Avrupa Birliğine Uyum Sürecinde Türk Kamu İç Mali Kontrol

T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ
BAŞKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİNE UYUM SÜRECİNDE
TÜRK KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİNDE
MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA FONKSİYONU
AVRUPA BİRLİĞİ UZMANLIĞI YETERLİK TEZİ
Hazırlayan
AYŞENUR ONUR
Tez Danışmanı
Nihal SAMSUN KARABACAK
Ankara
Temmuz 2010
ONAY SAYFASI
İsa COŞKUN
Maliye Bakanlığı
Müsteşar Yardımcısı
Ertan ERÜZ
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü
Genel Müdür Yardımcısı
Pelin KUZEY
Maliye Bakanlığı
ABDİD Başkan V.
Prof. Dr. Mehmet TOKAT
Hacettepe Üniversitesi
İİBF Dekanı
Öğretim Üyesi
Hasan AYKIN
Maliye Bakanlığı
Teftiş Kurulu Başkanlığı
Başkan Yardımcısı
DOĞRULUK BEYANI
Avrupa Birliği Uzmanlığı Yeterlik Sınavı çerçevesinde sunduğum bu çalışmayı,
bilimsel ahlak ve geleneklere aykırı düşecek bir yol ve yardıma başvurmaksızın
yazdığımı, yararlandığım eserlerin kaynakçada gösterilenlerden oluştuğunu,
bunlardan her seferin gönderme yaparak yararlandığımı belirtir, bunu onurumla
doğrularım.
.... / .... / ....
Ayşenur ONUR
i
ÖZGEÇMİŞ
1982 yılında Sakarya’da doğdu. Lise öğrenimini Ankara Çankaya Milli Piyango
Anadolu Lisesi’nde tamamladı. 2005 yılında ODTÜ Uluslararası İlişkiler
Bölümü’nü yüksek şeref derecesiyle bitirdi. Aynı yıl ODTÜ Siyaset Bilimi ve
Kamu Yönetimi Bölümü’nde “Siyaset Çalışmaları” alanında yan dal programını
tamamladı. 2007 yılının Nisan ayında Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış
İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak
çalışmaya başladı. Aynı yıl ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü’nde yüksek lisans
öğrenimini tamamladı. AB Uzman Yardımcılığı süresi boyunca Avrupa Birliği ve
Türkiye’de Mali Kontrol konusu başta olmak üzere, Bölgesel Politika ve Yapısal
Araçların Koordinasyonu konularında çalıştı. Yazar İngilizce bilmektedir.
ii
İÇİNDEKİLER
DOĞRULUK BEYANI...........................................................................................i
ÖZGEÇMİŞ............................................................................................................ii
İÇİNDEKİLER.....................................................................................................iii
KISALTMALAR....................................................................................................v
TABLO VE ŞEKİLLER LİSTESİ....................................................................viii
GİRİŞ......................................................................................................................1
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KAMU İÇ MALİ KONTROL MODELİ
1.1. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE İÇ KONTROL SİSTEMİNİN TEMELLERİ ..6
1.1.1. Tarihsel Gelişim ....................................................................................7
1.1.2. Avrupa Birliği’nde İç Kontrol Sistemine Yönelik Yaklaşımlar .....10
1.1.3. Avrupa Birliği Kurumlarına Yönelik İç Kontrol Standartları ......12
1.2. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN (KİMK) TANIMI ................................17
1.3. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN KAPSAMI ............................................20
1.4. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN UNSURLARI .......................................28
1.4.1. Mali Yönetim ve Kontrol ...................................................................29
1.4.2. İç Denetim ............................................................................................32
1.4.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi ...........................................................33
1.4.4. KİMK’in Uygulanması Süreci ...........................................................36
1.5. ADAY ÜLKELERDE KİMK YAPISININ KURULMASI İÇİN
GEREKLİ TEMEL HUSUSLAR .......................................................................38
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKE ÖRNEKLERİ: TEK BİR MERKEZİ
UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ Mİ YOKSA İKİLİ BİR YAPI MI?
2.1. MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ YAPILANMASINA
YÖNELİK AB YAKLAŞIMI ..............................................................................46
2.2. BULGARİSTAN ÖRNEĞİ ..........................................................................52
2.3. ÇEK CUMHURİYETİ ÖRNEĞİ ................................................................61
2.4. ESTONYA ÖRNEĞİ ....................................................................................68
2.5. GÜNEY KIBRIS RUM YÖNETİMİ ÖRNEĞİ .........................................74
2.6. LETONYA ÖRNEĞİ ....................................................................................79
2.7. LİTVANYA ÖRNEĞİ ..................................................................................86
2.8. MACARİSTAN ÖRNEĞİ ............................................................................92
2.9. MALTA ÖRNEĞİ .........................................................................................99
2.10. POLONYA ÖRNEĞİ................................................................................105
2.11. ROMANYA ÖRNEĞİ ..............................................................................111
2.12. SLOVAKYA ÖRNEĞİ .............................................................................119
2.13. SLOVENYA ÖRNEĞİ .............................................................................125
iii
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİ
3.1. YASAL ÇERÇEVE: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ
VE KONTROL KANUNU VE İLGİLİ DİĞER MEVZUAT ........................134
3.2. KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİ..................................................141
3.2.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi ....................................................142
3.2.2. İç Denetim Sistemi ............................................................................145
3.2.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimleri ....................................................149
3.3. AVRUPA BİRLİĞİ MÜZAKERELERİNDE MALİ KONTROL
FASLI VE KİMK ..............................................................................................149
3.3.1. Mali Kontrol Faslının Kapsamı ve Tarihçesi .................................150
3.3.2. Fasıl Kapsamında Avrupa Birliği ve Türkiye Tarafından
Hazırlanan Resmi Dokümanlar .................................................................154
3.3.3. KİMK Kapsamında OECD-SIGMA’nın Değerlendirme
Raporları ......................................................................................................170
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA FONKSİYONU: MALİ
YÖNETİM VE KONTROL MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ İLE İÇ
DENETİM MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ
4.1. KİMK SİSTEMİNDE MALİYE BAKANLIĞI’NIN
MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA GÖREVİ ......................................................178
4.2. MALİ YÖNETİM VE KONTROL MERKEZİ
UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ .............................................................................181
4.2.1. İlgili Yasal Düzenlemeler ..................................................................181
4.2.2. Birimin Fonksiyonu ve Yapısı ..........................................................182
4.3. İÇ DENETİM MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ ........................187
4.3.1. İlgili Yasal Düzenlemeler ..................................................................187
4.3.2. Birimin Fonksiyonu ve Yapısı ..........................................................188
4.4. TÜRKİYE’DE ETKİN BİR MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA
FONKSİYONU İÇİN MODEL ÖNERİSİ ...............................................193
SONUÇ…………………………………………………………………………210
KAYNAKÇA ......................................................................................................216
EK-1 KİMK ÇERÇEVESİNDE KOMİSYON TARAFINDAN
KULLANILAN TERİMLER SÖZLÜĞÜ .......................................................237
EK-2 AB KURUMLARI İÇİN BELİRLENEN
İÇ KONTROL STANDARTLARI ...................................................................241
EK-3 5018 SAYILI KANUN UYARINCA HAZIRLANAN
VE KİMK SİSTEMİNİ DÜZENLEYEN İKİNCİL VE
ÜÇÜNCÜL DÜZEY MEVZUATIN LİSTESİ………………………………245
iv
KISALTMALAR
AB
Avrupa Birliği
ABKF
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
ABF
Avrupa Balıkçılık Fonu (European Fisheries Fund)
AET
Avrupa Ekonomik Topluluğu
AFCOS
Anti-Fraud Coordination Service (Dolandırıcılıkla Mücadele
Koordinasyon Birimi)
ASF
Avrupa Sosyal Fonu (European Social Fund)
ATYGF
Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu
BKK
Bakanlar Kurulu Kararı
BÜMKO
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
CIPFA
Chartered Insitute of Public Finance and Accountancy (İmtiyazlı
Kamu Maliye ve Muhasebe Enstitüsü)
CIRCA
Communication and Information Resource Centre Administrator
COSO
The Committee on Sponsoring Organizations of the Treadway
Commission (Treadway Komisyonu Sponsor Organizasyonlar
Komitesi)
DECODE
Dessiner la Commission de Demain (Yarının Komisyonunu
Tasarlamak)
DIS
Decentralised Implementation
Uygulama Sistemi)
DKO
Devlet Kontrol Ofisi-Macaristan (Government Control Office)
EDIS
Extended Decentralised Implementation System (Genişletilmiş
Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi)
GKRY
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi
HAK
Hükümetler Arası Konferans
System
(Merkezi
Olmayan
v
IFAC
International
Federation
Muhesebeciler Federasyonu)
of
Accountants
IIA
Institute of Internal Auditors (İç Denetçiler Enstitüsü)
IICF
Integrated Internal Control Framework (Bütünleşik İç Kontrol
Çerçevesi)
IMF
International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu)
INTOSAI
International Organisation of
(Uluslararası Sayıştaylar Birliği)
ISPA
Institute for Structural Policies for Pre-Accession (Katılım Öncesi
Yapısal Politikalar Aracı)
İDKK
İç Denetim Koordinasyon Kurulu
KHK
Kanun Hükmünde Kararname
KİMK
Kamu İç Mali Kontrol
KMYK
Kamu Mali Yönetim ve Kontrolü
KOB
Katılım Ortaklığı Belgesi
MAP
Modernization of Administration and Personnel Policy (İdare ve
Personel Politikasının Modernizasyonu)
MATRA
Toplumsal Dönüşüm Programı (Hollandaca kısaltma)
MDAÜ
Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri
MUB
Merkezi Uyumlaştırma Birimi
MUP
Müktesebata Uyum Programı
MYK
Mali Yönetim ve Kontrol
OECD
Organisation for Economic Cooperation and Development
(Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı)
OLAF
Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Avrupa Dolandırıcılıkla
Mücadele Ofisi)
OVP
Orta Vadeli Plan
OVMP
Orta Vadeli Mali Program
Supreme
Audit
(Uluslararası
Institutions
vi
PEFA
Public Expenditure and Financial
Harcamaları ve Mali Sorumluluk)
Accountability
(Kamu
PHARE
Poland and Hungary Assistance for Restructuring their Economies
(Polonya ve Macaristan Ekonomilerini Yeniden Yapılandırmak
için Yardım)
PIFC
Public Internal Financial Control (Kamu İç Mali Kontrol)
RG
Resmi Gazete
SAPARD
Special Accession Programme for Agriculture and Rural
Development (Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım
Programı)
SEM
Sound and Efficient Financial Management (Sağlam ve Etkili Mali
Yönetim)
SGB
Strateji Geliştirme Birimi
SIGMA
Support for Improvement in Governance and Management in
CEECs (Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimi
Geliştirmek için Destek Programı)
STA
Serbest Ticaret Anlaşması
UP
Ulusal Program
vii
TABLO VE ŞEKİLLER LİSTESİ
Şekil I:
COSO Piramidi ve COSO Kübü.........................................21
Şekil II:
Birinci Yaklaşım: KİMK Kapsamında Tek Bir
MUB Yapılanması.............................................................47
Şekil III:
İkinci Yaklaşım: KİMK Kapsamında İkili
MUB Yapılanması.............................................................48
Şekil IV:
Bulgaristan’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi...................59
Şekil V:
Çek Cumhuriyeti’nde KİMK’in Kurumsal
Çerçevesi…........................................................................67
Şekil VI:
Estonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi........................73
Şekil VII:
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nde KİMK’in
Kurumsal Çerçevesi...........................................................78
Şekil VIII:
Letonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi........................85
Şekil IX:
Litvanya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi……………...91
Şekil X:
Macaristan’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi...................98
Şekil XI:
Malta’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi..........................104
Şekil XII:
Polonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi......................110
Şekil XIII:
Romanya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi....................118
Şekil XIV:
Slovakya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi....................124
Şekil XV:
Slovenya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi....................130
Şekil XVI:
Türkiye’de KİMK Sistemi...............................................142
Şekil XVII:
Türkiye’de Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonunun
Kurumsal Çerçevesi.........................................................180
Şekil XVIII:
Model Kapsamında Merkezi Uyumlaştırma
Fonksiyonunun Yapılanması...........................................205
Tablo I:
İDKK Üyeleri..................................................................191
viii
GİRİŞ
Avrupa Birliği (AB) ile yürütülen müzakerelerde “Kamu İç Mali Kontrol”
(KİMK) konusu 32 No’lu “Mali Kontrol” faslı kapsamında ele alınmaktadır.
Birlik fonlarının kullanılması sırasında hem Birliğin hem de aday ülkelerin mali
çıkarlarının korunması amacıyla aday ülkelerin sistemlerinin uluslararası
standartlar ve AB en iyi uygulamalarıyla uyumlu hale getirilmesine yönelik olarak
oluşturulan KİMK sistemi; yönetsel hesap verebilirlik ilkesine dayalı mali
yönetim ve kontrol sistemi, işlevsel olarak bağımsız iç denetim ve bu iki alanda
metodoloji ve standartlaşmayı sağlayan ve geliştiren merkezi uyumlaştırma
fonksiyonu olmak üzere üç bileşenden oluşmaktadır.1 KİMK sisteminin
geliştirilmesinde AB, uluslararası alanda kabul görmüş COSO ve INTOSAI
standartlarını model olarak almıştır.
KİMK sistemi, Türkiye’de oluşturulmaya çalışılan yeni bir sistemdir.
Esasen, Türkiye’nin 1999 yılında AB’ye adaylığının kabulü ve ardından 2005
yılında katılım müzakerelerinin başlaması, KİMK alanında ciddi gelişmelerin
yaşanmasına vesile olmuştur. Nitekim ülkemizde, AB’ye adaylık ve uyum
süreciyle birlikte, KİMK sisteminin uluslararası alanda kabul görmüş mali
yönetim ve kontrol ilkeleri çerçevesinde AB müktesebatı ve en iyi uygulama
örnekleri esas alınarak yeniden yapılandırılması ihtiyacı ortaya çıkmıştır.
Neticede, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu temelinde işleyen mali
yönetim sisteminin tamamen değişmesine yol açan bu süreçte, mevcut KİMK
sisteminin daha şeffaf, etkin, verimli ve ekonomik olmasını sağlayan 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol (KMYK) Kanunu Aralık 2003’te yasalaşmış ve
tüm hükümleriyle birlikte Ocak 2006’da yürürlüğe girmiştir.
1
European Commission, Welcome to the World of PIFC, Brussels, 2006, s.6-7,
http://ec.europa.eu/budget/library/documents/overviews_others/brochure_pifc_en.pdf (13.01.2010)
1
Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilen KİMK sisteminin üçüncü
unsuru Merkezi Uyumlaştırma Birimi’dir (MUB). MUB, mali yönetim ve kontrol
ve iç denetim alanlarında yeterli düzenlemelerin uygulanmasını koordine etmek
amacıyla uluslararası alanda kabul görmüş standartlara ve en iyi uygulamalara
dayalı mali yönetim ve kontrol ve iç denetim sistemlerinin geliştirilmesinden
sorumludur. Temel olarak AB hiçbir egemen ülkeye belirli bir KİMK sisteminin
ya da MUB yapılanmasının oluşturulması yönünde baskıda bulunmamaktadır.
Esasen uygulamada MUB yapılanmaları özellikle tezde üzerinde durulan ve
AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan son on iki ülkede farklılık
göstermektedir. Ancak AB merkezi uyumlaştırma fonksiyonuna özel bir önem
vermektedir. Bu önemin derecesi de AB tarafından aday ülkelere yönelik olarak
hazırlanan başta İlerleme Raporları ve Katılım Ortaklığı Belgeleri (KOB) olmak
üzere çeşitli resmi dokümanlarda açıkça görülmektedir.
AB’nin MUB konusundaki duyarlılığı Türkiye’ye yönelik hazırlanan
çeşitli dokümanlara da yansımıştır. Nitekim AB müktesebatına uyum çalışmaları
çerçevesinde Haziran 2007’de müzakerelere açılan 32 No’lu “Mali Kontrol”
faslında, KİMK’le ilgili olan kapanış kriteri bağlamında, merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunu yerine getirecek operasyonel bir MUB’un kurulması faslın geçici
olarak kapatılması için gerekli ölçütlerden biri olarak belirlenmiştir. Avrupa
Komisyonu’nun Türkiye’ye yönelik hazırladığı İlerleme Raporları’nda da,
uyumlaştırma
fonksiyonun
güçlendirilmesi,
olmayan
fonksiyonların
da
oluşturulmasına yönelik atıflar bulunmaktadır. Öyle ki, 2009 İlerleme Raporu’nda
“2002 KİMK Politika Belgesi ve ilgili Eylem Planı’nın, özellikle MUB
yapılanması hakkında, İDKK’nın ve iç denetimler için MUB’un rollerine ilişkin
olarak güncelleştirilmesi ve kamu iç denetim mesleğinin optimum gelişimini
sağlamak için MUB’un yeri konusunda bir karar verilmesi gerektiği” ifade
edilmiştir.2 AB’nin yanı sıra OECD-SIGMA tarafından 2009 yılında yayımlanan
son KİMK Değerlendirme Raporu’nda da merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun
yapılanmasına ilişkin olarak “iç denetim alanında MUB görevini yürüten
İDKK’nın AB-12 ülkesinde olduğu gibi, iç kontrol alanına yönelik genel ülke
2
European Commission, Turkey 2009 Progress Report, (SEC(2009)1334), Brussels, 14.10.2009,
s. 88-89.
2
politikasının belirlenmesinden sorumlu üst düzey bir organa dönüştürülmesi ve
adının da KİMK Koordinasyon Kurulu olarak değiştirilmesi ve iç kontrole ilişkin
MUB görevinin ise Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak ve doğrudan
bakana ya da müsteşara rapor sunacak yeni bir Genel Müdürlüğe devredilmesi”
yönünde
tavsiyelerde
bulunulmaktadır.3
Bu
kapsamda
söz
konusu
değerlendirmeler konunun ne kadar güncel ve gündemde olduğunu açıkça ortaya
koymaktadır.
Tezin birinci bölümünde AB’de KİMK modeli üzerinde durulacaktır.
Dolayısıyla öncelikle AB’de KİMK sisteminin ortaya çıkmasında rol oynayan
tarihsel temellere ışık tutulacaktır. Tarihsel sürecin ele alınmasından sonra KİMK
kavramı ele alınacaktır. Ardından, KİMK’in kapsamı ve unsurları üzerinde
durulacak ve tezin ana konusu olan MUB’a yönelik genel bilgilere yer
verilecektir. Son olarak, aday ülkelerde KİMK yapısının oluşturulması amacıyla
atılması gereken öncelikli adımlar ve idari yapılanma üzerinde durulacaktır.
Böylece ilk bölümde KİMK sisteminin temel özelliklerine yönelik genel bir
çerçeve çizilecektir.
Tezin ikinci bölümünde AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan son on iki
ülkedeki MUB yapılanması ele alınacaktır. Bu çerçevede öncelikle MUB yapısı
ve fonksiyonlarına ilişkin olarak AB tutumu hakkında detaylı bilgi verilecektir.
Bu bölümde son olarak AB-12 ülkesinde KİMK sisteminin oluşturulmasına ilişkin
genel bir çerçeve çizilecek ve tezin temel amacını oluşturması açısından,
Türkiye’de MUB yapılanmasına yönelik bir model sunmak üzere söz konusu
ülkelerdeki farklı MUB yapıları incelenecektir.
Tezin üçüncü bölümü ise Türkiye’de KİMK sistemine ayrılmıştır. Bu
doğrultuda öncelikle Türkiye’de KİMK sisteminin yasal çerçevesini oluşturan
5018 sayılı KMYK Kanunu’nu 1050 sayılı Kanun’dan ayıran temel özelliklerine
değinilecektir. Daha sonra KİMK sisteminin bileşenleri olan mali yönetim ve
kontrol, iç denetim ve merkezi uyumlaştırma birimleriyle ilgili olarak başta 5018
3
OECD-SIGMA, “Turkey Public Internal Financial Control (PIFC) Assessment May 2009”, s. 12,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/32/8/43913351.pdf (13.04.2010).
3
sayılı Kanun olmak üzere ilgili diğer mevzuat üzerinde durularak Türkiye’deki
yapının hukuksal çerçevesi hakkında bilgi verilecektir. Son olarak da, AB
müzakereleri çerçevesinde KİMK konusunun ele alındığı Mali Kontrol faslının
kapsamı ve tarihçesine ışık tutulacak ve konuyla ilgili olarak gelinen aşamanın
değerlendirilebilmesi amacıyla AB, OECD-SIGMA ve Türkiye tarafından
hazırlanan resmi dökümanlar, özellikle tezin ana konusunu oluşturan merkezi
uyumlaştırma fonksiyonuna ve yapılanmasına ilişkin olarak incelenecektir.
Tezin son bölümü olan dördüncü bölümde, Türkiye’de mevcut durumda
MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma görevini yürüten birimler
ele alınacaktır. Bu kapsamda öncelikle söz konusu MUB yapılarının
oluşturulmasına imkan sağlayan yasal dayanağın yanı sıra anılan birimlerin
görevleri, fonksiyonları ve yapıları hakkında bilgi verilecektir. Ardından tezin
temel amacını oluşturduğundan, Türkiye’de etkin bir merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yeniden yapılandırılmasını sağlamak üzere, bu alanda hazırlanan
çeşitli rapor, değerlendirme, tavsiye ve öneriler doğrultusunda, AB-12 ülkesindeki
yapılanmayı da göz önüne alan bir model önerisi üzerinde durulacaktır.
Bu çerçevede, bu tezde KİMK sisteminin Türkiye’de en doğru ve uygun
şekilde geliştirilmesi ve uygulanabilmesi açısından, sistemin düzenleme ve
yönlendirme görevini üstlenen MUB’ların mevcut yasal düzenlemeleri ve
uygulama kapasitelerini, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan ülkelerdeki
yapılar ile AB ve OECD-SIGMA tarafından yapılan değerlendirme ve önerileri de
dikkate alarak yeniden yapılandıran bir model önerisi sunulmaktadır. Bu
kapsamda “Avrupa Birliği’ne Uyum Sürecinde Türk Kamu İç Mali Kontrol
Sisteminde Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonu” başlıklı bu tezin, AB’ye uyum
sürecinde Türkiye’de merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun AB beklentileri
çerçevesinde yeniden yapılandırılması çalışmalarına, özellikle AB’ye 2004 ve
2007 yıllarında üye olan son on iki ülkedeki yapılanmalara ışık tutması açısından,
katkı sağlayan bir kaynak olması amaçlanmaktadır.
4
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KAMU İÇ MALİ KONTROL MODELİ
KİMK, aday ülkelerde çağdaş kamu iç mali kontrol sistemlerinin
geliştirilebilmesi için rehberlik sağlamak ve destek vermek amacıyla 1994 yılında
Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilen bir kavramdır.4 KİMK konusu, AB’nin
yeni aday ülkelere yönelik genişleme stratejisiyle ortaya çıkmıştır. Öyle ki
1 Mayıs 2004 yılında gerçekleşen beşinci genişleme dalgasından önceki süreçte
ulusal iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesiyle ilgili olarak Mali Kontrol faslı
üyelik müzakerelerinin konusu olmamış ve üye devletlerde iç kontrol
sistemlerinin en iyi Avrupa uygulamaları çerçevesinde işlediği kabul edilmiştir.
On beş üyeli Birlikten yirmi beş üyeli bir Birliğe geçiş, fonların AB’den ya
da ulusal kaynaklardan sağlanmasına bakılmaksızın kamu maliyesini ilgilendiren
tüm alanlarda aday ülkelerin sağlam mali yönetim politikalarını uygulamalarını
gerekli kılmıştır. KİMK, tüm üye devletler, aday ülkeler ve AB fonlarından
yararlanan ülkeler için bir öncelik haline gelmiştir. Aday ülkeler, AB’ye üye
olabilmek için Birliğin müktesebatını5 (acquis communautaire) benimsemelidir.
Bu çerçevede ulusal mevzuatın iç mali kontrole ilişkin hususları benimsemesi ve
bu hususların etkin bir şekilde uygulanması önemli hale gelmektedir. Ancak
AB’nin KİMK modeli, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından
baskı kurmamaktadır. Bu model, kamu sektöründe iç kontrol alanında COSO6
(The Committee on Sponsoring Organizations of the Treadway CommissionTreadway Komisyonu Sponsor Organizasyonlar Komitesi) standartlarının, iç
4
Robert de Koning, PIfC- Public Internal Financial Control, Belgium, 2007, s. 6.
AB müktesebatı, AB hukuk sistemine verilen addır. Yaklaşık 120 bin sayfadan oluşmaktadır.
AB'yi kuran ve daha sonra değişikliğe uğrayan antlaşmaları, aday ülkelerin AB'ye katılırken
imzaladıkları katılım antlaşmalarını, Konsey, Komisyon, Avrupa Birliği Adalet Divanı gibi Birlik
organlarının çıkardıkları tüm mevzuatı ifade etmektedir.
6
Sahte Mali Raporlama Ulusal Komisyonu olarak da bilinen Treadway Komisyonu, mali
raporlamanın iş ahlakı, etkili iç kontroller ve kurumsal yönetim aracılığıyla kalitesinin artırılması
amacıyla 1985 yılında kurulmuştur.
5
5
denetim alanında da IIA7 (Institute of Internal Auditors-İç Denetim Enstitüsü)
tarafından belirlenen standartların uygulanmasını en iyi uygulama örneği olarak
sunmakta olup, KİMK sisteminin hedef ve sonuçlarına ilişkin çerçeveyi
çizmektedir. Ancak KİMK sistemi, ilgili yapıların oluşturulması açısından
ülkelerin ulusal idare sistemlerine en uygun yapıların oluşturulmasına yönelik
esneklik sağlamaktadır.8
Tezin bu ilk bölümünde öncelikle AB’de KİMK tanımının şekillenmesinde
önemli rol oynayan tarihsel temellere değinilecektir. Tarihsel sürecin ele
alınmasından sonra AB’de KİMK kavramı ele alınacaktır. Ardından, KİMK’in
kapsamı ve unsurları üzerinde durulacak ve tezin ana konusu olan MUB’a yönelik
genel bilgilere yer verilecektir. Son olarak, aday ülkelerde KİMK yapısının
oluşturulması amacıyla atılması gereken öncelikli adımlar ve idari yapılanma
hakkında bilgi verilecektir.
1.1. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE İÇ KONTROL SİSTEMİNİN TEMELLERİ
Bu başlık altında öncelikle AB’de iç kontrol sistemlerinin temellerini
incelemek üzere Yeni Kamu Yönetimi anlayışı açıklanacak ve ardından AB
fonlarının kullanımına yönelik olarak aday ülkelerde uygun kontrol ve denetim
sistemlerinin kurulmasıyla ilgili Roma Antlaşması ile 2004 yılında gerçekleşen
beşinci genişleme dalgası üzerinde durulacaktır. Daha sonra AB’de iç kontrol
sistemlerine yönelik iki temel yaklaşımdan bahsedilecektir. Son olarak, Birliğin
kontrol ve denetim alanlarında kendi kurumlarına yönelik reform süreci
açıklanacaktır.
7
İç Denetim Enstitüsü iç denetim alanında küresel bazda örgütlenmeyi sağlamak üzere 1941
yılında kurulmuştur. Halihazırda dünya çapında 94 ülkede 249 şube ve enstitüde örgütlenmiş
120.000 iç denetçiyi temsil etmektedir.
8
Alain-Gerard Cohen, “A guide to public sector management: the PIFC framework provides
governments modern guidance for better transparency, efficiency, and security”, Internal Auditor,
August 2007, s.2.
6
1.1.1. Tarihsel Gelişim
1970’li yıllarda gerçekleşen ekonomik ve mali krizler, 1980’li yıllardan
itibaren özel sektörün avantajlarının vurgulandığı ve kamu kurumlarında özel
sektör değerleri ve tekniklerinin kullanılmasını en ideal sistem olarak öngören bir
dönemi beraberinde getirmiştir. Bu dönemin bir ürünü olan Yeni Kamu Yönetimi
anlayışı ile birçok gelişmiş ülkede adalet, eşitlik, kamu yararı gibi kavramların
önemle vurgulandığı refah devleti anlayışının aksine etkililik, verimlilik,
ekonomiklik ve hesap verebilirlik gibi kavramlar öne çıkmış ve kamu sektörü
yönetimi anlayışında önemli dönüşümler yaşanmıştır.9 Yeni dönemde ekonomiyi
geliştirmek için en uygun kurum ve tekniklerin araştırılması, hantal, bürokratik,
zorlayıcı idari yapılar içinde etkinlik ve verimliliğin artırılması çabaları, üzerinde
yoğun tartışmaların yaşandığı konular olmuştur.10
Yeni Kamu Yönetimi anlayışı özel sektör yönetim anlayışı ve tekniklerinin
kamuda uygulanmasına ve özel sektör kültürüne dayalı bir kamu kültürü
oluşturulmasına önem vermektedir.11 Ayrıca yönetişim, katılımcılık, şeffaflık,
açıklık ve hesap verebilirlik gibi kavramlara vurgu yapmaktadır.12 Bu kapsamda
söz konusu anlayış, AB’de KİMK kavramının ortaya çıkması ve geliştirilmesinde
büyük rol oynayan önemli bir kavramdır. Nitekim, AB’de 2000 yılında
gerçekleştirilen mali reformun özü bu yeni anlayış çerçevesinde şekillenmiştir.
Avrupa Komisyonu tarafından bu anlayış temelinde oluşturulan KİMK kavramı
ile aday ülkelerden kamu yönetimi sistemlerini bu modele göre şekillendirmeleri
beklenmektedir.
9
Abdülkadir Pehlivan, Gerekan, Bilal, “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Muhasebe”, Ankara
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt:23, Sayı:2, 2009, s.53.
10
Uğur Ömürgönülşen, “The New Public Management”, AÜSBF Dergisi, Sayı:52, 1997, s.517;
M. Akif Özer, “Günümüzün Yükselen Değeri: Yeni Kamu Yönetimi”, Sayıştay Dergisi, Sayı:59,
Ekim-Aralık 2005, s.3.
11
Selim Coşkun, “Kamu Yönetiminde Yönetişim Yaklaşımı”; Asım Balcı ve ö., Kamu
Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin, Ankara, 2003, s.40; İbrahim Arap, Yılmaz, Levent,
“Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının ‘Yeni’ Kurumu: Kamu Görevlileri Etik Kurulu”, Amme İdaresi
Dergisi, Cilt:39, Sayı:2, Haziran 2006, s.4.
12
İ. Arap, Yılmaz, L., 2006, s.6.
7
Yeni Kamu Yönetimi anlayışının yanı sıra KİMK kavramının ortaya
çıkmasında önemli rol oynayan önemli tarihsel süreçler ve dönemler de
mevcuttur. Öncelikle, her ne kadar Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu13 (AET)
kuran Roma Antlaşması’nın özellikle 280. Maddesi kamu iç kontrol sistemleriyle
ilgili olarak özel bir hususu ve üye devletlerde uygulanmak üzere tasarlanmış bir
mali kontrol modelini ihtiva etmese de AB fonlarının kullanımına yönelik olarak
yolsuzluk, dolandırıcılık ve usulsüzlüklerin ortaya çıkmasında önleyici süreçleri
ve önlemleri içermesi açısından önemlidir.14 Nitekim bu hususlar doğrultusunda
daha sonra katılım müzakereleri kapsamında yürütülen Mali Kontrol faslının
kapanış kriterlerine Topluluk çıkarlarının korunmasına yönelik bir alt paragraf
eklenmiştir.15 Ancak bu durum, Komisyon’un üye devletlere mali yönetim ve
kontrol sistemleriyle ilgili olarak belirli bir sistemi dayattığı anlamına
gelmemektedir. Tersine, Komisyon’un üye devletlere kendi kaynaklarının
yönetimde kontrol sistemlerini nasıl oluşturulacağına dair müdahale etme hakkı
yoktur. Komisyon ayrıca AB fonlarıyla ilgili olmayan konularda dahi üye
devletlere iç kontrol standartlarına ilişkin modeller sunamamakta ve öneride dahi
bulunamamaktadır.16
Roma Antlaşması’nın yanı sıra, 2004 yılında gerçekleştirilen beşinci
genişleme dalgasıyla birlikte AB fonlarının ve kaynaklarının yönetimine ve
kullanımına yönelik olarak aday ülkelerde uygun kontrol ve denetim sistemlerinin
kurulması gerekliliği Birliğin öncelikli gündem maddelerinden biri haline
gelmiştir. Zira KİMK, genişleme sürecinde Birlik tarafından aday ülkelere
13
AB’nin temellerini oluşturan ve üye devletler arasında gümrük birliğini kuran Avrupa
Ekonomik Topluluğu, Belçika, Almanya, Fransa, Hollanda, Lüksemburg ve İtalya tarafından
25 Mart 1957’de imzalanan ve 1 Ocak 1958’de yürürlüğe giren Roma Antlaşması ile kurulmuştur.
AET’nin adı daha sonra 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması ile Avrupa Topluluğu (AT)
adını almıştır. Maastricht Antlaşması’yla resmi adını alan AB, üç sütunlu bir yapı çerçevesinde
oluşturulmuştur. Buna göre AT birinci sütunu, Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ikinci sütunu,
Güvenlik Güçleri ve Adalet Alanında İşbirliği ise üçüncü sütunu oluşturmuştur. Söz konusu kurum
13 Aralık 2007 tarihinde imzalanan ve 27 üyenin onaylamasıyla 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe
giren Lizbon Antlaşması ile ortadan kalkmıştır. Tezin bundan sonraki bölümlerinde terminoloji
birliği sağlamak açısından yalnızca AB kısaltması kullanılacaktır.
14
Consolidated Version of the Treaty on the European Community, Official Journal of the
European Communities, C. 325/5, 24.12.2002.
15
AB’nin Mali Kontrol faslında belirlediği kapanış kriterlerine daha sonraki bölümlerde
değinilecektir.
16
R. de Koning, 2007, s.39-40.
8
sağlanan fonların kullanılması sırasında hem Birliğin hem de aday ülkelerin mali
çıkarlarının korunmasını amaçlamış ve aday ülkelere iç kontrol ortamlarını
yeniden yapılandırmalarında ve kamu sektörü kontrol sistemlerini uluslararası
standartlar ve AB en iyi uygulamalarıyla uyumlu hale getirmelerinde bir model
oluşturmak amacıyla geliştirilmiştir.17 Bu çerçevede AB’ye katılmaya aday
Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde (MDAÜ)18 merkezi komuta ekonomileriyle
kontrol faaliyetlerinin yerine getirilmesi, anılan ülkelerde ekonomilerin yeniden
yapılandırılması ihtiyacını doğurmuştur. Bu çerçevede başlatılan programlar
esasen söz konusu ülkelerde iç kontrol sistemlerinin temellerini atmıştır.
İlk olarak 1989 yılında Polonya ve Macaristan Ekonomilerini Yeniden
Yapılandırmak için Yardım19 (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring
their Economies - PHARE) adıyla başlatılan programın, Komisyon tarafından tek
bir merkezden -Brüksel’den- yürütülüyor olması zamanla proje ve programların
merkezden ve uzaktan yürütülmesini zorlaştırmıştır. Bu kapsamda, 90’lı yılların
ortalarında ortaya çıkan adem-i merkezi yapılanma doğrultusunda sorumluluklar
Brüksel’den yararlanıcı ülkelerde oluşturulan Komisyon delegasyonlarına
aktarılmıştır. Böylece, 1998-1999 döneminde öncelikle PHARE programı ve daha
sonra da SAPARD ve ISPA programları için Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi
(Decentralised Implementation System-DIS) oluşturularak bu programların
uygulanması ve kontrol yetkisi ulusal PHARE uygulama otoriteleri bünyesinde
17
European Commission, 2006, s.1.
MDAÜ, yaygın olarak 5. Genişleme öncesinde, Arnavutluk, Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti,
Estonya, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya'dan oluşan
Merkez ve Doğu Avrupa ülkelerini tanımlamak için kullanılan bir kısaltmadır.
19
PHARE programı, Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı (Special Accession
Programme for Agriculture and Rural Development-SAPARD) ve Katılım Öncesi Yapısal
Politikalar Aracı (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession-ISPA) ile birlikte, AB’nin
aday ülkelere katılım öncesi yaptığı üç finansal yardım ögesinden biridir. Öncelikle Polonya ve
Macaristan için başlatılan bu yardım programı daha sonraki dönemlerde genişletilerek on ülkeyi
kapsar hale gelmiştir. 2004 yılında Birliğe yeni üyeler kabul edilene dek Bulgaristan, Çek
Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Romanya, Slovakya ve Slovenya;
bu ülkelerden sekizinin bu tarihte birliğe katılmasının ardından ise yalnızca Bulgaristan ve
Romanya bu yardımı almıştır. Ödenekler, komünist rejimin uygulandığı bu ülkelerde şirket
özelleştirmelerinin desteklenmesi, Trans-Avrupa Ağları'nın geliştirilmesi ve demokrasinin
yerleştirilmesi gibi konularda kullanılmıştır. Romanya ve Bulgaristan'ın 2007'de Birliğe
katılmalarının ardından, PHARE programı da sona ermiştir. 2007 yılından sonra AB’nin finansal
yardım programları Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-accession Assistance-IPA)
olarak tek çatı altında birleştirilmiştir. AB’nin 2007-2013 dönemi için aday (Türkiye, Hırvatistan
ve Makedonya) ve potansiyel aday (Arnavutluk, Bosna Hersek, Sırbistan, Karadağ ve Kosova)
ülkelere sağladığı tüm katılım öncesi mali yardımları IPA ile tek bir çerçevede toplanmıştır.
18
9
kurulan Proje İzleme ve Uygulama Birimleri’ne devredilmiştir. Takiben Şubat
1999’da Komisyon, AB fonlarının yönetim ve kontrol sorumluluklarının, nihai
sorumluluğun Komisyon tarafından muhafaza edilmesi şartıyla, kısmen ortak
ülkeye devredildiği AB dış yardım programları uygulama sistemi olan
Genişletilmiş Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi’ni (Extended Decentralised
Implementation System-EDIS) oluşturmuştur. EDIS, AB fonlarının kontrol ve
uygulanması sorumluluğunun planlı bir şekilde üye devletlere devredilmesini
amaçlamaktadır. EDIS sisteminin temel özelliği, AB fonlarının kullanılacağı
projelerde ihale ve sözleşme prosedürlerinde ön mali kontrol sorumluluğunun AB
delegasyonundan Ulusal Yetkilendirme Görevlisi’ne (National Authorising
Officer) devredilmesidir. Avrupa Komisyonu, her aday ülke ile Uygun Mali
Kontrol sisteminin ve Ulusal Mali Kontrol Otoritesi’nin oluşturulması amacıyla
Ulusal Fon’un kurulmasına yönelik Mutabakat Zaptı’nı imzalamaktadır.20
Bu çerçevede aday ülkelerde uygun idari yapılanmanın oluşturulması sağlanmakta
ve aday ülkeler üyeliğe hazırlanmış olmaktadır. Nitekim aday ülkelerden
oluşturulması istenen bu yapılar katılım müzakereleri çerçevesinde 32 No’lu Mali
Kontrol faslı kapsamındaki açılış ve kapanış kriterlerinin belirlenmesinde de
önemli etkiye sahip olmuştur.
1.1.2. Avrupa Birliği’nde İç Kontrol Sistemine Yönelik Yaklaşımlar
İç mali kontrol sisteminin işleyişi açısından AB üye devletlerinde
uygulanan
kamu
iç
mali
kontrol
sistemleri
birbirinden
farklılık
gösterebilmektedir. Bu farklılıklar daha çok idari yapıların tarihsel gelişimi,
Maliye Bakanlıkları’nın gücü ve önemi, mevcut bir kontrol ortamının olması,
Hazine’nin varlığı ve mali işlemlerin merkezi olarak yürütülüp yürütülmediği gibi
20
Bkz. “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Birliği Arasındaki Mutabakat Zaptı ile Ulusal
Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı”, Madde 3(1) ve Madde 8(1); 2003/5313 sayılı
Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin Kurulmasına İlişkin Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve
Avrupa Birliği Arasındaki Mutabakat Zaptı ile Ulusal Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat
Zaptı’nın Onaylanması Hakkında Karar, 20 Mart 2003 tarih ve 25054 sayılı Resmi Gazete,
http://rega.basbakanlik.gov.tr,
http://www.mfib.gov.tr/resources.php?lng=tr&action=reference
(25.12.2009).
10
hususlardan kaynaklanmaktadır.21 Bu bağlamda genel olarak, AB ülkelerinde iç
kontrol sistemleri üzerine iki yaklaşımdan bahsetmek mümkündür. Birincisi,
merkezi bir harcama öncesi kontrol modeline dayanan üçüncü taraf ön kontrol
yaklaşımıdır. Bu yaklaşımda kurumların iç mali kontrol sistemleri, kurumların
kendi kontrolörleri tarafından denetlenmemektedir. Maliye Bakanlığı’nın etkin bir
rol üstlendiği bu yaklaşımda harcama öncesi kontrol, Maliye Bakanlığı
bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü ya da Teftiş Kurulu tarafından yerine
getirilmektedir. Diğer bir deyişle Maliye Bakanlığı kendi denetçileri (mali
kontrolör veya müfettişler) aracılığıyla diğer bakanlıklardaki harcama öncesi mali
kontrol sürecini yürütür. Harcama sonrası (ex-post) kontrol ise üçüncü kişilerin
şikayetleri, şüpheli işlemler, bütçe kurallarının ihlal edilmesi ve kişisel hataların
cezalandırılmasına dayanmaktadır. Latin (Napolyonik) ya da Akdeniz yaklaşımı
olarak da adlandırılan üçüncü taraf ön kontrol yaklaşımı Belçika, Fransa, İtalya,
Yunanistan, Portekiz ve İspanya’da uygulanmaktadır.22 Mali işlemlerin yasal
mevzuata uygunluğuna önem veren bu yaklaşım, uluslararası standartları ve AB
en iyi uygulamalarını kapsayan çağdaş kamu iç mali kontrolün temel ilkeleri olan
yönetsel sorumluluk, işlevsel olarak bağımsız, merkezi olmayan iç denetim
anlayışı ile ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerinden yoksundur. Bu
nedenle Komisyon tarafından da 2000 yılına kadar kullanılan bu yaklaşım
uluslararası standartlara uygun olmadığından giderek önemini kaybetmiştir.
İç kontrol alanındaki ikinci yaklaşım, Avrupa Komisyonu tarafından
2000 yılında gerçekleştirilen reform süreci ile getirilen yönetim sorumluluğu
yaklaşımıdır. Hollanda ve Birleşik Krallık gibi ülkelerde uygulanan bu yaklaşımda
yöneticiler mali kararlarından, yönetim sonuçlarından ve iç kontrol sisteminin
geliştirilmesinden sorumludur. Bu anlayışta, kamu iç mali kontrol sisteminin
özellikle harcama öncesi kontrolü, kurumun kendi bünyesinde yer alan
kontrolörlerce yerine getirilmektedir. Yöneticiye bu konularda destek sağlayan iç
denetçi ise yöneticinin mali yönetim ve kontrol sistemlerini en güncel standartlar
çerçevesinde iyileştirmesi için değerlendirmelerde ve tavsiyelerde bulunmaktadır.
21
Marc Simmony, “Le Contrôle Financier Public dans le cadre de l’Union Européenne de son
élargissement”, Revue Française de Finances Publiques, Sayı:77, Paris, France, 2002; R. de
Koning, 2007, s.37.
22
R. de Koning, 2007, s.37.
11
Yönetsel sorumluluk ve bağımsız iç denetim gibi kavramlara önem veren bu
yaklaşıma Kuzey-Avrupa Modeli ya da Anglo-Sakson Model de denilmektedir.23
Her ne kadar Komisyon, Birlik tarafından sağlanan fonların doğru
kullanımına yönelik olarak üye devletlerdeki iç kontrol sistemlerinin yeterli olup
olmadığını değerlendirebilse ve bu amaçla kontrol ve denetim standartlarını
belirleyebilse de üye devletlere kamu iç kontrol sistemlerindeki mevcut
zayıflıkları ortadan kaldırılabilmeleri amacıyla çözümler önerememektedir.24
Bunun yanı sıra, Komisyon hiçbir egemen ülkeye belirli bir kamu mali kontrol
sisteminin uygulanması konusunda baskı kuramamaktadır. Bu itibarla, Avrupa
Komisyonu’nca uygulanan iç mali kontrol sistemi, ülkeler için mutlak bir örnek
teşkil etmemektedir. Nitekim kamu iç mali kontrol sistemi yeniliklere, reformlara
ve gelişmeye açık bir alandır. Ancak Komisyon yine de aday ülkelerdeki mevcut
kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi ve bu değerlendirmeler ışığında Konsey’e
bilgi verilmesi amacıyla düzenli aralıklarla aday ülkelerde kamu iç mali kontrol
alanındaki ilerlemeleri takip etmekte ve değerlendirmektedir.2526
1.1.3. Avrupa Birliği Kurumlarına Yönelik İç Kontrol Standartları
AB fonlarının kullanımına yönelik yolsuzluk ve dolandırıcılık hükümlerini
içeren Roma Antlaşması ile yine fonların yönetimine ve kullanımına yönelik
olarak aday ülkelerde uygun kontrol ve denetim sistemlerinin kurulması amacıyla
oluşturulan DIS ve EDIS sistemleri, üye ve aday ülkelere yönelik hususları öne
23
a.g.e., s.38.
a.g.e., s.38.
25
Robert de Koning, “Public Internal Financial Control (PIFC) in the Context of EU
Enlargement”, SIGMA Public Management Forum, Cilt:5, Sayı:6, November-December 1999, s.4.
Üyelik sonrasında ülkeler Birlik tarafından sağlanan yapısal fonlardan (Avrupa Bölgesel Kalkınma
Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Balıkçılık Yönlendirme Aracı, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve
Garanti Fonu) ve Uyum Fonundan yararlanmaya devam ettiklerinden bu fonların kullanımına
yönelik yönetim, kontrol ve denetim sistemlerinin de oluşturulması gerekmektedir. Ancak üyelik
sonrasında yararlanılan Birlik fonları ve bu kapsamda oluşturulan kontrol sistemleri bu tezin
kapsamı dışında yer almaktadır.
26
Üyelik sonrasında ülkeler Birlik tarafından sağlanan yapısal fonlardan (Avrupa Bölgesel
Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Balıkçılık Yönlendirme Aracı, Avrupa Tarımsal
Yönlendirme ve Garanti Fonu) ve Uyum Fonundan yararlanmaya devam ettiklerinden bu fonların
kullanımına yönelik yönetim, kontrol ve denetim sistemlerinin de oluşturulması gerekmektedir.
Ancak üyelik sonrasında yararlanılan Birlik fonları ve bu kapsamda oluşturulan kontrol sistemleri
bu tezin kapsamı dışında yer almaktadır.
24
12
çıkaran gelişmelerdir. Bu bölümde ise AB’nin kontrol ve denetim alanlarında
kendi kurumlarına yönelik reform süreci üzerinde kısaca durulacaktır.
1958 yılında kurulan AET, yalnızca altı ülke için ve sınırlı alanların
yönetilmesi amacıyla oluşturulmuş bir kuruluştu. Fakat 1990’lı yılların sonunda
on beş ülkeden oluşan Topluluk, özellikle mali kaynakların yönetimi açısından
reform süreci ihtiyacını derinden hissetmiştir. AB’nin kendi kurumlarında iç
kontrol ve denetim sistemlerinin oluşturulması süreci öncelikle 1995-1999
döneminde Avrupa Komisyonu Başkanlığı görevini yürüten Jacques Santer ile
başlamıştır. “Daha az işin daha iyi şekilde yapılması” sloganıyla27 Komisyon’da
içsel bir reform yapılmasını vurgulayan Santer, yönetsel etkinliğin ve hesap
verebilirliğin güçlendirilmesine odaklanan üç aşamalı bir reform sürecini ele
almıştır. Bu aşamalar SEM 2000 (Sound and Efficient Financial ManagementSağlam ve Etkili Mali Yönetim Reformu), MAP 2000 (Modernization of
Administration
and
Personnel
Policy-
İdare
ve
Personel
Politikasının
Modernizasyonu Reformu) ve DECODE’dur (Dessiner la Commission de
Demain- Yarının Komisyonunu Tasarlamak).28
Komisyon program ve politikalarında sağlam mali düzenleme ve
değerlendirme
mekanizmalarının
oluşturulmasını
ve
Komisyon’un
insan
kaynakları ve mali kaynaklarının yönetimini geliştirmeyi amaçlayan SEM 2000
1995 yılında başlatılmıştır.29 Santer dönemi reform sürecinin ikinci aşamasını ve
SEM 2000 Programı’nın bir uzantısını oluşturan ve 1998 yılında uygulamaya
konulan MAP 2000’in amaçları ise; personel yönetiminin çağdaşlaştırılması,
Komisyon yönetiminde güçlerin dengeli dağıtılması, sorumlulukların adem-i
merkeziyetçilik çerçevesinde yeniden belirlenmesi, prosedürlerin basitleştirilmesi
ve idare ve insan kaynakları yönetiminde yeni yaklaşımların uygulanması
27
John Peterson, “The Santer era: the European Commission in normative, historical and
theoretical perspective”, Journal of European Public Policy, Routledge, 1999, s.55.
28
Michelle Cini, “Organizational Culture and Reform: The Case of the European Commission
under Jacques Santer”, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, RSC No. 2000/25 European
Forum Series, European University Institute, 2000, s. 12.
29
European Commission, “Commission initiative for sound and efficient financial management
(SEM 2000)”, 1995 General Report on the activities of the European Union, point 976,
http://europa.eu/generalreport/en/1996/summary1.htm (14.12.2009)
13
olmuştur.30 Santer’in reform gündeminde yer alan son aşama olan DECODE’da
gittikçe büyüyen bir bütünleşme modeli olan Birlik’te Komisyon’un yürütme ve
yönetim fonksiyonlarının yeniden değerlendirilmesi ve idare kültürünün
değiştirilmesi gerekliliği açıkça ortaya konmuştur.31
Santer dönemi sonrasında gelinen aşamada AB kurumlarında mali işlemler
büyüklüğünün artması, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin daha basit ama daha
hızlı işlemesini ve görev ve sorumlulukların da daha şeffaf tanımlanmasını gerekli
kılmıştır. Bu kapsamda Komisyon, 2000 yılında “Komisyon’un Reformuna
Yönelik Beyaz Kitap”ı (White Paper on Reforming the Commission) çıkarmıştır.
Beyaz Kitap, temelde siyasi önceliklerin belirlenmesi ve mali kaynakların
öncelikler ile uyumlaştırılması (faaliyet esaslı yönetim); mali yönetim, kontrol ve
denetim sistemlerinin gözden geçirilmesi; performans, sürekli eğitim ve yönetim
kalitesine önem veren bir insan kaynakları politikasının oluşturulması ile etkin iç
kontrol sisteminin oluşturulması amacıyla birimlerin güçlendirilmesine yönelik
stratejileri ortaya koymuştur. Kitap, kamu görevlilerini kendi faaliyetlerinin
sorumluluğunu almaları konusunda teşvik ederken operasyonel performansın
artırılması ve mali yönetimin geliştirilmesi amacıyla prosedürlerin daha
basitleştirilmesi, hızlandırılması ve şeffaflaştırılması ile merkezden yetki
dağıtılmasını gerekli görmüştür. Beyaz Kitap’ta iç denetim sistemleriyle ilgili
olarak öne çıkan önemli kurumsal yenilikler, iç denetim biriminden sorumlu yeni
bir Genel Müdürlüğün, her Genel Müdürlük’te iç denetim kapasitesini (internal
audit capability) yerine getirecek özel bir birimin ve Komisyon tarafından yerine
getirilecek kontrol süreçlerini izleyecek bir Denetim İlerleme Komitesi’nin (Audit
Progress Committee) kurulmasıdır.32
30
European Commission, “Modernisation of administration and personnel policy (MAP 2000)”,
1997 General Report on the activities of the European Union, point 1180.
http://europa.eu/generalreport/en/1997/enxb0297.htm#1180 (14.12.2009)
Ayrıca bakınız; European Commission, Bulletin of the European Union, Bull. EU 4-1997, point
1.9.10, http://europa.eu/bulletin/en/9704/sommai00.htm (14.12.2009).
31
European Commission, Agenda 2000. For a Stronger and Wider Union, Bulletin of the
European Union: Supplement, 5, COM (97) 2000 final.
32
European Commission, Reforming the Commission: A White Paper-Part I, (COM(2000)200)
final/2, Brussels, 05.04.2000, s.9, s.19-24.
14
Beyaz Kitap’ta öngörülen reformlar, kitabın ikinci kısmını oluşturan
Eylem Planı ile desteklenmektedir. Eylem Planı, Beyaz Kitap ile belirlenen
hedefler ve gerçekleştirilmesi planlanan reformlar doğrultusunda yapılması
gereken faaliyetleri ortaya koymuştur. Eylem Planı’nda, faaliyet esaslı yönetim
anlayışına tekrar vurgu yapılmıştır. Plan’da ayrıca mali yönetim; operasyonel
yönetimin bir parçası ve Topluluk fonlarından yararlanan faaliyetlerin amaçlara
ulaşabilmesi doğrultusunda yönetilmesi olarak ifade edilmiştir. Eylem Planı’nda,
harcama yetkilileri ve harcamacı birimlerin güçlendirilmesi amaçlanmış olup,
bunların sorumlulukları ve hesap verebilirlikleri tanımlanmıştır.33
AB’de kurumlara yönelik iç kontrol standartlarının gelişimi aşamasındaki
bir diğer önemli düzenleme Ocak 2003’ten itibaren AB genel bütçesine uygulanan
25 Haziran 2002 tarihli 1605 sayılı Konsey Tüzüğü’dür. Söz konusu Tüzük 1977
yılından itibaren uygulanan Mali Tüzüğü yürürlükten kaldırmıştır. Bu Tüzük’te
Kuzey Modelinde esas alınan yönetim sorumluluğu ilkesi ele alınmış ve mali
aktörlerin görev ve sorumlulukları ile Avrupa Toplulukları genel bütçesinin
oluşturulması
ve
uygulanmasında
ortaya
konan
genel
bütçe
ilkeleri
belirlenmiştir.34 Bu ilkeler; doğruluk, yıllık olma, denklik, güçlü mali yönetim,
belirli bir amaç için tahsis edilme, şeffaflık, hesap birimi, birlik ve genelliktir.
Tüzük’te, “Bütçenin Oluşturulması ve Yapısı”, “Bütçenin Uygulanması”, “Kamu
Alımları”, “Hibeler”, “Hesapların Sunulması ve Muhasebe” ile “Dış Denetim ve
İbra” konuları düzenlenmiştir.
1605 sayılı Mali Tüzük’te yer alan kurallara uygulamada açıklık sağlamak
üzere
2342
ve
2343
sayılı
Uygulama
Tüzükleri
yayımlanmıştır.
23 Aralık 2002 tarihli 2342/2002 sayılı Uygulama Tüzüğü’nde, Mali Tüzüğün
uygulanmasına ilişkin kurallar ortaya konmuş ve Avrupa Toplulukları genel
bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolüne ilişkin ayrıntılı bilgilere yer
33
European Commission, Reforming the Commission: A White Paper- Part II, Action Plan,
Brussels, (COM (2000)200) final, Cilt:2, 01.03.2000, s.53-69.
34
European Council, Council Regulation No: 1605/2002 on the Financial Regulation applicable
to the general budget of the European Communities, OJ l 248 16/09/02, Brussels, 25 June 2002,
s.1-24.
15
verilmiştir.35 2342 sayılı Tüzük’te olduğu gibi 2343 sayılı Uygulama Tüzüğü’nde
de Mali Tüzüğün Topluluk organlarını ilgilendiren hükümlerine yer verilmekte;
bütçenin
hazırlanması
ve
oluşturulmasıyla
ilgili
bütçe
ilkeleri
tekrar
vurgulanmaktadır.36 Konuyla ilgili olarak Komisyon’da iç kontrol ve iç denetim
alanlarındaki temel aktörlerin görev ve sorumlulukları hakkında daha açık bilgiler
21 Ocak 2003 tarihli ve SEC (2003)59 sayılı Komisyon Tebliği’nde
sunulmuştur.37
Takiben, Avrupa Sayıştayı’nın 2/2004 sayılı Görüşünde belirttiği eleştiriler
ve tavsiyeler38 üzerine Komisyon, COM (2005) 252 sayılı Tebliği ile bütünleşik iç
kontrol çerçevesinin (integrated internal control framework) oluşturulmasına
yönelik bir yol haritası sunmuştur.39 Bu çerçevede Komisyon, Topluluk bütçesinin
uygun bir şekilde uygulanması ve böylece Topluluk mali çıkarlarının korunması
için üye devletlerle işbirliğinin geliştirilmesine önem vermiştir.40 Buna göre
bütünleşik iç kontrol çerçevesinin oluşturulmasına yönelik ilk Eylem Planı41,
2006-2007 döneminde, ikinci Eylem Planı42 ise 2007-2013 döneminde atılması
gereken adımları belirlemiştir.
35
European Commission, Commission Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 of 23 December
2002 laying down detailed rules fort he implementation of Council Regulation (EC, Euratom) No
1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European
Communities, Official Journal L 357/1, 31.12.2002, s.4.
36
European Commission, Commission Regulation (EC, Euratom) No 2343/2002 of 23 December
2002 on the framework Financial Regulation fort he bodies referred to in Article 185 of Council
Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general
budget of the European Communities, Official Journal L 357/72, s.72-90.
37
European Commission, Communication to the Commission: Clarification of the Responsibilities
of the Key Actors in the Domain of Internal Audit and Internal Control in the Commission,
SEC(2003)59), 21.01.2003, Brussels, s. 2-8.
38
European Court of Auditors, Opinion No 2/2004 of the Court of Auditors of the European
Communities on the “single audit” model (and a proposal for a Community internal control
framework, (2004/C 107/01), 30.04.2004, s.6-11.
39
European Commission, Communication from the Commission to the Council, the European
Parliament and the European Court of Auditors on a roadmap to an integrated control
framework, (COM(2005)252) final, Brussels, 15.06.2005, s.5-6.
40
R. de Koning, 2007, s.81-82.
41
European Commission, Communication from the Commission to the Council, the European
Parliament and the European Court of Auditors: Commission Action Plan towards an Integrated
Internal Control Framework, COM (2006) 9 final, SEC(2005)49, Brussels, 17.01.2006, s.1-15.
42
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council and the European Court of Auditors: Report on the Commission Action Plan towards an
Integrated Control Framework, COM (2008) 110 final, SEC(2008) 259, Brussels, 27.02.2008,
s.1-11.
16
AB’de iç kontrol alanında yaşanan son reform özellikle Komisyon için
geliştirilen ve uluslararası en iyi uygulamaları esas alan yirmi dört adet iç kontrol
standardıdır. Avrupa Birliği İç Kontrol Standartları, COSO iç kontrol modelinin
beş unsuru olan kontrol ortamı, risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri, bilgi ve
iletişim ve izleme ana başlıkları altında yirmi dört adet standarttan oluşmaktadır.
Standartlara ilişkin genel bilgiler EK-2’de sunulmaktadır.43 AB iç kontrol
standartları 2007 yılında güncelleştirip modernleştirilerek sayıları 24’ten 16’ya
düşürülmüştür. İç kontrol çerçevesi ve standartlarında yapılan değişikliklerle tüm
personelin
anlamasını
kolaylaştırmak
üzere
yaklaşımın
sadeleştirilmesi,
standartların Etkili Yönetim için İç Kontrol Standartları44 olarak yeniden
adlandırarak daha geniş bir çalışan grubuna hitap edilmesi ve bu doğrultuda
sahiplenme hissinin artırılması amaçlanmıştır. Bu reform çalışmaları sonucunda
özellikle son üye devletlerle birlikte mali kaynakların yönetimi açısından günün
ihtiyaçlarına cevap verebilen yeni düzenlemelere ihtiyaç duyan AB kurumları
içerisinde çağdaş iç kontrol ve denetim sistemleri düzenlenmiştir.
1.2. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN (KİMK) TANIMI
Mali Kontrol hususunda AB’de KİMK ve dış denetim alanlarına yönelik
yazılı bir mevzuat bulunmamaktadır. Ancak uluslararası alanda kabul görmüş
denetim standartlarıyla uyumlu olarak kamu iç mali kontrol alanında iç kontrol ve
iç denetim alanlarından sorumlu sağlam mali yönetim ve kontrol yapılarının ve
denetim izlerinin45 (audit trail) oluşturulması gerekmektedir.46 Müktesebat içinde
43
Ayrıca bkz. R. de Koning, 2007, s.250-257; Nihal Saltık, “İç Kontrol Standartları Araştırma
Raporu”, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü İç Kontrol Merkezi
Uyumlaştırma Dairesi, Ankara 2007, s.35-42,
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EF209A85B5E49F32C4 (19.12.2009).
44
Etkili Yönetim için Gözden Geçirilen İç Kontrol Standartları altı yapı taşı temelinde
yapılandırılmıştır. Standartlar ve yapı taşları için bkz.; European Commission, “Appendix 1:The
Revised Internal Control Standards for Effective Management”, Communication to the
Commission Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework:
Strengthening Control Effectiveness, SEC(2007)1341, Brussels, 16 October 2007, s.12-13.
45
Denetim izi, bütçeden nihai faydalananlara kadar tüm işlem süreçlerini ve nihai faydalanandan
harcama yetkilisine kadar tüm raporlama zincirini ayrıntılı bir şekilde ortaya koyar. Denetim izi bir
işlemin tüm aşamalarına ilişkin kayıtların tutulmasını gerektirir. Bu çerçevede daha sonra bu
işleme ilişkin genel ya da detaylı bilgiye ulaşılmasına olanak sağlar. KİMK Çerçevesinde
Komisyon tarafından Kullanılan Tanımlar Sözlüğü’nde belirtildiği üzere aday ülkelere yönelik
olarak hazırlanan İlerleme Raporları’nda ya da Katılım Ortaklıkları’nda yer alan “denetim izi”
17
az yer verilen dış denetimin amacı ise hükümetten bağımsız ancak parlamentoya
karşı
sorumlu
bir
değerlendirilmesidir.
organ
tarafından
iç
mali
kontrol
sisteminin
47
AB mevzuatında KİMK alanında tüm ülkeleri bağlayıcı kanunlar ve
kurallar bütününün olmaması Birlik içinde mali kontrol kavramının da farklı
şekillerde kullanılmasını beraberinde getirmiştir. Örneğin bazı üye devletlerde
mali kontrol; mali araçların ekonomik, verimli ve etkin kullanılması amacıyla
makul güvence sağlamak üzere oluşturulan kontroller, kurallar, prosedürler ve
kurumlardan oluşan bir sistem olarak tanımlanmaktadır. Öyle ki bu sistem tüm
harcama öncesi kontrolleri, iç ve dış denetimi, performans denetimini ve bilgi
teknolojileri denetimlerini içermekte ve çeşitli kurum ve fonksiyonları
kapsamaktadır. Bazı üye devletlerde ise mali kontrol kavramı; kontrol faaliyetinin
bazı yönlerini yürüten belirli bir kurumun (merkezi bir ön kontrol kurumu, genel
bir teftiş kurulu, hazine ya da dış denetim birimi gibi) faaliyetlerini ya da belirli
bir prosedürü (harcama öncesi kontrol ya da iç denetim gibi) anlatmak için
kullanılmaktadır.48 Bu çerçevede, mali kontrol kavramına yönelik olarak farklı
anlayışları ortadan kaldırmak amacıyla AB’nin genişleme sürecinde göz önüne
aldığı mali kontrol tanımı şu şekildedir:
“Mali Kontrol, bütçesel yükümlülükleri olan bir kurum tarafından kurulan,
harcama sonrası iç denetim sistemleriyle birlikte, harcama öncesi mali onayı
içeren ve örneklem alma ve raporlama tekniklerini kullanan ve mali araçların
kullanımında ekonomik, verimli ve etkili bir yönetim aracı sağlanması amacıyla
her iki sistemden sonuçlar ve tavsiyeler elde eden, merkezi ya da adem-i merkezi
tüm mali yönetim ve kontrol sistemidir.”49
KİMK kavramının açılımına bakıldığında ise;
-
Kamu:
Kamu
sektöründeki
kontrol
ve
denetim
faaliyetlerini
kapsamaktadır. Özel sektör kontrol ve denetimleri kapsam dışındadır.
kavramı yukarıda ifade edildiği şekilde anlaşılmalı ve Katılım Öncesi Mali Yardımlar kapsamında
değerlendirilmelidir.
46
R. de Koning, 1999, s.3.
47
Tez kapsamı dışında yer aldığından dış denetime bu çalışmada yer verilmeyecektir.
48
R. de Koning, 1999, s.5.
49
a.g.m., s.5.
18
-
İç: Merkezi ya da adem-i merkezi kamu kurumları tarafından
gerçekleştirilen kontrolleri ifade eder. Sayıştay ya da Parlamento gibi
kamu kurumlarınca yerine getirilen dış denetim bu kontrollerin dışındadır.
-
Mali: Kontrol edilecek işlemlerin (idari, yönetsel ya da bütçesel) mali
niteliğidir.
-
Kontrol: Mali yönetim alanının tamamının kontrolüne, yani idarenin tüm
kaynakları üzerinde kontrol (harcama öncesi ve harcama sonrası denetim
gibi tüm kontrol araçları dahil) sahibi olmasına yönelik faaliyetlerdir.
-
Sistem: Kurumlar, personel, eğitim, metodoloji, raporlama, sorumluluklar,
yaptırımlar ve cezaları ifade etmektedir.50
KİMK alanında ortak dilin kullanılması amacıyla Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü51 ile Genişleme Genel Müdürlüğü’nün ortak çalışması sonucunda
1998 yılının Kasım ayında kontrol ve denetimle ilgili olarak bir tanımlar sözlüğü
hazırlanmıştır. KİMK Çerçevesinde Komisyon tarafından Kullanılan Terimler
Sözlüğü genel olarak INTOSAI52 (The International Organization of Supreme
Audit Insititutions- Uluslararası Sayıştaylar Birliği) ve IIA tarafından uluslararası
alanda kabul görmüş tanımlara büyük oranda bağlı kalmıştır.53 Avrupa
Komisyonu’nun adaylık sürecindeki ülkelerden talep ettiği mali kontrol sisteminin
ana hatlarına yönelik tanımlar ile sistemde yer alması gereken birimler ve
nitelikleri EK-1’de sunulan tanımlar sözlüğünde açıklanmaktadır.
50
a.g.m., s.5.
Komisyon’da 2000 yılında gerçekleşen reform sonucunda Mali Kontrol faslındaki sorumluluk
Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nden Bütçe Genel Müdürlüğü’ne geçmiştir. KİMK ve dış denetim
alanında teknik müzakereler Bütçe Genel Müdürlüğü’nün sorumluluğundadır. Ancak nihai olarak
tüm müzakere süreci Genişleme Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.
52
Uluslararası Sayıştaylar Birliği, Birleşmiş Milletlere ya da Birleşmiş Milletlerin uzmanlık
kuruluşlarına üye devletlerin yüksek denetim kuruluşlarının bir teşkilatıdır. 1953 yılında
Küba/Havana’da toplanan Kongre’de otuz dört ülkenin katılımıyla kurulumuş olup, üye sayısı
günümüzde 188’e ulaşmıştır. INTOSAI’nin amacı; yüksek denetleme kurumları arasındaki
ilişkileri geliştirerek güçlendirmek ve özellikle de kamu mali denetimi alanında bilgi ve görüş alış
verişi ile deneyimlerin paylaşılmasını sağlamaktır.
53
Bazı tanımlar ise kamu sektörü göz önüne alınarak yeniden oluşturulmuştur. Nitekim söz
konusu dönemde INTOSAI tarafından yapılan tanımlar özellikle dış denetime yönelik kalmıştır.
IIA ise daha çok özel sektörde denetime odaklanmıştır.
51
19
1.3. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN KAPSAMI
KİMK, bütçenin onaylanması ve uygulanması doğrultusunda ulusal
bütçenin oluşturulmasından hazine, mali yönetim ve borç yönetimi ile
muhasebeleştirme, raporlama, ihale ve iç kontrol de dahil olmak üzere, tüm kamu
mali alanının bir parçası olarak düşünülmektedir. KİMK kavramı, kamu
sektöründe şeffaflık ve verimlilik sağlanmasını amaçlayan iç kontrol konularına
büyük önem vermektedir. Bu çerçevede, KİMK kamu maliyesinin daha şeffaf ve
hesap verebilir olması hedefiyle geliştirilen uluslararası standartlar temeli
çerçevesinde oluşturulmuştur. Ulusal kamu iç kontrol sistemlerinin kalitesinin
değerlendirilmesinde uluslararası alanda kabul görmüş standartların oluşturulması
açısından INTOSAI, IIA, Avrupa Komisyonu, OECD-SIGMA (Support for
Improvement in Governance and Management in CEECs- Orta ve Doğu Avrupa
Ülkelerinde Yönetişim ve Yönetimin Gelişmesi İçin Destek), CIPFA (Chartered
Institute of Public Finance and Accountancy- İmtiyazlı Kamu Maliye ve
Muhasebe Enstitüsü), PEFA (Public Expenditure and Financial AccountabilityKamu Harcamaları ve Mali Sorumluluk), IFAC (International Federation of
Accountants- Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu) ve Dünya Bankası gibi
pek çok uluslararası girişim bulunmaktadır.
KİMK sistemi, kamu kaynaklarının yerinde kullanıldığını garanti etmeyi
amaçlayan bir sistemdir. KİMK, ülkelere harcama birimlerinde çağdaş kontrol
ortamlarının oluşturulmasında yol gösterici bir model olarak yapılandırılmıştır.
KİMK sistemi temelde iç kontrol kavramını esas almaktadır. KİMK alanındaki
temel uluslararası standartlar, özel sektör için COSO standartları iken, kamu
sektörü için INTOSAI rehberidir. Öncelikle özel sektörde uygulanmaya başlanan
ve giderek kamu sektöründe bir yönetim anlayışı olarak yaygınlaşan iç kontrol
kavramı ilk kez COSO tarafından geliştirilmiştir. İç kontrol modeli olarak da
bilinen COSO modeli, AB ve INTOSAI gibi uluslararası ve uluslarüstü kuruluşlar
tarafından kabul edilen bir iç kontrol sistemidir.
COSO, iç kontrolü; “faaliyetlerin etkinliği ve verimliliği, mali raporların
güvenilirliği
ile
kanun
ve
düzenlemelere
uygunluk
hedeflerinin
20
gerçekleştirilmesine makul güvence sağlamak amacıyla kurulan bir süreç”
şeklinde tanımlamaktadır.54 COSO küpü ya da piramidi olarak bilinen model iç
kontrol uygulamalarında referans olarak kullanılmaktadır.
Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından yapılan
tercümedir.
Şekil I-COSO Piramidi ve COSO Kübü55
COSO modeline göre etkin bir iç kontrol sisteminde bulunması gereken
beş bileşen bulunmaktadır. Bunlar; kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol
faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile izlemedir:
1) Kontrol Ortamı
Kontrol ortamı, iç kontrolün diğer bileşenlerinin temelini oluşturur. Etkin
bir kontrol ortamının sağlanmasına yönelik olarak disiplin ve altyapı sağlar.
Kontrol ortamında; çalışanlar, mesleki dürüstlük, yönetimde etik değerler, mesleki
ahlak kuralları ve iç kontrolü destekleyici yönde atılan tüm adımlar önem
kazanmaktadır.
Esasen, iç kontrolün gerçekleştirilmesinde önemli rol oynayan etkenlerden
biri çalışanlardır. Yöneticilerin ve çalışanların, etkin performansın sağlanması
açısından
riskleri
değerlendirmelerine
olanak
sağlayacak
bir
uzmanlık
54
COSO, Internal Control Integrated Framework Executive Summary, 2002,
http://www.coso.org/IC-IntegratedFramework-summary.htm (13.12.2009).
55
COSO piramidi, iç kontrol bileşenlerinin birbiriyle ilişkisini gösterirken COSO kübü, iç kontrol
bileşenlerinin birim, faaliyet ve amaçlarla ilişkisini açıklar.
21
düzeylerinin olması gerekmektedir. Bu kapsamda, çalışanlar görevlerini etkin bir
şekilde
yerine
getirebilecek
yeterliliğe
sahip olmalı
ve bu
yeterliliği
sürdürebilmelidir. Nitekim, iç kontrolün başarılı ya da başarısız olması idarenin,
yöneticilerin ve çalışanların iç kontrole olumlu bir bakış sağlamasına ve iç kontrol
amaçlarını yeterince anlamalarına bağlıdır.
İç kontrolün gerçekleşmesinde üst yönetimin tavrı da önemli bir etken
olarak ortaya çıkmaktadır. Üst yönetim tarafından çalışanların uymaları gereken
mesleki ahlak kurallarının oluşturulması, iç kontrol amaçlarını destekleyecek
performans
değerlendirmelerinin
yapılması,
çalışanların
sorumluluklarının
tanımlanması ve çalışanlara gerekli eğitimin sağlanması yönetimin iç kontrole
verdiği önemi göstermektedir.
Başarılı bir iç kontrol ortamı için bir diğer unsur; organizasyon yapısının
belirlenmesi ve bu çerçevede yetki ve sorumlulukların, yetkilendirme ve hesap
verebilirliğin sınırlarının belirlenmesi, uygun raporlama ağlarının oluşturulması,
yönetimden bağımsız ve idarenin en üst düzey yetkilisine doğrudan rapor sunacak
bir iç denetim biriminin kurulmasıdır.
İç kontrolün gerçekleştirilmesinde çalışanlar önemli rol oynadıkları için
insan kaynakları politikaları ve uygulamaları kontrol ortamını etkileyen bir başka
unsur olarak görülmektedir. Bu kapsamda da personel alımında şeffaflık, eğitim,
değerlendirme, danışmanlık, terfi, tazmin ve disiplin faaliyetleri için doğru
politikalar oluşturulmalıdır.56
2) Risk Değerlendirmesi
Risk değerlendirmesi; kurumun belirlenen amaçlara ulaşmasını engelleyen
iç ve dış kaynaklı risklerin tespit edilmesi, riskin ölçülmesi, organizasyonun
göğüsleyeceği risk kapasitesinin (risk appetite) belirlenmesi ve bu risklere karşı
56
European Commission, “Annex 3-Using INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for
the Public Sector”, 2006, s.44.
22
uygun önlemlerin alınması sürecidir. Risk değerlendirmesinin ön koşulu
hedeflerin belirlenmesidir.
Risk
değerlendirmesindeki
en
önemli
stratejik
yaklaşım,
önemli
organizasyonel hedeflere yönelik risklerin tespit edilmesiyle başlar. Nitekim,
risklerin tespit edilmesi, yalnızca idareye tahsis edilen kaynakların rasyonel bir
şekilde kullanılmasını sağlamakla kalmaz aynı zamanda riskleri yönetme
sorumluluğunun daha adil ve etkin dağıtılmasına olanak verir. Ayrıca risklerin
tespiti süreklilik arz eden ve tekrarlanan bir süreç olmalıdır.57 Riskin
tanımlanması iki temel araç ile yapılmaktadır. Bunlar; risk tanımlanmasının üst
düzey tarafından ortaya konan bir prosedür çerçevesinde bir ekip tarafından
yapılması ve kurumun her biriminin kendi risklerini kendisinin belirlemesidir.
Riskin
ölçülmesi,
riskin
öneminin
ve
gerçekleşme
ihtimalinin
ölçülmesidir. Bu kapsamda sistematik ölçüm kriterlerinin belirlenmesi, risk
değerlendirilmesi sürecinin daha nesnel değerlendirilmesini sağlar. Risklerin bir
kademede sıralanması, yönetime önceliklerin belirlenerek kararların uygun bir
şekilde alınmasına olanak vermektedir. Bu çerçevede yönetim, kabul edilebilir
risk
oranını
belirleyerek
risklerle
mücadele
açısından
bir
çerçeve
oluşturabilecektir.
Benzer şekilde, kurumun risk kapasitesinin, yani herhangi bir eylemin
gerçekleştirilmesinden önce kurumun maruz kalabileceği risk miktarı ve
büyüklüğünün belirlenmesi de zaruridir. Böylece, hem kurumda bulunan mevcut
risklere hem de eylemin gerçekleşmesinden ve kurumun bu risklere karşı uygun
önlemleri almasından sonra dahi arta kalan risklere karşı kurum tarafından uygun
bir risk yönetimi planı oluşturabilecektir.
Risklerin tespit edilmesi, ölçülmesi ve risk kapasitesinin belirlenmesinin
ardından risklere karşı uygun önlemlerin alınması gerekmektedir. Burada dikkate
57
INTOSAI: Kamu Kesimi İç Kontrol Standartları Rehberi, (Çev. Baran Özeren), Sayıştay
Başkanlığı, 10 Temmuz 2006, s.20,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/elek/elekicerik/sbn53IcKontStanReh.pdf (10.12.2009)
23
alınması gereken dört tür önlem bulunmaktadır. Bunlar; riskin transferi, kabul
edilmesi, azaltılması ya da sonlandırılmasıdır. Ancak her durumda, risklerin kabul
edilebilir bir düzeyde olması için kurumların etkin bir iç kontrol sistemini
uygulamaya koyması ve bunu sürdürmesi gerekmektedir. Burada amaç, riskin
tamamen ortadan kaldırılması değil, fakat riskin belirli bir düzeyde tutulmasıdır.58
Risk değerlendirilmesi için kurumların hedeflerini açık bir şekilde ortaya
koymaları gerekmekte olup, amaçlara yönelik kaynakların rasyonel bir şekilde
tahsis edilmesi de gerçekçi bir değerlendirmenin yapılabilmesine katkı
sağlamaktadır.
3) Kontrol Faaliyetleri
Kontrol faaliyetleri, idarenin amaçlarına ulaşabilmek için üstesinden
gelmesi gereken risklere karşı oluşturduğu politika ve prosedürlerdir. Kurum
içerisinde
her
düzeyde
uygulanan
kontrol
faaliyetleri,
hedeflerin
gerçekleştirilebilmesi amacıyla risklerin belirlenmesinde gerekli önlemlerin
alınmasına yardımcı olur.
Kontrol faaliyetleri, tespit edici ve önleyici olabilir. Tespit edici kontrol
faaliyetleri; inceleme, uzlaştırma ve karşılaştırma gibi istenmeyen faaliyetlerin
tespit edilmesinde kullanılır. Önleyici kontrol faaliyetleri ise, istenmeyen
faaliyetlerin gerçekleşmesini engellemeyi amaçlar. Görevler ayrılığı ilkesi ya da
uygun yetkilendirme gibi faaliyetler, önleyici kontrol faaliyetlerine örnek teşkil
etmektedir.
Kontrol faaliyetleri arasında; yöneticilere ve çalışanlara açık bir şekilde
sunulan yetki devri ve onay prosedürleri; etkin kontrol ve denge mekanizmalarını
sağlayacak şekilde görevlerin birbirinden ayrılması; kaynaklara ve kayıtlara
erişimin sınırlandırılması ve kontrolü; işlemlerin ve işlerin süreç öncesi ve
sonrasında doğrulanması; kayıtlarla ilgili dokümanlar arasında uygunluğun
58
European Commission, 2006, s.44-45.
24
sağlanması; etkinliği ölçecek bir dizi standart ile iş görme performansının gözden
geçirilmesi; mevcut düzenleme, politika ve prosedürlere uygunluğu açısından
işlemler, süreç ve faaliyetlerin gözden geçirilmesi; görev, sorumluluk ve
yükümlülüklerin gözetimi ve bilgi işlem kontrol faaliyetleri olarak sayılabilir.59
4) Bilgi ve İletişim
Bilgi ve iletişim, iç kontrol hedeflerinin gerçekleşmesinde önemli olan bir
diğer
COSO
bileşenidir.
Güvenilir
ve
gerekli
bilginin
gereken
anda
sağlanabilmesi için uygun kayıt ve sınıflandırmanın yapılması gereklidir. Bu amaç
doğrultusunda bilgi sistemleri, idarenin kontrol edilmesini sağlayacak, mali ve
mali olmayan bilgiyi içeren ve uygunluk açısından karşılaştırma yapılabilmesini
sağlayan raporların oluşturulmasına olanak verir. Sağlanan bilginin kaliteli olması
yönetimin karar almasında bağlayıcı olduğundan yaşamsal öneme sahiptir. Bu
nedenle bilginin doğru ve zamanında ulaşılabilir olması gereklidir.
Kurum içerisinde etkin iletişimin sağlanması da iç kontrol açısından kritik
öneme sahiptir. Özellikle yöneticiler ve çalışanlar arasında güçlü iletişim
kanallarının olması gerekmektedir. İletişim sayesinde performans, gelişmeler,
riskler
ve
iç
kontrolün
işleyişi
hakkında
yönetim
güncel
bilgiye
ulaşabilmektedir.60
5) İzleme
İzleme, iç kontrol sisteminin sürekli olarak izlenmesi, gözden geçirilmesi
ve değerlendirilmesi sürecidir. Sistem performansı kalitesinin değerlendirilmesi
amacıyla iç kontrol sistemleri dönem içinde izlenmelidir. İzleme, süregelen izleme
ve ayrı değerlendirmeler veya ikisinin bir bileşimi ile gerçekleştirilir. Ancak iç
kontrol
faaliyetlerinin
izlenmesi,
organizasyon
faaliyetlerinin
gözden
geçirilmesiyle karşılaştırılmamalıdır.
59
60
a.g.m., s.45-46.
a.g.m., s.46.
25
Süregelen izleme, kurumun tekrar eden normal işletme faaliyetleri üzerine
kurulmalıdır. Bu çerçevede, her bir iç kontrol bileşeninde düzenli yönetim ve
gözetim faaliyetlerinin yapılması ve düzensiz, etik ve ekonomik olmayan, etkisiz
ve başarısız iç kontrol sistemlerine karşı uygun önlemlerin alınması bu izleme
metoduna örnek olarak verilebilir.
Ayrı değerlendirmeler ise, süregelen izlemenin etkinliği ve risk
değerlendirmelerine bağlı olarak gerçekleşir. Bu değerlendirmeler, belirli bir
zamanda belirli bir kontrolün etkinliğinin değerlendirilmesi kapsamında yararlı
olur.61
COSO modelini esas alan ve kamu sektöründe iç kontrol için tavsiye
edilmiş bir çerçeveyi tanımlayıp değerlendirilebilmesi açısından da bir temel
oluşturan INTOSAI Kamu Kesimi İç Kontrol Standartları Rehberi’nde ise iç
kontrol; bir kurumun yönetimi ve personeli tarafından hayata geçirilen
tamamlayıcı bir süreç olup;
ekonomik,
verimli
ve
faaliyetlerin düzenli, ahlak kurallarına uygun,
etkin
biçimde
gerçekleştirilmesi;
hesap
verme
sorumluluğunun gerektirdiği yükümlülüklerin yerine getirilmesi; yürürlükteki
yasalara ve yönetmeliklere uyulması ve kaynakların kayıplara, kötü kullanıma ve
hasarlara karşı korunması hedeflerine ulaşılması amacıyla kurumun misyonunu
başarması için riskleri göğüslemek ve hedeflere ulaşıldığına dair makul bir
güvence sağlamak üzere tasarlanmış bir süreç olarak tanımlanmaktadır.62 Bu
çerçevede iç kontrolün amaçları genel olarak; idarenin hedeflerine ulaşmada “3E”
(economic, efficient and effective) olarak da ifade edilen ekonomiklik, verimlilik
ve etkililik ilkeleri çerçevesinde kaynaklarını kullanmasının; amaca yönelik
faaliyetlerde kanun ve tüzük gibi yasal kurallara uyumun; yolsuzlukların ve
hataların önlenmesinin; yüksek kaliteli muhasebe kayıtları, güvenilir ve
zamanında üretilen mali bilgi ve yönetim bilgisi ile varlık ve bilginin güvenliğinin
sağlanmasıdır.63 INTOSAI’ye göre iç kontrolün temel özellikleri şu şekilde
sıralanmaktadır:
61
a.g.m., s.46.
INTOSAI: Kamu Kesimi İç Kontrol Standartları Rehberi, (Çev. Baran Özeren), 2006, s.6.
63
European Commission, 2006, s.42.
62
26

