ÇEVRE KiRLiLiGiNiN VERGiLENDiRiLMESi:iLKELER
advertisement
EKONOMiK YAKLAŞlM 303 ÇEVRE KiRLiLiGiNiN VERGiLENDiRiLMESi:iLKELER, UYGULAMALARI VE TÜRKiYE AÇlSlNDAN GENEL DEÖERLENDiRME Harun TANRIVERMiS* * , GİRİŞ kirliliği, insanların doğal Çvre yapay olarak dengeye yaptığı aşırı müdahaleler ve yoğun ekonomik faaliyetler sonucu oluşmaktadır. Plansız şehirleşme, sanayileşme, yoğun turizm ve tarımsal kalkınma hedefleri, çevre duyarlılığının yeterince gelişmemiş olması, daha fazla üretme ve tüketme eğilimleri, çevreye duyarsız yöntemlerle üretimin yapılması vb. nedenler kirliliğin boyutunu arttırmaktadır. Kirliliğin olumsuz etkilerini azahabilecek yeterli önlemler alınamadığında, toprak, su ve hava gibi ortamların kaliter.i bozulmakta ve sonuçta bütün ekonomik faaliyetlerin temel yürütücüsü ve çevresinin ürünü olan insanların yaşamı ve besin güvenliği de tehlikeye düşmektedir. Kirlilik insan yaşamının kalitesini olumsuz etkilemektedir. Çünkü insan yaşamının kalitesi, ekonomik faaliyetlerin düzeyi ve çevre değerleri ile çok yakından ilişkilidir. İnsanların :raşamı ve faaliyetlerinin çevre üzerinde önemli etkileri vardır. Ekonomik sistem ve çevre kalitesi birbiri ile çok yakından ilişkilidir. Bu karmaşık sistemde, çevrenin sağladığı kaynaklar ve enerji ekonomik sistemin sürekliliğini ve büyiimesini sağlarken, mal * Gazi Üniversitesi I.I.B.F. Iktisat Bölümü Öğretim Üyesi ve Ekonomik Yaklaşım Dergisi'nin Editörü çok değerli bilim adamı, araştırıcı ve aile dostumuz Sayın Yrd. Doç.Dr. Levent SANIN'in beklenmedik bir zamanda ve henüz çok erken bir dönemde aramızdan ayrılması hepimizi çok üzdü. Bilim adamları her zaman bıraktıkları eserleri ile yaşar ve gelecek kuşaklara yol gösterici olarak görev yaparlar. Sayın Yrd.Doç.Dr.L.SANIN, fikir ve eylemleri ile geleceğin rasyonel aydınının tipini sergiliyordu. Bu çalışma, Sayın Yrd.Doç.Dr.L.SANIN'in aziz hatırasını yaşatmak ve onun bilimsel anlayışını devam ettirmek yönündeki istemimin bir simgesi olarak hazırlanmış olup, rahmetli Sanin'e ithat olunmuştur. Ruhun şad olsun Levent Ağabey. ** Dr., Ankara Üniversitesi, Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü Ekonomik Yaklaş1m, Cilt 8, Sayt27, Kış 1997 r 304 Harun TANRlVERMiŞ ve hizmetlerin üretimi ve tüketimi sonucu oluşan maddeler ve enerji, çevre kalitesinde değişime neden olmaktadır. Çevre, üretim sonucunda oluşan atıklar için de bir depo görevi yapmaktadır. Bu süreç doğal ve mimari estetiği değiştirerek, yaşamı bütünüyle etkilemektedir. Mal veya hizmet üretmek için, doğal kaynaklar kuJ:anılmakta ve bunlar sürekli ve yoğun kullanım la yıpratılmaktadır. Doğal kaynak stoklarındaki azalma, ekonomik sistemin sürekliliğini ve büyümesini sınırlayabilmekledir (Nicolletti, 1994:1-2). Özellikle II. Dünya Savaşından sonra savaştan etkilenen toplumlarda hızlı ekonomik büyüme ve refah artışının sağlanması temel hedef olmuştur. Gelişmekte olan ülkelerin en önemli hedefleri, yoksulluğu ortadan kaldırmak ve refah seviyesini yükseltmek için hızlı ekonomik büyümenin sağlanmasıdır. Ancak doğal kaynakların kullanımı, çevre olgusundan bağımsız olarak değerlendirildiğinde, uzun dönemde bu ülkelerin ekonomik büyümeleri tehlikeye düşebilmektedir. Hızlı ekonomik büyüme ve dolayısıyla endüstrileşme, çevresel kaynakların aşırı tüketilmesi ve kirliliğin giderek daha fazla hissedilmesine neden olmuştur. Dünyada 1970'li yıllardan itibaren bu konu sürekli tartışılmış ve geleceğe yönelik planlamalarda çevre korumaya önem verilmesi ilke olarak benimsenmiştir. Bu tarihlerden önce çevre, ekonomistlerce, insan gereksinimlerine oranla bol miktarda bulunması ve kullanılmasının herhangi bir fedakarlık gerektirmemesi nedeniyle bir çeşit serbest mal olarak değerlendirilmiştir. Günümüzde çevre kaynakları birçok yerde giderek kıtlaşan, arzı talebinden az olan bir mal veya ekonomik bir mal ve ayrıca kirlilik ve neden olduğu zararlar da evrensel bir sorun haline gelmiştir (Tanrıvermiş, 1996:20). Kirlilik insanlarca algılansın veya algılanmasın mutlaka bazı zarariara neden olabilir. Ekonomik açıdan önemli olan kirlilik zararının ne kadar olduğu ve nasıl önleneceğidir. Kirlilik, başkalarının faaliyetleri sonucu oluşan, istenmeyen ve zarara neden olan değişmeler olduğuna göre, negatif dışsallık olarak adlandırılabilir. Karşılığı ödenıneden başkalarına maliyet yüklendiğinde ya da karşılığı alınmadan başkalarına fayda sağlandığında, bu tür dışsallık sorunu oluşmaktadır. Kısaca negatif dışsallık veya dış eksi ekonomiler, ekonomik birimlerce bedeli ödenıneden sağlanan avantajlar veya dezavantajlardır (Tanrıvermiş, 1996:21). Diğer bir ifade ile negatif dışsallık; endüstriyel, rekreasyonel ve kentsel kalabalıklaşma, hava, su, toprak, gürültü ve koku gibi kirleticilerin neden olduğu kaynak yıpranmalarını içerir (Kula, 1994:1 78). Buna göre negatif dışsallığın oluşabilmesi için; (i) faaliyeti nedeniyle bir ekonomik birimin başka bir birimin refahında bir kayba (zarara) neden olması ve (ii) bu refah kaybının lazmin edilmemiş olması gerekir. Dışsal maliyetin oluşması için bu iki koşulun birlikte sağlanması gerekmektedir. Refah kaybı buna neden olan ekonomik birim ve/veya birimlerce tazmin ediliyorsa, dışsal etki içselleştirilmiş olacaktır (Pearce and Tumer, 1990:61-62). Neo-klasik ekonomiye göre, çevre sorunları piyasa sistemi içinde bir hata olarak görülmektedir. Buna göre atıklar; hava, su ve toprağa serbestçe deşarj edilmekte ve oluşan kirlilik zararlarını toplum ödemektedir. Ekonomistler, ·kirliliğin nedeninin fiyat EKONOMiK YAKLAŞlM 305 mekanizmasının toplumun kaynaklarının birçağuna uygulanamaması olduğunu belirtmektedir. Çevre kalitesindeki bozulmaların esas nedeni, kıt çevresel kaynaklar için uygun bir pazar fiyatının bulunmamasıdır (Oates, 1988:5). Toplumun ortak malı olan su, toprak, hava, doğal çevre ve peyzaj üretim sürecinde kullanılan diğer girdiler gibi tüketilmekte veya kirletilmektedir. Buna karşın klasik ekonomik analizlerde kirliliğin neden olduğu maliyetler.~ yer verilmemektedir. Bunun nedeni de, çevrenin kimsenin malı olarak görülmemesi veya toplumun ortak malı olmasıdır. Çevresel kaynakların bu özelliğinden dolayı, kirlenmenin bedelini gerekli önlemler alınmadan kirletene ödetmek de olası değildir (Taş, 1989: 13). Kirliliğin neden olduğu dışsal maliyetler veya zararları, fiyatlar yoluyla aynı mal piyasasına or::ında yansıtmak da kolay olmamaktadır. Kıt çevresel kaynakların uygun bir fiyatının olmaması, onların aşırı kullanımına yol açar. Bu nedenle pazar fiyatları gerçek sosyal maliyeti yansıtmayabilir, kirlenme buna klasik örnektir. Bu, piyasa hatası olarak ifade edilir. Örneğin, bir çimento fabrikası çevreye kirletici maddeleri yayarak kıt kaynağı -temiz havayı- kullanmaktadır. Bu kuruluş, dışsal maliyetlerini kirli hava ile yaşamak zorunda kalan kimselere yüklemektedir. Bu sorunun politik bir yönü bulunduğu da kabul edilmektedir (Oates, 1988:6). Buna göre çevreyi kirleten birim, başka kişi veya kurumları etkilemekte, ama bu etki piyasa ekonomisi araçları ile gerekli düzenlemeler yapılmadan giderilememektedir. Özellikle negatif dışsallık söz konusu ise, piyasa ekonomisi kuralları bu sonuçların giderilmesinde yeterli olmadığından, zararın sonuçlarına tüm toplum katlanır. Diğer bir ifade ile klasik ekonomi, dışsallıkları hiç hesaba katmayan bir modele dayanmaktadır (Keleş ve Hamamcı, 1993:133). Kirliliğin esas nedeni, doğal kaynakların sahipleri ve kullanıcılarının bu kaynakların faydaları veya gerçek maliyetleri ile ilgili ekonomik değerlendirmeleri yapmamalarıdır. Çevresel mallarır, piyasasının oluşmamış olması, bu kaynakların faydalarının belirlenmesi ve mal ve hizmetlerin maliyetlerine yansıtılmasını engeliernektedir. Bu nedenlerle doğal kaynakların korunması ve gelecek kuşaklara mümkün olduğunca kaliteli bir çevrenin bırakılınasına yönelik politikaların başarılı olarak uygulanabilmesi için vergiler, harçlar, sübvansiyonlar, pazarlanabilir kirletici izinleri ve depozito ücretleri gibi ekonomik araçların teşvik edici özelliklerinden yararlanılması gerekmektedir. Yenilenemeyen doğal kaynakların stokunun hızla azalması ve yenilenebilen kaynakların ise, yoğun bir biçimde tahrip edilmesi sürecinin olumsuz etkilerini azaltmak için geliştirilen sürdürülebilir kalkınma felsefesinin başarılı olarak uygulanabilmesi için "kirleten öder" veya "kullanan öder" ilkeleri gdiştirilmiş ve bunlar birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde benimsenmiştir. Bu süreç, çevre değerlerinin bozulmadan korunmasını esas alan eğilimlerin ortaya çıkmasını sağlamıştır. Kirleten öder ilkesinin bir gereği olarak günümüzde OECD ü1kelerinde özel ve kamu kesimlerince ölçümler yapılmakta ve kirliliği önlemeye yönelik girişimiere mali yardımlar ve kolaylıklar sağlanmaktadır. Böylece önceden görme ve önleme stratejisi, tepki ve tedavi anlayışının yerini almış olmaktadır. 