımı, disiplinin ve yeknesaklığın sağlanması açısından ciddi sıkıntılar yaratmaktadır. İstisna alanına yapılan bu müdahaleler, en temel amacı bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerinde düzenlenmiş olan esas ve usullere göre hareket etmelerini sağlamak olan Kanunun, bu amacından sapmalar göstermesine sebebiyet vermektedir. 4734 sayılı Kanunun istisnalar alanındaki bu sürekli genişleme, tıpkı bütün kamu kurumlarını kapsamaması nedeniyle eleştirilen 2886 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde olduğu gibi, kamuda farklı alım usullerinin uygulanmasına da yol açmaktadır. 4734 sayılı Kanun ile toplam kamu alımlarının yaklaşık %13’ünü oluşturan istisna hükümlerine göre gerçekleştirilen alımlarda, bu Kanunun ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri dışında kalan diğer hükümlerinin uygulanmayacağı düzenlenmiştir. Kanunun “İstisnalara ilişkin esas ve usuller” başlıklı Geçici 4 üncü maddesinden, her ne kadar bu Kanuna tabi olmasa da istisna kapsamında gerçekleştirilecek alımlarda belli esas ve usullere uyulmasının benimsendiği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, çeşitli alanlara yönelik olarak ellinin üzerinde esas ve usul düzenlemesi yapılmıştır. Ancak Geçici 4 üncü maddede, istisna kapsamında yapılan toplam harcamaların yarısından fazlasını oluşturan 3 (g) bendine göre yapılacak alımlar konusunda esas ve usuller düzenlenmesine dair herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu kapsamda uygulanacak genel kuralları içeren bir düzenlemenin olmaması, alım yapan kuruluşların ihtiyaçlarını farklı şekillerde temin etmelerine sebebiyet vermektedir. Bu alanda kullanılan kamu kaynaklarının etkinlikle harcanmasını sağlayacak ve mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğini giderecek yasal düzenlemenin hayata geçirilmesi büyük önem taşımaktadır. Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten düzenlemeler, AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş ve Türk mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında gelişme 113 kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı ifade edilmiştir. Getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü bozmakla kalmadığı, kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması hedefine de zarar vermekte olduğu özellikle vurgulanmıştır. Kanunlar dogmatik normlar içermezler. Zaman içerisinde ortaya çıkan sorunların giderilebilmesi, yeni yöntem, anlayış ve teknolojilerin sisteme dahil edilebilmesi için değişiklik yapılmasının kaçınılmaz olduğu bir gerçektir.128 Ancak, 4734 sayılı Kanunda yapılan değişikliklerin önemli bir bölümünün kurumların alımlarını kapsam dışı (disiplin dışı) gerçekleştirme çabalarından kaynaklandığı ve giderek daha fazla kuruluşun ihalelerini, Kanunun temel ilkeleriyle sağlanması hedeflenen denetimin dışına çıkardığı görülmektedir. Kamusal denetimin zayıflatılarak, ihale süreçlerinin Kanunun felsefesini oluşturan saydamlık ve rekabet anlayışından uzaklaştırılmasının, kamu kaynaklarının rasyonel bir biçimde kamu yararına kullanımında ciddi sıkıntılar yaratacağı çok açıktır.129 Yasalaştığı 2002 yılından itibaren bu denli müdahaleye maruz kalan Kanunun, 6 yıl gibi kısa bir sürede geçirdiği evrim, Kamu İhale Kanununun amacından uzaklaşmakta olduğunu göstermektedir. 3.8. Kamu İhale Kanununda Yapılması Gereken Düzenlemeler Kamu İhale Kanununa çeşitli şekillerde yapılan ve harcamaların etkin, verimli ve yerinde kullanılmasını olumsuz yönde etkileyebileceği düşünülen müdahalelere yukarıda yer verilmişti. Kanunun özüne aykırı düzenlemeler yapılması kadar, Kanunda olması gereken düzenlemelerin gerçekleştirilmemesi de kamu harcamalarında etkinliği bozan etkenlerdendir. Bu nedenle mevzuatta boşluk yaratan alanlara yönelik düzenlemelerin de zaman kaybedilmeden yapılması büyük önem arzetmektedir. 128 Aynı TEPAV Mali İzleme Grubu, “Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler Ne Anlama Geliyor?” http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/kamu_ihale_dn.pdf, (Erişim Tarihi: 19.03.2009) 129 114 Daha önce de değinildiği üzere, enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren kuruluşlar, 4964 sayılı Kanun ile Kamu İhale Kanunu kapsamından çıkarılmıştır. Bu sektörlerde faaliyet gösteren kuruluşların mal ve hizmet alımlarına ilişkin özel kanun yürürlüğe girinceye kadar, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde, doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını 4734 sayılı Kanunun 3 (g) maddesi kapsamında gerçekleştirmeleri hüküm altına alınmıştır. Bunların dışındaki mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde ise Kanunun diğer hükümlerine tabi olacakları düzenlenmiştir. 2008 Yılı Ulusal Programına göre de bu kuruluşların alımları ile ilgili AB düzenlemelerine paralellik gösterecek düzenlemelerin 2009-2010 yıllarında yayımlanması programlanmıştır. Enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren kuruluşların klasik kamu alımları kurallarından daha esnek bir rejime tabi olmalarını sağlayacak düzenlemenin bir an önce yürürlüğe konulması, böylelikle bu kuruluşların mal ve hizmet alımlarını Kanunun 3 (g) maddesine göre istisna kapsamında gerçekleştirmeye devam etmelerinin önlenmesi gerekmektedir. Diğer yandan, 4734 sayılı Kanunun istisnalara ilişkin maddesinin (g) bendi kapsamında yapılan alımlarda, kamuda uygulama birliğini ve kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ortak hükümleri içeren bir düzenlenmenin zaman kaybedilmeden hazırlanıp yürürlüğe konulması gerekmektedir. Aksi halde bu alandaki sistemsizlikten doğan disiplin ve denetim eksikliği, kamu harcamalarının etkinliğine zarar vermeye devam edecektir. 3.9. Kamu Alımlarında Etkinliği Bozan Diğer Uygulamalar Kamu yönetiminin en temel amaçlarından birisi, kullanmış olduğu kaynakların etkinliğini geliştirmek ve devletin fonksiyonları sonucu elde edilen faydanın en üst düzeye çıkarılmasını sağlamaktır. 115 Ülkemizde, yılda yaklaşık 40 milyar ABD Dolarını bulan kamu alımlarının etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, kamu kaynaklarının verimli kullanılmasına katkı sağlayacağı gibi kamusal tasarrufları da olumlu yönde etkileyecektir. Bu durum ise uygulamada kendini, daha fazla yatırım daha fazla ekonomik canlılık ve daha fazla istihdam olarak gösterecektir. İhalelerde etkinliği bozan uygulamalardan birisi de yolsuzluktur. Yolsuzluklar kaynakların etkin ve optimal olarak kullanılmasını önlediği gibi, özellikle bazı büyük yatırımların yanlış yönlendirilmesine de neden olabilmektedir. Bu durum, harcamaların verimli alanlara gitmesini engellemekte ve verimsiz yatırımlar ise ülkedeki mal ve hizmet fiyatlarının yükselmesine neden olabilmektedir. Kamu kaynaklarının israfına yol açan yolsuzluklar, ülkelerin ekonomik büyümelerini de olumsuz yönde etkiler. Yolsuzluğun iki şekilde tanımlanması mümkündür.130 9 Devletin dışındaki kişilerin kendi çıkarlarına doğrudan katkıda bulunacak şekilde, mevcut yasa ve politikalardan kaçınmak suretiyle veya bu yasa ve politikaların değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılması suretiyle, bu işlemi yapanlara belli bir kaynak aktarması yapmak. 9 Devletin içindeki kişilerin kendi mevkilerini kullanarak, kendilerine ve yakınlarına, doğrudan veya dolaylı olarak çıkar sağlamak amacıyla bazı yasa ve politikaları yürürlüğe koymak veya yürürlükten kaldırmak. Tüm dünyada, kamunun bütün işlevleri arasında yolsuzluk ve rüşvetin en yoğun olduğu alan kamu alımları alanı olarak algılanmaktadır. Ülkemizde de kamusal boyutta en çok yolsuzluk yapılan alanların başında kamu alımları alanı gelmektedir. Kamu kesimi ile özel kesimi bir araya getiren bu alan, kaynakların 130 Türkiye Kamu-Sen Araştırma Geliştirme Merkezi, “Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzluk”, http://www.turkegitimsen-sakarya.org.tr/arge/YOLSUZLUK.pdf, (Erişim Tarihi: 20.03.2009) 116 gerek kamu görevlileri gerekse özel kesim tarafından kişisel çıkarları için kullanılmasına yol açabilir. Kamu alımları alanında yolsuzlukları frenlemek üzere üç temel kuraldan söz edilmektedir.131 9 Kamu ihalelerini düzenleyen hükümler, ihtiyari yargılara mahal bırakmayacak derecede net ve belirgin alım kurallarını içermelidir. 9 Kamu alımları ile ilgili kapsamlı bir çerçeve oluşturulmalı, zaruri haller dışında kamu alımlarının bu çerçeve dışında gerçekleştirilmesine olanak verilmemelidir. 9 Şikayet hakkını sağlayan ve etkili şikayet prosedürlerini oluşturan kurallar hukuki perspektif içerisinde sunulmalıdır. Kamu alımlarında yolsuzlukları asgariye indirmenin en temel yolu, ihalelerde saydamlığın sağlanmasıdır. İhale mevzuatına yapılan müdahaleler ile mevzuatın tamamen ya da kısmen dışına çıkılarak veya genel ve kısıtlayıcı hükümlerine tabi olmadan yapılan ihalelerin, kamu alımlarında usulsüzlük ve yolsuzluklara neden olabileceği gözden uzak tutulmamalıdır. Usulsüzlük ve yolsuzluğun yaygın olduğu, saydam ve rekabetçi olmayan bir kamu ihale sisteminin ülke ekonomisi için ağır maliyetinin olduğu herkes tarafından bilinmektedir. Bu denli büyük bir pazarda yaşanacak yolsuzluklar, kamu yönetiminin bozulmasına ve ekonomik gelişimin aksamasına yol açacaktır. 3.10. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun Kamusal Kaynaklara Etkinlikleri Açısından Değerlendirilmesi İhalelerde şeffaflık ve rekabeti bozan, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayan ve bu suretle kamu harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı olarak kullanılmasını önleyen sebepler açısından 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu irdelenmeye çalışılmıştır. 