İç kontrol değişen şartlara ve risklere göre yeniden gözden geçirilmesi
gereken dinamik ve bütüncül bir süreçtir.

İç kontrol planlama, uygulama ve izleme gibi en temel yönetim
süreçlerinin bir parçasıdır.

İç kontrol uygulama süreci kişilerin elindedir. Bu nedenle kişiler iç kontrol
sistemindeki sorumluluklarından haberdar olmalıdır. Bu noktada iletişim
yoluyla kontrol ortamını oluşturacak ve sorumlulukların açıkça bilinmesini
sağlayacak yönetim önemli rol oynamaktadır.

Yönetimin sorumluluklarından biri de kurumun hedeflenen amaçlarına
ulaşmasında risk yaratabilecek alanları belirlemesi ve bunlara karşı önlem
almasıdır.

İç kontrol makul güvence sağlar. Makul güvence, beklenen maliyet, fayda
ve riskler bağlamında yeterli derecede güven sağlanmasıdır. Güvencenin
ne derece makul olduğu, yöneticinin takdirine kalmıştır. Yönetici, faaliyet
ve operasyonlarda esastan gelen riskleri belirlemelidir.

Kurumun kontrolü dışında hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek başka
faktörler de bulunmaktadır.

Makul güvence iç kontrol maliyetinin faydayı aşmamasını gerektirir.
İç kontrol, yönetim hedeflerinin gerçekleşme yolunda olduğu konusunda
yeterli güvence sağlamakta yararlanılan bir yönetim aracıdır. Bundan dolayı, iç
kontrol yapısının yeterliliğinden ve etkinliğinden yönetim sorumludur. İç
kontrolün etkin olması bakımından her kamu kurumunun yöneticisi yeterli iç
kontrol yapısının kurulmasını, gözden geçirilmesini ve güncelleştirilmesini
sağlamalıdır. Ancak iç kontrolün etkinliğini sınırlayabilecek bazı engellerden de
bahsetmek mümkündür. İnsan faktörüne bağlı bir sistem olması nedeniyle
sistemin tasarımında bazı kusurlar olabilmekte, yanlış kararlar alınabilmekte,
hatalara göz yumulması ya da sistemin iyi işleyişinin yeterince farkında
olunmaması gibi problemler ortaya çıkabilmektedir. Bunun yanı sıra sistemin
tasarımında kaynak sıkıntısı yaşanabilmektedir. İç kontrol sisteminin kayıp riskini
tamamen ortadan kaldırdığını düşünmek gerçekçi değildir. Sistemin etkinliğini
sınırlayabilecek bir diğer husus, kurumsal ya da yönetim tutumundaki
değişimlerdir. Yönetimin kontrolleri gözden geçirmesi ve güncellemesi,
27
personelle değişiklikler hakkında iletişim kurması ve personele örnek olması
gerekmektedir.64
INTOSAI, iç kontrol alanında COSO modelini kabul etmektedir. Öyle ki,
INTOSAI, 1992 yılında kamu sektörü için yayımlamış olduğu İç Kontrol
Standartları Rehberi’ni, COSO İç Kontrol- Bütünleşik Çerçeve (COSO Internal
Control-Integrated Framework) başlıklı raporu ile bütünleştirmek ve böylece
Yüksek Denetim Kurumları arasında ortak bir iç kontrol anlayışı oluşturmak üzere
2004 tarihinde güncellemiştir.65 Diğer taraftan INTOSAI iç kontrol standartlarını
“genel” ve “ayrıntılı” olmak üzere iki temel kategoriye ayırmaktadır. Genel iç
kontrol standartları; yeterli güvence, destekleyici tutum, dürüstlük ve yeterlilik,
kontrol hedefleri ve kontrollerin gözetimidir. Ayrıntılı standartlar ise belgeleme, iş
ve işlemlerin anında ve uygun kaydı, iş ve işlemlerin onaydan geçirilmesigörevlerin
ayrılması,
gözetim
ile
kaynaklara
ve
kayıtlara
ulaşmada
sorumluluktur.66 Neticede, INTOSAI iç kontrolün temel özelliklerini belirlerken
COSO modelini esas almıştır.
1.4. KAMU İÇ MALİ KONTROLÜN UNSURLARI
Bu ana başlık altında KİMK sisteminin bileşenleri olan mali yönetim ve
kontrol, iç denetim ve merkezi uyumlaştırma birimi ile KİMK’in dört aşamadan
oluşan uygulama süreci üzerinde durulacaktır.
KİMK, iç kontrol ile iç denetimi COSO modelinde olduğu gibi bir kavram
altında toplarken yeni bir unsur olarak iç kontrol ve denetim alanını
uyumlaştırmaktan ve koordine etmekten sorumlu merkezi bir birim eklemektedir.
Bu kapsamda, AB’de esas alınan KİMK yaklaşımına gore KİMK sistemi üç
sütundan meydana gelmektedir. Bunlar; mali yönetim ve kontrol sistemi, işlevsel
olarak bağımsız bir iç denetim ve bu iki sütunla ilgili metodolojiler ve standartlar
geliştirilmesinden sorumlu MUB’tur. Bu çerçevede KİMK şu şekilde ifade
edilebilir:
64
a.g.m., s.42-43.
European Commission, 2006, s.41.
66
INTOSAI İç Kontrol Standartları, (çev.), Sayıştay 135. Kuruluş Yıldönümü Yayınları, 3, 1994.
65
28
KİMK = İç kontrol (Mali Yönetim ve Kontrol + İç Denetim) + Merkezi
Uyumlaştırma Birimi (MUB).67
1.4.1. Mali Yönetim ve Kontrol
KİMK’in ilk unsuru olan mali yönetim ve kontrol (MYK) kavramı
temelde kamu mali yönetimi kavramı ve kapsamıyla örtüşmektedir. Ancak
bütçenin hazırlanması, bütçenin tahsis edilmesi ve düzeltilmesi, muhasebe, iade,
elektronik ödeme sistemleri, hazine nakit yönetimi, kamu borç yönetimi ve
kontrol gibi konuları kapsayan kamu mali yönetimi kavramının aksine, özellikle
KİMK için tanımlanmış bir kavram olan MYK, harcama, varlıklar ve
yükümlülüklere yönelik yönetim ve kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır.
Bütçe ve muhasebe sistemleri ve prosedürleriyle ilgili hususlar MYK kapsamı
dışındadır.
Daha önce de tanımlandığı üzere mali yönetim; yönetimin, bütçe ile ilgili
görevleri yerine getirmesinde gelir, gider ve varlıklar gibi mevcut kaynakların
verimli, etkili ve ekonomik kullanılmasını amaçlayan bir dizi kurallar seti
oluşturması ve uygulaması alanındaki sorumluluklarını ifade eder. Mali kontrol
ise geniş anlamda iç kontrol anlamına gelmektedir. Bu kapsamda mali kontrol; ön
mali kontrol ile birlikte süreç kontrolü, işlem sonrası kontrol, standart ve
prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ile kontrol öz değerlendirme
formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve mali yönetim
ve kontrol rehberlerinin oluşturulmasını ifade etmektedir. Dar anlamda mali
kontrol; ön mali kontrol, yani ödenekler, taahhütler, ihale süreçleri, sözleşmeler ve
bunlara ilişkin ödeme ve yersiz ödemelerin geri alınmasıyla ilgili mali kararların
yürütülmesinden önce yapılan kontroller anlamına gelmektedir. Bu çerçevede
mali yönetim ve kontrol sistemi; ön mali kontrol, süreç kontrolü, işlem sonrası
kontrol, standart ve prosedürlerin belirlenmesi, kontrol listeleri ve kontrol öz
67
R. de Koning, 2007, s.46, s.51.
29
değerlendirme formlarının oluşturulması, iç kontrol standartlarının belirlenmesi ve
mali yönetim ve kontrol rehberlerinin oluşturulmasıyla kurulur.68
MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan kavramlardan biri yönetsel
hesap verebilirliktir. Daha önce de tanımlandığı üzere yönetsel hesap verebilirlik,
belirli bir görevden sorumlu olma yükümlülüğünü ifade eder. Yönetsel hesap
verebilirlik kamu görevlilerine, görev alanına düşen faaliyetlerde ve bu
faaliyetlerin yerine getirilmesinde kendilerine verilen yetkiyi doğru kullanmaları
açısından sorumluluk yükler. Bu açıdan yönetsel hesap verebilirlik, idarenin mali
kararlarında hedefler ve kullanılan kaynaklar arasında etkinliği gözetmesini
amaçlar. Bunun yanında MYK sistemleri, görevler ayrılığı ilkesi çerçevesinde her
bir kamu görevlisinin (harcama yetkilisi, mali kontrolör ve muhasebe yetkilisi)
işinin ikinci bir yetkili tarafından gözden geçirilmesini gerektirir.
MYK sistemlerinde yönetsel hesap verebilirlik kavramı, yönetici ve
yöneticinin
oluşturmasını
sorumluluğundaki
gerekli
mali
kılmaktadır.
birimin
Bu
sağlam
çerçevede,
MYK
MYK
sistemlerini
sistemlerinin
uyumlaştırılması ve koordinasyonundan sorumlu olan MUB’un tavsiyesi alınarak,
mali yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin prosedürlerin detaylıca açıklandığı el
kitapları ve denetim izleri oluşturulabilir. Denetim izleri iç denetçi ve yöneticinin
kurumun mali yönetim ve kontrol sistemlerini anlamalarına ve analiz
edebilmelerine yardımcı bir araçtır. Nitekim bu araç, mevcut iç kontrol
sistemlerinin yapısını ve riskli alanları tanımlayarak dikkat edilmesi gereken
hususları ortaya çıkarmaktadır. Yönetim de bu amaçla denetim izlerinin
oluşturulmasından ve bir kopyasının iç denetçiye verilmesinden sorumludur.
Mali kontrol, sadece mali kararların mevzuata uygunluğu ve düzenliliği
üzerinde yapılan denetimlerden oluşmamaktadır. Mali birimler ayrıca tüm
faaliyetlerinde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik prensiplerini de uygulamalıdır.
68
M. Sait Arcagök, Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi, Ankara, Maliye Hesap
Uzmanları Derneği, Aktif Matbaa Ltd. Şti., Eylül 2006, s.147.
30
Ancak, kurum tarafından kullanılan bu prensiplerin kalitesinin değerlendirilmesi
iç denetçiye bırakılmalıdır.
MYK sisteminin anlaşılmasında rol oynayan bir diğer kavram öz
değerlendirmedir. Öz değerlendirme, kamu sektöründe iç kontrol kültürünün
önemli bir parçasıdır. Bu araç mali yönetim alanında sorumlulukları olan idare ve
çalışanların kendi faaliyetlerini ve prosedürlerini değerlendirmelerini ve
benimsenen iç kontrol standartları çerçevesinde hedeflere ulaşmadaki etkinliği
ölçmelerini gerektirir. Bu araç, idare anlayışının modern iç kontrol amacıyla
uyumlu olmasına olanak sağlamaktadır. COSO modeline dayanan araç, KİMK
çerçevesinde Komisyon tarafından ilk kez 2000 yılında Berlin’de gerçekleştirilen
Temas Grubu toplantısında ortaya konulmuştur. 2000 yılında gerçekleştirilen
reform kapsamında Beyaz Kitap’ta, Komisyon’da yer alan her Genel Müdürlükten
iç kontrol sistemlerinin yeterliliğini gözden geçirmeye yönelik olarak bir eylem
planı oluşturması, gelişim gerektiren alanların bu planda sunulması ve iç kontrol
beyanının Yıllık Faaliyet Raporu’na dahil edilmesi istenmiştir. Ayrıca MYK
sistemlerinin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu olan MUB,
bakanlıkların ilgili genel müdürlüklerine uyarlayabilecekleri öz değerlendirme
metodolojisi için bir şablon oluşturulmasından sorumlu tutulmuştur.
MYK sisteminin anlaşılmasında önemli olan diğer kavramlar risk analizi
ve risk yönetimidir. Risk yönetimi, kamu kurumları tarafından ortaya konan hem
uzun dönem stratejik planlamayı hem de kısa vadeli mali riskleri kapsamaktadır.
Mali birimler, riskli alanların tanımlanması ve riskin azaltılması için
metodolojilerin oluşturulmasında MUB ve iç denetçi ile yakın işbirliği kurmalıdır.
Risk yönetimi kurumun her düzeyinde görüş paylaşımı için bir forum
oluşturmakta ve farkındalık artırıcı bir çalışma olarak görülmektedir. Avrupa
Komisyonu tarafından istenmeyen ya da olumsuz sonuçlanabilecek bir olay olarak
tanımlanan riskin yönetiminde risklerin tanımlanması, değerlendirilmesi ve
izlenmesi ile riski kabul edilebilir seviyede tutacak kontrollerin uygulanması
gerekmektedir. Risklerin ölçülmesi ve değerlendirilmesi ile riskin yönetimi için
stratejiler
geliştirilmesi
süreci
olan
risk
yönetimi,
bir
faaliyetin
31
gerçekleştirilmesinden önce hedeflere ulaşılmasında makul güvence sağlamaya
yönelik koşulların oluşturulması ve riskleri değerlendirecek ve önceliklendirecek
araçların yönetim tarafından oluşturulmasını sağlamaktadır.
Risk yönetimi idare ve iç denetçi tarafından bağımsız olarak yerine
getirilmelidir. Denetçi, idare tarafından yapılan risk yönetimi süreçlerini
değerlendirir. Risk yönetiminin amacı risklerden kaçınmak değil, risklerin
belirlenmesi ve makul seviyede güvence altına alınmasıdır. Bu çerçevede risk
yönetim sürecinde risklere verilecek yanıtları üretmek üzere stratejiler geliştirilir.
Bu stratejiler riskin transferi, riskin bertaraf edilmesi, riskin olumsuz etkisinin
azaltılması ya da belirli bir riskin bazı ya da tüm sonuçlarının kabul edilmesi
şeklinde olabilir. Geleneksel risk yönetimi, fiziksel ya da yasal olaylardan
kaynaklanan risklere odaklanırken mali risk yönetimi iç kontrol sistemlerinin
geliştirilmesiyle yönetilebilecek risklere odaklanmaktadır.69
1.4.2. İç Denetim
KİMK sisteminin ikinci unsuru işlevsel olarak bağımsız bir iç denetimdir.
İç denetim, yönetimin faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek için tasarlanan
bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışma faaliyetidir. Bu kapsamda iç
denetçi, MYK alanında yeni sorumluluklar edinen yöneticiyi desteklemek
amacıyla yönetici sorumluluğundaki MYK sistemlerinin düzenli ve yeterli işleyip
işlemediğini değerlendirmekte ve bu sistemlerin geliştirilmesinde yönetime
tavsiyelerde bulunmaktadır. Ancak iç denetçinin tavsiye ve önerilerine uyulup
uyulmayacağına üst yönetici karar verir. Bu kapsamda iç denetçinin raporları
bağlayıcı
değildir.
İç
denetim
ilave
bir
kontrol
katmanı
olarak
değerlendirilmemeli, tersine bir danışmalık hizmeti olarak nitelendirilmelidir.
Yönetim, iç denetçinin bağımsız karakterinin ve nesnel fonksiyonunun farkında
olmalıdır.
İç denetçinin işlevsel ya da operasyonel bağımsızlığı, kurumun günlük
operasyonlarında iç denetçinin herhangi bir yönetim ve mali kontrol faaliyetine
69
R. de Koning, 2007 s.51-61.
32
dahil olmayacağı ile ilgilidir. Nitekim ancak bu şekilde iç denetçi kurumdaki
yönetim ve kontrol sistemlerine ilişkin nesnel bir değerlendirme yapabilir ve
uzmanlığı doğrultusunda tarafsız bir karar verebilir. İç denetçi, yönetsel
sorumluluğun bir parçası olan faaliyetleri yürütemez. İç denetçi her ne kadar
yönetimden işlevsel anlamda bağımsız olsa da idari anlamda yine de bağımsız
değildir çünkü MYK sistemlerinin kalitesi hakkında üst yöneticiye rapor sunar.
Ancak üst yönetici iç denetçiye denetimi nasıl yapacağı konusunda emir veremez.
İç denetçi, bu konuda bağımsızdır ve idarecinin görüşünü almaz. İç denetçi,
idareden emir almaz ancak İç Denetim Şartı ve İç Denetim için Etik Kurallar’da
yazılı olan kurallar çerçevesinde görevlerini yerine getirir. İç denetçinin bağımsız
statüsü mevzuatta açık bir şekilde belirtilmelidir.
İç denetim fonksiyonu, geleneksel teftiş fonksiyonundan farklıdır. Aday
ülkelerin büyük çoğunluğunun denetçi ve müfettiş kavramlarını birbirlerinin
yerine kullanmalarından ötürü 2001 yılında gerçekleştirilen Tallinn Temas Grubu
toplantısında konuya ilişkin bir tartışma kağıdı sunulmuş ve iki alana ilişkin
sorumluluklar tanımlanmıştır. İki uzmanlık arasındaki farkı koyabilmek için
Tallinn Belgesi, iç denetçinin yönetsel sorumluluk üstlenmemesi gerektiğini; mali
yönetimden sorumlu olmadığını; MYK sistemlerinin kanun ve düzenlemelerle
tamamen uyumlu olduğu garantisini veremeyeceğini; etkili ve verimli mali
yönetim ve kontrol ortamından sorumlu olamayacağı ve yolsuzluk ve
usulsüzlüklerin yokluğu hakkında bir güvence veremeyeceğini vurgulamıştır.
Müfettiş ise idareye bağlı olup, yönetici adına teftiş görevini yürütür. Bu nedenle
teftiş yönetsel sorumluluğun bir parçasını oluşturur ve mali yönetim ve kontrol
sistemlerinin bağımsız değerlendirilmesi sürecine dahil olamaz.70
1.4.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimi
Bu bölümde, tezin ana konusunu oluşturan MUB’un görev ve
fonksiyonları ele alınacak olup, aday ülkelerde MUB’un yapılanmasına ilişkin
ayrıntılı bilgiye ise ikinci bölümde yer verilecektir.
70
a.g.m., s.61-69.
33
KİMK’in üçüncü unsuru olan ve mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
unsurları hakkında standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için oluşturulan
MUB, KİMK modelinin en özgün ve yaratıcı özelliğidir.71 Merkezi uyumlaştırma
fonksiyonu KİMK alanında standartların belirlenmesi, düzenlemelerin yapılması,
izlenmesi, raporlanması, eğitim programlarının hazırlanması, uyumlaştırılması ve
en iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması fonksiyonlarını ifade etmektedir.
KİMK’in bütünüyle uygulanabilmesi uzun vadeli bir süreci kapsadığından bu
yaklaşımın idarelerin tüm birimlerinde uyumlaştırılması görevini yerine getirecek
merkezi bir yapının oluşturulması gerekmiştir. Bu nedenle MUB uluslararası
standartlar ve en iyi uygulamalar ışığında iç kontrol ve iç denetim
metodolojilerinin
geliştirilmesinden
sorumlu
merkezi
bir
birim
olarak
oluşturulmuştur. Genellikle Maliye Bakanlığı’na verilen bu görev kapsamında
MUB, yönetsel hesap verebilirlik ve iç denetimin tüm idarelerde geliştirilmesi ve
uygulanmasının koordine edilmesinden sorumludur.
MUB, geleneksel sistemden modern kamu iç mali kontrol sistemine geçişi
sağlayan bir birimdir. Bu açıdan KİMK sisteminin başarılı bir şekilde
oluşturulması ve geliştirilmesi için hayati önem arz etmektedir. MUB tüm
yönetim, kontrol ve denetim düzeylerinde katılımcılar arasında bilgi paylaşımını
sağlayacak ortak bir ağ oluşturarak yeni kavramlar hakkında tüm paydaşların
farkındalığını artırmayı amaçlar. Böylece süreç hakkında gelişmelerin ve KİMK
kavramında mevcut olan tüm avantaj ve zorlukların paydaşlarca anlaşılabilmesini
sağlayacak bir platform oluşturur.
MUB’un görevleri arasında mevcut iç kontrol sistemi ile sistemin yeni
uluslararası standartlar karşısında güçlü ve zayıf yönlerinin karşılaştırıldığı bir
boşluk analizinin yapıldığı KİMK Politika Belgesi’nin hazırlanması gelir.
İdarelerde kamu iç mali kontrol sisteminin ve unsurlarının oluşturulması için
çerçeve sunan Politika Belgesi üzerinde kurumlar arasında bir mutabakatın
sağlanmasının ardından birincil ve ikincil mevzuatlar hazırlanarak uygulamaya
71
Bob Bonwitt, “PIFC: A Key Point of Public Administration Development and Reform: Robert
De Koning’s PIfC-A European Commission Initiative to Build New Structures of Public Internal
Control in Applicant and Third-Party Countries”, OECD-SIGMA, 15 March 2007, s.3.,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/58/61/38267454.pdf (23.12.2009)
34
konulur. Mevzuat taslaklarının hazırlanması sürecinde MUB ilgili tüm idari
kurumlarda uygulanacak mali yönetim ve kontrol ve iç denetim sistemlerine
yönelik el kitapları gibi taslak düzenlemeleri, İç Denetim Şartı ve Etik Kuralları
gibi taslak şablonları, denetim izleri ve denetim raporlaması taslak şablonları ve
risk yönetimiyle ilgili taslak yönetmelikleri hazırlamalıdır. Bu taslakların
oluşturulmasının ardından MUB’un görevi, KİMK sisteminin geliştirilmesinden
KİMK’in gözetimine doğru değişir. Tavsiyelerine uyulup uyulmadığının tespiti ile
politikaların uygulanmasına yönelik ortaya çıkan problemleri değerlendirmek ve
harcamacı kuruluşlarca sağlanan yıllık denetim raporlarını analiz etmek MUB
tarafından KİMK’in gelişimi sürecinde gelinen aşamanın doğru değerlendirilmesi
ve Maliye Bakanlığı’na doğru raporlamanın yapılması açısından oldukça
önemlidir. Şeffaflığın artırılması amacıyla MUB kamu sektöründe KİMK
sisteminin durumunu ortaya koyan konsolide bir yıllık değerlendirme raporu
hazırlamaktadır. Maliye Bakanlığı’na sunulan bu raporun birer kopyası da
Parlamento’ya ve Sayıştay’a iletilir. Bu süreç Parlamento’nun kamu sektöründe
işleyen risk ve kontrol süreçleri üzerindeki gözetimini güçlendirmektedir. Bu
raporlama
aynı
zamanda
Sayıştay’ın
dış
denetim
fonksiyonunu
da
desteklemektedir.
KİMK alanında yaşanan gelişmeler hakkında kamu kurumlarının düzenli
olarak bilgilendirmek açısından MUB bilgi merkezi haline gelmiş ve bu kapsamda
yönetişimin geliştirilmesi çerçevesinde yeni sorumluluklar edinmiştir. Bu
çerçevede mali yönetim ve iç denetim alanlarında görevli personelin kalitesinin
artırılması MUB’un temel hedeflerinden biri olmuş ve MUB bu alanlarda çalışan
personelin eğitilmesi üzerine eğitim olanaklarının oluşturulmasında koordinatör
haline gelmiştir.
MUB’un başındaki kişi mali yönetim sistemleri ve modern denetim
konularında bilgi ve deneyim sahibi olmalıdır. Her ne kadar operasyonel
yönetimin bir parçası olmasa da MUB yöneticisi kendi biriminin yönetimden
sorumludur. MUB yöneticisi uzun dönemli KİMK politikalarının garantörü olarak
siyasi baskıdan muaf olmalıdır. Bu açıdan MUB yöneticisinin özel statüsü
kanunlarda açık bir şekilde belirtilmelidir. Ayrıca iç denetçi gibi üst yönetime
35
rapor sunabilmelidir. Nitekim, iç denetçi bakanlıklarda Bakan için ne ifade
ediyorsa, MUB’un başındaki idareci de Maliye Bakanlığı için aynı anlama
gelmektedir. MUB yöneticisi iç denetçilerin atanması ve görevden alınmasına
ilişkin görüş de bildirebilmektedir.72
1.4.4. KİMK’in Uygulanması Süreci
Avrupa Komisyonu tarafından ortaya konan KİMK’in uygulanması süreci;
kavramlaştırma, kurumsal çerçevenin geliştirilmesi, yasal çerçevenin ve personel
gelişim politikalarının oluşturulması olmak üzere dört aşamadan oluşmaktadır.
İlk aşama olan kavramlaştırma; KİMK’in başarılı bir şeklide uygulanması
için ön koşuldur. Mevcut iç kontrol sistemiyle gelecekte yapılması gereken
faaliyetlerin belirlenmesi amacıyla uluslararası standartların karşılaştırılmasıyla
oluşturulan boşluk analizinin sonuçlarından yararlandığı için bu aşama KİMK’in
uygulanması sürecindeki en önemli aşamadır. Bu aşamada tercihen MUB
tarafından ilgili paydaşların da katılımıyla ve teknik danışmalarla yapılan işbirliği
sonucunda KİMK Politika Belgesi hazırlanır. Politika Belgesi kamu sektöründeki
paydaşlarla yapılan görüşme sonuçları da dikkate alınarak hazırlanır. Politika
Belgesi’nin nihai halinin oluşturulmasında yetki Maliye Bakanlığı’na ait
olmalıdır. Politika Belgesi, hangi kararların ne zaman alınması ve bu doğrultuda
hangi eylemlerin ne zaman gerçekleşmesi konusunda gerçekçi bir takvim ortaya
koyan bir Eylem Planı ile de desteklenmelidir. Politika Belgesi ve Eylem Planı,
uygulama sonuçları göz önüne alınarak güncellenmelidir.
İkinci aşama olan kurumsal çerçevenin geliştirilmesi kapsamında,
KİMK’in tamamen uygulanabilmesinin zaman alması nedeniyle ülkede KİMK’in
geliştirilmesi ve bu alandaki metodoloji ve standartların idarelerin tüm
birimlerinde uyumlaştırılması ve yaygınlaştırılmasından sorumlu bir MUB’un
kurulması gerekmektedir. Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması gereken bu
birim bakana doğrudan rapor sunabilmelidir.
72
R. de Koning, 2007, s.69-70; European Commission, 2006, s.12-16.
36
MUB, KİMK’in diğer iki unsurunun gelişimini desteklemektedir. Bu
çerçevede ilk olarak MUB, tüm harcamacı bakanlıklarda ve idarenin tüm
birimlerinde işlevsel açıdan bağımsız iç denetimin kurulmasını ve desteklenmesini
sağlamalıdır. İç denetçi doğrudan üst yöneticiye rapor sunmalıdır. Üst yönetici
bakanlıklarda bakan, kamu idarelerinde de genel müdür ya da başkandır. Diğer
taraftan MYK sistemleriyle ilgili olarak MUB, mali hizmetler prosedürlerinin iç
kontrol standartlarıyla uyumlu olarak belirlenmesi, düzenlenmesi ve uygulanması
konusunda
bakanlıklardaki
ve
kamu
kurumlarındaki
üst
yöneticileri
desteklemelidir. Yönetsel hesap verebilirlik kavramının önemli bir özelliği risk
değerlendirmesi ve risk yönetimidir. Bu kavramlar idarecilere mali hizmetler
fonksiyonunun yeterli bir şekilde yürütülmesi ve hedeflere ulaşılması açısından
güvence sağlayan araçlardır.
Merkezi uyumlaştırma fonksiyonu biri iç denetim diğeri MYK olmak
üzere iki ayrı bölüme ayrılmıştır. İç Denetim MUB, ülkenin KİMK alanındaki
durumu üzerine Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunma sorumluluğundan ötürü
doğrudan bakana rapor sunmalıdır. MYK MUB ise kamu sektöründe mali
yönetim ve kontrol standartlarının geliştirilmesi sorumluluğundan ötürü Hazine ya
da Bütçe Müdürlüğü bünyesinde oluşturulabilir. Ancak dikkat edilmesi gereken
nokta MUB’un Maliye Bakanlığı İç Denetim Birimi ile karıştırılmaması
gerektiğidir. Nitekim Maliye Bakanlığı İç Denetim Birimi, Bakanlığın iç denetim
sistemlerinden sorumludur; ancak MUB, KİMK’in tüm kamu sektöründe uygun
bir şekilde uygulanmasını yönetir. Bu kapsamda MUB’un rolü İç Denetim
Birimi’ni denetlemek değildir. MUB, KİMK’in uygulanması süreci gözetirken İç
Denetim Birimi kurumun risk yönetimi, kontrol ve yönetişim süreçleri üzerine
görüş bildirir.
KİMK’in uygulanması sürecindeki üçüncü aşama yasal çerçevenin
oluşturulmasıdır. Bu aşamada Politika Belgesi’nin sonuçları ve tavsiyeleri
çerçevesinde mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarını kapsayan kapsamlı
bir mevzuatın oluşturulması gerekmektedir. Bu çerçevede öncelikle Kamu
Maliyesi Kanunu ya da ayrı bir KİMK Kanunu kapsamında KİMK’in temel
37
ilkelerini kapsayan çerçeve kanun hazırlanmalıdır. Bu kanunun uygulanması için
gerekli ikincil mevzuat da hazırlanmalıdır.
Son olarak personel gelişim politikalarının oluşturulması aşamasında,
uygun eğitim ortamının oluşturulmasına yönelik yeni fonksiyonların belirlenmesi
gerekmektedir. Bu amaç doğrultusunda eğitim ihtiyaçlarının karşılanması
amacıyla sürekli bir eğitim kurumu oluşturulmalıdır. Yöneticilerin, iç denetçilerin
ve mali hizmetler biriminde çalışanların yeni ilkeler, görevler ve sorumluluklar
hakkında bir an önce eğitilmesi önemlidir. Eğitim derslerinin ve planlarının
oluşturulması hususunda danışmanlardan rehberlik alınabilir. Özellikle üst
yönetimin iç denetim tavsiyelerinin önemi hakkında eğitilmesi iç denetimin
kurumdaki yerinin doğru bir şekilde belirlenmesi açısından önemlidir.73
1.5. ADAY ÜLKELERDE KİMK YAPISININ KURULMASI İÇİN
GEREKLİ TEMEL HUSUSLAR
Kamu sektöründe yaşanan yolsuzluk ve dolandırıcılık özellikle geçiş
ülkelerinde74 siyasi, ekonomik ve kurumsal açıdan zayıf yönetimlerin ortaya
çıkmasına neden olmaktadır. Yolsuzlukla mücadeleye önem veren KİMK kavramı
çerçevesinde Avrupa Komisyonu, başta INTOSAI ve IIA olmak üzere aday
ülkelerin uluslararası alanda kabul görmüş standartlar kapsamında iç kontrol
sistemlerini boşluk analizi çerçevesinde değerlendirmelerini tavsiye etmektedir.
Bu çerçevede, üye devletlerde yolsuzlukla mücadele amacıyla farkındalığın
artırılması, eski alışkanlıkların ve idari yapıların değiştirilmesi, yeni mevzuatın
hazırlanması, dolandırıcılık, yolsuzluk ve usulsüzlük suçlarının takip edilmesi ve
bu suçları işleyen kişilerin cezalandırılması ve saydamlığı artıracak daha iyi mali
raporlama metotlarının geliştirilmesi önerilmektedir.
73
European Commission, 2006, s.9-11.
Geçiş ülkeleri, eskiden sosyalist ekonomi sistemine sahip olup günümüzde serbest piyasa
ekonomilerini oluşturmaya çalışan ülkeleri ifade etmektedir. Geçiş ülkeleri kapsamına Merkezi ve
Doğu Avrupa ülkeleri, eski Sovyetler Birliği Cumhuriyetleri ile Moğolistan, Çin ve Vietnam
girmektedir.
74
38
Avrupa Komisyonu’nun isteği üzerine, Mart 1999’da Avrupa Komisyonu
ile OECD-SIGMA75 arasında yapılan görüşmeler sonucunda Mali Kontrol
faslında bir işbirliği sağlamak ve Komisyon’a bu alanda yardımcı olmak üzere
SIGMA tarafından KİMK ve dış denetim gibi alanlarda “Temel Değerlendirme
Belgeleri” hazırlanmıştır.76 Bu amaçla, SIGMA tarafından bir ülkedeki mali
kontrol sisteminin gelişimi ve iyileştirilmesini değerlendirmek ve KİMK alanında
asgari kurumsal koşulları belirlemek üzere dört temel kriter tespit edilmiştir:
1- Mali kontrol (yönetim/iç kontrol) sistemlerinin yapılanmasını, çalışma
ilkelerini ve işleyişini düzenleyen ve iç denetim/teftiş mekanizmalarını da
içeren kapsamlı ve tutarlı bir yasal zeminin varlığı;
2- Uygun yönetim kontrol sistemleri ve prosedürlerinin mevcut olması;
3- Yeterli etkinlik ve faaliyet alanına sahip işlevsel açıdan bağımsız bir iç
denetim mekanizmasının varlığı;
4- Usulsüzlüklerin önlenmesi ve ortaya çıkması halinde gerekli önlemlerin
alınmasını ve usulsüzlük ya da ihmal neticesinde ortaya çıkan zararların
karşılanmasını sağlayacak mekanizmaların varlığı.77
Birinci kriter; uygun bir mali kontrol sistemi için yerine getirilmesi
gereken ön şarttır. Yasal çerçevenin kapsamına anayasa, kanunlar ya da kamu
hizmeti, bütçeleme, muhasebe, dış denetim, iç kontrol ve iç denetim alanlarındaki
düzenlemeler girmektedir. AB, Birlik fonlarından yararlanan ülkelerin bu fonların
yönetiminden ve kontrolünden sorumlu kurumlar listesi ile bunların yasal
dayanaklarını talep etmektedir. Özellikle kontrol konusunda, ilgili fonların
denetiminden sorumlu bir iç denetim/kontrol mekanizmasının (mali kontrol
alanında tüm sorumlulukları üstlenen genel bir birim ya da bir bakanlığın
denetiminden sorumlu iç denetim birimi) yasal dayanağı oldukça önemlidir. Bu
75
Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkelerin AB’ye katılım sürecindeki genel idari kapasitenin
geliştirilmesi amacıyla finanse edilen ve OECD (Organisation for Economic Cooperation and
Development- Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı) aracılığıyla yürütülen SIGMA Programı
kapsamında aday ülkelerdeki idari reform ve yeniden yapılanma çalışmalarına teknik destek
verilmekte ve Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkeler için hazırlanan İlerleme Raporuna katkı
sağlanmaktadır. OECD-SIGMA’nın merkezi Paris’te bulunmaktadır.
76
R. De Koning, 2007, s.130.
77
OECD-SIGMA, “Management Control in Modern Government Administrations: Some
Comparative Practices”, SIGMA Papers, OCDE/GD(96)16, No.4, 1996, s.4; OECD-SIGMA,
Public Sector Financial Control Baseline 2001, July 2001, s.2-3.
39
açıdan mali kontrol alanını düzenleyen hükümlerin özellikle Parlamento’dan
geçen kanun ve tüzükler gibi anayasal bir süreç çerçevesinde yasalaşması
gerekmektedir.
İkinci
kriter;
uygun
yönetim
sistemlerinin
ve
prosedürlerinin
oluşturulmasını gerekli kılmaktadır. Bu kapsamda OECD-SIGMA, muhasebe ve
raporlama standartlarını/düzenlemelerini, muhasebe sistemlerini, ulusal bütçeden
ya da AB’den kaynaklanan fonların akışını ve bu süreçte yer alan farklı ulusal
kurumların görev ve sorumluluklarını belirten denetim izini, taahhütlerin ve
ödemelerin ön kontrolünü, ihalelerin kontrolünü (OECD-SIGMA tarafından
hazırlanan Kamu İhale Yönetim Sistemi Genel Kriterleri çerçevesinde) ve kamu
gelirlerinin (geleceğe ait gelirler, gümrükler, vergiler, KDV ve GSMH)
kontrolünü en temel sistem ve prosedürler olarak tanımlamaktadır. Bunun yanı
sıra, muhasebe ve raporlama standartlarının belirlenmesi, mali kontrol alanında
sistemdeki eksiklikler ile gelişmeye yönelik tavsiyeleri içeren bir Politika
Belgesi’nin hazırlanması, bilgisayarlı muhasebe sisteminin oluşturulması, AB
fonlarının bütçe sınıflandırma sisteminde yer alarak bütçe muhasebe sistemine
göre muhasebeleştirilmesi, yeterli bir denetim izinin oluşturulması da iyi işleyen
bir sistemde bulunması gereken unsurlar olarak sayılmıştır.
Üçüncü kriter kapsamında işlevsel açıdan bağımsız iç denetim
mekanizmalarının oluşturulması açısından kurumsal yapılanma şekli ülkelerin
tercihine bırakılmıştır. Ancak işlevsel açıdan bağımsız, kapsam ve denetim şekli
açısından denetim yetkisine sahip olunması ve uluslararası denetim standartlarının
kullanılması bu yapılanmada göz önüne alınması gereken temel kriterler olarak
ortaya konmaktadır. AB fonlarının kontrolü için iç denetim biriminin bağımsız
olması bir ön koşuldur. Bunun yanında, AB programları kapsamında yapılan
harcamalar için nihai denetim raporu hazırlayacak bir denetim biriminin de
kurulması gerekmektedir. İç denetim fonksiyonunun denetlenen kurumdan
bağımsız bir şekilde yerine getirilmesi için iç denetim biriminin kurum
hiyerarşisinde en üst düzeydeki yetkiliye ya da bakana karşı sorumlu olması
sağlanmalıdır. İç denetim birimi, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin
doğruluğunu ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkeleri açısından uluslararası
40
denetim standartlarına uygunluğunu değerlendirme gücüne sahip olmalıdır. Bu
husus AB fonlarının kontrolü açısından özel bir koşuldur. Ayrıca, kamu
idaresinde, uygulanan standartların koordinasyonunu ve gözetimini yapmak üzere
Maliye Bakanlığı bünyesinde merkezi bir birim oluşturulmalıdır.
Son olarak, usulsüzlük ve yolsuzlukları önleyecek ve gerekli tedbirlerin
alınmasını sağlayacak mekanizmaların varlığıyla ilgili olan dördüncü kriter
kapsamında, mevcut sistemlerin ne derece önleyici olduğu, usulsüzlüklerin ortaya
çıkması halinde ne tür önlemlerin alınacağı, yürürlükteki kanun ve düzenlemelerin
usulsüzlük ve ihmal neticesinde kaybedilen paranın geri alınmasını mümkün kılıp
kılmadığı gibi sorular önem kazanmaktadır. Özellikle mali kontrol sistemlerinin
önleyici
karakteri
açısından
usulsüzlükler
karşısında
önlem
alacak
mekanizmaların yerinde olması ve ihmal neticesinde ortaya çıkan zararların telafi
edilmesini sağlayacak mekanizmaların varlığı temel kriterlerindendir. Ayrıca
usulsüzlüklerin rapor edilmesi ve yolsuzluk ve dolandırıcılıkla mücadelede
koordinasyon
ve
işbirliğinden
sorumlu
temel
birimin
belirlenmesi
de
gerekmektedir. Bu kapsamda bu birim yolsuzlukla mücadele için kurulmuş ayrı
bir yapı olabileceği gibi bir mali kontrol birimi de olabilir. Ancak önemli olan
nokta kurulacak olan bu birimin Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Ofisi (Office
Européen de Lutte Anti-Fraude-OLAF) ile işbirliği içinde olması gerekliliğidir.78
Hiç şüphesiz aday ülkelerde KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik
koşulların belirlenmesinde AB’nin aday ülkelere yönelik yürüttüğü katılım
müzakereleri çerçevesinde ele alınan 32 No’lu “Mali Kontrol” faslı göz önüne
alınması gereken temel önceliktir. Her ne kadar Mali Kontrol faslında AB
müktesebatında yazılı ve üye devletlerce uyulması şart olan bir katı mevzuat
(hard acquis) bulunmasa da kontrol ve denetim alanlarında uluslararası standartlar
ve AB en iyi uygulamaları çerçevesinde aday ülkelerde KİMK alanında gerekli
idari yapılanmanın oluşturulması gerekmektedir. Bu çerçevede KİMK sisteminin
oluşturulması amacıyla aday ülkelerce yerine getirilmesi gereken koşullar şu
şekilde özetlenebilir:
78
Kjell Larsson, Madsen, Johannes Stenbaek, “Baseline for Financial Control in EU Candidate”,
SIGMA Public Management Forum, Cilt:5, Sayı:6, 1999, s.6-7.
41
 İyi tanımlanmış bir KİMK sistemi oluşturulmalıdır. Hükümet veya onun
yetkilendirdiği kuruluşlar tarafından gerçekleştirilen kapsamlı iç kontrol
sistemi; mali yönetim ve kontrol sistemleri ile ulusal bütçe harcama
merkezlerinin (yabancı fonları da içeren) iç denetim sistemlerinin ilgili
mevzuat, bütçe tanımları ve güçlü mali yönetim, etkililik, ekonomiklik ve
verimlilik
ilkelerine
uygunluğunu
sağlamalıdır.
KİMK
sisteminin
geliştirilmesi sürecinde güçlü ve devamlı desteğin sağlanması, Maliye
Bakanlığı’nın etkin ve öncü bir rol oynaması ve sürecin sahipliğini
üstlenmesi gerekmektedir. Maliye Bakanlığı’nın tüm paydaşları bu reform
sürecine dahil etmesi ve böylece olası dirençlerin önüne geçmesi önem arz
etmektedir.
 KİMK sistemi, kamudaki mevcut kontrolü ve denetim sistemlerini
uluslararası kabul görmüş standartlar ve AB en iyi uygulamaları ile
karşılaştırmalı olarak analiz eden bir KİMK Politika Belgesi temelinde
geliştirilmelidir. Politika Belgesi iç kontrolün yanı sıra dış denetim,
parlamento kontrolü, AB tarafından sağlanan fonların kontrolü ve
yönetimi,
AB’nin
mali
çıkarlarının
korunması,
yolsuzluk
ve
usulsüzlüklerle mücadele gibi kamu sektöründeki tüm kontrol ortamlarını
kapsamalıdır. Ancak yeni gelişmeler kapsamında Politika Belgesi’nde
gerekli güncellemeler yapılmalıdır. Politika Belgesi ileriye yönelik
sonuçlara ulaşan ve gelecek dönemlerde oluşturulması gereken politikalara
yönelik tavsiyelerde bulunan bir karaktere sahip olmalıdır. Politika
Belgesi’nin başarılı olması ve belgeden somut sonuçlar alınabilmesi için
yapılması gerekenlerin planlanan tarihlerde gerçekleşebilmesi amacıyla bir
takvim ortaya koyacak ve KİMK Politika Belgesi’nin bir parçası olacak
Eylem Planı hazırlanmalıdır.
 Yönetsel sorumluluk esaslı, uluslararası kabul görmüş standartlara uygun,
etkili mali yönetim ve kontrol, muhasebe ve raporlama sistemleri ortaya
konmalıdır.
 Risk analizi esaslı ön mali kontrol ve harcama sonrası mali kontrol
uygulanmalıdır. Harcama sonrası mali kontrol (teftiş) iç denetimden
ayrılmalıdır.
42
 Uluslararası kabul görmüş denetim standartlarına uygun, etkili ve işlevsel
anlamda bağımsız (merkezi veya merkezi olmayan) iç denetim hizmeti
ortaya konmalıdır.
 Bütçe
uygulamaları,
muhasebe
yöntemleri
ve
dolandırıcılığın
soruşturulmasından sorumlu birimlerle de ilgili olacak şekilde KİMK
mevzuatı
ve
yönetim
taslakları
oluşturulmalıdır.
İlgili
KİMK
düzenlemelerinde kurumsal ve kişisel sorumluluklar açık bir şekilde
tanımlanmalıdır.
 İhale ve sözleşme prosedürleri, alımlar, taahhütler, ödeme ve geri alımların
yönetimi ve kontrolü arasında çıkar çatışması riskiyle karşılaşmamak için
güçler ayrılığı ilkesine mutlaka uyulmalıdır.
 Kamu sektöründe ortak bir kontrol/denetim yaklaşımını teminen, kontrol
ve denetim yöntemlerinin merkezi uyum ile koordinasyonu sağlanmalıdır.
 KİMK’in uygulanması; kontrol ve denetim için rehberler, denetim tüzüğü
ve etik kodların hazırlanmasını ve denetim süreci, halkla ilişkiler ve
kontrol ve denetim konularında çalışanlar arasında iletişim, eğitim vb.
unsurları kapsamalıdır.
 Yeterli sayıda iyi eğitim almış personel göreve atanmalıdır. Uzman
personel uygun kontrol ve denetim yeteneği ve tecrübesine sahip olmalı ve
Topluluk Programlarının kontrol ve denetimi konusunda tam olarak
eğitilmelidir. İç kontrol ve iç denetim alanlarında uzun ve başarılı bir
geçmiş performansı bulunan ülkelerden teknik yardım alınmalıdır.
 INTOSAI standartları benimsenmelidir. Yapılan her türlü denetim işi,
denetim rehberlerinin varlığını ve mevzuata uygunluk ve performans
denetimini kapsamalıdır.
 Denetim sürecinin (nakit akımı ve AB fonları ile ilgili bilgi ve iletişim
akımı yönetiminin) detaylı bir tanımı yapılmalıdır.
 Avrupa Topluluklarının Genel Bütçesine uygulanan 1605 Sayılı Mali
Tüzüğün 9. başlığındaki gerekliliklerini yerine getiren, Komisyon
tarafından onaylanmış kamu alımları kuralları belirlenmelidir.79
79
Bkz. “Fasıl No:32-AB Müktesebatının Üstlenilebilmesine İlişkin Gerekli İdari Yapılanma”,
Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı tarafından yapılan çeviri,
43
Sonuç olarak, KİMK, AB tarafından sağlanan fonların kullanılmasında
hem Birliğin hem de üye ve aday ülkelerin mali çıkarlarının korunması amacıyla,
Avrupa Komisyonu tarafından, üye devletlerin iç kontrol ortamlarını yeniden
yapılandırmalarında ve kamu sektörü kontrol sistemlerini uluslararası standartlar
ve AB en iyi uygulamalarıyla uyumlu hale getirmelerinde aday ülkelere bir model
oluşturmak amacıyla geliştirilmiştir. Nitekim 2004 yılında gerçekleşen beşinci
genişleme
dalgasından
önceki
süreçte
ulusal
iç
kontrol
sistemlerinin
değerlendirilmesi katılım müzakerelerinin konusu olmamış ve üye devletlerde iç
kontrol sistemlerinin en iyi uygulamalar çerçevesinde işlediği kabul edilmiştir.
KİMK modeli, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından baskı
kurmamaktadır. Nitekim AB mevzuatında KİMK alanında tüm ülkelerin uyması
gereken katı bir mevzuat bulunmamaktadır. Bu nedenle KİMK sisteminin ulusal
sisteme uyarlanmasında ülkelere esneklik sağlanmaktadır. KİMK kavramı, kamu
sektöründe şeffaflık ve verimlilik sağlanmasını amaçlayan iç kontrol konularına
büyük önem vermektedir. Bu çerçevede, KİMK sistemi temelde iç kontrol
kavramını esas almakta olup uluslararası standartlar temeli çerçevesinde
oluşturulmuştur. Zira KİMK alanındaki temel uluslararası standartlar, özel sektör
için COSO standartları iken, kamu sektörü için INTOSAI rehberidir.
AB’de esas alınan KİMK sistemi; mali yönetim ve kontrol sistemi, işlevsel
olarak bağımsız bir iç denetim ve bu iki sütunla ilgili metodolojiler ve standartlar
geliştirilmesinden sorumlu merkezi uyumlaştırma birimi olmak üzere üç sütundan
meydana gelmektedir. MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere yönelik
yönetim ve kontrol sistemleri üzerine odaklanmaktadır. İç denetim ise yönetimin
faaliyetlerine değer katmak ve geliştirmek için tasarlanan bağımsız, nesnel
güvence sağlama ve danışma faaliyetidir. MUB, KİMK modelinin en özgün ve
yaratıcı özelliği olup, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim unsurları hakkında
standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için oluşturmuştur.
KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik koşulların belirlenmesinde
AB’nin talebi üzerine OECD-SIGMA tarafından bir ülkedeki mali kontrol
http://www.maliye-abdid.gov.tr
(06.01.2010); R. de Koning, 2007, s.25-26; European
Commission, , 2006, s.3-4, “Annex 1-Checklist on the Contents of a PIFC Policy Paper”, s.22-25.
44
sisteminin gelişimi ve iyileştirilmesinin değerlendirilmek ve KİMK alanında
asgari kurumsal koşulları belirlemek üzere dört temel kriter tespit edilmiştir.
Ancak AB’nin aday ülkelere yönelik yürüttüğü katılım müzakereleri çerçevesinde
ele alınan 32 No’lu “Mali Kontrol” faslı kapsamındaki açılış ve kapanış kriterleri
aday ülkelerde göz önüne alınması gereken temel önceliktir. Bu doğrultuda, ulusal
kaynakların ve AB fonlarının etkin bir şekilde kontrol edilmesini sağlamak ve AB
müktesebatını üstlenebilmek üzere aday ülkelerde, kontrol ve denetim alanlarında
uluslararası standartlar ve AB en iyi uygulamaları göz önüne alınmalı ve gerekli
idari yapılanma oluşturulmalıdır.
Özetle bu bölümde, AB’deki KİMK modelinin incelenmesi kapsamında
öncelikle bir yandan aday ülkelere diğer yandan da Birliğin kendi kurumlarına
yönelik olarak iç kontrol sisteminin ortaya çıkmasında rol oynayan temel
hususlara ışık tutulmuştur. Ardından KİMK’in tanımı ve kapsamı açıklanarak
sistem hakkında detaylı bilgi verilmiştir. Takiben KİMK sisteminin üç temel
bileşeni açıklanmış ve KİMK’in uygulama süreci hakkında bilgi verilmiştir.
KİMK unsurlarının aday ülkelerde oluşturulabilmesi amacıyla karşılanması
gereken kriterler ile oluşturulması gereken yapılar da detaylı bir şekilde ele
alınmıştır. Bundan sonraki bölümde öncelikle tezin ana konusunu oluşturan
merkezi uyumlaştırma biriminin aday ülkelerde yapılanmasına ilişkin ön bilgiye
yer verilecek ve sonrasında da AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan
ülkelerdeki mevcut MUB yapıları ele alınacaktır.
45
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKE ÖRNEKLERİ: TEK BİR MERKEZİ
UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ Mİ YOKSA İKİLİ BİR YAPI MI?
Tezin ikinci bölümünde öncelikle MUB yapılanmasına yönelik AB
yaklaşımı ele alınacaktır. Daha sonra AB’de gerçekleştirilen ve Komisyon ile
aday ülkelerin katılım sağladığı üç MUB çalıştayının sonuçlarına değinilecektir.
Son
olarak,
tezin
temel
amacını
oluşturduğundan,
Türkiye’de
MUB
yapılanmasına yönelik bir model sunmak üzere AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında
üye olan son on iki ülkedeki farklı MUB yapıları incelenecektir.
2.1. MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ YAPILANMASINA YÖNELİK
AB YAKLAŞIMI
Tezin ilk bölümünde KİMK’in üçüncü unsuru olan ve mali yönetim ve
kontrol ile iç denetim unsurları hakkında standartlaşma ve metodolojiyi
geliştirmek için oluşturulan MUB’un görev ve fonksiyonları üzerinde durulmuştu.
Bu bölümde ise temel olarak merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanması
hakkındaki AB yaklaşımı üzerinde durulacak ve MUB’ların oluşturulmasında göz
önüne alınması gereken temel hususlara ışık tutulacaktır.
Üye devletlerde MYK ve iç denetim alanlarında uyumlaştırma ve
koordinasyon faaliyetini yürütecek MUB’un yapılanmasına yönelik olarak
Komisyon tarafından benimsenen iki yaklaşımdan söz etmek mümkündür. İlk
yaklaşıma göre başlarda KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik tek bir
MUB’un oluşturulması daha makul görünmektedir. Tek bir MUB bünyesinde
farklı birimler MYK ve iç denetim alanlarından ayrı ayrı sorumlu olabilirler.
Nitekim tek bir MUB’un avantajı KİMK alanında uyumlaştırmanın tek elden
sağlanmasıdır. Özellikle KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik ilk aşamalarda
yeterli bilgiye sahip sınırlı sayıda insan kaynağı olması nedeniyle tek bir MUB
yapılanması daha yararlı görülmektedir. İkinci yaklaşım ise ikili bir yapıyı
öngörmektedir. Buna göre MYK alanından sorumlu olacak MUB’un sistemde
46
bütçe yönetimi ve bütçenin kontrolüne en yakın basamakta oluşturulması
gerektiğinden MUB, Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü’nde
ya da Hazine’de oluşturulabilir. İç denetimden sorumlu olacak olan MUB ise
yalnızca bu alandaki koordinasyon ve uyumlaştırma faaliyetlerini yürütecektir. Bu
ikili yapılanmanın avantajı ise MUB’lar arasında sorumluluk alanlarının açıkça
belirlenmesi ve ileride muhtemel bir görev çakışması veya anlaşmazlığın ortaya
çıkmasının önlenmesidir.80 Sonuç olarak, Avrupa Komisyonu, başlangıçta
koordinasyon kolaylığı sağlaması açısından tek çatının oluşturulmasını, uzun
vadede ise uzmanlaşmayı mümkün kılması açısından ikili yapıya geçilmesini
tavsiye etmektedir.81
Avrupa Komisyonu’nun tek bir MUB yapılanmasına ilişkin ilk yaklaşımı
Şekil-I kapsamında, ikili bir yapıyı öngören ikinci yaklaşımı ise Şekil-II
kapsamında aşağıda gösterilmektedir:
Maliye
Bakanı/Müsteşar
KİMK
MUB
MYK
Birimi
İç Denetim
Birimi
Kaynak: Robert de Koning, PIfC- Public Internal Financial Control, Belgium, 2007, s. 170.
Şekil II- Birinci Yaklaşım: KİMK Kapsamında Tek Bir MUB Yapılanması
80
R. de Koning, 2007, s.71-72; European Commission, 2006, s.16.
Ahmet Başpınar, “Kamuda İç Denetim ve Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonu”, Maliye Dergisi,
Sayı:151, Temmuz-Aralık 2006, s.31.
81
47
Maliye
Bakanı/Müsteşar
İç Denetim
MUB
Bütçe Genel Müdürlüğü/
Hazine Genel Müdürlüğü
MYK
MUB
Kaynak: Robert de Koning, PIfC- Public Internal Financial Control, Belgium, Printed in
Slovenia, 2007, s. 171.
Şekil III- İkinci Yaklaşım: KİMK Kapsamında İkili MUB Yapılanması
Merkezi uyumlaştırma birimlerinin yapısı ve fonksiyonları konusunda
Avrupa Komisyonu beş temel kriter belirlemiştir:
1- Tüm kamu sektöründe MYK sistemlerinin uyumlaştırılmasından sorumlu
olan ve yönetsel hesap verebilirlik ilkesine dayanan merkezi bir kurumun
varlığı;
2- Tüm kamu sektöründe merkezi olmayan ve işlevsel açıdan bağımsız iç
denetimin
uyumlaştırılmasından
sorumlu
merkezi
bir
kurumun
oluşturulması;
3- MUB’ların teşkilat yapısında doğrudan en üst yöneticiye rapor verecek
şekilde konumlandırılması ve MUB’lar tarafından MYK ve iç denetim
alanlarında oluşturulan kılavuzların bakanlıklar ve kamu idarelerinde
doğrudan uygulanabilmesi;
4- MUB’ların KİMK alanında eğitim ihtiyaçlarını belirlemesi ve eğitim
programlarının oluşturulmasından sorumlu olması.
5- MUB yöneticisinin, göreve atanma ve görevden alınmada siyasi baskıdan
muaf olması ve özel statüsünün kanunlarda açık bir şekilde belirtilmesi.82
82
European Commission, “Annex 1-Checklist on the Contents of a PIFC Policy Paper-Central
Harmonisation Unit”, 2006, s.23-24.
48
İlk iki kriter, MYK ve iç denetim alanlarında iki ayrı yapının oluşturulması
şeklinde anlaşılmamalıdır. Tersine, bu iki alanda tek bir MUB’un kurulması ya da
ayrı yapıların oluşturulması gerektiği hakkında Komisyon’un net bir cevabı