306 Harun TAIVRIVERMiŞ Ekonomistler yıllarca çevre vergilerini tartışmışlardır'. Ekonomik açıdan bu vergiler, piyasa hatalarının, ekonomik gelişme farklılıklarının ve gelir dağılımındaki adaletsizliklerin giderilmesine hizmet etmektedir. Bununla birlikte ekonomistler politik alanda henüz yeterince taraftar bulamamışlardır. Yasa koyucu ve karar organları, bu yaklaşım yerine geleneksel emir komuta önlemleri olan yasaklama, standartlar ve denetim mekanizmaları gibi araçları tercih etmektedir. Halbuki yapılan araştırmalar, geleneksel emir komuta önlemleri ile kirliliğin kontrolünün ekonomik araçlara oranla daha yüksek olduğunu ortaya koymuştur (Oates, 1988:7, Tolba et al, 1994:231). Geçen 15-20 yıl içinde Avrupa Birliği (AB) ve ABD'de çevre vergileri ile ilgili yoğun yasal düzenlemeler yapılmıştır ve bunlar büyük ölçüde uygulanmaktadır. Hükümetlerin piyasa mekanizmasına dayanan araçları, ulusal ve uluslararası çevre politikalarının yürütülmesinde kullanmaları ve kirleten öder ilkesini, bu politikaların esası olarak kabul etmeleri gerekmektedir. Kirliliğin vergilendirilmesinin teoride 1950'lı ve 1960'lı yıllarda tartışılmış olmasına karşın, uygulanması oldukça yeni sayılabilir. Bu alandaki uygulamalar daha çok gelişmiş ülkelerde yapılmaktadır. Bu konunun teorik yönleri, isimleri kaynakçada belirtilen bilim adamları tarafından incelenmiştir ve özellikle OECD ülkelerinde kullanımı hızla gelişmektedir. Ülkemizde kirlilik zararlarının azaltılabilmesi veya önlenebilmesi için geniş kapsamlı kirlilik vergilendirme yöntemlerinin altyapısının oluşturulmasına gereksinim bulunmaktadır. Bu çalışmada öncelikle çevre yönetiminin ekonomik araçlan kısaca incelenmiş ve bu kapsamda vergilerin çeşitli ülkelerdeki uygulamaları ile Türkiye' deki .mevcut durum ve geliş tirilebilme olanakları tartışılmıştır. /. ÇEVRE YÖNETIMININ ARAÇLARI VE BU KAPSAMDA VERGILER Ekonomik büyüme ve GSMH artışı, özellikle politik alanda bir gelişmişlik göstergesi olarak hala kullanılmaktadır. Bunun için mal ve hizmetlerin tüketiminin artması veya ortak özelliği tüketici olan ulusun artan miktarda mal ve hizmet tüketmesi gerekir. Bütün ülkelerde kullanılan ekonomik büyüme modelinin gerektirdiği biçimde, giderek artması istenilen mal ve hizmetlerin tüketimi, dünya kaynaklarının ve özellikle de malların artan . miktarda üretimi için gerekli olan hammadde ve enerjinin artan oranda kullanılmasını gerektirecektir. Gereksinimleri mevcut talebe göre belirleyen büyüme ekonomisi modeli, gereksinim yerine daha çok istekleri kullanmaktadır. Burada en önemli sorun, kaynakların kalkınma ve sanayileşme ile tüketilmesi ve kirJetilmesi ve hızla artan nüfusun çevresel kaynakları bütünüyle tahrip etmesidir. Günümüzde çevre üzerindeki baskılar ve aşırı kullanımlar, bazı doğal kaynakların tükenınesi veya üretim masraflarının oransal artışına neden olmuştur (Demir, 1988:21). Bu durum uluslararası ekonomik ilişkileri de etkileyebilecektir. EKONOMİK YAKLAŞlM 307 Çevreyi kirletenler bunun maliyetini çevredeki öteki birimlere yansıtır. Çünkü çevreyi kirletmemek, kirietene bir maliyet yükleyecektir. Bu nedenle çevreyi kirletenler, bu maliyetten kaçınmak amacıyla kirletmeye devam eder. Kirleticiler sadece işletmeler değildir. Bireyler ve devletde ekonomik yaşamda birer kirleticidir (Pearce and Turner, 1990:67-68). Bütün ekonomik faaliyetlerin çevre üzerine az veya çok, olumlu veya olumsuz etkileri vardır. Doğa bu etkilere karşı belirli ölçülerde, yani taşıma kapasitesi aşılıncaya kadar tepki gösterebilmekte ve ekasistemlerde bir etkileşim olmaktadır. Kirliliğin neden olduğu zararların maliyetleri toplamı olan çevresel maliyetler, örneğin kirliliğin insan sağlığında yol açtığı zararlar ve artan tedavi giderleri, tarımsal üretim, su ve orman ürünlerinde oluşan üretim kayıpları gibidir. Bunlar ölçülebilir nitelikte olup, OECD ülkelerinde bu tür zararların değeri milli gelir içinde% 3-4 oranında pay almaktadır. Ancak insan yaşamının değeri, estetik değerlerdeki zararlar, doğal kaynakların tükenmesi, gelecek kuşaklara devredilen kirlilik yükü gibi parasal olarak ölçülmesi göreli olarak daha zor olan kayıplar ve hasarlar da gözönüne alındığında, çevresel maliyetler daha yüksek olacaktır. Kirlilik kontrolü için yapılan harcamaların milli gelir içindeki payı % 1-4 arasındadır. Bunlar; kamu v1~ özel kesimin kirliliğin kontrolü ve kirlilik zararlanndan korunmak amacıyla yaptığı yatırım ve tüketim harcamaları ile üretim sırasında yapılan çevre koruma harcamalarının to_plamıdır. Türkiye'de çevre koruma harcamalarının milli gelir içindeki payı %1'in bile altındadır (Anonymous, 1991b:378). Çevre Yönetiminin Araçlan Çevre yönetimi, insanlar ve diğer canlıların yaşamlarını sürdürmelerine olanak veren bütün ekolojik sistemlerin, bozulmadan gelecek kuşaklara kullanılabilir bir biçimde devredilmesine olanak verebilecek planlama, örgütlenme, eşgüdüm, haberleşme ve denetleme faaliyetlerinin tamamını kapsayan bir kavramdır (Keleş ve Hamamcı.1993:215;Yaşamış, 1995a:l59). Bu kapsama giren pek çok hedef, politika, strateji, eylem ve işlevler, bazı yönetsel araçların geliştirilmesini ve uygulamaya geçirilmesini gerektirmektedir. Çevre koruma araçları çok çeşitli olup, bunun en önemi nedeni, çıkar gruplarının fazlaca etkili olduğu bu alanın çok yönlü denetim altına alınabilmesinin sağlanmasıdır (Karaman, 1995: 182). Bu amaçla teknik, teknolojik, kurumsal, hukuksal ve ekonomik araçlar kullanılabilir. Çevre yönetiminin, yasaklama, standartlar, para cezaları ve denetim gibi geleneksel araçları ve vergiler, harçlar, depozito geri ödeme sistemi, pazarlanabilir kirlilik izinleri, sübvansiyonlar ve krediler, piyasa oluşturma ve sorumluluk sigortaları gibi ekonomik araçları bulunmaktadır. Kirlenmenin kontrolüne yönelik politika araçlarının çevre kalitesinin korunması ve iyileştirilmesi yaı.:ında, belirli amaçları da gerçekleştirmesi gerekmektedir. Bu amaçlar şöyle sıralanabilir: (i) Seçilen araç/araçların yönetim ve uygulama maliyetleri, bunların kullanılması ile sağlanan toplumsal faydalardan daha düşük olmalı ve ekonomik etkinliği 308 1-larun TANRIVER/\1/iŞ sağlayabilmelidir. Toplumsal açıdan en düşük maliyetli olanlar tercih edilmelidir. (ii) Faaliyetler arasında ayrıma neden olarak ölçek sorunu yaratmamalı ve bu bağlamda bazı üreticilerin faaliyet alanından çekilmesine neden olmamalıdır. (iii) Seçilen araç/araçların uygulama maliyeti ve bütün faaliyetlerin yeni düzenlemeye uyumu en düşük maliyet ile sağlanmalıdır. (iv) Araçların yaratacağı etkiler ve sonuçlar belirgin olmalı veya belirsizlik faktörü içermemeli, veri gereksinimi mümkün olduğunca az ve teşvik edici olmalı ve politik yönden de kabul edilebilir olmalıdır (Ertürk, 1996: 122-123; Tumer et al, 1994: 159). Çevre Politikalannm Yürütülmesinde Çeşitli Araç/ann Kullammt Çevre koruma harcamalarının, fiyatlar, işsizlik, verimlilik ve karlılık üzerinde etkileri olacaktır. Kirliliğin azaltılması veya önlenmesi ile ilgili faaliyetlerin finansmanına, kullanıcı ve kirleticilerin katılımının sağlanması gerekmektedir. Vergiler, harçlar, depozito ücretleri ve diğer yollarla kirletici ve kullanıcılardan toplanan mali kaynakların bir kısmının kamunun bozulan dengelerinin iyileştirilmesinde kullanım ve kalan önemli kısmının ise kirliliği önleme faaliyetlerinin finansmanı iÇin ayrılması gerekmektedir. Tarihsel gelişim süreci içinde çevre politikalarının yürütülmesinde, uzun yıllar boyunca genellikle plan ve programlar ile saptanan hususlara üretici ve tüketkilerin uymaması durumunda, yasal yaptırırnlara gidilmiştir. Günümüzde ise ekonomik araçlarla desteklenmeyen çevre politikalarının uygulanmasının zor olduğu görülmektedir. Çünkü yasalara uymayan eylemlerden dolayı bireylere ve işletmelere uygulanacak cezai yaptırımlar, kazanılacak ranttan daha düşükse, yasalara uygun olmayan eylemleri durdurmak hemen hemen olanaksız olacaktır. Geleneksel araçlar, bir ekonomik faaliyet sonucunda oluşacak kirliliğin atık ve ürün standartları, yasaklamalar ve cezalar ile sınırıanmasını içeren yöntem ve tekniklerdir. Bunlar karşı koyucu (reactive) niteliktedir. Günümüzde çevre yönetiminde oluşabilecek sorunların önceden önlem alınarak (pro-active or anticipatory) önlenmesine yönelikpolitikalara ağırlık verilmesine büyük ölçüde gereksinim olduğu anlaşılmıştır. Bu bakımdan ekonomik araçlar ile geleneksel araçların etkin çevre yönetimi için entegre edilmesi gerekmektedir. Bunun en önemli nedenleri ise; çevre örgütlerinin yönetim kapasitelerinin . sınırlılığı geleneksel araçların etkin bir biçimde uygulanamaması ve yeterli olmamasıdır. Ekonomik araçlar Gündem 21 'de de belirtildiği gibi, materyal kullanımı ve tüketim yapısında değişmeleri sağlayabilmektedir (Pearce, 1995:118) .. Genellikle ekonomik araçların doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımını sağlayabilen en önemli araçlar olduğu kabul edilmektedir (Tanrıvermiş, 1995: 13). Karar organlarının ülkesel koşullar ve çeşitli yönetim araçlarının avantaj ve dezavantajlarını dikkate alarak, etkin çevre koruma ve geliştirme politikalarını saptamaları ve yürütmeleri gereklidir. Günümüze kadar vergiler ve diğer piyasa mekanizmasına dayanan ekonomik araçların avantajları ve dezavantajlan yoğun olarak sürekli tartışılmıştır. Bunların en önemli EKONOMiK YAKLAŞlM 309 avantajları şöyle sıralanabilir: (i) Vergiler ve diğer ekonomik araçlar, işletmeler ve bireyleri maliyetleri düşürmek için kirliliği azaltıcı önlemleri almaya teşvik eder. Böylece uygulanan çevre yönetimi araçlarının da etkisi ile daha düşük maliyetle kirlilik kontrolü sağlanabilir. (ii) Ekonomik araçlar göreli olarak daha düşük düzeyde kirliliğe neden olan ürünlerin üretimi ve üretim yöntemlerinin seçimini teşvik eder. Kirliliği önlemek veya azaltmak için, sadece çevre vergilerinin uygulanması yeterli olmamaktadır. Aynı zamanda gelir, gelir dağılımı, yönetim maliyeti ve yapılabilirlik gibi gelir politikalarının genel etkilerinin de analiz edilmesi gerekmektedir (Kazıcı, 1992:14). Vergilendirme, kirletici faaliyetlerin sınırlanması veya yasaklanması gibi doğrudan kontrol araçlarının alternatifi olarak kullanılmaktadır. Kirliliğe neden olan faaliyetlerin bir kısmı yasalar ve örf ve adetlerle yaptırım altına alınmakta ise de, bunların yetersiz kaldığı veya yeterince etkili olamadığı