131 Kamu İhale Kurumu, I.Uluslararası Kamu Alımlarında Saydamlık ve Verimlilik Sempozyumu, (İstanbul, 27-28 Mayıs 2004) 117 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu Bilindiği üzere, 2886 sayılı Kanun gerek usul gerekse de esasa yönelik düzenlemelerindeki eksiklikleri nedeniyle yetersiz kaldığından ve ayrıca AB müktesebatıyla da uyumsuzluk gösterdiğinden kamu alımları açısından tamamen kaldırılma ihtiyacı hasıl olmuştur ve bu nedenle de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu yürürlüğe konulmuştur. İhale öncesi şartların tam olarak belirlenmemesi, ilan sürelerinin kısalığı nedeniyle tekliflerin sorumluluk taşıyacak nitelikte hazırlanması için isteklilere yeterli sürelerin verilmemesi, tekliflerin değerlendirilme kriterlerinin net olmaması, teknik ve mali tekliflerin iç içe girmesi ve her birine ayrı önem atfedilmemesi gibi nedenlerle ihalelerde rekabet ve şeffaflık yeterince sağlanamamıştır. İhalelerde sağlanması gerekli olan bir takım ilkeler vardır. Ancak, rekabetin ve şeffaflığın sağlanması olmazsa olmaz en temel ilkelerdir. Bu ilkelerin yokluğunda yapılan kamu harcamasının, dolayısıyla da maliye politikasının etkinliğinden ve verimliliğinden söz etmek mümkün değildir. 2886 sayılı Kanunun en temel eksiklikleri; ihalelerde rekabeti, şeffaflığı ve kamuoyu denetimini yeterince sağlayacak düzenlemelere sahip olmamasıdır. Bir diğer ve belki de en önemli eksikliği ise ihalelerde usulsüzlük ve yolsuzluklara engel olamaması nedeniyle, maliye politikasının etkinlikle uygulanmasına engel teşkil etmesidir. Hatta bu Kanunda yer alan bazı düzenlemelerin bizatihi kendisi zaman içerisinde, usulsüzlük ve yolsuzlukların kaynağı haline gelmiştir. Bu duruma örnek olarak gösterilebilecek en açık iki madde Kanunun 44 üncü maddesine göre Belli İstekliler Arasında Kapalı Teklif Usulü ile yapılan ihaleler ile 89 uncu maddesine göre özelliği bulunan işler kapsamında yapılan ihalelerdir. Bilindiği üzere, Kanunun 44 üncü maddesine göre, uçak, harp gemisi, barajlar, enerji santralleri, sulama tesisleri, limanlar, rıhtımlar, hava meydanları, 118 demiryolları, karayolları, tüneller, köprüler, özelliği bulunan yapım işleri, kentlerin su, kanalizasyon ve enerji tesisleri gibi işlerin ihalesi; diğer ihale usulleri yerine teknik yeterlilikleri ve güçleri idarece kabul edilmiş en az üç istekli arasında kapalı teklif usulü ile yaptırılabilmekte, hatta zorunlu nedenlerin olması durumunda da Maliye Bakanlığının görüşüne dayanılarak Bakanlar Kurulundan bu hususta ayrıca karar alınması şartıyla üçten az istekliden teklif almak mümkün olabilmekteydi. Bu ihalelerde ilan yapılması zorunlu olmadığı gibi yapılacak ihalelerde nasıl bir yol izleneceği bizzat ilgili veya bağlı bulunulan bakanın onayı ile belirlenmekteydi. Özelliği bulunan işler başlığı altında düzenlenen Kanunun 89 uncu maddesi ise esas itibariyle bu Kanun hükümlerinin uygulanmasının mümkün olamayacağı hallerde ilgili bakanlığın teklif edeceği ihaleler için bu Kanun hükümleri dışında kalınmasına Bakanlar Kurulunca karar verilebilmesine ve bu ihalelerde uygulanacak usul ve esasların da idarelerince hazırlanarak ilgili bakanın onayı ile belirlenmesine imkân tanımaktaydı. Yukarıda belirtilen maddeler incelendiğinde; her iki madde kapsamında yapılan ihalelerin önemli işler olduğu ve parasal tutarları yüksek ihaleler olduğu görülmektedir. Ayrıca, her iki maddenin de ortak yanı, ihalelerde uygulanacak esas ve usullerin Kanunun genel kurallarına tabi olmadığı ve Bakan tarafından belirlenmesidir. Rekabet ilkesi açısından 2886 sayılı Kanunun önemli bir eksikliği olarak karşımıza çıkan, İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler kapsamında Kanunun 71 inci maddesinde yer alan ihtiyaçların kamu kuruluşlarından kıymet takdiri suretiyle karşılanmasına ilişkin düzenlemedir. Bu düzenleme, ihalelerde rekabet ilkesini ihlal etmenin yanı sıra, özel sektör ve kamu sektörü arasında da haksız rekabete yol açmaktaydı. Özellikle Kanunun 44 üncü ve 89 uncu maddeler kapsamında yapılan ihaleler ile ilgili, tutarları çok büyük miktarlara ulaşan usulsüzlük ve yolsuzlukların yapıldığı ileri sürülmüştür. İhalelerin yapılış tarzı, uygulanan esas 119 ve usuller dikkate alındığında usulsüzlük ve yolsuzlukların olmadığını rahatlıkla söylemek de mümkün olamamıştır. Bu derece yüksek usulsüzlük ve yolsuzluklar, kamu harcamaları için ayrılan kaynaklardan beklenilen verimin alınmasına, bir diğer deyişle kamu harcamalarının etkin bir maliye politikası aracı olarak kullanılmasına da engel teşkil etmiştir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Kamu ihaleleri alanında görülen tüm eksikliklere son vermek, ihalelerde rekabeti, şeffaflığı, kamuoyu denetimini sağlamak, usulsüzlük ve yolsuzlukların önüne geçmek gibi temel nedenlerle yeni bir kanun hazırlanmış ve 4734 sayılı Kanun yürürlüğe konulmuştur. Ayrıca, yapılan ihalelerin sözleşmeye bağlanma aşamasından itibaren uygulanmak üzere de 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. 2003 yılından itibaren uygulanmakta olan 4734 sayılı Kanunun ilk hali, esas itibariyle 2886 sayılı Kanunda görülen pek çok eksiklik ve aksaklıkları ortadan kaldıracak nitelikte düzenlemeler içermiştir. Bu bağlamda, kamu hak ve menfaatlerinin yanında özel kesimin hak ve menfaatlerinin de korunmasına önem verilerek, Kanunun hem ulusal ihtiyaçlara hem de AB müktesebatı ve Dünya Ticaret Örgütü’nün normlarına uygun olmasına büyük özen gösterilmiştir. Kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasa kapsamında alımlarını gerçekleştirmelerini sağlamak üzere getirilen 4734 sayılı Kanunda zaman içerisinde yapılan değişiklikler, Kanundan beklenen faydanın gerçekleşmesini kısıtlamıştır. Özellikle kanunun kapsam maddesinin daraltılması ve istisna kapsamının genişletilmesi; kamu harcamalarının disipline edilmesini engellemekte, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayabilmekte, kamu tasarruflarından ayrılan kaynakların verimini düşürmektedir. Kamu alımlarının yapılmasındaki bu kontrolsüzlük aynen önceki kanunda olduğu gibi kamu harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı olarak kullanılmasını sekteye uğratmaktadır. Bu durum ise maliye politikasının, sosyo-ekonomik hayata etki eden önemli bir politika aracı olma özelliğini zayıflatmaktadır. 120 ÖZET, YARGI VE ÖNERİLER 1. ÖZET Günümüz modern devlet anlayışında, toplumsal ihtiyaçların karşılanmasının yanında sosyal devlet anlayışının toplumlarca benimsenmesi, devletin faaliyet alanının giderek genişlemesine neden olmuş ve kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli bir şekilde yerine getirilmesini gerekli kılmıştır. Dünyada yaşanan iki büyük savaş ve bu iki savaş arasında yaşanan ekonomik kriz dönemleri, ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri ile düzenlenmesini amaçlayan ve devlet müdahalesine imkân vermeyen “Klasik İktisat” öğretisinin terk edilmesine sebep olmuştur. 1929 tarihli Büyük Buhran’ın ortaya çıktığı dönemlerde, İngiliz iktisatçı John M. Keynes’in devletin maliye politikası araçlarını kullanarak ekonomide aktif rol oynaması gerektiğini savunan öğretileri, savaş sonrası devlet anlayışının hakimiyetinde etkili olmuş ve dünyada birçok devlet, Keynes’in ekonomiye müdahaleci ve üretici devlet modelini benimsemiştir. Kamu harcamalarının önemli rakamlara ulaşmasının nedenlerinden biri, iki büyük dünya savaşının yol açtığı yıkım sebebiyle ülkelerin yeniden inşa edilmesi ihtiyacı olmuştur. Diğer yandan; 9 Az gelişmiş ülkelerde özellikle altyapı hizmetleri gibi pek çok hizmetin devlet tarafından yapılması, 9 Gelişmekte olan ülkelerde devlet eliyle kalkınmanın tercih edilerek planlı kalkınma modellerinin uygulanmaya konulması, 9 Sanayileşmiş ülkelerde ise refah devlet anlayışının yerleşmesi ve kamu kaynaklı refah programlarına ağırlık verilmesi, gibi nedenler kamu harcamalarının sürekli artmasındaki diğer önemli etkenlerdir. Bununla beraber, Keynesyen iktisat teorilerinin ve bu teorilere dayanan mali 121 politikaların birçok ülkede uygulanmasının, kamu harcamalarındaki bu artışta etkisi büyük olmuştur. Maliye politikası, devletin ekonomik hayata müdahalesi ile önem kazanan ve devletin sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi çeşitli mali araçlarının, belirlenen hedefler doğrultusunda nasıl kullanıldığını ve nasıl kullanılması gerektiğini inceleyen bir bilim dalıdır. Fonksiyonel maliye anlayışı, devletin ekonomik hayatı düzenleme ve yönlendirme gücüne vurgu yaparak, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, gelir ve kaynak dağılımının düzenlenmesi, fiyat istikrarının gerçekleştirilmesi gibi amaçlar için maliye politikası araçlarının etkin olarak kullanılması gerektiğini savunmaktadır. Kamu harcamaları, fonksiyonel maliye anlayışına göre kamu gelirleri ve borçlanma ile birlikte devletin çeşitli hedeflerine ulaşmasını sağlayan mali araçlar olarak kullanılmaktadır. Ülkelere göre farklı yapılara sahip olan kamu harcamaları, ülkemizde; merkezi yönetim harcamalarını, yerel yönetim harcamalarını, devletin ve yerel yönetim kuruluşlarının iktisadi girişimleri ve sosyal güvenlik gibi hizmetleri dolayısıyla katlanılan harcamaları kapsamaktadır. Kamu hizmetlerinin, hem insanların yaşam kalitesini arttırmak hem de ekonomik gelişmeyi desteklemek gibi önemli fonksiyonları vardır. Kamu hizmetleri, hizmeti gerçekleştirmekle görevli olan kamu kuruluşlarınca yerine getirilir. Kamu kaynaklarının kamusal ihtiyaçlar doğrultusunda ve etkinlik içerisinde belirlenmesi, temin edilmesi ve kullanılması konusunda kamu sektörüne büyük sorumluluklar yüklenmiştir. Kamu hizmetlerinin neler olacağına ve hangi boyutta yürütüleceğine, içinde bulunulan mali ve ekonomik koşullar doğrultusunda siyasal iktidarlarca karar verilir. Bununla beraber, ekonomik hedeflere ulaşmada kullanılacak maliye politikası araçlarının seçimi ve uygulaması da siyasi bir karar niteliğindedir. Bu siyasi karar bütçedir ve devletin gelir ve harcamaları bütçe ile hukuki bir kimlik 122 kazanmaktadır. Toplumsal ihtiyaçlar ile kamu kaynaklarının en doğru şekilde uyumlaştırılmasını amaçlayan bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal ve hizmetlerle ilgili tercih ve kararların da göstergesi niteliğindedir. Devlet tarafından yapılan veya devletin faaliyet alanına giren fonksiyonlarına ilişkin maliyetin ne kadar olduğunu gösteren kamu harcamaları, kamunun ekonomi içindeki büyüklüğünün ve etkisinin ölçülmesi hususunda da önem taşımaktadır. Kamu kaynaklarının ne kadarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığının bilinmesi; bu alımların ekonomik etkilerinin doğru olarak analiz edilebilmesine yardımcı olmasının yanı sıra, kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde geliştirilmesi için de büyük önem taşımaktadır. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları GSMH içerisinde önemli bir paya sahiptir. Ülkemizde bu payın GSMH’nın %10’undan fazlasına tekabül ettiği ve alımların önemli bir bölümünün Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirildiği tahmin edilmektedir. 20 nci yüzyılla birlikte yükselişe geçerek, özellikle II. Dünya Savaşı sonrasından küreselleşmenin başladığı döneme kadar (1945-1975) büyük artış gösteren kamu harcamaları, ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı üzerinde önemli etkiler meydana getirmiştir. Kamu harcamaları ile devletin geleneksel fonksiyonları olan toplumsal ihtiyaçların karşılanmasının yanında, milli gelirin bölgeler, sektörler ve kişiler arasındaki dağılımı, tam çalışmanın sağlanması ve kalkınma hızının artırılması gibi amaçların gerçekleştirilmesine yönelik etkiler de yaratılmaktadır. Hem kapsam hem de içerik olarak giderek genişleyen kamu müdahaleleri beraberinde artan kamu harcamalarını getirmiş, borçlanmanın olağan bir kamu geliri olarak görülmesinin de etkisiyle yoğun kamu yatırım ve teşvik uygulamaları birçok devleti borç batağı ve kronik enflasyonla karşı karşıya bırakmıştır. 123 1970’li yıllarda özellikle gelişmiş ülkelerde, sosyal refah harcamalarının kamu üzerinde artan mali yükünün, ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatır hale getirdiği ifade edilmeye başlanmış, yaşanan petrol krizlerinin de etkisiyle, devletin sosyo-ekonomik yaşama müdahale etmemesi ve kamu sektörünün payının azaltılması yönünde yeni yaklaşımlar benimsenmiştir. Bu gelişmeler neticesinde dünyada birçok ülkede, 1980’li yıllara doğru kamu sektörünün optimum büyüklüğüne dönmesi ve kaynakların kamu ve özel sektör arasında daha rasyonel esaslara göre dağılımının yapılmasına yönelinmiştir. Böylece, üretim faktörlerinin verimli ve etkin kullanılması amacıyla piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması ve üretici devlet modelinden piyasada rekabeti sağlayıcı, aksaklıkları giderici ve düzenleyici devlet modeline geçiş süreci başlamıştır. Ancak burada bir hususun altının çizilmesi yerinde olacaktır. Bu husus, devleti “fonksiyonel devlet” modelinde tanımlayan ve ekonomi üzerindeki maliye politikası araçlarının önemine vurgu yapan Keynesyen yaklaşımın, son yıllarda pek çok eleştiriye maruz kalarak sorgulanmaya başlamış olmasına ve kamu yönetimi ile ilgili anlayışta yeni arayışlar ve yaklaşımlar sürecine rağmen; halen dünya üzerinde gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde devletin belli hedefleri gerçekleştirmek veya belli sorunları gidermek amacıyla ekonomi politikalarını bir araç olarak kullanmaya devam etmekte olduğudur. Ülkemizde uzunca bir süre çeşitli nedenlerle gelirlerin üzerinde harcama yapılması ve bu harcamaların vergiler yerine borçlanmayla karşılanması yönündeki politikaların uygulanması sonucunda borç stoklarımız oldukça yükselmiştir. İç ve dış borçlardan doğan faiz ödemeleri, 1980’li yılların başından başlayarak günümüze kadar katlanarak artmıştır. Faiz harcamalarındaki bu olağanüstü artış nedeniyle bütçe açıklarının milli gelire oranı iki haneli seviyelere ulaşmıştır. Faiz harcamaları hariç tutulduğunda bütçenin fazla vermesi olarak ifade edilen faiz dışı fazla kavramı, günümüzde bütçenin ve kamunun en önemli 124 ekonomik göstergesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda ülkemizde son dönemlerdeki maliye ve bütçe politikalarının temel önceliği de mali disiplinin sağlanarak faiz dışı fazla verilmesi ve kamu açıklarının kalıcı bir biçimde azaltılarak borç stoklarının milli gelire oranının makul seviyelere çekilmesi olarak öngörülmektedir. IMF ile yapılan anlaşmaların da etkisi ile uygulanan sıkı maliye politikaları nedeniyle önemli seviyelerde faiz dışı fazlalar elde edilmiş ve milli gelirde büyüme sağlanarak enflasyon tek haneli rakamlara indirilmiştir. Geçtiğimiz yıla damgasını vuran ve ABD’de konut piyasasında başlayarak, finansal kesimin ardından reel kesime de sirayet eden “yüzyılın krizi” olarak adlandırılan küresel ekonomik kriz, tüm dünya devletleri ile birlikte Türkiye ekonomisini de etkisi altına almaya başlamıştır. Küresel krizin aşılması ve ülke ekonomilerinin canlandırılması için dünya genelinde çok sayıda tedbirler alınmaktadır. Türkiye ekonomisinde de üretim, ihracat ve işsizlik göstergelerini olumsuz yönde etkileyen krizle ilgili olarak üretim ve ihracata yönelik çeşitli desteklemeler yapılmasına ve birçok alana vergi indirimi ve muafiyeti getirilmesine dair çok sayıda düzenleme hayata geçirilmeye devam etmektedir. Türkiye Cumhuriyetinin kurulduğu ilk yıllarda yetersiz sermaye birikimi ve ülkenin içinde bulunduğu koşullar, sanayileşme politikalarının devlet eliyle başlatılmasını ve ekonomik gelişmenin KİT’ler aracılığıyla gerçekleştirilmesini zorunlu kılmıştır. 1950’li yıllarda KİT’lerin özel kesime devredilmesi konusuna hükümet programlarında dahi yer verilmesine rağmen o dönemlerde ülkenin içinde bulunduğu koşullar gereği karma ekonomi modeli sürdürülmüş ve 1980 yılına kadar kamunun ekonomideki yerinde bir azalma olmamıştır. Ancak, 1980 sonrası dönemden itibaren devletin üretim alanından çekilerek rekabetçi piyasa koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere düzenleyici kurallar koyma ve bu kurallara uyulmasını sağlama işlevine ağırlık kazandırılmaya çalışılmış, bu hedeflere kalkınma planları ile ekonomik programlarda da yer verilmiştir. Buna göre devletin ekonomideki temel rolü, 125 piyasalarda serbest rekabet koşullarını sağlamak ve teşebbüs gücünün önündeki engelleri kaldırmaktır. Devletin mal ve hizmet üreticisi konumundan uzaklaşarak asli görevlerinde yoğunlaşması ve ekonomideki faaliyetlerinin rasyonel bir gözetim ve düzenlemeyle sınırlı tutulması amacıyla özelleştirme uygulamalarına hız verilmiştir. 1980 sonrası dönemden başlayarak özellikle son yıllarda çok sayıda özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiş ve gerçekleştirilmeye devam edilmektedir. Öte yandan, dünyada yaşanan yeni bir yönetim felsefesi ışığı altında yapısal reform alanındaki gelişmelere Türkiye de kendini uyarlamak durumunda kalmış, ülkemizin AB’ye üyelik sürecinin de getirdiği dinamizm ile kamu yönetimi alanında birçok yasal düzenleme gerçekleştirilmiştir. Ülkemizin bu alandaki en önemli çabaları, kamu ihale sistemi ile kamunun yeniden yapılandırılması çerçevesinde kamu mali yönetimi alanında yapılan reformlardır. Bu kapsamda önce Türk kamu ihale sistemini yeniden düzenleyen 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 01.01.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Bunu, tüm hükümleriyle 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu izlemiştir. Bu düzenlemeler ile de kamu mali yönetim sistemi yeniden yapılandırılarak, kamusal karar alma süreci içerisinde kamu kaynaklarının daha verimli ve etkin kullanılması yolunda çok önemli adımlar atılmış bulunmaktadır. İhale kanunları ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için ihtiyaç duyulan mal ve hizmetlerin satın alınmasına ve yapım işlerinin gerçekleştirilmesine dayanak olan ilkeler ile bunlara ilişkin esaslar belirlenir. Kamu alımları alanını düzenleyen yasal metinlerin, her şeyden önce kaynakların etkin ve verimli kullanılmasına yönelik olarak hazırlanması gerekmektedir. Sistemin iyi kurgulanması, kamu giderlerinin önemli bir 126 bölümünü disipline ederek kaynakların kamu yararına kullanılmasını sağlayacaktır. Günümüzde, kamu alımları alanının kuralları ve işleyişi bakımından iç ve dış kamuoyuna güven veren, uluslararası rekabete açık, şeffaf bir piyasa olması, ekonomik sistemin sağlıklı gelişmesini desteklemesi beklenmektedir. 4734 sayılı Kanun, kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamaların ortak bir disiplin altına alınması için, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasal düzenlemeye tabi olmalarını sağlamak üzere hazırlanmıştır. Esasen Kanunun temel gerekçesi de budur. Bu anlamda kanun koyucu, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşların ihalelerinin bu Kanunda belirlenen esas ve usullere göre yerine getirilmesini hükmetmiştir. Kanunda, kamu alımları alanında saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap verebilirliğin ve kamuoyu denetiminin sağlanması amacına yönelik çeşitli düzenlemelere yer verilmiştir. Kamu harcama sisteminin devamı niteliğinde olup, kamu idaresi ile yüklenici arasında imzalanan sözleşmelere ilişkin hususlar ise 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununda düzenlenmiştir. Anılan Kanunda, kamu idaresi ile yüklenicinin karşılıklı taahhütlerini gösteren ve özel hukuk akdi niteliğinde olan sözleşmelerin, tarafların eşit hak ve yükümlülüklere sahip olmalarını sağlayacak şekilde uygulanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir. 4734 sayılı Kanun, kamu alımlarında saydamlık ve rekabet ilkelerini temel alarak hazırlanmış bir kurallar bütünüdür. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda, kamu ihalelerinde yolsuzluk ve suistimallerin önlenmesi, ihalelerde rekabet, saydamlık, eşit muamele ve güvenilirliğin sağlanması, sözleşmelerde idare ile yüklenici arasında olması gereken yararlar dengesinin korunması ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması amacına yönelik çok sayıda düzenlemeye yer verilmiştir. 