SAYıSAL GÖRÜNÜMÜ

TÜRKIYE'DE~~KJlMU GÖREVLILERININ
SAYıSAL GÖRÜNÜMÜ*
Oya ÇiTCi**
Ne tür bir yaklaşım söz konusu olursa olsun genelde yönetim, özelde
kamu yönetimi kavramlarının temelinde insan bulunmaktadır. Daha açık
bir anlatımla insan unsuru olmaksızın yönetimden yada kamu yönetimin­
den söz etmek olanaklı değildir. Bu çerçevede, yönetimin «onsuz olamaz,.
unsurunun insan olduğu söylenebilir. Günümüzde etkin ve verimli bir yö­
netimin ön koşullarından birisini yeterli ve nitelikli görevlilerin varlığının
oluşturduğu genel bir onay görmektedir. Bu doğrultuda, kamu yönetimine
ilişkin incelemelerde yönetimin görevliler boyutu çok sık tartışma odağı
haline gelebilmektedir. Özellikle İkinci Dünya Savaşından sonra, hemen
tüm ülkelerde gündemde olan kamu yönetimini geliştirme - iyileştirme ça­
balarının kamu görevlileri üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bir başka
deyişle, bu çabalar çoğu zaman yeterli ve nitelikli görevlilere sahip olma
konusuna indirgenmektedir.
Başka ülkelerde olduğu gibi, Türkiye'de de kamu görevlileri konusu sü­
rekli gündemde bulunmaktadır. Öylesine ki, 1630'larda yazılan Koçi Bey
Risalesinden günümüze kadar her dönemde, hemen hemen benzer yargıla.r­
la kamu görevlileri konusunun tartışıldığı görülmektedir, Bu tartışmaları
başlıca iki ana başlık altında toplamak olanaklıdır. İlk olarak, kamu görev­
lilerinin sayısal yeterliliği, ikinci olarak da niteliksel yeterliliği tartışılmak­
üıdır. Bu üçyüzelli yıl süresince varılan sonuç hep aynı olmuştur: Kamu gö­
revlilerinin sayısı, yeterliliğin ötesinde, çok fazladır ve bu sayı çok hızlı bü­
yümektedir. Bunun sonucu olarak, kamu yönetiminde niteliksiz görevli bi­
rikimi ve şişkinlik vardır. Burada, bu yargıların Türkiye'ye özgü olmadığını
belirtmek gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kamu
görevlilerine
ilişkin olarak benzer inançlar paylaşılmaktadır) Ayrıca gelişmiş ülkelerde
de kamu yönetiminde çalışanların sayısı tartışma konusu olmaktadır. 2
* Bu
çalışma
TODAİE
Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) çerçevesinde
hazırlanmıştır .
** Dr.,
TODAİE Öğretim Üyesi.
Selçuk Özgediz. Managing the Public Service in Developing Countries: Issues
and Prospects. World Bank Staff Working Papers, No. 583, Management and
Development Series. No. 10, Washington D.C., 1983, s. 7.
2 Bu konuda bakınız: Geoffrey K. Frey. «The Development of the Thatcher
Government's Grand Strategy for the Civil Service: A Public POlicy Perspective».
PUblic Administration, Vol. 62, No. 3, Autumn 1984; Richard Rose, Understanding
Big Government, Sage. Bristoı, 1984; Why Governments Grow? (Ed. C.L. Taylor),
Sage, Beverly Hills, 1983.
AMME İDARESİ DERGİSİ
40
Türkiye'de 1965 yılından bu yana personel sistemini ussal temellere oturt~
ma çabaları süregelmektedir. Yürürlükte olan 657 sayılı Devlet Memurla~
rı Kanunu, benimsediği liyakat, kariyer ve sınıflandırma ilkeleriyle perso­
nel sisteminin temelini oluşturmaktadır. Buna karşılık, uygulamada sorun­
ların sürdüğü kabul edilmekte3 ve bunların çözümü için arayışlar sürmek­
tedir. Kamu görevlileri konusunda sağlıklı bir yeniden düzenlemenin ve
sağlıklı bir politikanın gerçekleştirilmesi için kamu görevlilerinin bir bü­
tün olarak özelliklerinin bilinmesi gereklidir. Bu nedenle, bu Çalışmada
Türkiye'de, kamu görevlilerinin nicel ve nitel özelliklerinin incelenmesi
amaçlanmaktadır. İnceleme iki ana başlık altında yapılacaktır. nk olarak
Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal evrimi, kurumsal dağılımı incelene­
cek, ikinci olarak da kamu görevlilerinin küni kişisel özellikleri üzerinde'
durulacaktır. Böylelikle, «Türkiye'de yönetsel nüfus ı:;ereğinden çok mu ve
yönetsel nüfus ne gibi niteliklere sahip?» sorularına bir ölçüde karşılık ara­
nacaktır.
ı.
Türk Kamu Yönetiminde Çalışma (İstihdam) Biçimleri
1982 Anayasasının 128. maddesinde, «Devletin, kamu iktisadi teşebbüsle­
rİnin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına g6re yürütmek­
le yükümlü bulundukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli gi'ı­
revlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri» eliyle görüleceği kuralı yer
almaktadır. Devlet Memurları Kanunu ise, kamu hizmetlerinin memurlar,
sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle görülmesini öngörmek­
tedir. Aşağıda, 1976 - 1986 yılları arasında kamu kesiminde memur, sözleş­
meli personel, geçici personel ve işçi olarak çalışanların dağılımı görülmek­
tedir.
Çizelge i Kamu Kesiminde
Memur
Sözleşmeli
Personel
Geçici Personel
İşçi
Çalışanların Çalışma
Biçimine Göre
Dağılımı 1976
1980
1986
Artış (%)
962.537
3.346
73.553
468.910
1.312.243
4.416
84.164
515.494
1.435.809
9.044
86.245
436.170
49.1
170.2
17.2
-6.9
Sonuçları,
1976, 1980, 1986.
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket
1976 - 1986 yıllarını kapsayan on yıllık dönemde, kamu kesiminde farkL
statüde çalışanlar arasında işçi sayısında bir azalma ortaya çıkarken, diğer
statülerde çalışanların sayısında artış gözlenmektedir. Ancak en büyük ar­
3 DOğan Canman, «Yirminci Yılında Devlet Memurları Kanunu Üzerine Bir Değer­
lendirme», Amme İdaresi Dergisi, Cilt ls. Sayı 2, Haziran 1985, s. 22-26.
TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLER1
tışın,
41
sınırlı
sayılarına karşılık, sözleşmeli personel kategorisinde ortaya
dikkati çekmektedir. Bu da, 1980 sonrasında kamu yönetiminin bü­
yümesini sınırlandırma ve nitelikli personeli kamu hizmetine çekme çaba­
larının bir sonucu olarak yorumlanabilir. Ayrıca. yapılan yeni yasal düzen­
lemeler sonucu KİT personelinin sözleşmeli statüsüne geçirilmesine bağlı
olarak ileride sözleşmeli personel sayısında büyük sıçramalar olması bek­
lenebilir.
çıktığı
Türk kamu yönetiminde farklı çalışma biçimlerinin varlığı kabul edil­
mekle birlikte, kamu görevlisi kapsamı içine
memurların ve sözleşmeli
personelin girdiği görüşü yaygındır. 4 Bu çerçevede. gerek sözleşmeli per­
sonelin «şimdilik» sınırlı olan sayısı, gerekse istatistiksel verilerin
me­
murlarla sınırlı olması ayrıntılı bir incelemenin memur statüsünde çalı­
şanları kapsayacak bir biçimde yapılmasına yol açmaktadır. Bu nedenle,
bundan sonraki başlıklar altında Türk kamu yönetiminde memur statü­
sünde çalışanlara ilişkin sayısal verilerin yorumlanmasına çalışılacaktır.
Yönetsel Nüfusun
Gelişimi
Günümüzde gerek gelişmiş, gerekse gelişmekte olan ülkalerde kamu yöne­
timine yönelik temel eleştiri konularından birisini, daha önce de değinil­
diği gibi, kamu görevlilerinin sayısal artışı oluşturmaktadır. 1980'U yıllar­
da 15 gelişmiş, 20 gelişmekte olan ülkede yapılan bir araştırmanın sonuç­
larına göre, kamu kesiminde çalışanların sayısı gelişmekte olan ülkelerde
yılda ortalama % 7.5 oranında artarken, gelişmiş ülkeler için bu oran % 2
idi. Bu noktada, ülkeler arasında kimi farklılıkların gözlendiğini de söy­
lemek gerekmektedir. Örneğin, sanayiJeşmiş ülkeler arasında İsveç'te ka­
mu kesiminde çalışanların artışı % 5.2 ile en yüksek orana ulaşırken, tn­
giltere ve Kanada'da kamu kesiminde çalışanların azalması yolunda bir
eğilim gözlenmekteydi. Gelişmekte olan ülkeler arasında Zaire % 15 ile ilk
sırada, Arjantin % 0.1 ile en son sırada yer almaktaydı. s Ülkeler arasında
gözlenen bu farklılıkların öncelikle benimsenen ekonomik model ve ge­
leneksel olarak devletin toplumda oynadığı rolden kaynaklandığı söyle­
nebilir.