durumlarda, ekonomik araçların kullanımı gerekmektedir. Bu açıdan çevre vergisi, negatif dışsallık yaratan üretim ve tüketim birimlerinin faaliyetlerini makul bir seviyede tutmak için başarılı bir biçimde kullanılabilmekte ve dolayısıyla kaynakların optimal dağılımı da sağlanabilmektedir (Taş, 1989:45). Genellikle vergilendirme ve diğer piyasa mekanizması araçları ile kirliliği kontrol etmenin maliyeti, kirlilik standartları ve diğer emir komuta önlemlerine oranla daha düşüktür (Oates, 1988:7; Tolba et al, 1993:231). Standart oluşturarak kirliliği önlemenin toplam maliyeti, vergileme ile aynı kirlilik standardını sağlamanın maliyetinden daha yüksektir. Bu nedenle vergilerin kullanımı, belirlenen bir standarda ulaşmak için en düşük maliyetli bir çözümdür (Pearce and Turner, 1990:96). Kirletici faaliyetlerin olumsuz dışsallıklar yarattığı durumlarda, hem standartlar gibi emir-komuta önlemleri, hem de vergi, harç, depozito geri ödeme sistemi, pazarlanabilir kirletici izinleri, sübvansiyonlar ve ekonomik teşvikleri içeren karma programlar tercih edilebilir. Bu araçların kullanımı, çevresel amaçlara en düşük maliyetle ulaşınaya yöneliktir. Genellikle vergiler ve standartların karışımı biçimindeki politikalar, yalnızca standartlarla kirlilik kontrolüne oranla daha fazla tercih edilmektedir. Bu nedenle, etkinlik yönünden vergilerin diğer araçlardan önemli üstünlükleri vardır. Yönetim masrafları yönünden ise, standartların vergilerden daha düşük bir maliyet ile uygulanabilmektedir (Pearce and Turner, 1990:102). Vergiler, harçlar ve diğer ekonomik araçların çevre yönetiminde kullanımının gittikçe yaygınlaşması, çevre ve ekonomik kaygıların uzlaşabileceğini göstermektedir (Carlsson et al, 1996:175). Verginin geleneksel araçlardan daha iyi oimasının nedeni, bu aracın kirleticiye standardı nasıl koruyacağını seçme olanağını sağlamasıdır. Kirliliği azaltınanın yüksek maliyeti nedeniyle, kirleticiler vergi ödemeyi tercih eder. Kirleurneyi önleme maliyeti düşükse, bu durumda kirletici bunu sağlayacak yatırımlara yönelir. Bu bakımdan vergi esneklik getirir ve kirleticilerin ödemek istedikleri miktarlann yerine getirilmesinde, geleneksel araçların sert ve kesin olması nedeniyle kirleticiler bu avantajdan 310 Harun TANRlVERMiŞ yararlanamazlar. Geleneksel araçlar düzenleyici olsalar bile, piyasa sisteminin geçerliliğini gözardı etmektedir (Pearce et al, 1990: 162). Etkin çevre koruma politikasının oluşturulmasında, ekonomik araçların yanı sıra ikna edici araçlar, yasaklamalar, halkın çevre duyarlılığının artırıtmasına yönelik projeler ve programlara da yer verilmelidir. Toplumda çevre bilinçlenmesi yaratılamaz ise, yalnızca ekonomik araçların uygulanması yeterli olamayacaktır. Bu bakımdan çevre koruma politikaları, aşağıda belirtilen temel stratejilerin karışımı olabilir (Karakayalı, 1995: 23). Eğitim, bilgi toplama ve yayma, sosyal baskı gruplarının oluşturulması ve geliştirilmesi, toplantılar ve toplumu bilinçlendirmeye yönelik diğer araçlara da yer verilmelidir. Bu amaçla kamu ve özel kuruluşlar arasında özel anlaşmalar yapılabilir ki bunlara ikna araçları denir. Çevre yönetiminde etkinliğin sağlanabilmesi için, uzun vadeli, sosyal ve ekonomik yapılarda değişimin sağlanmasına yönelik politiklara da ağırlık verilmesi gerekmektedir. ll. ÇEVRE VERGiLERiNiN GENEL iLKELERi VE UYGULAMALARI Genellikeler Çevre vergileri; atık vergileri (gaz, sıvı ve katı atıklar ile atık arıtma vergileri), işletme vergileri (kayıt ve lisans vergileri), kullanma vergileri ve temizleme veya arıtma vergileri (üretim, emisyon, ürün, ambalaj ve beklenmedik kar vergisi) gibidir. Çevre vergilerinin konulması ve bu amaçla yapılacak vergi farklılaştırmaları, vergi mükelleflerinin gelir düzeylerinde çok önemli değişiklik yaratmamalı ve vergilendirmede sosyal adalet ilkesine uyulmalıdır. Vergilendirme, ekonomik birimlerin davranışları ve özellikle çalışma ve tasarruf davranışları üzerinde istenmeyen sonuçlar doğurmaktadır. Verginin alındığı ekonomik birim davranışını değiştirir. Bu açıdan bakıldığında, kamusal malların üretim maliyetlerinin karşılanması için vergilendirme gerekli olmaktadır. Kamusal mallar aynı zamanda birçok kişi tarafından tüketildiğinden, bunları tüketenierin sayısı arttıkça, bu kişiler birbirilerini rahatsız edecekler ve herbirinin bu tüketimden sağlayacağı tatmin azalacaktır (Prud'homme, 1992:31). Kirliliğe neden olan mal ve hizmetlerin üretim ve tüketimlerini azaltmak amacıyla vergilendirmeden yararlanılabilir. Vergileme işletmeleri kirlilik yaratmama konusunda yönlendirici özellik taşıması bakımından yararlı sonuçlar doğurabilir. İdeal vergi oranı, işletmelerin neden oldukları kirliliğin zararına eşit olmalıdır. Vergi, kirliliği temizleme maliyetinden düşükse, kirletici vergiyi ödeyecek, aksi durumda ise, kirliliği minimize etmek için yatırımlar yapmayı ve böylece vergi yükünden de kurtulmayı tercih edecektir. Bu yönden vergilerin avantajları; uzun vadeli bir düzenleme olması, kaynaklardan tasarrufu alışkanlık haline getirmesi ve kapsamlı yönetsel sorunlara neden olmamasıdır (Taş, 1989:45). EKONOMiK YAKLAŞlM 311 Vergi, her mal ve hizmetin sosyal maliyetlerini yansıtmasını sağlayabilmelidir. Ancak kirlilik yaratan mal ve hizmetlerin miktarının fazla olması nedeniyle, ekonomide tüm kirleticilerin üretim ve tüketim faaliyetlerinin denetim altına alınması, oldukça güç olmaktadır (Taş, 1989:45). Geniş bir denetim sisteminin maliyetinin yüksek olması ve bütün üretim ve tüketim birimlerinin yarattıkları kirlenme ile ilgili verilerin toplanmasının, çok fazla zaman ve kaynak gerektirmesi gibi nedenlerle, uygulamada genellikle en fazla kirlilik yaratan mal ve hizmetleri üreten veya tüketen endüstriterin vergilendirilmesi yolu tercih edile b ilmektedir. "Kirleten öder" ilkesi, aslında dışsal maliyetlere son vermek için, kirliliğe neden olanlardan vergi alınmasına dayanmaktadır. Çevre vergisi, yasalarla atıkların izin verilen miktarlarının fazlasının fiyatlandırılmasıdır. Böylece mevzuata uyulmakla birlikte, kirlilik devam etmektedir. Bu durumda işletmelerin kirlilik bedellerine tüketiciler sayesinde katlandığı gözönüne alınarak, mal ve hizmet alımında tüketicilere kirlilik harcı tahakkuk ettirilmektedir. Artan mal ve hizmet fiyatlarına bağlı olarak bunların talebinin azalmasının, üretim ve kirlilik miktarını da azaltarak, sosyal maliyetleri olumlu yönde etkileyebileceği düşünülmektedir (Karaman, 1992: 134). Vergi veren üretici ve tüketidierin çevreyi kirletme hakkına sahip oldukları düşünülemez. Buna göre kirlilik standartları ile kirleticilerin işlevleri doğrudan kısıtlanarak, en uygun kirlilik değerlerine ulaşabilmek için, kirlilik harçları ve vergilerinin uygulanması etkili bir yöntem olarak görülmektedir (Karaman, 1992: 134). ilke olarak çevre vergileri, sadece çevre koruma politikalarının etkin bir aracı olmayıp, aynı zamanda kamu açısından önemli bir gelir kaynağıdır. Ayrıca bu araçların sosyal açıdan topluma maliyeti, yarattığı gelirlerden daha düşüktür (Oates, 1988:7). Uygulamada çevre vergilerinden sağlanan gelirlerin devlet bütçesine hemen hemen hiç girmediği görülmektedir. Bu gelirlerin genellikle toplandıkları kesimlerde kirlilik kontrolü ve bu kirlenmeden zarar görenlerin uğradıkları refah kayıplarının tazminine ayrılması gerekmektedir. Örneğin Fransa'da toplanan atıksu vergisi gelirleri; sübvansiyon ve kredi olarak kirletenlere kirlilik kontrolü yatırımlarının finansmanı için verilmektedir (Prud'homme, 1992:35). Burada vergi oranı ve toplanacak vergi gelirlerinin, kirliliği azaltmak amacıyla yapılacak yatırımların maliyetine eşit olacak şekilde veya kirliliğin neden olduğu dışsal maliyete eşit düzeyde olması gerekmektedir. Çevre politikalarının amacı, kirliliğe neden olandan, kirletilen tarafiara para transferini sağlamak üzere, yerel, bölgesel, ulusal ve küresel düzeyde etkin kararlar almak olmalıdır. Bu amaçla kullanılabilecek araçlardan en iyisi ekonomik araçlardır. Çevre koruma faaliyetleri teşvik edilirken, çevreye verilen zararlar vergilendirilmeli ve bu yolla toplanan vergi gelirleri tek bir fonda birleştirilmeli ve çevre korumayı teşvik edebilecek faaliyetlere harcanmalıdır. Bazı durumlarda kirliliğe neden olan olaylarla direkt ilişki kurularak kirlilik vergileri uygulanabilir. Bunun için kirlilik ölçüm ve izleme sisteminin kurulması gerekmemektedir. r Harun TANRlVERMiŞ 312 Bunun yapılması durumunda kirleten herbir birey veya işletmenin, bunun neden olduğu zarara yakın veya eşit düzeyde vergi ödemesi sağlanabilir. Direkt vergilendirme birçok durumda kullanılabilir. Kirliliğe neden olan birçok kaynak bulunmasına karşın, kirliliği belirleyebilecek tek bir çıkış noktasının bulunmaması durumunda, direkt vergilendirme yapılabilir. Örneğin, motorlu araçlar, konut ısıtma sistemleri, sanayi tesislerinin ısıtma ve enerji üretim tesisleri çok yüksek düzeyde co2 kaynakları olmalarına karşın, direkt olarak işletmelerin ve konutların co 2 emisyonlarının tek tek ölçümü çok zordur ve fazla zaman almaktadır. Benzer şekilde tarımda kullanılan kimyasalların neden olduğu toprak ve su kirliliğinin ölçülmesi çok zordur. Diğer yandan bu tür noktasal olmayan kirlilik kaynaklarında, kirliliğin tek bir çıkış noktası olmadığından belirli bir yöredeki kirliliği ve neden olduğu zararları, çoğu kez bireysel üretici ve tüketkilerle ilişkilendirmek çok güç olmaktadır. Bu nedenlerle kirliliğin doğrudan ölçülmesine dayalı vergilendirmenin uygulanması çok zordur. Teknik sorunlara ilave olarak, kirliliğin doğrudan ölçülmesine dayanan vergilendirnıe yeni örgütlerin