127 4734 sayılı Kanun, kamu kurumlarının yalnızca harcamayı gerektiren mal veya hizmet alımları ile yapım işlerine özgü olarak hazırlanmıştır. Kanun ile önemli miktarda kamu kaynağı kullanan kamu idarelerinin büyük bir kısmı kapsama alınarak mali disiplini bozucu şekilde kendilerine özgü düzenlemelerle ihale yapmalarının önüne geçilmiştir. Kanunda, ihalelerde rekabet sağlanması için, işin hangi usulle ihale edildiğine bakılmaksızın (zorunlu haller dışında) ilan yoluyla duyurulması esası benimsenmiştir. Ayrıca ihale sonuçlarının ilan edilmesine yönelik düzenlemeyle de kamu ihalelerinde şeffaflığın sağlanması konusunda önemli bir adım atılmıştır. İlan tarihleri ile ihale tarihi arasındaki sürenin belirlenmesinde, isteklilerin sorumluluk taşıyan gerçekçi teklifler hazırlayabilmeleri için yeterli süre tanınmasına özen gösterilmiştir. Kanun, ihale sürecinin saydamlık içinde geçmesini sağlamaya yönelik olarak isteklilerde aranabilecek ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve teknik yeterliklere ilişkin kriterleri ayrıntılı olarak düzenlemiş ve ihaleye katılım kriterlerinin neler olduğuna ihale dokümanında ve ilan veya davet belgelerinde yer verilmesini öngörmüştür. Kamu ihale sisteminin sorunlu alanlarından biri olan tahmini bedel esas alınarak indirim yapılmak suretiyle ihaleye çıkılması uygulamasının yerine, idare tarafından ayrıntılı fiyat araştırması yapılarak yaklaşık maliyetin gerçekçi bir şekilde tespit edilmesi ve bunun gizli tutulması ilkesi benimsenmiştir. 4734 sayılı Kanunla, pek çok yatırım projesinin yarım kalmasına ve kamu kaynaklarının israf edilmesine neden olan yeterli ödeneği bulunmayan işler için ihaleye çıkılmasına izin verilmemiştir. Kanun, yapım işlerinde işin her türlü özelliğinin tanımlandığı uygulama projeleri yapılarak ihaleye çıkılması ilkesini benimsemiştir. Böylece, ayrıntılı bir projesi olmadan düşük keşif bedelleriyle ihaleye çıkılan ancak yıllarca 128 bitirilemeyerek çok yüksek tutarlarda kamu kaynağının israf edilmesine neden olan işlerin ihale edilmesine izin verilmemiştir. Genellikle bürokrat kökenli kişilerden edinilen ve bazı deneyimsiz firmaların kamu ihalelerinde yüksek meblağlarda işler üstlenmesini sağlayarak inşaat sektöründe haksız rekabet de yaratan müteahhitlik karnesi uygulamasına son verilerek, kamu ihalelerine belli bir iş deneyimi olan, aynı işi ya da benzer işi daha önce kusursuz olarak yaptığını kanıtlayan isteklilerin katılımı sağlanmıştır. İşletime alınmayacak ve gereksiz harcamalara neden olacak yatırımlara girişilmesine engel olunmak amacıyla, ilgili mevzuatı gereğince ÇED raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılması için ÇED olumlu belgesinin alınması konusunda idarelere zorunluluk yüklenmiştir. Bilindiği gibi, 1980’li yıllar ülkemizde üretici devlet modelinden, rekabeti sağlayıcı ve piyasa aksaklıklarını giderici düzenleyici devlet modeline geçiş sürecinin başlangıç yılları olmuştur. Bu bağlamda, kamu yönetimi reformu çerçevesinde, kimi duyarlı alanları düzenleyip denetlemekle görevli birçok kurul oluşturulmuştur. Bu kurullardan birisi de 4734 sayılı Kanun ile kurulan Kamu İhale Kurumudur. Kurum, Maliye Bakanlığının ilişkili kuruluşudur ve kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir. Türk kamu alımları sistemini düzenlemek ve denetlemek üzere merkezi bir idare olarak kurulan Kurum, Kanunda belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkili kılınmıştır. Kurumun başlıca görevleri; ihale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan sürede, idarece yapılan işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek ve sonuçlandırmaktır. Aynı zamanda, yapılan ihalelerle ilgili bilgi toplamak ve bu bilgilere göre istatistikler oluşturarak bunları yayımlamak da Kurumun görevleri arasında sayılmıştır. Kurum, bu kapsamda 2003 yılından itibaren yapılan ihalelerle ilgili 129 her bir yıla ait uygulama sonuçlarını, yıllık Kamu Alımı Raporları adı altında yayımlamaktadır. Yıllık kamu alımı raporları, 4734 sayılı Kanuna göre gerçekleşen kamu ihalelerine ilişkin elde edilebilecek en kapsamlı ve güvenilir bilgileri içermektedir. Bu nedenle, araştırma raporunun hazırlanmasında yıllık kamu alımı raporlarında yer alan verilerden sıklıkla yararlanılmıştır. Kamu yönetimine ilişkin çağdaş düzenlemelerin en temel prensiplerinden biri mali saydamlıktır. Kamu alımlarında saydamlık, kamuoyu denetimi, düşük düzeyde yolsuzluk ve etkili kamu harcamaları kavramlarıyla etkileşim içinde olan bir kavramdır. İhalelerde saydamlık, kamu alım sürecini kamuoyunun denetimine açık hale getirerek, kamusal kaynakların belirlenen sosyal ve mali politikalar doğrultusunda etkin bir biçimde kullanılmasının önemli bir güvencesidir. Kamu alımlarında etkinliği bozan usulsüzlük, yolsuzluk ve himayecilik gibi uygulamaların esas kaynağı ihale sürecinin yeteri kadar saydam olmamasıdır. İsraf ve yolsuzluklar ile mücadele etmenin en etkili yolu, hiç kuşkusuz ihale sürecinin başından sonuna kadar mümkün olan en üst seviyede saydam olmasını sağlayacak bir kamu alım sisteminin oluşturulmasıdır. 4734 sayılı Kanunda saydamlık, kamu ihalelerinin en temel ilkelerinden biri olarak belirlenmiş ve ihalelerinin saydamlık içinde yürütülmesinin harcanılan kamu kaynaklarının etkinliği açısından önemi ortaya konulmuştur. Kamu alımlarında etkinlik, ihtiyaç duyulan belli nitelikteki mal ve hizmeti mümkün olan en ucuz fiyattan almayı, başka bir ifadeyle harcanan paranın karşılığında en iyi değeri elde etmeyi gerektirmektedir. Kamu alımlarında rekabet ilkesinin sağlanması, temelde ihale mekanizmasının iyi tasarlanmış olmasına bağlıdır. Öncelikle ihale şartnamelerinin alımın amacına uygun biçimde hazırlanması ve ihtiyacın tanımının kapsamlı bir şekilde yapılması gerekmektedir. İhale sürecinin ilk adımını oluşturan ilanlar, ihaleye teklif verebilecek olan tüm potansiyel isteklilerin ihaleden haberdar olmalarını mümkün kılacak şekilde ve yaygınlıkta yapılmalıdır. 130 Her bir kamu alımında rekabeti etkili bir biçimde sağlamak ve sürdürebilmek için idarelerce en geniş katılımın olduğu ihale usulünün tercih edilmesi büyük önem taşımaktadır. Mali disiplinin güçlendirilmesi için, kamu idarelerine tahsis edilen kaynakların harcanmasında savurganlığın önlenmesi gerekmektedir. Kamu harcamalarında savurganlığın önlenmesinin en temel yolu harcamaların disipline edilmesidir. 4734 sayılı Kanun ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarının her tür kaynaktan yapacakları mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini aynı düzenlemelere tabi olacak şekilde karşılamalarının tasarlanmış olması, kamu harcamalarında mali disiplinin sağlanması adına atılmış büyük bir adımdır. Kanun ile bazı idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnaların mali disiplini bozucu etkilerinin azaltılması amacıyla, bu kapsamda gerçekleştirilecek alımlara ilişkin esas ve usuller belirlenmesi ilkesi de benimsenmiştir. Ülkemizde kamu idarelerinin, planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelerine dayandırma ve uygulamayı etkili bir biçimde izleme hususlarında mali ve yönetsel sorunlarının bulunduğu bilinmektedir. Hızla değişen ve gelişen koşullar karşısında, kamu kurumlarının değişime ayak uydurmaları ve değişimi kontrol altına alabilen yönetim araçlarını kullanmaları önem arzetmektedir. Kamu yönetim alanında yaşanan yapısal reformlar ile devletin değişen rolüne uygun olarak kamu idarelerinin, ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde varlık nedenlerini (misyonlarını) netleştirmelerini, politika ve önceliklerini ortaya koymalarını ve performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını ölçmelerini sağlayacak bir yapıya kavuşturulmasına çalışılmaktadır. Kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitelide sunulabilmesi, etkin bir harcama sisteminin oluşturulması ile sağlanabilmektedir. 5018 sayılı Kanun ile kamu idarelerince kamu kaynağı kullanılmasının genel esasları belirlenmiştir. 131 Kanun, geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğü getiren kamu alımları için yüklenmeye girişilmesini; mali yılla sınırlı olarak ve bütçede yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, mali yılla sınırlandırılamayan belli iş ve hizmetler için yüklenmeye girişilmesini ise ödenek planlamasının buna göre yapılması koşuluna bağlayarak kamu alımlarının planlı yönetim çerçevesinde gerçekleştirilmesi ilkesini mali hayatımıza adapte etmiştir. Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı Kamu İhale Kanununun temel ilkelerinden biridir. Kanunda, kamu idarelerinin iş programlarını ve bütçelerini belli bir plan çerçevesinde gerçekleştirmelerini sağlayacak çeşitli düzenlemelere de yer verilmiştir. Günümüz kamu yönetimi anlayışında bilgi yönetimi, kamu yönetiminin işlevlerinin daha etkili olarak yerine getirilmesinde merkezi bir rol oynamaktadır. Tüm dünyada son yıllarda teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin yarattığı avantajların kamu yönetimine de yansıtılması, hizmetlerin ve süreçlerin performanslarının iyileşmesine, hizmet sunumunda etkinliğin sağlanmasına yönelik yeni olanaklar ve fırsatlar sunmaktadır. Kamuda bilgi sistemleri alanında gerçekleştirilecek ilerlemeler, kamu harcama sisteminin iyileştirilmesine yönelik çabaları güçlendirmekte, sistemdeki bu iyileşme ise kamu harcamalarında tasarruf sağlanmasına neden olmaktadır. 4734 sayılı Kanuna göre Türkiye çapında yapılan tüm alımların, elektronik ortamda tek merkezde kayıt altına alınması, ülkemizin kamu alımları tablosunun sağlıklı veriler ışığında oluşturulmasına değerli katkılar sağlamaktadır. Kamu ihalelerine ilişkin oluşturulan tablo, kamu alımlarının yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesi ve kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir kaynak olmaktadır. Kamu ihaleleriyle ilgili bu veriler, kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığı konularında kamuoyuna gerçekçi bilgiler vererek mali saydamlık açısından da önemli bir işlevi yerine getirmektedir. 