Bu çerçevede, Türkiye'de yönetsel nüfusun zaman içindeki
kimi özellikler Çizelge lI'de görülmektedir.
gelişimine
ilişkin
tık özellik büyüme hızına ilieıkin olarak ortaya çıkmaktadır.
Dönem­
ler olarak ele alınırsa 1931 - 1938 yılları arasında kamu görevlilerinin yıllık
artış hızı % 4.2, 1938 1946 döneminde % 8.1, 1946 1963
döneminde ,% 6.0,
1963 - 1970 döneminde % 6.5, 1970 - 1976 döneminde % 7.6, 1976 - 1960
döneminde
% 9.l,
19f';(} - 1986 döneminde
% L.6'dır.
Görüldüğü
gi­
bi, 1980 yılına gelincey'a kadar Türkiye'de kamu görevlilerinin artış hızı
gelişmekte olan ülkelerde gözlenen genel eğitime koşuttur. Bu arada, Cum­
huriyet döneminin en hızlı artışının, toplumsal, ekonomik ve siyasal buna­
4
5
Tekin Akıllıoğlu, «Anayasaya Uygunluk Denetiminde Yönetim Hukuku Ölçütlerb,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 20. Sayı 3. Eylül 1987. s. 21.
Özgediz. a.g.e., s. 8.
AMME İDARESİ DERGİSİ
42
Çizelge II Türkiye'de Yönetsel Nüfusun
Gelişimi Sayım
Genel Nüfus
Yılı
14.756.CXX>
16.916.000
19.076.000
29.655.000
35.232.000
40.915.000
44.437.000
51.546.000
1931
1938
1946
1963
1970
1976
1980
1986
Yönetsel Nüfus
104.115
134.779
222.166
449.869
655.737
962.537
1.312.243
1.435.809
%
0.7
0.8
1.2
1.5
1.9
2.4
2.9
2.8
Memur
Başına
Düşen
Nüfos
141.7
125.5
85.9
65.9
53.7
42.5
34.0
35.9
Kaynak: Oya Çitci, «Kamu Bürokrasisi Üzerine», Amme İdaresi Dergisi,
Cilt 16, Sayı 4, Aralık 1984, s. 26; DİE, Türkiye İstatistik Yıllığı
1987, Yayın No: 1250, Ankara 1988, s. 33; Devlet Personel Başkan­
lığı, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1 Ocak 1986, Ankara. 1987,
s. 1.
hmın
dorukta olduğu, birbirini izleyen koalisyon hükümetlerinin işbaşına
1976 1980 yılları döneminde gerçekleştiği görülmektedir. 1980 son­
rasında ise, alınan önlemler sonucu kamu görevlilerinin artış hızı gelişmiş
ü1keler ortalamasının altına inmiştir. Bu noktada «1980'lerde Türk kamu
görevlilerinin sayısı yeterli düzeye gelmiş midir?» sorusu ortaya çıkmak­
geldiği
tadır.
Yukardaki Çizelgenin incelenmesinden de görüleceği gibi,
1931 - 1986
Türkiye'de genel nillus yaklaşık 3.5 kat artarken, yönetsel
nüfus için bu artış 13.7 kat olmuştur. Bu artışın doğal sonucu olarak top­
lam nüfus içinde yönetsel nüfusun payında 1980 yılına kadar düzenli bir
artış, buna karşılık memur başına düşen nüfusta yine düzenli bir düşüş
olmuştur. 1986 yılı verileri ise yönetsel nüfusun mutlak sayısındaki artışa
karşın, genel nüfus içindeki payının azaldığını, bunun sonucu olarak da
memur başına düşen nüfusta bir artışın ortaya çıktığını göstermektedir.
Bu gelişme, daha önce de değinildiği gibi 1980 sonrasında benimsenen eko­
nomik model ve bu çerçevede alınan önlemlerle açıklanabilir. Bu noktada
Türkiye'ye ilişkin verilerin gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerle karşılaş­
tınıması yararlı olabilir. Yapılan bir araştırmanın verilerine göre sanayileş­
miş OECD ülkelerinde yönetsel nüıfusun genel nüfus içindeki payı ortalama
% 7.7 olarak belirlenmektedir. Buna karşılık, gelişmekte olan 31 ülkede bu
oranın % 2.9 olduğu saptanmıştır. 6 Buna göre, Türkiye'de yönetsel nüfusun
genel nüfus içindeki payının (% 2.8) gelişmekte olan ülkeler ortalamasına.
denk düştüğü söylenebilir.
yılları arasında
6
u.k., s. 3.
TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ
43
gelişmiş ülkelerde memur
ba­
13 kişi düşerken, gelişmekte olan ülkelerde bu sayı 34'dür.
Türkiye'de ise, 1980 yılına kadar kamu görevlisi başına düşen nüfusta sü­
rekli bir düşme olmuş ve Türkiye ortalaması azgelişmiş ülkeler ortalama­
sına eşitlenmiştir. Buna karşılık 1986 yılında bu sayının 36'ya yükseldiği gö­
rulmektedir.
Bir
başka açıdan değerlendirildiğinde,
şına yaklaşık
Yönetsel nüfusun sayısı konusunda yapılan değerlendirmelerde üze­
rinde durulan bir başka noktayı ekonomik açıdan etkin nüfus içinde ka­
mu görevlilerinin payı oluşturmaktadır.
Çizelge III Ekonomik Açıdan Etkin Nüfus İçinde Yönetsel Nüfusun Payı Yıllar 1970
1976
1980
Etkin Nüfus
15.118.887
17.383.828
19.026.885
Yönetsel Nüfus
655.737
962.537
1.312.243
%
4.3
5.5
6.9
Kaynak: DİE, Türkiye İstatistik Yıllığı 1987; DİE, Devlet Memurlan Sayı­
mı 1970; DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1976, 1980.
Gelişmiş ülkelerde etkin nüfus içinde kamu görevlilerinin paYı ortala­
ma % 10 olarak belirlenmektedir. Örneğin, OECD ülkelerinde bu oran orta­
lama % 12.4 olarak saptanmıştır. Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerde
bu pay düşüktür.? Türkiye'de genellikle kamu görevlilerinin etkin nüfus
içindeki paylarını gelişmiş ülkeler düzeyİne indirmekten söz edilmekle be­
raber, bu orana henüz ulaşılamamıştır.
Tanm dışında çalışanlar söz konusu olduğunda, gelişmekte olan ülkelerde
kamu görevlileri tarım dışında çalışanların % 43.1'ini, gelişmiş ülkelerde
ise % 28.5'ini oluşturmaktadırlar. B Türkiye'de ise Kİrlerde
çalışanlar da
dahil olmak üzere bu oran 1986 yılında yaklaşık % 46.6'dır. 9 Bu oranın yük­
sekliği, diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi, ücretli işlerin büyük
bir bölümünün kamu kesiminde yeralması ile açıklanabilir.
Görüldüğü gibi, çeşitli açılardan yapılan karşılaştırma Türk kamu gö­
revlileri için çok sık verilen, sayıca çok fazla olma ve çok hızlı büyüme
yargılarının büyük ölçüde geçersiz olduğunu göstermektedir. Türk
kamu
8
9
Bu konuda bakınız: Oya Çitci. «Kamu Bürokrasisi Uzerino>, Aınıne İdaresi
Dergisi, Cilt 16, Sayı 4, Aralık 1984, s. 27; Richard Eichenberg, «Problems in
Using Public Employment Data». Why Governınents o ro\\" , ~Ed C.L. Taylor),
Sage, Beverly Hills. 1983, s. 142.
Özgediz, a.g.e., s. 4.
DPD, Kamu Personeli Anket Sonuçları, 1 Ocak 1986, Ankara, 1987; Malıye ve
Gümrük Bakanlıgoı, 1986 Yıllık Ekonomik Rapor Ankara, 1986, s. 45.