oluşturulmasını gerektirdiğinden yüksek yönetim maliyeti getirecek ve bu da verginin uygulanma olanaklarını kısıtlayacaktır (Kazıcı, 1992: 16). bozulmaların kontrolü için öncelikle mevcut vergilendirme sisteminden yararlanılmalıdır. Özellikle ekonomik araçların kullanımı açısından dolaylı vergilerin çevresel amaçlı olarak yeniden yapılandırılması ile kirliliğin kontrolü sağlanabilir. Çevre vergilerinin uygulanmasında ilke olarak, oluşan her bir birim kirliliğin vergilendirilmesinden çok, kirleten faaliyetlerle cari vergiye tabi çeşitli faaliyetler arasında ilişki kurarak dolaylı teşvikler sağlanabilir. Böylece örneğin motorlu taşıt emisyon vergisi uygulaması yerine, kirlilik miktarının, kullanılan yakıt ile yakından ilişkili olduğu varsayımından haraket edilerek, petrol ürünlerine ek bir vergi konulabilir. Çevresel Çevre vergilerinin uygulandığı ülkelerde, kirliliğin vergilendirilmesinde hangi vergi tarifesinin esas alınması gerektiği konusunda henüz tam bir fikir ve uygulama birliği sağlanamamıştır. Birçok OECD ülkesinde dolaylı vergiler hem advalorem (matrah malın değeri üzerinden belirli bir orandır), hem de spesifik (miktar esasına dayanan tarife olup matrah ağırlık, uzunluk ve hacim gibi fiziki miktarlardır) vergilerden oluşmaktadır (Kazıcı, 1992:16; Bruce and Ellis, 1993:17; Eraktan, 1994:22). Belirli ürünlerin neden olduğu kirlilik, büyük bir olasılıkla değerden çok miktar olarak karşımıza çıkmakta ve dolayısıyla verginin teşvik edici fonksiyonu ile kirlilik arasındaki ilişki, advalorem vergilere karşın spesifik vergilerle yükseltilebilmektedir. Buna karşın maliye politikası açısından değer üzerinden vergi almak daha kolaydır. Verginin matrahı, dışsallığı yaratan davranışa veya kirleten atığa bağlı olabilir. Örneğin, Fransa'da suyu kirleten işletmelerden alınan kirletme vergisinin matrahı; atıksuyun BOD, COD, askıdaki madde miktarı vb. özelliklerine bağlı olarak EKONOMİK YAKLAŞlM 313 saptanmaktadır. Vergi, en fazla kirlenme olan ayın ortalama kirli gün sayısına dayanmaktadır. Su kirliliği alanında yapılan çalışmalar, vergi matrahını tanımlamanın teknik, idari ve politik altyapısını oluşturmuştur. Aynı ülkede uçakların neden oldukları gürültü kirliliğinin vergilendirilmesinde ise, gürültü düzeyi esas alınmamış ve bunun yerine havaalanına inen ve kalkan uçak başına belirli bir vergi konulmuştur. Bu uygulama, şirketleri daha düşük düzeyde gürültü kirliliğine neden olan· uçaklan üretmeleri ve kullanmalan yönünde teşvik etmemektedir (Prud'homme, 1992:34). Çevre vergilerinin gelir artıncı veya özendirici fonksiyonları yanında, gelir dağılımı üzerinde de olumlu etkileri vardır. Bu vergilerden sağlanan gelir önemli düzeylere ulaştığında, diğer vergilerden indirim yapılabilir. Dolayısıyla bu vergilerden hem çevre, hem de gelir yönlerinden yararlanılmış olmaktadır. Çevre vergilerinin üretim, istihdam, fiyat, uluslararası ticaret ve tüketiciler üzerinde etkileri olmaktadır. (i) Üretim etkileri: Üretim girdileri üzerinden alınan çevre vergileri, bu girdilerin ikamelerinin kullanılmasına neden olabilir. Bu, farklı işletmeler arasında rekabet ve üretim modellerini değiştirecektir. Mal ve girdiler üzerine konulan vergiler, talep elastikiyetlerine bağlı olarak piyasa talebini kısabilir. (ii) İstihdam etkisi: Değişen girdi maliyetlerine uyum süreci istihdam hacmini de etkileyebilir. Kısa dönemde, kirletici üretim tekniği ve ürünlerden vazgeçen işletmelerde, yeniden yapılanma sürecinde istihdam hacmi daralabilir. İstihdam hacminin düşmesine karşın, kirliliği kontrol teknikleri ve teknolojileri ile ilgili yatırımlara olan talep artar ve uzun dönemde faaliyet hacmi yine genişleyerek istihdam hacmi artar. (iii) Fiyatlara olan etkisi: Girdilerden alınan vergiler ürün fiyatlarını artırabilir. Satışlar üzerinden alınan vergiler de fiyatların artmasına neden olmaktadır. Bu etkiler, diğer mallardan alınan vergilerdeki değişiklikler veya çevre vergilerinden sağlanan fazla gelir ile azaltılabilir. (iv) Tüketiciler üzerine olan etkiler: Çevre vergilerinin uygulanması ile mal ve hizmet fiyatlarındaki artışlar, · farklı gelir grupları arasındaki tüketim modellerine bağlı olarak gelir dağılımını etkiler. Ayrıca ailenin yaşam standardı da ilave vergi yükü ve artan üretim maliyetinden etkilenmektedir. (v) Uluslararası ticarete olan etkiler: Çevre vergilerinin uluslararası ticarete olan etkileri makro ekonomik koşullara bağlıdır. Bu durum gelişmekte olan ülkelerin dünya piyasasındaki payını olumsuz ve gelişmiş ülkelerin payını ise olumlu etkiler (Kazıcı, 1992: 18). Çevre Vergilerinin Uygulamalan Büyüme ekonomisi modelinde mevcut vergilendirme sistemi yoğun (seri) üretimi ve tüketimi teşvik etmekte ve bu eğilimler de istenmeyen çevresel sorunlara neden olmaktadır. Örneğin, birçok ülkede enerji kaynakları üzerine konulan vergiler, düşük sosyal enerji maliyeti nedeni ile konut1aı·da ve sanayide aşırı enerji tüketimini teşvik etmektedir. 1973 ve 1979 Petrol Krizlerinden sonra, birçok gelişmekte olan ülke, ödemeler dengesi açığı nedeniyle tüketim düzeylerini sınırlamak zorunda kalmıştır. Harun TANRlVERMiŞ 314 Vergilerin, kirlilik kontrolünde sosyal açıdan daha uygun olduğu düşünülmektedir. OECD ülkelerinde eski üretim teknolojileri yerine yenilerinin ikame edilmesi ve özellikle arıtma teknolojilerine yönelik yatırımlar, işletmelerin dönem karlarının farklılaştırılarak vergilendirilmesi ile teşvik edilmiştir. Böylece yatırımların çevreye daha az zarar veren ürün ve teknolojilere yönelmesi sağlanmıştır. Bu teknik değişirnde başarı, çevreye atıklan ile zarar veren teknolojilere uygulanacak ilave vergilerin teşvik edebilecek güce sahip olacak kadar yüksek olması ve zamanla paranın değer kaybı dikkate alınarak verginin yükseltilmesi ile sağlanabilir (Karaman, 1995:183). Örneğin, Hollanda'da atıkların arıtılmasına yönelik yatırımlar hızlandırılmış, amortisman uygulaması ile teşvik edilmektedir. Tablo 1 'de OECD ülkelerinde uygulanan ekonomik araçlar verilmiştir. Birçok ülkede atıksuların toplanması ve arıtımı, gürültüyü ve ürünlerin kirliliğe katkılarını azaltmak için harçlar, depozito geri ödeme sistemi ve farklılaştırılmış vergiler uygulanmaktadır (Pearce et al, 1990: 162). OECD ülkelerindeki uygulamaların en önemli sonucu, vergiler ve harçların kirletici kaynakların neden olduğu kirliliği azaltmak için teşvik edilmesinde kullanılması gerektiğinin anlaşılmış olmasıdır. Çizelge 1. OECD Ülkelerinde Çevre Yönetiminde Ekonomik Araçların Kullanımı Ülkeler misyon Ürün Atıksu Katı-atık Gürültü Vergi Depozİt 6 ll 7 10 10 8 - ı ı 4 4 ı ı ı ı 2 - - - 3 2 - 3 2 2 2 - - - İtalya 5 3 3 3 3 4 5 5 3 7 4 5 3 3 İzlanda ı ı Japonya 3 ı - İrlanda 2 ı - Yunanistan o 2 - İspanya 3 o İngiltere ı ı YeniZellanda Türkiye ı o o - ABD İsveç Kanada Danimarka Fillandiya Norveç Avusturalya Hollanda Avusturya Belçika Portekiz Fransa İsiviçre o ı - 4 4 2 - - ı 4 o - ı 2 2 2 o o o o o o ı 2 o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o ı 2 ı 2 3 3 ı - - ı - 3 ı ı ı - o - - ı ı o ı ı eşvik ı ı Pazarlanabilir ı ı - - - ı o o ı ı - - 2 o o ı o o o Çizelgedeki rakamlar ilgili ülkelerde kullanılan ekonomik araçların sayısını göstermektedir. (-): Bilgi bulunamamıştır. (O): Politika aracr kullanılmamaktadır. Kaynak : Pearce et al (1990: 162), Pearce et al, (1995: 120), Tanrıvermiş (1995:36) EKONOMiK YAKLAŞlM 315 AB'de 22 Kasım 1973'de Birinci Çevre Eylem Programı'nda OECD tarafından tanımlanan "kirleten öder" ilkesinin, kirlilik kontrolünde uygulanacağı belirtilmiştir. 1985 'de Avrupa Konseyi tarafından kabul edilen ve Roma Antlaşmasını revize eden Avrupa Tek Senedine eklenen 130 R maddesi, AB'nin çevre politikasının ana hatlarını ortaya koymaktadır. 130 R maddesinin 2. fıkrasında AB 'nin çevre eylemlerinin hedefleri; çevrenin kalitesini korumak ve iyileştirmek, kişi sağlığının korunmasına katkıda bulunmak ve doğal kaynakların rasyonel ve akılcı kullanımını sağlamaktır. Önleyici eylem ilkesi, çevreye verilecek zararların kaynakta düzeltilmesi ve kirleten öder ilkelerinin kullanımıdır (Zilelioğlu, 1991:232). I.Dünya Çevre ve Kalkınma Konferansı'nın 20. yılında, geçen 20 yılın değerlendirmesini yapmak ve geleceğe yönelik politikaları saptamak için 3-14 Haziran 1992'de Brezilya'nın başkenti Rio de Janerio'da 175 ülkenin devlet ve hükümet başkanı ve temsilcilerinin katılımı ile II. Dünya Çevre ve Kalkınma Konferansı gerçekleştirilmiştir. Bu Konferansın sonunda yayınlanan ve bağlayıcı niteliği olmayan öneri niteliğindeki 27 maddelik Rio Deklerasyonu'nun 13. maddesinde "sorumluluk ve tazmin" başlığı altında, devletlerin kirlilikten zarar görenler için sorumluluk ve tazmine ilişkin ulusal yasalar çıkarması gerektiği ve 16. maddesinde "çevre maliyetleri" başlığı altında ise, ulusal otoriteterin kirleten öder ilkesini dikkate alarak çevre maliyetlerini içselleştirmesi ve ekonomik araçların kullanımının geliştirilmesine özen gösterilmesi gerektiği belirtilmektedir (Anonymous, 1992:15). Böylece ekonomik araçların ulusal çevre . politikalarına ve makro düzeyde de ekonomi politikalarına entegre edilmesi süreci başlamıştır. lll. TÜRKiYE'DE ÇEVRE YÖNETiMiNDE VERGiLERiN KULLANILABiLiRLiGi Ülkemizde su, toprak, hava, gürültü kirliliği, yerel, bölgesel ve ülkesel koşullar için geçerli olup, kirliliğin düzeyi büyük ölçüde ekonomik gelişmişlik seviyesi ile değişim göstermektedir. Bu bakımdan öncelikle kirlilik kaynaklarının yerel, bölgesel ve ülkesel düzeyde tanımlanması gerekir. Ülkemizde vergi ve harç gibi mali yükümlülükler yasalarla düzenlenmektedir. Ayrıca kirlilik standartları, üretim hacminin