bulunmamaktadır. Öyle ki AB’ye yeni üye olmuş ülkeler ve aday ülkeler
incelendiğinde,
bu
ülkelerin
neredeyse
tamamında
Maliye
Bakanlıkları
bünyesinde olmak üzere MYK ve iç denetim alanları için tek çatı altında yalnızca
bir MUB’un ya da ikili bir yapı çerçevesinde birbirinden ayrı iki MUB’un
oluşturulduğu görülmektedir. Bunun yanı sıra AB’ye üye olan son on iki ülke
incelendiğinde MUB yapılarının yanı sıra bazı ülkelerde bağımsız ve bakanlıklar
arası kurulların varlığı da göze çarpmaktadır.
MUB yapılanmasına yönelik yaklaşımlar ile Avrupa Komisyonu’nun
MUB yapısı ve fonksiyonları konusundaki kriterlerinin ele alınmasının ardından
KİMK sisteminin getirdiği en önemli yenilik olan MUB’ların aday ülkelerde
oluşturulması sürecinde yaşanan zorluklardan da bahsetmek gerekmektedir. AB,
KİMK sisteminin oluşturulması ve uygulanmasında önemli rolü bulunan
MUB’ların yapılanmasında karşılaşılan problemlere ortak çözümler bulabilmek
amacıyla aday ülkelerin kendi bilgi ve tecrübelerini aktarabilecekleri bir platform
oluşturmayı amaçlamıştır. Söz konusu çalıştaylara son AB-12 ülkesi ile aday
ülkeler ve Avrupa Komisyonu’ndan yetkililer katılmıştır. Bu kapsamda Haziran
2003- Mart 2006 döneminde AB-12 ülkesindeki MUB temsilcilerini bir araya
getiren ve Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü tarafından düzenlenen üç
tane MUB çalıştayı gerçekleştirilmiştir.
Belçika’nın Leuven şehrinde Haziran 2003’te gerçekleştirilen birinci
çalıştay sonucunda beş temel sonuca varılmıştır. İlk sonuç, aday ülkelerde
yöneticilerin KİMK’in yönetsel hesap verebilirlik ve bağımsız iç denetim gibi
temel ilkelerine yönelik farkındalığının düşük olması ve MUB faaliyetlerine üst
yönetim tarafından yeterince destek verilmemesi ve sahip çıkılmamasıdır. İkinci
sonuç, iç denetimin kalitesine birincil öncelik verilmesi gerektiğidir. Bu öncelik
verilmediği takdirde iç denetçilerin görevlerini işlevsel anlamda bağımsız yerine
getirebilmeleri mümkün değildir. Üçüncü sonuç, MUB’un kurumsal açıdan yeri
ile ilgilidir. Bu itibarla, MUB’lar Maliye Bakanlığı bünyesinde yer almalıdır.
49
Dördüncü sonuç, Sayıştaylarla koordinasyonun geliştirilmesi amacıyla genel
denetim kural ve metodolojilerinin oluşturulmasında ortak bir yaklaşımın
belirlenmesi gereğidir. Çalıştay sonucunda varılan beşinci ve son sonuç ise mali
kontrolör ve iç denetçiler eğitim programlarının MUB sorumluluğunda
yürütülmesi gerektiğidir.
Macaristan’ın Balatonöszöd şehrinde Aralık 2004’te gerçekleştirilen ikinci
MUB çalıştayında varılan sonuçlar benzer şekilde beş temel sonuç çerçevesinde
ele alınmıştır. İlk sonuç iç kontrol ve iç denetim alanlarında roller ve
sorumluluklarla ilgili olarak yöneticilerin farkındalığının halen beklenen düzeyde
olmamasıdır. İkinci sonuç ise başlarda iç denetimin gelişmesine odaklanan
MUB’ların gelecek dönemde daha çok MYK’ya odaklanması ve bu doğrultuda
yönetsel hesap verebilirlik ilkesinin daha iyi anlaşılmasının sağlamasıdır. Üçüncü
sonuç, adaylık sürecinin sona ermesinin ardından da KİMK sisteminin kalitesinin
geliştirilmeye devam edilmesi ve bu anlamda KİMK Politika Belgeleri’nin
güncellenmesiyle ilgilidir. Dördüncü sonuç kamu iç denetimi alanında ülke
yaklaşımının oluşturulması amacıyla yerel idarelerle iç denetim alanında işbirliği
ve koordinasyonun sağlanmasıdır. Çalıştayda varılan son sonuç ise Avrupa
Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü tarafından oluşturulan ve Çalıştayın somut
bir çıktısı olan “MUB Yıllık Rapor Şablonu”dur. Böylece üye devletlerin 2004
yılından itibaren her yıl bu şablon çerçevesinde KİMK sisteminin kalitesinde
yaşanan ilerlemeler hakkında Komisyon’a bilgi vermesi amaçlanmıştır.
Slovenya’nın Bled şehrinde Mart 2006’da gerçekleştirilen üçüncü MUB
çalıştayında ise üç temel sonuca odaklandığından bahsedilebilir. Buna göre, risk
analizi ve risk yönetimi konularında yöneticilerin istekli ve kararlı olmalarının
sağlanması gerekmektedir. Bu kapsamda birinci sonuç, MUB’ların risk analizi ve
risk yönetimi konularında mevzuatın oluşturulması, bu alanlarda uygulama
amaçlarının açıklanması, stratejik planlama sorumluluğunun aşılanması, yönerge
ve el kılavuzlarının yayımlanması ve eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi gibi
faaliyetleri yürütmesi gerektiğidir. İkinci sonuca göre yöneticilerin farkındalığının
ve hesap verebilirliklerinin artırılması için gözetim anlayışının yönetimin bir
parçası olduğunun anlaşılması gerekmekte ve bu doğrultuda da MUB’lar
50
operasyonel
standart
planlama
şablonlarının
oluşturulmasında
etkin
rol
oynamalıdır. Son olarak da, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
terminoloji birliğinin sağlanması amacıyla MUB’lar ve Sayıştaylar arasında etkin
işbirliği sağlanmalıdır. Çalıştayda ayrıca, bir önceki çalıştay sonucunda
oluşturulan MUB Yıllık Rapor Şablonu çerçevesinde üye devletlerin KİMK
sistemlerinin kalitesinde yaşanan ilerlemeler hakkında hazırladıkları raporların
kolay erişilebilir olması ve şeffaf bilgi ve raporlama sağlaması Komisyon
tarafından olumlu bir gelişme olarak nitelendirilmiştir.83
MUB yapılanmasına yönelik sorunların ortaya çıkarılması ve bu alanda
yaşanan zorluklarla mücadelede aday ülkelerin kendi tecrübelerini paylaştıkları ve
Avrupa Komisyonu’nun da yol gösterici bir rol oynadığı üçüncü ve son MUB
çalıştayında ilk iki çalıştayda ele alınan hususlar üzerinde durulmuştur. Bu
kapsamda MYK ile iç denetim alanlarında ortak bir terminoloji oluşturulması
amacıyla MUB ile Sayıştay arasındaki işbirliği ve koordinasyonun önemi tekrar
vurgulanmış ve iç denetimin işlevsel bağımsızlığı konusunda yöneticilerin
bilinçlendirilmesi gerektiğinin altı çizilmiştir. Çalıştayda ayrıca risk analizi ve risk
yönetimi stratejisinin oluşturulması da MUB’un görevleri arasında sayılmıştır.
Çalıştaylar farklı ülkelerin kontrol ve denetim alanlarında faaliyet gösteren
kurum ve kuruluşların belirli aralıklarla bir araya gelmesine olanak veren ortak bir
platform oluşturmuştur. Böylece MUB yapılanması sürecinde karşılaşılan
problemlere karşı ortak çözümlerin üretilebilmesi amaçlanmış fakat aynı zamanda
bu alanda aday ülkeler arasında bilgi ve tecrübe paylaşımına da olanak
sağlanmıştır.
Mayıs 2006 tarihi itibariyle AB’ye 2004 yılında üye olan on ülke ile 2007
yılında üye olan iki ülkede MUB yapıları yukarıda belirtilen yaklaşımlar
83
MUB Yıllık Rapor Şablonu temel olarak sekiz bölümden meydana gelmektedir. Bunlar;
“Yönetici Özeti”, “Giriş”, “Temel Bulgular”, “İç Denetim MUB’un Faaliyetleri”, “MYK MUB’un
Faaliyetleri”, “MUB’lara Yönelik Öz Değerlendirme”, “Diğer Konular” ve “Sonuçlar”dır.
Şablon’a ilişkin detaylı bilgi için bkz. R. de. Koning, “Appendix 19-Template for a CHU Annual
Report”, 2007, s.295-300.
51
doğrultusunda, ancak ulusal koşullar göz önüne alınarak oluşturulmuştur.84
Bölümün bundan sonraki başlıkları altında öncelikle söz konusu ülkelerin AB
üyelikler süreçlerine ve KİMK sisteminin oluşturulmasına ilişkin genel bir bilgi
verilecek ve ardından temel olarak bu ülkelerdeki MUB yapılanmaları üzerinde
durulacaktır.
2.2. BULGARİSTAN ÖRNEĞİ
Bulgaristan85 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez 1988’de
başlamıştır. 1993’de Ortaklık Anlaşması86 imzalanmış olup bu Anlaşma 1995’te
yürürlüğe girmiştir. AB ile Bulgaristan arasındaki işbirliğinin genel çerçevesini
çizen Ortaklık Anlaşması’nı takiben Bulgaristan Aralık 1995’te tam üyelik
başvurusunda bulunmuştur. Komisyon’un başvuruyu 1997 tarihli Görüşünde87
olumlu karşılaması üzerine ilk İlerleme Raporu Kasım 1998’de yayımlanmıştır.88
1999 yılında yayımlanan ikinci İlerleme Raporu’nda ise Bulgaristan ile katılım
müzakerelerinin resmen açılması önerilmiştir. Aralık 1999’da gerçekleştirilen
Helsinki Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda
84
R. de Koning, 2007, s.126-128; s.292-294.
Başkenti Sofya olan Bulgaristan’ın yüzölçümü 110.879 km2, nüfusu ise 7.606.551’dir. Ülkenin
GSMH’si 90,54 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 12.600 dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
86
Ortaklık Anlaşması, AB ile Birlik üyesi olmayan bir ülke arasında imzalanan ve söz konusu
ülkenin AB üyesi olabilmesi amacıyla üstlenmesi gereken yükümlülükleri ortaya koyan işbirliği
anlaşmasıdır. Anlaşma kapsamında anılan ülkeden siyasi, ticari, ekonomik, sosyal ve kültürel
alanlarda reform yapması ve bu çerçevede birtakım taahhütleri üstlenmesi beklenmektedir.
Reformların gerçekleştirilebilmesi için Birlik tarafından bu ülkeye fon aktarılmakta olup, ülkenin
sanayi ve tarım ürünlerinin AB pazarlarına tarife uygulanmaksızın girmesine olanak
sağlanmaktadır.
87
European Commission, Commission Opinion on Bulgaria’s Application for Membership of the
European Union, DOC/97/11, 15th July 1997, Brussels, s.5.
88
Komisyon’un MDA ülkelerinin üyelik başvuruları üzerine yorumlarını sunduğu Görüş
(Avis/Opinion) belgelerinde, 22 Haziran 1993 tarihinde yapılan Kopenhag Hükümet ve Devlet
Başkanları Zirvesi’nde belirtilen ve siyasi, ekonomik ve Birlik müktesebatının benimsenmesi
olmak üzere üç grupta toplanan kriterleri karşılamaları gerektiği vurgulanmaktadır. Kopenhag
Kriterleri olarak bilinen ölçütler, aday ülkelerin AB'ye üye olmak için yerine getirmeleri gereken
koşullardır. Söz konusu Kriterler şunlardır:
 Siyasi Kriter: Demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını ve azınlık haklarını
güvence altına alan kurumların varlığı.
 Ekonomik Kriter: İşleyen ve aynı zamanda Birlik içinde rekabetçi baskılara ve diğer serbest
piyasa güçlerine dayanabilecek bir serbest piyasa ekonomisinin varlığı.
 Birlik Müktesebatının Benimsenmesi: Siyasi, ekonomik ve parasal birliğin hedeflerine bağlı
kalmak üzere üyelik için gerekli yükümlülükleri yerine getirebilme kapasitesine sahip olmak.
85
52
Bulgaristan ile katılım müzakereleri Şubat 2000’de başlamıştır.89 15 Haziran 2004
tarihinde ise 31 fasıl geçici olarak müzakerelere kapatılmıştır.90 17 Aralık 2004
tarihinde gerçekleştirilen Brüksel Zirvesi’nde katılım müzakereleri sonuçlanmış
ve Bulgaristan’ın Ocak 2007’de tam üyeliğe kabulüne karar verilmiştir. Bu
kapsamda Katılım Anlaşması 2005 tarihinde imzalanmış olup Komisyon’un
26 Eylül 2006 tarihli İzleme Raporu sonucunda Bulgaristan’daki ilerlemelerin
herhangi bir ertelemeye neden olmayacak yeterlilikte gerçekleştirildiğinden
hareketle ülkenin anılan tarihte üye olması tekrar onaylanmıştır.91 Bulgaristan
1 Ocak 2007 tarihinde Birliğe tam üye olmuştur.92
Bulgaristan’da AB’ye katılım süreciyle başlayan kamu mali yönetimi ve
kontrol sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden Maliye Bakanlığı
sorumludur. Bu çerçevede, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
merkezi uyumlaştırma fonksiyonu tek bir çatı altında Maliye Bakanlığı
bünyesinde ve doğrudan bakana bağlı olan İç Kontrol Genel Müdürlüğü (Internal
89
1 Mayıs 2004 tarihinde gerçekleşen beşinci genişleme sürecinde, siyasi kriterleri yerine getirmiş
olan on ülkeden “ilk dalga ülkeler” ya da “Lüksemburg Grubu” olarak adlandırılan Çek
Cumhuriyeti, Estonya, GKRY, Macaristan, Polonya ve Slovenya ile müzakerelere başlama kararı
Aralık 1997 tarihli Lüksemburg Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınmıştır. “İkinci
dalga ülkeler” ya da “Helsinki Grubu” olarak adlandırılan Bulgaristan, Romanya, Malta, Letonya,
Litvanya ve Slovakya için katılım müzakerelerine başlama kararı ise Aralık 1999 tarihli Helsinki
Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınmıştır.
90
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 17 Mayıs 2001 tarihinde başlamış olup fasıl
1 Ekim 2002 tarihinde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise tamamen kapatılmıştır.
Nitekim 12-13 Aralık 2002’de Kopenhag’da gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları
Zirvesi’nde Çek Cumhuriyeti, Estonya, GKRY, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya,
Slovenya ve Slovakya ile tüm fasıllardaki katılım müzakereleri sona ermiş ve AB’nin beşinci
genişleme dalgasının 1 Mayıs 2004 tarihinde gerçekleştirileceği kararlaştırılmıştır.
AB’ye Mayıs 2004’de üye olan söz konusu ülkelere yönelik katılım müzakereleri toplam
31 fasılda yürütülmüş olup “Mali Kontrol” 28 No’lu fasıl kapsamında ele alınmıştır. Anılan
ülkelerin katılım tarihi itibariyle “Mali Kontrol” alanında AB müktesebatını kendi ulusal
mevzuatlarına aktarıp uygulayabilecekleri yeterlilikte olmaları ve bu kapsamda faslın
müzakerelere tamamen kapanması hususu Avrupa Komisyonu’nun Raporunda da açıkça
belirtilmiştir; bkz. European Commission, Report on the results of the negotiations on the
accession of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia, Lithuania, the
Czech Republic and Slovenia to the European Union, prepared by the Commission’s departments,
s.54,http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/enlargement_process/future_prospects/negotiati
ons/eu10_bulgaria_romania/negotiations_report_to_ep_en.pdf (08.02.2010). 2006 yılından bu
yana ise aday ülkelerle katılım müzakereleri toplam 35 fasılda yürütülmektedir. “Mali Kontrol” ise
32 No’lu fasıl kapsamında ele alınmaktadır.
91
European Commission, Bulgaria 2005 Comprehensive Monitoring Report, (SEC(2005)1352),
Brussels, 25.10.2005, s.75.
92
Bulgaristan-AB İlişkileri hakkında daha fazla bilgi için bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme
Genel Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/bulgaria/eu_bulgaria_relations_en.htm (13.01.2010)
53
Control Directorate) tarafından yerine getirilmektedir. MUB görevini yerine
getiren söz konusu Genel Müdürlüğün yanı sıra ülkede KİMK alanının
geliştirilmesine yönelik tavsiyelerde bulunan danışma niteliğine haiz ve
bakanlıklar arası yapıda Mali Yönetim ve Kontrol Danışma Konseyi (Advisory
Council for Financial Management and Control) bulunmaktadır. Merkezi
olmayan yapılanma çerçevesinde kamu kurumlarında iç denetim fonksiyonu iç
denetim birimlerince yerine getirilmektedir. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra
ülkede KİMK sisteminin genel çerçevesini mali yönetim ve kontrol alanını
düzenleyen Kamu Sektöründe Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, iç denetim
alanını düzenleyen Kamu Sektöründe İç Denetim Kanunu ile teftiş alanını
düzenleyen Kamu Mali Teftiş Kanunu oluşturmaktadır.
Bulgaristan’da KİMK sisteminin oluşturulması çerçevesinde yönetsel
hesap verebilirlik ilkesine dayalı bir iç kontrol sistemi ile iç denetimin
kurulmasına yönelik ilk düzenleme, 27 Ekim 2000 tarihinde Ulusal Meclis
tarafından kabul edilen ve 1 Ocak 2001 tarihinde yürürlüğe giren Kamu İç Mali
Kontrol Kanunu (Public Internal Financial Control Act) olmuştur. Kanun
kapsamında mali yönetim ve kontrol, teftiş ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu, 2001-2005 yılları arasında Maliye Bakanlığı içinde
kurulan ve Maliye Bakanı’na doğrudan rapor sunan bağımsız yapıdaki Kamu İç
Mali Kontrol Ajansı (PIFC Agency-PIFCA) tarafından yürütülmüştür. Ancak
2003 İlerleme Raporu’nda yer alan tavsiyeler doğrultusunda mali yönetim ve
kontrol sistemlerinin uyumlaştırılmasında sorumluluk Maliye Bakanlığı’na
devredilmiştir.93 2004 İlerleme Raporu’nda94 belirtilen tavsiyeler doğrultusunda
ise iç denetim ve teftiş fonksiyonları birbirinden tamamen ayrılmış ve bu
kapsamda KİMK Ajansı, iç denetim alanındaki merkezi organ rolünü
kaybetmiştir. Merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde iç denetim fonksiyonu
kamu kurumlarında oluşturulan iç denetim birimlerince yerine getirilmeye
başlanmıştır. KİMK Ajansı, Kamu Mali Teftiş Ajansı’na (Public Financial
Inspection Agency-PFIA) dönüştürülmüş ve yalnızca teftiş görevlerinin yerine
93
European Commission, 2003 Regular Report from the Commission on Bulgaria’s Progress
Towards Accession, Brussels, s.114.
94
European Commission, 2004 Regular Report From the Commission on Bulgaria’s Progress
Towards Accession, (SEC(2004)1199), Brussels, s.132.
54
getirilmesinden sorumlu olmuştur. KİMK Kanunu ile Ajans’a ilaveten, 2006
yılına kadar faaliyet gösteren, KİMK alanında stratejik planlama yapmak ve
ülkede iç kontrolün geliştirilmesinden sorumlu olmak üzere 4 Temmuz 2002
tarihli Bakanlar Kurulu Kararı (BKK) ile başkanlığını Maliye Bakanı’nın yaptığı
ve üyelerini bakanlar, Sayıştay Başkanı ve Ajans yöneticisinin oluşturduğu bir
KİMK Konseyi kurulmuştur. Ancak 2006 yılından itibaren Konsey’in yerini
Maliye Bakanı başkanlığında, MYK ve iç denetim alanlarındaki uzmanlardan
oluşan Mali Yönetim ve Kontrol Danışma Konseyi almıştır. Danışma Konseyi bu
alandaki faaliyetlerini halen yürütmektedir.
KİMK sisteminin güçlendirilmesi ve sistemin uluslararası kontrol ve
denetim standartları ile AB en iyi uygulamalarına uyumlu hale getirilmesi
yönündeki yasal ve idari düzenlemelere referans oluşturan ilk belge 19 Eylül 2002
tarihli KİMK Politika Belgesi’dir. Politika Belgesi Eylül 2005’te güncellenmiştir.
Belgede, kamu sektöründe yönetsel hesap verebilirlik ilkesinin yerleştirilmesi
suretiyle mali yönetim ve kontrol sisteminin güçlendirilmesi, harcamacı
kuruluşlarda bağımsız iç denetim yapılarının oluşturulması ve Maliye Bakanlığı
bünyesinde kamu sektöründe mali yönetim ve kontrol ve iç denetim alanlarının
uyumlaştırılmasından sorumlu merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması
temel öncelikler olarak belirlenmiştir.95 Politika Belgesi, 16 Haziran 2005 tarihli
BKK ile alınan ve ülkenin Mali Kontrol faslı çerçevesinde Komisyon ve OECDSIGMA tarafından önerilen tavsiyelerin yerine getirilmesi için bir takvim sunan
Kamu İç Mali Kontrolün Geliştirilmesi Stratejisi’ni destekleyici niteliktedir.96
Strateji Belgesi ile, Politika Belgesi’ne ekli Eylem Planı’nda yer alan faaliyetlerin
uygulamasını izlemekten sorumlu bir Yönlendirme Grubu (Steering Group)
oluşturulmuştur. Anılan Grup, Politika Belgesi’nde belirtilen öncelikler ve Eylem
Planı’nda takvimlendirilen faaliyetler doğrultusunda alınan kararların KİMK
Konseyi ile koordine edilmesi ve uyumlaştırılması faaliyetlerini yerine
95
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Policy Paper on Public Internal Financial Control in
the Republic of Bulgaria, Sofia, September 2005, s.4-5, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
96
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Annual Report on Development of Public Internal
Financial Control in Bulgaria 01.06.2004-31.05.2005, s.2-3, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
55
getirmiştir.97 Strateji Belgesi’nde öngörülen reform çalışmaları, merkeziyetçi
yapıdaki sistemi yönetim sorumluluğu yaklaşımına yakınlaştırmayı hedeflemiştir.
Ancak Yönlendirme Grubu’nun faaliyetleri 2008 yılı itibariyle sona ermiştir.
2008-2010 dönemi için Mali Yönetim ve Kontrol ve İç Denetimin Geliştirilmesi
Stratejisi
ve
Strateji’nin
uygulanmasına
yönelik
yıllık
Eylem
Planları
oluşturulmuştur.
Avrupa
Komisyonu
ve
OECD-SIGMA
tarafından
yapılan
değerlendirmelerin paralelinde, Strateji Belgesi’nde de öngörüldüğü üzere, KİMK
alanını belirleyen mevzuat üçe ayrılmıştır. Bu çerçevede, Kamu Sektöründe Mali
Yönetim ve Kontrol Kanunu98 (Law on Financial Management and Control in the
Public Sector-LFMCPS), Kamu Sektöründe İç Denetim Kanunu99 (Law on
Internal Audit in the Public Sector- LIAPS) ve Kamu Mali Teftiş Kanunu100
(Public Financial Inspection Law-LPFI) KİMK Kanunu’nun yerini almıştır. Yine,
Strateji Belgesi doğrultusunda 198 sayılı ve 12 Eylül 2005 tarihli BKK ile Maliye
Bakanlığı bünyesinde, İç Kontrol Genel Müdürlüğü oluşturulmuştur. Halihazırda
Genel Müdür, MYK MUB Daire Başkanı, İç Denetim MUB Daire Başkanı, MYK
MUB’da görev alan altı uzman, İç Denetim MUB’da görev alan dört uzman ve
Genel Müdür’ün teknik asistanı olmak üzere toplamda on dört kişiden101 oluşan İç
Kontrol Genel Müdürlüğü’nün, Kamu Sektöründe Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu’nda belirtildiği üzere temel görevleri şunlardır:
97
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Policy Paper on Public Internal Financial Control in
the Republic of Bulgaria, s.8.
98
Republic of Bulgaria National Assembly, Law on Financial Management and Control in the
Public Sector, State Gazette, issue 21, 10 March 2006, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
99
Republic of Bulgaria National Assembly, Law on Internal Audit in the Public Sector, State
Gazette, issue 27, 31 March 2006, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
100
Republic of Bulgaria National Assembly, Public Financial Inspection Law, State Gazette, issue
33, 21.04.2006, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
101
İç Kontrol Genel Müdürlüğü, MYK MUB ve İç Denetim MUB’da çalışan toplam personel
sayısı ve unvanlarına ilişkin bilgilere, Bulgaristan Maliye Bakanlığı, İç Kontrol Genel Müdürlüğü,
Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi ile Şubat 2010’da e-posta ile yapılan
haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
56
 Kamu kurumlarında mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
koordinasyon ve uyum çalışmalarını yürütmek,
 Bu alanlardaki metodolojiyi uluslararası standartlar ve AB en iyi
uygulamaları doğrultusunda geliştirmek,
 Söz konusu alanlardaki devlet politikasını yönetmek, koordine etmek ve
Avrupa Komisyonu ile bu alandaki ilişkileri yürütmek.102
Ayrıca söz konusu BKK ile merkezi uyumlaştırma fonksiyonu görevleri İç
Kontrol Genel Müdürlüğü’ne devredilmiştir. Bu kapsamda mali yönetim ve
kontrol alanındaki uyumlaştırma görevi daha önce Maliye Bakanlığı bünyesindeki
Hazine Genel Müdürlüğü’nde yer alan Bütçe Kontrolü Metodolojisi Birimi’nce
(Methodology of the Budget Control Department) yerine getirilirken yeni
yapılanma kapsamında bu görev 2004 yılında İç Kontrol Genel Müdürlüğü
bünyesinde oluşturulan ve doğrudan bakana rapor sunan MYK MUB’a
devredilmiştir.103 Halihazırda altı uzman ve daire başkanı olmak üzere yedi
kişiden oluşan MYK MUB’un, Kamu Sektöründe Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu’nda belirtildiği üzere temel görevleri şunlardır:
 Mali yönetim ve kontrol sistemlerinin iç kontrol alanındaki uluslararası
standartlara uyumunu sağlamak üzere standartlar, metodolojiler ve
rehberler oluşturmak,
 Risk yönetimi politikaları ve modellerinin geliştirilmesi doğrultusunda
yöneticilere destek olmak,
 Kamu kurumlarında mali yönetim ve kontrol sistemlerini analiz ve takip
etmek ve yıllık rapor hazırlamak,
 Mali yönetim ve kontrol ile yönetsel hesap verebilirlik konularında
mesleki eğitim faaliyetlerini yürütmek.104
102
İç Kontrol Genel Müdürlüğü’nün görevleri için bkz. Bulgaristan Maliye Bakanlığı resmi
internet sayfası, http://minfin.bg/en/page/48 (15.01.2010).
103
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Annual Report on Development of Public Internal
Financial Control in Bulgaria 01.06.2004-31.05.2005, s.19-21.
104
MYK MUB’un görevleri için bkz. Bulgaristan Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası,
http://minfin.bg/en/page/48 (15.01.2010).
57
MYK MUB’un temel düzenlemeleri ise şunlardır:
 Kamu Sektöründe Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu
 MYK alanında Metodolojik Rehberler
 Kamu Kurumlarında Risk Yönetim Sürecine İlişkin Rehber
 Kamu Kurumlarında Yönetsel Hesap Verebilirliğin Uygulanmasına İlişkin
Yönerge
 Ön Mali Kontrolün Uygulanmasına İlişkin Yönerge
 Mali Yönetim ve Kontrol Sistemlerinin Değerlendirilmesine İlişkin Yıllık
Anket105
Benzer şekilde, KİMK Ajansı bünyesinde yer alan Denetim Faaliyetlerinin
Metodolojisi ve Uyumlaştırılması Müdürlüğü (Harmonization and Methodology
of the Audit Activities Directorate) tarafından yürütülen iç denetim alanındaki
uyumlaştırma görevi, 2006 yılında İç Kontrol Genel Müdürlüğü İç Denetim
MUB’una devredilmiştir.106 Halihazırda dört uzman ve daire başkanı olmak üzere
toplamda beş kişiden oluşan İç Denetim MUB’un, Kamu Sektöründe İç Denetim
Kanunu’nda belirtildiği üzere görevleri şunlardır:
 Kamu kurumlarında iç denetim alanında tek bir metodoloji oluşturmak ve
kamu kurumlarında ve harcama merkezlerinde oluşturulan iç denetim
birimlerinin faaliyetlerine destek olmak üzere yıllık planlama rehberleri ve
standart raporlama formları oluşturmak,
 İç denetim birimlerine ilişkin bilgileri (birimin statüsü, iç denetçileri gibi)
ihtiva edecek bir veri tabanı oluşturmak,
105
MYK MUB ile İç Denetim MUB’un temel düzenlemeleri hakkındaki bilgiye, Bulgaristan
Maliye Bakanlığı, İç Kontrol Genel Müdürlüğü, Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Birimi ile Şubat 2010’da alınan e- posta ile yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
106
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Annual Report on Development of Public Internal
Financial Control in Bulgaria, s.3.
58
 Uluslararası İç Denetim Standartları ile İç Denetçilere Yönelik Etik
Kurallar’ın kamu kurumlarında ve harcama birimlerinde uygulandığını
denetlemek,
 Yöneticilere ve iç denetçilere yönelik mesleki eğitim faaliyetlerini
yürütmek.107
İç Denetim MUB’un temel düzenlemeleri ise şunlardır:
 Kamu Sektöründe İç Denetim Kanunu
 İç Denetçilere Yönelik Etik Kurallar
 Kamu Sektöründe İç Denetim Standartları
 İç Denetim Faaliyetleri Yıllık Raporu’nun Hazırlanmasına İlişkin Rehber
 Kamu Kurumları İç Denetim Birimleri Şartı’nın Geliştirilmesine Yönelik
Rehber
 İç Denetim Yönergesi- III Cilt
İç Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yanı sıra Maliye Bakanlığı bünyesinde
2006 yılında Kamu Sektöründe İç Denetim Kanunu ile kurulan ve doğrudan
bakana bağlı olan İç Denetim Genel Müdürlüğü ise iç denetim fonksiyonunun tüm
yapılar, programlar, eylemler ve süreçler çerçevesinde Maliye Bakanlığı ve
Bakanlığın AB bütçesinden yararlanan birimlerinde yerine getirilmesinden
sorumlu temel birim haline gelmiştir.108
Bulgaristan’da
KİMK’in
kurumsal
çerçevesi
aşağıdaki
Şekil
IV
kapsamında özetlenebilir:
107
İç Denetim MUB’un görevleri için bkz. Bulgaristan Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası,
http://minfin.bg/en/page/48 (15.01.2010).
108
Bkz. Bulgaristan Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, http://www.minfin.bg/en/page/47
(15.01.2010).
59
Mali Yönetim ve
Kontrol Danışma
Konseyi
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
İç Denetim
Genel
Müdürlüğü
İç Kontrol
Genel
Müdürlüğü
İç Denetim
MUB
Kamu Mali
Denetim
Ajansı
MYK
MUB
Kaynak: Policy Paper on Public Internal Financial Control in the Republic of Bulgaria, September
2005, http://www.minfin.bg/en/page/215 (15.01.2010).
Şekil IV- Bulgaristan’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak Bulgaristan’da KİMK sisteminin oluşturulmasına AB’ye
uyum süreciyle başlanmıştır ve sürecin başından itibaren sorumlu olan temel
organ Maliye Bakanlığı olmuştur. Avrupa Komisyonu’nun görüşü doğrultusunda
doğrudan bakana rapor sunan MUB’lar Maliye Bakanlığı içinde kurulmuştur.
Yine Komisyon ve OECD-SIGMA önerileri doğrultusunda, iç denetim, teftiş ve
mali yönetim ve kontrol alanlarını ayrı ayrı düzenleyen üç farklı kanun ile KİMK
sisteminin genel çerçevesi oluşturulmuştur. Bu çerçevede Bulgaristan’da, tek bir
çatı altında, doğrudan bakana bağlı olan İç Kontrol Genel Müdürlüğü’nde, mali
yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarından sorumlu ve işlevsel açıdan
birbirinden farklı iki ayrı MUB yapılanması görülmektedir. MUB’ların yanı sıra
Maliye Bakanı başkanlığında, MYK ve iç denetim alanlarındaki uzmanlardan
oluşan bakanlıklar arası bir yapıya sahip ve danışma niteliğine haiz Mali Yönetim
ve Kontrol Danışma Konseyi bulunmaktadır. Merkezi olmayan yapılanma
çerçevesinde ise kamu kurumlarında iç denetim fonksiyonu iç denetim
birimlerince yerine getirilmektedir.
60
2.3. ÇEK CUMHURİYETİ ÖRNEĞİ
Çek Cumhuriyeti109 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez 1989’da
komünist
rejimin
yıkılmasının
ardından
Çek
ve
Slovak
Federal
Cumhuriyetleri’nin 16 Aralık 1991 tarihinde AB ile Ortaklık Anlaşması
imzalamaları ile başlamıştır. 1 Ocak 1993’te iki ülkenin bağımsızlığını
kazanmalarının ardından aynı yıl Ortaklık Anlaşmaları her iki ülke tarafından ayrı
ayrı, Avrupa Parlamentosu tarafından ise 1995 yılında onaylanmıştır. Daha sonra
Çek Cumhuriyeti, 23 Ocak 1996’da AB’ye üye olmak için resmen başvuruda
bulunmuştur. Bunun üzerine Avrupa Komisyonu Temmuz 1997 tarihli Görüşünde
anılan ülke ile katılım müzakerelerinin başlamasına karar vermiştir.110 Bu
doğrultuda Çek Cumhuriyeti ile AB arasındaki katılım müzakereleri Mart 1998’de
başlamıştır. Komisyon’un söz konusu ülkeye yönelik ilk İlerleme Raporu Kasım
1998’de yayımlanmıştır. Çek yasal sisteminin değerlendirilmesine yönelik tarama
süreci 1999’da 31 fasılda tamamlanmıştır.111 Bunun üzerine, 16 Nisan 2003’te
Atina’da Çek Cumhuriyeti’nin AB’ye Katılımı Anlaşması imzalanmıştır.
Anlaşmanın üye devletlerde onaylanmasının ardından 13-14 Haziran 2003
tarihlerinde Çek Cumhuriyeti’nde gerçekleştirilen referandum sonucunda Çek
halkının %77,3’ü de Birliğe katılımı olumlu karşılamıştır. Böylece 1 Mayıs
2004’te Çek Cumhuriyeti AB’ye tam üye olmuştur.112
Çek Cumhuriyeti’nde AB’ye katılım süreciyle başlayan kamu mali
yönetimi ve kontrol sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden Maliye
Bakanlığı sorumludur. Maliye Bakanlığı mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
109
Başkenti Prag olan Çek Cumhuriyeti’nin yüzölçümü 78.867 km2, nüfusu ise 10.381.130’dur.
Ülkenin GSMH’si 256.7 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 25.100
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
110
European Commission, Agenda-2000: Commission Opinion on the Czech Republic’s
Application for Membership of the European Union, Brussels, 15th July 1997, DOC/97/17, s.1-3.
111
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
2001 yılının ilk yarısında müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
112
Bkz. Çek Cumhuriyeti Dışişleri Bakanlığı resmi internet sayfası, “Çek Cumhuriyeti’nin AB’ye
katılım süreci”,
http://www.czech.cz/en/czech-republic/politics/international-relations/czech-republic-in-theeuropean-union/the-history-of-the-czech-republics-accession-to-the-eu?i= (19.01.2010).
61
alanlarında uyumlaştırma ve geliştirmeden sorumlu merkezi otoritedir. Bakanlık
bünyesinde yer alan Kontrol Genel Müdürlüğü (Control Department) tek bir çatı
altında söz konusu alanlarda merkezi uyumlaştırma görevini yerine getirmektedir.
Genel Müdürlüğün yanı sıra ülkede KİMK ya da iç denetim alanının
geliştirilmesine yönelik tavsiyelerde bulunan danışma niteliğine haiz ve
bakanlıklar arası yapıda bir komite/komisyon bulunmamaktadır. Merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde kamu kurumlarında iç denetim fonksiyonu ise iç denetim
birimleri tarafından yerine getirilmektedir. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra
ülkede KİMK alanını düzenleyen temel yasal düzenleme 320/2001 sayılı Kamu
İdarelerinde Mali Kontrol Kanunu’dur.
Maliye Bakanlığı KİMK alanındaki merkezi uyumlaştırma görevini
öncelikle Mayıs 1998’de Bakanlık bünyesinde yer alan Kontrol Genel
Müdürlüğü’nde oluşturulan Metodoloji ve Mali Kontrol Birimi aracılığıyla yerine
getirmiştir. Anılan Birim diğer bakanlıklardaki kontrol birimleriyle işbirliğinin
geliştirilmesi ve koordinasyonun sağlanması faaliyetlerini yürütmüştür. Ancak
1999 İlerleme Raporu’nda ifade edildiği üzere, Birim iç kontrol alanında genel bir
yönlendirme sağlamak ve metodoloji oluşturmak konusunda yetersiz kalmıştır.113
Bunun üzerine, Mart 2000’de Kontrol Genel Müdürlüğü bünyesinde yeni bir
Metodoloji ve Koordinasyon Birimi kurulmuştur.
Maliye
Bakanlığı’nın
mali
kontrol
alanında
kamu
idarelerinde
metodolojinin geliştirilmesi ve koordinasyonun sağlanmasından sorumlu merkezi
otorite olması, KİMK sisteminin yasal çerçevesini oluşturan ve özellikle yönetsel
sorumluluk ilkesini öne çıkaran 320 sayılı ve Ağustos 2001 tarihli Kamu
İdarelerine Yönelik Mali Kontrol Kanunu’nda114 açık bir şekilde belirtilmiştir.115
113
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Czech Republic’s
Progress Towards Accession, 13.10.1999, s.57.
114
Czech Republic, Ministry of Finance, Act No.320/2001 on the Financial Control within Public
Administration and on Amendment to Certain Acts (The Act on Financial Control), Title I, Section
7(1), s.6., http://circa.europa.eu/ (20.01.2010). Kanun 1 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
115
320/2001 sayılı Kanun, Maliye Bakanlığı’nın bazı düzenlemeleriyle desteklenmektedir. Bunlar;
kontrol metot ve prosedürlerini tanımlayan 416/2004 sayılı Kanun; bütçesel kuralları belirten
218/2000 sayılı Kanun; bölgesel ve yerel bağımsız otoritelere yönelik bütçe kurallarını tanımlayan
250/2000 sayılı Kanun ve usulsüzlüklere ilişkin idari süreçlerin yer aldığı 337/1992 sayılı
Kanun’dur.
62
Bu çerçevede 17 No’lu Kontrol Genel Müdürlüğü, 320/2001 sayılı Kanun’u tadil
eden ve 1 Ocak 2008 tarihinde yürürlüğe giren 298/2007 sayılı Kanun ile, hem
mali yönetim ve kontrol hem de iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonlarını yerine getirmektedir. Genel Müdürlüğün MUB olarak pozisyon,
görev ve fonksiyonlarına ilişkin hükümler 1570/2008 sayılı Kanun ile
güçlendirilmiştir. Genel Müdürlük, kamu idarelerinde idare ve yönetim
kontrolünün koordine edilmesinden ve ulusal mevzuatın AB mevzuatı ile
uyumlaştırmasından sorumlu olarak merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu
üstlenmiştir. Kanun kamu idarelerinde yönetsel sorumluluk ilkesinin bir gereği
olarak iç kontrol sistemlerinin oluşturulmasını gerekli kılmıştır. Bu kapsamda
idareler, faaliyet ve kararlarında etkin, ekonomik ve verimli olmak durumundadır.
Ancak Kanun, KİMK sisteminin temel özelliklerini tanımlamasına rağmen
özellikle iç denetim fonksiyonuna odaklanması ve anlaşılması güç bir metin
olması nedeniyle OECD-SIGMA tarafından eleştirilmiştir.116
Kanun ile ayrıca 30 Haziran 2002 tarihi itibariyle kamu idarelerinde iç
denetim birimlerinin oluşturulması gerekli kılınmıştır. Kanun’un uygulanmasına
ve yeni kamu iç mali kontrol sisteminin işleyişine yönelik hükümleri ortaya koyan
11 Şubat 2002 tarihli ve 64 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK), 1 Mart
2002’de yürürlüğe girerek tüm harcamacı kurumlarda merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde işlevsel anlamda bağımsız iç denetim birimlerinin
kurulmasına yönelik çalışmaları hızlandırmıştır.117 Bu kapsamda, idarelerde en üst
düzey yöneticiye doğrudan bağlı, işlevsel açıdan bağımsız ve yönetsel idare
yapılarından kurumsal olarak ayrı iç denetim birimlerinin oluşturulması gerekli
kılınmıştır.
Avrupa Komisyonu, 2004 tarihli İzleme Raporu’nda Çek Cumhuriyeti’nde
üyeliğe hazırlık çalışmaları çerçevesinde idari yapının sağlanması amacıyla
116
OECD-SIGMA, SIGMA Public Internal Financial Control in the Czech Republic, Report of the
SIGMA Peer Review Team, June 2003, s.25, http://circa.europa.eu/ (20.01.2010).
117
Czech Republic, Ministry of Finance, Decree No.64 of the Ministry of Finance of 11 February
2002, which implements Act No.320/2001 Coll. on Financial Control in Public Administration and
on Amendments to some Acts (the Act on Financial Control), s. 9-10, http://circa.europa.eu/
(20.01.2010).
63
MUB’un işlevselliğinin güçlendirilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Bunun üzerine
KİMK alanında temel çerçeveyi çizen Mali Kontrol Kanunu 2004 yılında
482/2004 tarihli Kanun ile tadil edilerek MUB’un kamu idarelerinde mali yönetim
ve kontrol ile iç denetim alanlarında en iyi uygulamaların geliştirilmesindeki rolü
ve konumu güçlendirilmiştir.118 Böylece Maliye Bakanlığı bünyesindeki Kontrol
Genel Müdürlüğü’nün mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma görevini yürütmesi teyit edilmiştir.
OECD-SIGMA
2003
tarihli
değerlendirmesinde,
Kontrol
Genel
Müdürlüğü’nü, kamu idarelerinde iç denetim ve teftiş sisteminin ve ilgili
metodolojinin oluşturulmasına yönelik fonksiyonlara odaklanması nedeniyle
eleştirmiş ve mali kontrol alanındaki uyumlaştırma fonksiyonunun yeterince
önemsenmediğini ifade etmiştir. Bu çerçevede OECD-SIGMA, KİMK alanında
koordinasyon sağlayacak, Maliye Bakanlığı’na bağlı ancak Bakanlık dışından da
üyelerin bulunacağı merkezi bir birimin kurulmasını önermiştir.119 Ancak, Çek
Cumhuriyeti’nde Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra KİMK alanında düzenlemeler
oluşturulmasından ve sistemin geliştirilmesinden sorumlu bağımsız ve bakanlıklar
arası bir kurul ya da komite bulunmamaktadır.
Avrupa Komisyonu ve SIGMA tarafından yapılan öneri ve eleştiriler
doğrultusunda, KİMK alanındaki merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun daha açık
hale getirilmesi, mali kontrol ile iç denetim ve teftişin birbirinden açık bir şekilde
ayrılması
amacıyla
Maliye
Bakanlığı’nda
yeni
bir örgütsel
yapılanma
oluşturulmuştur. Bu çerçevede, Bakanlığın yönetim ve kontrol sistemleri,
süreçleri ve prosedürlerinin denetimi ve teftiş faaliyetlerinin yerine getirilmesi
doğrudan bakana bağlı İç Denetim ve Teftiş Dairesi sorumluluğunda yürütülmeye
başlanmıştır. Söz konusu daire İç Denetim Birimi ile Teftiş Birimi olmak üzere iki
alt birimden oluşmaktadır.120
118
Czech Republic, Ministry of Finance, The Report on Outcomes of Financial Controls within
Public Administration for 2004, April 2005, s. 29, http://circa.europa.eu/ (20.01.2010).
119
OECD-SIGMA, SIGMA Public Internal Financial Control in the Czech Republic, 2003,
s.27-28, s.35.
120
Bkz. Çek Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, İç Denetim ve Teftiş Dairesi,
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/en_organisation_chart_30603.html (20.01.2010).
64
Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında Bakanlığın merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunu yürüten 17 No’lu Kontrol Genel Müdürlüğü
doğrudan denetim, mali analiz ve sözleşmeler konularında sorumlu müsteşara
bağlı olarak faaliyetlerini sürdürmektedir. Genel Müdürlük, 2005 yılına kadar beş
alt birimden121 oluşurken yeni yapılanma çerçevesinde 2008 yılından itibaren
171 No’lu Merkezi Uyumlaştırma Birimi, 172 No’lu Kamu İdaresi Kontrol Birimi
ve Belediyeler ve 173 No’lu Bölgeler Mali Denetim Birimi olmak üzere üç alt
birimden oluşmaktadır. Kontrol Genel Müdürlüğü’nün görevleri şunlardır:
 Kamu idarelerinde kontrol, iç denetim ve yönetim kontrolünü geliştirmek,
 Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında ulusal mevzuatın AB
mevzuatıyla uyumlaştırılmasını sağlamak,
 İlgili alanlarda AB kurumlarıyla işbirliğinin koordinasyonunu yürütmek,
 Kamu
idare
kontrollerini
ve
kamu
idarelerindeki
iç
denetimin
performansını koordine etmek ve yönetmek,
 Kamu idarelerinde mali kontrol alanında çalışan personel için mesleki
eğitimler düzenlemek ve kılavuzlar hazırlamak.122
Kontrol Genel Müdürlüğü’nün alt birimlerinin görevleri ise şu şekildedir:
 171 No’lu Merkezi Uyumlaştırma Birimi: Kamu kaynaklarının yönetimine
ilişkin mali kontrol ve iç denetim sistemlerinin uyumlaştırılması; KİMK
kavramına yönelik önerilerde bulunma; özellikle iç denetim alanında
metodolojiye yönelik yönergeler hazırlama; IIA’nın ülkedeki birimi olan
Çek Cumhuriyeti İç Denetçiler Enstitüsü ile yakın işbirliği içinde iç
denetçilere yönelik eğitim programlarını düzenleme; AB tarafından
sağlanan yapısal fonların kullanımına yönelik operasyonel programlarla
121
Bu birimler; Kamu İdari Kontrol ve İç Denetimin Uyumlaştırılması Birimi, Kamu İdari Kontrol
Birimi, Yönetsel Kontrolün Uyumlaştırılması Birimi, AB Fonlarının Denetimi Birimi ve Bölgesel
Özerk Birimlerinin İdaresinin Gözden Geçirilmesi Birimi’dir. Bkz. European Commission, DG
Budget- Unit B/3, “Questionnaire for Directors of CHUs for FMC systems: Czech Republic”, s.1,
http://circa.europa.eu/ (20.01.2010).
122
Bkz. Çek Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, Kontrol Genel Müdürlüğü,
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/en_organisation_chart_37827.html (20.01.2010).
65
ilgili denetim sistemlerine yönelik kavramlaştırma, yasal çerçevenin
oluşturulması, metodolojinin belirlenmesi ve yönergelerin oluşturulması;
AFCOS (Anti-Fraud Coordination Service- Dolandırıcılıkla Mücadele
Koordinasyon Birimi) temas noktası görevlerinin yürütülmesi.
 172 No’lu Kamu İdaresi Kontrol Birimi ve Belediyeler: Mali kontrol
alanındaki merkezi kamu idaresi olarak kanunla belirtilen kontrollerin
yerine getirilmesi.
 173 No’lu Bölgeler Mali Denetim Birimi: Yerel düzeyde belediyelere ait
birimlerin ekonomilerini gözden geçirmek üzere 420/2004 sayılı Kanun
kapsamında dış denetim fonksiyonunun yerine getirilmesi.123
Maliye Bakanlığı organizasyon şemasında yer alan İç Denetim MUB ise
AB tarafından üyelik kapsamında sağlanan Yapısal Fonlar, Uyum Fonu124,
Bölgesel Kalkınma Fonu ve Balıkçılık Fonu’nun denetçisi konumundadır. Bu
çerçevede İç Denetim MUB, Birlik tarafından eş finansmanı sağlanan operasyonel
programların tüm uygulama aşamalarında denetimi gerçekleştirmektedir. Birliğin
mali çıkarlarının korunması doğrultusunda Birlik fonlarının uygun kullanımını
denetleyen Birim denetim, mali analiz ve sözleşmeler konularında sorumlu
müsteşara bağlı olarak faaliyetlerini yürütmektedir.125
Çek Cumhuriyeti’nde KİMK’in kurumsal çerçevesi Şekil V kapsamında
özetlenebilir:
123
171 No’lu Merkezi Uyumlaştırma Birimi, bir birim başkanı, bir idari memur, üç avukat, KİMK
alanıyla ilgili dört memur, bir araştırmacı ve AFCOS konusunda görevli beş memur olmak üzere
toplamda on beş kişiden oluşmaktadır. Bu bilgiye ve Kontrol Genel Müdürlüğü’nün alt
birimlerinin görevlerine ilişkin bilgiye Çek Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı, 17 No’lu Kontrol
Genel Müdürlüğü’nün alt birimlerinden biri olan 171 No’lu Merkezi Uyumlaştırma Birimi ile
Ocak 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
124
Birliğin en az gelişmiş üyelerine yönelik olarak 1994 yılında Maastricht Antlaşması ile
oluşturulan Uyum Fonu (Cohesion Fund), AB genelinde ekonomik, sosyal ve bölgesel uyumu
hızlandırmayı ve çeşitli bölgelerin kalkınma düzeyleri arasındaki farkın azaltılmasını amaçlar.
Yapısal Fonlar hakkında daha fazla bilgi için bkz., Ayşenur Onur, “IPA ve Yapısal Fonlar”, Bütçe
Dünyası, Cilt:3, Sayı:31, Kış 2009, s.45-59.
125
Bkz. Çek Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, İç Denetim-Merkezi
Uyumlaştırma Birimi,
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/en_organisation_chart_37830.html (20.01.2010).
66
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
İç Denetim ve
Teftiş Genel
Müdürlüğü
Müsteşar
Kontrol
Genel
Müdürlüğü
İç Denetim
MUB
Merkezi
Uyumlaştırma
Birimi
Metodoloji ve
Raporlama
Birimi
Kamu İdaresi
Kontrol Birimi
ABKF* ve Uyum
Fonu Denetim
Birimi
Belediyeler ve
Bölgeler Mali
Denetim Birimi
Yapısal Fonlar,
ABF** ve
Bölgesel
Programlar
Denetim Birimi
İç
Denetim
Birimi
Teftiş
Birimi
Kaynak: Çek Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı resmi internet sayfasında yer alan örgütlenme
şemasından elde edilen bilgiler ışığında hazırlanmıştır.
* Avrupa Bölgesel ve Kalkınma Fonu126
** Avrupa Balıkçılık Fonu127
Şekil V- Çek Cumhuriyeti’nde KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Çek Cumhuriyeti’nde AB’ye uyum süreci kapsamında
KİMK sisteminin oluşturulması süreci, başından itibaren Maliye Bakanlığı
sorumluluğunda yürütülmüştür. KİMK sisteminde genel çerçeveyi oluşturan
320/2001 sayılı Kamu İdarelerinde Mali Kontrol Kanunu ile mali yönetim ve iç
denetim alanları düzenlenmiştir. Komisyon ve OECD-SIGMA önerileri
126
ABKF (Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu- European Regional Development Fund), Birliğin
bölgeleri arasındaki sosyo-ekonomik dengesizlikleri azaltmak ve en az gelişmiş bölgelerin
kalkınmasını sağlamak amacıyla 1975 yılında oluşturulmuştur.
127
ABF (Avrupa Balıkçılık Fonu-European Fisheries Fund), yetiştiricilik sektörünü ve
sürdürülebilir balıkçılığı güvence altına almak amacıyla 1198/2006 sayılı Konsey Tüzüğü ile
kurulmuştur. Fon, 1 Ocak 2007’den itibaren, 1993 yılında oluşturulmuş olan Balıkçılığın
Yönlendirilmesi Mali Aracı’nın (Financial Instrument for Fisheries Guidance) yerine geçmiştir.
67
doğrultusunda bu alanlarda MUB Maliye Bakanlığı bünyesinde kurulmuştur.
Kontrol Genel Müdürlüğü, kamu idarelerinde mali kontrol, iç denetim ve yönetim
kontrolünü geliştirmek ve koordine etmek ve bu alanlarda ulusal mevzuatın AB
müktesebatıyla uyumlaştırılmasını sağlamaktan sorumlu MUB’tur. KİMK
alanında tek bir çatı altında mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getiren Genel Müdürlük doğrudan
müsteşara bağlıdır. Çek Cumhuriyeti’nde Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra KİMK
alanında düzenlemeler yapmak ve sistemin geliştirilmesinden sorumlu bağımsız
ve bakanlıklar arası bir kurulu ya da komite bulunmamaktadır. Merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde kamu kurumlarında iç denetim fonksiyonu ise iç denetim
birimleri tarafından yerine getirilmektedir.
2.4. ESTONYA ÖRNEĞİ
Estonya128 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler, komünist rejimin
yıkılmasının ardından Ağustos 1991’de Estonya’nın bağımsızlığını ilan etmesi ve
AB’nin Estonya’nın bağımsızlığını resmen tanıması ile başlamıştır. AB ile
Estonya arasında ticaret ortaklığının geliştirilmesi amacıyla serbest ticaret
anlaşmasının imzalanmasını öngören ve katılım öncesi mali yardımların
uygulanmasına yönelik bir temel oluşturan Avrupa Anlaşması (Ortaklık
Anlaşması) 12 Haziran 1995 tarihinde imzalanmış ve 1 Şubat 1998 tarihinde
yürürlüğe girmiştir. Estonya, AB’ye üyelik için resmen 24 Kasım 1995’te
başvurmuştur. Bunu takiben Avrupa Komisyonu 1997 tarihli Görüşünde
Estonya’nın başvurusunu olumlu karşılamıştır.129 13 Aralık 1997 tarihinde
Lüksemburg’da gerçekleştirilen AB Hükümet ve Devlet Başkanları Zirvesi’nde,
Estonya ile katılım müzakerelerinin açılmasına karar verilmiştir. AB’nin
Estonya’ya yönelik ilk İlerleme Raporu 1998 yılında yayımlanmıştır. 31 fasılda
128
Başkenti Tallinn olan Estonya’nın yüzölçümü 45.228 km2, nüfusu ise 1.340.415’tir. Ülkenin
GSMH’si 24.48 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 18.800 dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