AMME İDARESİ DERGİSİ
44
personeline ilişkin olarak tartışılması gereken öncelikli konu toplam sayı
kamu görevlilerinin kamu kurumları arasındaki dağılımı, bileşimi
va nitelikleridir.
değil,
Kamu Görevlilerinin Bütçelere Göre
Dağılımı
Gelişmiş
ve gelişmekte olan ülkeler arasında yapılan karşılaştırmalar
ülkelerde kamu kesiminde çalışanların çoğunluğunun yerel yönetim­
lerde, gelişmekte olan ülkelerde ise merkezi yönetirnde toplandığını göster­
mektedir. Daha açık bir anlatımla, gelişmiş ülkelerde ortalama olarak ka­
mu görevlilerinin % 57'si, gelişmekte olan ülkelerde ise % 15'i yerel yöne­
timlerde çalışmaktadır. 10 Aşağıdaki Çizelgede 1938 - 1986
yılları arasında
Türkiye'de kamu görevlilerinin bütçelere göre dağılımı görülmektedir.
gelişmiş
Çizelge IV
Kamu GörevIilerinin Bütçelere Göre
1938 -1986
Merkezi Yönetim
(Genel ve Katma
Bütçeli Kuruluşlar)
KİT'ler
Yerel Yönetim
Dağılımı
(%)
1938
1946
1963
1970
1976
1980
1986
65.7
68.3
59.8
69.ö
72.1
75.8
73.6
5.4
8.3
26.6
21.2
21.3
18.6
17.6
28.9
23.4
13.6
9.2
6.6
5.6
4.9
Özel Bütçeli
Kuruluşlar
3.9
Kaynak: DIE, Memur İstatistikleri. 1938, 1946, 1963, 1970.
DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1976, 1980, 1986.
Kamu görevlilerinin bütçelere göre dağılımının incelenmesi her dönem­
de merkezi yönetim kuruluşlarının öncelikli
olduğunu
göstermektedir.
1980 - 1986 arasında ortaya çıkan göreli düşüşe karşın, tüm kamu görevlile­
rinin yaklaşık dörtte üçü merkezi yönetim kuruluşlarında çalışmaktadır.
Hiçbir dönemde merkezi yönetim kuruluşlarında çalışanların paYı üçte iki­
nin altına düşmemiştir. Buna karşılık tek-parti döneminde kamu görevlile­
rinin yaklaşık dörtte birini oluşturan yerel yönetirnde çalışan görevlilerin
oransal payı, 1946'dan sonra hızla azalmıştır. Bu düşüşün nedeni, büyük
ölçüde il özel yönetimlerinin kimi yasal görevlerinin ve bu alanlarda çalı­
şan görevlilerin (ilkokul öğretmenleri ve sağlık personeli gibi) merkezi yö­
10 a.k., İncelenen Afrika ülkelerinde bu oran ortalama % 6.4, Latin Amerika ülke.
lerinde % 20.8, Asya ülkelerinde % 36.5'tir.
TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ
45
netime aktarılmasıdır. İlginç olan nokta, 1984 sonrasında yapılan düzenle­
melerle yerel yönetimlerin güçlendirilmeye çalışılmasına karşın, 1986 yılına
gelindiğinde de bu eğilimin varlığını sürdürmesidir. Bu durum, Türk kamu
yönetiminin güçlü merkezci geleneğinin bir sonucu olarak açıklanabilir.
Ancak, Türkiye'de yerel yönetimlerde çalışanların toplam kamu görevlileri
içindeki payı gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerden kesin bir
biçimde dü,?üktür. Özellikle belediye sayısında ve belediyelerin kapsadıkla­
rı nüfusta süregelen artışall karşılık yerel yönetimlerde çalışanların sınırlı
sayısı düşündürücüdür. Yerel yönetimlerde çalışan kamu görevlisi başına
düşen nüfus 1986 yılında 440'tır.
Özelleştirilmeleri konusu gündemde olan KİT'lere gelince, bu kuruluş­
larda çalışanların tüm kamu görevlileri içindeki payı en yüksek orana
1963'de ulaşmıştır. 1963 - 1970 arasında göreli olarak hızlı, daha sonra ise
yavaşlamakla birlikte düzenli bir oransal düşme söz konusu
olmuştur.
1880 - 1986 arasındaki düşüşün büyük ölçüde daha önce KİT
statüsünde
olan kimi kuruluşların 1986 yılında özel bütçeli kuruluşlar başlığı altında
yer almasından kaynaklandığı söylenebilir. l2
Bütçeleı"e göre kamu görevlilerinin artış hızı karşılaştırıldığında
ise.
en fazla artışın KİT'lerde ortaya çıktığı görülmektedir. Söz konusu dönem­
de KİT'lerde çalışanların sayıSı 34.5 kat artarken, merkezi yönetimde artış
19, yerel yönetimlerde ise 2.4 kat olmuştur.
Özetlemek gerekirse, istatistiksel verilerin ışığında, Türkiye'de kamu
görevlilerinin sayısal artışı, merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında
dengeli bir biçimde gerçekleşememiştir. Dahası, giderek dengesiz bir dağı­
lım ortaya çıkmıştır.
Hjzme~ Sınıfları
Kamu görevlilerinin sayısal açıdan yeterliliği yada yetersizliği kuşku­
suz yalnızca ülke nüfusu - toplam memur sayıSı ilişkisi ve kamu görevlile­
rinin merkezi yönetim - yerel yönetim arasındaki dağılımı ile belirlenemez.
Kamu görevlilerinin gerçekten gerek bulunan alanlarda yeterli sayıda bu­
lunması etkili bir kamu yönetiminin temel koşullarından birisidir. Bu ko­
nuyu incelemenin yollarından birisi hizmet sınıflarına göre kamu görevli-­
lerinin dağılımına bakmaktır. Türk kamu yönetiminde görevliler hizmet
alanlarına göre 10 hizmet sınıfına ayrılmaktadır. Geniş kapsamlı bir yakla­
şımla yapılan bu aynında ortak meslek nitelikleri temelolarak alınmak­
tadır)3 Çizelge V'de 1970 - 1986 yılları arasında kamu görevlilerinin hizmet
sın~flanna göre dağılımı görülmektedir.
Çizelgenin incelenmesi, 1970 - 1986 arasında toplam kamu personeli sayı­
Sı % 117.7 artarken, bu artışın hizmet sınıflarına göre dengeli bir dağılım
11
12
13
Sabri Yaşayan, Belediyelerimiz, Türk Belediyecilik Vakfı / Konrad Adenauer
Stiftung, Ankara_ 1987. s. 7. 9.
Özel büt(!eli kuruluşlar b'tşlığı altında toplanal" 18 kurulu,?un ıı'j dah<ı önceki
Rayımlarda KİT baı;ılığı altında yer a1maktaydıhr.
Doğan Canman. «Devlet Memurları Kanununun Genel Görünümü ve Sorunları».
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 18. Sayı 1. Mart 1985. s. 5.
..ı:ı.
(j\
Çizelge V
Kamu GörevIDerinin Hizmet Smıflarına Göre
Sayı
Genel İdare Hizmetleri
239.839
Yardımcı Hizmetler
122.072
Din Hizmetleri
25.991
Emniyet Hizmetleri
23.378
Teknik Hizmetler
53.133
Sağlık Hizmetleri
11.146
Eğitim-Öğretim Hizmetleri 179.040
Avukatlık Hizmetleri
687
Mülki İdare Hizmetleri
1970*
%
36.6
18.6
4.0
3.6
8.1
1.7
27.3
0.1
%
393.894
188.359
39.246
42.387
103.235
34.8
16.6
3.5
3.7
9.1
6.0
26.0
0.2
0.1
68.1'/0
Sayı
407.602
217.331
46.113
50.196
79.554
74.375
360.241
1.742
1.128
Artış(%)
1986**
1980
1976
Sayı
294.187
2.190
1.342
Dağılımı
%
32.9
17.6
3.7
4.1
6.4
6.0
29.1
0.1
0.1
Sayı
419.219
242.109
52.804
70.367
91.561
110.992
380.602
1.245
1.209
%
30.6
17.7
3.8
5.1
6.7
8.1
27.8
0.1
0.1
88.7
98.3
103.2
200.9
72.3
895.8
112.5
81.2
- 15.9
>­
~
~
ı:r:ı
~.
:;a
ı:r:ı
til
~.
o
ı:r:ı
:;a
Kaynak : DİE, Devlet Memurlar! Sayımı 30.11.1970, Yayın No: 664, Ankara. 1973;
DPB. Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1976, 1980, 1986.
* DİE'nin Yayınladığı Devlet Memurlan Sayımı 30.11.1970' de Mülki İdare Hizmetlerine ilişkin bilgi bulunmamaktadır.