sınırlanması ve yasaklamalar da merkezi idarece belirlenmektedir. Bu bakımdan kirlilik sorunlarının çözümünde, yerel yönetimlerin gönüllü katılımları teşvik etmesi ve merkezi idarenin de çevre yönetiminin ekonomik ve geleneksel araçlarını ülke koşulları ve uluslararası norm değerlerini de dikkate alarak saptaması ve uygulaması gerekmektedir. Bu amaçla öncelikle ülkemizde mevcut çevre vergisi uygulamaları kısaca incelenmiş ve Ankara'da 1995'de üretici ve tüketidierin çevre kirliliğinin önlenmesine yönelik faaliyetlere katılım eğilimleri 316 Harun TANRlVERMiŞ ·ile mevcut çevre vergileri ile ilgili davranışlarının saptanmasına yönelik araştırma sonuçları da dikkate alınarak makro ve mikro düzeyede uygulanabilir çevre yönetim araçları ile ilgili saptamalar yapılmıştır. Çevre Vergisi Uygulama/armm Mevcut Durumu Ülkemizde çevre ile ilgili olarak çevre temizlik vergisi ve atıksu vergısı uygulanmaktadır. Çöp toplama ve atıksu deşarjı hizmetlerinin karşılığında alınan paranın adı "çevre temizlik vergisi" (katı atık vergisi) ve "atıksu vergisi" değil, harç olmalıdır. Çünkü Mali Hukuk'ta bir hizmet karşılığında alınan paraya harç denir (Piler, 1994:33). Harç, bazı kamu kuruluşlarının yaptıkları kamu hizmetlerinden yararlanan kişilerin, bu yararlanma karşılığında ödedikleri bedellerdir. Harçları vergilerden ayıran en önemli özellik, bunların karşılığında bir hizmetin yapılmış olmasıdır. Harcı ödeyenler bunun karşılığı olan hizmetten yararlanmaktadır. Ayrıca vergiler zorunlu bir yükümlülük olmasına karşın, harçlarda böyle bir zorunluluk olmamaktadır. Mükellefler vergilerini öderken hiçbir koşul öne sürmeden vergiyi ödemek zorunda olduğu halde, harcı ödemek istemeyen kişi, söz konusu hizmetten yararlanma arzusundan vazgeçtiği takdirde, harcı ödemeyecektir (Eraktan, 1994: ll). Bu çalışmada karışıklığa neden olmamak için vergi terimi kullanılmıştır. Çevre ternizlik vergisi, 3194 sayılı ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası 'na mükeıTer 44. maddenin eklenmesi ile 1994 yılından itibaren başlamıştır. Bu vergi, özellikle belediyelere gelir sağlamak amacı ile gündeme gelmiştir. Çevre sorunları ile daha çok yerel yönetimler ilgilendiğinden, Devlet bu vergileri toplama yetkisini Yasa ile yerel yönetimlere vermiştir. Çevre temizlik vergisi, 5237 sayılı Belediye Gelirleri Yasası ile 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası'ndaki temizleme ve aydınlatma harcının yerini almıştır (Anönymous, 1993). Bu vergiyi binayı kullananlar ve boş binalarda ise binanın sahibi öder. Kamu kurumları, gönüllü kuruluşlar, uluslararası kuruluşların temsilcilikleri, yabancı devlet temsilciliklerine ait binalar, çevre temizlik ve atıksu vergisi ödememektedir. Böylece bir miktar vergi gelirlerinden vazgeçilmesi, Çevre Yasası 'nın genel ilkesi olan "kirleten öder" ilkesi ile çelişmektedir. Yukanda sıralanan üretici veya tüketiciler de yerel yönetimlerce sağlanan katı atık ve atıksu toplama, içme ve kullanma suyu sağlama hizmetlerinden yararlandıklarına göre, bu vergileri ödemeleri gerekmektedir. Belediye ve mücavir alanlar içinde bulunan ve belediyelerin katı atık toplama ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan konut, işyeri ve diğer amaçlarla kullanılan binalar, bu vergiyi öder. Bu vergi yalnızca yeme, içme ve kullanma sonucu oluşan atıklar ile park ve piknik alanları gibi yerlerden gelen katı atıkların toplamından oluşan evsel atıkları kapsar. ,mması, taşınması ve çevreye zararsız hale getirilmesi özel önlem, maliyet ve taşıma aracı gerektiren endüstriyel ve tıbbi katı atıklar ile evsel katı atıklar bu kapsamın dışındadır. Belediyelerin vergiler ile sağladıkları gelirleri; katı atıkların toplanması, taşınması, EKONOMİK YAKLAŞlM biriktirilmesi, çevreye ve insan sağlığına zararsız hale getirilmesi ve katı değerlendirilmesi işlemleri için kullanmaları gerekmektedir (Anonymous, 1993). 317 atıkların Ödenecek vergi, Yasa'da belirtilen tarifeye göre saptanmaktadır. Tarifede bina grupları ve derecelerine göre aylık vergi tutarları saptanmıştır. Tarifeye esas olan bina grupları 93/5105 sayılı Bakanlar Kurulu K2~·arı ile belirlenmiştir. Buna göre binalar 7 gruba ve 5 dereceye ayrılmış ve herbir grupta yer aı,.. ı binaların hangi dereceye gireceği, binaların bulunduğu mahalin sosyal ve ekonomik özellikleri ile büyüklükleri de dikkate alınarak Belediye Meclislerince belirlenmektedir. Ancak konutlar 7. grupta yer alacak olup, 1994 yılı fiyatları ile en az 25.000 TL/ay ve en fazla lOO.OOOTL!ay arasında değişen miktarlarda vergi ödeyeceklerdir. İşyeri olarak kullanılan binaların hangi grupta yer alacağına karar verirken; personel sayısı, faaliyet türü, çevre kirliliğine katkı derecelerinin birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir. Maliye Bakanlığı'nın 14 sayılı Tebliği'ne göre; Belediyeler binaların grupları ile derecelerine karşılık gelen aylık vergi tutarlarını gösteren listeleri ve bilgileri 1 ay süre ile Belediye ilan tahtasında topluca ilan edecektir. Böylece kullanıcıların belediye meclisi kararlarına itiraz hakkını kullanması sağlanmış olacaktır. 1994'den sonra ekonomik ve sosyal koşullarda oluşan değişiklikler dikkate alınarak bina grupları ve dereceleri ile vergi miktarlanndaki değişiklikler, her yıl Ocak ayında yeniden ilan edilecektir. Vergi her yıl Ocak ayında tahakkuk etmiş sayılır ve Ocak ve Temmuz aylarında olmak üzere iki taksitte tahsil edilir. Bu vergilerin ülkedeki yüksek enflasyon karşısında önemini yitirmesini önlemek için, her yıl bir miktar artırma esası getirilmiştir. Buna göre tarifede yer alan tutarlara 213 sayılı Vergi Usul Yasası hükümlerine göre, belirlenen yeniden değerleme oranının yarısı ile çarpılması sonucu bulunacak tutarın eklenmesi ile yeniden belirlenecektir. Çevre vergisinin toplanmasına olanak veren 44. maddede, bina derecelerine göre aylık vergi miktarlarını belirleme yetkisi belediye meclisine verilmiştir. Uygulamada bazı belediye meclisleri binaların genişliğine (m2) göre, bazılerı binanın bulunduğu sokaklara göre ve bazıları ise mahalleyi esas alarak vergi miktarını be]i lemektedir. Bu durum adaletsizliklere neden olmaktadır. Belediye meclisleri vergi miktarlarını sapıamadan önce detaylı inceleme yapmalıdır. Bazı belediyeler konutları tek bir kategoride ve bazılarıise 2 veya 3 kategoride toplamaktadır. Uygulamadaki sorunların çözümü için, öncelikle ülkesel düzeyde geçerli olacak tek bir veya birkaç kriterin esas alınarak, ödenecek vergi miktarının saptanması ile ilgili düzenlernelerin yapılması gerekmektedir. Ayrıca belediyelerde çevre vergisinin toplanması ile ilgili birimlerin detaylı araştırma yapacak, vergilerin ödenmesini denetleyecek ve vergileri ödemeyenleri izieyecek yeterli personel bulunmamaktadır. Belediyeler sadece vergi ödemek için kendilerine başvuranlardan tahsilat yapma ile yetinmemeli, sistemin daha iyi işletilebilmesi için yeni çalışmalar yapmalıdır. Atıksu vergisi: Belediye ve müc~vir alanlar içinde bulunan ve belediyelerin kanalizasyon hizmetlerinden yararlanan konut, işyeri ve diğer amaçlarla kullanılan binalar, 318 Harun TANRlVERMiŞ bu vergiyi öder. Atıksu deyimi, evsel, endüstriyel, tarımsal ve diğer kullanımlar sonucunda kirlenmiş veya tamamen değişmiş suları kapsamaktadır. Vergiyi, -ı:::.ıayı kullananlar ve boş binalarda ise binaların sahipleri öder. Vergi oranı, belediye meclislerince su bedelini aşmayacak miktarda belirlenmektedir. Belediyeler bu oranları saplarken, katı atıklar için oluşturulan bina gruplarını dikkate alırlar. Atıksu vergisi, su bedeli ile metropolitan belediyelerce toplanır ve yerel belediyelere gönderilir. Ancak büyükşehir ile ilçe belediye meclisleri atıksu vergisi için farklı oranları belirleyebilmektedir. Bu durumda su bedelini toplayan kuruluşlar, bir büyükşehirin farklı ilçelerine farklı vergi oranları uygulamak zorunda kalmaktadır. Ayrıca atıksu vergilerinin ilgili belediyelere ne kadar süre içinde gönderileceği de Yasa' da belirtilmemiştir. Atıksu vergisi her iki ayda bir su faturaları ile tahsil edilmektedir. 2872 sayılı Çevre Yasasının 17. maddesine göre, çevre kirliliğinin önlenmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için "Çevre Kirliliğini Önleme Fonu" kurulmuştur. Belediyelerce toplanan çevre vergisi gelirlerinin % 10 'u tahsilatı izleyen ayın 15. günü akşamına kadar Fona yatırılır. Büyükşehir belediye sınırlan içinde bulunan ilçe ve alt kademe belediyelerce toplanan çevre vergisi gelirlerinin % 20'si "Çöp yakma ve yeniden kazanım tesislerinin kurulması ve işletilmesi"nde kullanılmak üzere tahsilatı izleyen ayın 15. günü akşamına kadar büyükşehir belediyelerine yatırılır. Belediyeler çevre vergileri ile elde ettikleri gelirleri, çevre ve atıksu sorununu çözmek için kullanmalıdır. Günümüzde çoğunlukla bu yolla sağlanan gelirler, personel ve diğer cari giderlerin karşılanmasında kullanılmaktadır. Halbuki bu gelirlerin sadece atıkların toplanması ve antılması için kullanılması gerekmektedir. Ayrıca kendilerinin açtıkları kuyulardan su çıkaran işletmelerden atıksu vergisinin alınması, katı atıklarını kendisi toplayan ve suyunu kendisi çıkaran sitelerde bu vergilerin alınması ve mevsimlik işyerleri ve yazlıkları kullananların veya bunların maliklerinin de bu vergileri ödemesi gerekir. Çevre temizlik vergisinde, kullanılan ve boş konutlar aynı kategoride kabul edilmekte ve aynı miktarda vergi ödemektedir. Bu uygulama kirleten öder ilkesinin felsefesi ile çelişmektedir. Ayrıca bu düzenlernede vergi miktarı, katı atık üretimine de bağlı değildir. Bunun için fazla miktarda atık üreten konut ve işyerlerinin daha fazla vergi ödemesi, cam, metal, kağıt vb. geri kazanılabilen maddeleri kaynağında ayıran konut ve işyerlerinin daha az vergi ödemesi önerilebilir. Çevre kirlenmesinin önlenmesi amacıyla yapılacak yasal düzenlernelerin esas işlevi, bunların kullanımına arzulanan amaçlar doğrultusunda bir sınırlama getirmektir (Ertürk, 1996:121). 