132 Kamu hizmetlerinin vatandaşa en kolay ve en etkin bir biçimde, kaliteli, hızlı ve güvenli ulaştırılmasını sağlayacak olan ve klasik bürokratik devlet kavramının yerini alan e-devlet anlayışı, devlet tarafından vatandaşlara verilen hizmetler konusunda kurumların bilgi teknolojilerini kullanmasını hedeflemektedir. Ülkemizde kamu alımları sisteminde tüm satın alma sürecinin bilgi teknolojileri kullanılarak oluşturulması konusunda hızlı bir dönüşüm ve değişim gerçekleşmektedir. Bu bağlamda, 5812 sayılı Kanunun Kamu İhale Kanununa getirdiği Elektronik Kamu Alımları Platformu, dinamik alım sistemi ve elektronik eksiltme gibi yenilikler, elektronik ihale sisteminin (e-ihale) hayata geçirilmesi konusunda atılan önemli adımlar olmuştur. İhale sürecinin ilk ve önemli bir adımını oluşturan ihale ilanlarının, internet üzerinden uygulamaya konulan bir program aracılığıyla Kamu İhale Bülteninde yayımlanması zorunluluğu, ilan üzerinde yapılan hataların engellenmesinin yanı sıra ihale işlem dosyasındaki hataların da önüne geçilmesini sağlamaktadır. Bu uygulamayla ilanlarda ve ihalenin başlangıç aşamasında yapılan hatalar asgari seviyeye indirilerek, hatalı ilan nedeniyle ihalenin bozulması ve sürecin yenilenmesinin getireceği külfet ve maliyet önemli ölçüde engellenmektedir. İhale duyurularının elektronik yollarla yapılması, ihaleye ilişkin bilgileri daha geniş kitlelere ulaştırarak rekabeti artıracak ve kaliteli malın daha ucuza alınması sonucunu doğuracaktır. Ayrıca, e-ihale uygulamasında yapılan birçok işlemin teknolojik araçlarla yerine getirilmesi, klasik ihale sistemine kıyasla hem kurumlar hem de istekliler açısından piyasa işlem maliyetlerinden düşüşleri ve işgücünden tasarrufu beraberinde getirerek kamu harcamalarını azaltıcı yönde bir etki yaratacaktır. Böylece, kamu harcamalarından tasarruf edilen bu kaynaklar ile vatandaşlara daha fazla hizmet vermek imkanı doğacaktır. Tüm bunların yanında e-ihale uygulamalarıyla ihale sürecinin kısalmasında, ihalelerle ilgili yasal prosedürlerin standartlaşmasında, işlemlerin 133 basitleştirilmesinde ve kamuda ihale alanında uygulama birliğinin sağlanmasında da önemli ilerlemeler sağlanacaktır. Kamu İhale Kanununda yapılan değişiklikle ihale sonrasında düzenlenen sözleşmelerin notere onaylatılması zorunluluğu kaldırılmıştır. İdareler ile yüklenicileri daha işe başlamadan yüksek işlem ve süreç maliyetleri ile karşı karşıya bırakan bu giderin ortadan kalkması ile kamu tasarruflarına olumlu katkılar sağlanmaktadır. Günümüz ekonomilerinin önemli sorunlarından biri olan kayıt dışı ekonomi, devletin temel gelir kaynağı olan vergi gelirlerini azalmasına, bireyler ve işletmeler arasında haksız rekabetin doğmasına, gelir dağılımının bozulmasına ve toplumdaki vergi bilincinin azalmasına yol açmaktadır. Kamu ihaleleri aracılığıyla her türlü mal ve hizmet hareketlerinin izlenebilmesi, ekonomide kayıt dışılığın önlenmesi için önemli bir fırsat olmaktadır. Kamu ihalelerine iştirak edebilmenin, Sosyal güvenlik prim borcu ve vergi borcunun bulunmaması ön koşuluna bağlı olmasının dışında, ihale süreci boyunca yüklenicinin ödenmemiş prim ve vergi borcu bulunması durumunda idarelerin bu borcu yüklenicinin hak edişlerinden kesme yükümlülüğünün bulunması, vergi ve prime ilişkin hareketlerin etkili bir şekilde takibini ve tahsilini sağlayarak kayıt dışılığın önlenmesine ve kamu gelirlerinin artmasına neden olmaktadır. Kamu alımları nedeniyle yapılan harcamaların büyüklüğü, kamu ihalelerini özel sektör için cazip bir pazar yapmaktadır. Devletin en büyük alıcı olduğu piyasalardaki kamu ihalelerinde rekabetin sağlanmasının, ekonominin bütün aktörleri için önemli yararları bulunmaktadır. İhalelerde rekabet olması, bir yandan kalite ve maliyet açısından en iyi sonuçları doğurarak kamu kaynaklarının etkin bir biçimde harcanmasını sağlamakta, diğer yandan firmaların tek pazarın getirdiği avantajlardan tam olarak istifade etmelerini mümkün kılmaktadır. 134 Kamu alımları, özel sektöre büyük ticari fırsatlar sunarak endüstriyel rekabetin ve milli ekonominin güçlenmesine de önemli katkılar sağlamaktadır. İç piyasada artan rekabet gücü sayesinde yerel ekonomi dünya pazarlarına açılarak bu pazardaki payını artırma fırsatı elde etmiş olacaktır. Rekabet içinde gerçekleşmeyen kamu alımları nedeniyle kamu kaynaklarının etkinliği bozulacak ve kamu harcamaları artacaktır. Bu durum kamu kesimi açıkları üzerinde olumsuz etkiler yaratarak enflasyon oranının yükselmesi sonucunu doğuracaktır. Enflasyon oranındaki artışlar zincirleme etki ile piyasaların bozulmasına neden olacak ve teşebbüs gücünü zayıflatarak müteşebbislerin yenilik yapmaları, gelişmeleri ve dış piyasalara açılmaları konusundaki şevklerini kırıcı etkiler yaratacaktır. Diğer taraftan, yüksek seyreden enflasyon piyasaya duyulan güvenin azalmasına neden olacak, gelecek ile ilgili olumsuz beklentiler kamu ihalelerine katılımı ve dolayısıyla da rekabeti sınırlandıracaktır. Kamu İhale Kanununa göre kuruluşlar alımlarını üç şekilde gerçekleştirmektedirler. Bunlardan ilki ihale usullerine göre, diğeri doğrudan temin şeklinde ve sonuncusu da istisna kapsamında yapılan alımlardır. Kanunun genel hükümlerine dayanılarak ihale usullerine göre gerçekleştirilen alımlar; açık ihale usulü, belli istekliler arasında ihale usulü ve belli hallerde de pazarlık usulüne göre yapılır. Zaten Kanun, açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulünü temel ihale usulleri olarak belirlemiş, pazarlık usulünün ise Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceğini hüküm altına almıştır. Kuruluşların ihtiyaçlarını diğer bir alım şekli doğrudan temindir. Kanunda belirtilen hallerde ihtiyaçların genel hükümlere tabi olmaksızın karşılanmasına imkân tanıyan bu düzenlemeyle kuruluşlara alımları konusunda çeşitli kolaylıklar sağlanmıştır. 135 Kanunun istisnaları düzenleyen maddesi ile de esasen bu Kanuna tabi olan kuruluşlara konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır. 4734 sayılı Kanuna göre gerçekleştirilen ihalelerle ilgili Kamu İhale Kurumuna 2003-2004 yıllarında düzenli bilgi akışının sağlanamadığı tespit edildiğinden Kanunun ilk iki yılına ait uygulama sonuçları dikkate alınmamıştır. Kanuna tabi idarelerce ihale usullerine göre, doğrudan temin şeklinde ve istisna kapsamında gerçekleştirilen toplam kamu harcamaları yıllar itibarıyla aşağıdaki gibi gerçekleşmiştir. 9 2005 yılında 30.684.742.000 TL. 9 2006 yılında 39.023.460.000 TL. 9 2007 yılında 65.978.292.000 TL. 9 2008 yılında 83.915.297. 000 TL. 2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönem içinde harcamalar gerçekleştirme yöntemlerine göre tasnif edildiğinde, kamu alımları çerçevesinde gerçekleştirilen toplam harcamaların yaklaşık olarak % 78’lik kısmının ihale usullerine göre yapıldığı, istisna ve doğrudan temin gibi Kanunun öngördüğü genel kurallar dışında yapılan alımların ise toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak % 22’sini oluşturduğu görülmektedir. Harcamaların kurumsal bazda değerlendirilmesi sonucunda, yıllar itibarıyla en fazla kamu harcamasının mahalli idarelerce gerçekleştirildiği görülmüştür. Mahalli idare harcamalarını sırasıyla KİT’lerin, Sağlık Bakanlığının, Milli Savunma Bakanlığının, yüksek öğretim kurumlarının, Milli Eğitim Bakanlığının ve Bayındırlık Bakanlığının harcamaları izlemektedir. Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan toplam harcamaların yaklaşık olarak %82’lik kısmının bu harcamacı kuruluşlarca gerçekleştirildiği görülmüştür. 136 Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesi, esasen Kanuna tabi olan idarelerin konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanıyan düzenlemeleri içermektedir. Anılan Kanunun ilk halinde 6 bentten oluşan istisnalar ile ilgili maddenin kapsamı, geçen altı yıl boyunca sürekli genişleyerek son düzenlemelerle birlikte 15 bende çıkmış bulunmaktadır. Bunun yanında kimi kamu idarelerince, ihalelerinde kısmen ya da tamamen 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda münferit ya da torba kanunlar ile çok sayıda yasal düzenleme de yapılmıştır. Dolayısıyla Kanunun 3 üncü maddesi, alımlarını bu Kanun hükümlerine tabi olmadan gerçekleştirebilecek kuruluşların tamamını yansıtmamaktadır. Yıllık kamu alımları istatistiklerine göre istisna kapsamında yapılan alımlar, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak %13’ünü oluşturmaktadır ve yıllar itibarıyla istisna kapsamında en fazla harcama MSB ve KİT’ler tarafından gerçekleştirilmiştir. Savunma, güvenlik ve istihbarat alanları ile ilgili alımların doğası gereği gizlilik içerisinde yürütülmesi ve ihtiyaçların süratle temin edilmesi gerektiğinden, MSB’nın harcamalarının önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmiş olması beklenilen bir durum olarak değerlendirilebilir. 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine, 4964 sayılı Kanunla eklenen (g) bendi, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları belli bir bedele kadar olan mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında gerçekleştirmeleri konusunda KİT’lere de imkân tanımıştır. Bu düzenlemenin dışında, geçtiğimiz yıllar içerisinde çeşitli kanunlarla yapılan birçok düzenlemeyle de KİT’lere konu ve kurum bazında ihtiyaçlarının bir kısmını 4734 sayılı Kanunun istisna hükümlerine göre gerçekleştirmeleri yönünde hükümler getirilmiştir. Tüm bu düzenlemeler, ürettiği mal ve hizmetlerle ülke ekonomisine önemli katkılar sunan ve görevlerini yerine getirirken önemli miktarda kamu kaynağı kullanan 137 KİT’lere, harcamalarının yarısına yakın kısmını Kanunun genel kuralları dışında kalmak suretiyle gerçekleştirme imkanı sağlamıştır. Piyasa koşullarına tabi olarak faaliyet gösteren KİT’lerin, doğrudan üretime yönelik ihtiyaçları konusunda yapacakları mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında karşılamaları KİT’lerin işletmecilik politikalarının etkin bir şekilde uygulanması için bir gereklilik olarak değerlendirilebilir. Ancak ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını da Kanuna tabi olmadan karşılamalarına imkan tanınmasının, kamu kaynaklarının etkinliğini ve kamusal denetimi sağlayacak bir düzenleme olmadığı düşünülmektedir. Kanun kapsamında en fazla harcama belediyeler, il özel idareleri ve mahalli idare birliklerinden oluşan mahalli idarelerce yapılmaktadır. Devletin kamusal alandaki sorumluluklarını paylaşan bir örgütlenme biçimi olarak, kamu hizmetlerinin sağlanmasında aktif rol oynayan yerel yönetimlerin, kamu yönetiminin önemli unsurlarından biri olduğu aşikardır. 