**SSYB ve Maliye Bakanlığına ilişkin veriler ilgili Bakan lIklardan öğrenilerek eklenmiştir.
~
til
~.
~.
TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ 47
sergilemediğini göstermektedir. Bu dönemde en büyük artış sağlık hizmet
lerinde ortaya çıkmıştır. İkinci sırada ise emniyet hizmetleri yer almakta­
dır. Bundan sonra da, kamu yönetimindeki genel artış oranının arkasında
kalan, sırasıyla eğitim ve öğretim hizmetleri ve teknik hizmetler gelmekte­
dir. Mülki idare hizmetleri, toplam içindeki oranı, düşüklüğüne ek olarak,
azalan tek hizmet alanı olarak ortaya çıkmaktadır.
Teknik hizmetler sınıfının zaman içindeki gelişimi ise özelolarak ilgi
çekmektedir. Bu sınıf ta çalışanlar 1970 1986 yılları arasında en az artış
gösteren kesim olarak belirginleşmektedir. Buna ek olarak, bu sınıf ta dö­
nemsel dalgalanmaların ortaya çıktığı görülmektedir 1970 - 1976 arasında
yaklaşık iki kat artan teknik personelin sayısı 1976 - 1980 arasında düşmüş,
1980 198ô arasında bir yükselme gözlenmesine karşın, bu sayı 1976 düzeyi­
ne erişememiştir. 1970 1976 arasındaki artış 1327 sayılı Kanunun yürür­
lüğe girmesiyle daha önce «yevmiyeli teknik personel" statüsünde
çalışan
teknik elemanların memur statüsüne geçişleriyle açıklanabilir. Ancak bu
uygulama sonucu % 6O'ının aylıklarında meydana gelen azalmanın 14 1976
1980 döneminde teknik personelin kamu kesiminden uzaklaşmasına neden
olduğu da söylenebilir. Avukatlık hizmetlerinde de, toplam kamu görevli­
leri içindeki payları çok düşük olmakla birlikte, benzer bir eğilim görül­
mektedir.
Bir başka açıdan degedendirildiğinde, Türk kamu yönetiminde incele­
nen yıllarda en büyük payın genel idare hizmetlerinde çalışanlarda olduğu
görülmektedir. Ancak, 1970 1986 arasında genel idare hizmetlerinde çalı­
şanların toplam personel içindeki payında düzenli bir azalma gözlenmek­
tedir. 1970 yılında kamu personelinin % 36.6'sını oluşturan genel idare hiz­
metlerinde çalışanların payı. 1986'da % 30.6'ya düşmüştür. Aynı dönem
içinde yardımcı hizmetlerde çalışanların payında % l'lik bir düşme olmuş­
tur. Teknik hizmetlerde çalışanların payında da yaklaşık % l.5'lik bir azal­
ma ortaya çıkmıştır. Avukatlık, mülki idare ve din hizmetlerinde çalışanla­
rın payları, aradaki dalgalanmalara karşın, dönem sonunda değişmemiştir.
Buna karşılık, emniyet hizmetlerinin payında % 1.5'lik, sağlık hizmetlerinin
payında ise % 6.4'lük bir artış olmuştur. Eğitim öğretim hizmetlerinde ise,
1980'de gözlenen yükselme eğilimi 1986'da sürmemiştir.
Çoğunluğunu büro memuru ve daktilografların oluşturduğu genel ida­
re hizmetlerinde çalışanlarla, yardımcı hizmetlerde çalışanlar birlikte değer­
lendirildiklerinde 1986'ya kadar kamu görevlilerinin yarısını oluşturdukla­
rı, 1986'da ise toplam içindeki paylarının % 48.3 olduğu görülmektedir.
Daha önce de
görevlilerinin artış
belirtildiği
bir
gibi, 1980
yılından
sonra Türkiye'de kamu
Bunun hizmet sınıfla­
rına nasıl yansıdığına bakıldığında, 1980 1986 arasında kamu görevlileri­
nin sayısında meydana gelen artış içinde genel idare hizmetlerinin payının
% 8.8 yardımcı hizmetlerin % 18.8. din hizmetlerinin % 5.1, emniyet hiz­
hızında
yavaşlama olmuştur.
14 Doğan Canman, Türkiye'de Kesimlerara~H iıısan~ücü HareketliliiH, TODAİE Ya­
yını. No. 147, Ankara, 1975, s. 121.
AMME İDARESİ DERGİSİ
48
metlerinin % 15.3 teknik hizmetlerin % 9.1 sağlık
hizmetlerinin ,% 27.8,
eğitim hizmetlerinin % 15.4 olduğu izlenmektedir. Avukatlık hizmetlerinde
ise düşme vardır. Bu oranlara dayanarak, 1980 - 1986 döneminde alınan ön­
lemlerin öncelikle genel idare hizmetlerinin büyümesini sınırlandırma sonu­
cu verdiği söylenebilir. Buna karşılık, yardımcı hizmetler sınıfında bu tür
bir sınırlamanın söz konusu olmadığı da ileri sürülebilir. Sağlık hizmetleri,
bu dönemdeki artış hızı açısından da, ilk sırada yer almaktadır. Bunu, eği­
tim - öğretim ve emniyet hizmetleri izlemektedir. Teknik hizmetler sımrının
ise kesin gereksinme olmasına karşılık, yeterli sayıda teknik görevliyi ka­
mu hizmetine çekemediği söylemek olanaklıdır.
Özetlemek gerekirse, sayısal veriler, Türk kamu yönetiminde görevli­
lerin öncelikle genel ve yardımcı hizmetler alanında toplandığını kanıtla­
maktadır. Bu durum, gelişmekte olan ülkelerde gözlenen temel eğilim e ben­
zerlik göstermektedir.t s Buna karşılık, 1980 sonrasında özellikle genel idare
hizmetlerinin sınırlandırılması yolunda bir eğilim gözlenmektedir. Ayrıca,
bu dönemde kamu görevlilerinin saYIE'ındaki artış öncelikle sağlık hizmet­
lerinde ortaya çıkmaktadır. Buna ek olarak, eğitim ve öğretim hizmetleri
de önemli bir ağırlık taşımaktadır. Kamu görevlilerinin kurumlararası da­
ğılımı incelendiğinde, bu özellik daha somut bir biçimde görülecektir.
({amu Görevlilerinin
Kurumlararası
Dağılımı
Sayısal
veriler, Türkiye'de kamu yönetiminde çalışanların sayısındaki
başlı birkaç kurulu,şta YOğunlaştığını göstermektedir. 1970 - 1986
yılları arasındaki gelişmeye bakıldığında, Türkiye'de en fazla görevli ça­
lıştıran kurumlar sıralamasında ilk sırayı sürekli olarak Milli Eğitim Ba­
kanlığının aldığı görülmektedir. 1970 yılında ikinci ve üçüncü sıralarda, PTT
Genel Müdürlüğü ve Diyanet İşleı i Bakanlığı yer alırken, Sağlık ve Sosyal
Yardım Bakanlığı dördüncü sırada, Emniyet Genel Müdürlüğü ise beşinci
sırada bulunmaktaydı. 1976, 1980, 1986 yıllarında yapılan sayımlarda ise
en fazla görevli çalıştıran kuruluşlar şöyle belirlenmiştir: 1. Milli Eğitim
Gençlik ve Spor Bakanlığı, 2. Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı 3. Emniyet
Genel Müdürlüğü, 4. PTT Genel Müdürlüğü, 5. Diyanet İşleri Başk2.nlığl,
6. Maliye Bakanlığı,
artışın
belli
Eğitim ve sağlıktan sorumlu bakanlıkların bu sıralamadaki yerleri tüm
ülkelerde gözlenen eğilim çerçevesinde doğal karşılanmalıdır. Üstelik bu
çalışma alanlarında işgücü gereksinmesi sürmektedir. Buna karşılık, Em­
niyet Genel Müdürlüğünün üçüncü sırada yer alması 1970 sonrasında ya,?a­
nan siyasal ve toplumsal bunalımın zorladığı bir gelişme olarak açıklana­
bilir.
En fazla görevli çalıştıran kuruluşların incelenmesi, bunların gelenek­
sel, yerleşik kuruluşlar olduğunu göstermektedir. Bir başka anlatımla top­
lumsal - ekonomik ve teknolojik gelişmenin yarattığı yeni kurum ve kuru­
luşlar en fazla görevli çalıştıranlaı' arasında yer alınn!UaktadiT. An;:;ak, bu
kuruluşların çalıştırdığı görevli sayısının zaman içindeki gelişimi incelendi­
15
Özgediz, a,g.e., s. 10-12..