1983 tarih ve 2872 sayılı Çevre Yasası'nın 3. maddesinin e fıkrasında "kirlenmenin önlenmesi, sınırlandırılması ve mücadele için yapılan harcamaların kirleten tarafından karşılanması esastır" deniterek "kirleten öder" ilkesi benimsenmiştir. Yasa' da kusursuz sorumluluk ilkesinin getirilmiş olması, çevreyi kirletenler ve çevreye zarar verenlerin neden oldukları kirlilik ve bozulmalardan doğan zaradardan dolayı, kusur koşulu aranmaksızın sorumlu olacakları, bunların sorumluluktan ancak söz konusu kirliliği önlemek için gerekli her türlü tedbiri aldıklarını ispat etmeleri halinde kurtulabilecek EKONOMİK YAKLAŞlM 319 demektir. Çevre Yasası 'nda, çevrenin korunması ve geliştirilmesi için hangi araçların kullanılacağı 8., 13. ve 14. maddelerde belirtilmiştir. 8.maddede kirletme yasağı başlığı altında "her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerle belirlenen standartıara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır" denilmektedir. 13. maddede "ÖekolojiL _ 1,eleri bozan kimyasal maddelerinÖ üretim, ithal, taşıma, depolama ve kullanımına ilişkin sınırlamalarınÖ" yönetmelikle belirtileceği ve 14. maddede ise, "Ö yönetmelikle belirlenen standartlar üzerinde gürültü çıkarılması.." yasaklanmıştır. Yasa'nın 5. Bölümü'nde ise "Cezai Hükümler" başlığı altında, belirlenen yasaklara ve yönetmeliklerde belirlenen standartiara uymayaniara verilecek cezalar belirtilmiştir (Anonymous, 1991c:175-186). Ülkemizde çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik politikaları belirleyen Çevre Yasası'nda politika aracı olarak; standart belirleme, yasaklama, sınırlama, denetleme, teşvik tedbirlerinden yararlandırmama ve para cezaları gibi uygulamalardan oluşan direkt kontrole dayalı geleneksel çevre yönetimi araçlarının kullanılması gerektiği belirtilmiştir. Bu araçların da esasını standartlar oluşturmaktadır. Bu amaçla Yasa'nın uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılması öngörülen standartlardan; Hava Kalitesinin Korunması, Gürültü Kontrolü, Su Kirliliği, Katı Atıkların Kontrolü, Zararlı Kimyasal Madde ve Ürünlerin Kontrolü, Tıbbi Atıkların Kontrolü ve Gemi ve Deniz Araçlarına Verilecek Cezalarda Sucun Tespiti ve Cezaların Kesilmesinin Usulleri ile Kullanılacak Makbuzlara Dair Yönetmelikleri hazırlanmış ve bunlar yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu yönetmeliklerde ilgili alanlar için standartlar saptanmış ve üretici ve tüketkilerin bunlara uymaları istenmiştir. Ancak ülkemizde çevre örgütlenmesinde eksiklikler ve özellikle de yetki paylaşımı ve eşgüdüm sorunları nedeniyle uygulamada mevcut standartların tam olarak uygulanamadığı ve bu amaçla işletmelerin çoğunlukla etkili olarak denetlenem ~Jiği ve dolayısıyla ilgililere gerekli yaptırımların uygulanamadığı görülmektedir. Ülkemizin çevre yönetim standartlarının hazırlanması ve uygulanması sürecinin henüz başlangıcında oldugu ifade edilebilir. Çevre yönetim standartları, çevre ile ilgili çalışmalara pratik bir içerik kazandırarak, bunların günlük yaşamın her aşamasına girmesine olanak verecektir. Bu amaçla TSE Çevre Hazırlık Grubu, Uluslararası Standartlar Örgütü (ISO)'nce geliştirilen çevre yönetim standartları üzerindeki çalışmalarını sürdürmektedir. Böylece çevre yönetim sistemleri, çevre denetim sistemleri, çevre ile ilgili etiketlendirme ve hayat boyu değerlendirme başlıkları altında 4 grupta standart hazırlık çalışmaları sürdürülmektedir (Anonymous, 1995:22). Ankara İli Çankaya İlçesi 'nden farklı sosyo-ekonomik düzeylerdeki 171 aile seçilmiş ve bunlara çevre kirliliğinin vergilendirilmesi için tüketici davranışlarını değerlendirmeye yönelik bir anket uygulanmıştır. Aileler ortalama 3.285 kg/gün ve kişi başına 0.928 kg/gün katı atık üretmektedir. Ailelerin % 52.58'i yeniden kazalınalabilecek maddeleri evlerinde ayırmaktadır ve % 44'ü "kirleten öder" ilkesinden haberdardır. % 42,69'u yaşadıkları r 320 Harun TANRlVERMiŞ çevrenin kalitesinin yükseltilmesi için parasal katkı yapma eğilimindedir. Ailelerin çevre kalitesinin yükseltilmesi için ödemek istedikleri miktar (WTP) ort?lama 744.152 TL/ay olup, bu miktar ailelerin oturdukları yerlerin gelişmişlik düzeyi ve ailelerin sosyo-ekonomik düzeyine bağlı olarak büyük ölçüde değişmektedir. Ailelerin% 90,64 J yalnızca vergiler ve harçlada çevre kalitesinin korunamayacağını belirtmişlerdir (Tanrı vermiş, 1995:58-85; Tanrıvermiş, 1997b). Ankara'da anket uygulanan 44 sanayi·ve ticaret işletmesinin %56,82'si bireysel veya ortak arıtma tesisine sahiptir ve % 43,18' i ise atıklarına hiçbir arıtma işlemi uygulamadan doğaya vermektedir. İşletme yöneticilerinin % 95,45 'i "kirleten öder" ilkesinden haberdardır. işletmeciler, harçlar ve vergilerin çevre kalitesinin korunması için yeterli olmayacağını belirtmişlerdir. İşletmecilerin% 90,91 'inin çevre kalitesinin yükseltilmesi için parasal katkı yapma eğiliminde olduğu belirlenmiştir. İşletmelerin ortalama olarak ödemek istedikleri miktarlar (WTP) 8.121.591 TL/ay olarak saptanmış olup, bu miktar ile işletme ölçeğine, işletmelerde arıtma yatırımlarının varlığına ve çevre duyarlılığına bağlı olarak büyük değişim göstermektedir (Tanrıvermiş, 1995:58-85; Tanrıvermiş, 1997b). Aileler ve işletmelerin çevre kalitesinin yükseltilmesi için ödemek istedikleri miktarlar, çevre kalitesinin yükseltilmesinin fırsat maliyeti olup, bu miktarlar söz konusu ekonomik birimlerin fiilen ödedikleri çevre temizlik ve atıksu vergi miktarları arasında önemli bir farkın olduğu saptanmıştır. Ailelerin ödemek istedikleri miktarlar (WTP), ödedikleri ortalama çevre temizlik ve atıksu vergisi toplamından 3 ,8 kat ve işletmelerin ödemek istedikleri miktarlar (WTP) ise, fiilen ödedikleri ortalama çevre temizlik ve atıksu vergisi toplamından 4,2 kat daha yüksektir. Aileler ve işletme yöneticileri genel olarak vergi ödemeyi tercih etmemektedir. Bunun en önemli nedeni olarak ise ailelerin % 86,55'inin ve işletmelerin ise tamamının mevcut çevre vergileri ile toplanan gelirlerin yerel yönetimler ve Çevre Bakanlığı bünyesindeki ilgili fonların idarelerince politik amaçlarla kullamlması ifade edilmiştir. Rasyonel düzenleme yapılması durumunda işletmelerin tamamı kirliliğin önlenmesi için parasal katkı payı ödemek istediklerini belirtmişlerdir. işletmeciler, çevre vergisinin ürettikleri atık miktarına paralel olarak saptanmasını ve atıklarını ileri derecede arıtarak ekolojik sisteme ilave bir yük getirmeyen işletmelerin ise, kirlilik vergisi ödemesinden muaf tutulmasını önermektedirler. Ailelere uygulanan ankettİn sonuçlanna göre, atık üretimine paralel çevre vergisi sisteminin uygulanmasının çok güç olduğu ve bunun yerine yaşamlan yerleri çevre kalitesi, gelişmişlik düzeyi ve ailelerin sosyo-ekonomik düzeyine göre vergilendirmenin daha kolay uygulanabileceği saptanmıştır. işletme yöneticilerinin önerdiği diğer bir çözüm yolu ise çok ilginçtir. Buna göre yerel yönetimler her yerleşim yeri içinde imar planına uygun olarak sanayi yerleşim alanlarını saptamalı ve bu alanlarda arıtma tesislerini kurmalıdır. Bu tesislerde bölgedeki tüm işletmelerin atıkları arıtılmalı ve bu işlemin getirdiği arıtma maliyetleri, bireysel işletmelerin sisteme verdikleri atık yüküne paralel olarak işletmelerce ödenmelidir. Burada bir birim atığın arıtma 1 J EKONOMiK YAKLAŞlM 321 olacak düzeyde harç saptanarak işletmelere ödetme olanağı da sağlanmış olacaktır. İşletmelerin tamamı bu tür bir politikanın başarılı olabileceğini belirtmektedir (Tanrıvermiş, 1995:58-85; Tanrıvermiş, 1997b). maliyetine eşit Kirlilik kontrolü için yapılan düzenlemelerle beklenen amaçlara ulaşılabilmesi için, toplumun çevre duyarlılığının artırılması ve bu amaçla gönüllü katılımın sağlanması gereklidir. Ankara Örneği 'nde saptanan bulgulara göre, farklı sosyo-ekonomik düzeylerdeki aileler (tüketiciler) ve işletmelerde çevre duyarlılığının göreli olarak yükseldiği, üreticilerin ve tüketidierin kirliliğin önlenmesi için gönüllü olarak mali katkıda bulunma veya çevresel kaynakların kullanımlarının bir karşılığı olarak vergi veya harç ödeme eğiliminin yüksek olduğu saptanmıştır. Bu eğilimden yararlanılabilmesi için, öncelikle toplanacak vergi gelirlerinin amacına uygun olarakkullanıldığı konusunda halkın ikna edilmesi gereği vardır. Ayrıca bu eğilim bütün toplum kesimlerine çevre eğitimi ile yayılabilir ve kirlilik kontrolüne gönüllü katılım yükseltilebilir ve böylece bu amaca yönelik projeler için mali kaynak sağlanabilir. Sonuç ve Öneriler Kirlilik kontrolünde Ekonomi Biliminin önerdiği hangi politika aracı veya araçlarının kullanılacağı büyük önem taşımaktadır. Ekonomik araçların hemen hepsi geniş kapsamlı olarak çevresel mallar-atıklar-ürünlerin değerlerinin biçilmesini gerektirmektedir. Çünkü kirlilik kontrolü hangi araç veya araçlarla yapılırsa yapılsın, bunların fayda ve maliyetlerinin bilinmesi, özellikle kamuoyu oluşturulması, ulusal ve uluslararası destek sağlama yönünden büyük önem taşımaktadır. Böylece çevrenin serbest bir mal olarak değerlendirilmesi ve ekonomik analizierin dışında tutulması yerine, kıt kaynak olarak kabul edilmesi ve fiyatı olan bir ekonomik mal olarak analizlere dahil edilmesi, Ekonomi Bilimi açısından ayrı bir önem taşımakta ve bu süreç Çevre Ekonomisi adlı yeni bir