Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi
advertisement
Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları: Tuna Nehri Kirlenmesi Örneği* Ha/e Ra/seven •• Giriş Küreselleşme süreci kapitalist üretim biçimi altında, büyük çoğunluğu geliş­ ülkelerden kaynaklanan dünya mal ve hizmet üretiminde önemli artışlan gündeme getirmiştir. Bununla birlikte bu süreç içinde meydana gelen küresel çevresel sorunlar ve küresel yoksulluğun artması, sürecin devamına sekte vura­ bilecek önemli sapmalar olarak değerlendirilmektedir. Bu sorunlan önlemeyi hedefleyen kamusal hizmet arzı, sürdürülebilir kalkınma çerçevesinde önem ve aciliyet taşır. Söz konusu hizmetlerin faydası dünyanın her yerinde yaşayanlara yayıldığı için küresel kamusal hizmeti olarak adlandınlır ve ancak devletlerin işbirliği ile sorunlan önleyecek hizmetler üretilebilir. Özellikle çevresel sorunla­ nn önlenmesi niteliği gereği küresel düzeyde, kolektif temelde ve çok taraflı çözümler getirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu zorunluluk pek çok ulusal ka­ musal hizmetin bu çerçevede ele alınmasını gerektirmiştir. miş Küresel kamusal hizmetlerin üretilmesinde yer alan aktörler, politika öncelik­ leri ve etkinlikleri ulusal kamusal hizmetlerin üretilmesinde devletin tek ve be­ lirleyici rolü ile karşılaştınldığında oldukça farklılık göstermektedir. Tuna Nehri kirliliğinin önlenmesi, gerek içinden geçtiği gerekse havzasında yer alan bütün ülkelerin işbirliği ile bölgesel düzeyde bir hizmet üretilmesini gerektirmektedir. Çalışmada Tuna Nehri kirlenmesi örneğinde, bölgesel kamusal hizmetin niteliği betimleyici bir metodoloji kullanılarak ortaya konulmaktadır. Sınırötesi liman/yol, baraj/su setleri, petrol boru hat1an ve diğer fiziksel altya­ sulann yönetimi için birçok ülkenin dahil olduğu meka­ pı yanında paylaşılan • Bu çalışma Antalya'da gerçekleştirilen "Küreselleşme, Demokratikleşme ve Türkiye" (27-29 Mart 2(08) Uluslararası Sempozyumunda sunulan bildirinin yeniden gözden geçirilmiş ve genişletilmiş halidir. Çalışma­ nın çeşitli aşamalannda yapıcı eleştirileriyle katkıda bulunan Kenan Bulutogıu, Gülser Öztuna1ı-Kayır, İsmail Engin, Elif P. Çakar, Zeliha Göker ve Mustafa Erdogdu'ya teşekkür etmek isterim. •• Yrd. Doç. Dr., Akdeniz Üniversitesi İİBF. 1 Bu tür faaliyetlere ekonomi yazınında kamusal mal da denilmekle birlikte, devletin yapt1~ işleri daha iyi a­ çıkladıgı için çalışmada kamusal hizmet deyimi kullanılmıştır. Çııkdıış Yerel Yönetimler, Cilt 17 Sayı 3 Temmuz; 1008, so 65-93. 66 Çağdaş Yerel Yönetimler, J 7 (3) Temmuz 2008 nizmalar, Dünya Bankası (DB) ve Birleşmiş Milletler (BM) gibi kuruluşlar tara­ fından sağlanan kalkınma yardımları çerçevesinde akademik araştırmalara konu edilmiş, bu durum onların niteliklerinin ortaya konulamaması yanında yetersiz finansmanına da neden olmuştur. Bu çalışma ise kirlenen Tuna nehir sularının temizlenmesi hizmetini bir bölgesel hizmet olarak ele alıp kamu maliyesi pers­ pektifinden irdeleyerek, kamu maliyesi araçlarıyla hizmeti üretmenin gerekliliği ve etkinliğini ortaya koymayı amaçlamaktadır. Bu çerçevede öncelikle teorik alanda devletlerin düzenleyici işlevi gereği dışsallıkları kontrol etme biçimleri açıklanmaktadır. Daha sonra Tuna Nehri örneğinde düzenleyici işlevin ne ölçü­ de gerçekleştiği tartışılmaktadır. Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Tanımı Kamusal hizmetleri, yaratılan faydanın yararlanıcılara yayılışına göre sınıf­ mümkündür. Buna göre üretilen kamusal hizmetin faydası ulus dev­ let sınırları içinde kalıyorsa ulusal kamu hizmeti, faydanın ulus devlet içindeki bir birime veya yöreye yönelmesi söz konusu olduğunda yerel kamu hizmetin­ den bahsedilir. Yaratılan fayda bitişik sınırları olan ülkelerin insanları tarafın­ dan elde edildiğinde bölgesel kamu hizmeti olarak tanımlanabilir. Belli bir bölge içinde bitişik sınırlarda olmamakla birlikte hizmetin uluslararası bir kurumun öncülüğü ile sağlanması sonucu faydaların bir arada bulunmayan birden çok ül­ keyi etkilemesi durumunda uluslararası kamu hizmeti olarak tanımlanır. Fayda­ nın tüm dünyayı etkileyecek şekilde yayılması halinde küresel kamusal hizmet­ lerden bahsedilir (Ortaç, 2004: 13-14). Faydaların yayılışı sadece bugünkü değil gelecekteki nesilleri de kapsar. landırmak Cook ve Sachs'a göre (1999: 437) bölgesel kamusal hizmet birlikte, uyumlu bir biçimde hareket eden belirli sayıda ulus devlet tarafından ulusüstü düzeyde sunulması gereken kamusal hizmetlerdir. Pek çok bölgesel kamusal hizmetten bazıları; paylaşılan nehir ve havzalardaki çevre sorunlarına yönelik düzenleme­ ler, bulaşıcı hastalıkların yönetimi, ortak finansal piyasa regülasyonuna ilişkin düzenlemeler, sınırlararası ulaşım ağının koordinasyonu, suç faaliyetlerini ön­ lemeye yönelik bölgesel düzenlemelerdir. Bölgesel kamusal hizmetler, bölgesellik ve kamusallık olarak belirtilebilecek iki ayırt edici niteliğe sahiptirler. Bölge terimi komşu ülkeler grubunu ifade e­ decek biçimde kullanıldığı gibi, kıta ölçeğinde faaliyetleri tanımlamak için de kullanılmaktadır. Bu hizmetlerden yararlanmada rekabet ve mahrum etme 2 söz 2 Hizmetin üretilmesiyle tekrar toplumun kullanımına kazandınlmış olan dopl küresel kamusal varlıklann (0­ zon tabakası, iklim istikran ve su kaynaklan gibi doAal olarak varolan ve bütün insan1ıAın yararIandıAı küresel kamusal varlıklar) faydasından kimse hariç tutulamaz ve bir kişinin yararlanması başkalannın yararlanma miktannda azalmaya neden olmaz. Bununla birlikte ömeAin su kaynaklan gibi bir kamusal varlıAın kıyısında yerleşik olan ve üretim ve tüketim faaliyetlerinde nehir suyunu kullananlar açısından durum biraz farklıdır. Burada kir1iliAi önleyecek kamu hizmetleri belli bir alan için sunulur ve bu alan ölçüsünde hizmetten yarar­ Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 67 konusu olmadığı için bu, onlara gerçekte tam kamusal hizmet niteliği kazandı­ rır. Bölgesel kamusal hizmetler çoğu zaman, nitelikleri gereği, aynı anda ulusla­ rarası, ulusal ve hatta yerel düzeyde de üretilirler. Örneğin kamu sağlığı ile ilgili bir hizmet uluslararası düzeyde üstlenilen aşı araştırma programını kapsayabilir. Bu program farklı bölgelerde uygulanırken ulusal ve yerel düzeyde kamu sağlık sistemi ile desteklenmesi kaçınılmazdır. Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretimi ürünlerinin faydasının bir kısmı satın alanlar dışındakilere fayda (olumlu/pozitif dışsallık); üretim sürecinde sebep olduklan fakat tazmin etmemeyi başardıklan zararlara da dış (olumsuz/negatif dışsallık) maliyet denir. Hem dış faydanın hem de dış maliyetlerin varlığı piyasa ekono­ misinde kaynakların topluma daha yüksek fayda sağlayacak şekilde kullanılma­ sına engel olur. Bu durumda devlet piyasa yetersizliklerini gidermek için dış ya­ rarlar yaratan üretim dallarına bu yararlar ölçüsünde mali yardımda bulunabilir­ ken; dış zararlara neden olan üretim için düzenleyici kurallar koyarak firmaların topluma dışardan yükledikleri maliyetleri firma içi maliyete çevirebilir. Devlet bu tür kurallar koyarak piyasa ekonomisini düzenleyici bir işlev görür (Bulutoğlu, 2003: 9). Piyasa firmalarının sızıyorsa dış çevre ile ilgili dışsal maliyetlerin varlığı, kamusal hizmeti ilgili devletlerin koordinasyonu ile bölgesel düzeyde üretmek için teorik bir durum yaratır. Dev­ let, piyasa ekonomisindeki zararlı komşuluk ilişkilerini yeterince sınırlandıra­ madığında ya da komşuluk yararlan yaratan hizmetleri destekleyerek yeterince artıramadığında bu hizmetleri üstlenebilir. Devlet kanalizasyon, çöp toplama ve sulann temizlenmesi gibi çevre hizmetlerini bedelini yararlanana ödeterek ka­ musal üretim yoluyla ya da bir firmaya ihale ederek sağlayabilir (Bulutoğlu, 2003: 10). çevre ile ilgili dışsal maliyetleri önleyecek bölgesel kamusal hizmetler için ta­ lep, doğalortak malların aşın kullanımı ölçüsünde ortaya çıkar. Ortak malın aşı­ n kullanım düzeyinin tespiti başlı başına yönetim, koordinasyon ve izlemeyi ge­ rektirdiğinden çoğu zaman insan sağlığı ve çevre üzerinde bozucu etkiler oluş­ tuktan sonra talep oluşmaktadır. Bu durumda, bölgesel hizmetin üretimi ile or­ tak malı aşın kullanım öncesi durumuna getirmede önemli zorluklar taşır. Böl­ gesel ortak mal, biyoçeşitliliğin ortadan kalkması gibi çoğunlukla eski haline döndürülemez kayıplara neden olabilmektedir. lanma kapasitesi vardır. Kirlilik düzeyi tespiti ve uygun regOlasyon gibi dilzenleyici kamu hizmeti belli bir kapasite içindir. Bu sayıdan sonra yeni yerleşme ve ilretim tesislerinin açılması hizmetin kalitesini bozar ve maliyetlidir. Dolayısıyla bölgede yaşayanlar hizmetten yararlanmada bir dereceye kadar birbirlerine rakiptir­ ler. Çilnkil her bir kişinin kirletme dilzeyinde artış, di~erlerinin kirletebilece~i miktarda azalmayı getirir. Buna karşılık suyun temizlenmesi hizmeti ile do~al varlı~ın korunmasının faydasından ülkede yaşayanlann tümü birbirine rakip olmadan yararlanır. Benzer bir durum olOn tabakası ve iklim istikran için de söz konusudur. 