Çizelge VI
Türl[ Kamu Yönetiminde En Fazla Görevli
Kuruluş
1976
1970
Sayı
Çalıştıran Kuruluşlar
%
>-:l
1980
Sayı
Sayı
1986
%
Artış
Sayı
%
%
~:
~
~
><:
l:T1
Milli Eğitim Gençlik
ve Spor Bakan lığı
Sağlık
tS
t:"!j
222.143
33.9
294.108
30.6
466.337
35.5
464.222
32.3
108.9
27.407
4.2
93.622
9.7
110.158
8.4
128.845*
9.0
370.1
26.858
4.1
54.762
5.7
74.]03
5.6
97.825
6.8
264.2
ve Sosyal
Yardım Bakanlığı
PTT Genel Müdürlüğü 36.260
Diyanet İşleri Başkanlığı 28.186
Maliye
Bakanlığı
Toplam
%
Genel Toplam
12.072
352.926
53.8
655.737
5.5
4.3
1.8
53.284
40.312
38.738
5.5
4.2
4.0
63.008
42.276
45.750
~
~
8
Emniyet Genel
Müdürlüğü
~
4.8
3.2
71.909
55.478
5.0
3.9
98.3
96.8
3.5
58.144*
4.0
381.6
574.826
59.7
801.632
61.0
876.393
61.0
144.1
144.1
962.537
1.312.243
1.435.809
118.9
~
tr1
-<
,t""......
&j
~.
Kaynak: DİE, Devlet Memurlan Sayımı 1970; DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçlan. 1976, 1980. 1986.
* İlgili Bakanlıklardan edinilen bilgi.
.ı:..
\o
50
AMME İDARESİ DERGİSi
ğinde, Milli Eğitim Gençlik. ve Spor Bakanlığı. PTI Genel Müdürlüğü, Di­
yanet İşleri Başkanlığı gibi kuruluşlardaki gelişmenin genelortalamanın
altında kaldığı ortaya çıkmaktadır. Buna ek olarak, Milli Eğitim Gençlik
ve Spor Bakanlığının görevli sayısının 1980 - 1986 yılları arasında mutlak
sayı açıciından gerileme gösterdiği de izlenmektedir. Ancak, aynntılı bir in­
celeme bu kuruluştaki görevli azalmasının, genel idare hizmetlerinde çalı­
şanların azalmasından kaynaklandığını kanıtlamaktadır. Buna karşılık, ay­
nı dönem içinde eğitim ve öğretim hizmetlerinde çalışanların oranı artmış­
tır.
En büyük artışı gerçekleştiren kuruluşlar ise Sağlık ve Sosyal Yardım
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğüdür. Bu kuruluş­
ların her birinin büyümesinde ayrı bir açıklama geçerli olabilir. Sağlık ve
Sosyal Yaı-dım Bakanlığı, amacı düşünüldüğünde, başlangıçta gerçekten
çok yetersiz bir görevli sayısına sahip iken hızlı bir gelişme göstermiştir.
Bu sayınm bugün için bile yeterli olmadığı bilinm8ktedir. Emniyet Genel
Müdürlüğü ise, 1970 sonrasında yaşanan toplumsal ve siyasal bunalım so­
nucunda büyümüştür. Maliye Bakanlığmın büyümesi ise belli ölçüde Güm­
rük Bakanbğı ile birleşmesine bağlanabilir. Bunun yanında, Maliye Ba­
kanlığının büyümesinde vergi denetim mekanizmasının geliştirilmesinin de
payınm olduğu söylenebilir.
Özetlemek gerekirse, Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısal artışında
genel eğilim büyük kuruluşların daha da büyümesi yolunda olmaktadır. De­
ğişen ve çeşitlenen toplumsal gereksinmeler sonucu kurulan yeni ve tek­
nik nit elild i kuruluşlar için böyleSine hızlı bir gelişme söz konusu olma­
maktadır. Bu büyük kuruluşlar arasında da önceliği eğitim ve sağlık gibi
tem31 toplumsal gereksinmeleri karşılayan Bakanlıklar almalctadır.
Türkiye'de kamu görevlilerinin sayısına ilişkin olarak bu bölümde in·
celenen temel özellikler topluca değerlendirilirse, bu sayının nüfusla kar­
şılaştırıldığında büyük olduğunu söylemek olanaklı değildir. Yine, gelişmiş
ve azgelişmiş ülkelerdeki oranlarla karşılaştınldığında, artışın çok hızlı
olduğu da söylenemez. Buna karşılık. hizmet sınıflan açısından genel ida­
re ve yardımcı hizmet sınıflarında bir toplanmanın ortaya çıkması bu ge­
lişmenin olumsuz yönü olarak değerlendirilebilir. Ancak. bu gelişmenin bel­
li ölçüde sınırlandırılmaya çahşıldığı görülmektedir. Olumsuz diye nitelen­
dirilebilecek bir başka özellik de merkezi yönetim-yerel yönetim arasında
kamu görevlilerinin dağJlımındaki dengesizliktir. Kurumsal dağılım açısın­
dan ise, artış öncelikle, vazgeçilemeyecek toplumsal hizmetleri yerine ge­
tiren eğitim ve sağlık hizmetlerini yürüten kurumlarda toplanmaktadır. Bu
özellikler, Türkiye'deki gelişmenin büyük ölçüde gelişmekte olan ülkeler
rr.odeline benzediğini ortaya koymaktadır.
n.
Kamu Görevlilerinin Öğrenim Durumu
Kamu görevlilerinin nicel gorunumünün yanısıra, niteliksel özellikleri­
nin bilinmesi de önem taşımaktadır. Bilindiği gibi, etkin bir kamu yöneti­
TÜRKİYE'DE KAMU GöREVLİLERİ
51
rnının
temel gereklerinden biri yeterli, nitelikli ve sürekli personele sahip
Türkiye'de ise kamu görevlilerinin niteliksizliği yakınma konusu
olmaktadır. Bu çerçevede incelenmesi gereken konulardan birisi kamu gö­
revlilerinin eğitim özellikleridir. Devlet Memurları Kanununa göre, memur
olabilmek için en az ortaokul mezunu olmak gerekmektedir. Ancak, istekli
olmaması durumunda ilkokulu bitirenlerin de memur olabileceği
kurala
bağlanmıştır. Bunun dışında kuruluş kanunları yada yönetmeliklerle hiz­
mete giriş için belirli bir öğrenim koşulu getirilebilmektedir. Aşağıdaki Çi­
zelgede 1976 1986 yılları arasında kamu görevlilerinin öğrenim düzeybri­
ne göre dağılımları görülmektedir:
.
olmaktır.
Çizelge Vii
Kamu Görevlilerinin Öğrenim Düzeyleri
(1976 - 1986)
(%)
Öğrenim
1976
1980
1986
İlkokul
31.5
13.3
3.7
8.5
26.3
1.7
15.0
38.0
14.4
2.6
11.2
15.7
2.0
16.1
22.0
14.2
1.7
17.3
14.7
3.4
26.7
Ortaokul
Ortaokul Dengi Meslek Okulu
Lise
Lise Dengi Meslek Okulu
Mesleki ve Teknik Okul
Yüksek
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket
Sonuçları,
1976, 1980, 1986.
Yukardaki Çizelgenin ilk bakışta sergilediği özellik, kamu görevlileri­
nin ortalama öğrenim düzeylerinde on yıllık bir dönem sonunda ortaya çıkan
yükselmedir. Ancak, bu yükselmenin düz bir çizgi izlemediği de ilgiyi çek­
mektedir.
Sayısal
bir anlatımla, 1976 yılında kamu görevlilerinin Öğrenim ortala­
3.5 puan iken, 1980'de 3.2, 1986'da ise 4 puandır. 1980 yılındaki düşü­
şün, ilkokul öğrenimi görenlerin oranındaki yükselmeden kaynaklandığı
söylenebilir. Bu gelişme ise, büyük ölçüde 1976 1980 döneminde siyasal ik­
tidarların kadrolaşmaya yönelik personel politikalarına bağlanabilir.
maSı
Öğrenim düzeyleri teker teker değerlendirildiğinde, 1980 yılına kadar
ilkokul öğrenimi görenlerin en büyük grubu oluşturdukları görülmektedir.
1986 yılında ise paylarında büyük bir düşüşe koşut olarak ikinci sıraya düş­
müşlerdir. Bu gelişme birkaç nedenle açıklanabilir. tık olarak toplumda
genelolarak öğrenim düzeyinde gerçekleşen yükselmenin kamu yönetimine
de yansıdığı söylenebilir. tkinci olarak, bir yandan kamu görevlilerinin sa­
yısal artışının sınırlandırılması, öte yandan % 16'ya ulaşan bir işsizlik ora­
nının niteliksiz işgücünün kamu kesimine giriş için yarışma olanağını or·
tadan kaldırdığı düşünülebilir.