5393 sayılı Belediye Kanunu belediyelere, kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilme hakkı tanımaktadır. Belediye İktisadi Teşebbüsleri, bu kapsamda kurulmuş olan ve değişik sektörlerde faaliyet gösteren işletmelerdir. Kamu İhale Kanununun 3 (g) maddesi, kamu kaynaklarını kullanmak suretiyle işletmecilik yapan ve esasen 4734 sayılı Kanunun kapsamında bulunan BİT’lerin de mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanımıştır. Yalnızca Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığına bağlı 16 adet olmak üzere Türkiye çapında çok sayıda belediye şirketi bulunmaktadır ve bu şirketler tarafından yapılan mal ve hizmet alımlarının önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmesi bu yasal düzenlemenin doğal bir sonucu olacaktır. Ne var ki yıllık kamu alımı raporları mahalli idarelerin harcamalarının %0,5’i kadarını bu kapsamda gerçekleştirdiklerini göstermektedir. Beklenilenin aksine bir durumla karşılaşılması, mahalli idarelerce istisna kapsamında yapılan 138 harcamalar konusunda Kamu İhale Kurumuna sağlıklı bilgi akışının olmadığı yönündeki varsayımı güçlendirmektedir. İstisna hükümlerine göre gerçekleştirilse dahi, kuruluşlar alımlarında saydamlık ilkesine uygun hareket ederek kamu kaynaklarını etkin ve verimli kullanmak durumundadır. Kanunun Geçici 4 üncü maddesi de istisna kapsamında yapılacak alımlara ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesine dair çok sayıda hükme yer vererek özünde bu amaca hizmet etmektedir. Ancak, istisna kapsamında yapılan harcamaların yarısından fazlasını oluşturan ve kuruluşlarca sıklıkla kullanılan 3 (g) maddesinin uygulanmasına ilişkin ortak hükümleri belirleyen herhangi bir düzenleme yapılmamıştır. Kamu İhale Kanunu, ilki Kanun henüz yürürlüğe girmeden önce yapılan değişiklik olmak üzere bu güne kadar doğrudan Kanunun değiştirilmesi şeklinde 17 kez değişikliğe uğramıştır. Bu Kanunun hükümlerine ilişkin değişikliklerin sadece bu Kanunda yapılacağına dair hükme rağmen, bazı kurum ve kuruluşlar kendi kanunları veya bazı torba kanunlar ile de 4734 sayılı Kanundan muaf tutulmalarını sağlayacak düzenlemelere gitmişlerdir. Kanunda, doğrudan Kanunun kendi içerisinde veya diğer çeşitli kanunlarla dolaylı yoldan yapılan tüm bu yasal düzenlemelerin sayısal çokluğu ve karmaşıklığı, değişiklikleri izlemenin ve değerlendirmenin ne denli güç olduğunu da ortaya koymaktadır. Kanuna yapılan müdahalelere topluca bakıldığında bazı düzenlemelerin, Kanunun AB müktesebatı ile uluslararası ihale uygulamalarıyla paralellik göstermesi amacını taşıdığı ve bazı düzenlemelerin ise Kanunun birtakım eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik olarak yapıldığı görülmektedir. Ancak müdahalelerin büyük bir çoğunluğunun, kuruluşların çeşitli gerekçelerle kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma çabalarından kaynaklandığı anlaşılmaktadır. 2002 yılında yasalaşan Kanun, bu zamana kadar yapılan çok sayıda düzenleme ile kapsam açısından daraltılmış, buna karşın istisna ve muafiyetler açısından oldukça genişletilmiştir. Kanunun ilk hali ile bu Kanuna 139 tabi olan birçok kamu kuruluşu, istisna hükümlerine dahil olmalarını sağlayacak çeşitli düzenlemelerle Kanun kapsamı dışına çıkmışlardır. Bu araştırma raporunda defaten ifade edildiği üzere, idarelerin Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında kalmalarını sağlayan düzenlemeler ile denetimsiz alanlar yaratılmaya çalışılmaktadır. Kamu kaynaklarının, esasen 4734 sayılı Kanun kapsamında olup da çeşitli gerekçelerle kapsam dışına çıkan kamu idarelerince kullanılır hale gelmesi, kamu mali yönetiminin bozulmasına ve kamu harcamalarının disiplin ve yeknesaklığından uzaklaşılmasına yol açmaktadır. Bilindiği üzere 4734 sayılı Kanunun yürürlüğe konulması, kamu alımlarını düzenleyen 2886 sayılı Kanunun gerek usul gerekse de esasa yönelik düzenlemelerindeki eksiklikleri nedeniyle yetersiz kalmasından ve ayrıca AB müktesebatıyla da uyumsuzluk göstermesinden kaynaklanmıştır. Bu bağlamda 2886 sayılı Kanunun en temel eksiklikleri; ihalelerde rekabeti, şeffaflığı ve kamuoyu denetimini yeterince sağlayacak düzenlemelere sahip olmamasıdır. Bir diğer önemli eksikliği de kamu ihaleleri aracılığıyla yapılan usulsüzlük ve yolsuzluklara engel olacak düzenlemelerden yoksun olmasıdır. Hatta bu Kanunda yer alan bazı düzenlemelerin bizatihi kendisi zaman içerisinde, usulsüzlük ve yolsuzlukların kaynağı haline gelmiştir. 2886 sayılı Kanunun 44 üncü maddesine göre Belli İstekliler Arasında Kapalı Teklif Usulü ile yapılan ihaleler ile 89 uncu maddesine göre Özelliği Bulunan İşler kapsamında yapılan ihaleler, parasal tutarları çok yüksek olan önemli işlere ait ihalelerdir. Bu kapsamda ihalelerin ilansız olarak yapılması ve uygulanacak esas ve usullerin Kanunun genel kurallarına tabi olmaksızın belirlenmesi, büyük miktarlarda usulsüzlük ve yolsuzluklara kapı aralamış, bu yöndeki iddialar sürekli olarak dile getirilmiştir. Rekabet ilkesi açısından 2886 sayılı Kanunun önemli bir eksikliği olarak karşımıza çıkan, İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler kapsamında Kanunun 71 inci maddesinde yer alan ihtiyaçların kamu kuruluşlarından kıymet takdiri 140 suretiyle karşılanmasına ilişkin düzenlemedir. Bu düzenleme, ihalelerde rekabet ilkesini ihlal etmenin yanı sıra, özel sektör ve kamu sektörü arasında da haksız rekabete yol açmıştır. Kanunun yukarıda sayılan maddelerine göre yapılan ihaleler, kamu harcamaları için ayrılan kaynakların etkin bir maliye politikası aracı olarak kullanılmasına da engel teşkil etmiştir. 2003 yılından itibaren uygulanmakta olan 4734 sayılı Kanunun ilk hali, esas itibariyle 2886 sayılı Kanunda görülen pek çok eksiklik ve aksaklıkları ortadan kaldıracak nitelikte düzenlemeler içermiş, Kanunun hem AB müktesebatına hem de Dünya Ticaret Örgütü’nün normlarına uygun olmasına büyük özen gösterilmiştir. Kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarını aynı yasa kapsamında gerçekleştirmelerini sağlamak üzere getirilen 4734 sayılı Kanunda zaman içerisinde yapılan değişiklikler, Kanundan beklenen faydanın gerçekleşmesini kısıtlamaktadır. Özellikle Kanunun kapsam maddesinin daraltılması ve istisna kapsamının genişletilmesi; kamu harcamalarının disipline edilmesini engellemekte, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayabilmekte, kamu tasarruflarından ayrılan kaynakların verimini düşürmektedir. Kamu alımlarının yapılmasındaki bu kontrolsüzlük aynen önceki kanunda olduğu gibi kamu harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı olarak kullanılmasını sekteye uğratmaktadır. 4964 sayılı Kanun ile enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren kuruluşlar Kamu İhale Kanunu kapsamından çıkarılmıştır. Bu kuruluşlar, özel kanun yürürlüğe girinceye kadar ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını Kanunun 3 (g) maddesi kapsamında gerçekleştirmeleri, bunların dışındaki mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde ise Kanunun diğer hükümlerine tabi olmaları düzenlenmiştir. 141 Anılan kuruluşların alımlarının, sektörlerin niteliğine uygun olarak daha esnek esas ve usullere tabi tutulmasını sağlayacak olan özel kanunun hazırlanma süreci devam etmektedir. Adı geçen sektörlerde faaliyet gösteren kuruluşların mal ve hizmet alımlarına ilişkin düzenlemenin bir an önce yürürlüğe konulması, böylelikle bu kuruluşların mal ve hizmet alımlarını Kanunun 3 (g) maddesine göre istisna kapsamında gerçekleştirmeye devam etmelerinin önlenmesi gerekmektedir. Ülkemizde, yılda yaklaşık olarak 40 milyar ABD Doları olduğu tahmin edilen kamu alımlarının etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, kamu kaynaklarının verimli kullanılmasına katkı sağlayacağı gibi kamusal tasarrufları da olumlu yönde etkileyecektir. Tüm dünyada, kamunun bütün işlevleri arasında yolsuzluk ve rüşvetin en yoğun olduğu alan kamu alımları alanı olarak algılanmaktadır. Ülkemizde de kamusal boyutta en fazla yolsuzluk yapılan alanların başında kamu alımları alanı gelmektedir. Kamu kesimi ile özel kesimi bir araya getiren bu alan, kaynakların gerek kamu görevlileri gerekse özel kesim tarafından kişisel çıkarları için kullanılmasına yol açabilir. Kamu alımlarında yolsuzlukları asgariye indirmenin en temel yolu, gerek sistemin oluşturulmasında gerekse uygulanmasında saydamlığın ve rekabetin sağlanmasıdır. İhale koşullarının açık şekilde baştan belirlenmesi ve duyuruların tüm potansiyel isteklilerin teklif verebilmelerini sağlayacak düzeyde yapılarak katılımda yaygınlığın sağlanması, rüşvet ve kayırma olgusunu önemli ölçüde sınırlandırabilecektir. 142 2. YARGI VE ÖNERİLER Ülkemiz GSMH’nın yüzde 10’undan fazlasını ifade eden ve yılda yaklaşık 40 milyar ABD Doları civarında bir büyüklüğe ulaştığı ifade edilen kamu alımları suretiyle devlet ekonomik hayatta önemli bir rol oynamaktadır. Kamu kaynağı kullanılarak yapılan kamu ihaleleri yoluyla maliye politikalarına olumlu katkılar sağlanabilmesi, kaynakların etkin olarak kullanılmasına bağlıdır. Kamu tasarruflarından oluşan kamu kaynaklarının rasyonel bir biçimde yine kamu yararına kullanılması gerekmektedir. 