ekonomi dalının gelişimini hızlandırmıştır. Ekonomik yönden kirlilik düzeyinin sıfıra indirilmesi mümkün görülmemektedir. Ekonomik gelişmeye bağlı olarak kirlilik mutlaka oluşmaktadır, ancak kirlilik zararlarını alınacak teknik ve ekonomik önlemlerle hafifletmek veya canlı yaşamı için zararsız düzeye indirmek olanaklıdır. Burada önemli olan nokta, ekosistemlerin sürekliliğinin güvence altına alınmasına olanak sağlayan kirlilik seviyesinin üzerine çıkılınasının önlenmesidir. Kirlilik sorununun piyasa ekonomisi koşullarında kendiliğinden çözülmesi beklenmemelidir. Devletin kirleurneyi önleyici araçlarla piyasaya müdahalelerde bulunması gereklidir. Bu nedenle ülke olanaklarına bağlı olarak insanların refahını yükseltmeyi amaçlayan çevre politikası araçlarının saptanması ve planlı olarak uygulanması önem taşımaktadır. Çevre yönetiminde standartlar ve diğer emir-komuta önlemlerinin herkese eşit bir biçimde uygulanması olanaklı olmadığından, ekonomik araçların kullanımı gerekmektedir. Vergiler, 322 Harun TANRlVERMiŞ harçlar, standartlar, üretim miktarı ve kirliliğin sınırlanması, kredi ve sübvansiyon sağlama gibi araçlar içinde, vergilendirme ile gerekli tedbirlerin alınması koşulu ile kredilendirmenin daha uygun politika araçları olduğu belirtilebilir. Özellikle küçük ve orta ölçekli işletme için sübvansiyonlar ve kredinin kirliliğin etkin olarak kontrolü için zorunlu ve gerçekçi olduğu ifade edilebilir. Çevre vergileri rasyonel bir biçimde tasarlanır ve uygulanırsa, çevresel amaçlara ulaşınaya yardımcı en etkin bir araç işlevi görebilir. Kirliliğe neden olan mallar ve hizmetlere konulacak vergiler, bunların kullanımını azaltarak daha düşük düzeyde kirlilik kaynağı olan (çevre dostu) ikamelerinin kullanımını artırır ve böylece çevre kirliliği de göreli olarak azaltılmış olur. Bu bakımdan ülkemizde kirliliğin azaltılması açısından, diğer önlemlerin yanısıra, çevre vergileri de uygulanabilir. Devlet kirlilik kontrol yöntemlerini uygulamadan önce, kirlilik standartlarını uluslararası kabul görmüş norm değerleri ve ülkenin özel koşullarını dikkate alarak saptarnalıdır. Yasal önlemlerin gerektirdiği alanlarda rasyonel bir sübvansiyon politikasının benimsenmesi ve uygulanması gereklidir. Ayrıca kirliliğe neden olan işietinelerin atık envanterlerinin çıkarılması gerekmektedir. Çevre vergilerinin etkin uygulanabilmesi için çevreye verilen emisyanlar ve bunların kaynaklarının kapsamlı olarak envanterlerinin (atıkların kaynakları, miktarları ve çeşitleri gibi) çıkarılması gerekir. Daha sonra izin verilen maksimum standartları aşan kirletici miktarlarının azaltılması için gerekli ve etkili araçlar, bunların uygulanmasının maliyetleri ve etkilerinin araştırılması gerekir. Çevre koruma yöntemlerinin ilgili kurumlarca uygulanması için çok geniş kapsamlı bir denetleme ve kontrol mekanizmasına gereksinim vardır. Ayrıca çevrenin yalnızca yasal yaptırımlar ve zorlamalarla korunamayacağı, yasal düzenlernelerin ekonomik araçlarla desteklenmesi gerektiği de unutulmamalıdır. Ancak etkin bir kontrol mekanizmasına sahip olmayan yasalar ve kurumsal düzenlernelerin de bütünüyle etkisiz kalacağı ve ekonomik araçları da başarısız kılacağı açıktır. Karar organları, herbir kirlilik olayı için standartlar ve ekonomik araçları birlikte kullanma altyapı ve olanaklarını sağlamalıdır. Çevre sorunların özünde ekonomik nedenler olduğuna göre, bunların çözümünde ekonomik araçların kullanımı da gerekmektedir. Devletin uyguladığı koruma önlemlerinin getirdiği maliyetierin optimum dağılımı, ancak etkin bir vergilendirme ile sağlanabilir. Bununla birlikte vergi yükünün talep elastikiyetlerinin uygunluğu ölçüsünde fiyatlara" yansıtılabileceği ve istenen kaynak dağılımının uygulamada tam olarak sağlanamayacağını da değerlendirrlı.ek gerekmektedir. Kirletici kaynaklann vergilendirilmesinde, vergi oranları, sektörlere göre atık ve emisyon miktarları ile orantılı olmalıdır. Vergiler hammadde, atık veya ürün üzerinden alınabilir. Alternatif mal ve hizmetlerin üretimi geliştirilerek çevreye daha düşük düzeyde zarar veren mal ve hizmetlerin üretici ve tüketicileri teşvik edilirken, kirletici ürünler vergilendirilmelidir. Ülkemizde genel bir çevre vergisi uygulaması yerine, çevreye zararlı ürün ve teknolojilere ilave vergiler konulması, sistemin başarılı olarak planlanması ve uygulanması için gereklidir. Çevre Bakanlığı 'nın diğer ilgili kuruluşlar ile de birlikte EKONOMiK YAKLAŞlM 323 yapacağı çalışmalarla, ülkemizde çevıe kirliliği açısından önemli olan atık, sıvı ve gaz atıklar için izin verilebilecek üst sınırlar saptanmalı, işletmelerin atık envanteri tutmaları sağlanmalı ve düzenli olarak yapılacak kontrollerle norm değerlerden fazla çevreye atık veren işletmeler saptanmalı ve bunlar vergilendirilınelidir. Ülkemizde çevre sorunlarının çözümünde ekonomik araçların henüz yeterince uygulanamadığı ve uygulananların ise, istenilen etkileri yaratamadığı görülmektedir. Ülkemizde sanayileşmiş toplumların yaşadığı çevre sorunlarının daha fazlasının yaşanmaması için, etkin çevre yönetimine gerekli politika araçları belirlenmeli ve uygulanmalıdır. tıkemizin ulaştığı refah ve mutluluk düzeyinin gelecek nesillere devretmek için, çevre yönetimi konusunda multidisipliner yaklaşımbrın belirlenınesi ve uygulanması zamanı gelmiştir. Tarım, sanayi, enerji, ulaştırma ve ticaret kesimleri ile ilgili yatırımlarda mutlaka çevre boyutu da dikkate alınmalıdır. Bu kesinıl·::rde çevre en düşük düzeyde zarar veren teknolojiler desteklenmelidir. Makro ekonomik politikalara çevreye unsurunun entegre edilmesi açısından çevre yönetiminin araçlarının belirlenmesi ve saptanan araçlar üzerinde ilgili kesin~lerin temsilcilerinin de katılacakları toplantılarda uzlaşma sağlanarak, bu yöntemlerin uygulamaya konulması gerekmektedir. Çevre yönetiminin en önemli amacı olan kirliliğin önlenmesinde, bütçeden ayrılan paylar, bütçe dışı fonlar, kirletici ürün, hammadde, işlem ve atıklardan alınan vergi gelirleri ve uluslararası bağış, yardım ve krediler ile sağlanabilir. KAYNAKÇA ADLER, J. ve HAGER, M., (1992), "The Earth at Surtımit'', Newsweek June 1st, 1992:1432. ALTUG, F.,(1990), Çevre Sorunları, U.Ü.Güçlendirme Vakfı Yayın No:41, Bursa. ANONYMOUS, (l99la), Environınental Policy: Ho·N To Apply Economic Instrument, OECD Press, Paris. ANONYMOUS, (199lb), 2000'li Yılb:a Doğru Çevre, TC Çevre Bakanlığı, AnkarJ. ANONYMOUS, (199lc), Türk Çevre !\!evzuztı, TU!·l:iyı: Çevre Vakfı Yayını, Ankara. ANONYMOUS, (1992), Agenda 21: Programme of Action for Sustainable Development, Rio Dcclaraüon on Environment and Development, UN Pub. Sale No:E.93.1.11., USA. Harun TANRlVERMiŞ 324 ANONYMOUS, (1993), 3914 Sayılı Belediye Gelirleri Kanununda Hakkında Kanun, TC Resmi Gazete, (15.7 .1993), Ankara. Değişiklik Yapılması ANONYMOUS, (1994), Çevre, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel ihtisas Komisyonu Raporu, DPT Yayın 2360-Ö.İ.K.:428, Ankara. ANONYMOUS, (1995), Çevrede Yeni Bir Yaklaşım Çevre Yönetimi ve Standartları, (Haz.: Hazırlık Grubu), TSE Standart Ekonomik ve Teknik Dergi, Çevre Standartları Yıl:34, Çevre Özel Sayısı, Mayıs 1995, s.:l?-24, Ankara. ANONYMOUS, (1995), Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), DPT, Ankara. BRUNDTLAND, G.H. et al, (1987), Our Common Future, World Commission on Environment and Development, Oxford University Press, Oxford, UK. BRUCE, N. and Ellis, G.M., (1993), Environmental Taxes and Policies for Developing Countries, Working Paper No: 1177, The World Bank Policy Researeh Department,Washington D.C., USA. CARLSSON, I. et al., (1996), Küresel Komşuluk, (Çev.:B.Ç.Dişbudak), Küresel Yönetim Komisyonu 'nun Raporu, Oxford University Press, Türkiye Çevre Vakfı Yayını, Ankara. ÇÖRTOGLU, i.S ., (1995), "Kirleten Öder İlkesi ve Ekolojik Zarar Kavramı", Yeni Türkiye, Yıl: 1, Sayı:5: 347352, Ankara. DEMIR, A., (1988), Doğal Çevre Tahripleri-Ekonomi İlişkileri Üzerine Bir Araştırma, AÜ.S.B.F.Dergisi Cilt:28, Sayı:1-2'den Ayrı Basım, A.Ü.S.B.F. ve Basın-Yayın Yüksekokulu Basımevi, Ankara. DEMIREL, A. ve Durusu, A., (1995), Türkiye'deki Kanalizasyon Sektöründe Gelişmeler, Symposium For W asser-und Abwasser-Wirtsehaft, Tagungsband, 2. DeutsehTürkisehes Kooperationsforum Unweltteehnik İçinde, Ankara. Eraktan, S., (1994), Maliye, A.Ü. Ziraat Fakültesi Yayın No: 1344, Ders Kitabı:391, Ankara. ERTÜRK, H., (1996), Çevre Bilimlerine Giriş, U.Ü.Güçlendirme Vakfı Yayın No:lO, Bursa. FISUNOGLU, H.M.(1986), Çevre Sorunları ve Ekonomi, Sanayi ve Çevre Sorunları Konferansı İçinde, TÇSV Yayını, s.l44-172, Ankara. iLKIN, A. ve ALKIN, E., (1991), Çevre Sorunları, TOBB Ekonomik ve Sosyal SorunlarÇözüm Önerileri Dizisi:1,TOBB Yayın No:203, AYDB:94, Ankara. İNAN, N., (1981), Sorumluluk Hukukunda Yeni Bir Yaklaşım (Ekonomik Düşüneeye Dayalı Sorumluluk), Çevre Hukuku Araştırmaları İçinde, TÇSV Yayını, Ankara, EKONOMiK YAKLAŞlM 325 s.l03-139. JENKSINS, G. and LAMECH, R., ( 1993), "Green Taxes and Policies An International Perspective", The International Centre For Economic Growth and The Harvard ICS Press, San Francisco, Califomia, Institute for International Development, USA, p.l-70. KABASAKAL, Ö., (1995), "Ekonomi-Çevre ilişkisi Üzerine Bir Deneme", Yeni Türkiye, Yıl: 1, Sayı:5: 330-338, Ankara. KARAKAYA, A., (1995), "Çevre Yönetiminde Ekonomik ve Mali Araçlar", Tabiat ve İnsan, Sayı: 1995/3:2325,1995/4:17-19, Ankara. KARPUZCU, M., (1987), Çevre Ekonomisi, İTÜ Kütüphanesi Sayı:1348, Birinci Baskı, İstanbul. KARPUZCU, M., (1991), "Çevre Kontrolünde Öncelikler", G. Kocasoy (ed.) Uluslararası Çevre'91 Kongresi içinde, Türk Kadınını Tanıtma ve Güçlendirme Vakfı, İstanbul, s.245-255. KARPUZCU, M., (1995), "Çevre Kirlenmesi Ekonomi ve Toplum", Yeni Türkiye, Sayı:5:339-346, Ankara. Yıl:l, KARAMAN, Z.T., (1992), "Çevre Kirliliğinin Giderilmesinde Uzlaşmacı Politika (İzmir Körfezi İçin Bir Yaklaşım)", Amme İdaresi Dergisi, Cilt:25, Sayı:4:116-138, Ankara. KARAMAN, Z.T., (1995), "Globalleşmede Çevre Faktörü ve Çevre Korumacı ideolojiye Politik Bir Yaklaşım", Yeni Türkiye, Yıl:l, Sayı:5:1 78-187 ,Ankara. KAZICI, S., (1992), "Vergilendirme ve Çevre", Vergi Dünyası, Sayı:136:13-22. KELEŞ, R. ve HAMAMCI, C., (1993), Çevrebilim, imge Kitabevi Yayınları:67, Ankara. KIŞLALIOGLU, M. ve BERKES, F., (1994),Ekoloji ve Çevre Bilimleri, 2. Basım, Remzi Kitabevi, Ankara. KULA, E.