AMME İDARESİ DERGİSİ
52
Bu noktada, ilkokul öğrenimi görenlerin, girebildikleri, genel idare,
hizmetler ve din hizmetleri sınıflarındaki durumlarına bakmak
ilgi çekici olabilir. Genel idare hizmetlerinde çalışanlann 1980 yılında % 18.9'u
1986 yılında ise % 15.7'si ilkokul öğrenimi görmüştü. Yardımcı hizmetler~
de çalışanlar için ise bu oranlar sırasıyla % 82.2 ve % 81.7 idi. Din hizmet­
lerine gelince ilkokul öğrenimi görenlerin 1980'de % 63 olan oranı, 1986
yılında % 36'ya düşmüştü. Görüldüğü gibi, ilkokulu bitirenlerin yardımcı
hizmetler dışında kamu hizmetine girme şansı giderek azalmaktadır.
yardımcı
Diğer öğrenim
düzeylerine gelince, ortaokul öğrenim1 görenlerin payla­
koruduklan, lise ve lise sonraSı meslek ve teknik öğrenim görenlerin
paylarının yaklaşık iki kat yükseldiği, buna karşılık ortaokul ve lise den­
gi meslek okulu öğrenimi göcenlerin paylarının yaklaşık yan-yarıya azal­
dığı görülmektedir. Yüksek öğrenim görenlerin oranında ise bu dönemde
büyük bir artış gerçekleşmi'?tir. 1980 1986 arasında yüksek ogrenim gör­
müş kamu görevlilerinin artışı % 66.6'ya ulaşmıştır. Yüksek öğrenim gör­
müş kamu görevlileri tüm kamu görevlilerinin artık dörtte birinden faz­
lasını oluşturmaktadır. Bu payla da yüksek öğrenim görenler, kamu görev­
lileri içindeki en büyük grup durumuna gelmişlerdir. Ancak, yüksek öğre­
nimin niteliği de önem taşımaktadır. Aşağıdaki başlık altında bu konunun
bir ölçüde incelenmesi amaçlanmaktadır.
rını
Uzman Mesleklerde
Çalışan Kamlİ
Görevlileri
Kamu görevlilerinin niteliksel incelenmesinde ikinci boyutu uzman mes­
lekler oluşturmaktadır. Uzman meslekler denildiğinde, yüksek öğrenim ve
özel yetişme gerektiren avukatlık ,doktorluk, eczacılık, mühendislik, öğret­
menlik v.b. meslekler anlaşılmaktadır. Bu çerçevede Türk kamu görevlileri
incelendiğinde uzman mesleklerde çalışanların durumu aşağıdaki Çizelgede
görülebilir.
Çizelge Viii Uzman Mesleklerde Çalışan Kamu Görevlileri 1978
1980
1986
1.791
7.715
1.303
2.929
24.496
2.013
37.695
10.421
1.742
9.542
1.674
4.491
28.845
2.080
43.945
9.628
1.245
31.319
1.856
2.225
32.691
2.091
101.455
11.821
88.363
1.038.777
101.947
1.238.282
184.703
1.435.809
Avukat
Doktor
Diş Doktoru
Eczacı
Mühendis
Mimar
Öğretmen
(lise ve
Diğer
Toplam
Genel Toplam
yukarısı)
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket
Sonuçları,
1978, 1980, 1986.
Artış %
-30.5
305.9
41.4
-24.0
33.5
3.9
169.1
13.4
109.0 38.2 TÜRKİYE'DE KAMU GÖREVLİLERİ
S3
Çizelgeden de görüleceği gibi, uzman meslek sahipleri diye nitelendi­
rilen kamu görevlilerinin durumu bir bütün olarak değerlendirildiğinde, ar­
tış oranlarının aynı dönemde tüm kamu yönetiminde gözlenen artışın üze­
rİnde olduğu belirlenmektedir. Ancak, bu artışın öncelikle zorunlu yada vaz­
geçilemez toplumsal hizmetler olarak nitelendirilebilecek sağlık hizmetle­
rinde
ve
eğitim
hizmetlerinde
ortaya
çıktığı
gözlenmektedir.
Teknik nitelikli personelin gelişiminin ise ortalamanın çok altında kaldığı.
dikkati çekmektedir.
Ayrıca
tüm yüksek ogrenim görenler arasında uzman mesleklerde ça­
kamu görevlilerinin payı zaman içinde giderek artmaktadır: 1978'de
% 49.3, 1980'de % 51.2, 1986'da % 55.7.
lışan
Uzman mesleklerde
çalışan
kamu görevlilerinin tüm kamu görevlileri
ise, 1978'de % 8.5, 1980'de % 8.2, 1986'da
% 12.9 olduğu belirlenmektedir. 1980'den sonra gözlenen gelişme, kamu
yönetiminde eğitim açısından gözlenen gelişmeye, uzman mesleklerin gide­
rek ağırlık kazanması yolunda bir eğilimin de eşlik ettiğini göstermektedir.
arasındaki
payı
incelendiğinde
Uzman mesleklerde çalışan görevlilerinin konumunu belirginleştirebilecek
bir başka inceleme, bağlı oldukları hizmet sınıfları çerçevesinde yapılabi­
lir. Bu tür bir değerlendirme yapıldığında ortaya çıkan uzman mesleklerde
çalışan görevlilerin kendi hizmet sınıfları içindeki konumu aşağıda görül­
mektedir.
Çizelge iX
Uzman Mesleklerde çab:şan Görevlilerin Hizmet Sınıfları içindeki Payı
Hizmet
Eğitim
Sınıfları
ve Öğretim Hizmetleri
Hizmetleri
Teknik Hizmetler
Sağlık
1978
1980
1986
16.0
33.4
46.2
12.2
26.7
45.7
26.7
35.6
49.5
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket
Sonuçları,
(%)
1978, 1980, 1986.
Görüldüğü gibi, 1978 1986 arasında eğitim - öğretim, sağlık ve teknik
hizmetler sınıflarında, 1980 yılında ortaya çıkan göreli düşüşe karşın, uz­
man görevli oranında bir yükselme gerçekleşmiştir. Bu yükselme en belir­
gin biçimde eğitim ve öğretim hizmetlerinde gözlenmektedir. Bu gelişme,
büyük ölçüde öğretim ve eğitim gereksinmelerindeki değişmeye bağlı ola­
rak açıklanabilir. Ayrıca eğitim ve öğretim hizmetlerinde bu kategorideki
görevliler, tüm eğitim ve öğretim görevlilerinin yaklaşık dörtte biridir. Bu­
na karşılık, sağlık hizmetlerinde uzman personeloranı üçte bire, teknik
hizmetlerde ise ikide bire ulW?maktadır.
AMME İDARESİ DERGİSİ
54
Ancak bu gelişmelere karşın, Türk kamu yönetiminde uzman görevli­
lorin yeterli sayıda olmadığına ilişkin görüşler, gerek hükümet programla­
rında, gerekse kalkınma planlannda yer almaktadır.1 6
Kamu Görevlilerinin
YaşDağılımı
Türk kamu yönetiminde çalışan memurlara ilişkin olarak üzerinde du­
rulan özelliklerden birisi, genç yaş gruplarında yoğunlaşmalandır. Bir yan­
dan kamu görevlilerinin sayısal artışı, öte yandan kamu kesiminden özel
kesime geçişin varlığı ve emeklilik konusundaki uygulamalar kamu görev­
lilerinin ortalama yaş düzeyinin düşük olması sonucunu yaratmıştır. An­
cak, 1980 sonraSı yapılan düzenleme ve uygulamalarla bir yandan kadın ve
erkek memurlann emekli olabilmesi için yaş sının getirilmişl7, öte yandan
görevli alımı sımrlandırılmıştır. Bu gelişmelerin ne ölçüde etkili olduğu aşa­
ğıdaki Çizelgede görülebilir.
ÇIzelge X
Kamu Görevlilerinin Yaş
1978 - 1980
Dağılımı
(%)
Yaş
1978
1980
1986
18'den az
18 - 23
24 - 29
30 - 35
36 41
42 47
48 - 53
54 - 59
60 -
0.1
13.9
27.2
21.5
14.4
10.6
7.8
3.6
0.9
0.1
13.8
26.
23.5
15.9
11.8
5.6
2.5
0.7
0.0
8.5
26.9
27.1
18.9
11.0
5.6
1.7
0.3
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket Sonuçlan, 1978, 1980, 1986.