68 Çağdaş Yerel Yönetimler, 17 (3) Temmuz 2008 Kamusal hizmetin üretilmesindeki en önemli zorluk hem iç ve dış maliyetle­ rin; hem de iç ve dış faydalann tümünü saptamak ve değerlerini ölçmenin zor oluşudur (Bulutoğlu, 2003: 9) Ulusal ölçekte tercihlerin açıklanmaması nede­ niyle bilgi problemleri ortaya çıkmakta, bunu tespit etmek güçleşmektedir. Böl­ gesellküresel kamusal hizmetler durumunda bu güçlüğe kamu hizmeti arzı ile üretilen faydanın sınırlan aşan bir şekilde çok sayıda ülkenin egemenlik alanına yayılması sorunu eklenir. Bu durumda üretilecek kamu malının üretim miktan­ nın belirlenmesine ve finansman şekline karar verecek kurum ve politikalann ilgili ülkeler arası işbirliği ile oluşturulması gereklidir. Soğuk savaş yıllannda örneklerine sıklıkla rastlanabileceği gibi çoğunlukla birbirleriyle askeri rekabet içinde olan ülkeler, bölgesel altyapıyı yaratmaktan ziyade ortadan kaldırmak yoluna gitmişlerdir. Askeri rekabet içinde olmadıklan zaman genellikle diplomatik rekabet içinde olmuşlardır. Aynca bölgesel organ­ larıkurumlar politik olarak güçsüzdürler ve katılan ulus devletler tarafından ye­ tersiz fonlanmışlardır. Ortak çıkarlannın olduğunu bilmelerine rağmen ülkeler ulusalcı politik ortam tarafından kuşatılmış olabilirler ve sınırlararası işbirliğine şüpheci bakarlar. Dolayısıyla miktar olarak tespit etmek güç olsa da, bölgesel kamusal hizmetlerin eksik arzını ya da bütünüyle ihmal edilmiş olduğunu tah­ min etmek güç değildir (Cook ve Sachs, ı 999: 44 ı). Dışsallıkların Kontrol Edilme Biçimleri Hava ve su kirliliği durumunda dışsal etkiler ulusal sınırlardan kolaylıkla ya­ için, ülkeler arasında birleşik regülasyonun oluşturulmasına ihtiyaç vardır. Dışşallıklar söz konusu olduğunda, ulus düzeyinde kullanılan kamu sek­ törü müdahale araçlan ve düzenlemelerinin bölgesel kamusal hizmetin üretimi için bölgesellküresel düzeyde uygulanması söz konusudur. Bunlar; fıyat regülasyonlan, miktar regülasyonlan, sübvansiyonlar ve mülkiyet haklannın o­ yılabildiği luşturulmasıdır. Fiyat Regülasyonları Piyasa firmalannın kirlilik yaratan faaliyetinin maıjinal dış maliyetlerine eşit bir fiyatla karşı karşıya gelmesi gereklidir. Bu fiyat, kirlilik yaratan fırmalara neden olduklan maıjinal zarara eşit biçimde yüklenen bir vergidir. Vergi çevre­ ye kirlilik yaratan emisyonun her bir birimine yüklenen bir yapıdadır. Cropper ve Oates'e göre (1992) vergi, firmanın üretiminin ya da girdilerinin her bir bi­ rimine bir vergi olmamakla birlikte, emisyonun izlenmesi zorsa kirleticinin e­ misyonuyla yakın biçimde ilgili olan girdi ve çıktıların vergilendirilmesi de bir alternatif olabilir. Bu tip fiyat regülasyonlannın en çok bilinen örnekleri Pigouvian vergilerdir. Bu durumda firmalar ya emisyon azaltımı yaparlar ve vergi ödemezler ya da emisyon azaltmaz ve vergiyi öderler. Bu vergiler, firma­ Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları lan yarattıklan maliyetle kirliliği kontrol edecek mekanizmalan ve daha etkin üretim yapmalan yönünde teşvik eder. 69 oluşturmalan Her bir ülke için sadece yerel etkileri kontrol etmek kendi çıkanna iken; böl­ gesel kamusal hizmetlerde olduğu gibi sınırlararası yayılan dışsallıklarda diğer ülkelere yayılan etkileri de kontrol etmek ve etkin bir çözüm için uluslararası vergileme gereklidir. Teoride çevresel soruna birinci en iyi çözüm vergiler olmasına rağmen (Buchanan and Tullock: 1975), bu politika aracının önemli pratik uygulama zor­ luklan vardır. Marjinal zarar fonksiyonunu ölçmenin zorluklan doğru vergi o­ ranını bulmada sorun ortaya çıkarmaktadır. Eğer özel marjinal maliyet ve fayda eğrileri hakkında bilgi yetersizse, belirli bir verginin kirliliği ne kadar azaltaca­ ğını hesaplamak zordur. Miktar Regülasyonları Miktar regülasyonlan piyasa temelli yaklaşım ve devlet kontrollü olarak ikili bir sınıflandırma ile açıklanabilir. Piyasa Temelli yaklaşım Yaklaşım Hava, su ve toprağa bırakılan atık maddeler miktar ve içerik yönünden belir­ lenen kriterlere ulaştınımaya çalışılır. Bunlar, emisyon fiyatlan ve kirlilik izin­ leri (permitleri) olarak iki çeşittirler. Emisyon fiyatlan ya da atık ücretlerinde (afJluenl charge), fırmalann kar maksimize edici ilkelere göre faaliyetlerine izin verilirken, temiz hava ve suyu sıfır maliyetle kullanmalan mümkün değildir. Hava ve suyun ekonomik kulla­ nımını sağlayacak sinyali vermede; gerçek fiyat yerine atık madde fiyatı getiri­ lir. Havaya boşaltılan zehirli emisyonun her bir gramı için, kullanılan, ısıtılan ve nehre geri boşaltılan suyun her bir galonu için belli bir ödeme yapılır. Emisyon ödemeleri üretim kararlannın değişmesine neden olur. Bu ödemeler özel marji­ nal maliyetleri artınr ve daha düşük üretim ve daha temiz teknolojileri teşvik eder. Atık fiyatı ödemek istemeyen firmalar ya üretimlerini kısacaklar ya da çevreyi kirletmeyen teknolojiler adapte edeceklerdir. Kirlilik izinlerinin özelliği firmalan kirletmekte olduklan için cezalandırmak yerine, kirliliğe devam etme haklannı satın almalanna izin vermektir. Sistem, devletin kirlilik azaltımı için miktarsal standartlar oluşturması ile başlar. Devle­ tin oluşturduğu bu standartlan aşmayan kirletme izinlerinin özel firmalar arası alınıp satıldığı bir piyasa oluşur. Bu standarttan daha fazla kirlilik azaltan firma­ lar kirlilik kredisi kazanırlar. Bu kredileri diğer firmalara satabilirler, alan firma­ lar da temizlik işleriyle uğraşmaktan kurtulurlar. Kirlilik izinlerinin temel avan­ 70 Çağdaş Yerel Yönetimler. 17 (3) Temmuz 2008 tajı, fırmalara kirlilik kontrolünün maliyetlerini en aza indirme imkanı vermesi­ dir. Devlet Kontrollü Yaklaşım Devlet kontrollü yaklaşım, mevzuat araçları olarak da adlandınlır. Bu yakla­ politika araçlan, emir ve yasaklar biçiminde ya da çevresel standartlar o­ luşturma biçiminde olabilir. Emir ve yasaklar, yasa gücü ile çevreye zarar ve­ ren/verecek bazı faaliyetlerin yapılmasının sınırlandınlması ya da tamamen durdurulmasıdır. Alternatif olarak devletler çevresel standartlar (emisyon stan­ dartlan ve kontrolleri) oluşturarak da negatif dışsallıklann oluşmasını regülasyonlar yoluyla azaltabilir ya da sınırlayabilirler. Bu yöntemler uyulması zorunlu yasal kısıtlamalar getirir ve çevreye zarar verenlere başka bir seçenek tanımaz (Ekernan: 1998: 42; Değirmendereli, 2004: 490). şımın Mevzuat araçlan olarak da adlandınlan kontroller en eski ve yaygın kullanılan politika araçlan olmuştur. Theeuwes'e (1991: 51) göre bunun nedeni vergiye göre kontrollerde kirletenin kannın daha yüksek olması ve onların politikacılara fiyat regülasyonundan ziyade, kontrollerin uygulanması yönünde yaptıklan bas­ kıdır. Bununla birlikte kontroller, etkinlik temelinde iktisatçılar arasında tartış­ ma konusu olan bir iktisat politikası yöntemidir. Buna göre, kontroller, ilk defa Buchanan ve Tullock (1975) tarafından savunulduğu biçimiyle, üretimi kısıcı ve kartellerin yapabileceği ile aynı biçimde yüksek fiyat oluşturucu etkilere sahip­ tir. Kontroller, çevresel soruna müdahalede aciliyetin olduğu durumlarda atık ö­ demesi ya da izinlere göre daha hızlı sonuç alınmasına neden olur. Çünkü piya­ sa temelli teşvikler firmalarınıkişilerin davranışsal reaksiyonlannın belirsizliği ile kuşatılmışlardır. Yani bu araçların etkinliği kirleticinin maliyetlerini ve üre­ tim süreçlerini değiştirerek oluşturacakları yararlı etkilere bağlıdır. Bunlar; gir­ dileri değiştirmek, üretim düzeyini düşürmek, emisyon azaltımına yatınm yap­ mak gibidir. Bu etkilerin oluşma düzeyi regülatör tarafından bilinmediği gibi uygulaması da zaman alır. Teşviklerin etkinliğine ilişkin şüpheler, kontrollere ilgiyi artırmaktadır. Bununla birlikte, doğrudan kontroller firmalar açısından önemli bir dezavantaja sahiptir. Teşviklerde firmanın maliyet yapısı ikame mal­ lann devreye girmesiyle ayarlanırken, firma yeni fiyat vektörü ile haJa karlı ka­ labilir ve kirlilik azaltım teknikleriyle ilgili teknolojik iyileştirmeye yatınm yapmaya dinamik bir teşvik vardır. Bu tür bir teşvike sahip olmayan doğrudan kontrollerin, ilkeselolarak firma ve toplum için oldukça maliyetli olabileceği belirtilir (Theeuwes, 1991: 66). Baumol ve Oates'e göre marjinal zararların ölçülmesindeki zorluk nedeniyle birinci en iyi durum olan vergilemenin uygulanması zordur. Onlara göre marji­ nal zararlar kirlilik kontrolünün marjinal maliyetleri ile dengelenmelidir ve re­ Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 71 gülatörün oluşturacağı kalite standartlan ile sağlanmalıdır. Böylece bu standart­ lar bir kez oluşturulduğunda kirlilik üzerine bir vergi, kirlilik kontrolünde top­ luma en düşük maliyetin doğmasını sağlayabilir. Bu devlet kontrollü yaklaşımla kombine edilmiş piyasa temelli yaklaşımdır ve 'atık ücreti ve standartlar' ya da 'izinler ve standartlar' yaklaşımı olarak tanımlanmıştır (Baumol ve Oates: 1988). Sübvansiyonlar Devletler tarafından kirliliği kontrol etmede kullanılan diğer bir yöntem, üre­ ticilere kirletmemeleri için ödeme yapmaktır. Vergilendirme firmaya kendi faa­ liyetinin tüm maliyetini ve diğerleri tarafından katlanılan kirlilik maliyetlerini yükleyerek onun düzeltici faaliyetini sağlar. Sübvansiyon durumunda firma perspektifinden kirliliğin her bir biriminin vergilendirilmesi yerine; üretme dik­ leri her bir birim kirlilik miktan için vergi ile aynı miktarda kendilerine ödeme yapılır. Kirletenlerin sayısı belirli olduğunda sübvansiyon vergiye benzer bir caydıncılık sağlar. Sübvansiyonla firmanın ödeme elde etmesi, endüstriye girişi cazip kılmakta ve yeni firmalann endüstriye girmesiyle sonuçta kirlilik düzeyi artacaktır. Dolayısıyla, etkinlik bakış açısından vergilendirme daha doğru bir araç olarak gözükmektedir (Mendez, 1992: 71). Aynca gelirin yeniden dağılım etkileri de dikkate alınmalıdır. Firmalara sübvansiyonlar çoğunlukla hanehalklan üzerinden alınan vergilerle karşılanır. Eşitlik temelindeki düşünce­ ler söz konusu olduğunda sübvansiyonların olumsuz etkilerinin olabileceği sa­ vunulabilir. Nitekim son 30 yılda çevre ile ilgili ekonomi yazınının oldukça büyük bir ge­ göstermesine rağmen, teorik tartışmalarda Buchanan ve Tullock (1 975)' un makalesinden bu yana değişmeyen husus sübvansiyon ödemesi yapılmasına i­ lişkin olumsuz görüşlerdir. lişim Mülkiyet Haklarının Oluşturulması Coase teoremine göre, eğer kullanıcılara mülkiyet haklan verilirse, onlann, kaynaklan sürdürülebilir temelli olarak kullanmak için önemli bir menfaati ve isteği olacaktır. Haklan alan taraflar bir araya gelebilirler ve dışsallıklan içsel­ leştirecek düzenlemeler yapabilirler (Mendez, 1992: 72). Bu yaklaşım, anlaşmanın pazarlıkla elde edilebileceği ve pazarlık maliyetleri­ nin düşük olduğu yerde işleyebilir. Çok fazla taraf varsa pazarlık zordur ve iş­ lem maliyetleri yüksektir. Aynca teorem, kaynak sahiplerinin mülklerine yöne­ lik zarardan kimlerin sorumlu olduğunu tespit edebileceklerini varsayar. Hava ve su kirliliğinde bunu tespit etmek kolay değildir. Coase teoremi çok az tarafın olduğu ve dışsallığın kaynaklannın iyi tanımlandığı durumlarda en iyi işler. 