129
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Estonia’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/12, 15th July 1997, Brussels, s.5.
68
yürütülen katılım müzakereleri 13 Aralık 2002 tarihinde tamamlanmıştır.130
Estonya’nın AB’ye Katılımı Anlaşması ise 16 Nisan 2003 tarihinde Atina’da
imzalanmıştır. Anlaşma’nın üye devletlerde onaylanmasının ardından 14 Ekim
2003 tarihinde Estonya’da gerçekleştirilen referandum sonucunda halkın
%66,84’ü de Birliğe katılımı olumlu karşılamıştır. Böylece Estonya 1 Mayıs
2004’te AB’ye tam üye olmuştur.131
Estonya’da AB’ye katılım süreciyle başlayan kamu mali yönetimi ve
kontrol sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden Maliye Bakanlığı
sorumludur. Bakanlık bünyesindeki Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (Financial
Control Department) tek bir çatı altında mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
alanlarında
merkezi
uyumlaştırma
görevini
yerine
getirmektedir.
Genel
Müdürlüğün yanı sıra ülkede iç denetim alanına yönelik stratejik hedefleri
belirlemekten sorumlu olan İç Denetim Kurulu (Internal Audit Board)
bulunmaktadır. Merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde iç denetim alanında ise,
kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye
rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra
ülkede KİMK alanını düzenleyen temel yasal düzenlemeler Bütçe Kanunu,
Muhasebe Kanunu, Devlet Kanunu ve Kamu Sektörü Muhasebesi Düzenleyen
Genel Yönetmelik’tir.132
Yukarıda da ifade edildiği üzere Estonya’da KİMK alanından sorumlu
temel otorite Maliye Bakanlığı’dır. 1998 yılında Maliye Bakanlığı bünyesinde
merkezi ve bağımsız bir iç kontrol yapısının oluşturulması kararlaştırılmıştır. Bu
doğrultuda Bakanlık bünyesindeki Koordinasyon ve Kontrol Genel Müdürlüğü,
mali kontrol ve iç denetim alanlarında uluslararası standartlara uyumu sağlamak
130
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
2001 yılının ikinci yarısında müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere
tamamen kapatılmıştır.
131
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “Estonia-EU Relations”,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/estonia_en
.htm (22.01.2010).
132
Estonya’da KİMK alanını düzenleyen bir diğer yasal düzenleme 8 Mart 2010’da yürürlüğe
giren Yeni Denetim Kanunu’dur. Estonya’da KİMK sistemini düzenleyen temel yasal
düzenlemelere ilişkin bilgiye, Estonya Maliye Bakanlığı Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, İç
Denetim Koordinasyon Birimi ile Şubat 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda
ulaşılmıştır.
69
ve ülke içinde koordinasyonu yürütmekten sorumlu birim olarak belirlenmiştir.
KİMK alanında ayrıca Devlet Kanunu’nda 18 Ekim 2000 tarih ve 329 sayılı
Tüzük ile yapılan değişikliklerle, Kanun’un “İç Kontrol ve İç Denetim” başlıklı
altıncı bölümde bu alanlar düzenlemiştir.133 Tüzük ile kamu sektöründe iç kontrol
ve iç denetim faaliyetlerinde koordinasyonu sağlayacak, sisteme yönelik yasal
çerçeveyi oluşturacak ve sistemin işleyişinden sorumlu olacak resmi otorite olarak
Maliye Bakanlığı belirlenmiştir. Bu kapsamda merkezi uyumlaştırma görevi
Şubat 2000’de, Bakanlık bünyesinde, kamu idarelerinde kontrolden sorumlu
müsteşar yardımcısına bağlı Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir.134
Ancak 20 Eylül 2007 tarihli Karar ile Genel Müdürlük, doğrudan müsteşara
bağlanmıştır.135 Görevlerini Devlet Kanunu ile 1 Eylül 2005 tarih ve 232 sayılı
Yürütme Yetkisi olan İdarelerde İç Denetime İlişkin Genel Kurallar
Yönetmeliği’nden alan Genel Müdürlük, KİMK alanında kamu idareleri arasında
koordinasyonun ve uyumun sağlanması ile iç denetim rehberlerinin ve mali
yönetim ve kontrol kılavuzlarının oluşturulmasından sorumludur.
Mali yönetim ve kontrol alanında, Avrupa Komisyonu’nun 2001 tarihli
İlerleme Raporu’nda vurguladığı tavsiyeler136 üzerine Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü, mali kontrol sistemlerinin gelişmesini sağlamak ve bu alanda
metodoloji geliştirmek üzere Ağustos 2002’de “Mali Kontrol Sistemi Rehberi”ni
çıkarmıştır. Böylece, kamu idarelerinde etkin, iyi işleyen ve sistematik bir mali
kontrolün uygulanabilmesi amaçlanmıştır.
KİMK alanında sağlam mali kontrol sistemlerinin uygulanabilmesi için
329 sayılı Tüzük çerçevesinde 1 Ocak 2001 tarihi itibariyle tüm bakanlıklarda ve
önemli harcama birimlerinde doğrudan en üst düzey yöneticiye bağlı ve bağımsız
133
PIFC Expert Group, Working Group on Audit Manuals, “Internal Control Systems in Candidate
Countries Volume II”, November 2004, s.17.
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/35/37/34891262.pdf (25.01.2010).
134
Republic of Estonia, Ministry of Finance, Assessment of Organization of Internal Audit in
Authorities of Executive Power- Final Report No 22 FR, July 7, 2003, s.3, http://circa.europa.eu/
(25.01.2010).
135
Bkz. Estonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
http://www.fin.ee/index.php?id=99196 (25.01.2010).
136
European Commission, 2001 Regular Report From the Commission on Estonia’s Progress
Towards Accession, SEC(2001)1747), Brussels, 13.11.2001, s.85.
70
iç denetim birimlerinin oluşturulması zorunlu hale gelmiştir.137 İç denetçilere
yönelik eğitim faaliyetleri ise bu alanda MUB görevini yürüten Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Genel Müdürlük ayrıca, iç denetim
alanında yeni mevzuat ve metodoloji hakkında rehberlik sağlamak üzere iç
denetçilere yönelik eğitim günleri de düzenlemektedir.
İç denetim alanında tüm iç denetçiler, çalışmalarını iç denetim
hizmetlerinin temel ilkelerini belirleyen ve IIA tarafından oluşturulan Uluslararası
İç Denetim Uygulama Çerçevesi’ne (International Internal Audit Practices
Framework) ve Etik Kurallar’a (Code of Ethics) uygun olarak yürütmektedir.
Mali kontrol sistemlerinin gelişimine yönelik yıllık değerlendirme raporlarını
hazırlayan Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Mayıs 2000’de, iç denetçilerin
sunacağı yıllık değerlendirme raporlarının hazırlanmasına yönelik Kamuda İç
Denetçilere Yönelik İyi İç Denetim Uygulama Rehberi’ni yayımlamıştır.
MYK ve iç denetim alanlarında MUB olarak görevini yürüten Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü ilgili bakanlıklar ile AB fonlarına yönelik denetim
faaliyetlerini yerine getiren ve işlevsel anlamda birbirlerinden ayrı olan iki
Denetim Birimi’nden ve iç denetim sisteminin etkili işleyişi ile denetim
metodolojisinin oluşturulmasından sorumlu olan bir İç Denetim Koordinasyon
Birimi’nden meydana gelmektedir.138 Genel Müdürlüğün başlıca görevleri
şunlardır:
 Kamu
idarelerinde
iç
kontrol
sistemlerinin
ve
iç
denetimin
koordinasyonunu ve analiz faaliyetlerini yürütmek ve sistemin daha iyi
işleyişine yönelik öneriler sunmak,
 Kamu idarelerinde faaliyetlerini yürüten iç denetçilerin çalışmalarının
kalitesini değerlendirmek,
137
Republic of Estonia, Ministry of Finance, Development of Estonian Financial Management and
Control Systems in 2004, BUDG/879/05-EN, Tallinn 2005, s.3, http://circa.europa.eu/
(25.01.2010).
138
a.g.e., s.18.
71
 Mali kontrol sistemlerinin gelişimine yönelik yıllık değerlendirme
raporları hazırlamak,
 AB’den ve diğer dış kaynaklardan sağlanan fonların kullanımına ilişkin
denetimler yapmak,
 Denetim Otoritesi (Audit Authority) olarak AB tarafından sağlanan yapısal
fonların kullanımına ilişkin denetimini yapmak; denetim stratejisi ve yıllık
kontrol raporu ile Avrupa Komisyonu’na rapor sunmak,
 OLAF resmi işbirliği ortağı olarak diğer görevleri yapmak.139
MYK ve iç denetim alanlarında MUB görevini yürüten Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü’nün yanı sıra, 23 Şubat 2004 tarihli Maliye Bakanlığı
Yönergesi ile Bakanlık bünyesinde iç denetime yönelik genel politika ve
prosedürlerin oluşturulmasından sorumlu olan bir İç Denetim Kurulu kurulmuştur.
Görevi iç denetim alanına yönelik stratejik hedefleri belirlemek olan İç Denetim
Kurulu, yeni yapılanma kapsamında, bakanlıklarda kurulmuş olan iç denetim
birimlerinin başkanları ile görevi Estonya Başbakanı’nı politika taslağı oluşturma
ve uygulama konusunda desteklemek olan Devlet İdari İşler Birimi’ni (State
Chancellery)140 temsil
eden yetkililerinden meydana gelmektedir.141 Merkezi
olmayan yapılanma çerçevesinde iç denetim alanında ise, kamu kurumlarında
işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç
denetim birimleri bulunmaktadır.
Estonya’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil VI kapsamında
özetlenebilir:
139
Bkz. Estonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası, Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
http://www.fin.ee/index.php?id=99196 (25.01.2010).
140
Bkz. Estonya Cumhuriyeti Devlet İdari İşler Birimi resmi internet sayfası,
http://www.riigikantselei.ee/?id=665 (25.01.2010).
141
Söz konusu bilgiye, Estonya Maliye Bakanlığı Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, İç Denetim
Koordinasyon Birimi yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme
sonucunda ulaşılmıştır.
72
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
İç Denetim Kurulu
Müsteşar
İç Denetim
Birimi
Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü
İç Denetim
Koordinasyon
Birimi
2. Denetim
Birimi
1. Denetim
Birimi
Kaynak: Estonya Maliye Bakanlığı resmi internet
http://www.fin.ee/index.php?id=6110 (25.01.2010)
sayfası,
Organizasyon
Şeması,
Şekil VI- Estonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Estonya’da AB’ye uyum süreciyle başlayan KİMK
sisteminin
oluşturulması
süreci
başından
itibaren
Maliye
Bakanlığı
sorumluluğunda yürütülmüştür. KİMK sisteminde genel çerçeveyi oluşturan temel
düzenlemeler Bütçe Kanunu, Muhasebe Kanunu, Devlet Kanunu ve Kamu
Sektörü Muhasebesi Düzenleyen Genel Yönetmelik’tir. Özellikle, Devlet
Kanunu’na değişiklik getiren 18 Ekim 2000 tarih ve 329 sayılı Tüzük ile kamu
sektöründe iç kontrol ve iç denetim alanlarında koordinasyonu sağlayacak,
sisteme yönelik yasal çerçeveyi oluşturacak ve sistemin işleyişinden sorumlu
olacak resmi otorite olarak Maliye Bakanlığı belirlenmiştir. Tüzük ile Bakanlık
bünyesindeki
fonksiyonunun
Mali
Kontrol
yerine
Genel
getirilmesinden
Müdürlüğü
sorumlu
merkezi
merkezi
uyumlaştırma
birim
olarak
belirlenmiştir. Böylece, Estonya’da, tek bir çatı altında, doğrudan müsteşara bağlı
olan Mali Kontrol Genel Müdürlüğü mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
alanlarından sorumlu MUB olarak faaliyet göstermektedir. Ülkede iç denetim
alanına yönelik stratejik hedeflerin belirlenmesinden ise İç Denetim Kurulu
sorumludur. Ayrıca merkezi olmayan yapılanma kapsamında iç denetim alanında
73
kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye
rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır.
2.5. GÜNEY KIBRIS RUM YÖNETİMİ ÖRNEĞİ
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi142 (GKRY) ile AB arasındaki diplomatik
ilişkiler ilk kez, Kıbrıs Cumhuriyeti’nin143 en büyük ticari ortağı olan Büyük
Biritanya’nın AB’ye 1961’de başvurması üzerine gerek Kıbrıslı Türkler gerekse
de Kıbrıslı Rumların ortak kararıyla 1962’de AB’ye üyelik başvurusunda
bulunulmasıyla başlamıştır.144 AB ile Kıbrıs arasında Gümrük Birliği145
oluşturacak olan Ortaklık Anlaşması 1973’te imzalanmıştır. Adadaki Kıbrıs Türk
halkının varlığını güvence altına
almak
ve
Kıbrıs'ın Yunanistan'a ilhakını
önlemek amacıyla Türkiye tarafından 20 Temmuz 1974 tarihinde başlatılan Barış
Harekatı’nın ardından ikili müzakerelerde adayı Güney Kıbrıs tarafı tek taraflı
olarak fiilen temsil etmeye başlamıştır.146 4 Temmuz 1990 tarihinde GKRY
142
Başkenti Nicosia (Lefkoşa) olan GKRY’nin yüzölçümü 5896 km2, nüfusu ise 796.875’tir.
Ülkenin GSMH’si 22,85 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 21.200
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
143
Büyük Britanya, Yunanistan ve Türkiye arasında 1959 yılında imzalanan Zürih Antlaşması ile
1960 yılında kurulan Kıbrıs Cumhuriyeti iki toplumlu bir yapıya sahipti. Kıbrıs Cumhuriyeti
Anayasası’nın 50. Maddesi’ne göre biri Türk diğeri Rum tarafından seçilecek olan Cumhurbaşkanı
ve yardımcısının Kıbrıs’ın dış ilişkilerine yönelik kararlarda ayrı ayrı veto hakkı bulunmaktaydı.
Daha da önemlisi Antlaşma’da, Kıbrıs Cumhuriyeti’nin uluslararası siyasi ya da ekonomik bir
birliğe üye olabilmesi için hem Yunanistan’ın hem de Türkiye’nin söz konusu birliğe üye olması
ya da her iki tarafın da onayının alınması şartı bulunmaktaydı.
144
Kıbrıs Cumhuriyeti’nin en büyük ticari ortağı olan Büyük Britanya’nın AB’ye üyelik
başvurusunun Fransa tarafından veto edilmesi üzerine, Kıbrıs’ın üye olma girişimlerini de 1970’li
yıllara kadar sekteye uğratmıştır. Ancak Büyük Britanya’nın 1973’te AB üyesi olması üzerine bu
çabalar 1970’li yılların başında yeniden hız kazanmıştır.
145
Malların ve hizmetlerin serbest dolaşımını iki aşamalı bir süreç çerçevesinde öngören Katılım
Ortaklığı Anlaşması 1987 yılında imzalanmıştır. Antlaşma ile 2002 yılı sonuna kadar gümrük
birliğinin tamamen kurulması öngörülmüştür.
146
Kıbrıs Cumhuriyeti Anayasası’nın Türk tarafını temsil eden Cumhurbaşkanı yardımcısına dış
ilişkilerde veto gücünü vermesi, Güney Kıbrıs tarafının enosis olarak da bilinen Yunanistan ile
birleşme hayallerini imkansızlaştırmıştı. Bu nedenle 1963 yılında Anayasa’da değişiklik yapmak
isteyen Güney Kıbrıs, Türk tarafının söz konusu değişiklikleri reddetmesi üzerine Türkleri
hükümetten zorla çıkarmış ve AB ile ilişkileri adanın tümünü temsil eder halde tek taraflı
yürütmüştür. Enosis’i gerçekleştirmek üzere faaliyet gösteren yasadışı EOKA örgütünün
15 Temmuz 1974’te, Yunanistan’da gerçekleştirilen cunta askeri rejimini desteklemek üzere adada
askeri bir darbe gerçekleştirmek istemesine Türk tarafı 20 Temmuz’da askeri müdahalede ile
cevap vermiştir. Ancak söz konusu müdahale AB tarafından kınanmış ve katılım müzakereleri
adayı temsilen meşru olarak tanınan Güney Kıbrıs ile tek taraflı yürütülmüştür.
74
adanın tümü için tam üyelik başvurusunda bulunmuştur.147 Avrupa Komisyonu,
30 Haziran 1993 tarihli Görüşünde Kıbrıs’ın üyelik başvurusunu olumlu
bulmuştur.148 AB, Aralık 1997’de gerçekleşen Lüksemburg Zirvesi’nde alınan
karar üzerine Kıbrıs ile katılım müzakerelerine 31 Mart 1998 tarihinde
başlamıştır.149 AB’nin Kıbrıs’a yönelik ilk İlerleme Raporu 1998 yılında
yayımlanmıştır. 31 fasılda150 yürütülen katılım müzakereleri tamamlanarak
Kıbrıs’ın AB’ye Katılımı Antlaşması 16 Nisan 2003’te imzalanmıştır. Böylece
GKRY 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye tam üye olmuştur.151
GKRY’de AB’ye katılım süreciyle başlayan kamu iç mali kontrol
sisteminin uyumlaştırılması ve merkezi bir iç kontrol ile iç denetim hizmetlerinin
sunulmasından sorumlu iki ayrı birim görev yapmaktadır. MYK alanında merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonu
Maliye
Bakanlığı’na
bağlı
Hazine
tarafından
yürütülmektedir. Hazine içinde yer alan Muhasebe ve Mali Hizmetler Genel
Müdürlüğü (Accounting and Financial Services Directorate) MYK MUB görevini
yerine getirmektedir. İç denetim alanında ise MUB görevi, tam bağımsız bir
kurum
şeklinde
örgütlenen
ve
başında
İç
Denetim
Komisyoneri’nin
(Commissioner of the Internal Audit) bulunduğu ve İç Denetim Kurulu (Internal
Audit Board) aracılığıyla Bakanlar Kurulu’na rapor vermekten sorumlu olan İç
Denetim Hizmetleri Birimi (Internal Audit Service Unit) tarafından yerine
getirilmektedir. GKRY’de KİMK sisteminin genel çerçevesini ortaya koyan yasal
düzenlemeler, kamu kaynaklarının mali kontrolüne yönelik temel ilkeleri
147
Rumların tek taraflı başvurusu üzerine Kıbrıs Türk tarafı Başkanı Rauf Denktaş, Zürih
Antlaşması’nın sağladığı haklar çerçevesinde Türk tarafının söz konusu başvuruyu reddetmesine
yönelik temel gerekçeleri içeren bir memorandumu AB’ye iletmiştir.
148
European Commission, Commission Opinion on the Application By the Republic of Cyprus for
Membership, COM(93) 313 final, Brussels, 30 June 1993, s.22-23.
149
AB’nin Kıbrıs ile müzakerelere başlama kararı, uzun yıllardır adada çözüm bulmaya çalışan
BM çabalarını olumsuz etkilemiş ve BM Genel Sekreteri Perez de Culler tarafından Kıbrıs
sorununa yönelik çözüm umutlarına darbe vurduğu gerekçesiyle oldukça eleştirilmiştir.
150
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
yine aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
151
AB-GKRY ikili ilişkilerinin tarihsel gelişimi için bkz, “EU-Cyprus Relations”, EUROPA Press
Releases,
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/00/16&format=HTML&aged=0
&language=EN&guiLanguage=en (27.01.2010),
İlhan Öztürk, Sertoğlu, Kamil, Kaptan, Ebru, “Cyprus-EU Relations: Possible Scenarios for the
future”, Pakistan Journal of Applied Sciences, Cilt:2, Sayı:2, 2002, s.2-17,
http://mpra.ub.uni-muenchen.de/257/1/MPRA_paper_257.pdf (27.01.2010).
75
belirleyen Bütçe Kanunu ile iç denetim alanına yönelik kurumsal çerçeveyi çizen
İç Denetim Kanunu’dur.
KİMK alanında yukarıda kısaca açıklanan son yapılanmadan önce, bu
alandaki merkezi uyumlaştırma görevi 2001 yılına kadar Maliye Bakanlığı’na
bağlı Hazine biriminin bünyesinde 1957’de kurulan bağımsız İç Denetim Genel
Müdürlüğü tarafından yürütülmüştür. Ancak anılan Genel Müdürlüğe işlevsel
bağımsızlık kazandırmak amacıyla iç denetim alanında merkezi uyumlaştırma
görevi, başkanlığını Maliye Bakanı’nın yaptığı ve Ocak 2002’de kurulan İç
Denetim Kurulu’na devredilmiştir. 2 Şubat 2002 BKK ile oluşturulan Kurul
tarafından iç denetim alanda İç Denetim Yönergesi, İç Denetim Şartı ve Stratejik
Denetim Planı (2002-2007) yayımlanmıştır. Kurul’un yanı sıra, 23 Temmuz 2003
tarihli ve 114 sayılı İç Denetim Kanunu ile başında İç Denetim Komisyoneri’nin
bulunduğu, İç Denetim Kurulu’na rapor veren ve kamu idarelerinde iç denetim
fonksiyonunu yürütmekten sorumlu olan İç Denetim Hizmetleri Birimi
kurulmuştur.
İç Denetim Kanunu’nda belirtildiği üzere Maliye Bakanı başkanlığında,
diğer iki bakan ile Devlet Genel Saymanı (Accountant General of the Republic) ve
üç yıllığına seçilen bir özel sektör temsilcisinden oluşan ve sekretarya faaliyetleri
Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen İç Denetim Kurulu’nun temel görevleri
şunlardır:
 İç denetim hizmetleri biriminin işlevsel bağımsızlığını güvence altına
almak,
 İç denetim hizmetleri tarafından ülke çapında gerçekleştirilen denetim
sonuçlarını Bakanlar Kurulu’na sunmak,
 Kamu sektöründe iç denetim fonksiyonunun güçlendirilmesi amacıyla
Bakanlar Kurulu’na önerilerde bulunmak,
 İç denetim hizmetleri birimi tarafından yerine getirilen faaliyetlerin
kalitesini gözetmek ve tavsiyelerde bulunmak,
 İç denetim hizmetleri birimince gündeme getirilen hususlara ilişkin olarak
denetlenen kamu kurumlarınca verilen cevapları incelemek,
76
 İç denetim hizmetleri birimi tarafından hazırlanan Yıllık İç Denetim Planı
ile Stratejik Planı onaylamak.152
İç Denetim Kanunu’nda belirtildiği üzere, İç Denetim Hizmetleri
Birimi’nin başında bulunan İç Denetim Komisyoneri’nin başlıca görevleri
şunlardır:
 İç kontrol sistemlerinin etkinliğini ve uygunluğunu incelemek ve
değerlendirmek,
 İç kontrol sistemlerinin ve diğer muhasebe ile ilgili ve operasyonel
konuların uygunluğuna yönelik tavsiyelerde bulunmak,
 İç kontrol sistemleriyle ilgili faaliyet ve prosedürlerin ekonomik, etkinlik
ve etkililiğini incelemek ve değerlendirmek,
 Yönetim ve kontrol sistemlerinin uygunluğunu değerlendirmek,
 Bir önceki yılda iç denetim hizmetleri birimleri tarafından yerine getirilen
faaliyetlerin yer aldığı yıllık raporu yıl sonunda İç Denetim Kurulu’na
sunmak,
 İç denetim alanındaki diğer görevleri yerine getirmek.153
İç Denetim Kurulu ve İç Denetim Komisyoneri’nin görevlerinin
belirtildiği söz konusu Kanun kapsamında Temmuz 2003’te bağımsız bir İç
Denetim Hizmetleri Birimi kurulmuştur. Kanun ile İç Denetim Hizmetleri
Birimi’ne tüm kamu idarelerindeki iç denetim hizmetlerinin yerine getirilmesi
sorumluluğu verilmiştir. Kanun’da ayrıca anılan Birim’in, iç denetime yönelik
görevlerini yerine getirirken makul zamanda gerekli olan tüm bilgiye erişim
hakkının bulunduğu belirtilmekte ve denetlenen kamu idaresinden işlevsel açıdan
tam bağımsız olduğu vurgulanmaktadır.154
152
Republic of Cyprus, Internal Audit Service, Part IV:Internal Audit Board, 23 July 2003,
Internal Audit Act No.114(I)/2003, http://circa.europa.eu/ (27.01.2010).
153
Republic of Cyprus, Internal Audit Service, Part II:Commissioner of Internal Audit, Internal
Audit Act No.114(I)/2003.
154
Republic of Cyprus, Internal Audit Service, Part III:Internal Audit Service, .Internal Audit Act
No.114(I)/2003.
77
GKRY’de KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil VII kapsamında
özetlenebilir:
MYK
alanında
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
İç Denetim
Komisyoneri
Hazine’den sorumlu
Devlet Genel
Saymanı
İç Denetim
Kurulu
Devlet Genel
Saymanı Yardımcısı
İç Denetim
Hizmetleri (İç
denetim MUB)
Muhasebe ve Mali
Hizmetler Genel
Müdürlüğü (MYK
MUB)
İç denetim alanında merkezi
uyumlaştırma
merkezi
uyumlaştırma
Kaynak: GKRY Hazinesi ile İç Denetim Hizmetleri Birimi’nin resmi internet sayfalarından elde
edilen bilgiler ışığında hazırlanmıştır, http://www.treasury.gov.cy, http://www.internalaudit.gov.cy
(27.01.2010)
Şekil VII- Güney Kıbrıs Rum Yönetimi’nde KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Daha önce de belirtildiği üzere, MYK alanındaki merkezi uyumlaştırma
görevi 2001 yılından itibaren Hazine’ye bağlı Muhasebe ve Mali Hizmetler Genel
Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir.155 Genel Müdürlük, hükümetin
hesap verebilirlik sisteminin düzgün ve etkili bir şekilde işleyişi konusunda
sorumlu temel birimdir. Bu kapsamda Genel Müdürlük, maliye politikalarının
etkin uygulanmasını sağlamak amacıyla kamu mali işlemlerinin yasal yönetimiyle
bu işlemlerden sorumlu kişilerin izlenmesi ve gözetiminden sorumludur.156
155
Treasury of the Republic of Cyprus, Annual Report of the Treasury of the Republic of CyprusAccounting and Financial Services Directorate (AFSD)- on Public Internal Financial Control
(PIFC 2004), September 2005, s.3-14.
156
Bkz. Güney Kıbrıs Rum Yönetimi Hazine Muhasebe ve Mali Hizmetler Genel Müdürlüğü
resmi internet sayfası,
http://www.treasury.gov.cy/treasury/treasury.nsf/financial_en/financial_en?OpenDocument
(27.01.2010).
78
Sonuç
olarak,
GKRY’de
MUB’lar
ikili
bir
yapı
çerçevesinde
örgütlenmiştir. Mali Yönetim ve Kontrol alanında merkezi uyumlaştırma görevini
Maliye Bakanlığı’na bağlı Hazine bünyesinde yer alan Muhasebe ve Mali
Hizmetler Genel Müdürlüğü yerine getirmektedir. İç denetim alanında ise merkezi
uyumlaştırma görevi, tam bağımsız bir kurum şeklinde örgütlenen ve başında İç
Denetim Komisyoneri’nin bulunduğu ve bakanlıklar arası bir yapıda oluşturulan
İç Denetim Kurulu aracılığıyla Bakanlar Kurulu’na rapor vermekten sorumlu olan
İç Denetim Hizmetleri Birimi tarafından yerine getirilmektedir. GKRY’de KİMK
sisteminin genel çerçevesini ortaya koyan genel düzenlemeler ise Bütçe Kanunu
ile İç Denetim Kanunu’dur.
2.6. LETONYA ÖRNEĞİ
Letonya157 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler, komünist rejimin
yıkılmasının ardından Ağustos 1991’de Letonya’nın bağımsızlığını ilan etmesi ve
AB’nin Letonya’nın bağımsızlığını resmen tanıması ile başlamıştır. AB ile
imzalanan ve Letonya’da serbest piyasa ekonomisinin yanı sıra insan hakları ve
demokrasi ortamının da oluşturulmasını amaçlayan Ticaret ve Ekonomi Alanında
İşbirliği Anlaşması Mart 1993’te yürürlüğe girmiştir. Ticarete yönelik
kısıtlamaların kaldırılmasını amaçlayan Serbest Ticaret Anlaşması (STA) ise
Ocak 1995’te uygulanmaya başlamıştır. Letonya, 13 Ekim 1995’te AB’ye üyelik
için resmen başvuruda bulunmuştur. Komisyon’un Temmuz 1997 tarihli
Görüşünde MDAÜ’nün tarihsel bağlar gereği Birliğin bir parçası olduğu
yinelenmiş ve Letonya’nın başvurusu olumlu karşılanmıştır.158 AB ile Letonya
arasında Gümrük Birliği’ni kuran Avrupa Anlaşması (Ortaklık Anlaşması) Şubat
1998’de yürürlüğe girmiştir. Letonya ile tarama müzakereleri Mart 1999’da, resmi
müzakereler ise Şubat 2000’de başlamıştır. 31 fasılda yürütülen katılım
müzakerelerinin Aralık 2002’de tamamlanması üzerine Letonya’nın AB’ye
157
Başkenti Riga olan Letonya’nın yüzölçümü 64.589 km2, nüfusu ise 2.261.294’tür. Ülkenin
GSMH’si 32.4 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 14.500 dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
158
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Latvia’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/14, 15th July 1997, Brussels, s.1.
79
Katılımı Anlaşması Nisan 2003’te Atina’da imzalanmıştır.159 Anlaşmanın üye
devletlerde onaylanmasının ardından Eylül 2003’te Letonya’da gerçekleştirilen
referandum sonucunda halkın %69’u Birliğe katılımı olumlu karşılamıştır.
Böylece Letonya 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye olmuştur.160
Letonya’da Birliğe katılım süreciyle başlayan kamu mali yönetimi ve
kontrol sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden sorumlu temel kurum
Maliye Bakanlığı’dır. KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde iç denetim
alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonu tek bir çatı altında Maliye Bakanlığı
bünyesindeki Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü İç Denetim Koordinasyon
ve Metodoloji Birimi (Coordination and Methodology Unit of the Audit and
Revision Department) tarafından yerine getirilmektedir. Mali yönetim ve kontrol
alanında ise parçalı bir yapı mevcuttur. Bu çerçevede, MYK alanında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü
ile Maliye Bakanlığı’nın bağlı kuruluşu olan Hazine tarafından yürütülmektedir.
Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra kamu sektöründe iç denetim sisteminin gelişiminin
değerlendirilmesi ve tek bir iç denetim politikası ve metodolojisinin oluşturulması
amacıyla kurulmuş ve danışma niteliğine haiz bağımsız bir İç Denetim Konseyi
(Internal Audit Council) bulunmaktadır. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise işlevsel anlamda bağımsız ve kurulduğu kamu
idaresinde doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri
bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra, kamu iç mali kontrolüne ilişkin
temel yasal düzenlemeler ise en son 2009 yılında tadil edilen 1994 tarihli Bütçe ve
Mali Yönetim Kanunu ile 4 Aralık 2002 tarihinde yürürlüğe giren 31 Ekim 2002
tarihli İç Denetim Kanunu’dur.161162
159
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2001 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı yılın ikinci yarısında müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
160
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “EU-Latvia Relations”,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/latvia_en.h
tm (02.02.2010).
161
PIFC Expert Group, “Internal Control Systems in Candidate Countries Volume II”, s.20;
OECD- SIGMA, “Latvia Financial Control Assessment 2001”, s.1,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/62/10/36496831.pdf (07.07.2009).
162
Söz konusu kanunların yanı sıra ülkede mali yönetim ve kontrol alanına ilişkin olarak 466 sayılı
İç Kontrol Sisteminin Oluşturulmasına Yönelik Temel Koşullar Tüzüğü ile en son 2006’da tadil
edilen 1992 tarihli Muhasebe Kanunu bulunmaktadır. İç denetim alanında ise 3 Haziran 2003 tarih
ve 306 sayılı Kamu Kurumunda İç Denetimin Performansına İlişkin Prosedürler Tüzüğü, İç
80
Maliye Bakanlığı, mali yönetim ve kontrol ve iç denetim alanlarında
uyumlaştırma ve koordinasyondan sorumlu temel kurumdur. 1998 İlerleme
Raporu’nda mali kontrol alanında kurumsal yapının güçlendirilmesi kapsamında
belirtilen tavsiyeler163 doğrultusunda, Bakanlar Kurulu’nun 9 Şubat 1999 tarihli
Kararı ile Maliye Bakanlığı, mali kontrol ve iç denetim alanlarında
koordinasyonun sağlanması ve standartların oluşturulmasından sorumlu kurum
olarak belirlenmiştir. Bakanlar Kurulu ayrıca, ülkede iç kontrol sisteminin
oluşturulması ve iç denetim kapsamının belirlenmesi amacıyla 23 Mart 1999
tarihinde kapsamlı bir iç denetim sistemi için kavramsal bir çerçeve
oluşturmuştur.164
Benzer
şekilde,
1999
tarih
ve
342
sayılı
İç Denetime Yönelik Düzenlemeler Tüzüğü ile Maliye Bakanlığı’nın iç denetim
sisteminin uygulanması konusunda koordinatör kurum olması yinelenmiştir.
MYK alanında ise metodolojilerin geliştirilmesi ve rehberlerin hazırlanmasında,
Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü ile Maliye Bakanlığı’na
1997 yılından itibaren bağlı olan Hazine’nin sorumlulukları bulunmaktadır. Bu
çerçevede, Bütçe Genel Müdürlüğü, genel bütçenin uygulanması sürecinde elde
edilen bilgiler ışığında mali yönetim sisteminin iyileştirilmesine yönelik kararlar
almaktadır. Hazine ise kamu idarelerinde yönetsel hesap verebilirliğe ilişkin
mevzuatın uygulanmasını koordine etmektedir.
İç denetim alanında ise başlangıçta MUB görevi, 342 sayılı Tüzük ile
Maliye Bakanlığı bünyesinde kurulan, iç denetim alanında uyumlaştırma
fonksiyonu, metodolojinin geliştirilmesi ve rehberlerin hazırlanmasından sorumlu
olan İç Denetim Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmiştir. Genel
Müdürlük, İç Denetim Birimi ile İç Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi
Denetim Metodolojisi Yönetmeliği, 307 sayılı İç Denetçilerin Sertifikasyonuna İlişkin Prosedürler
Tüzüğü, 55 sayılı İç Denetim Birimlerinin Çalışmalarının Performansına İlişkin Prosedürler
Tüzüğü, 625 sayılı İç Denetim Konseyi Tüzüğü ile Avrupa Birliği Tarafından Tamamen ya da
Kısmen Finanse Edilen İç Denetim Program ve Projelerinin Metodolojisi Yönetmeliği
bulunmaktadır. Yasal mevzuat ile ilgili bölüm, Letonya Maliye Bakanlığı, Denetim ve Revizyon
Genel Müdürlüğü İç Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi yetkilileriyle Şubat 2010’da
elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda alınan bilgilerden derlenmiştir.
163
European Commission, 1998 Regular Report From the Commission on Latvia’s Progress
Towards Accession, Brussels, s.42.
164
Dace Nulle, “Latvia Establishes a New Internal Audit System”, SIGMA Public Management
Forum, Cilt:5, Sayı:6, Kasım-Aralık 1999, s.14.
81
olmak üzere iki alt birimden oluşmuştur. İç Denetim Birimi, harcama birimlerinde
kurulan iç denetim birimlerinin kalitesinin değerlendirilmesinden, İç Denetim
Koordinasyon Metodoloji Birimi ise denetim metodolojisinin oluşturulması, iç
denetim alanında taslak mevzuatın hazırlanması, iç denetçilere yönelik eğitim
faaliyetlerinin koordine edilmesi ve iç denetçilerin uzmanlık vasıflarının
geliştirilmesinden sorumlu olmuştur.165 Ancak iç denetim alanındaki MUB görevi
daha sonra İç Denetim Genel Müdürlüğü’nün yerini alan Denetim ve Revizyon
Genel Müdürlüğü tarafından üstlenilmiştir. Halihazırda söz konusu Genel
Müdürlük, İç Denetim Politika Uygulaması ve İzleme Genel Müdür Yardımcılığı,
Mali Revizyon ve Kontrol Genel Müdür Yardımcılığı ile İç Denetim
Koordinasyon ve Metodoloji Birimi olmak üzere üç alt birimden oluşmaktadır. İç
denetim alanındaki merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ise toplam beş kişiden
oluşan İç Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi tarafından yerine
getirilmektedir.
Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü’nün yapısı, amacı, görev ve
işleyişini düzenleyen 21 Aralık 2009 tarihli Yönetmelik’te belirtildiği üzere İç
Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi’nin iç denetim alanındaki temel
sorumlulukları şunlardır;
 Kamu idarelerinde iç denetimin oluşturulmasını ve geliştirilmesini
koordine etmek,
 İç denetim alanında metodoloji ve standartlar geliştirmek,
 Kamu kurumlarındaki iç denetim birimleri tarafından oluşturulan yıllık
denetim faaliyetlerine ilişkin raporları konsolide etmek ve konsolide yıllık
raporu Bakanlar Kurulu’na ve Sayıştay’a sunmak,
 İç denetçilere yönelik hazırlanan eğitimleri koordine etmek ve iç denetçi
uzmanlık vasıflarını geliştirmek,
165
Republic of Latvia, Ministry of Finance, Regulation of Internal Audit Coordination and
Methodology Division of the Internal Audit Department, 2001, s.1-3, http://circa.europa.eu/
(02.02.2010).
82
 İç denetim alanında kamu idarelerine danışmanlık yapmak,
 Her beş yılda bir kamu idarelerinde kurulmuş olan iç denetim birimlerinin
işleyişini değerlendirmek,
 İç Denetim Konseyi’nin sekretarya faaliyetlerini yürütmek.166
İç denetim alanında Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra ayrıca 5 Ekim 1999
tarihli ve 346 sayılı İç Denetim Konseyi’ne Yönelik Düzenlemeler Tüzüğü ile
danışma niteliğine haiz ve bağımsız yapıda İç Denetim Konseyi kurulmuştur.
OECD-SIGMA tarafından vurgulandığı üzere Konsey, kamu sektöründe etkin bir
iç denetim sisteminin uygulanmasında oldukça önemli bir aktördür.167 Konsey, iç
denetim alanında bilgi ve tecrübeye sahip, kamu kurumları, eğitim ve özel sektör
kuruluşlarını temsilen beş yıllığına atanan beş üyeden oluşmaktadır. İç Denetim
Konseyi’nin amacı; iç denetim sisteminin uygulanması, yeknesak bir iç denetim
politikasının oluşturulması ve kamu idarelerinde iç denetim faaliyetlerinin
güçlendirilmesidir.
Konsey’in
sekretarya
hizmetleri
Maliye
Bakanlığı
bünyesindeki İç Denetim Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir. İç
Denetim Kanunu168 ve 1 Ağustos 2006 tarih ve 625 sayılı İç Denetim Konseyi
Tüzüğü’nde belirtildiği üzere Konsey’in temel görevleri şunlardır:
 İç denetim alanında Maliye Bakanlığı tarafından geliştirilen metodoloji ve
tavsiyelere ilişkin görüş bildirmek,
 Bakanlıklar ile diğer kamu kurumları tarafından iletilen iç denetim
raporları kapsamında Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan yıllık iç
denetim raporu taslağı hakkında görüş bildirmek,
166
Letonya’da MUB görevini yürüten Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü’nün alt birimlerine
ve İç Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi’nin görevlerine ilişkin bilgiler, Letonya Maliye
Bakanlığı Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü İç Denetim Koordinasyon ve Metodoloji Birimi
yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda elde
edilmiştir.
167
OECD-SIGMA, SIGMA Peer Assistance for the State Internal Audit System in Latvia,
February-April 2005, s.19, erişim için bkz. Letonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası,
http://www.fm.gov.lv/?eng/internal_audit/workshops,_training,_experience (02.02.2010).
168
İç Denetim Kanunu, 1999 tarihli ve 342 sayılı İç Denetime Yönelik Düzenlemeler Tüzüğü ile
5 Ekim 1999 tarihli ve 346 sayılı İç Denetim Konseyi’ne Yönelik Düzenlemeler Tüzüğü’nü
yürürlükten kaldırmıştır.
83
 Kamu kurumlarında iç denetim sisteminin gelişimini değerlendirmek ve bu
doğrultuda Maliye Bakanlığı’na tavsiyelerde bulunmak,
 Bakanlıklar ve diğer kamu kurumlarındaki iç denetim birimleri tarafından
sunulan iç denetim çalışmalarının iyileştirilmesi ve geliştirilmesine yönelik
tavsiyelerde bulunmak,
 Bakanlıklar ve diğer kamu kurumlarındaki iç denetim birimleri tarafından
sunulan bilgileri iç denetim fonksiyonunun bağımsızlığı ve tarafsızlığı
doğrultusunda değerlendirerek ilgili kurumların üst yöneticilerine görüş
bildirmek.169
İç denetim alanında merkezi olmayan sistemin geliştirilmesi çerçevesinde
ise, 1999 İlerleme Raporu’nda yer alan tavsiyeler170 doğrultusunda, kamu iç mali
kontrol alanında yasal mevzuatın tamamlanması amacıyla bakanlıklarda,
bakanlıklara bağlı kurumlarda ve diğer kamu idarelerinde, işlevsel anlamda
bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri
kurulmuştur. İç denetim birimleri, bağlı oldukları kurumlarda iç kontrol
sisteminin gelişimini değerlendirmekten, riskleri belirlemekten ve kaynakların
etkin ve ekonomik kullanımını gözetmekten sorumludur.171
Letonya’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil VIII kapsamında
özetlenebilir:
169
Republic of Latvia, Ministry of Finance, “Chapter V: Internal Audit Council”, Internal Audit
Law, December 4th, 2002, s.10-11, http://circa.europa.eu/ (02.02.2010).
170
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Latvia’s Progress
Towards Accession, Brussels, 13.10.99, s.55.
171
Bkz. Republic of Latvia, Ministry of Finance, “Internal Audit Book”, Approved by the Decree
of the Ministry of Finance No.994 of November 8,1999,s.3, http://circa.europa.eu/ (02.02.2010);
Republic of Latvia, Ministry of Finance, “Chapter III-Section 7: Establishment of the Internal
Audit Unit”, Internal Audit Law, s.3-4; Cabinet of the Ministers of the Republic of Latvia,
Regulations On Internal Audit in State Agencies, Regulations No.504, 11 December 2001, s.1-3,
http://circa.europa.eu/ (02.02.2010).
84
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Hazine
İç Denetim
Konseyi
Müsteşar
Bütçe Genel
Müdürlüğü
Denetim ve Revizyon Genel
Müdürlüğü
İç Denetim Politika
Uygulaması ve İzleme
Genel Müdür
Yardımcılığı
İç Denetim
Koordinasyon ve
Metodoloji Birimi
Mali Revizyon ve
Kontrol Genel Müdür
Yardımcılığı
Kaynak: Letonya’da KİMK sisteminin kurumsal çerçevesine ilişkin yukarıdaki tablo, Letonya
Maliye Bakanlığı Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü İç Denetim Koordinasyon ve
Metodoloji Birimi yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme
sonucunda alınan bilgiler ile Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilen ve 1996’dan bu yana AB
üyesi ülkeler ile aday ülkeler arasında internet ortamında kaynak ve bilgi paylaşımını sağlayan bir
ağ platformu olan CIRCA’dan (Communication and Information Resource Centre Administrator)
elde edilen ve Letonya’daki KİMK sistemi hakkında bilgi sunan kanun, düzenleme ve raporların
derlenmesiyle hazırlanmıştır, http://circa.europa.eu/.
Şekil VIII- Letonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Letonya’da KİMK sistemine yönelik genel çerçeveyi
oluşturan temel düzenlemeler, Bütçe ve Mali Yönetim Kanunu ve İç Denetim
Kanunu’dur. Söz konusu kanunların yanı sıra KİMK alanını düzenleyen pek çok
tüzük bulunmaktadır. Ülkede AB’ye uyum süreciyle başlayan KİMK sisteminin
oluşturulması süreci başından itibaren Maliye Bakanlığı sorumluluğunda
yürütülmüştür. Maliye Bakanlığı mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
alanlarında koordinasyon ve uyumlaştırmadan sorumlu temel kurumdur.
Letonya’da, KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde iç denetim alanında
merkezi uyumlaştırma fonksiyonu tek bir çatı altında Maliye Bakanlığı
bünyesindeki Denetim ve Revizyon Genel Müdürlüğü İç Denetim Koordinasyon
ve Metodoloji Birimi tarafından yerine getirilmektedir. Mali yönetim ve kontrol
85
alanında ise parçalı bir yapı mevcuttur. Bu çerçevede, MYK alanında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü
ile Maliye Bakanlığı’na bağlı Hazine tarafından yürütülmektedir. Maliye
Bakanlığı’nın yanı sıra, sekretarya faaliyetleri İç Denetim Koordinasyon ve
Metodoloji Birimi tarafından yürütülen ve kamu sektöründe iç denetim sisteminin
gelişiminin değerlendirilmesi ve tek bir iç denetim politikası ve metodolojisinin
oluşturulması amacıyla kurulmuş olan danışma niteliğine haiz bağımsız bir İç
Denetim Konseyi bulunmaktadır. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise işlevsel anlamda bağımsız ve doğrudan en üst düzey
yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri kurulmuştur.
2.7. LİTVANYA ÖRNEĞİ
Litvanya172 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler, komünist rejimin
yıkılmasının ardından 27 Ağustos 1991’de Litvanya’nın bağımsızlığını ilan etmesi
ve AB’nin de Litvanya’nın bağımsızlığını resmen tanıması ile başlamıştır.
Ardından, 11 Mayıs 1992 tarihinde Litvanya ile AB arasında Ticaret ve Ekonomi
Alanında İşbirliği Anlaşması imzalanmış ve söz konusu Anlaşma 1 Şubat 1993
tarihinde yürürlüğe girmiştir. Ticarete yönelik kısıtlamaların kaldırılmasını
amaçlayan STA ise 18 Temmuz 1994’te imzalanmış ve 1 Ocak 1995’te yürürlüğe
girmiştir. Aday ülkelerle AB arasında ticari ilişkilerin temelini oluşturan ve
Gümrük Birliği’ni kuran Avrupa Anlaşması (Ortaklık Anlaşması) 12 Haziran
1995’te imzalanmış ve 1 Şubat 1998’de yürürlüğe girmiştir. Litvanya 8 Aralık
1995’te AB’ye resmen üyelik başvurusunda bulunmuştur. Komisyon, Temmuz
1997 tarihli Görüşünde Litvanya’nın başvurusunu olumlu karşılamıştır.173
13 Aralık 1997 tarihinde gerçekleşen Lüksemburg Devlet ve Hükümet Başkanları
Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda ise Litvanya ile katılım müzakerelerinin
başlaması kararlaştırılmış ve bu doğrultuda 15 Şubat 2000’de müzakereler resmen
172
Başkenti Vilnius olan Litvanya’nın yüzölçümü 65.300 km2, nüfusu ise 3.349.872’dir. Ülkenin
GSMH’si 53,35 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 15.000 dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
173
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Lithuania’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/15, 15th July 1997, Brussels, s.1.
86
başlamıştır. Bu amaçla, Litvanya’ya yönelik ilk İlerleme Raporu 1998’de
yayımlanmıştır. 31 fasılda yürütülen katılım müzakerelerinin 13 Aralık 2002’de
tamamlanması üzerine Litvanya’nın AB’ye Katılımı Anlaşması 16 Nisan 2003’te
Atina’da imzalanmıştır.174 Anlaşma’nın üye devletlerde onaylanmasının ardından
10-11 Mayıs 2003 tarihlerinde Litvanya’da gerçekleştirilen referanduma halkın
%63.37’si katılmış olup, referanduma katılanların %91.07’si Birliğe katılımı
olumlu karşılamıştır. Böylece Litvanya 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye
olmuştur.175
Litvanya’da Birliğe katılım süreciyle başlayan kamu iç mali kontrol
sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel kurum Maliye
Bakanlığı’dır. Bu çerçevede, Maliye Bakanlığı içinde yer alan İç Denetim ve Mali
Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü (Internal Audit and Financial Control
Methodology Department) mali kontrol ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getirmektedir. Mali Kontrol konusundan
sorumlu müsteşara bağlı olan Genel Müdürlük, İç Denetim ve Mali Kontrol
Metodoloji ve İzleme Birimi ile İç Denetim Analiz Birimi olmak üzere iki alt
birimden oluşmaktadır. MYK ve iç denetim alanlarında MUB görevini yerine
getiren söz konusu Genel Müdürlüğün yanı sıra ülkede iç denetim alanında
sistemin koordinasyonu ve geliştirilmesinden sorumlu
olan ve Maliye
Bakanlığı’na tavsiyelerde bulunan İç Denetim Sisteminin İşleyişini Koordine
Etmekten Sorumlu Komite (Committee on Coordination of the Functioning of the
Internal Audit System) bulunmaktadır. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise işlevsel anlamda bağımsız ve doğrudan en üst düzey
yöneticiye
rapor sunan
iç denetim
birimleri
bulunmaktadır.
Kurumsal
yapılanmanın yanı sıra, iç kontrol sistemine ilişkin çerçeve kanun 10 Aralık 2002
174
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2001 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
175
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “Historic Overview of Lithuanian-EU
Relations”,http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/
lithuania_en.htm (04.02.2010). Ayrıca bkz., Litvanya’nın AB’ye üyeliği ve Avro’ya geçişi
hakkında
bilgi
vermek
amacıyla
oluşturulan
www.euro.lt
internet
sayfası,
http://www.euro.lt/en/lithuanias-membership-in-the-eu/historic-overview-of-lithuanian-eu
relations/ (04.02.2010).
87
tarihli ve IX-1253 sayılı İç Kontrol ve İç Denetim Kanunu olup, ilgili diğer
kanunlar Devlet Hazinesi Kanunu, Bütçe Kanunu, Bütçe Kurumları Kanunu,
Muhasebe Kanunu ve Yerel İdareler Kanunu’dur.176177
İç denetim alanında merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde, 1999
İlerleme Raporu’nda da yer alan ve başta bakanlıklar olmak üzere kamu
kurumlarında iç
denetim
birimlerinin oluşturulması
gerektiğine
yönelik
tavsiyeler178 doğrultusunda, 7 Şubat 2000 tarihli ve 127 sayılı Tüzük ile kamu
kurumlarında 31 Temmuz 2000 tarihi itibariyle işlevsel açıdan bağımsız,
bulunduğu idarenin en üst düzey yöneticisine doğrudan rapor sunan ve idarenin
faaliyetlerine etkinlik kazandırmayı amaçlayan iç denetim birimlerinin kurulması
kararlaştırılmıştır. Tüzük kapsamında ayrıca, iç denetim alanında koordinasyonun
sağlanmasından iki ayrı bakanlık sorumlu olmuştur. Bu itibarla, Maliye Bakanlığı,
iç
denetim
birimlerine
denetim
konusunda
metodolojik
rehberliğin
sağlanmasından sorumlu iken Kamu Yönetimi Reformu ve Yerel İdareler
Bakanlığı yönetim ve operasyonel denetim konularında rehberlik sağlanmasından
ve iç denetçilerin eğitimden sorumlu olmuştur.179 Bu kapsamda Aralık 2000’de
Maliye Bakanlığı bünyesinde Bütçe Genel Müdürlüğü’ne bağlı olarak, iç denetim
alanında metodoloji geliştirilmesinden sorumlu olan İç Denetim Metodoloji
Birimi kurulmuştur. Anılan Birimin yanı sıra, Maliye Bakanlığı’na bağlı
Hazine’de yer alan Denetim Bölümü ise, bakanlıklarda iç denetim fonksiyonunun
oluşturulması ve kontrolü faaliyetlerini yerine getirmiştir.180 Ancak Avrupa
Komisyonu’nun 2000 tarihli İlerleme Raporu’nda belirttiği ve söz konusu parçalı
yapının yeniden gözden geçirilerek Maliye Bakanlığı’nın iç denetim alanında
176
PIFC Expert Group, “Internal Control Systems in Candidate Countries Volume II”, s.19.
Söz konusu kanunların yanı sıra 470 sayılı ve 14 Nisan 2003 tarihli “İç Kontrol ve İç Denetimin
Uygulanmasına Yönelik ve İç Denetim Birimlerine İlişkin Standart Düzenlemelerin Kabulüne
İlişkin İlke Kararı” ile 1K-117 sayılı ve 2 Mayıs 2003 tarihli “İç Denetim Metodolojisi
Standartları, Etik Kurallar ve İç Denetim Gerekliliğinin Ölçülmesine Yönelik Rehberlerin
Kabulüne İlişkin Maliye Bakanlığı Direktifi” bulunmaktadır.
178
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Lithuania’s Progress
Towards Accession, Brussels, 13.10.1999, s.54.
179
Government of the Republic of Lithuania, Resolution No.127 On Internal Audit of Public
Service and Public Enterprises of the Republic of Lithuania, February 7, 2000,
http://circa.europa.eu/ (04.02.2010).
180
Republic of Lithuania, Ministry of Finance, “Internal Audit in Public Institutions”, Draft,
03.03.2000, s.6-8, http://circa.europa.eu/ (04.02.2010).
177
88