2002 yılında yasalaşan 4734 sayılı Kanunla, Türk kamu ihale sisteminde yapısal bir dönüşüm gerçekleştirilmiştir. Reform niteliğindeki bu dönüşüm ile kamuya ait bütün kuruluşlara, kamu kaynağı kullanarak yaptıkları alımlarında, Kanunda belirtilen ilke ve esaslara uygun hareket etmeleri zorunluluğu getirilmiştir. Kanunun Amaç başlıklı 1 inci maddesi, kamu hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri belirlerken esasen Kanunun kapsamını da ortaya koymaktadır. Kanun, ihale düzenine getirdiği kurallar ile bir yandan kamu kaynağı kullanılarak yapılan alımların disipline edilmesine katkı sağlamakta, diğer yandan da hem kamu görevlilerinin hem de özel kesimin sorumluluklarını gerektiği gibi yerine getirmeleri için birtakım yaptırımlar öngörmektedir. Kamu alımları alanı, ülkemizin AB’ye tam üyelik müzakere sürecinde yer alan önemli konulardan birisidir ve küreselleşen dünyada uluslararası bir nitelik kazanmıştır. Bu bağlamda Kanun, hem ulusal ihtiyaçlar hem de uluslararası taahhütler göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Ancak bu irade, daha kendini kanıtlama fırsatı bile bulamadan kısa sürede rekor sayıda değişiklikle karşı karşıya kalmıştır. Bugün gelinen noktada Kanunun asıl amacından ve temel ilkelerinden hızla uzaklaşmakta olduğunu görülmektedir. 143 Köklü değişimler genellikle dirençle karşılanır. Bu Kanunda da durum farklı olmamış, özellikle de 2886 sayılı Kanunun kapsamı dışında yer alan kamu kuruluşlarının 4734 sayılı Kanuna tabi olmalarına karşı gösterdikleri direnç kendini Kanunu değiştirme çabaları ile ortaya koymuştur. Kamu alanında gerçekleştirilen yapısal bir değişimde başarı, mevzuat değişikliğinin yanı sıra yönetim kültürü değişikliğinin de gerçekleşmesi ile kazanılabilir. Ancak yönetim kültüründeki değişim mevzuat değişiminden çok daha zordur ve daha uzun bir sürede gerçekleşmektedir. Kamu İhale Kanunu ile kamu idarelerinin yürüttüğü ihalelere ait usullere yönelik kurallar düzenlenmektedir. Kanunun ikinci ana düzenlemesi de hangi kamu kurumlarının ihalelerini bu Kanuna göre gerçekleştireceklerine ilişkin düzenlemesidir. İhtiyaç olması halinde esas usuller ile ilgili düzeltme yapılabilir, yeni düzenlemeler sisteme dahil edilerek sistem güncel hale getirilebilir, geliştirilebilir, ancak bir kez Kanun dışına çıkan bir kurumu yeniden kamunun denetimine tabii kılmak kolay olmayacaktır. AB ilerleme raporlarında, kamu alımları ayrı bir başlık olarak yer almakta ve Türk kamu alımları mevzuatı AB kamu alımları mevzuatına uyum açısından değerlendirilmektedir. Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten düzenlemeler, AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş ve Türk mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında gelişme kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı ifade edilmiştir. Özellikle getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü bozmakla kalmadığı, kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması hedefine de zarar vermekte olduğu vurgulanmıştır. Diğer yandan, kamu alımları alanında AB müktesebatında konu bazında istisnalara karşılık, ülkemizdeki uygulama daha çok kurumlara yönelik istisnaları içermektedir. Türkiye’nin kamu alımları mevzuatını AB müktesebatı ile uyumlu hale getirememesinin, müzakerelerin önünde önemli bir engel olduğu bilinmektedir. 144 Kamu alımları alanında önemli değişiklikler içeren, ulusal ihtiyacın yanı sıra uluslararası sisteme uyum da göz önünde bulundurularak oluşturulan bu yeni yapının korunması, güçlendirilmesi ve sürekli olarak geliştirilmesi büyük önem arz etmektedir. Uluslararası ihale mevzuatına uyum sağlamak ve kamu alımları sistemini düzenlemek ve denetlemek üzere kurulan Kamu İhale Kurumunun görevlerini yerine getirirken bağımsız olduğu, Kurum kararlarını etkilemek amacıyla hiçbir organ, merci ve kişi tarafından emir ve talimat verilemeyeceği de aynı yasal düzenleme ile hüküm altına alınmıştır. Kurum, kamu ihaleleriyle ilgili alanda devlet eliyle yapılan israfın ve verimsizliğin önlenmesini, usulsüzlük ve yolsuzlukların ortadan kaldırılmasını sağlayacak türden önemli enstrümanlarla donatılmıştır. Kurumun başlıca görevleri; ihale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan süreçte, idarece yapılan işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek ve sonuçlandırmaktır. Kamu alımları alanının düzenlenmesi ile görevli Kurum, yargı aşaması öncesinde şikayetlerin incelenerek çözüme kavuşturulmasında da aktif rol oynamaktadır. Kamu İhale Kanununda 5182 sayılı Kanun ile yapılan en son değişiklikler sonucunda, Kurumun Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık bulunduğuna ilişkin iddiaları re’sen inceleme yetkisi kaldırılmış ve ihaleleri inceleme yetkisine sınırlamalar getirilmiştir. Aynı Kanun ile Kuruma şikayet başvuruları için ödenmesi gereken başvuru bedelleri önemli miktarlarda artırılarak şikayetler için teminat yatırılmasına ilişkin düzenlemeler de yapılmıştır. Yapılan bu düzenlemeler, Kurumun asli görevi olan kamu harcamalarının gerçekleştirilmesi esnasında idarece yapılan işlemleri kamu adına denetleme işlevini önemli ölçüde daraltmıştır. Öte yandan, şikayet başvuruları için şikayette bulunanların ödemesi gereken başvuru bedellerinin yükseltilmesi ile de kişilerin hak arama özgürlükleri önemli ölçüde kısıtlanmıştır. 145 Kurumun yetkilerinin kısılması ve görev alanının daraltılması gibi uygulamaların, biri düzenleme diğeri de denetleme/şikayetleri inceleme olmak üzere Kurumun iki temel işlevini gerektiği gibi yerine getirmesini olumsuz yönde etkileyerek bu yolla kamu harcamalarının etkinliğine zarar vereceği göz önünde bulundurulmalıdır. Kamu alımları pazarının etkin bir biçimde düzenlenmesi ve denetlenmesi, ekonomide etkinliğe ve toplumsal refahın artışına olumlu katkılar sağlayarak tüm piyasa kaynaklarının rasyonel kullanılmasına da imkân verecektir. Bu nedenle, Kanun kapsamında gerçekleştirilen tüm ihalelerin başlangıcından sonuçlanmasına kadarki süreçlerinin Kanunda ve ikincil mevzuatta belirtilen hükümlere uygun olarak yapılmasını sağlamakla görevli Kurumun daha verimli çalışmasını sağlamak üzere performansının arttırılması gerekmektedir. Ayrıca Kurumun görevlerini layıkıyla yerine getirebilmesi için özerkliğinin korunması temel esastır. Kamu alım piyasasında alıcı ve satıcının tamamen elektronik ortamda buluşmasını sağlayarak tüm uygulamanın saydam ve rekabete açık bir şekilde gerçekleştirilmesi ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması sonucunu getirecek elektronik ihale sistemine (e-ihale) geçiş sürecinin hızlandırılmasında büyük yarar bulunmaktadır. İhale uygulamalarında bilgi teknolojilerinin yoğun bir şekilde kullanılması, sistemin daha hızlı işlemesini sağlayacak ve beşeri zafiyetleri mümkün olduğunca aza indirecektir. İhaleye ilişkin duyuruların elektronik yollarla yapılması, ihalenin daha geniş kesimlere ulaşmasını sağlayarak ihaleye katılımı ve dolayısıyla da rekabeti artıracaktır. Rekabet artışı nedeniyle de kaliteli ürünün daha uygun fiyatlarla karşılanması sağlanacaktır. Bu sistemin klasik ihale sistemine göre en büyük üstünlüklerinden biri, ihale süreci boyunca kuruluşlar tarafından yapılacak birçok işlemin bilgi teknolojileri desteği ile yerine getirilmesi nedeniyle gerek işlem maliyetlerinden gerekse işgücünden tasarruf sağlanmasıdır. 146 Elektronik kamu ihaleleri uygulamalarının özel sektör açısından da önemli yararları bulunmaktadır. Özel sektör ihale duyurularına ulaşımdan başlayarak, teklif hazırlama süreci ve ödeme sürecine kadar geçen tüm süreçlerde, kağıt bazlı gerçekleşen klasik ihale sistemine oranla işlem maliyetlerinden ve işgücünden tasarruf sağlayacaktır. Kamu ihalelerinde özel sektör için ortaya çıkan bu maliyet ve işgücü tasarrufları, küçük ölçekli işletmeleri dahi cesaretlendirecek ve bu işletmelerin de kamu ihalelerine katılmaları nedeniyle rekabette etkinlik sağlanabilecektir. E- ihale uygulamaları, ihalelerde saydamlık ilkesinin gereği olan her türlü bilgiye kolaylıkla ulaşma imkânını da beraberinde getirecektir. Olabildiğince saydam yürüyen bir ihale süreci de yolsuzluk ve usulsüzlük girişimlerini engelleyici olacaktır. Getirdiği tüm bu avantajlar sonucunda elde edilen tasarruflar nedeniyle e-ihale sisteminin kamu harcamalarını azaltan bir etkisi bulunmaktadır. Kanuna göre istisna kapsamında yapılan alımların, toplam kamu alımlarının yaklaşık %13’ünü oluşturduğu daha önce de ifade edilmişti. İstisna kapsamında gerçekleştiriliyor olsa dahi önemli miktarda kamu kaynağı kullanılarak yapılan harcamalarda, kamu kaynaklarının etkin şekilde harcanması için belli yasal düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Bu nedenle de Kanuna göre istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar ile ilgili çok sayıda düzenleme yapılmış bulunmaktadır. Ancak, istisna kapsamında yapılan toplam harcamaların yarısından fazlasını teşkil eden ve ilgili kuruluşlarca sıklıkla kullanılan 3 (g) maddesine ilişkin genel kuralları içeren ortak bir düzenleme yapılmamıştır. Bu alandaki mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğinin daha fazla zaman kaybedilmeden giderilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması için büyük önem taşımaktadır. Kamu İhale Kanununun temel gerekçesi, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamalarını aynı yasal düzenlemeye tabi kılarak ihalelerini ortak bir disiplin altında gerçekleştirmelerini 147 sağlamaktır. Kanunun Resmi Gazete’de yayınlanmasının ardından, Kanun henüz yürürlüğe bile girmeden başlayan ve günümüze kadar sürekli bir biçimde devam eden birçok kamu idaresinin kapsam dışına çıkma talepleri neticesinde kapsam önemli ölçüde daraltılmıştır. Kanunun kapsamını belirleyen çerçevenin muhafaza edilmesi, istisnaların çok zaruri haller ile sınırlı tutulması ve Kanunun amacına gölge düşürür nitelikte kapsam alanındaki değişikliklere izin verilmemesi gerekmektedir. Devletin ekonomik faaliyetlerinin nihai amacı, insanların yaşam kalitesinin yükseltilmesidir. Sosyal devlet politikasının bir gereği olarak vatandaşlara sağlanan kamu hizmetlerinin etkin bir biçimde sunulması, kamusal kaynakların yerinde ve verimli kullanılmasını gerektirmektedir. Bu çerçevede, Kamu İhale Kanununun maliye politikasını olumlu etkilemesi amacıyla gerçekleştirilmesi gereken en önemli hususlar; Kanuna göre yapılan kamu harcamalarının belli bir disiplin içinde gerçekleştirilmesini engelleyici nitelikteki hiçbir düzenlemeye izin verilmemesi, kamu ihaleleri alanında düzenleyici ve denetleyici nitelikte önemli görevler üstlenmiş bulunan Kamu İhale Kurumunun özerk yapısının korunması ve sistemin etkinliğini artıracak yasal düzenlemelerin geciktirilmeden hayata geçirilmesi hususlarıdır. 