72 çağdll.f Yerel YlJnetimler. J 7 (3) Temmuz 2008 Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Finansmanı Küresel kamusal hizmetlerin üretiminde hizmetin finansmanı ile ilgili zorluk­ lar, hizmetin yeterli düzeyde üretilmesi önünde önemli bir engeloluşturabilir. Oy verenlerin davranışlanna ilişkin kamu tercihler analizi, uluslararası işbirliği için sağlanan finansın küresel ekonomideki başarısızlıklan düzeltrnek için ye­ terli olmayacağını iddia eder. oy verenler sistematik biçimde uluslararası prog­ ramlara yapılan harcamalann yararlannı özellikle yurtiçi olanlarla karşılaştınl­ dıklannda eksik ölçerler. Bu tür programlann yararlan ulusal harcamalann (eği­ tim ve sağlık gibi) yararlanndan daha az görünür niteliktedir. Uluslararası prog­ ramlann göreli faydalan eksik ölçülürken göreli maliyetleri de abartılır. Asimet­ rik mali yanılsama ile oy verenler uluslararası işbirliğinin fayda ve maliyetlerini eksik ölçerler. Politikacılar da bu yanılsamayı düzeltrnek için çok az bir teşvike sahiptir. Onlar 4 ya da 5 yıllık seçim dönemi içinde geri dönüşümü olacak yatı­ nm projeleri ile ilgilidirler. Bu nedenlerle ulusal ve global toplumda uluslararası işbirliğini finanse etrne arzusunun yüksek olmaması beklenmelidir (Jones, 2006: 304). Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Avrupa Birliği (AB) kriterleri çerçevesinde uygulanan mali disiplin politikalan gelişmiş ülkeler ve az gelişmiş ülkelerin gündemindedir. Ulus devletlerin içinde bulunduğu mali disipline ilişkin bu ta­ lepler ve bazı fına!1sman ihtiyaçlannın ölçeğinin genişlemesi, uluslararası işbir­ liğini finanse etrnek için ulusal harcamalan artırmayı oldukça zorlaştırmaktadır. Diğer yandan şu anki kaynak tahsis süreçleri harcamalann niteliğine göre farkh­ laşmaya izin vermez. Kaynak tahsislerinin kaynak ihtiyaçlan ile eş zamanlı ola­ rak tespit edilmesi gerekliliğine yönelik düşünceler, kamusal finansman dışında alternatineri gündeme getirir. Bölgesel kamusal hizmetlerinin finansmanında, ulusal kamusal finansman dı­ en önemli alternatif dış yardım ve kredilerdir. Bu alanda kalkınma yardı­ mı niteliğindeki ödemelerden, ticari olarak karlılığı olan yatınmlann finansma­ nına doğru bakış açısında önemli bir kaymaya işaret edilebilir. Bu eğilimi ta­ mamlayıcı adım, kaynak havuzuna yıllık bütçe prosedürleri ve resmi ve resmi olmayan harcama limitleri ile sımrlandınlmış kamu gelirleri yanında özel finan­ sın dahil edilmesi olmuştur. Bu çerçevede ulus devletler artık uluslararası işbir­ liği projelerinin doğrudan finanse edicileri ve uygulayıcılan değil, ihtiyaç duyu­ lan para akımlannı arzu edilen amaçlara doğru yönlendiren kurumlardır (Conceiçao vd., 2006: 284). şında BM ya da DB gibi hükümetlerarası oluşumlann fon ve programlan ile bugün uluslararası finansal mekanizmalar çok daha fazla çeşitlenmiştir. Bu dönemde yeni olan konu odaklı mekanizmalann, geleneksel çok amaçlı devletler arası mekanizmalannın yanında yerini almasıdır. Bu yeni finansal mekanizmalann Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımlan 2/3 'ü salt devletler arası girişimler değildir. yen organizasyonlar iken, pek çoğu da özel lar kamu-özel sektör işbirliğini içerir. 73 Bunların bazıları şirketler kar amacı gütme­ olup, buradaki yapılanma­ 1995-2004 arasında kamu kaynakları ile finanse edilmiş yeni oluşturulan finansal mekanizmaların payında sürekli bir düşüş vardır. Bu dönemde söz ko­ nusu mekanizmaların sadece yarısı kamu fonlama kaynaklarından ve kalanı özel kaynaklar ya da kamu-özel karma kaynakları ile finanse edilmiştir. 1960'ların ortasına kadar kamusal kaynaklar gerekli fonların %80'ini karşılıyordu. Conceiçao'a (2006: 277-278) göre bu aktörlerin sağladıkları paradan başka sa­ hip oldukları uzman ve teknik elemanların özellikle araştırma süreçlerinde ö­ nemli fonksiyonları bulunmaktadır. Dolayısıyla devletler düzeyinde doğrudan harcama yapmaktan, kaynakları ha­ rekete geçirmeye ve yeni yöntemler/aktörlerin sürece dahiloldukları yatırım so­ rumluluğunu özel aktörlerle paylaşmaya yönelik bir politika değişimi yaşanır­ ken, bu değişimin hizmetin finansmanını sağlamada etkinliği ve yeterliliği her bir kamusal hizmet için tartışılması gereken bir konudur. Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretiminde Uluslararası İşbirliği Zorunluluğu içinde mülkiyeti kamuya ait olan ortak alanların aşırı kul­ çözümünde kamu otoriteleri hizmet üretmek zo­ rundadırlar. Ortak alanlar, birkaç ülkeden geçen nehir ve su havzaları örneğinde olduğu gibi, doğal coğrafi sınırları gereği birkaç ülke ulusal sınırını kapsayabi­ lir. Bu nitelikteki bölgesel ortak varlıkların aşırı kullanımında ortaya çıkan so­ runların çözümünde devletler birlikte hizmet üretmelidir. Bu hizmetlerin üreti­ minde ulusal siyasal sınırlar değil doğal-coğrafı sınırları dikkate almanın gerek­ liliği, devletlerin birbirleriyle işbirliğini zorunlu kılmıştır. Ulus devlet sınırları lanımından oluşan sorunların Hizmetin sunumunda ülkelerarası işbirliği yanında giderek daha da öne çıkan yerel, uluslararası ve küresel kurumlar arası işbirlikleridir. Bu küresel yönetişim alanıdır. Devletlerin, söz konusu işbirliği ağı içinde karar alma alanını ilgili ak­ törlerle paylaşması, ulusal ve uluslararası düzeyde açık ve katılımcı süreçleri ta­ ahhüt etmeleri sürece özgü bir yeniliktir. Küresel yönetişim içinde özellikle ge­ niş anlamda halkın katılımı (yurttaşlar ve kurumlar) desteklenmektedir. Bunun bir nedeni özellikle çevresel etkileri kontrol edecek araçların, kişilerin aksi yön­ deki davranışları ile etkisizleştirilebilir oluşudur. Fakat daha hayati olarak, ka­ musal katılım demokratik parlamenter sistemde devletin sahip olduğu meşruiye­ tin karar alma süreçlerine yansıması için önemli görülmektedir (Brunch, 2005: 15). 74 Çağdaş Yerel Yönetimler, J 7 (3) Temmuz 2008 Stiglitz'e göre (1998: 106-107) kamusal katılım, piyasa başarısızlığının oldu­ yerde devlet müdahalesi ile iyileştirme yaratmak ve toplumsal fayda artışına neden olabilecek karar alma kuralları ve süreçleri için gereklidir. Stiglitz'e göre devlet sadece efektif rekabet yaratma ve disiplin yükleme mekanizması olarak değil, toplumsal fikir ve tercihleri nakletmenin de etkin bir yolu olarak kamusal hizmetlerin özel sektörce sunumunu teşvik etmelidir. Stiglitz'e göre rant kolla­ yan çıkar grupları ile gerçek katılımcı tercihlerini ifade eden bireyler arasında ayrım her zaman açık olmamakla birlikte; rekabetin derecesi ve katılımcıların artan sayısı toplumsal tercihlerin çok daha dengeli olduğunun işaretlerini vere­ bilir. Stiglitz yine de katılanların devlet faaliyetlerinden yararlanmada yüksek çıkarları olanlar olacağını kabul eder. Bu durumda devlet potansiyel temsil e­ dilmeyenıerin tercihlerini de karar alma sürecine yansıtmada önemli bir rol üst­ lenir. ğu Küreselleşme sürecinde bir yandan çevresel sorunlar artarken diğer yandan ulus devletin çevre politikaları ile ilgili geleneksel merkezi rolünde de önemli dönüşümler gerçekleşmektedir. öncelikle, emir-kontrol tipi hiyerarşik düzen­ leme yerine daha desantralize, esnek ve uzlaşmacı ulusal yönetişim tarzlarına yönelik bir eğilim vardır. İkinci olarak ulus devletin geleneksel görevlerini üst­ lenen devlet-dışı aktörlerin daha fazla katılımı söz konusudur. Bu dönemde, çevresel sorunların artmasına koşut olarak ulus devletten daha fazla kaynağa sahip olan özel şirketlerin; yönetiminde olmasının aynı zamanda çevrenin ko­ runmasını da sağlayacağı belirtilmektedir. Son olarak, uluslararası ve ulusüstü kurumlara çevre politikalarında yeni roller öngörülerek devletin geleneksel ro­ lünün bir anlamda altı oyulmaktadır (Hayırsever-Topçu, 2008: 73-74). Örneğin, su yönetiminde etkinliğin artırılması çerçevesinde fiyatlandırmanın daha geniş kullanımı başta olmak üzere suda piyasa temelli yöntemler Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar tarafından da desteklenmeye başlanmıştır. Nitekim banka tarafından su sektörüne sağlanan krediler, sektörün piyasalaşması önündeki ya­ sal ve kurumsal engellerin kaldırılmasının da finansmanını sağlamıştır. Kredile­ rin büyük çoğunluğu sübvansiyon sistemini kaldıran yatırım maliyetinin geri dönüşünü sağlamak koşuluyla verilmektedir (Çınar, 2006). Zira, DB'nin gele­ neksel proje finansmanı sağlayıcı rolü; uluslararası çevresel normlara ulusal u­ yumun hakemi ve finansman kaynağı olma, devletlerin bankaya karşı şeffat1ığı­ nı, hesap verebilirliğini ve uluslararası yatırımlara evsahipliği yapabilme yeter­ liklerini teşvik eden "iyi yönetişim" standartlarının belirleyicisi rolüne doğru genişlemiştir (Hayırsever-Topçu: 305). Ayrıca devletlerin uluslararası alanda uyması gereken kurallar bütününün ortaya çıkması ile onların egemenlik hakkı­ na, düzenleme ve koruma işlevine sahip olmaları ve egemenlik alanının tek de­ netçisi olmaları tartışmalı hale gelmektedir. Bu süreçte egemenlik, yerine karşı­ lıklı bağımlılık, ulus devlet içindeki tek aktörden ziyade çok aktörlü yapı kabul edilir olmaktadır (Hayırsever-Topçu, 2008: 201). Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 75 Bu dönüşüm bir yanda merkezi yönetimin elindeki yetki, görev ve kaynakla­ nn yerel yönetimlere devredilmesi, diğer yanda ise merkezi yönetimin kendi ör­ güt yapısı içinde yer alan sivil toplum örgütleri ve piyasa aktörlerinin her dü­ zeyde yönetime katılmalan olarak ifade edilmektedir (Hayırsever-Topçu, 167). Güler'e (2006: VI) göre, su yönetiminde ulusal-kamusal sistem çözüldükçe ye­ rini alan yönetişim modelinde su yönetimi küresel, ulusal ve yerel düzeylerdeki kamu kurumlannın, şirketlerin ve sivil toplum örgütlerinin (STÖ) yönetimini i­ fade etmekte, bu yapı içinde katılımcılann yapısı karar alma süreçleri ve uygu­ lamalara da yansımaktadır. Bu yeni yapıda, devletin tek karar verici olduğu du­ ruma göre çevresel soruna yönelik tasarlanacak politika araçlan da farklılaş­ maktadır. Bu süreci hazırlayan i 980 'lerden bu yana etkinliği ve derinliği artan politika­ larla dünya ekonomik sisteminde belirleyiciliğini sürdüren neo-liberal iktisat, devletleri kapsamlı dönüşümlere zorlamıştır. Bu dönüşümde ulus devlet piyasa­ yı düzenleme işlevini terk etmiş, kamusal alandan hem işlevsel hem de kurum­ salolarak çıkmış ve örgütsel yapısını küçültmüş ise (Çoban, 2002: i 9) onun pi­ yasa başansızlıklannın düzeltilmesinde kendisine biçilen rolü yeterli ölçüde gerçekleştirmesi beklenmemektedir. Devletlerin piyasa temelli araçlan benim­ semesi, kamu hizmetini özelleştirmesi ve önceki bölümde tartışıldığı gibi, har­ camalan olduğu kadar gelirleriyle de küçülen devletlerin hizmeti üretmesi için ihtiyaç duyduğu fonlara da sahip olmadığı için giderek etkinsizleştiği gözlen­ mektedir. Devletlerin rolü etkinsizleşirken, sürece katılımı desteklenen özel sermaye ke­ simi açısından temel kaygı kıt kaynaklann yönetimiyle ilgili rantlardan yarar­ lanmak iken, bu yapının sürece katılımı düşük olan kullanıcılara yükleyebilece­ ği maliyetlerle ilişkili tehditlere dikkat çekilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde, kamu hizmetlerinin özelleştirmesi sonrasında çevre korumanın mali­ yetinin "fiyat" aracılığıyla tüketicilerden karşılanması yaklaşımı benimsenmiş­ tir. Bu yaklaşımda, karlılık yüksek fiyatın yanı sıra tüketimin teşvik edilmesine bağlı iken, bu yöntemle kıt kaynaklann korunması ve aşın tüketimin önlenmesi mümkün olmamaktadır. Bu nedenle hem çevresel adaletJ ve koruma hem de fi­ nansman kaynağı sağlaması nedeniyle savunulan kullanıcı ücretleri, az gelişmiş devletlerin ve/veya yoksullann yüklendiği zorunlu bir vergiye dönüşebilmekte­ dir (Hayırsever-Topçu, 2008: 537). Söz konusu yönetişim yapısında temsil edilenlerin özel sektör ağırlıklı olduğu durumda, devletler temsil edilmeyenlerin tercihlerini karar alma sürecine yansı­ tamazlar. Bu durum, sorunu çözecek araçlann devreye sokulamaması yanında Dünya Bankası yoksulların hizmete erişimini artırma gerekçesiyle de çevresel koruma maliyetinin tüketici­ lerden karşılanması gerekti~ini savunmaktadır. Aynntılı bilgi için Bkz. (Hayırsever- Topçu, 2008: 537). J 76 Çağdaş Yerel Yönetimler. 17 (3) Temmuz 2008 bir meşruiyet sorununa da neden olarak, sonuçta hizmetin yeterli düzeyde üre­ tilmesi önünde bir engelolarak değerlendirilebilir. Küreselleşme sürecinin getirdiği yönetişim modelinde devletler çevresel ko­ rumada aktif roloynayacak çok daha az araca sahiptir. Bununla birlikte, Kirmanoğlu'nun (2006: 34) belirttiği gibi, bu süreçte devletler hala dışsallıkla­ nn giderilmesi için belirli yasal düzenlemeleri yapma ve uygulamalan denetle­ mede belirleyici ve ayncalıklı konumda olmaya devam ederler. Aynca ulusal düzeyde üretilen pek çok kamusal hizmet bölgesellkürese1 kamusal hizmetlerin sağlanmasında, sınırötesi dışsallıklann azaltılmasında temel olup, faydalann or­ taya çıkması için ön koşuloluşturmaktadır. Kanaatimize göre, bütün engellere rağmen bölgesel kamusal hizmetin üretiminde işbirliği çatısında devletlerin, hem toplumsal faydayı ençoklayacak geniş çerçeveli kamusal katılımı sağlama­ da hem de sistemin işlemesini destekleyecek ulusal hizmetleri üretmede önemli roller üstlenmeleri gerekir. Dolayısıyla ulus devletler eskiden sadece ulusal dü­ zeyde hizmet sunarken, şimdi söz konusu çok aktörlü ve çok boyutlu yönetişim yapılannı da dikkate almak durumundadır. Çalışmanın izleyen bölümünde, söz konusu işbirliği yapısı içinde, Tuna Nehri kirlenen sulann temizlenmesine yönelik bir bölgesel kamusal hizme­ tin üretimi incelenmektedir. örneğinde Politika Uygulama Konuları: Tuna Nehri Kirliliğinin Azaltılması Örneği Tuna Nehri, 2 bin km2 , den fazla olan havzasını 19 ülkenin paylaştığı dünya­ daki uluslararası nehirlerin başında gelmektedir. Çeşitli faktörler, Tuna Nehri Havzası 'nın doğalortamı etkileyerek, su kalitesinin bozulması, su miktannın azalması ve belirli bölgelerde biyolojik çeşitlilikte önemli azalmalar meydana getirmiştir. Bu faktörlerden ilki, 81 milyondan fazla insan nüfusunun yaşadığı bölgede, bu yoğunlukla bağlantılı kirlenmedir. Bu çerçevede Tuna Nehri Hav­ zası'ndaki ekosistemi etkileyen en önemli problemler, aşın nitrojen ve fosfor yüklemesi, yüzey ve yeraltı su kaynaklannın aşın kullanımı, su akış yolunun değiştirilmesi, ve tehlikeli maddelerle (ağır metal, petrol ve mikrobiyolojik tok­ sinler) yaratılan kirliliktir. İkinci faktör belediyelerin, atık sulan işleme tabi tutmadan nehre boşaltmalan ile yaratılan kirliliktir. Üçüncü faktör ise kimyevi, gıda ve kağıt endüstrilerinin nehirdeki ağır metal düzeyini yükselten boşaltımla­ nndan kaynaklanan kirlenmedir. Mevcut veriler, Tuna 'nın bakteri ve virüslerle ağır biçimde kirlenmiş olduğu­ nu ve suyun yoğun işlemlerden geçirilmeksizin içme suyu olarak kullanılama­ yacak durumda olduğunu göstermektedir (Natchkov, 1997). Tuna' da nehir suyu ile ilgili temel problem su kalitesiyle ilgilidir ve ekolojik çevrenin bozulması ve insan sağlığı ile ilgili önemli sorunlann kaynağıdır. Avrupa Çevre Ajansı 'na gö­ U/IJsla"(IJ~f'il Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Oretilmesi Yaklaşımları 77 re (Stanners ve Bourdeau, 1995: 204) Tuna'nın ekolojik ve ekonomik sistemi bütün olarak tehdit altındadır ve eğer acil araçlar devreye sokulmazsa daha da kötüleşmesi beklenebilir. Bölgesel Kamusal Hizmet Olarak Tuna Nehri Havzası'nın Temizlenmesi Daha önce belirtildiği gibi, bölgesel kamusal hizmetin sunumu ile yaratılan fayda, sınır komşusu olan ya da belli bir bölgede yaşayan ülkelerin insanları ta­ rafından elde ediliyorsa bölgesel kamusal hizmet olarak tanımlanır. Tuna Nehri Havzası 'nın temizlenmesi durumu bu nitelikte bir bölgesel kamusal hizmet ör­ neği sunar. bölgeye yönelik çevresel iyileştirme çaba­ Tuna Nehri'nin Korunması Anlaş­ ması (Danube River Proleclion Convenlion) Tuna kıyısındaki 9 ülke tarafından (Avusturya, Bulgaristan, Hırvatistan, Almanya, Macaristan, Moldova Cumhuri­ yeti' Romanya, Slovakya ve Ukrayna) ve AB'nin de dahil olmasıyla 29 Haziran i 994'te Sofya'da imzalanmıştır. Taraf ülke sayısı, Aralık 1994'te Slovenya ve Mart 1995 'te Çek Cumhuriyeti 'nin imzalamasıyla 11 ' e çıkmış, Ağustos 2003 'te Sırbistan'ın ve Temmuz 2005'te Bosna-Hersek'in katılımıyla 13'e ulaşmıştır. Tuna Nehri bölgesel ları, Havzası 'nın kapsadığı anlaşmalarla düzenlenmiştir. Resmi olarak 22 Ekim 1998' de uygulamaya konulan anlaşmaya imza atan ta­ raflar, nehir havzasındaki yer üstü ve yer altı sularının korunması, iyileştirilmesi ve rasyonel kullanımı konularında işbirliği yapma; kazalar ile oluşabilecek teh­ likeli maddelerin suya yayılmasından kaynaklanan kirliliklerin ve su baskını an­ nın kontrolü ve Tuna Nehir Havzası alanındaki kaynaklardan Karadeniz'e giden kirli atıklann azaltılmasına katkı yapma konusunda anlaştılar (Madde 2.1). An­ laşmaya taraf olan devletler, Tuna Nehri 'nin ve onun havza alanındaki suların en azından mevcut çevre ve su kalite koşullarını sürdürmek ve iyileştirmek için bütün mevcut yasal, idari ve teknik araçları kullanmayı taahhüt ettiler (Madde 2.2). Anlaşma, Tuna Nehri Havzası 'nda sürdürülebilir ve adil bir su yönetimine u­ koordine etmek için fonksiyonelorganlar oluşturdu. Anlaşmayı imzalayan devletlerin bir araya geldiği konferans en üst düzeyorgandır. Beş yılda bir yapılan bu konferansıarda, anlaşmanın uygulayacağı en genel politika oluşturulur. Bir diğer organ olan 'Tuna Nehrinin Korunması İçin Uluslararası Komisyon', anlaşmanın temel yürütme organıdır. Sınırötesi işbirliğini sağlamak için ulusüstü bölgesel bir organ olarak komisyon, Tuna Nehri kirlenmesini ön­ lemede sadece 13 ülkeyi Tuna Nehri'nin Korunması Anlaşması'nı uygulamaya yönelik biraraya getirmez; bunun yanında öncelikleri tanımlamak, devletlere birlikte hareket edecek bir forum sağlamak, teknik çalışmaları yönetmek ve tek­ nik tavsiyelerde bulunmak konularında da önemli bir işlev görür. laşma çabalarını 78 Çağdaş Yerel Yönetimler, 17 (3) Temmuz 2008 Anlaşma, aynı zamanda uluslararası komisyon sürekli sekretaryasını oluştur­ temel görevi, komisyon ve onun uzman organlarının ça­ lışmasını ve projeleri desteklemek, çevre ve çevresel projelerle ilgili bilgi akışı­ nı sağlamaktır. 