temel koordinatör kurum olması gerektiği yönündeki tavsiyeleri181 üzerine,
10.12.2002 tarih ve IX-1253 sayılı İç Kontrol ve İç Denetim Kanunu ile Maliye
Bakanlığı’na, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getirmesi, kamu idarelerine metodoloji
alanında rehberlik sağlaması, iç denetim sisteminin işleyişine ilişkin yıllık rapor
hazırlaması, iç denetçilere yönelik eğitimleri koordine etmesi ve iç denetçi
vasıflarını geliştirmesi sorumlulukları verilmiştir.182 Bahse konu görevleri ve
KİMK alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getirmek üzere
Bakanlık bünyesinde 1 Ekim 2001 tarihinde İç Denetim ve Mali Kontrol
Metodoloji Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Halihazırda on dört kişinin çalıştığı
Genel Müdürlük, bir birim başkanı, bir başkan yardımcısı ve yedi uzman olmak
üzere toplamda dokuz kişiden oluşan İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji ve
İzleme Birimi ile bir birim başkanı ve üç uzman olmak üzere toplamda dört
kişiden oluşan İç Denetim Analiz Birimi’nden meydana gelmektedir. 183 Genel
Müdürlüğün merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesindeki temel
görevleri şunlardır:
 Kamu kurumlarında mali yönetim ve kontrol ve iç denetim sistemlerini
geliştirmek,
 Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında metodoloji geliştirmek,
rehberlik sağlamak ve merkezi uyumlaştırma görevlerini yerine getirmek,
 Kamu kurumlarında mali kontrol ve iç denetim alanında taslak mevzuatı
oluşturmak ve mevzuatın uygulanmasını koordine etmek,
 Diğer kamu idareleri tarafından geliştirilen taslak standart mevzuatı
koordine etmek,
181
European Commission, 2000 Regular Report From the Commission on Lithuania’s Progress
Towards Accession, Brussels, 08.11.2000, s.93.
182
The Bank of Lithuania, Republic of Lithuania Law on Internal Control and Internal Audit,
10 December 2002, No.IX-1253, Acts of Law Regulating the Activities of the Banks of Lithuania,
2003/1 (28), ISSN 1392-0464, s.56-57, http://www.lb.lt/eng/publications/pdf/03_1_28us.pdf
(04.02.2010).
183
MUB’ta çalışan toplam personel sayısına ve görevlerine ilişkin bilgiye Litvanya Maliye
Bakanlığı İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü İç Denetim ve Mali Kontrol
Metodoloji ve İzleme Birimi ile Şubat 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda
ulaşılmıştır.
89
 Kamu kurumlarında faaliyet gösteren iç denetim birimlerinin işleyişini
değerlendirmek,
 Yapısal fonlar kapsamında AB tarafından sağlanan mali yardımların iç
denetimini koordine etmek.184
Litvanya’da KİMK alanında MUB görevini yürüten Maliye Bakanlığı’nın
yanı sıra, 9 Mart 2001 tarihli ve 273 sayılı Tüzük ile danışma niteliğine haiz olan
Kamu Sektöründe İç Denetim Sisteminin Gelişimini Koordine Etmekten Sorumlu
İdareler-arası Daimi Komisyon (the Standing Inter-departmental Commission for
Coordinating the Development of the Internal Audit System in the Public Sector)
kurulmuştur. Komisyon Maliye Müsteşarı’nın başkanlığında; Denetim, Muhasebe
ve Varlıklar Enstitüsü Başkan Yardımcısı (Komisyon başkan yardımcısı), İçişleri
Bakanlığı İç Denetim Birimi Başkanı (Komisyon sekreteri), Maliye Bakanlığı’na
bağlı Hazine’den sorumlu üst yönetici, Avrupa Komitesi Genel Müdür Yardımcısı
ve Kamu İdaresi Enstitüsü Başkanı olmak üzere toplam yedi kişiden
oluşmaktadır. Her ay toplanmakta olan Komisyon’a Maliye Bakanlığı tarafından
teknik yardım sağlanmaktadır. Söz konusu Komisyon’un adı, 2004 tarihi itibariyle
İç Denetim Sisteminin İşleyişini Koordine Etmekten Sorumlu Komite (Committee
on Coordination of the Functioning of the Internal Audit System) olarak
değiştirilmiştir. Komite’nin görevleri şunlardır:
 Kamu kurumlarında iç denetim sistemlerinin gelişimini koordine etmek ve
izlemek,
 Kamu sektöründe iç denetimin gelişimine yönelik uzun vadeli plan
oluşturmak,
 Kamu kurumları tarafından hazırlanan iç denetim planlarına yönelik görüş
ve önerilerde bulunmak,
 Kamu kurumlarında iç denetim birimlerinin oluşturulmasına yönelik görüş
bildirmek,
184
İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü’nün merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yerine getirilmesine ilişkin görevleri hakkında bilgiye, Litvanya Maliye Bakanlığı
İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji
ve İzleme Birimi yetkilileri ile Şubat 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda
ulaşılmıştır.
90
 İç denetim metodoloji ve prosedürlerinin uygulanmasını değerlendirmek
ve bu hususlarda görüş ve önerilerde bulunmak,
 Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan yıllık İç Denetim Raporu’nu
değerlendirmek ve Rapor’a ilişkin görüş ve önerilerde bulunmak,
 Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve bir önceki yılda iç denetim
sisteminin işleyişini ortaya koyan yıllık İç Denetim Raporu’nu 1 Şubat’tan
önce hükümete sunmak.185
Litvanya’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil IX kapsamında
özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
İç Denetim Sisteminin
İşleyişini Koordine
Etmekten Sorumlu Komite
Müsteşar
İç Denetim ve Mali Kontrol
Metodoloji Genel Müdürlüğü
(MUB)
İç Denetim ve Mali Kontrol
Metodoloji ve İzleme
Birimi
İç Denetim
Analiz Birimi
Kaynak: Litvanya Maliye Bakanlığı İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü İç
Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji ve İzleme Birimi yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik
posta aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda alınan bilgilerin derlenmesiyle hazırlanmıştır.
Şekil IX- Litvanya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
185
Government of the Republic of Lithuania, Resolution on Composition of a Standing Interdepartmental Commission for Coordinating the Development of Internal Audit System in the
Public Sector, On Approval of the Commission’s Regulations, and on Declaring Void Resolution
No.179 of the Government of the Republic of Lithuania of 13 February 1998 on Approval of the
Implementation Programme (Measures) for the Public Sector Internal Control System No.273,
9 March 2001, Official Gazette, 2001, No.22-735, http://circa.europa.eu/ (04.02.2010).
91
Sonuç itibariyle, Litvanya’da KİMK sistemine ilişkin temel yasal
düzenleme, 10 Aralık 2002 tarihli ve IX-1253 sayılı İç Kontrol ve İç Denetim
Kanunu olmakla beraber bu alana ilişkin tüzük gibi pek çok ikincil düzenleme de
mevcuttur. Ülkede, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
koordinasyon ve uyumlaştırmadan sorumlu temel kurum Maliye Bakanlığı’dır.
Bakanlık çatısı altında yer alan ve doğrudan müsteşara bağlı olan İç Denetim ve
Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü, mali kontrol ve iç denetim
alanlarında MUB görevini yerine getirmektedir. KİMK alanında MUB görevini
yürüten Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra danışma niteliğine haiz, idareler arası bir
yapıda bulunan ve teknik hizmetleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen İç
Denetim Sisteminin İşleyişi Koordine Etmekten Sorumlu Komite bulunmaktadır.
Komite, iç denetim sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesine ilişkin
programların uygulanmasını koordine etmekte ve Maliye Bakanlığı’na danışma
niteliğinde görüşler vermektedir. İç denetim alanında merkezi olmayan yapılanma
çerçevesinde ise kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst
düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır.
2.8. MACARİSTAN ÖRNEĞİ
Macaristan186 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez, Aralık 1991’de
imzalanan ve 1 Şubat 1994’te yürürlüğe giren Ticaret ve Ekonomi Alanında
İşbirliği Anlaşması ile başlamıştır. Anlaşmayı takiben Macaristan 31 Mart 1994’te
AB’ye üyelik başvurusunda bulunmuştur. Komisyon’un Temmuz 1997 tarihli
Görüşünde Macaristan’ın başvurusu olumlu karşılanmıştır.187 Avrupa Anlaşması
(Ortaklık Anlaşması) ise 16 Aralık 1991’de imzalanmış ve 1 Şubat 1994’te
yürürlüğe girmiştir. 13 Aralık 1997’de gerçekleşen Lüksemburg Devlet ve
Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda Macaristan ile
katılım müzakerelerinin başlaması kararlaştırılmış ve bu doğrultuda 30 Mart 1998
186
Başkenti Budapeşte olan Macaristan’ın yüzölçümü 93.026 km2, nüfusu ise 10.030.975’tir.
Ülkenin GSMH’si 186,3 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 18.800
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/; the Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
187
European Commission, Commission’s Opinion on Hungary’s Application for Membership of
the European Union, DOC/97/13, 15th July 1997, Brussels, s.1.
92
tarihinde müzakereler resmen başlamıştır. Bu kapsamda, Macaristan’a yönelik ilk
İlerleme Raporu 1998’de yayımlanmıştır.
31 fasılda yürütülen katılım
müzakerelerinin 13 Aralık 2002’de tamamlanması üzerine Macaristan’ın AB’ye
Katılımı Anlaşması 16 Nisan 2003’te Atina’da imzalanmıştır.188 Anlaşma’nın
imzalanmasından dört gün önce, 12 Nisan 2003 tarihinde gerçekleştirilen
referandum sonucunda ise halkın %84’ü Birliğe katılımı olumlu karşılamıştır.
Böylece Macaristan 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye olmuştur.189
Macaristan’da Birliğe katılım süreciyle başlayan kamu iç mali kontrol
sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite Maliye
Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe ve Maliye Politikası Genel
Müdürlüğü (Directorate for Budget and Fiscal Policy) içinde yer alan MUB, mali
yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu
yürütmektedir. MUB’un başında Genel Müdür Yardımcısı bulunmaktadır. MYK
ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürüten MUB’un
yanı sıra ülkede iç denetim sisteminin işlevsel bağımsızlığını sağlamak ve KİMK
sisteminin geliştirilmesi yönünde Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunmak üzere
2004 yılında oluşturulan ve danışma niteliğine haiz bakanlıklar arası KİMK
Danışma Komitesi (Consultative Inter-ministerial Committee for Public Internal
Financial Control) bulunmaktadır. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız ve
doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır.
Kurumsal yapılanmanın yanı sıra, ülkede KİMK sistemini düzenleyen çerçeve
kanun 1992 tarihli ve XXXVIII sayılı Kamu Maliyesi Kanunu olup, ilgili diğer
yasal düzenlemeler Kamu Kurumlarında, Merkezi Yönetimde ve Sosyal Güvenlik
Kurumlarında İç Kontrol ve İç Denetime Yönelik 15/1999 sayılı BKK; Devlet
188
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
189
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “Hungary-EU Relations”,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/hungary/in
dex_en.htm, (09.02.2010).
93
Kontrol Ofisi’nin Görev ve Yetkilerine İlişkin 61/1999 sayılı BKK ile Maliye
Bakanlığı’nın Görev ve Yetkilerine İlişkin 140/2002 sayılı BKK’dır.190191
1992 tarih ve XXXVIII sayılı Kamu Maliyesi Kanunu Madde 48’de ve
Madde 121/B’de düzenlendiği üzere Maliye Bakanlığı, KİMK sisteminin
geliştirilmesi, koordine edilmesi ve uyumlaştırılması ile KİMK’e ilişkin yasal
mevzuatın hazırlanmasından sorumlu temel otoritedir.192 Maliye Bakanlığı
bünyesinde iç kontrol sisteminin kamu idarelerinde koordinasyonundan ve
kontrol/denetim standart ve kurallarının geliştirilmesinden sorumlu olan MUB’un
kurulmasından önce, 1994 yılından 2000 yılına kadarki dönemde, 61/1999 sayılı
Devlet Kontrol Ofisi’nin Rolü, Sorumlulukları ve Yetkilerine İlişkin BKK ile
kurulan ve bütçenin denetimi kapsamında iç denetimden sorumlu olan ulusal idari
kurum olarak Devlet Kontrol Ofisi (DKO-Government Control Office)
190
Republic of Hungary, Ministry of Finance, “Policy Paper on the Development of the Public
Internal Financial Control System in Hungary”, adopted by the Hungarian Government on 16th
July 2003, s.2, http://www1.pm.gov.hu/web/home.nsf/frames/english (09.02.2010).
Kamu Kurumlarında, Merkezi Yönetimde ve Sosyal Güvenlik Kurumlarında İç Kontrol ve İç
Denetime Yönelik 15/1999 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı (BKK) 193/2003 (XI.26) sayılı BKK ile;
61/1999 sayılı Devlet Kontrol Ofisi’nin Rolü, Sorumlulukları ve Yetkilerine İlişkin BKK ise
312/2006 (XII.23) sayılı BKK ile; 140/2002 sayılı Maliye Bakanlığı’nın Görev ve Yetkilerine
İlişkin BKK ise 171/2006 (VII.28) sayılı BKK ile geçersiz kılınmıştır. Anılan Kararların yanı sıra,
KİMK alanında özellikle MYK sistemini düzenleyen 292/2009 (XII.19) sayılı Kamu Maliyesi
Operasyonlarına İlişkin BKK ile 1/2009 sayılı Kamu İç Kontrol Standartları Kılavuzu ve 2/2009
sayılı Kamu İç Denetim Standartları Kılavuzu bulunmaktadır. Yasal mevzuat ile ilgili bölüm,
Macaristan Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Politika Genel Müdürlüğü Merkezi Uyumlaştırma
Birimi yetkilileri ile Şubat 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda
alınan bilgilerden derlenmiştir.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik stratejiyi
ortaya koyan “Macaristan’da KİMK Sisteminin Geliştirilmesine Yönelik Politika Belgesi”
16 Temmuz 2003’te kabul edilmiş ve 2179/2003 (VII.24.) sayılı BKK ile onaylanmıştır.
191
Kamu Kurumlarında, Merkezi Yönetimde ve Sosyal Güvenlik Kurumlarında İç Kontrol ve İç
Denetime Yönelik 15/1999 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı (BKK) 193/2003 (XI.26) sayılı BKK ile;
61/1999 sayılı Devlet Kontrol Ofisi’nin Rolü, Sorumlulukları ve Yetkilerine İlişkin BKK ise
312/2006 (XII.23) sayılı BKK ile; 140/2002 sayılı Maliye Bakanlığı’nın Görev ve Yetkilerine
İlişkin BKK ise 171/2006 (VII.28) sayılı BKK ile geçersiz kılınmıştır. Anılan Kararların yanı sıra,
KİMK alanında özellikle MYK sistemini düzenleyen 292/2009 (XII.19) sayılı Kamu Maliyesi
Operasyonlarına İlişkin BKK ile 1/2009 sayılı Kamu İç Kontrol Standartları Kılavuzu ve 2/2009
sayılı Kamu İç Denetim Standartları Kılavuzu bulunmaktadır. Yasal mevzuat ile ilgili bölüm,
Macaristan Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Maliye Politikası Genel Müdürlüğü Merkezi
Uyumlaştırma Birimi yetkilileri ile Şubat 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme
sonucunda alınan bilgilerden derlenmiştir.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik stratejiyi
ortaya koyan “Macaristan’da KİMK Sisteminin Geliştirilmesine Yönelik Politika Belgesi”
16 Temmuz 2003’te kabul edilmiş ve 2179/2003 (VII.24.) sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile
onaylanmıştır.
192
Government of the Republic of Hungary, Act No.XXXVIII of 1992 on Public Finances, May
1992, mali kontrolle ilgili maddeler için bkz. http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
94
belirlenmiştir. Yarı bağımsız bir kurum olarak kurulan, başında Başbakan
tarafından atanan bakan düzeyinde bir üst yönetici bulunan ve temel kontrol
otoritesi olarak hükümete doğrudan rapor sunan DKO, 1992 tarihli Kamu
Maliyesi Kanunu’nun 120/A Maddesi’nin verdiği yetkiye dayanarak iç denetim
alanında koordinasyonu sağlamıştır. Benzer şekilde 61/1999 sayılı BKK
kapsamında DKO, merkezi bütçe kapsamındaki kamu kurumlarının yıllık ve altı
aylık denetim programlarının koordine edilmesi ve iç denetçilere yönelik eğitim
programlarının düzenlenmesiyle iç denetim alanında metodolojinin geliştirilmesi
sorumluluğunu
üstlenmiştir.
Ancak
2001
İlerleme
Raporu’nda
Avrupa
Komisyonu, Maliye Bakanlığı ile DKO arasında iç denetim alanındaki görev ve
sorumlulukların netleştirilmesi gerektiğini vurgulamıştır.193 Benzer şekilde
2002 İlerleme Raporu’nda da Komisyon Macaristan’daki KİMK sistemini, iç
denetim alanında, bir yandan Başbakana bağlı DKO’nun bulunmasını diğer
yandan
merkezi
Bakanlığı’nın
uyumlaştırma
yetkilendirilmiş
fonksiyonunu
olmasını,
yürütmek
sistemde
üzere
karışıklığa
ve
Maliye
görev
çakışmasına neden olduğu gerekçesiyle eleştirmiştir. Bu kapsamda söz konusu
Rapor’da
Komisyon
sağlanmasından
ve
tarafından
iç
denetime
iç
denetim
yönelik
alanında
standart
ve
koordinasyonun
metodolojilerin
oluşturulmasından sorumlu temel kurum olarak Maliye Bakanlığı’nın net bir
şekilde tayin edilmesi gerektiği vurgulanmıştır.194 Bu doğrultuda, 2064/2000
sayılı BKK ile Maliye Bakanlığı bünyesinde, KİMK sisteminin geliştirilmesinden
ve MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma ve koordinasyonun
sağlanmasından sorumlu temel birim olarak MUB kurulmuştur. Bu itibarla,
DKO’nun bu alandaki görevleri sona ermiştir195. Bunun yanı sıra, 140/2002 sayılı
Maliye Bakanlığı’nın Görev ve Yetkilerine İlişkin BKK Madde 2(10)’da
belirtildiği üzere KİMK sisteminin geliştirilmesi yönündeki mesleki eğitimlerin
düzenlenmesi sorumluluğu da Maliye Bakanlığı’na verilmiştir. Ayrıca, 61/1999
sayılı BKK’da değişiklik yapan 312/2006 (XII.23.) sayılı Devlet Kontrol Ofisi’ne
193
European Commission, 2001 Regular Report From the Commission on Hungary’s Progress
Towards Accession, SEC(2001)1748, Brussels, 13.11.2001, s. 93.
194
European Commission, 2002 Regular Report From the Commission on Hungary’s Progress
Towards Accession, SEC(2002)1404, Brussels, 09.10.2002, s. 124-125.
195
Republic of Hungary, Ministry of Finance, “Policy Paper on the Development of the Public
Internal Financial Control System in Hungary”, s.13-15.
95
İlişkin BKK kapsamında DKO, Maliye Bakanı’na bağlı ve başkanı Maliye Bakanı
tarafından atanan bir kurum olarak, AB tarafından üyelik kapsamında sağlanan
ABKF, Avrupa Sosyal Fonu196 (ASF) ve Uyum Fonu’nun kullanımına ilişkin
denetim faaliyetlerinin yerine getirilmesinden sorumlu olmuştur. DKO söz konusu
fonların denetimine yönelik hazırladığı yıllık raporları Maliye Bakanı’na
sunmaktadır.197
Daha önce de belirtildiği üzere, Macaristan’da KİMK sisteminin
geliştirilmesi kapsamında MYK ve iç denetim alanlarında koordinasyon ve
uyumlaştırmanın sağlanmasından sorumlu temel kurum Maliye Bakanlığı’dır. Söz
konusu görev ve yetkilerin yerine getirilmesi amacıyla 1992 tarih ve XXXVIII
sayılı Kanun, 193/2002 (XI.26.) sayılı Kamu Kurumlarında İç Denetime Yönelik
BKK ve 140/2002 sayılı BKK’nın verdiği yetkiye dayanarak, 2064/2000 sayılı
BKK ile Maliye Bakanlığı bünyesinde KİMK alanında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonundan
sorumlu
bir
MUB
oluşturulmuştur.
Ancak
MUB’un
kurulmasından önce MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma ve
koordinasyon faaliyetleri, 1992 tarih ve 38 sayılı Kanun kapsamında yine
Bakanlık bünyesinde kurulan Kamu İç Mali Kontrol Geliştirme Genel Müdürlüğü
tarafından yerine getirilmiştir. MUB, 22 Nisan 2003 tarihinde MUB’dan sorumlu
yönetici olarak doğrudan Bakana bağlı olan Komisyoner başkanlığında, Mali
Yönetim ve Kontrol Birimi, İç Denetim Birimi ve Yasal ve Koordinasyon Birimi
olmak üzere üç alt birimden oluşmuştur. Mevcut durumda MUB, Bütçe ve Maliye
Politikası Genel Müdürlüğü bünyesinde yer almaktadır. MUB’un başında Genel
Müdür Yardımcısı bulunmaktadır. Genel Müdür Yardımcısı’nın yanı sıra MUB’ta
halihazırda altı kişi çalışmaktadır. KİMK alanında eğitim faaliyetlerinin
düzenlenmesinden sorumlu temel organ olan MUB, KİMK Sisteminin, Denetim
Mekanizmalarının ve Denetçi Vasıflarının Geliştirilmesi Projesi kapsamında
Macaristan Kamu İdaresi Enstitüsü bünyesindeki Eğitim ve Metodoloji
196
ASF (Avrupa Sosyal Fonu- European Social Fund), Birliğin istihdam politikasındaki amaçların
gerçekleştirilmesinde kullanılan temel araçtır. Fon, Roma Antlaşması kapsamında 1960’da
oluşturulmuştur. Eğitim, ,st,hdam ve emek mobilizasyonunun artırılması ve yeni iş olanaklarının
yaratılması için yapılacak yardımlar bu fon kapsamında sağlanmaktadır.
197
Government of the Republic of Hungary, Government Decree No. 312/2006 (XII.23.) On the
Government Audit Ofiice , http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
96
Dairesi’nde kurulan KİMK Metodoloji ve Eğitim Merkezi ile işbirliği içinde iç
kontrol alanında başta iç denetçiler olmak üzere mali kontrolörlere ve harcama
birimi başkanlarına yönelik eğitimler düzenlemektedir.198 MUB’un temel
görevleri şunlardır:
 Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında rehberlik sağlamak ve
merkezi uyumlaştırma görevini yerine getirmek,
 KİMK sisteminin koordinasyonunu ve uygulanmasını sağlamak üzere
KİMK stratejisini geliştirmek,
 Kamu kurumlarında KİMK sisteminin yeknesak bir şekilde uygulanmasını
sağlamak,
 KİMK sistemine ilişkin yasal, kurumsal, metodolojik ve eğitim
sistemlerinin geliştirilmesi yönünde öneriler sunmak,
 KİMK alanında birincil, ikincil ve üçüncül mevzuat çalışmalarını
yürütmek,
 MYK ve iç denetim alanlarında metodoloji, standart ve rehberler
oluşturmak,
 Kamu kurumlarında faaliyet gösteren iç denetçilere yönelik iç denetim
eğitim programlarını düzenlemek,
 Bakanlıklar arası KİMK Danışma Komitesi’nin sekretarya faaliyetlerini
yürütmek,
 Kamu kurumlarından gelen denetim raporları çerçevesinde yıllık rapor
hazırlamak.199
Macaristan’da Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra, iç denetim alanında
2004 yılında kurulan Bakanlıklar arası KİMK Danışma Komitesi bulunmaktadır.
Komite’de Maliye Bakanlığı, Kamu Varlıklarından Sorumlu Devlet Bakanlığı,
Devlet Kontrol Ofisi, İç Denetçiler Enstitüsü(IIA)-Macaristan, Denetçiler Odası
ve yüksek eğitim kurumları temsil edilmektedir. Komite’ye Maliye Bakanı
198
MUB’ta çalışan toplam personel sayısına ve KİMK alanında sağlanan eğitimlere ilişkin
bilgilere, Macaristan Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Politika Genel Müdürlüğü Merkezi
Uyumlaştırma Birimi ile Şubat 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
199
Republic of Hungary, Ministry of Finance, “Policy Paper on the Development of the Public
Internal Financial Control System in Hungary”, s.7-8, s.19-21.
97
başkanlık etmektedir. Komite’nin sekretarya faaliyetleri ise MUB tarafından
yerine getirilmektedir.200 Komite’nin temel görevleri şunlardır:
 KİMK sisteminin işleyişini gözden geçirmek ve sistemin geliştirilmesi
yönünde Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunmak,
 İç kontrol sisteminin koordinasyonu, uyumlaştırılması ve geliştirilmesi
yönünde Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunmak,
 AB
tarafından
sağlanan
fonların
denetiminin
koordinasyonun
sağlanmasında Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunmak,
 İç denetim sisteminin işlevsel bağımsızlığını sağlamak.201
Macaristan’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil X kapsamında
özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Bakanlıklar arası
KİMK Danışma
Komitesi
Bütçe ve Maliye
Politikası Genel
Müdürlüğü
MYK ve İç
Denetim MUB
Kaynak: Policy Paper on the Development of the Public Internal Financial Control System in
Hungary, 16th July 2003, Macaristan Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası,
http://www1.pm.gov.hu/web/home.nsf/frames/english (09.02.2010); Macaristan Maliye Bakanlığı,
Bütçe ve Mali Politika Genel Müdürlüğü Merkezi Uyumlaştırma Birimi ile Şubat 2010’da e-posta
ile yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
Şekil X- Macaristan’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, KİMK sisteminde genel çerçeveyi oluşturan temel
düzenlemeler, başta 1992 tarih ve XXXVIII sayılı Kamu Maliyesi Kanunu olmak
200
a.g.e., s.21.
Republic of Hungary, “Chapter IX- Coordination and Harmonisation of the Internal Audit
System”, Government Decree No. 193/2003 (XI.26.) On Internal Audit of Public Budgetary
Organisations, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
201
98
üzere;
Kamu
Kurumlarında,
Merkezi
Yönetimde
ve
Sosyal
Güvenlik
Kurumlarında İç Kontrol ve İç Denetime Yönelik 15/1999 sayılı BKK; Devlet
Kontrol Ofisi’nin Görev ve Yetkilerine İlişkin 61/1999 sayılı BKK ile Maliye
Bakanlığı’nın
Görev
ve
Yetkilerine
İlişkin
140/2002
sayılı
BKK’dır.
Macaristan’da KİMK sisteminin geliştirilmesinden ve mali yönetim ve kontrol ile
iç denetim alanlarında koordinasyon ve uyumlaştırmadan sorumlu temel kurum
Maliye Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı bünyesindeki Bütçe ve Maliye Politikası
Genel Müdürlüğü içinde yer alan, doğrudan bakana bağlı olan ve başında Genel
Müdür Yardımcısı bulunan MUB, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim
alanlarında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmektedir. KİMK alanında
MUB görevini yürüten Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra danışma niteliğine haiz,
bakanlıklar arası bir yapıda olan KİMK Danışma Komitesi bulunmaktadır. İç
denetim sistemin işlevsel bağımsızlığını sağlamaktan ve KİMK sisteminin
geliştirilmesi yönünde Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunmaktan sorumlu olan
Komite’ye Maliye Bakanı başkanlık etmekte olup, Komite’nin sekretarya
faaliyetleri MUB tarafından yerine getirilmektedir. İç denetim alanında merkezi
olmayan yapılanma çerçevesinde ise kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız
ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri
bulunmaktadır.
2.9. MALTA ÖRNEĞİ
Malta202 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez, iki taraf arasında
5 Aralık 1970 tarihinde imzalanan ve 1 Nisan 1971’de yürürlüğe giren Avrupa
Anlaşması (Ortaklık Anlaşması) ile başlamıştır. İki aşamalı beş yıllık dönem
kapsamında ticareti kısıtlayan tarifelerin kaldırılmasıyla Gümrük Birliği’nin
oluşturulmasını öngören söz konusu Anlaşma ile ikili ilişkilerin yasal çerçevesi
oluşturulmuştur. Ancak Haziran 1971’de yapılan seçimler sonucunda gerçekleşen
hükümet değişikliğiyle başa geçen İşçi Partisi’nin AB üyeliğine karşı olması
202
Başkenti Valletta olan Malta’nın yüzölçümü 316 km2, nüfusu ise 413.609’dur. Ülkenin
GSMH’si 9,65 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 23.880 dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/;
the Central Intelligence
Agency, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (08.02.2010).
99
nedeniyle Anlaşma kapsamındaki ikinci beş yıllık dönem gerçekleşememiştir.
1987’de başa geçen Ulusçu Parti’nin tutumu ise 1970 tarihli Anlaşma’nın
yenilenmesi yerine Birliğe üyeliği öngören bir sürecin başlatılması yönünde
olmuştur. Bu doğrultuda AB Bakanlar Konseyi’nin 10 Nisan 1995 tarihli görüşü
üzerine Malta ile katılım müzakerelerinin başlatılması yönünde bir karar
alınmıştır. Böylece Avrupa Parlamentosu, 12 Temmuz 1995 tarihinde Malta’nın
AB’ye katılımına ilişkin ilke kararını oy çokluğuyla kabul etmiştir. Nitekim
Komisyon, 1993 tarihli Görüşünde Malta’da insan hakları ve demokrasi açısından
hukuk sisteminin işleyişinde herhangi bir sorunun olmadığını ancak Malta
ekonomisinin AB ekonomisiyle entegrasyonunun sağlanabilmesi açısından Birlik
tarafından desteklenmesi gerektiğini vurgulayarak Malta’nın üyelik için ehil bir
ülke olduğunu ifade etmiştir.203 Ekim 1996’da gerçekleşen genel seçimlerde
yeniden başa geçen İşçi Partisi’nin tutumu çerçevesinde Malta’nın AB üyeliği
süreci tekrar duraksamıştır. İki sene sonra, 5 Eylül 1998’de yapılan seçimler
sonucunda ise süreç yeniden başlamıştır. Bu itibarla, Komisyon’un 1999 tarihli
Görüşünde, 1993’te olduğu gibi Malta’nın üyeliğe ehil ülke olduğu tekrar
vurgulanmıştır.204 Malta’ya yönelik ilk İlerleme Raporu 1998’de yayımlanmıştır.
Aralık 1999 tarihli Helsinki Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan
karar doğrultusunda Malta ile katılım müzakerelerinin başlamasına karar
verilmiştir. 31 fasılda yürütülen katılım müzakerelerinin 13 Aralık 2002’de
tamamlanması üzerine Malta’nın AB’ye Katılımı Anlaşması 16 Nisan 2003’te
Atina’da imzalanmıştır.205 Böylece Malta 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye
olmuştur.206
Malta’da KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde iç denetim ile mali
yönetim ve kontrol alanlarında uyumlaştırma fonksiyonlarını yürüten MUB,
203
European Commission, Report Updating the Commission Opinion on Malta’s Application for
Membership, COM(1999)69 final, 17th February 1999, Brussels, s.7.
204
a.g.e., s.36-37.
205
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2001 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
206
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “Relations with Malta”,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/enlargement_process/past_enlargements/eu10/malta_en.h
tm, (12.02.2010); Avrupa Parlamentosu resmi internet sayfası, “Briefing No. 5:
Malta
and
the
relations
with
the
European
Union”,
http://www.europarl.europa.eu/enlargement/briefings/5a1_en.htm (12.02.2010).
100
Başbakanlık Hükümet Sekreterliği içinde yer alan İç Denetim ve Soruşturmalar
Genel Müdürlüğü’dür (Internal Audit and Investigations Directorate-IAID).
İşlevsel açıdan İç Denetim ve Soruşturmalar Kurulu’na (Internal Audit and
Investigations Board-IAIB) karşı sorumlu olan Genel Müdürlük, tüm kamu
sektöründe iç denetim ve mali yönetim ve kontrol alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmektedir. Kurul ise Malta’da kamu iç mali
kontrol fonksiyonunu izlemekten sorumlu bağımsız bir yapıdır. İç denetim
alanında merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde ise kamu kurumlarında
işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç
denetim birimleri bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra ülkede KİMK
sisteminin genel çerçevesini oluşturan temel yasal düzenlemeler, 29 Mayıs 1962
tarihli Mali İdare ve Denetim Kanunu, Kamu Mali Yönetimi Kanunu ve İç
Denetim ve Mali Soruşturmalar Kanunu’dur.
Malta’da İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü ve İç Denetim ve
Soruşturmalar Kurulu’nun oluşturulmasından önceki yapıya bakıldığında esasen
iç denetim sisteminin merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde tüm bakanlıklarda
oluşturulması 1992’de gerçekleştirilmiş ve bu çerçevede iç denetim birimleri
kurulmuştur. Maliye Bakanlığı da iç denetim alanında koordinatörlük görevini
yürütmüştür. Hükümet adına iç denetim hizmetini gerçekleştiren iç denetçilerin
işlevsel anlamda bağımsızlığını sağlamak üzere Bakanlık bünyesinde İç Denetim
İzleme Komitesi oluşturulmuştur. 1998’de Maliye Bakanlığı bünyesinde
oluşturulan Mali Yönetim Reformu Görev Gücü (Financial Management Reform
Task Force) iç denetim fonksiyonunun yeniden düzenlenmesi amacıyla
düzenleyici bir kurulun oluşturulmasını tavsiye etmiştir. Bu doğrultuda, Temmuz
2000’de Başbakanlık Ofisi içinde yer alan Hükümet Sekreterliği bünyesinde İç
Denetim Kurulu (Internal Audit Board) oluşturulmuştur. Kurul’un yürütmeye
yönelik faaliyetleri ise İç Denetim Genel Müdürlüğü (Internal Audit DirectorateIAD) tarafından yerine getirilmiştir. Genel Müdürlük, harcama öncesi kontrollere
ilişkin metodoloji ile iç denetim standartlarının uyumlaştırılmasından sorumlu
olmuştur. Ayrıca, söz konusu alanlarda Komisyon’un temel muhatabı olarak
ulusal irtibat noktası görevini yürütmüştür. Aynı yıl, hükümet tarafından İç
Denetim Genel Müdürlüğü’ne ayrıca mali soruşturmalar alanında da yetki
101
vermiştir. Böylece Genel Müdürlüğün adı İç Denetim ve Soruşturmalar Genel
Müdürlüğü olmuştur. Nitekim 15 Temmuz 2003 tarihli İç Denetim ve Mali
Soruşturmalar Kanunu (Bölüm 461) ile İç Denetim ve Soruşturmalar Genel
Müdürlüğü ile İç Denetim ve Soruşturmalar Kurulu’nun görev, sorumluluk ve
yapılanmalarına ilişkin yasal çerçeve belirlenmiştir.207
İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü, kamu kaynaklarının daha
verimli kullanımı için Bakanlıklara, etkin iç denetim faaliyetlerinin yürütülmesi
çerçevesinde aşağıdaki hususlarda destek olmaktadır;
 Mali, operasyonel ve yönetim kontrolü sistemlerinin bütünlüğü ve
etkinliğinin sağlanması,
 Ulusal
mevzuata
ve
uluslararası
taahhütlerden
kaynaklanan
yükümlülüklere uyumun sağlanması,
 Kamu kaynaklarının ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması,
 İç denetim fonksiyonunun sağlanması amacıyla uygun kurumsal
yapılanmanın oluşturulması,
 İç denetim ve soruşturma raporlarında ortaya konulan zayıflıklara karşı
önlem alınması.208
İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü dört temel alanda faaliyet
göstermektedir. Bunlar; AB tarafından sağlanan fonlarla ikili anlaşmalardan
kaynaklanan mali kaynakların denetimi, mali soruşturma, iç denetim, risk
yönetimi ve güvencedir. İç denetim fonksiyonunu yerine getiren İç Denetim
Birimi, tüm Bakanlıklarda risk yönetimi ve iç kontrole ilişkin uygun çerçevenin
oluşturulmasından sorumludur. Bu kapsamda söz konusu Birim, mali ve
operasyonel bilginin bütünlüğünü ve güvenilirliğini, operasyonların etkinliğini ve
verimliliğini, varlıkların korunmasını ve yasal mevzuat ile uyumu sağlamak
207
Bkz. İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası, “About us”,
http://www.iaid.gov.mt/about-us (12.02.2010).
208
Bkz. İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası, “Objectives”,
http://www.iaid.gov.mt/objectives (12.02.2010); ayrıca bkz. Government of Malta, Internal Audit
and Investigations Directorate, Charter of the Internal Audit and Investigations Directorate,
September 2001, http://circa.europa.eu/ (12.02.2010).
102
amacıyla kurumun yönetimi, işlemleri ve bilgi sistemlerine yönelik kontrollerin
etkinliğini ve söz konusu sistemlerle ilgili olarak kurumun maruz kaldığı riskleri
değerlendirmektedir.209 Genel Müdürlük bünyesinde yer alan Risk Yönetimi
Güvence Birimi (Risk Management Assurance Unit) KİMK alanında politika
geliştirmek ve uygulamayı gözetmekten sorumludur. Bu çerçevede söz konusu
Birim, AB en iyi uygulamalarını göz önüne alarak KİMK alanında modern
yönetim kontrol sisteminin uygulanmasını sağlayacak rehberler oluşturmak
amacıyla
iç
kontrol
alanında
yeknesak
metodoloji
ve
standartlar
geliştirmektedir.210
İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’ne ilaveten, 25 Temmuz
2003 tarihli İç Denetim ve Mali Soruşturmalar Kanunu’na istinaden Başbakan
tarafından belirli bir süreliğine atanan ve doğrudan Başbakan’a karşı sorumlu olan
İç Denetim ve Soruşturmalar Kurulu bulunmaktadır. İç Denetim ve Soruşturmalar
Genel Müdürlüğü işlevsel anlamda söz konusu Kurul’a karşı sorumludur.
Kurul’un temel görevleri şunlardır:
 Ülkede kamu iç mali kontrol sisteminin izlenmesinden sorumlu bağımsız
ve nesnel bir kurum olarak görev yapmak,
 Kamu iç denetimi ve mali soruşturmaların yerine getirilmesi amacıyla
politikalar, prosedürler ve metotlar belirlemek,
 İç denetim ve mali soruşturmalar fonksiyonunun yeterliliğini gözden
geçirmek,
 İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün bağımsızlığını
güvence altına almak ve Genel Müdürlüğün işleyişini gözetmek,
 Hükümet ile Genel Müdürlük arasında köprü görevi görmek.
Kurul, Bakanlar Kurulu’nda yer alan bir bakan (Kurul Başkanı), Maliye,
Ekonomi ve Yatırım Bakanlığı Müsteşarı, İç Denetim ve Soruşturmalar Genel
209
Bkz. İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası, “Internal
Audits: Local Internal Audits”, http://www.iaid.gov.mt/local-internal-audits (12.02.2010).
210
Bkz. İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası, “Risk
Management and Assurance: Risk Management Assurance Unit”, http://www.iaid.gov.mt/riskmanag-assur-unit (12.02.2010).
103
Müdürü, kamu sektörü dışından muhasebe ve denetim konularında önde gelen bir
uzman ve bir diğer temsilci olmak üzere beş kişiden oluşmaktadır. Üyelerden en
az ikisi kamu sektörü mali yönetimi hususunda uzman olmalıdır. Kurul yılda en
az dört kez toplanmaktadır. Kurul’da kararlar oy çokluğuyla alınmaktadır ancak
oyların eşitliği durumunda Başkan’ın oyu belirleyicidir. Kurul üyeleri Başbakan
tarafından atanmakta olup doğrudan başbakana karşı sorumludur.211
Malta’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil XI kapsamında
özetlenebilir:
Başbakanlık Ofisi
Hükümet Sekreterliği
İç Denetim ve
Soruşturmalar
Kurulu
İç Denetim ve
Soruşturmalar Genel
Müdürlüğü
Risk Yönetimi
Güvence Birimi
İç Denetim
Birimi
Kaynak: İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü resmi internet sayfasından,
http://www.iaid.gov.mt/ ve http://circa.europa.eu/ sayfasında yer alan dokümanların derlenmesiyle
elde edilen bilgiler ışığında hazırlanmıştır.
Şekil XI- Malta’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Malta’da KİMK sisteminin genel çerçevesini oluşturan
temel yasal düzenlemeler, Mali İdare ve Denetim Kanunu, Kamu Mali Yönetimi
Kanunu ve İç Denetim ve Mali Soruşturmalar Kanunu’dur. KİMK sisteminin
geliştirilmesi çerçevesinde mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
merkezi uyumlaştırma görevi, Başbakanlık Hükümet Sekreterliği içinde yer alan
İç Denetim ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Genel
211
Republic of Malta, “Part III- The Internal Audit and Investigations Board”, Internal Audit and
Financial Investigations Act- Chapter 461, 25th July 2003, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010);
ayrıca bkz. Government of Malta, Charter of the Internal Audit and Investigations Board,
September 2001, http://circa.europa.eu/ (12.02.2010). Kanuna ulaşmak için bkz., İç Denetim ve
Soruşturmalar
Genel
Müdürlüğü’nün
resmi
internet
sayfası,
“Legislation”,
http://www.iaid.gov.mt/legislation (12.02.2010).
104
Müdürlük, tüm kamu sektöründe iç denetim ve mali yönetim ve kontrol merkezi
olarak faaliyetini yürütmekte ve Maliye Bakanlığı’na mali yönetim ve kontrol
sistemleri hakkında önerilerde bulunmaktadır. Genel Müdürlük bünyesindeki İç
Denetim Birimi tüm bakanlıklarda iç kontrole ilişkin yasal çerçevenin
oluşturulmasından sorumlu iken, Risk Yönetimi Güvence Birimi ise KİMK
alanında politika geliştirmek ve uygulamayı gözetmekten sorumludur. İç Denetim
ve Soruşturmalar Genel Müdürlüğü’nün işlevsel açıdan sorumlu olduğu İç
Denetim ve Soruşturmalar Kurulu ise Malta’da kamu iç mali kontrol
fonksiyonunu izlemekten sorumlu bağımsız bir birimdir. İç denetim alanında
merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde ise kamu kurumlarında işlevsel açıdan
bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri
bulunmaktadır.
2.10. POLONYA ÖRNEĞİ
Polonya212 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez, 19 Eylül 1989’da
imzalanan Ticaret ve Ekonomi Alanında İşbirliği Anlaşması ile başlamıştır.
Anlaşmayı takiben Polonya AB ile bir ortaklık anlaşmasının imzalanması
yönündeki talebini resmen 19 Mayıs 1990 tarihinde Avrupa Komisyonu’na
iletmiştir. Bunun üzerine Avrupa Anlaşması (Ortaklık Anlaşması) 16 Aralık
1991’de imzalanmış ve 1 Şubat 1994 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Polonya,
5 Nisan 1994 tarihinde AB’ye üyelik başvurusunda bulunmuştur. Komisyon’un
Temmuz 1997 tarihli Görüşünde Polonya’nın başvurusu olumlu karşılanmıştır.213
13 Aralık 1997’de gerçekleşen Lüksemburg Devlet ve Hükümet Başkanları
Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda Polonya ile katılım müzakerelerinin
başlaması kararlaştırılmış ve bu doğrultuda 31 Mart 1998 tarihinde müzakereler
resmen başlamıştır. Bu kapsamda, Macaristan’a yönelik ilk İlerleme Raporu
1998’de yayımlanmıştır. 31 fasılda yürütülen katılım müzakerelerinin 13 Aralık
212
Başkenti Varşova olan Polonya’nın yüzölçümü 312.685 km2, nüfusu ise 38.135.876’dır.
Ülkenin GSMH’si 686,2 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 17.800
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/; the Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (16.02.2010).
213
European Commission, Agenda 2000:Commission’s Opinion on Poland’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/16, 15th July 1997, Brussels, s.5-6.
105
2002’de tamamlanması üzerine Macaristan’ın AB’ye Katılımı Anlaşması
16 Nisan 2003’te Atina’da imzalanmıştır.214 Böylece Polonya 1 Mayıs 2004’te
AB’ye tam üye olmuştur.215
Polonya’da AB’ye katılım süreciyle başlayan kamu iç mali kontrol
sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite Maliye
Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı bu alandaki görevini doğrudan müsteşara rapor
sunan Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü (Department of
Public Finance Sector Audit) aracılığıyla yerine getirmektedir. İç denetim
alanında merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde ise kamu kurumlarında
işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey yöneticiye rapor sunan iç
denetim birimleri kurulmuştur. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra ülkede KİMK
sistemini düzenleyen çerçeve kanun 26 Kasım 1998 tarihli Kamu Maliyesi
Kanunu’dur. Anılan Kanun ilerleyen yıllarda pek çok kez tadil edilmiş olup en
son hali 1 Ocak 2010’dan bu yana yürürlüktedir.
Polonya’da KİMK alanında MUB görevini yürüten Maliye Bakanlığı’na
bu görev Kamu Maliyesi Kanunu’nda Şubat 2001’de yapılan değişiklikle
verilmiştir. Nitekim, Kanun’da mali kontrol alanı net bir şekilde tanımlanmamış
ve mali kontrolün uygulanmasından ve koordinasyonundan sorumlu temel kurum
belirlenmemiştir. Mali kontrol faaliyetlerine yönelik çerçeveyi oluşturan 1983
tarih ve 57 sayılı BKK’nın Mart 2001’de geçerliliğini yitirmesi üzerine
Parlamento, bakanlıklarda iç kontrol alanına yönelik bütüncül bir yasal çerçevenin
oluşturulması amacıyla yeni bir mali kontrol mevzuatı hazırlamaya karar
vermiştir. Bu karar doğrultusunda Kamu Maliyesi Kanunu’nda Şubat 2001’de
yapılan ve Ocak 2002’de yürürlüğe giren değişiklikle Maliye Bakanlığı’na KİMK
sisteminin geliştirilmesi ve koordinasyonunun sağlanması kapsamında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun yürütülmesi görevi verilmiştir. Bu itibarla, gerek
214
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
215
Bkz. Polonya Cumhuriyeti resmi tanıtım internet sayfası, “Poland’s way to EU”,
http://www.poland.gov.pl/Poland%E2%80%99s,way,to,UE,458.html (16.02.2010).
106
Avrupa Komisyonu gerekse de OECD-SIGMA tarafından yapılan tavsiyeler216
doğrultusunda, Maliye Bakanlığı bünyesinde KİMK sisteminin geliştirilmesi
amacıyla MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma görevini yerine
getirmek ve bu alanlarda metodoloji ve standartlar oluşturmak üzere bir MUB’un
kurulması kararlaştırılmıştır. Takiben, Mart 2002’de MUB görevini yürütmek
üzere Mali Kontrol ve İç Denetim Koordinasyon Dairesi (Financial Control and
Internal Audit Coordination Department- FC Department) kurulmuştur. Dairenin
yanı sıra mali yönetim ve kontrol sistemleriyle iç denetim faaliyetlerine yönelik
yeknesak bir metodolojinin geliştirilmesi ve koordine edilmesi amacıyla Genel
Müdür düzeyinde ve doğrudan müsteşara rapor sunan Genel İç Denetçi (General
Internal Auditor) pozisyonu oluşturulmuştur. İlk denetçi ise 26 Kasım 2002
tarihinde atanmıştır.217 Başlangıçta birbirlerinden ayrı iki fonksiyon olarak
oluşturulan ve her ikisi de müsteşara rapor sunan Mali Kontrol ve İç Denetim
Koordinasyon Dairesi ile Genel İç Denetçi birbirinden bağımsız bir şekilde
görevlerini yürütmüştür. Ancak Avrupa Komisyonu’nun ve OECD-SIGMA’nın
tavsiyeleri218 üzerine Genel İç Denetçi, MUB görevini yerine getiren Mali Kontrol
ve İç Denetim Koordinasyon Dairesi’nin başına geçmiştir. Fonksiyonel ve
operasyonel olarak bağımsız olan ve doğrudan Maliye Bakanı’na rapor sunan
Genel İç Denetçi, mali kontrol ve iç denetimin koordinasyonundan ve Mali
Kontrol ve İç Denetim Koordinasyon Dairesi’nce yürütülen görevlerin esaslı
olarak gözden geçirilmesinden sorumlu olmuştur.219 Genel İç Denetçi pozisyonu
2006 yılında ortadan kaldırılmış olup, Mali Kontrol ve İç Denetim Koordinasyon
Dairesi, Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü olarak yeniden
adlandırılmıştır.
216
OECD-SIGMA, “Peer Review of Control Units in Selected Ministries in Poland”, 16 March
2001, Paris, s.2-3, http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
217
Republic of Poland, Ministry of Finance, Report on functioning of financial control and
internal audit in public sector institutions, including the assessment of observation of commonly
accepted standards in this field and proposals of actions aiming at improving their efficiency for
the period: 01.01.2002-31.03.2003, July 2003, Warsaw, s.5, http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
218
OECD-SIGMA, “PIFC: Poland: Status of General Internal Auditor and other matters: meeting
with the Ministry of Finance of Poland on May 7/2003”, 8 May 2003, Brussels, s.2,
http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
219
Republic of Poland, Ministry of Finance, Report for 2004 on the financial control and internal
audit operation in the Public Finance Sector Organizations referred to in Art. 35d par. 1 (2-16) of
the Public Finance Act of November 26, 1998 together with the assessment of compliance with the
generally accepted standards in this field as well as proposals of actions aiming at their
improvement, June 2005, Warsaw, s.8-9, http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
107
KİMK alanında koordinasyonun ve rehberliğin sağlanmasından sorumlu
olarak Maliye Bakanlığı’nın temel otorite olarak belirlendiği Kamu Maliyesi
Kanunu’nda 2001’de yapılan değişiklikle ayrıca yönetsel sorumluluk ile işlevsel
anlamda bağımsız iç denetim faaliyetleri de tanımlanmıştır. Bu kapsamda,
merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde AB’nin Ortak Pozisyon Belgesi’nde yer
alan öneriler220 doğrultusunda, kamu kurumlarında ve harcama birimlerinde mali
yönetim ve kontrol sistemlerinin oluşturulması ve işlevsel açıdan bağımsız ve
doğrudan en üst düzey yöneticiye karşı sorumlu olan iç denetim birimleri
kurulmuştur. Bahse konu birimlerde faaliyetlerini yürüten iç denetçilere yönelik
eğitim programlarının düzenlenmesi ve iç denetçilerin mesleki yeterliliklerine
ilişkin teorik bilgilerin test edilmesi ve uygulama sınavlarının yürütülmesi
amacıyla Maliye Bakanlığı tarafından 29 Ekim 2002 tarihinde bir sınav
komisyonu oluşturulmuştur. Söz konusu komisyon 2006 tarihine kadar
faaliyetlerini sürdürmüştür. Maliye Bakanlığı ayrıca iç denetim alanında mesleki
uzmanlığın geliştirilmesi amacıyla bahse konu eğitimlerin düzenlenmesinde
IIA’nın Polonya temsilciliğiyle de işbirliği yapmaktadır.
Maliye Bakanlığı tarafından Kamu Maliyesi Kanunu’nun uygulanmasına
ve ikincil mevzuatın oluşturulmasına yönelik esasları ortaya koyan Mali Kontrol
ve İç Denetim Sistemi Uygulama Stratejisi Şubat 2002’de onaylanmıştır. Strateji
doğrultusunda MUB görevini yürüten Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan
temel düzenlemeler şunlardır:

İç Denetim Uygulamalarına İlişkin Ayrıntılı Yöntem ve Prosedürler
Hakkında Düzenleme (Temmuz 2002’de yayımlanmış ve Haziran 2006’da
tadil edilmiştir),

İç Denetim Yönergesi (Eylül 2002’de yayımlanmıştır),

Kamu Kurumlarında Mali Kontrol Standartları (30 Ocak 2003’te
yayımlanmış ve Haziran 2006’da tadil edilmiştir),
220
European Commission, “European Union Common Position-Poland (Replaces doc. 20112/00
CONF-PL 16/00)”, Conference on Accession to the European Union- Poland, CONF-PL 32/00,
7 June 2000, Brussels, s.2, http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
108

Kamu Kurumlarında İç Denetim Standartları (30 Ocak 2003’te
yayımlanmıştır),

Kamu
Kurumlarında
İç
Denetim
Yönergesi
(2
Nisan
2003’te
yayımlanmıştır),

Kamu Kurumlarında İç Denetçilere Yönelik Etik Kurallar (2 Nisan
2003’te yayımlanmış, önce 2004 yılında, son olarak ise Haziran 2006’da
tadil edilmiştir),

Genel İç Denetçinin Stratejik Hedefleri ve Faaliyet Alanları (2004’te tadil
edilmiştir).221
Daha önce de ifade edildiği üzere, Polonya’da KİMK sisteminin
geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite Maliye Bakanlığı’dır
ve Bakanlık bünyesindeki Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü
MUB görevini yürütmektedir. MUB, MYK ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getirmekte olup, bu alanlarda standart ve
metodoloji oluşturmakta ve kamu kurumlarındaki iç denetime yönelik kalite
değerlendirmesi yapmaktadır. MUB, altı alt birimden oluşmaktadır. Bunlardan
ilki, MYK ve iç denetim alanlarında eğitim faaliyetleri ve projeler yürütmek üzere
uluslararası kuruluşlarla ve diğer ülkelerle işbirliği yapan Uluslararası İşbirliği
Birimi’dir. İkinci alt birim, MYK ve iç denetim alanlarına yönelik oluşturulan
yıllık planlarda yer alan bilgileri analiz eden Analiz Birimi’dir. Üçüncü alt birim,
MYK ve iç denetim alanlarında mevzuat oluşturmaktan ve standartlar ve rehberler
geliştirmekten sorumlu olan Metodoloji Birimi’dir. Dördüncü alt birim, iç
denetçilerin istihdamına ilişkin yasal hakları koruma altına alan, kanun ve tüzük
taslaklarına ilişkin konuyla ilgili görüş bildiren Yasal Hizmetler Birimi’dir.
Beşinci alt birim ise kamu kurumlarındaki iç denetim hizmetine yönelik kalite
değerlendirmesi yapan Değerlendirme Birimi’dir. Son olarak da, iç denetçilere
221
Republic of Poland, Ministry of Finance, Report on functioning of financial control and
internal audit in public sector institutions, including the assessment of observation of commonly
accepted standards in this field and proposals of actions aiming at improving their efficiency for
the period: 01.01.2002-31.03.2003, s.7.
109
yönelik rehberler geliştiren ve eğitim faaliyetlerini düzenleyen İç Denetim
Faaliyetlerini Düzenleme Birimi gelmektedir.222
Polonya’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil XII kapsamında
özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Müsteşar
Kamu Maliyesi Sektöründe
Denetim Genel Müdürlüğü
(MUB)
Genel Müdür Yrd.
Genel Müdür Yrd.
Uluslararası İşbirliği
Birimi
Yasal Hizmetler
Birimi
Analiz Birimi
Değerlendirmeler
Birimi
Metodoloji Birimi
İç Denetim
Faaliyetleri
Düzenleme Birimi
Kaynak: Polonya’da KİMK sisteminin kurumsal çerçevesine ilişkin yukarıdaki tablo, Polonya
Maliye Bakanlığı Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü yetkilileriyle Şubat
2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda alınan bilgiler ışığında
hazırlanmıştır.
Şekil XII- Polonya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
222
Polonya’da MUB görevini yürüten Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü’nün
görevlerine ve Müdürlüğün alt birimleri hakkındaki bilgiye, Polonya Maliye Bakanlığı Kamu
Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik posta
aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
110
Sonuç olarak, Polonya’da KİMK sisteminin genel çerçevesini oluşturan
temel yasal düzenleme Kamu Maliyesi Kanunu’dur. Böylece mevzuat açısından
yeknesak bir uygulama mümkün olmuştur. Ülkede kamu iç mali kontrol
sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite Maliye
Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı bünyesinde tek bir çatı altında MYK ve iç
denetim alanlarında MUB görevi, doğrudan müsteşara rapor sunan Kamu
Maliyesi Sektöründe Denetim Genel Müdürlüğü tarafından yerine getirilmektedir.
Polonya’da Maliye Bakanlığı’nın dışında KİMK sisteminin gelişmesine yönelik
strateji
ve
politika
belirlemekten
sorumlu
bir
kurul
ya
da
komite
bulunmamaktadır. Merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde iç denetim alanında
ise, kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız ve doğrudan en üst düzey
yöneticiye rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır.
2.11. ROMANYA ÖRNEĞİ
Romanya223 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez, 1991’de
imzalanan ve 1995’te yürürlüğe giren Ticaret ve Ekonomi Alanında İşbirliği
Anlaşması ile başlamıştır. Romanya, 22 Haziran 1995 tarihinde AB’ye üyelik
başvurusunda bulunmuştur. Komisyon, Temmuz 1997 tarihli Görüşünde
Romanya’nın başvurusunu olumlu karşılamıştır.224 Aralık 1999 tarihli Helsinki
Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda Romanya
ile katılım müzakerelerinin başlaması kararı alınmış ve bu doğrultuda 15 Şubat
2000 tarihinde müzakereler resmen başlamıştır. Bu kapsamda, Romanya’ya
yönelik
ilk
İlerleme
gerçekleştirilen
Raporu
Kopenhag
1998’de
Devlet
ve
yayımlanmıştır.
Hükümet
Aralık
Başkanları
2002’de
Zirvesi’nde
Romanya’nın 2007’de AB üyesi olması hedef olarak belirlenmiştir. Takiben, AB
Konseyi,
17
Aralık
2004’te,
Romanya’nın
üyelikten
kaynaklanan
yükümlülüklerini karşılamadaki başarısını göz önüne alarak hedeflenen tarihte
223
Başkenti Bükreş olan Romanya’nın yüzölçümü 238.391 km2, nüfusu ise 21.498.616’dır.
Ülkenin GSMH’si 256,3 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 11.500
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/; the Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (19.02.2010).
224
European Commission, Agenda 2000: Commission’s Opinion on Romania’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/18, 15th July 1997, Brussels, s.5-6.
111
Romanya’nın Birliğe katılımının mümkün olduğunu vurgulamıştır. Benzer
şekilde, Avrupa Parlamentosu da Nisan 2005’te, Romanya’nın Ocak 2007’de
AB’ye üye olmasını desteklemiştir. Böylece 31 fasılda yürütülen katılım
müzakerelerinin Aralık 2004’de tamamlanması üzerine Romanya’nın AB’ye
Katılımı Anlaşması 25 Nisan 2005 tarihinde Lüksemburg’ta imzalanmıştır.225
Avrupa Komisyonu’nun 16 Eylül 2006 tarihinde Romanya’ya yönelik son
değerlendirme raporunun ardından Romanya 1 Ocak 2007’de AB’ye tam üye
olmuştur.226
Romanya’da mali yönetim alanında politikalar belirlenmesinden ve
uygulanmasından sorumlu merkezi idare Maliye Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı
bünyesinde KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde iç denetim ile mali
yönetim ve kontrol alanlarında uyumlaştırma fonksiyonları iki ayrı MUB
tarafından yürütülmektedir. Bu çerçevede, MYK alanında merkezi uyumlaştırma
görevi Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri Merkezi Uyumlaştırma Birimi
(Central Harmonisation Unit of Financial Management and Control Systems)
tarafından yürütülürken iç denetim alanında merkezi uyumlaştırma görevi Kamu
İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi (Central Harmonisation Unit for
Public Internal Audit-CHUPIA) tarafından yerine getirilmektedir. İç Denetim
MUB’un yanı sıra bakanlıklar arası bir yapıda ve danışma niteliğine haiz bir
Kamu
İç
Denetim
bulunmaktadır.
Komitesi
Komite’nin
(Internal
amacı;
iç
Public
denetim
Audit
Committee-IPAC)
faaliyetleri
stratejisinin
geliştirilmesi ve bu faaliyetin kamu kurumlarında teşvik edilmesidir. İç denetim
alanında merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde ise işlevsel açıdan bağımsız ve
kurulduğu kamu idaresinde en üst düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç
denetim birimleri bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra, ülkede KİMK
sisteminin
genel
çerçevesini
oluşturan
temel
yasal
düzenlemeler,
225
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2002 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
Ekim 2003’te müzakerelere geçici olarak, Aralık 2004’te ise müzakerelere tamamen kapatılmıştır.
226
Bkz. Avrupa Komisyonu Genişleme Genel Müdürlüğü, “EU-Romania Relations”,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/romania/eu_romania_relations_en.htm,
(19.02.2010);
Euractiv:
AB
Haber
ve
Politika
Portalı,
“EU-Romania
Relations”,
http://www.euractiv.com/en/enlargement/eu-romania-relations-archived/article-129587,
(19.02.2010); Simion Costea, “Romania’s accession to the European Union: A step in the
enlargement of the Union”, 4 Eylül 2008, http://knol.google.com/k/romania-s-accession-to-theeuropean-union# (19.02.2010).
112
31 Ağustos 1999 tarih ve 119 sayılı İç Denetim ve Önleyici Mali Kontrole İlişkin
BKK, 2002 tarih ve 500 sayılı Kamu Maliyesi Kanunu, 672/2002 sayılı İç
Denetim Kanunu ve 84/2003 sayılı İç Kontrol ve Önleyici Mali Kontrol
Kanunu’dur.227
Romanya’da, Maliye Bakanlığı’nın KİMK sisteminin geliştirilmesi ve
koordinasyonundan sorumlu temel otorite olarak belirlenmesinden önce, harcama
öncesi ve harcama sonrası mali kontroller Sayıştay tarafından yerine getirilmiştir.
Ancak Avrupa Komisyonu’nun 1999 tarihli İlerleme Raporu’nda ve Romanya’ya
ilişkin tarama sonu raporunda yer alan tavsiyeleri228 üzerine Mayıs 1999’da kabul
edilen 119 sayılı İç Denetim ve Önleyici Mali Kontrole İlişkin BKK ile 1 Eylül
2000 tarihinden itibaren kamu iç mali kontrolü alanındaki temel sorumluluk
Maliye Bakanlığı’na devredilmiştir. Böylece Sayıştay yalnızca harcama sonrası
mali kontrollerden sorumlu olmuştur. Nitekim bahse konu BKK kapsamında
Maliye Bakanlığı’na tüm kamu kurumlarında mali yönetim ve kontrol ile iç
denetim sistemlerinin izlenmesi, koordine edilmesi, bu alanlarda kamu
kurumlarına rehberlik sağlanması ile eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi
sorumluluğu verilmiştir.229 2000 ve 2001 İlerleme Raporları’nda Komisyon,
Maliye Bakanlığı’nın iç denetim alanındaki koordinasyon görevinin daha açık bir
şekilde ortaya konmasını sağlamak üzere Bakanlık bünyesinde bu alanda
metodoloji geliştirilmesinden sorumlu merkezi bir yapının oluşturulmasına
yönelik tavsiyelerde bulunmuştur.230 Bunun üzerine, Maliye Bakanlığı tarafından
KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik genel çerçeveyi oluşturan KİMK
Politika Belgesi 27 Eylül 2001 tarihinde kabul edilerek Kasım 2001’de yürürlüğe
girmiştir. Politika Belgesi doğrultusunda, 31 Mart 2003 tarihinde iç denetim
227
Romanya’da mali kontrol alanını düzenleyen temel yasal düzenlemeler için bkz.
OECD-SIGMA, “Romania Public Internal Financial Control Assessment March 2006”, s.3,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/7/2/38218615.pdf (19.02.20010).
228
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Romania’s Progress
Towards Accession, Brussels, 13.10.99, s.58-59; European Commission, “Bilateral Screening
Romania: Financial Control”, s.2, http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
229
The Government of Romania, “Article 5: Good Financial Administration”, “Article 9:
Methodological coordination and internal audit supervision”, Ordinance No. 430/31.08.1999 on
the internal audit and preventive financial control, http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
230
European Commission, 2000 Regular Report From the Commission on Romania’s Progress
Towards Accession, Brussels, 08.11.2000, s.83 ; European Commission, 2001 Regular Report
From the Commission on Romania’s Progress Towards Accession, SEC(2001)1753), Brussels,
13.11.2001, s.95.
113
alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmek üzere Maliye Bakanlığı
bünyesinde yer alan Kontrol ve İç Denetim Genel Müdürlüğü ikiye ayrılmış ve iç
denetim alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmek üzere İç Denetim
MUB kurulmuştur. Avrupa Komisyonu’nun 2004 tarihli İlerleme Raporu’nda yer
alan önerileri231 çerçevesinde ise MYK alanında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunu yürüten Önleyici Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (Directorate
General of Preventive Financial Control) yerine 17 Eylül 2004 tarihli ve 1373
sayılı Maliye Bakanlığı Direktifi doğrultusunda Aralık 2004’te Mali Yönetim ve
Kontrol Sistemleri Merkezi Uyumlaştırma Birimi kurulmuştur.232 Ayrıca, İtalya,
Fransa ve İsveç ile Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri MUB işbirliği
çerçevesinde yürütülen Maliye Bakanlığında Mali Yönetim ve Kontrol
Sistemlerinin
Güçlendirilmesi
eşleştirme
projesi
kapsamında
Maliye Bakanlığı bünyesinde 24-25 Kasım 2006 tarihlerinde kurumlar arası bir
yapıda ve danışma niteliğine haiz bir çalışma grubu oluşturulmuştur. MYK MUB
baş mali kontrolörü başkanlığında toplanan ve sekretarya faaliyetleri MYK MUB
tarafından yerine getirilen söz konusu çalışma grubunun temel görevleri şunlardır:

Kamu kurumlarında ekonomiden sorumlu üst düzey yöneticilerin rolünü
ve önemini güçlendirmek,

Kamu kurumlarında ekonomiden ve mali konulardan sorumlu üst düzey
yöneticileri mali yönetim sistemlerinin uyumlaştırılması çerçevesinde
desteklemek,