148 KAYNAKÇA KİTAPLAR AKDOĞAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi. Ankara: Gazi Kitabevi, 2003 AKTAN, Coşkun Can, Dilek DİLEYİCİ, İstiklal Y.VURAL. Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar. Ankara: Seçkin Yayınları, 2004 ATAÇ, Beyhan. Maliye Politikası. Eskişehir: Etam Yayınları, 2006 KARAARSLAN, Erkan. Kamu Harcama Hukuku . Ankara: Yaklaşım Yayıncılık,2006 MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu. Ankara:2004 MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı.Ankara:2004 MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi. Ankara: 2004 ÖKMEN, Özgün, Durmuş DÖNMEZ. Yönetsel ve Organizasyonel Yapı Açısından Kamu Kurumlarında Mükemmellik. İstanbul: Kal-Der Yayınları, 2005 ÖNER, Erdoğan. Kamu Maliyesi I. Maliye ve Gümrük Bakanlığı, A.P.K. Kurulu Yayın No: 1986/282 PINAR, Abuzer. Maliye Politikası. Ankara: Naturel Yayınları, 2006 TOPRAK, Metin. Türk Ekonomisinde Yapısal Dönüşümler (1980-1995). Ankara : Turhan Yayınları, 1996 TÜRK, İsmail. Kamu Maliyesi. Ankara: Turhan Yayınları, 1992 149 TÜRK, İsmail. Maliye Politikası. Ankara: Turhan Yayınları, 1992 ULUATAM, Özhan. Kamu Maliyesi. Ankara: İmaj Yayıncılık, 2005 MAKALELER “AB’de Kamu İhaleleri, Herkesin Yararı ve İyi İdare İçin”, Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, http://www.abmankara.gov.tr/yayinlar/docs/AB-Kamu. pdf, (Erişim tarihi:4.3.2009) AKÇA, Yusuf, “Kamu İhale Kanunu Eğitim Notları”, İstanbul Üniversitesi Bütçe Dairesi Başkanlığı, 2003, ALTAY, Oğuzhan ve ALTIN, Onur , “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme ve Yatırımlar Üzerine Etkilerinin Analizi” (1980-2005), http://eab.ege.edu.tr/pdf/8_1/C8-S1-M15.pdf , (Erişim Tarihi: 09.09.2008) ARISOY, İbrahim, “Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi”, Kasım-2005, http://www.tek.org.tr/dosyalar/ARISOY-05.pdf, (Erişim Tarihi: 09.09.2008) ASLAN, M. Yasin. “4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu İle Kamu İhale Hukukunda Getirilen Düzenlemelere Genel Bir Bakış” http://www.yayin.adalet.gov.tr/, (Erişim Tarihi: 03/09/2008) Bağımsız Sosyal Bilimciler 2006 Yılı Raporu, “IMF Gözetiminde On Uzun Yıl 1998 2008, Farklı Hükümetler,Tek Siyaset”, http://www.bagimsizsosyal bilimciler.org/Yazilar_BSB/BSB2006_Final.pdf , (Erişim Tarihi: 6/4/2009) BALCI, Asım, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri” http://www.canaktan.org/politika/kamuda-kalite/balci.pdf (Erişim Tarihi: 11.01.2009) DARICI, Haldun, “Faiz Dışı Fazla Niçin Yeterli Olmuyor”, Maliye Dergisi Sayı: 146 / Mayıs-Ağustos, 2004 150 GÜRAN, M. Cahit ve CİNGİ, Selçuk. “Devletin Ekonomik Müdahalelerinin Etkinliği” Akdeniz Üniversitesi, İİBF. Dergisi, (3) 2002 GÜRHAN, H. Hüseyin. “Kamu İhale Kanunu ve Getirdikleri”, İç Anadolu Belediyeler Birliği, Birlik Dergisi, Sayı 10-Nisan 2008 GÜZELLİ, Mesut, Çukurova Üniversitesi İ.İ.B.F. http://idari.cu.edu.tr/igunes /butce/maliyepol.doc 1999, (Erişim Tarihi: 12.11.2008) HARTLEY, Keith “Özelleştirmede İhale Yöntemi: Rekabete Doğru Bir Adım”, Economic Affairs, Vol.6, No:5, (June-July 1986). Çeviren: Prof. Dr. Kamil Tüğen,http://www.canaktan.org/ekonomi/ozellestirme/kamu-ekonomisigenisleme/tugen-hartley-ozellestirme.htm , (Erişim Tarihi: 10.10.2008) HASAN, Dila Aksoy, “Hizmetlerin Özelleştirilmesi”, http://tubitak.gov. tr/ tubitak_content_files/vizyon2023/csk/EK-12.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2009) “Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Parlamenter Denetim”, Fransa Millet Meclisi Çalışma Grubu Raporu/ Çeviri, Sayıştay Başkanlığı, Kasım 2000, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayin2.asp?id=72 (Erişim Tarihi: 15.12.2008) KARAARSLAN, Erkan, “Kamu Harcamalarının http://www.erkankaraarslan.org/bolum/makale/dosya/28.pdf, Sınıflandırılması” (Erişim Tarihi: 10.12.2008) KESKİNER, Y.Emrah, “Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu”, http://www.icisleri.gov.tr/_icisleri/TurkIdareDergisi/UpLoadedFiles/YusufEmrah Keskiner%2021-30.doc (Erişim Tarihi: 3.3.2009) KIZILTAŞ, Emine. “Türkiye’de Bütçenin Tarihsel Gelişimi ve Ekonomik Yapı ile İlişkisi” Bütçe Dünyası. 2005 151 KÖKOCAK, A.Kadir, “Kamu Ekonomisinin Hareket Alanı ve Teorik Yaklaşımlar”, Mevzuat Dergisi, Yıl:8 Sayı:91 2005 http://www.mevzuatdergisi.com/2005/07a/02.htm (Erişim Tarihi: 08.01.2009) OĞUZ Selahattin ve BOZDEMİR Deniz, Yüzyılın Krizi 2008’e Damgasını Vurdu, http://www.samanyoluhaber.com/haber-129914.html (Erişim Tarihi: 17Aralık 2008) ÖZBARAN, M.Hakan, “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son 5 Yılının Harcama Türlerine Göre İncelenmesi” Sayıştay http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der53m5.pdf, Dergisi, (Erişim Sayı 53, Tarihi: 27.12.2008) ÖZDEMİR, Süleyman, “Başlangıcından Günümüze Refah Devletlerinde Sosyal Harcamaların Analizi”, http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/12.pdf (Erişim Tarihi: 17.01.2009) ÖZTÜRK, Salih ve YAKIŞIR, Deniz. “Türkiye Ekonomisinde 1980 Sonrası Yaşanan Yapısal Dönüşümlerin GSMH, Dış Ticaret ve Dış Borçlar Bağlamında Teorik Bir Değerlendirmesi”, Mevzuat Dergisi, Yıl: 8, Sayı 94, Ekim 2005 PSIRU, David Hall, “Kamu Hizmetleri İşe Yarar: Geleceğimiz İçin Bilgiler, Öngörüler ve Fikirler”, Yayımlayan: Kamu Hizmetleri Enternasyonali, Ankara:Genel-iş Matbaası, 2004 TEPAV Mali İzleme Grubu, “Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler Ne Anlama Geliyor?” http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/kamu_ ihale_dn.pdf (Erişim Tarihi: 19.03.2009) TURAN, Taner. “Maliye Politikası Araçlarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkileri: Bir Literatür İncelemesi”. Sayıştay Dergisi, Sayı 69, Nisan-Haziran 2008 http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/dergi2.asp?id=545 , (Erişim Tarihi: 13.09.2008) 152 Türkiye Kamu-Sen Araştırma Geliştirme Merkezi, “Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzluk”, http://www.turkegitimsen-sakarya.org.tr/arge/YOLSUZLUK.pdf, (Erişim Tarihi: 20.03.2009) ULUTÜRK, Süleyman. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerine Etkisi” Akdeniz Üniversitesi, İİBF Dergisi (1) 2001 YAVİLİOĞLU, Cengiz. Kalkınmanın Anabilimsel Tarihi ve Kavramsal Kökenleri Cumhuriyet Üniversitesi İ.İ.B Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, 2002 YAY, Gülsün. “Yeni Klasik Makro İktisat” http://www.gulsunyay.com/portal/modules.php?name=News&file=print&sid=3, (Erişim Tarihi: 15.11.2008) YILMAZ, Kutluhan, “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51, YÜKSEK LİSANS TEZLERİ VE UZMANLIK ARAŞTIRMA RAPORLARI ALTUNTAŞ, Nesrin. Türkiye’de Reform Yönetimi, Ankara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2007 AYYILDIZ, Ebru. Konsolide Bütçe Transferleri İçinde KİT Transferlerinin Yeri, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara, 2005 DEMİRCİOĞLU, Mehmet. “Türk İhale Sisteminin Avrupa Birliği Sistemine Uyumu”. Karadeniz Teknik Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2003 EKER, Murat. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri: Türkiye Üzerine Bir Uygulama (1980-2004)” Kafkas Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2007 MERE, Murat. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Türkiye Ekonomisi Üzerine Bir Uygulama”. Afyon Kocatepe Üniversitesi, 2006 153 ÖZCAN, Özlem Özdemir. Kamu Harcamaları ve Türkiye’de Kamu Harcamalarının Analizi, Marmara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 1999 ÖZŞEN, Umut. Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Ankara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2006 TOSUN, Ertan. “Türkiye’de Kamu Kesimi ve Özel Kesim Ayırımının Normatif ve Reel Planda Önemi ve Sınırları”, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara,1996 DİĞER RAPORLAR DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) Kamu İhale Kurumunun 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 ve 2008 yılları Kamu Alımları İstatistikler KİK. I. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, İstanbul 27-28 Mayıs 2004 KİK. II. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, İstanbul 20-21 Nisan 2006 Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı. Kamu Yatırımlarının Planlanması Ve Uygulanmasında Etkinlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu. Ankara. 2001 TBMM 22. Dönem, Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, 15.4.2004 tarihli Esas No:2/273 Karar No: 8 Türk Müşavir Mühendisler Ve Mimarlar Birliği. Avrupa Birliği’ne Uyum Sürecinde Devlet İhale Kanunu Paneli. Ankara. 27 HAZİRAN 2001 Türkiye İnşaat Sanayicileri İşveren Sendikası. Çözüm Arama Konferansları 3-4. Ankara. Temmuz 2002 154 MEVZUAT T.C. Anayasası 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 4857 sayılı İş Kanununun 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5393 sayılı Belediye Kanunu 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu İNTERNET ADRESLERİ www.ankara.edu.tr www.ankara-bel.gov.tr/ www.basbakanlik.gov.tr www.bumko.gov.tr www.cumhuriyet.edu.tr www.dpt.gov.tr www.hazine.gov.tr www.kik.gov.tr www.rekabet.gov.tr 155 www.tbmm.gov.tr www.tek.org.tr www.todaie.gov.tr www.tubitak.gov.tr www.tuik.gov.tr www.yok.gov.tr 156