2000'de Komisyon, AB tarafından Su Çerçeve Direktifi'nin uy­ gulanmasında uluslararası öncelikteki konulann koordinasyonu için bir platform olarak tanınmıştır. Bu tarihten bu yana sekretarya, Tuna Nehri havza ülkeleri arasında AB su çerçeve direktifinin uygulanmasına yönelik işbirliğini sağlamak üzere çalışmalar yürütmektedir. Anlaşma kapsamında, operasyon aşamasında ve komisyonun faaliyetlerini desteklemede önemli rolleri olan teknik uzman grup­ lan oluşturulmuştur. Bu gruplar taraf olan ülkelerden ulusal uzmanlar ile göz­ lemci organizasyonlann temsilcilerinden oluşur. muştur. Sekretaryanın Tuna Havza' sı ülkeleri, farklı ilgi ve önceliklerine bağlı olarak çeşitlenen gö­ sahip olmalanna rağmen, doğal kaynaklann korunması ve çevre ile ilgili belirli değer ve ilkeleri paylaşırlar. Bunlar (ICPDR, 2000: 74); belediye, endüst­ ri ve tanmdan kaynaklanan (nokta kaynaklı) atık su işlemleri için mevcut en iyi teknik; erozyon, yer altı su girişleri gibi nedenlerden kaynaklanan (yaygın kay­ naklı) etkilere karşı en iyi çevresel uygulamaya dayalı olarak önceden tedbir a­ lınması; kirliliğe neden olan maddelerin kullanımının sınırlandınlması ile kirli­ liğin kaynakta kontrolü; kirletenlere sebep olduklan kirlilik ile mücadelenin be­ delinin ödettirilmesini içeren kirleten öder ilkesi; kullanıcı ve atık su ödeme ta­ rifelerinden yararlanılmasını içeren ilgili kullanıcı öder ilkesi; nehir havzası yö­ netim modeli ve paylaşılan sorumluluklar ilkesi ile yerel, bölgesel ve ulusal dü­ zeyde ilgili ekonomik ve sosyal aktörlerin sorumluluklannın belirlenmesi ilke­ leridir. rüşlere Tuna nehir havzasında yer alan ülkeler, komisyon bölgesel organı koordinas­ yonunda Tuna nehir yeraltı ve yerüstü sulannın korunması ve iyileştirilmesi için bölgesel düzeyde hizmet üretmek konusunda vardıklan mutabakatla imzaladık­ lan anlaşmanın uygulanmasını çeşitli proje ve programlarla sağladılar (Bkz. Ek Çizelge). Bu proje ve programlar ile teknik düzeyi yüksek çalışmalardan yarar­ lanarak kirlilik ölçümleri yapılmaktadır. Amaç, kirliliği önleyecek politika araç­ lannı bölgesel bir yaklaşımla tasarlamaktır. Tuna Kirliliğinin Önlenmesinde Kullanılan Yöntemler Çizelge 1'de Tuna'daki kirlilik probleminin temel aktörleri olan belediyeler, endüstriyel sektör ve tanma yönelik politika araçlan kirlilik kaynağına göre gö­ rülmektedir. Komisyon tarafından endüstriye ait atık ve tehlikeli madde boşaI­ tımında, mevcut en iyi tekniğe dayalı emisyon standartlannın kullanımı ile daha temiz üretim teknik ve yöntemlerinin, üretim süreçlerine entegrasyonu politika tavsiyesi olarak belirtilir. Tanmdan kaynaklanan organik kirlilik yayılımını a­ zaltmak için; örneğin gübre kullanımının doğru miktar ve zamanlamasını içeren en iyi çevresel uygulamanın gerçekleştirilmesi ve tanmın ekonomik ve ekolojik Uluslararası sürdürülebilirliğinin Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 19 optimizasyonunu sağlayacak, yoğun tanmsal üretim önemli politika araçlandır. metodlannın sınırlandınıması Belediye ve endüstriyel sektör kaynaklı organik atıkta azalma ve tehlikeli maddelerin kontrolünü sağlamak amacıyla, uygun su ve atık su tarifeleri ve atık ödemelerinin kullanılması tavsiye edilmektedir. Bütün su kullanıcılanna yöne­ lik, su ve atık su tarifelerinin oluşturulmasında gerçekçi fiyatın tespitinin su kaynaklannın korunmasına ve sürdürülebilir temelde kullanımına katkı yapaca­ ğı belirtilmektedir (Morris ve Kis, 2004: ı ı). Çizelge 1. Tuna'da Kirliliğin Temel Nedenleri, Aktörleri ve Politika Araçları ProblemiAktörler Sehir/kasaba/vd. Endüstri Tanm Atık boşaltıma dayalı Belediye Fabrika Tarım İşletmesi Fabrika Tarım işletmesi nitrat ve fosfor YOğunlUğunun artması Tehlikeli maddeler ve petrol Mikrobiyolojik kirlenme (bakteri/virüs) Organik atık madde ve amonyum artışı sonucu Heterotrofhik organizma büyümesi/ oksijen azalması Tasarlanan Araçlar Belediye Fabrika -- Altyapı yatınmı Mevcut en iyi teknik ve su kullanım ve kir· lilik ödemeleri En iyi çevresel uygulama Su kullanım ve kirlilik ödemeleri Su kullanım tarife ve kirlilik ödemeleri Kaynak: DANUBS Fına! Tarım işletmesi Belediye Report, 2005, http://danubs.tuwıen.ac.at, (9.1.2008). Komisyon raporlannda, Tuna ülkelerinin çevresel regülasyonda katı kontrol gerekçesiyle uygulanmasına karşı olduklan be­ lirtilmektedir. Genel görüş, fabrikalara kirlilik kontrol stratejisi geliştirmelerine izin verilmesine yöneliktir. Bu konuda Almanya örnek bir Tuna ülkesi olarak gösterilir. Bu ülkede fabrikalara regülatif esneklik veren gönüllü ve bölgeye öz­ gü performans standartlan vardır (ICPDR, 2000: ı 32). Bölgenin batısında yer alan endüstriyel ülkeler, geçmişte büyük ölçüde devlet kontrollü yaklaşımlara dayalı çevre politikalanna sahiptiler. Su yönetiminde eski emir ve yasak tipi kontrollerden, su kalite standartlan, emisyon boşaltım limitleri ve diğer piyasa temelli araçlan kapsayan kombine yaklaşıma geçiş, bölgenin tümü için ortak bir özellik olmuş; AB çevresel düzenlemeleri de bu uygulamalan desteklemiştir. AB Su Çerçeve Direktifi ıo. maddesinde, atık boşaltımının kontrolünde dikkate alınması gereken kombine bir yaklaşımı şart koşar. Bu yaklaşım; mevcut en iyi tekniğe dayalı emisyon kontrolleri, ilgili emisyon limit değerleri ve yayılmış et­ kiler söz konusu olduğunda en iyi çevresel uygulamayı kapsar. Mevcut en iyi araçlannın etkinliği önleyeceği 80 Çağdaş Yerel Yönetimler. 17 (3) Temmuz 2008 tekniğe dayalı olarak emisyon limit değerleri oluşturulurken, ilgili kirletici için emisyon limit değerlerini kapsayacak izinlerin oluşturulması gerekli görülür. Bölgedeki ülkelerin hepsinde atık ödemesi ve ceza sistemlerinin değişik bi­ çimleri uygulanmaktadır. Atık ödemesi izin verilen emisyon düzeylerine göre tespit edilirken, ödemeler çoğunlukla hesaplanmış marjinal zararlarla orantılı belirlenmemiştir. Ödemeler, Bosna-Hersek'te kirlilik boşaltımlanyla bağlantılı değildir. Bulgaristan ve Romanya' da emisyon limitleri aşıldığında, Çek Cumhu­ riyetinde atık hacmi ve yoğunluğu belli bir düzeyi aştığında, Slovakya' da kirle­ tici maddenin ve alınan suyun miktanna bağlı bir ödeme söz konusudur. Maca­ ristan'da ödemeler su kaynağının hassasiyet derecesine bağlıdır. Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti ve Slovak Cumhuriyetinde atık ödeme rej imi sadece büyük kirleticileri kapsayabilmektedir. Bu araçlann büyük ya da orta ölçekli endüstri­ yel şirket ve belediye atıksu işlem tesislerinde çevresel etkilerin iyileştirilmesine neden olacak davranışsal değişikliği uyarmayacak kadar düşük olduğu belirtil­ mektedir. Ayrıca orta ve Doğu Tuna Havzası ülkelerinde finansal durumu kötq olan, çoğunlukla belediyelere ait su şirketlerinin atık toplama hizmetinin arzı ile ilgili önemli sorunlar olduğu belirtilmektedir (Morris ve Kis, 2004: 76). Tuna Kirnnği'nin Önlenmesi İçin Bölgesel Kamusal Hizmetin Finansmanı Tuna Havza bölgesinde Dünya Bankası yönetimi altında kurulan bir fon olan Küresel Çevre Fonu'nun (GEF), 1991-2005 arasında toplam 99.394 bin Eu­ ro'luk proje finansman katkısı olmuştur. Çizelge 2'den görüldüğü gibi, en bü­ yük finansman bölgesel projelere verilmiştir. Ülke bazında ise Romanya, Slovenya ve Macaristan en büyük katkıyı alan ülkeler olmuştur. Bu finansman, birleştirilmiş eylem planında 13 Tuna ülkesinde 5 yılda nitrojende %22 ve fos­ forda %33 'lük azaltım için gerekli görülen toplam 3.893 milyon Euro yatınm finansmanının sadece %2.5'idir. Dolayısıyla GEF finansmanı, bölge ülkelerine sınırlı bir finansman imkanı yaratırken, aslen işbirliği çabalannı motive etmiştir. finansman mekanizması BM Kalkınma Programı/GEF tarafından Tuna kirlilik azaltım programı içinde yer alan küçük yardım progra­ mıdır (Smail Grant Programme). Bu program Bölgesel Çevre Merkezi (Regiona/ Environment Center) tarafından uygulanmıştır:' Komisyonun 2006 raporuna göre, toplam 62 STÖ'ye Tuna'daki nitrojen ve fosfor ile toksit kirliliği azaltma faaliyetlerini desteklemek için 636 bin dolar finansman sağlanmıştır (ICPDR, 2006: 38). Bir diğer sağlanan " Bölgesel çevre Merkezi, ABD hükümeti tarafından 1991 'de Merkezi ve Do~u Avrupa ülkelerinde STÖ'lerin kurumsal gelişimini sa~lamak için kurulmuştur. Merkez ço~unlukla ABD hükümeti kaynaklı olmak üzere elde etti~i kaynaklan, bölge ülkelerindeki ulusal ofisleri aracı1ı~ıyla rekabetçi bir tarzda da~ıtır. Merkez ulusal ofisleri aracl1ı~lyla STÖ ile yakın ve do~dan bir kontaga sahip oldugu için donör ülke için güvenilir birpartnerdir. Bu mekanizma, yerel paydaşlan sürece dahil etmenin bir aracı olarak kullanılmıştır. Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Oretilmesi Yakltılımları 81 Çizelge 2. Küresel çevre Fonu Tarafından Tuna Bölgesine Sallanan Proje Finansmam (bin Euro) Ülke Bölgesel Macaristan-Slovenya Bölgesel Bulgaristan Moldova Slovenya Bölgesel Romanya Bölgesel Bölgesel Hirvatistan Macaristan Moldova Sırbistan Bosna-Hersek TOPLAM Yıl 1991 2000 2001 2001 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2003 2003 2003 2005 2005 Uygulayan BM IBRD-WS UNDP IBRD-WS IBRD-WS EBRD IBRD-WS IBRD-WS UNDP IBRD-WS IBRD-WS IBRD-WS IBRD-WB IBRD-WS IBRD-WS Proje maliyet 43500 1 58 11950 13630 10940 55837 76550 81200 24878 225 100 20000 32350 9900 22470 19970 GEF Finansmanı 8500 75 5350 7850 5250 9995 1 750 5500 12000 2918 5000 12850 4560 9370 8500 99394 Kaynak: GEF, Project List; http://www.gefonline.orglprojectList.cfm (19.1.2008). AB 1992'den beri çeşitli programlanyla, Tuna Nehri Havzası'nda çevresel i­ projeleri ve kirlilik azaltımını desteklemiştir. Çizelge 3 'ten görüldüğü gibi en çok fmansman elde eden ülkeler, Romanya, Bulgaristan ve Macaris.. yileştirme tan'dır. Çizelge 3. AB Tarafından Aday Ülkelere Sağlanan Hibe Nitelikli MaH Yardımlar (2000-2003) (Milyon Euro) Ülke Bulgaristan Çek Cumhuriyeti Macaristan Romanya Slovakya Slovenya PHARE1 ISPAJ SAPARDl 582 406 452 1 106 299 146 424 285 366 986 187 68 219 92 159 632 76 26 TOPLAM 1225 783 977 2724 562 240 Kaynak: http://www.icpdr.m Notlar; 1) AB'nin, Merkezi ve Doğu Avrupa'daki 10 ülkenin ekonomik kal­ destekleyen bir yardım programıdır. 2) AB'nin PHARE kapsamında­ ki ülkelerin çevre ve ulaşım altyapısı alanındaki yatınmlanna yardımcı olmayı kınmasmı 82 Çağdaş Yerel Yönetimler, 17 (3) Temmuz 2008 amaçlayan katılım öncesi yapısal politika aracıdır. 3) AB adayı Merkezi ve Do­ ğu Avrupa ülkelerinin tanmsal ve kırsal kalkınmalanna yönelik özel eylem programıdır. ­ kentsel atık su projelerinin finansmanında, AB finans ola­ Avrupa Kırsal Kalkınma Bankası (EBRD) ve Avrupa Yatınm Bankası özellikle AB üyesi ve aday üye olan ülkelere önemli katkılar sağlamış­ tır. Buna rağmen, Çekoslovakya, Slovakya ve Slovenya'da bütünüyle finanse edilmiş projelerin önemli bir kısmı yerel ve ulusal kaynaklardan finanse edil­ miştir. Oranlar sırasıyla %55, %60 ve %48'dir. En yüksek dış finansman katkısı alan ülkeler ise Romanya, Bulgaristan ve Macaristan' dır. Bu ülkeler toplam proje finansmanının sadece sırasıyla %19, %21 ve %28'ini yerel kaynaklardan sağlamışlardır. Bununla birlikte Hırvatistan, Bosna-Hersek, Sırbistan, Moldova Cumhuriyeti ve Ukrayna gibi AB üyesi olmayan Tuna havza ülkelerinde atık su sektöründe son derece sınırlı bir ilerleme kaydedilmiştir (ICPDR, 2006: 22). Bu durum Şekil 3 ve Şekil 4'te, özellikle Hırvatistan ve Sırbistan'ın yüksek oran­ larda kirlilik yaratan ülkeler olması dikkate alındığında, bölgesel kamusal hiz­ metinin üretilmesi önünde önemli bir engeldir. Tuna havzasında nakları yanında AB, aday ülkelere ISPA ile mali yardım yapılabilmesi için projelere %15-25 ulusal katkının, özel sektörün ve uluslararası finans kuruluşlarının mali desteği yanında, çevre alanında bölgesel ve sınırötesi işbirliği bileşenine sahip olma koşulu getirir. Tuna Havza'sında atık su işleme tesisleri rehabilitasyon ve yatınm hizmetleri için bu koşullara uygun uygulamalar yaygınlaşmıştır. Örne­ ğin ISPA, Romanya'da atık su ile ilgili projelerde finansman işbirliğinin sağ­ lanması için bu programla kurulan Çevresel Kredi Kuruluşu'na 39 milyon Euro hibe niteliğinde finansman sağlamıştır. Ayrıca Bakü'de şehrin atık suyunun re­ habilitasyonu hizmeti için, Bakü Belediyesi tarafından garanti edilen 13 milyon Euro miktanndaki borç, EBRD tarafından Bakü şehri kamu hizmeti şirketine sağlanmıştır. Hollanda devleti projenin hazırlanması ve uygulanmasına yardım etmek için teknik işbirliği fonu olarak 2.2 milyon euro sağlamıştır. Ulusal katkı ise yerel ve merkezi yönetim tarafından sağlanmıştır. Bu örnekte, hizmetin fi­ nansmanına ilişkin karar almada yerel düzeyin rolünün artığı ve kararlan doğ­ rudan alan ve uygulayan birime dönüştüğü görülür. arası 2001 'de Tuna ve Karadeniz Bölgesi'nde su ve suyla ilgili ekosistemi korumak için işbirliği! için bir platform sağlamak amacıyla DABLAS (Danube-Black Sea Task Force) kuruldu. DABLAS bölgedeki yatınm projelerinin gerçekleştirilme­ si için finansal mekanizmalar geliştirmek amacıyla, bölge ülkelerinin temsilcile­ ı 990'lann başmda yapılan çalışmalara göre Karadeniz'deki nitrojen girdisinin %65'i nehirler kanalıyla ger­ ve bunun %40'ı sadece Tuna nehrinden kaynaklanmaktadır (Bkz. Stanners ve Bourdeau, 1995: 122). Bu durum Tuna Komisyonu ile Karadeniz'in korunması çabalannı koordine eden Karadeniz Komisyo­ nu'nun işbirligini zorunlu kılmıştır. 5 çekleşmekte Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 83 ri, Komisyon sekretaryası, Karadeniz Komisyonu, Uluslararası Finansman Ku­ rumu (IFI), ilgili AB üye devletleri, diğer iki taraflı donörler ve bölge­ sel/uluslararası kuruluşlan kapsamaktadır. Bu işbirliği çalışmalanyla, II Tuna havza ülkesinde, belediye, tanm endüstrisi, toprak kullanımı ve sulak alanlara yönelik toplam 354 öncelikli yatınm projesinin ölçülen yatınm maliyeti 3.882 milyon euro olarak tespit edilmiş ve maliyetin % 46'sının finansmanı sağlan­ mıştır. Belediye projeleri, yatınmlann ve emisyon azaltımının yaklaşık %90'ını oluşturmaktadır. Bu durumun en önemli nedeni, özel sektörde kirlilik azaltımı ve planlanan yatınmlar kamuoyuna açıklanmazken, belediyede verilerin haliha­ zırda mevcut oluşu olarak belirtilmektedir. Aynca belediye projeleri atık su iş­ leme yanında kanalizasyonu da kapsadığı için yatınm maliyeti özel sektöre göre çok daha yüksektir. Dolayısıyla Tuna Havza'sı ülkelerinde kentsel atık su yatı­ nm projeleri finansman destekleri kolaylıkla elde edilebilir ve bu projeler bele­ diye ya da kamu şirketleri tarafından uygulanırken özel sektör daha kısıtlı im­ kanlara sahiptir (ICPDR, 2004: 83-84). Özel sektörün finansman sorununa iliş­ kin bu durum, özel sektör kaynaklı kirliliğin azaltılması ve genelolarak olumlu etkilerin yaratılmasını engelleyici bir faktör olarak görülebilir. Tuna Nehri Örneğinde Bölgesel Kamusal Hizmet Üretim Etkinliğinin Değerlendirilmesi Tuna Nehrinin temizlenmesi bölgesel kamusal hizmetinin üretilmesiyle ilgi tespitler yapılabilir; aşağıdaki 1. Tuna Nehri 'nin kirlenen sulannın temizlenmesi hizmeti, Tuna Nehri Ko­ ruma Anlaşması ilke ve hedefleri doğrultusunda anlaşmanın yürütücü organı Komisyon 'un koordinasyonunda bir araya gelen, Tuna anlaşmasını imzalayan ülkeler tarafından sağlanır. Komisyon'un öncelikleri tanımlamak, devletlere bir­ likte çalışacaklan bir forum sağlamak, teknik çalışmalan yönetmek ve teknik tavsiyelerde bulunmak konusunda başanh olduğu söylenebilir. Bu çalışmalarla, özellikle belirli alanlarda çevresel etkinin tespiti için hayati olan bilgilerin sağlanması mümkün olmuştur. Tuna Nehir kirliliğinde önemli bir faktör olan nitrojen ve fosfor emisyonlan Şekil 1 ve 2'de görülmektedir. 1950'lerden 1980'lerin ortasına kadar yaygın kaynaklı (diffuse source) nitrojen kirliliği yaklaşık ikiye katlanmıştır. 1990'larda bu oran toprak kullanımı ile ilgi. li nedenlerden dolayı %23 azalmış olmasına rağmen hala 1950'lerden 1.8 kat yüksektir. Benzer biçimde nokta kaynaklı (point source) nitrojen emisyonu da 1980'lerin sonuna kadar artmış, 1990'larda %20 azalma göstermiştir. Bu duru­ mun aşağı Tuna ülkelerinde yaşanan politik değişim sonrası endüstriyel boşal­ tımlann düşmesi ve özellikle Almanya ve Avusturya'da atık su işlemlerindeki iyileşmelerden kaynaklandığı belirtilmektedir (ICPDR, 2005: 83). Tuna havza bölgesinde fosfor düzeyi, deteıjanlarda fosfor kullanımının yaygınlaşması ve a­ 84 Çağdaş Yerel Yönetimler, 17 (3) Temmuz 2008 tık su ve kanalizasyona tabi olan nüfus artışının etkisi sonucu 1990'lara kadar bu faktörlerdeki düzelmelerle 1990'larda %40 oranında azaltım gerçek­ leşmiştir. Bu gelişmelerin sonucunda Tuna'dan Karadeniz'e fosfor boşaltımı 2000'de 1980'lerden %30-40 daha düşüktür (ICPDR, 2006: 40). Gerek nitrojen gerekse fosfor kirliliğinde en büyük paya sahip ülkeler Hırvatistan, Slovenya ve Çek Cumhuriyeti'dir (Şekil 3 ve Şekil 4). artmış, Bununla birlikte bölgede nokta kaynaklı kirlilik için Avusturya ve Almanya hariç belediye şirketleri atık işlemlerini yeniden yapılandırmadıkça, nüfus artı­ şına bağlı boşaltım ve kirliliğin artması beklenmektedir (ICPDR, 2005: 157). Kirlilik düzeyinde sürdürülebilir bir azalma için gerekli yatınmlar yeni başlamış ve 10-20 yıl arasında devam etmesi gerekli görülür. Özellikle düşük gelirli böl­ ge ülkeleri açısından büyük miktarlardaki yatınmlan kısa vadede gerçekleştir­ me zorluklarının, sonuçta kirliliğin artması yönünde etkide bulunması muhte­ meldir. Endüstri ve tanm işletmesi kaynaklı tehlikeli madde boşaltımıyla ilgili ise çok az veri bulunmakta, sadece endüstriyel kirliliğin göstergesi olabilecek bulgula­ nn olduğu rapor edilmektedir. Tuna'da yer alan 79 gözlem yerinden elde edilen bilgilere göre, organik kirlilikte bir artış görülmektedir. Bu açıdan Tuna ılımlı kirlilikten kritik kirlilik düzeyinde olarak sınıflandınlmaktadır (lCPDR, 2005: 158-159). Bu durum bölgesel düzeyde hizmetin üretilmesiyle ilgili önemli sorunlann ol­ edebilir. Nitekim gerek AB 'nin Su Çerçeve Direktifi gerekse ko­ misyonun hedeflerinin, henüz bölgenin tümünde düzenli biçimde uygulanmadı­ ğı rapor edilmiştir (UN, 2006: 477). Aslen Tuna ülkelerinin çevre ile ilgili çaba­ lannda Tuna Nehri Koruma Anlaşması ya da ulusal öncelikler daha az etkili i­ ken AB standartlarının doğrulanması ihtiyacı daha belirleyici olmuştur. Bu çer­ çevede (Beıı and Jansky, 2005: 108) tarafından da belirtildiği gibi, bölge ülkele­ rini hizmetin sunumu için bir araya getiren anlaşmanın hedefleri etkileyici ve iddialı iken hayata geçirilme düzeyi düşük kalmıştır. duğuna işaret 2. Tuna'da kirlilik önlenmesi için kullanılan yöntem, öncelikle üretim süreçle­ rine mevcut en iyi teknik ve en iyi çevresel uygulamanın entegre edilmesi, daha sonra regülatif politika araçlannın tasarlanmasıdır. Komisyonun yayınladığı bü­ tün sektörlere yönelik söz konusu uygulamalan ve boşaltım limitlerini kapsayan tavsiyelerin uygulaması yetersiz kalmış, özellikle, orta ve aşağı Tuna bölge ül­ kelerinde gerçekleştirilmesi oldukça zorlayıcı sıkı boşaltım limitlerine dayalı su kalite standartları çoğunlukla yok sayılmıştır. Bölge ülkelerinde farklı tip atık ödemeleri uygulanmakla birlikte, çoğunlukla, kirleticilerin neden olduğu marji­ nal zararla arasında bir bağ bulunmamaktadır. Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 85 Tuna'da çevresel kirlenmeye neden olan olumsuz dışsallıkların kontrol edil­ mesinde; fiyat regülasyonlan ya da çevresel politika araçlan içinde yaygın ola­ rak kullanılan emir ve yasaklar gündeme gelmemiş, genel su politikalannın u­ zantısı olarak piyasa temelli araçlar daha öne çıkmıştır. Endüstriyel ve tanmsal işletme kaynaklı atık boşaltımlannda sağlıklı verilerin yokluğu dikkate alındı­ ğında emir ve yasaklar biçiminde zorunlu uygulamalar, acil önlem gerektiren Tuna kirliliği durumunda hızlı ilerlemenin kaydedilmesi için gerekli olabilir. Uygulanan, atık ödemeleri sisteminin ölçüm problemlerinin olduğu boşaltım noktaları üzerinde çok az etkisi olabilir. Tuna Bölgesi'nde karlı tanmsal üretim, yoğun tanmsal metodlann (yüksek düzeylerde gübrelemeye dayalı) kullanılmasını gerektirir. Tarımda ekilebilir toprak özel mülkiyet olduğu için yoğun tanmsal teknikleri kullanmama sonucu oluşabilecek gelir azalması, sübvansiyon gibi teşviklerle tazmin edilebilir. Süb­ vansiyon mekanizması, olumsuz etkiler ortaya çıkarmayacak bir yöntemle uy­ gulanarak ekonomisi tanma dayalı bölge ülkeleri açısından gelir kayıplannı te­ lafi edebilir. Hizmetin bölgesel düzeyde üretilmesi ancak bölgenin zengin ülke­ leri ve AB gibi kuruluşlardan sağlanan kaynaklar, görece yoksul ülkelere ve on­ lann kirlilik yaratan sektörlerine kontrollü bir şekilde aktanlarak sağlanabilir. 3. Uluslararası kuruluşlar, bölgesel yaklaşım yaratmak için gerçekleşen çaba­ lan desteklemiş görünmektedirler. Bununla birlikte benimsenen kirliliğin kay­ nakta temizlenmesi yaklaşımı hala çok büyük altyapı yatınmlannı gerektirmek­ te ve bunlann finansmanının ise, kirletici ve kullanıcı öder ilkesi gereği su ve a­ tık su ücretleri ile karşılanması hedeflenmektedir. Özellikle bölgedeki Merkezi ve Doğu Avrupa ülke belediyelerinin mali durumunun iyileştirilmesi ve müm­ kün olduğunca su ve atık su ücret ödemelerinde gerçekçi tarife uygulamalanna başvurularak mali kaynak sorununun çözülmesi hedeflenmiştir. GSMH'sı çok düşük Tuna havza bölgesi ülkelerindeki büyük alt yapı yatınm­ lan için düşük gelirli kesimlere yüklenecek su ve atık su ücreti artışı ile finans­ man sağlamak gerçekçi görünmemektedir. Burada en azından bölgesel gelir dü­ zeyindeki yüksek farklılıkları dikkate almak ve sübvansiyon mekanizmasını zenginlerden fakirlere işletmek çözümlerden biri olabilir. Aynca su yönetimi ve regülasyonu için ekonomik ve kurumsalolarak uygulama kapasitesi daha düşük olan bölge ülkeleri, diğer bölge ülkeleri ve BM gibi uluslararası kurumlar tara­ fından teknik ve finansalolarak daha çok desteklenmesi, Tuna Anlaşması'nın uygulama sorunlannı azaltabilir. 4. Tuna Nehri temizleme projesini yönetenler henüz kamusal katılım ilkelerini bütünüyle içselleştirememişler, kirlilik boşaltımı teknik çözümleriyle teknik bir problem olarak görülmüş, problem bir kez tanımlanıp, öncelikler ve çözümler bulunduğunda hangi faaliyeti· hangi grubun gerçekleştireceğini tanımlamak ye­ terli görülmüş ve kamunun rolü halihazırda tanımlanmış çözümlere destek sağ­ 86 Çağdaş Yerel Yöneıimler, 17 (3) Temmuz 2008 lama perspektifinde ele alınmıştır (BelI ve Jansky, 2005: 109). Bu yaklaşımda sürece katılımı sistemin asli unsuru olarak alınmayıp, politikalarla ger­ çekleştirilecek bir unsur olarak görülür. Nitekim, Komisyon, STÖ'lere farkındalık artırma sürecinin bir parçası olarak küçük hibeler biçiminde fonlar tahsis eder. halkın Dünyada nehir suyunun temizlenmesine ilişkin başanh kamusal katılım ör­ neklerine rağmen' Tuna' da kamusal katılımın düşük olması uygulamanın başa­ nsını engelleyen nedenlerden biri olmuştur. Gerek Komisyon gerekse devletler kirliliğe maruz kalan ve kirlilik yaratan bütün taraflann bilgiye ulaşma ve karar süreçlerine katılımını sağlamada önemli bir role sahiptir. Özellikle, soruna ne­ den olan ve problemin etkilerine açık olan bütün taraflann sürece katılımını sağ­ layacak ve bütün taraflara aynı mesafede duracak bir regülatöre ihtiyaç vardır. Tuna' da karar alma ve uygulama sürecine katılanlar özel sektör ve uluslararası finans ve mali kuruluşlar olmuştur. 5. Devlet piyasa ekonomisini düzenleyici kamu hizmeti ile zararlı komşuluk bu hizmetleri üstlenebilir. Su kaynaklannı ko­ rumak için nehir kıyısı devletleri arasındaki işbirliğinde ülkelerin ortak çıkarlan vardır. Suyun kullanımına ilişkin böyle bir ortak zemin yaratılması zordur. Tuna Havza Bölgesi 'nde su yönetiminde özel kesimin payının artmaya başlamasına rağmen hala büyük payın kamu sektöründe olması kamu kesimi öncülüğünde nehir suyunun terrıizlenmesini mümkün kılabilir. Bununla birlikte, su yöneti­ minde etkinliğin artınıması çerçevesinde fiya'tlandırmanın daha geniş kullanımı başta olmak üzere su yönetiminde piyasa temelli yöntemlerin benimsenmesi, devletin üretici olarak alandaki varlığını dışlamaktadır. ilişkilerini sınırlandıramadığında 6. Bu dönemde bölgede su arzı ve atık su yönetimi ile ilgili yönetim ve finansal sorumluluğun yerel otoritelere devri uygulamalan yaygınlaşmıştır. Ö­ zellikle, havzadaki Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin çoğunda su ve çevresel yönetim, merkezi planlama ve kaynak tahsisine dayanmaktaydı. Bu yapı bölge­ sel ve yerel düzeyde kurumlar geliştirip güçlendirmeden adem-İ merkeziyetçi yaklaşımla değiştirilmiştir. Bu devir su hizmetlerinde ve çevresel sorunlarda iyi­ leştirilme için uluslararası kuruluşlar ve AB tarafından da savunulmuş, bu yön­ deki yapılanmalar finansalolarak desteklenmiştir. Bu çerçevede kirliliğin ön­ lenmesi için uygulanması gerekli araçlara Komisyon koordinatörlüğünde mer­ kezi devletler düzeyinde karar verilirken, çevresel altyapı ve finansmana ilişkin hizmetler yerelotoriteler tarafından gerçekleştirilmektedir Tuna'da su hizmetle­ rinde ve çevresel sorunlarda iyileşmeyi sağlamak için yerel düzeyde kapasite oluşturulması gerçekte daha kolayken, ilgili bütün sektör ve amaçlann enteg­ , Japonya'da Yahagi nehir havzasındaki ekonomik faaliyetler sonucu su kirliliginin kritik bir düzeye ulaşma­ sından sonra, bu nehir kıyısındaki yerleşikler tarafından tasarlanan ve merkezi ve yerel otoritelerin de katıtdıgı su kalite yönetim sistemi halkın sürece katılımı ile ilgili önemli bir örnektir (Bkz. Ota, 2007). Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Üretilmesi Yaklaşımları 87 rasyonunu içeren ulusal planlama yaklaşımı, uzun vadeli sürdürülebilir çevresel yönetim için gereklidir. Tuna ülkelerinde yerel düzeyde çevre otoritesinin rolü­ nün, çevresel konulann ekonomik kalkınma ile entegre edilmesiyle güçlendi­ rilmesi gerekmektedir. Sonuç Tuna Nehri 'nin olumsuz çevresel etkilerden anndınlması bölgesel kamusal hizmetini sunmak üzere oluşturulan resmi temelolarak kabul edilebilecek Tuna Nehri Koruma Anlaşması ve idari temelolarak kabul edilebilecek Komisyon 'un oluşturduğu yapılanma, Tuna Nehri 'nin kirlenmesİ durumunda bazı alanlarda ortaya çıkan zararlan tespit edecek veri ve bilgileri sağlayacak bölgesel düzeyde uyumlu bir çevresel altyapı oluşturmuştur. Bununla birlikte, anahtar alanlarda uygun, tutarlı ve güvenilir verilerin yokluğu nedeniyle önemli kirlilik etkilerinin ortaya konulması ile ilgili yetersizlikler bulunmaktadır. Tuna örneğinde olumsuz dışsallıklara bağlı kirliliğin önlenmesine getirilen çözümler, temelolarak, kirliliğin kaynakta önlenmesi ve kirletici öder ilkeleri çerçevesinde kirlilik yaratmayan teknolojilere yatınm ve bu yatınmlann fi­ nansmanında kullanıcı ve kirletici tarifelerine başvurulması odaklıdır. Bir diğer çözüm olarak getirilen piyasa temelli miktar regülasyonlan ise kirliliğin neden olduğu marjinal zararlarla orantılı olarak uygulanmamaktadır. Nehre boşaltılan kirli sulara limitler getiren su kalite standartlan ise özellikle düşük gelirli Tuna devletleri tarafından uygulama aşamasında göz ardı edilmiştir. Sonuçta belediye atık su işlemi ve endüstriyel emisyon kontrolü alanlannda iyileşmeler, Avustur­ ya ve Almanya dışında bölgenin kalanında gerçekleşmemiştir. Bu yapı Tuna Nehri 'nin temizlenmesine ilişkin bölgesel su yönetim işbirliğini fakat zararlan önleyecek hizmetleri yeterli ölçüde sağlayamamıştır. Tuna Nehri'nin temizlenmesine yönelik