(1994), Economics of Natural Resources, the Environment and Policies, Second Edition, Chapman and Hall, London, UK. NICOLETTI, A., (1994), Core Concepts in Sustainable Development, Societa Editrice Esculapio, Bologna, Italy. Oates, E.W ., (1988), "Taxing Pollution: An Idea Whose Time Has Come?" Resource:91:5-7. PEARCE, D.W., Markandaya, A. and BARBIER, E.B. (1990), Blueprint For A Green Economy, Fourth Printing, Earthscan Publication Ltd., London, UK. PEARCE, D.W. and TURNER, R.K. (1990), Economics of Natural Resources and the Harun TANRlVERMlŞ 326 Environment, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, USA. PEARCE, D., et al., (1994), Blueprint 3 Measuring Sustainable Development, Center For Social and Economic Research on Global Environment (CSERGE), Earthscan Pub. Ltd., UK. PEARCE, D.W. (1995), Blueprint Capturing Global Envirbnmental Value, Centre For Social and Economic Research on the Global Environment (CSERGE), Earthscan Pub. Ltd., UK. PEARSON, C.S., (1986), Yabancı Sermaye Yatırımları Çevre ve Ekonomik Kalkınma, Sanayi ve Çevre Soıunları Konferansı içinde, TÇSV Yayını, Ankara, s.179-196. PIETRZENIUK, H.J., (1995), Kuzey Ren-Vestfalya Eyaletinde Atıksu Hertarafına İlişkin Mevzuat, Symposium For W asser-und Abwasser-Wirtschaft, Tagungsband, 2. Deutsch-Türkisehes Kooperationsfoıum Unwelttechnik İçinde, Ankara. PIRLER, 0., (1994), "Belediyelerde Çevre Temizlik Vergisinin Yerel Yönetimler, Cilt:3, Sayı:2:33-44. Uygulanması", Çağdaş PRUD'HOMME, R., (1992), "Kirlenme ve Tıkanıklıklada Mücadelede Vergilemenin Rolü", (Çeviren: Miı-can Yıldız), Banka ve Ekonomik Yorum, Yıl:29, Sayı: 1112:29-36, İstanbul. SCHILLER, B.R., (1991), The Micro Economy Today, Mc Graw-Hill Inc.,Fifth Edition, New York, USA. TANRIVERMİŞ, H., (1995), Environmental Taxes: A Case Study in Turkey, European Masters Degree Course on Environmental Management, M.Sc.Thesis, Ankara University Faculty of Agriculture Department of Landscape Architecture and European Centre For Pollution Research, (Unpublished), Ankara, Turkey. TANRIVERMİş, H., (1996), Sanayinin Neden Olduğu Çevre Kirliliğinin Tarıma Verdiği Zararların Değerinin Biçilmesi: Samsun Gübre ve Karadeniz Bakır Sanayileri Örneği, Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Tarım Ekonomisi Anabilim Dalı, Doktora Tezi, Ankara. TANRIVERMİŞ, H.,(1997a), Çevresel Malların ve Kirlilik Zararlarının Değerlerinin Biçilmesinde Kullanılan Yöntemler ve Bu Yöntemlerin Türkiye'de Uygulanabilirliği, Ekonomik Yaklaşım, Cilt:8, Sayı:24-25:81-145 İlkbahar- Yaz'97, Ankara. 'T'' ""TrziVERMİŞ, H., (1997b), "Willingness To Pay (WTP) and Willingness To Accept (WT A) Measures: May WTP and WTA Be Indicators To Share The Environmental Damage Burdens: A Case Study In Turkey", (In Press), Egypt. TAŞ, M., (1989), f EKONOMiK YAKLAŞlM 327 "Çevre Kirliliğinin Önlenmesinde Vergileme: Türkiye İçin Bir Uygulama", Banka ve Ekonomik Yorum, Yıl:26, Sayı:10:43-47, İstanbul. TOLBA, M.K., et al., (1993), The World Environment 1972-1992, Two Decades of Challenges, Published by Chapman and Hall on Behalf of UNEP, London, UK. TURNER, R.K., PEARCE, D.W. and B.·~ TEMAN, I. (1994), Environmental Economics An Elemantary lntroduction, J Press Ltd, Comwall, UK. TÜRKAY, 0., (1993), Mikroiktisat Teorisi, Adım Yayıncılık Ltd. Sirketi, Ankara. ULUATAM, Ö., (1995), Makro İktisat, Genişletilmiş 8. Baskı, Savaş Yayınları, Ankara. VICTOR, P.A., (1978), İktisadi Açıdan Çevre Kirlenmesi, (Çev.: Ömer Faruk Batırel), Akbank Kültür Yayınları-Macınillan İktisat Serisi, Ak Yayınları Ltd. Şirketi, s.2557, İstanbul. YAŞAMlŞ, F.D., (1994), "Çevresel Ölçüt ve Standartlar", Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt:3, Sayı:4:29-42, Ankara. YAŞAMlŞ, F.D., (1995a), Çevre Yönetiminin Temel Araçları, İmge Kitabevi Yayınları:123, I.Baskı, s.141-174, Ankara. YAŞAMIŞ, F .D., ( 1995b), "Ulusal ve Yerel Çevre Yönetimleri İçin Etkenlik Ölçütleri", Yeni Türkiye, Yıl:1, Sayı: 5:238-255, Ankara. ZİLELİOÖLU, H., (1991), "Avrupa Topluluklarında Çevre Politikası ve Hukuk", Uluslararası Çevre'91 Kongresi İçinde, Editör:G.Kocasoy, Türk Kadınını Tanıtma ve Güçlendirme Vakfı, İstanbul, s.227 -243. ABSTRACT TAXING OF ENVIRONMENTAL POLLUTION: PRINCIPLES, PRACTICES AND GENERAL ASSESSMENT FOR TURKEY Environmental goods and services can be used freely and they are defined as public or co mmon goods. On the account of the fact that, the ir overusage impose an external co st on producers and consumers such as air, water, soil, smell and noise pollution, congestions and so on. These problems are closely related to the consequences of the market failure to state and enforce property rights. Thus, environmental degredations or negative externalities c au se a divergence between private and social costs of the products and services. Both r 328 Harun TANRlVERMiŞ command and control measures and economic instruments can be used to control pollution in order to internalize the extemal costs. The command and control measures include legal regulations, bans, standards on emissions, products, processes and wastes. The economic instruments are based on the market systems such as taxes, charge_,, state aids, treadeable pollution permits, deposit refund systems, and so on. The choice of the most suitable instrument and/or instruments to use in any particular case are linked to the legal and administrative framework and the nature of the environmental pollutions. In Turkey, by the Environmental Law of 1983 (No:2873, Article 3) endorses the "polluter pays" principle and handels environmental issues ona very broad scope. On the other hand, this act has entirely accepted that command and control measures must be used to control pollution. Currently, charges are imposed on solid wastes and waste water generated by producers and consumers. Generally, taxing pollution is an efficient approach for conservation of natural resources and the environment. Pallutant products and/or processes are imposed an appropriate tax which is proportional to the waste generatian or to equal the extemal costs of them. The environmental tax revenues mu st be used to encourage the pollution prevention investments. Tthe usefulness of taxes on palluting inputs and outputs as an important instrument in reducing the pollution in Turkey as well as other developing countries is emhasized in this article EKONOMİK YAKLAŞlM YAZARLARA DUYURU 1) Dergiye gönderilen üzere yazılar. başka gönderilmemiş olmalıdır. kağıdının Metinler bilgisayar aralıkla yazılmış bir yüzüne çift bir yerde yayımlanmamış ortamında veya yayınlanmak bir disket ile beraber A4 üç kopya halinde teslim edilmelidir. Disket ile birlikte kullanılan yazılım programı , bilgisayar ismi ve dosya ismi gönderilmelidir. Teknik nedenlerden ötürü. daktilo ile edilmeyen yazılar yazılmış metinleri kabul edemiyoruz. Yayın kurulunca kabul iade edilmez. 2) Yazıyla birlikte, İngilizce başlık ve en çok 15 satırlık İngilizce bir özet teslim edilmelidir. 3) Tablo ve şekiliere altına yazılmalıdır. kaynaklar ise tabionu sayfanın sağ tarafında 4) Kaynaklara Denklemlerin şekillerin üzerinde yer almalı sıra numarası parantez içinde, gösterilmelidir. yapılan Ayrıca belirtilmelidir. numara verilmeli, başlıklar tablo ve göndermeler dipnotlar yerine, metin içinde içindeki bilgiler açılan ayraçlarla sırasıyla şöyle olmalıdır: Yazar(lar)ın soyadı, kaynağm yılı. sayfa numaraları: Örneğin: .... tesbit edilmiştir (Atkinson, 1983: 77-82) . ... . Say er (19986a: 43-72; 1986b: 666-695) belirtilmelidir. Metinde gönderme alfabetik sıraya aşağıdaki örnek yapılan bütün kaynaklar, Kaynakça göre gösterilmelidir. Kaynakçada başlığı altına ayrı uyulması bir sayfada, gereken biçim kuralanna verilmiştir. KITAPLAR FÖRLSTER, S. (1991), The Art of Encouraging Invention: A New Approach to Goverment Innoalion and Economic Review, California Press. MAKALELER BAUMOL, W. J. (1986). "Productivity Growth, Convergence and Welfare: What the Long Run Data Show", American Economic Rewiew, 76, 1072-82. DERLEMELER HALL, P. H. ( 1986). "The Theory and Pratice of Innovation Policy: An Overview ,. , P. Hall (der), Technology, Innovvation and Economic Policy içinde, Oxford: Philip Alan, 134. 5) Dipnot halinde verilen ek bi1giler, metin içinde numara sırasıyla ve metin sonunda KA YNAKÇA başlığından önce "NOTLAR" başhğı altında ayrıca yerilmelidir. 6) Belirtilen kurallara uymayan yazılar, gerekli düzehmeterin yapılması için geri gönderilebilir. Yazının yayınlanması halinde, derginin 3 kopyası yazara ücretsiz gönderilecektir. 7) Yazarların, makaleleri ile birlikte, içeren notu göndermeleri gereklidir. 8) Sosyal Bilimler kabul edilmemektedir. yazışma adresi, telefôn ve faks bilgilerini de alanına katkı sağlayacağı düşünülenler dışmda, tercüme eserler