1976 - 1986 yılları arasında genç yaş gruplarının toplam kamu görevli­
leri içindeki payında bir azalma ortaya çıkmıştır. Amlan yıllar arasında,
30 yaşından genç kamu görevlilerinin oramnda % 6'ya. ulaşan bir düşme
olmuştur. Bu gelişmeye koşut olarak, özellikle 30 35 ve 36 41 yaş grupla­
rında bir yükselme gerçekleşmjştir. Ancak, ilginç bir özellik, ileri yaş grup­
larında çalışan kamu görevlilerinin oramnda gözlenen düşme eğilimidir.
Genç yaş gruplarımn ağırlığının azalması hizmete girişin sınırlandırıl­
masıyla bir ölçüde açıklanabilir. Buna ek olarak, öğrenime ilişkin veriler
lö
17
DPT, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1985· 1989, Yayın No. 1974. Ankara,
1985, s. 137.
Sait Güran, Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, i.Ü.H.F. Yayını,
No. 627, İstanbul, 1980.
TÜRKİYE'DE
KAMU GöREVLİLER!
55
kamu yönetimine giderek daha ileri düzeyde öğrenim görmüş kişilerin gir­
diği göstermektedir. Bu gelişmenin de, hizmete giriş yaşını yükselttiği düşü­
nülebilir. Orta yaş gruplarının payının artmasında ise, kuşkusuz emekımk
yaşının yükseltilmesinin büyük etkisi vardır. Buna karşılık, ileri yaş grup­
larının payındaki düşme eğilimi, zorunlu emeklilik yaşını ve hizmet süre­
sini tamamlayan görevliler için kamu yönetiminde çalışmanın çekici olma­
d1ğını kanıtlamaktadır. Bu olgu, Türk kamu yönetiminde gerçekleştirilmesi
amaçlanan kariyer ilkesinin geleceği açısından kaygı yaratmaktadır. Ayn­
ca kamu görevlilerinin yaş ortalamaları, söz konusu dönemde büyük deği­
şikliğin olmadığını göstermektedir. 1978'de 33.8 olan yaş ortalaması, 1980'de
33.4, 1986'da 33.8'dir. Özetle, Türkiye'nin «genç bir yönetsel nü-:usa sahip
olduğu» ve «genç emekliler ülkesi olduğu» yargıları IS geçerliliğini koru­
maktadır.
Hizmet Süreleri
Kamu görevlileri hizmet süreleri
açısından
değerlendirildiğinde de
1976 - 1986 yılları arasında kimi değişikliklerin ortaya çıktığı görülmektedir.
Çizelge XI Kamu Görevlilerinin Hizmet Sürelerine Göre
Hizmet Süresi
yıldan
az
5 yıl
6 - 10 yıl
11 - 15 yıl
16 - 20 yıl
21 - 25 yıl
26 30 yıl
30 yıldan çok
1
1 -
Dağılımı
(%) 1978
1980
1986
7.6
25.1
23.1
16.9
12.0
8.9
4.9
1.5
7.5
24.4
23.6
18.2
11.9
9.3
3.9
1.2
4.2
20.3
26.7
20.7
15.2
8.4
3.6
0.9
Kaynak: DPB, Kamu Personeli Anket
Sonuçları,
1978, 1980, 1986.
Çizelge incelendiğinde, yaş konusunda ileri sürülen düşüncelerı destek­
leyecek bir görünüm ortaya çıkmaktadır. Genelolarak 5 yıla kadar hizmet
süresine sahip olanlarla, erkek kamu görevlileri için emeklilih eşiği olan
25 yıldan sonra da çalışanların toplam sayı içindeki paylarının azalması
yolunda bir eğilim gözlenmektedir. 5 yıl ve daha az çalışanların payı 1978'de
18 27 EylÜl 1983'de 18174 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 2898 sayılı Kanun ile,
kadınların emekli olabilmeleri için 20 hizmet yılını ve 45 yaşını, erkekler için
25 hizmet yılını ve 50 yaşını tamamlamak kuralı getirilmişti. 22 Mayıs 1986'da
19114 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 3284 sayılı Kanun ile, emeklilik yaş
sınırı kadınlar için 50, erkekler için 55, 1 Ocak 1990'dan sonra çalışmaya baş­
layacak kadınlar için 55. erkekler için 60 olarak belirlenmiştir.
AMME İDARESİ DERGİSİ
56
% 32.6 iken, 1986'da % 24.5'e inmektedir. Yasal emeklilik eşiği olan 25 yıl­
dan sonra çalışanların oranı ise 1978'de % 6.4 iken, bu oran 1986'da % 4.5'e
düşmektedir. Buna karşılık 6-10, 11-15 ve 16-20 yıl gruplarında göreli bir
yükselme ortaya çıkmaktadır. Bu özelliklere dayanarak, kamu görevlilerinin
genelolarak emeklilik için zorunlu hizmet süresini tamamladıktan sonra
ayrılma eğiliminde oldukları ve ortalama 48 yaş dolaylarında emekli
ol­
dukları söylenebilir. Uzun dönemde, sözü edilen bu iki eğilimin sürmesı
durumunda Türk kamu yönetiminde bir daralmanın ortaya çıkacağ! ile:ri
sürülebilir.
Cinsiyet
Dağılımı
Türk toplumunda kadınların kamu görevlerinde çalışmasının başlangı­
1. Dünya savaşına kadar gitmektedir. Buna karşılık, kadınların kamu
kesiminde memur ve müstahdem olarak çalışması 1926 yılında Memurin
Kanunu ile yasal dayanağa kavuşmuştur. Bugün ise, Anayasanın temel il­
keleri ve Devlet Memurları Kanunu uyarınca kamu görevine girişte ve ça­
lışmada kadın-erkek eşitliği ilkesi benimsenmi.ştir. Uygulamada kadınlara
kapalı olan valilik, kaymakamlık, müfettişIik gibi meslekler dışında ka­
dınlar Türk kamu yönetiminin çeşitli alanlarında çalışmaktadırlar.
Cı
Türk kamu yönetiminde kadın görevlilerin
1938 yılında 12.716 olan sayılarının (% 9.5) ,
1986 yılında 422.839'a (% 29.4) ulaştığı görülmektedir. Türk kamu yöneti­
minde, anılan dönem içinde, kadın görevlilerin sayıSı 33 kat artmıştır. Ay­
nı dönemde toplam kamu görevlilerinin sayısındaki artış ise 10.6 kat olmuş­
tur. Yani, bu dönemde kadınlar çok daha hızlı bİr artış göstermişlerdir. An­
cak değinilmesİ gereken bir nokta, bu artışın 1976'ya kadar hem sayısal hem
oransalolarak düzenli bir gelişme göstermesine karşılık, 1980'de oransal bjT
düşüşün ortaya çıkması, 1980 - 1986 arasında ise yine bir yükselmenin ger­
çekleşmesidir. Bu da 1978 - 1980 arasmda doruk noktasına ulaşan ekonomik­
toplumsal ve siyasal bunalımdan öncelikle kadın görevlilerin etkilenmesinin
bir kanıtı sayılabilir.
1938 - 1986
yılları arasında
sayısal gelişimine bakıldığında
Türk kamu yönetiminde kadınlar en yüksek oranda özel bütçeli kuruluş­
larda çalışmaktadırlar (% 39). Genel bütçeli kuruluşlarda % 25, ye:l'el yöne­
timlerde ise % 13.8 oranında bulunmaktadırlar. En yüksek oranda çalıştık­
ları özel bütçeli kuruluşlar, taşra örgütü bulunmayan, genelolarak toplum­
sal, kültürel ve destek nitelikli hizmetleri yürüten kuruluşlardır. Bu tür ku­
ruluşlarda daha çok çalışmaları, kadınların çalışmasında evrensel bir özel­
liktir. Buna karşılık, yei~el yönetimlerdeki paylarının düşüklüğü ilgiyi çek­
mektedir. Bu olgu, yerel yönetim birimlerinin büyük çoğunluğunun kırsal
kesimde bulunmasıyla açıklanabilir. Kırsal kesimde, kadınların gerekli öğ
renim koşullarına sahip olmamalarına ek olarak, tarım dışında kadınleırm
çalışmasına karşı olumsuz yargı ve değerlerin etkili oldugu söylenebilir. An..
cak 1980'den sonra düşük oranda da olsa yerel yönetimlerde kadın çalışan­
ların payında artış eğilimi ortaya çıkmaktadır.
TÜRKİYE'DE KAMU GöREVLİLERİ
57
Bütçelere ilişkin olarak belirtilmesi gereken son nokta, Türk kamu yö­
netiminde tüm kadın görevlilerin % 72.3'ünün genel bütçeli kuruluşlarda
çalışmasıdır.