amaçlann gerçekleştirilmesi için bölge­ sel düzeyde organize olunurken yerel farklılıklann dikkate alınması politika a­ raçlannı uygulanabilir kılabilir. kurmuş; Uluslararası kurumlar, özel kesim ve STÖ'leri kapsayan çok aktörlü yöneti­ şim yapısının getirilen çözümler ve uygulamalarda yer alması gerçekleşirken, sürece katılımı yetersiz kalmıştır. Aynca bölge ülkeleri su yönetimini, AB su çerçeve direktifinin uyulması gerekli kurallan çerçevesinde şekillendir­ mişlerdir. Devletlerin toplumsal faydayı ençoklayacak kamusal katılımı sağla­ mada kolaylıkla yerine konulamaz rolleri olmasına rağmen kurumsal, yapısal ve örgütsel engeller nedeniyle söz konusu rolleri gerçekleştirememeleri söz konu­ sudur. Bu çerçevede, Tuna'da, küresel yönetişim yapılan veri alındığında, daha demokratik, adil ve uygulanabilir çözümlerin nasıl oluşturulacağı sorusunun ya­ nıtı önem kazanmaktadır. halkın 88 Çağdaş Yerel Yönetimler, J7 (3) Temmuz 1008 KaYDakça Baumol, W. J. - Oates, W. J. (1988), The Theory ofEnvlronmental Policy, 2 nc1 Edition., Cambridge University Press. Bell, R. G. - Jansky, L. (2005), "Public Participation in the Management of the Danube River: Necessary But Neglected", Brunch, C. (Ed.), Public Participation in the Governance of International Freshwater Resources, United Nation University Press, Tokyo., s. 1-23. Bucbanan, J. M. - G. Tullock (1975), "Polluter' Profits and Political Response: Direct Control Versus Taxes", American Economic Review, Vol. 65, s. 139-147. Buluto~lu, Kenan (2003), Kamu Ekonomisine Giriş, Demokraside Devletin Ekonomik Bir Kuramı, YKY, İstanbuL. Brunch, C. (2005), "Evolution of Public Involment in International watercourse Management", Brunch, C. (Ed), Public Participation in the Governance of International Freshwater Resources, United Nation University Press, Tokyo, s. 15­ 27. Cropper, M.L. - Oates, W. E. (1992), "Environmental Economics: A Survey", Journal ofEconomic Literature, Vol. XXX, June, s. 675-740. Cook, L. D. - Sacbs, J. (1999), "Regional Public Goods in International Assistance", i. KaUı, I. Grunberg, M. Stern (Ed), Global Public Goods, Oxford Univ., Press. Conceiçao, P. - Rajan, - H. Sabah, R. (2006), "Making The Right Money Available At The Right Time For International Cooperation, New Financing Technologies", Kaul, Inge - Pedro Conceiçao (Ed.), The New Public Finance, Responding to Global Challenges , Oxford University Press. Çınar, T. (2006), "Su Yönetimi ve Finansmanında Strateji, Model ve Aktörler", T. Çı­ nar - H. ÖZdinç K. (Ed.), Su Yönetimi, Küresel Politika ve Uygulamalara Eleştiri, Memleket Yayınları, Ankara, s. 43-88. Çoban, A. (2002) "Küreselleşmeye Karşı Olmak; Olanaklar ve Sınırlılıklar", Praksis, Sayı.7, s. 117-164. DANUBS Finaİ Report, 2005, http://danubs.tuwien.ac.at, (9.1.2008). Depmendereli, A. (2004), "Çevrenin Korunmasında Özel ve Kamu Girişimi ya da Çevre Koruma Araçlan", Mann, M. C. ve U. Yıldırım (Ed.), çevre Sorunlanna çağ­ daş Yaldaşımlar, Beta Yayınlan, İstanbul, s. 513. Ekeman, E. (1998) Avrupa Birliği ve Türkiyenin çevre Politikalanmn Karşılaştırmalı Incelemesi, İKV Yayınlan, No: 153, İstanbul'dan aktaran A. De~ndereli, "Çev­ renin Korunmasında Özel ve Kamu Girişimi ya da Çevre Koruma Araçlan", Mann, M. C. ve U. Yıldınm (Ed.), çevre Sorunlanna Çağdaş Yaklaşımlar, Beta Yayınlan, 2004, İstanbul, s. 513. GEF, (bttp:/Iwww.gefonline.or&fprojectList.cfm?focaISearch=l, 19.1.2008). Güler, B. A. (2006) "Sunuş", T. Çmar ve H. ÖZdinç K. (Ed.), Su Yönetimi, Küresel Po­ litika ve Uygulamalara Eleştiri, Memleket Yayınlan, Ankara, s. IX-XII. Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin GretUmesi Yaklaşımları Hayırsever-Topçu, 89 F. (2008) Küreselleşme ve Uluslararası çevre Politikaları: Yöne­ timden Yönetişime Geçiş Sorunu, Turhan Kitabevi, İstanbuL. ICPOR (2006), Annual Report 2006. ICPOR (2005), Danube Basin Analysis (WFD RoofReport 2004), March, International Commission for the Protection of the Oanube River, Vienna. ICPOR (2004), Evaluatin of Policies, Regulation and Investment Project Implemented in the Oanube River Basin Countries in Line With EU Oİrectives and Regu1ations, Vienna. ICPOR (2000), Existing and Planned Policies and Legislation Relating to Polution Control and Nutrient Reduction, Summary Report in Sport ofProject Briej, August. Jones, P. (2006), "Taking Self-Interest Into Account, A Public Choice Analysis Of International Cooperation", Kau1, Inge, Pedro Conceıçao (Ed.), The New Pubfic Finance, Responding to Global Challenges, Oxford University Press. Kirmanogıu, H. - Yılmaz, B. E. - Susam, N. (2006), "Maliye Teorisinin Çıkmazı: Küre­ sel Kamusal Mallar (Kalkınma Yardımlan Içinde Küresel Kamusal Mallann Finans­ manı)", Maliye Dergisi, Sayı. 150, Ocak-Haziran, s. 25-52. Mendez, P. Rupen (1992), International Public Finance, New Perspective On Global Relations, Oxford University Press, New York. Morris, G. - E. Kis (2004), Assessment and Development of Municipal Water and Wastewater Tariffs and EjJluent Charges in The Danube River Basin, VoLI, UNDP/GEF. Natchkov, Ilya (1997), Case Study IX· - The Danube Basin, Water Pollution Control­ A Guide to the Use of Water Quality Management Principles, WHOfUNEP, E. & F. Spon Pub., Geneva. Ortaç, F. Rıfat (2004), Global Kamu Malları ve Finansmanı, Gazi Kitapevi, Ankara. Ota, Takayuki (2007), "Regional Water Quality Management and Commons: A Case Study of Yahagi River", Paper Presented in 63 Dd Congress of the International Institute ofPublic Finance. Stanners, O. - Bourdeau P. (Ed.) (1995), Europe's Environment, The Dobris Assessment, European Envİronment Agency, Copenhagen. Stiglitz, J. E. (1998), "Redefining the Role of the State", Paper Presented at the Tenth Anniversary ofMITI Research Institute, Tokyo. Theeuwes, J. (1991 ), Environmental Protection, Public or Private, Kluwer Pub., Oordrecht. United Nations World Water Development Report: Water, A Shared UN (2006), The Responsibility, United Nation Publication, Paris, s. 474-477. r Çağdaş 90 Yerel Yönetimler, J 7 (3) Temmuz 2008 EK Çizelge i ı. Tuna Hehir Havzasına Yönelik Program ve Projeler /)~"'ıi~roje~Cb ':A~~~.:,~;;~:i.:: ;!\;;;t;.~:·. Tuna Nehir Havzası Çevresel Programı (EPDRB) Tuna Nehri 'nde bölgesel işbirliğini ge­ Komisyon liştirmek EBRD, PHARE, UN DP/GEF Tuna çevresel sorunları için eylem planı oluşturmak (SAP) (1991-1996) ;iiTurij:;N~~H~~t:.:,' ·~Tiıiı~,w~~·nm nıe~cu(dti~ril~nuve,:,:' .' UNDI>JGEP"·1 Kfrıilik'AZaııma. . ·l. <~pfogralm' ,. " ., .ki!lni~infsm.ırötesi'yay11muinı'azaııma:·~': ',:~:yi~ıaYım,~.cir;lçhPı tespıt:etmek~ "~~,., ~ "(ı~?7~ı999) ." ' " . Tuna'da gıda atııı ve toksite bağlı kirli­ Jiği azaltmak; Komisyonun yapı ve faa­ liyetlerini güçlendirerek bölgedeki ülke­ ler arasında sınır ötesi işbirliğini güçlen­ dirmek; çevre problemlerine halkın ka­ Tuna Bölgesel Projesi (2001-2006) '~~\1:"" UN DP/GEF tı hmını artırmak Tuna Havzasında Gıda Atığı Yönetimi ve Karadenize Etki Projesi Tuna'dan Karadeniz'e kirlilik sürecini anlamanın sağlanması için bilgi topla­ mak ve modellernek Viyana Teknoloji Üni­ versitesi DANUBIS (2001­ 2005) ,' . o<;'~:':':" , . .~:,t .J~. f . Turia Nehfr'HaVza Y önetimPIaril:·. '\AB,WFD~~Üii20'l5.;e ~aT'su;6yiı'akla~' nnı :iyı:ekônôİnik Ve çevreselduruma" .'getirırıek hedefine'Tuiıa bölgesinde ıı';: ·1aşınak Kaynak: http://wwwjcpdr.org . I(0misyon Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Oretilmesi Yaklaşımları Şekil ı. Tuna Nehir Sistemindeki Nitrojen Emisyonundaki Değişim 900 800 700 600 500 400 300 200 100 O Kaynak: ICPOR (2005) Danube Basin Analysis (W FO Roof Report 2(04), March 2005, Vienna, s.83. Şekil 2. Tuna Nehir Sistemindeki Fosfor Emisyonundaki Değişim 120 100 80 60 40 20 O Kaynak: ICPOR (2005) Oanube Basin Analysis (WFO Roof Report 2(04), March 2005, Vienna, s.84. 91 Çağdaş 92 Yerel YlJnetimler, 17 (3) Temmuz 2008 Şekil. 3 Tona Ülkelerinde' Nokta Kaynaldardan Nitrojen Boşaltımı (1998-2000)2 ~ 16 . ..t:: 14 b ~. .s. 12 ci) 10 ~ (i,) e> ca ..t:: (.) .(JJ 8 -­ . i i .. _-­ -._»---, r---­ - ~ 1-­ i~ -­ "' .... _~ ... _._.~-- : 6 4 <: ....... 2 i ~ ' 1-,,,-,­ _.-------­ ,,'1-­ ,. ..,.~--~ t-» ,,-, --,,~. ıı;ı -6 .....t: ------_._----------_._--­ _.. -­ -~---- ; r-­ " ~ ~ >'. -",,,,,, ~~-- f-"­ .._.-'" . ~ 1>,-,­ t···,· ~ O 1--­ ~ ,~::i, ~.- rf ~ r~ -. " ~ ~~ DF AT CL SK /-lll SI /-IR BI1 CS RO.BG MD lJA Kaynak: ICPDR (2005) Danube Basin Analysis (WFD RoofReport 2004), March 2005, Vienna, s. 68. i DE: Almanya, AT: Avusturya, CZ: Çek Cumhuriyeti, SK: Slovak Cumhuriyeti, HV: Macaristan, Si: Slovenya, HR: Hırvatistan, BH: Bosna-Hersek, CS: Sırbistan, RO: Romanya, BG: Bulgaristan, MD: Moldovya, VA: Ukrayna'yı göstennektedir. 2 1998-2000 döneminde Tuna ülkelerindeki toplam başaltımlar toplam nüfusa bölünmüştür. Uluslararası Düzeyde Bölgesel Kamusal Hizmetlerin Oretilmesi Yaklaşımları 93 Şekil 4. Tuna Ülkelerinde1 Nokta Kaynaklardan Fosfor Boşaltımı (1998-2000)% 4 Kaynak: ICPDR (2005) Danube Basİn Analysis (WFD Roof Report 2004), March 2005, Vienna, s. 69. 1 DE: Almanya, AT: Avusturya, CZ: Çek Cumhuriyeti, SK: Slovak Cumhuriyeti, HU: Macaristan. SI: Slovenya, HR: Hırvatistan, BH: Bosna-Hersek, CS: Sırbistan, RO: Romanya, BG: Bulgaristan, MD: Moldovya, UA: Ukrayna'yı göstermektedir. % ı 998-2000 döneminde Tuna ülkelerindeki toplam başaitımlar toplam nOfusa böl On müştür.