Kurumlararası dağılım
incelendiğinde ise kamu görevlilerinin sayısal
evrimi içinde kadınların belirli kurumlarda toplandıkları ve sayısal artışlarının
da bu kurumlarda yoğunlaştığı görülmektedir. Bu kuruluşlar Milli Eğitim, Sağ­
lık, Maliye Bakanlıkları, PTT Genel MüdürlÜğü ve Sosyal Sigortalar Kuru­
mudur. 1986 yılında bu beş kurum tüm kadın görevlilerin % 72.5'ini çalış­
tırmaktadır. Yalnızca Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının tüm kadın­
13Xın % 43'ünü kapsaması dikkati çekmektedir.
Genelolarak, en fazla
kadın görevli çalıştıran bu kuruluşların kadının geleneksel rol tanımına uy­
gun alanlarda hizmet veren kuruluşlar olduğu söylenebilir.
Hizmet sInıflanna göre dağılım ise, kadın görevlilerin öncelikle genel
idare ve eğitim-öğretim hizmetleri sınıflarında çalıştıklarını göstermektedi::-.
Bunü. ek clarak, kadın görevli sayısı açısından üçüncü sırada yer alan sağlik
hizJ.J.1etlerinGe kadınlar sayısal üstünlüğü ellerinde bulundurmaktadli'. Genel
iJ.are hizmetlerinde çalışanların % 37'5i, sağlık hizmetlerinde çalışanların
S-o 5:3.4'i, eğitim-öğretim hizmetlerinde çalışı:mların ise % 41'i kadındır. Yar­
dımc hizmetler, teknik hizmetler, emniyet hizmetleri ve din hizmetleri ka­
dmıarın kamu yönetirainde genel payla;.-ının altında temsil edildikleri alan­
lardır. Mülki idare hizmetleri sınıfında ise hiç kadın bulunmamaktadır.
Kadın görevlilerin her hizmet sınıfı içindeki konumu incelendiğinde
yönetsel hiyeraı':;i.:ıin alt düzey lerinde yoğunlaştıkları görülmektedir. Ör­
neğin, genel idare hizmetleri sinıfında çalışan kadınların büyük çoğunluğu
daktilograf ve büro memuru iken, yüksek yöneticiler arasındaki oranları
yalnızca % L5'tir. Eğitim hizmetlerinde ise kadın öğretmenlerin % 58.7'si
ilkokul öğıetmenidir. Kadınların sayısal üstünlüğe sahip oldukları sağlıı\.
hizmetlerinde, bunların % lO'u doktor iken, ebe ve hemşirelerin oranı % 61'e
ulaşmaktadır. Öte yandan kadınlar toplam doktor sayısının % 23.ı'ini oluş­
turmaktadırlar. Bu oran gelişmiş Batı ülkelerinde gözlenen oranın üzerin­
dedir. Teknik hizmetler sınıfında ise kadın görevlilerin % 49.5'i mühendisi
mimardır. Kadin mühendis/mimarların toplam mühendis ve mimarlar için­
deki payı % 12.3'dür. Bu oran da, genelolarak, gelişmiş Batı ülkelerindeki
oranın üzerindedir. Avukatlık hizmetleri için de aynı yargı geçerli olmak­
tadır.
Eğitim açısından yapılan değerlendirme,
Türk kamu yönetiminde erkek
görevlilerin eğitim ortalama­
sının daha yüksek olduğunu göstermektedir. Kadın görevlilerin % 7A'ü ilk­
okul, % 10.1'i ortaokul ve dengi okul, % 6L.2'si lise ve dengi okul, % 2L3'ü
yüksek okul mezunudur. Bu oranlar 1976 yılına oranla kadın görevlilerin
eğitim düzeylerinin yükseldiğini göstermektedir. 19 Kadın görevlilerin % 82.5'i
meslektaşlarıyla
karşılaştırıldıklarında,
kadın
19 Oya Çiici. liadın Sorunu 'n" Türkiye'de Kamu Görevlisi Kadınlar, TODAİE Ya­
~ ını, No. 200. Ankara. 1982. s. 102.
AMME İDARESİ DERGİSi
58
ise lise ve üzerinde eğitim görmüştür. Buna karşılık, erkek kamu görevli­
lerinde bu oran % 62.2'dir. Buna dayanarak, erkek meslektaşlarından daha
nitelikli bir kadın kesiminin kamu yönetiminde çalışma olanağı bulduğu
söylenebilir.
Yaş dağılımına bakıldıgında, Batı ülkelerinde gözlenen kalıptan farklı
olarak, Türk kamu yönetiminde kadın görevlilerin % 55.5'inin 30 ve daha
genç yaş gruplarında toplandığı, % 71'inin 34 yaşından genç olduğu görül­
mektedir. Kadın görevlilerin yoğunlaştıkları yaş grubu 18 - 24 iken, 25 ya­
şından başlayarak düzenli bir azalma ortaya çıkmaktadır. Yaş gruplarına
göre dağılım, kajın görevliler için evlilik yada çocuk nedeniyle çalışma
hayatından ayrıldıktan sonra geriye dönüşün söz konusu olmadığını gös­
termektedir.
Hizmet süreleri incelendiğinde, kadınların % 60.1'inin 10 yıldan az kı­
deme sahip olduklannı ve en yoğun bulundukları hizmet süresi grubunun
0-4 yılolduğu görülmektedir. 2o Burada kadın ve erkek görevliler açısından
bir farklılık ortaya çıkmaktadır.
Kamu görevlilerinin üçte birine yaklaşan bir orana ulaşmalarına kar­
kadınlar için kamu yönetiminde çalışmanın bir «kariyer» olarak gö­
rülmediği söylenebilir. Bu yargıyı, yaş ve hizmet sürelerine ilişkin dağılım­
lar büyük ölçüde desteklemektedir.
şılık,
SONUÇ
Türk kamu kesiminde çalışan görevlilere ilişkin sayısal verilerin ince­
lenmesi sonucu ortaya çıkan özellikler şöyle özetlenebilir:
Türkiye'de çok yüksek olduğu düşü.nülen kamu görevlisi sayısı, nü­
fusla karşılaştırıldığında «çok yüksek" olmaktan uzaktır. Benzer bir bi­
çimde, kamu görevlilerinin sayısındaki artış çok hızlı olmaktan uzaktır.
Bunlara ek olarak ,artış büyük ölçüde gelişmesi zorunlu toplumsal hizmet
alanlarında yoğunlaşmaktadır. Hizmet sınıfları açısından da benzeri bir
yargı geçerlidir. Ne var ki, tüm az gelişmiş ülkelerde gözlenen genel ida­
re hizmetlerinin büyüklüğü olgusu Türkiye'de de görülmektedir. Ancak, ge­
nel idare hizmetlerinde çalışanlann oranında bİr düşmenİn başladığı da
gözlenmektedir.
Türk kamu yönetiminde çalışan görevlilerin kişisel nitelikleri incelendi­
ise, eğitim düzeyi açısından genel bir yükselmenin ortaya çıkması,
uzman mesleklere sahip kişilerin kamu yönetimine girişinin artması olum­
lu gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Kadın görevlilerin oranının üçte
bire yaklaşması da önemli bir gelişmedir. Ancak, yaş ve hizmet sürlerine
ilişkin veriler hem kamu görevlilerin tümü için hem de öncelikle kadın
görevliler için kamu hizmetinin bir kariyer (yaşam-uğraş) niteliği kazan­
madığını kanıtlamaktadır. Veriler, kamu görevlilerinin kamu
hizmetini
ğinde
2J
a.k., s. 104·107.
TüRKİYE'DE
sürdürme eğiliminin
göstermektedir.
KAMU GÖREVliLERİ
alınan
yasal önlemlere
59
karşın
düşük
olduğunu
da
Bu özellikler çerçevesinde, Türk kamu yönetimi için ilk planda yapıl­
zorunlu olan şey, ulusal ekonominin olanakları çerçevesinde bir in­
san gücü planlamasıdır. Bu planlamanın eğitim sistemi ile bağlantılı ola­
rak yapılması da kesin bir zorunluluktw~. Böylelikle gereken alanlarda ge­
reken işgücünü hizmete almak olanaği gerçekleşebilecektir. Buna ek ola­
rak, kamu yönetiminde çalışmanın çekiciliğini arttırmak ve kariyer ilke­
sini gerçekleştirmek için çeşitli önlemlerin alınması gerekmektedir. Sınıf­
landırma sistemi, ücret düzeni, hizmet içi eğitim, toplumsal nitelikli
yar­
dımların geliştirilmesi bu doğrultuda ilk üzerinde durulacak konulardır
ması