Kamu kurumlarında ekonomi mekanizmalarını ve mali mekanizmaları
uyumlaştırmak,

İç kontrolü geliştirmek ve güçlendirmek,

Mali yönetim ve iç kontrol alanında en iyi uygulamaların yaygınlaşmasını
sağlamak.233
231
European Commission, 2004 Regular Report on Romania’s Progress Towards Accession,
(SEC(2004)1200), Brussels, 06.10.2004, s.139.
232
Republic of Romania, Ministry of Public Finance Annual Report on Public Internal Financial
Control in Romania 2004, s.19, http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
233
Republic of Romania, Ministry of Public Finance, “The Statute of Permanent Working Group
of Economic Directors”, s.3,
http://www.mfinante.ro/engl/control_fin_prev/programe/statut_grup_lucru_EN.pdf (22.02.2010).
114
Yukarıda açıklanan çalışma grubunun dışında, 139/2006 sayılı Maliye
Bakanlığı Direktifi ile, Bakanlığın birimlerine yönelik olarak yönetsel kontrol
sistemlerini izlemek, koordine etmek ve metodoloji alanında rehberlik sağlamak
üzere Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Komisyon oluşturulmuştur. Söz konusu
Komisyon’un
sekretarya
faaliyetleri
MYK
MUB
tarafından
yerine
getirilmektedir.234
Romanya’da iç denetim alanına bakıldığında ise bu alandaki merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığı bünyesinde bir genel müdürlük
şeklinde yapılandırılmış olan İç Denetim MUB tarafından yerine getirilmektedir.
Başında beş yıllığına atanan bir Genel Müdür’ün bulunduğu MUB doğrudan
bakana karşı sorumludur. 2002 tarih ve 672 sayılı İç Denetim Kanunu’nda açıkça
belirtildiği üzere İç Denetim MUB’un görevleri şunlardır:
 Kamu idarelerinde iç denetimin uyumlaştırılması amacıyla yeknesak bir
stratejinin geliştirilmesi, yönetilmesi, uygulanması ve uygulamanın takip
edilerek Maliye Bakanı’na raporlanması,
 İç
denetim
alanında
yasal
mevzuatın
oluşturulması
ve
gerekli
düzenlemelerin yapılması,
 İç denetim alanında AB tarafından kabul gören uluslararası standartlarla
uyumlu prosedürler ve metodolojilerin geliştirilmesi ve
yönerge
oluşturulması,
 Risk yönetim metodolojilerinin ve iç denetçilere yönelik Etik Kurallar’ın
geliştirilmesi,
 İç denetçilere yönelik işe alım ve eğitim faaliyetlerinin koordine edilmesi,
 Kamu idarelerinde bulunan iç denetim birimlerinin başkanlarının atanması
ve/veya görevden alınması hususunda belirleyici görüş sunulması,
 Kamu İç Denetim Komitesi’nin sekretarya faaliyetlerinin yürütülmesi.235
234
Republic of Romania, Ministry of Public Finance, Order No: 139/2006 regarding the
constitution of the monitoring, coordination and methodological guidance of the managerial
control system Commission of the Ministry of Public Finance, with the subsequent modifications
and completions, s.1-2, http://www.mfinante.ro/engl/control_fin_prev/Order139_2006mc.pdf
(22.02.2010).
235
Parliament of Romania, Chamber of Deputies/Senate, Law on Public Internal Audit, s.5-6,
http://www.mfinante.ro/engl/audit/Law_on_Public_Intenal%20_Audit.pdf (19.02.2010).
115
Romanya’da MYK alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yerine
getiren ve Maliye Bakanlığı bünyesinde 208/2005 sayılı Maliye Bakanlığı ve
Ulusal Mali Yönetimin Organizasyonu ve İşleyişine İlişkin BKK ile genel
müdürlük şeklinde kurulan Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri Merkezi
Uyumlaştırma Birimi’nin görevleri şunlardır:
 Avrupa Komisyonu tarafından kabul edilen uluslararası standartlar
kapsamında mali yönetim ve kontrol standartlarını tanımlamak ve
geliştirmek,
 Yönetsel risk alanında metodolojiler geliştirmek,
 Kamu kurumlarında mali yönetim ve kontrol sistemlerini uygulamak ve
uygulamayı takip etmek,
 Mali konularla ilgili olan normlara ilişkin metodolojiyi uyumlaştırmak,
 MYK alanında oluşturulan kurumsal yapılara ilişkin metodolojiye ilişkin
rehberlik sağlamak,
 Kamu kurumlarında MYK alanında faaliyet gösteren kişilere yönelik
eğitim faaliyetlerini yürütmek,
 Kamu idarelerinin MYK alanında raporlama sistemlerini geliştirmek.236
Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri Merkezi Uyumlaştırma Birimi
tarafından hazırlanan düzenlemeler ise şunlardır:
 Kamu kurumlarında uygulanacak iç kontrol standartları ile yönetsel
kontrol sistemlerinin geliştirilmesine ilişkin İç Kontrol Kanunu,
 Kamu kurumlarında iç kontrolün geliştirilmesine yönelik Metodolojiye
İlişkin Rehber,
 İç kontrol standartlarının uygulama metodolojisine yönelik Risk Yönetimi,
 MYK faaliyetlerinin değerlendirilmesi modeli.237
236
Government of Romania, Ministry of Economy and Finance, Annual Report: Public Internal
Financial Control 2006, s.30, http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
237
a.g.e, s.31.
116
İç denetim alanında, İç Denetim MUB’un yanı sıra 2003 tarihinde
bakanlıklar arası bir yapıda oluşturulan ve danışma niteliğine haiz bir Kamu İç
Denetim Komitesi bulunmaktadır. Komite özellikle iç denetim stratejisinin
belirlenmesinde ve kamu kurumlarında iç denetim faaliyetinin geliştirilmesinde İç
Denetim MUB’a danışmanlık hizmeti sağlamaktadır. Komite’nin sekretarya
hizmetleri İç Denetim MUB tarafından sağlanmaktadır. Mali Denetçiler Odası
Başkanı; üniversitelerden iç denetim alanında uzmanlaşmış iki profesör; devlet
muhasebesi, hukuk ve bilgi teknolojileri gibi diğer alanlarda yüksek niteliklere
sahip dört uzman; İç Denetim MUB Genel Müdürü ve devlet muhasebesi, hukuk
ve bilgi sistemleri gibi diğer alanlardan üç uzman olmak üzere toplamda on bir
kişiden oluşan Komite’nin üyeleri Maliye Bakanı tarafından belirlenmektedir.
Komite başkanı, üyelerin oy çokluğuyla seçilmekte ve üç yıllığına atanmaktadır.
2002 tarihli İç Denetim Kanunu’nda belirtildiği üzere Komite’nin görevleri
şunlardır:
 KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik stratejik planlara yön vermek ve
görüş bildirmek,
 İç denetim alanında İç Denetim MUB tarafından geliştirilen yasal
çerçeveye ilişkin görüş sunmak,
 İç denetim alanında Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan yıllık rapora
ilişkin danışma niteliğinde görüş bildirmek,
 İç denetim birimi başkanı ile birimin kurulmuş olduğu kurumun en üst
düzey yetkilisi arasında fikir ayrılığı çıkması halinde iç denetim birimince
sunulan tavsiyeleri değerlendirmek ve çözüme ilişkin görüş sunmak,
 İç denetim ile dış denetim kurumları arasında, kavramların tanımlanması,
standartların uygulanması, denetim faaliyetlerine yönelik görüş alışverişi
ve denetçilerin eğitimine yönelik işbirliği anlaşmalarını değerlendirmek,
 İç Denetim MUB Başkanı’nın atanmasına ve/veya görevden alınmasına
yönelik danışma niteliğinde görüş bildirmek.238
238
Parliament of Romania, Chamber of Deputies/Senate, Law on Public Internal Audit, s.5.
117
Romanya’da
KİMK’in
kurumsal
çerçevesi
aşağıdaki
Şekil
XIII
kapsamında özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Mali Yönetim ve
Kontrol Sistemleri MUB
Kamu İç Denetim
Komitesi
İç Denetim
MUB
Kaynak: http://circa.europa.eu/ sayfasında yer alan dokümanların derlenmesiyle elde edilen
bilgiler ışığında hazırlanmıştır.
Şekil XIII- Romanya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Romanya’da KİMK sisteminin genel çerçevesini oluşturan
temel yasal düzenlemeler, Ağustos 1999 tarih ve 119 sayılı İç Denetim ve
Önleyici Mali Kontrole İlişkin BKK, Temmuz 2002 tarih ve 500 sayılı Kamu
Maliyesi Kanunu, 672/2002 sayılı İç Denetim Kanunu ve 84/2003 sayılı İç
Kontrol ve Önleyici Mali Kontrol Kanunu’dur. KİMK sisteminin geliştirilmesi ve
uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite Maliye Bakanlığı’dır. Bu çerçevede,
MYK alanında merkezi uyumlaştırma görevi doğrudan bakana bağlı olan ve genel
müdürlük şeklinde örgütlenen Mali Yönetim ve Kontrol Sistemleri Merkezi
Uyumlaştırma Birimi tarafından yürütülürken iç denetim alanında merkezi
uyumlaştırma görevi ise yine bakana bağlı olan ve genel müdürlük şeklinde
yapılandırılan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi tarafından yerine
getirilmektedir. İç Denetim MUB’un yanı sıra ülkede iç denetim stratejisini
belirlemek ve kamu sektöründe iç denetim faaliyetini geliştirmekten sorumlu
bakanlıklar arası bir yapıda oluşturulan ve danışma niteliğine haiz Kamu İç
Denetim Komitesi bulunmaktadır. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise işlevsel açıdan bağımsız ve kurulduğu kamu
idaresinde en üst düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç denetim birimleri
bulunmaktadır.
118
2.12. SLOVAKYA ÖRNEĞİ
Slovakya239 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez 1989’da
komünist
rejimin
yıkılmasının
ardından
Çek
ve
Slovak
Federal
Cumhuriyetleri’nin (Çekoslovakya Federal Cumhuriyeti) 16 Aralık 1991 tarihinde
AB ile Ortaklık Anlaşması imzalamaları ile başlamıştır. 1 Ocak 1993’te iki
ülkenin bağımsızlığını kazanmalarının ardından, Slovakya ile AB arasında,
4 Ekim 1993 tarihinde imzalanan ve 1 Şubat 1995 tarihinde yürürlüğe giren
Avrupa Anlaşması imzalanmıştır. Slovakya 27 Haziran 1995 tarihinde AB’ye
üyelik başvurusunda bulunmuştur. Komisyon, Temmuz 1997 tarihli Görüşünde
Slovakya’nın başvurusunu olumlu karşılamıştır.240 Aralık 1999’da gerçekleştirilen
Helsinki Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda
Slovakya ile katılım müzakereleri Mart 2000’de başlamıştır. 31 fasılda yürütülen
katılım müzakerelerinin 13 Aralık 2002 tarihinde tamamlanması üzerine
Slovakya’nın AB’ye Katılımı Anlaşması 16 Nisan 2003 tarihinde Atina’da
imzalanmıştır.241 Böylece Slovenya 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye olmuştur.
Anlaşma’nın üye devletlerde onaylanmasının ardından 16-17 Mayıs 2003
tarihlerinde Slovakya’da gerçekleştirilen referanduma halkın %52,15’i katılmış
olup, katılanların %92,46’sı Birliğe katılımı olumlu karşılamıştır. Böylece
1 Mayıs 2004’te Slovakya AB’ye tam üye olmuştur.242
Slovakya’da kamu iç mali kontrol alanında politikalar belirlenmesinden ve
uygulanmasından sorumlu merkezi idare Maliye Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı
bünyesinde doğrudan bakana bağlı olan Denetim ve Kontrol Bölümü (Section of
Audit and Control) bünyesinde yer alan Planlama ve Metodoloji Başkanlığı
239
Başkenti Bratislava olan Slovakya’nın yüzölçümü 49.035 km2, nüfusu ise 5.412.254’tür.
Ülkenin GSMH’si 115,3 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 21.100
dolardır
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/; the Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (23.02.2010).
240
European Commission, Agenda 2000:Commission’s Opinion on Slovakia’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/20, 15th July 1997, Brussels, s.7.
241
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2001 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
aynı dönemde müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
242
European Commission, “Relations between the European Union and Slovakia”, 1998 Regular
Report From the Commission on Slovakia’s Progress Towards Accession, Brussels,
s.6-7. Ayrıca bkz. “Joining the EU”, http://www.slovak-republic.org/eu/ (26.02.2010).
119
(Department of Planning and Methodology) KİMK alanında MUB görevini
yerine getirmektedir. İç denetim alanında merkezi olmayan yapılanma
çerçevesinde ise işlevsel açıdan bağımsız ve kurulduğu kamu idaresinde en üst
düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç denetim birimleri bulunmaktadır.
Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra KİMK ya da iç denetim alanında ulusal strateji ve
politikaların oluşturulmasına yönelik tavsiyelerde bulunan bakanlıklar arası bir
komite ya da komisyon bulunmamaktadır. Haziran 2009’da 502/2001 sayılı Mali
Kontrol ve İç Denetim Kanunu’nda yapılan değişiklik kapsamında her bakanlıkta
ve merkezi kamu idarelerinde Denetim Komiteleri’nin (Audit Committees)
oluşturulmasına imkan sağlanmıştır. Bu kapsamda söz konusu komitelerin
oluşturulması idarelerin tercihine bırakılmıştır. Kanunda yapılan değişiklik
çerçevesinde Denetim Komiteleri; mali kontrol, iç denetim ve risk yönetiminin
gelişimini bağımsız olarak değerlendirmek; mali kontrol, iç denetim ve bunların
performans kalitesinin verimliliğini ve etkinliğini izlemek ve merkezi kamu
idareleri
başkanları
ile
yöneticilerine
tavsiyelerde
bulunmak
üzere
oluşturulmuştur. Şimdiye kadar ise yalnızca Maliye Bakanlığı bünyesinde söz
konusu yapı oluşturulmuştur.243 Kurumsal yapılanmanın yanı sıra, ülkede KİMK
sistemini düzenleyen çerçeve mevzuat en son 2005 yılında tadil edilen 502/2001
sayılı Mali Kontrol ve İç Denetim Kanunu olup, bu alandaki diğer mevzuat 1990
tarih ve 347 sayılı Bakanlıkların ve Diğer Kamu İdarelerinin Organizasyonu
Kanunu, 1995 tarih ve 303 sayılı Bütçesel Kurallar Kanunu, en son 1996 tarihinde
tadil edilen 10/1993 sayılı Kamu İdarelerinde Kontrol Kanunu, 440/2000 sayılı
Kamu İdarelerinde Mali Kontrol Kanunu ve 523/2004 sayılı Kamu İdarelerinde
Bütçesel Kurallar Kanunu’ndan oluşmaktadır.244
Slovakya’da 502/2001 sayılı Mali Kontrol ve İç Denetim Kanunu ile
Maliye Bakanlığı KİMK sisteminin geliştirilmesi ve koordinasyonundan sorumlu
temel otorite olarak belirlenmiştir. Bahse konu Kanun’dan önce de 10/1996 sayılı
243
Söz konusu bilgilere, Slovakya Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı Denetim ve Kontrol Bölümü
Planlama ve Metodoloji Başkanlığı ile Mart 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda
ulaşılmıştır.
244
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Policy Paper on Public Internal Financial Control
Systems in the Slovak Republic”, Bratislava, April 2000, s.16, http://circa.europa.eu/
(26.02.2010); OECD-SIGMA, “Slovakia Public Internal Financial Control Assessment 2000”,
August 2000, s.1-2, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
120
Kamu İdarelerinin Kontrolü Kanunu kapsamında Maliye Bakanlığı’nın mali
kontrol
alanında
kamu
idareleri
arasındaki
koordinasyonun
sağlanması
sorumluluğundan bahsetmek mümkündür. Ancak söz konusu Kanun’da Maliye
Bakanlığı’nın iç denetim alanında metodoloji geliştirme ve rehberler oluşturma
görevleri belirtilmemiştir. Nitekim, anılan Kanun’da kamu idarelerinde kullanılan
kamu kaynaklarının kontrolü hususunda işbirliği ve koordinasyon faaliyetlerinin
yürütülmesinden Hükümet Ofisi’nin (Office of the Government) sorumlu olduğu,
303/1995 sayılı Bütçesel Kurallar Kanunu’nda belirtildiği üzere ise Maliye
Bakanlığı’nın bütçe kalemleri kapsamında kamu kaynaklarının ekonomik bir
şekilde kullanılması ve yönetilmesi açısından kontrol faaliyetlerini yerine getirdiği
ifade edilmektedir.245 KİMK alanında Hükümet Ofisi ile Maliye Bakanlığı’nın
görev ve sorumluluklarının netleştirilmesi ve KİMK sisteminin geliştirilmesi
yönünde çıkarılması gereken mevzuatın belirlenmesi amacıyla 25 Ekim 2000
tarihinde KİMK Alanında Kavram Kağıdı oluşturulmuştur. Kavram Kağıdı’nda
Maliye Bakanlığı mali kontrol alanında metodoloji oluşturmak ve koordinasyonu
sağlamaktan sorumlu temel merkezi idare olarak belirlenmiştir.246 Kavram
Kağıdı’nı takiben mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarına yönelik genel
çerçeveyi
çizen
502
sayılı
Mali
Kontrol
ve
İç
Denetim
Kanunu
30 Mayıs 2001 tarihinde yasalaşmış ve 1 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Söz
konusu
Kanun’da
yönetsel
hesap
verebilirlik
ilkesi
tanımlanmış,
30 Haziran 2002 tarihine kadar tüm kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız
iç denetim birimlerinin kurulması gerektiği belirtilmiş ve Maliye Bakanlığı’na
KİMK alanında metodoloji geliştirilmesi ve uyumlaştırmanın koordine edilmesi
sorumlulukları verilmiştir. 502/2001 sayılı Mali Kontrol ve İç Denetim Kanunu
Madde 3’te belirtildiği üzere KİMK alanıyla ilgili olarak Maliye Bakanlığı’nın
temel görev ve sorumlulukları şunlardır:
 KİMK alanında metodolojiye ilişkin koordinasyonu sağlamak,
 KİMK alanında eğitim faaliyetlerini yürütmek,
245
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Policy Paper on Public Internal Financial Control
Systems in the Slovak Republic”, s.8, s.12-13.
246
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Concept Paper for Internal Financial Control in Public
Administration”, s.3, http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
121
 KİMK sisteminin geliştirilmesi amacıyla uluslararası kuruluşlarla ve
yabancı ülkelerle işbirliği yapmak,
 KİMK alanında kaydedilen gelişmeye ilişkin yıllık rapor hazırlamak ve
söz konusu raporu hükümete sunmak,
 Kamu idarelerinde kurulan iç denetim birimlerine iç denetçi atamak
ve/veya iç denetçiyi görevden almak.247
Maliye Bakanlığı bünyesinde KİMK alanında metodoloji ve standartların
geliştirilmesi ve uyumlaştırmanın sağlanması görevlerini yerine getiren MUB
öncelikle 2001 yılında doğrudan müsteşara bağlı bağımsız bir birim olarak
kurulmuştur. Ardından söz konusu Birim, Kontrol Bölümü’ne248 (Control Section)
dahil edilmiştir.249 Avrupa Komisyonu tarafından Ortak Pozisyon Belgesi’nde250
ve
1999
İlerleme
Raporu’nda251
yer
alan
tavsiyeler
ışığında
ise,
15 Ekim 2001 tarihinde Kontrol Bölümü bünyesinde KİMK alanında MUB
görevini yürütmek üzere Mali Kontrol ve İç Denetim Metodolojisi Başkanlığı
(Financial Control and Internal Audit Methodology Department) oluşturulmuştur.
Maliye Bakanlığı organizasyon yapısında 1 Ocak 2005 tarihinde gerçekleşen
değişiklikle Kontrol Bölümü, KİMK Bölümü olarak yeniden yapılandırılmıştır.
Ayrıca Kontrol Bölümü bünyesinde MUB görevini yürüten Mali Kontrol ve İç
Denetim Metodolojisi Başkanlığı’nın görev ve sorumlulukları, KİMK Bölümü
bünyesinde oluşturulan Mali Kontrol ve İç Denetim Metotları Başkanlığı’na
(Financial Control and Internal Audit Methods Department) devredilmiştir. Söz
konusu Başkanlık, Mali Kontrol Metotları Birimi (Financial Control Methods
247
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Article 3, Article 7, Article 28”, Act No. 502/2001 Coll.
on Financial Control and Internal Audit and on Amendments of Some Laws, 30 May 2001,
http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
248
Kontrol Bölümü; İç Kontrol Daire Başkanlığı (Kamu İdaresi Görevleri Kontrol Birimi, İç Mali
Kontrol Birimi, Şikayetler ve Dilekçeler Birimi, Katılım Öncesi Fonlar İdari Kontrol Birimi), Mali
Kontrol Daire Başkanlığı (Mali Kontrol Yönetimi Birimi, Dış Mali Kontrol Birimi, Özel
Faaliyetler Kontrol Birimi, Fiyat Kontrol Birimi), Vergi Gözetimi ve Gümrükler İdaresi Dairesi
Başkanlığı (Vergi İdaresi ve Gözetimi Birimi, Gümrükler İdaresi ve Gözetimi Birimi) ve Devlet
Gözetim Dairesi Başkanlığı’ndan (Sağlık Sigortası Gözetimi Birimi, Sosyal Sigortalar Gözetimi
Birimi, Talih Oyunları Gözetimi Birimi) oluşmuştur.
249
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Concept Paper for Internal Financial Control in Public
Administration”, s.8-9.
250
European Commission, “European Union Common Position-Slovakia”, CONF-SK 42/01,
15041/01, 2001, Brussels, s.3, http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
251
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Slovakia’s Progress
Towards Accession, Brussels, 13.10.99, s.54.
122
Division) ve İç Denetim Metotları Birimi (Internal Audit Methods Division)
olmak üzere iki alt birimden oluşmuştur.252 1 Mart 2008 tarihinden itibaren ise
Kontrol Bölümü, Denetim Bölümü ve Uluslararası Fonların Kontrolü Bölümü
birleşerek Denetim ve Kontrol Bölümü adını almıştır. KİMK alanında MUB
görevi ise bu tarihten itibaren Denetim ve Kontrol Bölümü bünyesinde yer alan
Planlama ve Metodoloji Başkanlığı ve özelde söz konusu Başkanlığın alt
birimlerinden biri olan Öz Kaynaklar Metodolojisi Birimi/MUB (Methodology
Unit of Own Resources/CHU) tarafından yerine getirilmektedir.253 Mali yönetim
ve kontrol ile iç denetim alanlarında metodoloji ve standartların geliştirilmesi,
rehber ve yönergelerin oluşturulması, eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi254 ile
mali kontrol ve iç denetim sonuçları hakkında yıllık raporların hazırlanması gibi
görev ve yetkileri bulunan Başkanlığın KİMK alanındaki temel düzenlemeleri
şunlardır:
 İç denetçinin faaliyetlerine ve iç denetimin işleyişine yönelik hazırlanan
yıllık raporun içeriğine ilişkin 286/2002 sayılı Kararname,
 Mali kontrolün yıllık raporlama sonuçlarının içeriğine ilişkin 517/2001
sayılı Kararname,
 MYK alanında harcama sonrası mali kontrolörler için rehber,
 İç Denetçiler için Etik Kurallar,
 İç Denetçiler Şartı,
 İç Denetim Yönergesi,
 İç Denetim Rehberi,
252
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Summary Report on the results of financial control and
internal audit for 2004 and on changes made in the management and control systems in 2005
produced pursuant to Article 13 of Commission Regulation (EC) No 438/2001 and Article 12 of
Commission Regulation (EC) No 1386/2002”, BUDG/654/05-EN, s.19, http://circa.europa.eu/
(26.02.2010).
253
Planlama ve Metodoloji Başkanlığı yirmi yedi kişiden oluşmaktadır. KİMK alanında
metodoloji oluşturulmasından sorumlu olan Öz Kaynakların Metodolojisi Birimi/MUB ise yedi
kişiden meydana gelmektedir. Bu bilgilere, Slovakya Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı Denetim ve
Kontrol Bölümü Planlama ve Metodoloji Başkanlığı yetkilileriyle Mart 2010’da elektronik posta
aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
254
Slovakya Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı Denetim ve Kontrol Bölümü Planlama ve Metodoloji
Başkanlığı yetkililerinden elde edilen bilgilere göre, Planlama ve Metodoloji Daire Başkanlığı
mali kontrol, iç denetim, uluslararası denetim standartları, AB denetim alanındaki müktesebatı ile
mali kontrol alanında ulusal mevzuat konularında düzenli olarak eğitimler düzenlemektedir.
Ayrıca özellikle merkezi kamu idarelerinde çalışan ya da göreve yeni başlayan denetçi ve mali
kontrolörlere üç hafta süren temel eğitimler vermektedir.
123
 Performans Denetimi Rehberi,
 Mali Denetim Rehberi,
 Uygunluk Denetiminin İşleyişine İlişkin Yönerge,
 Sistem Odaklı İç Denetim Yönergesi,
 Bilgi Sistemleri Denetim Yönergesi.255
Slovakya’da
KİMK’in
kurumsal
çerçevesi
aşağıdaki
Şekil
XIV
kapsamında özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Denetim ve Kontrol
Bölümü
Planlama ve Metodoloji
Başkanlığı
Öz Kaynaklar
Metodoloji
Birimi/MUB
Uluslararası
Kaynaklar
Metodoloji
Birimi
Planlama ve
Raporlama
Birimi
Proje
Koordinasyon
Birimi
Kaynak: Slovakya Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı Denetim ve Kontrol Bölümü Planlama ve
Metodoloji Başkanlığı yetkilileriyle Mart 2010’da elektronik posta aracılığıyla yapılan haberleşme
sonucunda elde edilen bilgiler ışığında hazırlanmıştır.
Şekil XIV- Slovakya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç olarak, Slovakya’da KİMK sisteminin genel çerçevesini oluşturan
temel yasal düzenlemeler, başta 2005 yılında tadil edilen 502/2001 sayılı Mali
Kontrol ve İç Denetim Kanunu olmak üzere 1990 tarih ve 347 sayılı Bakanlıkların
ve Diğer Kamu İdarelerinin Organizasyonu Kanunu, 1995 tarih ve 303 sayılı
255
Denetim ve Kontrol Bölümü bünyesinde yer alan Planlama ve Metodoloji Başkanlığı tarafından
oluşturulan ve KİMK alanında üçüncül mevzuatı oluşturan söz konusu yasal düzenlemelere ilişkin
bilgiye, Slovakya Cumhuriyeti Maliye Bakanlığı Denetim ve Kontrol Bölümü Planlama ve
Metodoloji Başkanlığı ile Mart 2010’da e-posta ile yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
124
Bütçesel Kurallar Kanunu, en son 1996 tarihinde tadil edilen 10/1993 sayılı Kamu
İdarelerinde Kontrol Kanunu, 440/2000 sayılı Kamu İdarelerinde Mali Kontrol
Kanunu ve 523/2004 sayılı Kamu İdarelerinde Bütçesel Kurallar Kanunu’dur.
KİMK sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu temel otorite
Maliye Bakanlığı’dır. Bu çerçevede, doğrudan bakana bağlı olan Denetim ve
Kontrol Bölümü bünyesinde yer alan Planlama ve Metodoloji Başkanlığı KİMK
alanında mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunu yerine getirmektedir. İç denetim alanında merkezi olmayan
yapılanma çerçevesinde ise işlevsel açıdan bağımsız ve kurulduğu kamu
idaresinde en üst düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç denetim birimleri
bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra KİMK ya da iç denetim alanında
ulusal strateji ve politikaların oluşturulmasına yönelik tavsiyelerde bulunan
bakanlıklar arası bir komite ya da komisyon bulunmamaktadır. Ancak Haziran
2009’da 502/2001 sayılı Mali Kontrol ve İç Denetim Kanunu’nda yapılan
değişiklik kapsamında her bakanlıkta ve merkezi kamu idarelerinde Denetim
Komiteleri’nin oluşturulması planlanmaktadır.
2.13. SLOVENYA ÖRNEĞİ
Slovenya256 ile AB arasındaki diplomatik ilişkiler ilk kez, Ocak 1992’de
Slovenya’nın bağımsızlığını ilan etmesi ve AB’nin de 13 Nisan 1992 tarihinde
Slovenya’nın bağımsızlığını resmen tanımasıyla başlamıştır. Bunun üzerine iki
taraf arasında imzalanan Ticaret ve Ekonomi Alanında İşbirliği Anlaşması Eylül
1993’te yürürlüğe girmiştir. Slovenya 10 Haziran 1996 tarihinde AB’ye üyelik
başvurusunda bulunmuş ve aynı tarihte AB ile Slovenya arasında Avrupa
Anlaşması (Ortaklık Anlaşması) imzalanmıştır. Söz konusu Anlaşma’nın
15 Haziran 1997 tarihinde Slovenya tarafından da onaylanması üzerine Anlaşma
1999’da yürürlüğe girmiştir. Komisyon, Temmuz 1997 tarihli Görüşünde
256
Başkenti Ljubljana olan Slovenya’nın yüzölçümü 20.273 km2, nüfusu ise 2.032.362’dir.
Ülkenin GSMH’si 56,47 milyar dolar (2009 tahmini) iken kişi başına düşen milli gelir 28.200
dolardır.
(2009
tahmini);
bkz.
AB
İstatistik
Kurumu
EUROSTAT,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/; the Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bu.html (23.02.2010).
125
Slovenya’nın başvurusunu olumlu karşılamıştır.257 13 Aralık 1997’de gerçekleşen
Lüksemburg
Devlet
ve
Hükümet
Başkanları
Zirvesi’nde
alınan
karar
doğrultusunda Slovenya ile katılım müzakerelerinin başlaması kararlaştırılmış ve
bu doğrultuda 31 Mart 1998 tarihinde müzakereler resmen başlamıştır. Bu
kapsamda, Slovenya’ya yönelik ilk İlerleme Raporu 1998’de yayımlanmıştır.
31 fasılda yürütülen katılım müzakerelerinin 13 Aralık 2002’de tamamlanması
üzerine Slovenya’nın AB’ye Katılımı Anlaşması 17 Nisan 2003’te Atina’da
imzalanmıştır.258 Böylece Slovenya 1 Mayıs 2004’te AB’ye tam üye olmuştur.
Slovenya’da Birliğe katılım süreciyle başlayan kamu mali yönetimi ve
kontrol sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden sorumlu temel kurum
Maliye Bakanlığı’dır. KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde mali yönetim
ve kontrol ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma fonksiyonu tek bir çatı
altında Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan özerk yapıdaki Bütçe Gözetim Ofisi
(Budget Supervision Office-BSO) tarafından yerine getirilmektedir. İç denetim
alanında ise merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde işlevsel açıdan bağımsız ve
kurulduğu kamu idaresinde en üst düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç
denetim birimleri bulunmaktadır. Kurumsal yapılanmanın yanı sıra, kamu iç mali
kontrolüne ilişkin temel yasal düzenlemeler 1999 tarih ve 79 sayılı Kamu
Maliyesi Kanunu (en son 2002 yılında tadil edilmiştir), Bütçe Uygulaması
Kanunu, Mali Kontrol Ortak Kuralları Kanunu ve Kamu Muhasebesi Kanunu’dur.
Söz konusu kanunların yanı sıra ülkede KİMK sisteminin işleyişine ve gelişimine
yönelik olarak 2002 tarih ve 72 sayılı Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin
Uygulanmasına İlişkin Kurallar Rehberi, 2002 tarih ve 112 sayılı İç Denetçilerin
Sertifikasyonuna İlişkin Yönetmelik, Aralık 2003 tarihli İç Denetim Rehberi ve
Kasım 2004 tarihli İç Kontrol Rehberi bulunmaktadır.259
257
European Commission, Agenda 2000:Commission’s Opinion on Slovenia’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/19, 15th July 1997, Brussels, s.5-6.
258
28 No’lu “Mali Kontrol” faslında müzakereler 2000 yılının ilk yarısında başlamış olup fasıl
Haziran 2000’de müzakerelere geçici olarak, Aralık 2002’de ise müzakerelere tamamen
kapatılmıştır.
259
Slovenya’da mali kontrol alanını düzenleyen temel yasal düzenlemeler için bkz. Republic of
Slovenia, Ministry of Finance, Budget Supervision Office, “Report on the Status of the Public
Internal Financial Control in the Republic of Slovenia for 2004”, July 2005, s.3,
http://circa.europa.eu/ (23.02.2010); OECD-SIGMA, “Slovenia Public Internal Financial Control
Assessment 2000”, 15 July 2000, s.1, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
126
Slovenya’da, Maliye Bakanlığı KİMK sisteminin geliştirilmesi ve
koordinasyonundan sorumlu temel otorite olarak Eylül 1999’da kabul edilen
Kamu Maliye Kanunu ile belirlenmiştir. Kanun’un 101. Maddesi’nde belirtildiği
üzere Maliye Bakanlığı, KİMK sisteminin geliştirilmesi, koordinasyonu ve
kontrolünden sorumlu temel kurum olarak, KİMK sisteminin işleyişine yönelik
rehberler çıkarmaktan ve metodoloji ve standartlar oluşturmaktan sorumludur.
Kanun kapsamında (Madde 100) Şubat 2000’de, başta bakanlıklar olmak üzere
tüm kamu kurumlarında iç denetim birimlerinin oluşturulmasına ve Maliye
Bakanlığı bünyesinde KİMK sisteminin geliştirilmesi amacıyla kontrol ve
denetim alanlarında metodoloji geliştirilmesinden sorumlu merkezi bir birimin
kurulmasına olanak sağlayan Mali Kontrol Prosedürleri ve Organizasyonuna
İlişkin Ortak Kriterler Şubat 2000’de yayımlanmıştır. Bu kapsamda, iç denetim
alanında 2001 yılının başından itibaren AB’nin Ortak Pozisyonu’nda yer alan
tavsiyelerle260 de uyumlu bir şekilde kamu kurumlarında işlevsel açıdan bağımsız
ve kurumun en üst düzey yöneticisine doğrudan rapor sunan iç denetim birimleri
oluşturulmuştur.
KİMK sisteminin geliştirilmesinden sorumlu merkezi bir birimin
kurulması açısından ise Maliye Bakanlığı bünyesinde Bütçe Gözetim Servisi
(Budget Supervisory Service) kurulmuştur. Bütçe Gözetim Servisi; Teftiş ve
Gözetim Birimi, Sertifikasyon Birimi, İç Denetim Birimi ve kamu iç mali kontrol
sisteminin geliştirilmesi amacıyla metodoloji ve standartların oluşturulmasından
ve eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesinden sorumlu olan Uyumlaştırma ve
Koordinasyon Birimi’nden oluşmuştur. Bütçe Gözetim Servisi’nin görevleri
şunlar olmuştur:
 Kamu sektöründe mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
metodoloji ve standartlar geliştirmek ve rehberler yayımlamak,
 KİMK alanında eğitim faaliyetleri düzenlemek,
260
European Commission, “European Union Common Position-Slovenia”, CONF-SI 28/00, 7 June
2000, Brussels, s.2, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
127
 Kamu idarelerinde oluşturulan iç denetim birimlerine ve idareye teknik
destek sağlamak ve Birim başkanlarıyla düzenli aralıklarla görüşmeler
yapmak,
 İç denetim birimi başkanlarının atanmasına, görevden alınmasına ve
transferine ilişkin tavsiyelerde bulunmak,
 İç denetim birimlerinden gelen raporlar çerçevesinde iç denetim yıllık
raporunu hazırlamak ve raporu Maliye Bakanı’na sunmak.261
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve ülkede kamu iç mali kontrol
sisteminin zayıf yönlerini analiz ederek bu alanda çıkarılması gereken mevzuata
ışık tutan KİMK Politika Belgesi, 11 Temmuz 2002’de hükümet tarafından
onaylanmıştır. Belge’de KİMK sisteminde görev alan temel aktörler tanımlanmış
ve böylece görev ve sorumluluk dağılımı açısından şeffaflık sağlanmıştır.262
Ayrıca Politika Belgesi’nde ortaya konulan eksiklikleri gidermek üzere 1999 tarih
ve 79 sayılı Kamu Maliyesi Kanunu Mart 2002’de tadil edilmiştir. Bunun yanı
sıra 14 Haziran 2002 tarihinde kabul edilen Kamu İdaresi Kanunu ve 11 Haziran
2002 tarihinde kabul edilen Kamu Çalışanları Kanunu ile Bütçe Denetim Servisi
başkanının bağımsızlığı güçlendirilmiş ve başkanın siyasi nedenlerle görevden
alınması engellenmiştir.
KİMK sisteminin geliştirilmesinden sorumlu olan ve bu alanda MUB
görevini yürüten Bütçe Denetim Servisi, statü ve bütçe açısından bağımsızlığının
artırılması
amacıyla
1
Ocak
2004
tarihinde
Bütçe
Gözetim
Ofisi’ne
dönüştürülmüştür. Böylece Ofis, Maliye Bakanlığı’na bağlı olmaktan çıkarılmış
ancak yine Bakanlık içinde özerk bir idare olarak yapılandırılmıştır. Doğrudan
Maliye Bakanı’na rapor sunan Bütçe Gözetim Ofisi; İdari Hizmetler Birimi,
Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) Denetim Birimi,
261
Republic of Slovenia, Ministry of Finance, “Policy Paper on Public Internal Financial Control”,
22 February 2002, s.25-26, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010); Republic of Slovenia, Ministry of
Finance, Budget Supervisory Service, “Guidelines for State Internal Auditing”, December 2003,
s.3, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
262
OECD-SIGMA, “SIGMA Peer Assistance to the Public Internal Financial Control in Slovenia:
November 2002-March 2003”, Draft detailed report of the Peers, 14 March 2003, s.10,
http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
128
Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu Denetim Birimi, Bütçe Teftiş Birimi ve KİMK
Birimi olmak üzere beş birimden oluşmaktadır. KİMK Birimi’nde merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesinden sorumlu olmak üzere, biri
birim başkanı, beşi iç denetçi ve biri de AB mali çıkarlarının korunmasından
sorumlu uzman olmak üzere toplamda yedi kişi çalışmaktadır. 263 KİMK
Birimi’nin temel görevleri şunlardır:
 KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik taslak mevzuat oluşturmak ve
öneriler sunmak,
 Kamu sektöründe mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarının
uyumlaştırılmasına yönelik rehberler oluşturmak, metodoloji ve standartlar
geliştirmek,
 Kamu kurumlarının, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
oluşturulmuş rehber, metot ve standartlara uyumunu gözlemlemek,
 İç denetçilerin atanmasına ve görevden alınmasına ilişkin kuralları
belirlemek,
 KİMK alanında faaliyet gösteren personele ilişkin eğitim faaliyetlerini
düzenlemek,
 KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik olarak uluslararası kuruluşlarla
ve yabancı ülkelerle işbirliği yapmak.264
Slovenya’da KİMK’in kurumsal çerçevesi aşağıdaki Şekil XV kapsamında
özetlenebilir:
263
Slovenya’da MUB görevini yürüten KİMK Birimi’nde çalışan personel hakkındaki bilgiye,
Slovenya Bütçe Denetim Ofisi KİMK Birimi yetkilileriyle Şubat 2010’da elektronik posta
aracılığıyla yapılan haberleşme sonucunda ulaşılmıştır.
264
Bkz. Bütçe Denetim Ofisi resmi internet sayfası, http://www.unp.gov.si/en/about_us/tasks/
(23.02.2010).
129
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
Bütçe Gözetim
Ofisi (MUB)
İdari
Hizmetler
Birimi
ATYGF
Denetim
Birimi
Yapısal Fonlar
ve Uyum Fonu
Denetim Birimi
Bütçe
Teftiş
Birimi
KİMK
Birimi
Kaynak: Bütçe Denetim Ofisi resmi internet sayfasında yer alan organizasyon şeması
çerçevesinde hazırlanmıştır, http://www.unp.gov.si/en/about_us/organization/ (23.02.2010)
Şekil XV- Slovenya’da KİMK’in Kurumsal Çerçevesi
Sonuç itibariyle, Slovenya’da KİMK sisteminin genel çerçevesini
oluşturan temel yasal düzenlemeler, başta 1999 tarih ve 79 sayılı Kamu Maliyesi
Kanunu olmak üzere Bütçe Uygulaması Kanunu, Mali Kontrol Ortak Kuralları
Kanunu ve Kamu Muhasebesi Kanunu’dur. Söz konusu kanunların yanı sıra
ülkede KİMK sisteminin işleyişine ve gelişimine yönelik 2002 tarih ve 72 sayılı
Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin Uygulanmasına İlişkin Kurallar Rehberi, 2002
tarih ve 112 sayılı İç Denetçilerin Sertifikasyonuna İlişkin Yönetmelik, Aralık
2003 tarihli İç Denetim Rehberi ve Kasım 2004 tarihli İç Kontrol Rehberi
bulunmaktadır. KİMK sisteminin geliştirilmesi ve uyumlaştırılmasından sorumlu
temel otorite Maliye Bakanlığı’dır. Bu çerçevede, Maliye Bakanlığı bünyesinde
özerk bir idare olarak yapılandırılmış olan ve doğrudan bakana rapor sunan Bütçe
Gözetim Ofisi, MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma görevini
yürütmektedir. Slovenya’da Bütçe Gözetim Ofisi’nin yanı sıra KİMK alanında
düzenlemeler yapmak ve sistemin geliştirilmesinden sorumlu bağımsız ve
bakanlıklar arası bir kurul ya da komite bulunmamaktadır. İç denetim alanında
merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde ise işlevsel açıdan bağımsız ve
kurulduğu kamu idaresinde en üst düzey yöneticiye doğrudan rapor sunan iç
denetim birimleri bulunmaktadır.
130
Özetle, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında uyumlaştırma ve
koordinasyon faaliyetlerini yürütecek MUB’un yapılanmasına yönelik olarak
AB’de iki yaklaşımdan söz etmek mümkündür. Avrupa Komisyonu, birinci
yaklaşım çerçevesinde, başlangıçta koordinasyon kolaylığı ve KİMK alanında
uyumlaştırmanın tek elden sağlanması amacıyla tek bir MUB yapılanmasını
önermektedir. Komisyon tarafından ikinci yaklaşım kapsamında ise, uzun vadede
uzmanlaşmayı mümkün kılması açısından MYK ve iç denetim alanlarından ayrı
ayrı sorumlu olacak ikili bir MUB yapılanması tavsiye edilmektedir. AB’nin
MUB yapısı ve fonksiyonları konusundaki görüş ve önerileri doğrultusunda, kamu
sektöründe MYK sistemlerinin uyumlaştırılmasından sorumlu olan ve yönetsel
hesap verebilirlik ilkesine dayanan merkezi bir MUB yapılanmasının yanı sıra
yine kamu kurumlarında merkezi olmayan yapılanma çerçevesinde oluşturulan ve
işlevsel açıdan bağımsız iç denetim fonksiyonunun uyumlaştırılmasından sorumlu
bir MUB yapılanması zaruridir. Bunun yanı sıra teşkilat yapısı açısından
MUB’ların doğrudan en üst yöneticiye rapor vermesi ve MUB’lar tarafından
MYK ve iç denetim alanlarında oluşturulan kılavuz ve yönergelerin tüm kamu
idarelerinde doğrudan uygulanabilmesi oldukça önemlidir. Ayrıca MUB
başkanlarının, göreve atanma ve görevden alınma hususlarında siyasi baskıdan
etkilenmemeleri bağımsızlıklarının sağlanması açından gereklidir.
Söz konusu yaklaşımlar ve kriterler ışığında AB, KİMK sisteminin
oluşturulması ve uygulanmasında önemli rolü bulunan MUB’ların yapılanmasında
karşılaşılan problemlere ortak çözümler bulabilmek amacıyla aday ülkelerin kendi
bilgi ve tecrübelerini aktarabilecekleri bir platform oluşturması açısından son
AB-12 ülkesi ile aday ülkeler ve Avrupa Komisyonu’ndan yetkililerin katıldığı
çalıştaylar gerçekleştirmiştir. Bu kapsamda, ilki Belçika’nın Leuven şehrinde
Haziran 2003’te, ikincisi Macaristan’ın Balatonöszöd şehrinde Aralık 2004’te ve
üçüncüsü Slovenya’nın Bled şehrinde Mart 2006’da olmak üzere Avrupa
Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü tarafından üç tane MUB çalıştayı
düzenlenmiştir.
AB’ye yeni üye olmuş ülkeler ve aday ülkeler incelendiğinde, bu ülkelerde
Avrupa Komisyonu’nun MUB’ların Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması
131
yönündeki görüşünün esas alındığı görülmektedir. Bu kapsamda Malta hariç
ülkelerin tamamında Maliye Bakanlıkları bünyesinde MYK ve iç denetim
alanlarında tek çatı altında yalnızca bir MUB ya da ikili bir yapı çerçevesinde
birbirinden ayrı iki MUB oluşturulmuştur. Bu çerçevede, Bulgaristan, Çek
Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Slovakya ve Slovenya’da
Maliye Bakanlığı bünyesinde tek bir MUB’un; Letonya ve Romanya’da ise MYK
ve iç denetim alanlarından sorumlu iki ayrı MUB’un merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunu yürüttüğü görülmektedir. Malta ve GKRY örnekleri incelendiğinde
ise söz konusu alanlardan sorumlu iki ayrı MUB yapılanması var olmakla beraber
GKRY’de MYK MUB Maliye Bakanlığı bünyesinde yer almakta olup, iç denetim
merkezi uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığı’nın dışında yer alan bağımsız
ve bakanlıklar arası bir yapıda bulunan İç Denetim Kurulu tarafından yerine
getirilmektedir. Malta örneğinde ise bahse konu alanlarda MUB görevi her ne
kadar tek bir MUB yapılanması kapsamında yerine getirilse de bu yapı Maliye
Bakanlığı bünyesinde yer almamaktadır. MUB yapılarının yanı sıra bazı ülkelerde
bağımsız, bakanlıklar arası yapıda ve danışma niteliğine haiz kurul, komite ya da
komisyonların varlığı göze çarpmaktadır. Bu kapsamda, KİMK alanında veya
sadece iç denetim alanında ülke stratejisi belirlemek ya da politika oluşturmak
üzere oluşturulmuş olan söz konusu yapıların Bulgaristan, Estonya, GKRY,
Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta ve Romanya’da bulunduğu görülmektedir.
Özetle bu bölümde öncelikle MUB yapılanmasına yönelik AB yaklaşımı
ele alınmış ve ardından Avrupa Komisyonu’nun MUB yapısı ve fonksiyonları
konusundaki kriterleri incelenmiştir. Daha sonra AB’de gerçekleştirilen ve
Komisyon ile aday ülkelerin katılım sağladığı üç MUB çalıştayı ve sonuçlarına
değinilmiştir. Son olarak, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan son on iki
ülkenin AB üyelik süreçleriyle KİMK sisteminin oluşturulmasına ilişkin genel bir
bilgi verilmiş ve ardından tezin temel amacını oluşturduğundan, Türkiye’de MUB
yapılanmasına yönelik bir model sunmak üzere, söz konusu ülkelerdeki farklı
MUB yapıları incelenmiştir.
Bundan sonraki bölümde, Türkiye’de KİMK sisteminin yasal çerçevesini
oluşturan başta 5018 sayılı KMYK Kanunu olmak üzere ilgili mevzuat hakkında
132
bilgi verilecek ve sonrasında KİMK sisteminin bileşenleri olan mali yönetim ve
kontrol, iç denetim ve merkezi uyumlaştırma birimiyle ilgili olarak Türkiye’deki
yapı hakkında bilgi verilecektir. Son olarak, KİMK’in oluşturulması ve
geliştirilmesi kapsamında Mali Kontrol faslı çerçevesinde yürütülen AB
müzakerelerinde gelinen noktaya ışık tutması açısından, Avrupa Komisyonu
tarafından Türkiye için hazırlanan İlerleme Raporları ile söz konusu raporların
hazırlanmasına katkı sağlayan OECD-SIGMA Değerlendirme Raporları üzerinde
durulacaktır.
133
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİ
Tezin üçüncü bölümünde öncelikle Türkiye’de KİMK sisteminin
oluşturulmasına yasal dayanak sağlayan 5018 sayılı KMYK Kanunu ve ilgili diğer
mevzuat ele alınacaktır. Ardından 5018 sayılı Kanun kapsamında oluşturulan
KİMK sisteminin üç temel unsuru olan mali yönetim ve kontrol ve iç denetim
sistemleriyle merkezi uyumlaştırma birimlerinin mevzuatta nasıl düzenlendiğine
ilişkin bilgi verilecektir. Daha sonra, AB müzakereleri çerçevesinde KİMK
konusunun ele alındığı Mali Kontrol faslının kapsamı ve tarihçesine ışık tutulacak
ve fasıl kapsamında AB’nin Türkiye’ye yönelik hazırlamış olduğu İlerleme
Raporları ve KOB’lar üzerinde durulacaktır. Konuyla ilgili olarak gelinen aşama
kapsamında ise başta MUB yapılanmasına ilişkin hususlar olmak üzere genel
olarak KİMK alanındaki öncelikler, Türkiye tarafından hazırlanan ulusal
dokümanlar çerçevesinde incelenecektir. Son olarak da, Türkiye’deki KİMK
sistemi kapsamında özellikle MUB’lara yönelik yapılan değerlendirmeler ışığında
OECD-SIGMA tarafından hazırlanan KİMK Değerlendirme Raporları üzerinde
durulacaktır.
3.1. YASAL ÇERÇEVE: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE
KONTROL KANUNU VE İLGİLİ DİĞER MEVZUAT
Tezin üçüncü bölümünün ilk ana başlığı olan bu bölümde Türkiye’de
KİMK sistemini oluşturan temel mevzuat olan 5018 sayılı KMYK Kanunu
üzerinde durulacak ve anılan Kanun ile yürürlükten kaldırdığı 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunu arasındaki temel farklara değinilecektir.
Türkiye’deki mevcut KİMK sisteminin temel hukuksal çerçevesini
Anayasa ve KMYK Kanunu belirlemiştir.265 Anayasa’da merkezi yönetim
265
Anayasa ve KMYK Kanunu’na göre KİMK sisteminde yer alan temel idare ve birimler;
Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu, Sayıştay, İçişleri Bakanlığı, Maliye
134
bütçesine ilişkin temel esas ve usuller ile bütçenin dış denetimi tanımlanmıştır.
Türk kamu iç mali kontrol sisteminin dayanağını oluşturan temel yasal düzenleme
5018 sayılı KMYK Kanunu’dur. 10.12.2003 tarihinde kabul edilen ve 24.12.2003
tarih ve 24326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kanun ile
Türkiye’de yeni bir mali yapı oluşturulmuştur. 5018 sayılı Kanun, Türk kamu
mali yönetimi ve kontrol sisteminde önemli bir değişim ve dönüşümü beraberinde
getirmiştir. Kanun, genel gerekçesinde de belirtildiği üzere, uluslararası
standartlara ve AB normlarına uygun bir kamu mali yönetimi ve kontrol
sisteminin oluşturulmasını amaçlamıştır. Bu kapsamda Kanun ile bütçe
kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması,
bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin artırılması, mali yönetimde
şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama
sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması ve etkin bir iç kontrol
sisteminin oluşturulması öngörülmüştür.266 Kanun’un bir kısım maddeleri yayımı
tarihinde yürürlüğe girmesine rağmen Kanun tüm hükümleriyle beraber
01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir.267
5018 sayılı Kanun’un yanı sıra ülkemizde KİMK sistemini düzenleyen ve
dayanağını 5018 sayılı Kanun’dan alan 69 adet ikincil ve üçüncül düzey mevzuat
bulunmaktadır. Söz konusu düzenlemelere ilişkin genel bilgiye, Türkiye’de
KİMK sisteminin ele alınacağı bir sonraki başlık altında yer verilecek olup,
düzenlemelere ilişkin ayrıntılı liste, 5018 sayılı Kanun’un ilgili maddesi ve
düzenlemelerin durumuna ilişkin bilgi ile birlikte EK-3’te sunulmaktadır.
Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, teftiş kurulları,
kontrolörlük birimleri ve iç denetim birimleridir.
266
5018 sayılı Kanun’un Genel Gerekçesi. Ayrıca daha ayrıntılı bilgi için bkz., Ahmet
Bağbaşlıoğlu, “1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Karşılaştırılması”, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Der. Erkan Karaaslan), Muhasebat
Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara, 2006, s.19-22.
267
22.12.2005 tarihinde kabul edilen 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 5018
sayılı KMYK Kanununda değişiklikler yapılmış ve daha önce tedricen uygulanması öngörülen
bazı düzenlemelerin 01.01.2006 tarihi itibariyle yürürlüğe konulması sağlanmıştır. 5436 sayılı
Kanun’un yanı sıra 5018 sayılı Kanun’da değişiklik yapan diğer yasal düzenlemeler, 25.04.2007
tarihinde TBMM’de kabul edilen 5628 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 24.07.2008 tarihinde kabul edilen 5793 sayılı Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’dur.
135
Bilindiği üzere 5018 sayılı Kanun, 1927 yılından itibaren uygulana gelen
ve Türk mali yönetim ve kontrol sisteminin esasını ve çerçevesini belirleyen 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerini almıştır. Kamu mali yönetimi
sistemimizde “Mali Anayasa” olarak da adlandırılan 1050 sayılı Kanun, özde
genel ve katma bütçeli idarelerin muhasebe ve bütçesi, sorumluları ve
sorumluluklarıyla birlikte kamu harcama sisteminin temel esaslarını Anayasa’ya
uygun bir şekilde düzenleyerek temelinde çok fazla değişikliğe uğramadan
yaklaşık seksen yıl uygulama alanı bulmuştur.268 Ancak 1050 sayılı Kanun
zamanla çağdaş mali yönetim anlayışının gerisine düşmüş, gelişen ve değişen
ihtiyaçları gidermekte yetersiz kalmış, parçalı bir mali yönetim ve bütçe yapısı
doğurmuş ve dünyada ve Türkiye’de yaşanan değişimler ve dönüşümlere ayak
uyduramamıştır.269 1050 sayılı Kanun’un uygulamasında karşılaşılan sorun ve
aksaklıklar, kamu kaynaklarının kullanımı konusunda artan kamuoyu baskısı,
yoğun değişim talepleri gibi iç etkenlerin yanı sıra Türkiye’nin Uluslararası Para
Fonu (International Monetary Fund-IMF) ve Dünya Bankası ile kredi ilişkileri,
uygulanan programlar ve AB müktesebatına uyum süreci gibi dış etkenler Türk
kamu mali yönetim sisteminde değişim ihtiyacını doğurmuştur.270 Esasen, 1050
sayılı Kanun’a yöneltilen temel eleştiriler ile bu eleştirileri ortadan kaldırmak
üzere 5018 sayılı KMYK Kanunu’nun getirdiği yenilikleri birbirinden ayrı
değerlendirmek pek mümkün görünmemektedir. Bu çerçevede, 1050 sayılı
Kanun’a yönelik yapılan eleştirilerle yeni kanunun getirdiği yeniliklere dokuz ana
başlık çerçevesinde değinmek mümkündür:
1. Kapsam: 1050 sayılı Kanun’a en çok eleştiri getirilen hususlardan biri
bütçe kapsamının oldukça dar kalması olmuştur. Nitekim 1050 sayılı
Kanun’da bütçe rejimi; genel bütçe, katma bütçe ve mahalli idarelerden
oluşmuş ve özerk/bağımsız bütçeli idareler, döner sermaye ve fonlar
olmak üzere bazı harcamalar bütçenin dışında kalmıştır. 5018 sayılı Kanun
268
Hamdi Gülşen, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Kapsamı”, 5018
Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Der. Erkan
Karaarslan), Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara, 2006, s.1-2.
269
Ekrem Candan, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I”, Vergi
Dünyası Dergisi, Sayı:295, Mart 2006, s.2.
270
a.g.e., s.5. Kapsam açısından karşılaştırma için ayrıca bkz., A. Bağbaşlıoğlu, 2006, s.26-27.
136
ile ise kamu mali yönetiminin ve bütçenin kapsamı hem kurum hem de
harcamalar bakımından genişletilmiştir. Kanun ile genel ve katma bütçe
dışında kalan kamu idareleri de bütçe kapsamına dahil edilmiştir. Ayrıca
bütçe türleri uluslararası standartlara uygun olarak yeniden düzenlenmiş ve
“katma bütçe” kavramı ortadan kaldırılmıştır. Buna göre genel bütçe, özel
bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçesi, sosyal güvenlik
kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçesi olmak üzere toplam beş bütçe türü
belirlenmiştir.
Böylece
1050
sayılı
Kanun’un
uygulamasındaki
bölünmüşlüğe (genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, bağımsız idare
bütçesi, döner sermaye, fon gibi) son verilmiştir.271
2. Kamu Kaynağı Kullanımının Genel Esasları: 1050 sayılı Kanun’a
yöneltilen eleştirilerden bir diğeri de modern mali yönetim sistemlerinin
enstrümanlarından
yararlanmamasıdır.
5018
sayılı
Kanun,
kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılmasını
amaçlamakta ve bu kapsamda çağdaş kamu mali yönetiminin temel
unsurları olan mali saydamlık, hesap verebilirlik ve yönetim sorumluluğu,
stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme
kavramlarını esas almaktadır. Mali saydamlık ilkesi, her türlü kamu
kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması
amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesini öngörmektedir.
Hesap verebilirlik ilkesi ise her türlü kamu kaynağının ekonomik, verimli,
etkili ve hukuka uygun olarak elde edilmesi ve kullanılmasında, görevi ya
da yetkisi olan kişilerin yönetim sorumluluğuna sahip olduğunu
vurgulamaktadır. Kanun kapsamında getirilen bir diğer yenilik, kamu
idareleri tarafından orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve
politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini ve bunlara
ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını belirten stratejik
planlanların hazırlanmasıdır. Bu planlarda belirlenen stratejik amaç ve
hedeflere uygun olarak kaynakların belirlenen performans kriterleri
doğrultusunda kullanılmasını sağlayan performans esaslı bütçeleme
sistemi de hesap verebilirlik, mali saydamlık ve kamu kaynaklarının
271
a.g.e., s.7.
137
kullanımında etkinlik ve verimliliğin sağlanmasında oldukça önemli olan
bir başka enstrümandır. 5018 sayılı Kanun kapsamında getirilen çok yıllı
bütçeleme (orta vadeli harcama sistemi) ilkesi ise kamu idarelerinin üç
yıllık bütçe hazırlamasını ifade etmektedir. Buna göre temel amaç,
hükümetlerin kısa vadeli ve mali disiplini bozucu karar almalarını
önlemek ve böylece kaynakların stratejik önceliklere göre dağılımını
sağlayarak etkili ve verimli kullanımını teşvik etmektir.272
3. Yönetim ve Harcama Sürecinde Görev Alanlar: 1050 sayılı Kanun’da
yönetim ve harcama süresinde görev alan yetkililer bakan, ita amiri,
tahakkuk memuru, sayman, ita amiri mutemedi ve sayman mutemedi
olarak sayılmıştır. 5018 sayılı Kanun ile harcama sürecinde görev alan
aktörler yeniden tanımlanmıştır. Buna göre yönetim ve harcama sürecinde
görev alan temel aktörler bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi, mali
hizmetler birimi yöneticisi, gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilisi,
harcama yetkilisi mutemedi ve muhasebe yetkilisi mutemedidir.273
4. Yetki ve Sorumluluklar: 1050 sayılı Kanun görev, yetki ve sorumluluk
dengesini kuramaması açısından da eleştirilmiştir. Söz konusu Kanun’da
bakanların sadece siyasi sorumluluğundan bahsedilmiş, bakan ve üst
yöneticilerin hesap verme sorumluluğuna ise yer verilmemiştir. Esas
sorumluluk ise tahakkuk memurları ve saymanlar üzerinde kalmıştır.
5018 sayılı Kanun ile harcama sürecinde görev alan aktörlerin yetki ve
sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir. Ayrıca bakan ve üst yöneticilerin
hesap verme ve yönetim sorumluluğundan da bahsedilmiştir.274
5. Bütçe Hazırlığı: 1050 sayılı Kanun bütçe hazırlama ve uygulama
sürecinde etkin olmaması nedeniyle eleştirilmiştir. Nitekim, bütçe hazırlık
272
Sait Arcagök, Erüz, Ertan, 2006, s.44.
Kamu mali yönetimde yer alanların görev, yetki ve sorumlulukları yönünden 1050 Sayılı
Kanun ile 5018 Sayılı Kanun arasında detaylı bir karşılaştırma için bkz., A. Bağbaşlıoğlu, 2006,
s.27-35.
274
Ekrem Candan, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler II”, Vergi
Dünyası Dergisi, Sayı:296, Nisan 2006, s.6-7.
273
138
sürecine nispeten geç başlanması, bütçe kod yapısının yetersiz kalması,
bütçe ödeneklerinin gerçekçi bir şekilde belirlenmemesi, performansa
dayalı bütçe uygulamasının olmaması, kalkınma planları ile bütçeler
arasında
gerekli
bağın
kurulamamış
olması
ve
stratejik
planın
hazırlanmaması bütçe hazırlığı sürecindeki verimsizliğin temel nedenleri
olarak gösterilmiştir. 5018 sayılı Kanun kapsamında ise bütçe hazırlık
süreci öne alınmış ve bütçenin hazırlanmasında esas alınması gereken
dokümanlar belirtilmiştir. Performans esaslı bütçe sistemine geçilmiş ve
üç yılı kapsayan çok yıllı bütçeleme esası getirilmiştir. Analitik Bütçe Kod
yapısı uygulanmaya başlanmıştır.275 Kanun kapsamında ayrıca kamu
idarelerinin bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin görevlerinin yanı sıra
harcama öncesi mali kontrol yapma ve harcama sonrası iç denetimi
gerçekleştirme görevlerini yerine getirmek üzere yeni bir yapılanmaya
gitmeleri öngörülmüştür.276
6. Bütçe Uygulaması: 1050 sayılı Kanun bütçe uygulamasında harcamacı
kurumlara insiyatif tanımaması ve ödeneklerin belirlenmesinde harcamacı
kurumlardan ziyade asıl belirleyici kurumların Maliye Bakanlığı ve Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı; bütçenin uygulanmasında ise merkezi
kurumların Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı olması nedeniyle
eleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanun kapsamında ise kurumlara bütçe hazırlığı
ve uygulanmasında insiyatif tanınmış ve ödenek kullanımında belirli
oranlara kadar yetki tanınarak sürece esneklik kazandırılmıştır.277
7. Denetim Türleri ve Yetkililer: 1050 sayılı Kanun kapsamında uygunluk
denetimi ve performans denetiminin yapılması ifade edilmiş olsa da
uygulamada bu denetimler istenilen sonuçları vermemiştir. Denetimler
Sayıştay denetçileri, kurumların teftiş ve denetim birimleri ve Maliye
Bakanlığı’nın merkez ve taşra denetim birimleri tarafından yerine
getirilmiştir. 5018 sayılı Kanun kapsamında ise uygunluk ve performans
275
a.g.e., s. 7.
Sait Arcagök ve ö.., “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler,”
Bütçe Dünyası, Sayı:18, İlkbahar 2004, s. 6-7.
277
Ekrem Candan, Nisan 2006, s.7.
276
139
denetimleriyle mali denetimin yapılması öngörülmüştür. Kamu mali
yönetiminin bir unsuru olarak iç kontrol sistemi kurulmuş ve sistemin bir
unsuru olan iç denetim fonksiyonu tanımlanmıştır. Denetimler ise dış
denetim kapsamında Sayıştay denetçileri, iç denetim kapsamında iç
denetçiler ve kanunda belirtilen istisnai hallerde denetim yetkisi tanınan
Maliye Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı tarafından yerine getirilmektedir. 278
8. İç Kontrol Sistemi ve Harcama Öncesi Kontrol: 1050 sayılı Kanun
harcama sürecinde yer alan ön kontrol aşamalarının çokluğu nedeniyle
etkin bir harcama öncesi kontrol sisteminin oluşturulamamış olması
nedeniyle de eleştirilmiştir. Nitekim Kanun kapsamında harcama öncesi
kontrol sürecinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından vize ve tescil
işlemleri yerine getirilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile kamu idarelerinde iç
kontrol sistemi kurulmuştur. Böylece genel ve katma bütçeli idarelerde
Maliye Bakanlığı’na bağlı bütçe dairesi başkanlıkları kaldırılmıştır. Ayrıca
saymanlıklar tarafından ödeme aşamasında yapılan uygunluk kontrolüne
son verilmiş ve ön mali kontrol görevi idarelere devredilmiştir. İşlemler, iç
kontrol sisteminin bir unsuru olarak harcama birimleri ve mali hizmetler
birimi tarafından ön mali kontrole tabi tutulmuştur. Kanun kapsamında
böylece siyasi, idari ve mali sorumluluk birbirinden ayrılmıştır.279
9. Muhasebe Sistemi ve Mali İstatistikler: 1050 sayılı Kanun’un eleştirildiği
bir diğer husus, kamu idareleri arasında muhasebe birliğini sağlayamamış
olmasıdır. 5018 sayılı Kanun ile uluslararası standartlarta uygun tahakkuk
esaslı devlet muhasebe sistemine geçilmiştir. Ayrıca genel yönetim
sektöründeki tüm kamu idarelerinde ortak devlet muhasebesi ve mali
raporlama standartları uygulanmaya başlanmıştır.280
278
a.g.e., s.7.
Ahmet Arslan, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu Harcama
Sisteminde Yapılan Düzenlemeler”, s.27-28,
http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md145/ahmeta.pdf (22.03.2010).
280
Baki Kerimoğlu, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Devlet Muhasebe Sistemi”,
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, (Der.
Erkan Karaaslan), Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara, 2006, s.251.
279
140
Kısaca, 5018 sayılı Kanun, kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin
yeniden yapılandırılarak, Parlamentonun bütçe üzerindeki denetiminin artırılması,
mali
saydamlığın
sağlanması,
stratejik
planlama
ve
performans
esaslı
bütçelemeyle birlikte orta vadeli harcama sistemine ve planlı bir bütçe anlayışına
geçilmesi, iç denetim sisteminin kurulması, performans denetiminin sisteme dahil
edilmesi, kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin kurulması, Sayıştay’ın denetim
alanının genişletilmesi, mali yönetim ve kontrol alanında kamu idarelerinin görev,
yetki ve sorumluluklarının artırılması amacıyla çıkarılmıştır.281 KMYK Kanunu
ile oluşturulan sistemde idarelerde yönetim sorumluluğuna dayalı mali yönetim ve
kontrol sistemi oluşturulmuş ve bu kapsamda görev, yetki ve sorumluluklar açıkça
tanımlanarak yöneticilere hesap verme sorumluluğu yüklenmiştir. Ayrıca, işlevsel
açıdan bağımsız iç denetim sistemi kurulmuş ve genel yönetim kapsamındaki tüm
idareler dış denetim kapsamına alınmıştır. Bir sonraki ana başlık altında
Türkiye’de KİMK sistemini oluşturması açısından 5018 sayılı Kanun’un ilgili
kısım ve maddeleri üzerinde durulacaktır.
3.2. KAMU İÇ MALİ KONTROL SİSTEMİ
KİMK sisteminin oluşturulmasına yönelik temel mevzuat olan ve Türk
kamu mali yönetimi ve kontrol sistemini uluslararası standartlar ve AB
normlarıyla uyumlu olacak şekilde köklü değişime uğratan 5018 sayılı Kanun
kapsamında getirilen yeniliklerin ele alındığı bir önceki bölümün ardından bu
bölümde yine 5018 sayılı Kanun kapsamında ülkemizde oluşturulan KİMK
sisteminin özelliğine ve yasal dayanağına ilişkin bilgi verilecektir.
Türkiye’de
KİMK
sistemi
aşağıdaki
Şekil
XVI
kapsamında
gösterilmektedir:
281
Sait Arcagök, Erüz, Ertan, 2006, s.10.
141
MYK Merkezi Uyumlaştırma (Maliye Bakanlığı-BÜMKO)
İç Denetim Merkezi
Uyumlaştırma (Maliye
Bakanlığı-İDKK)
BAKAN
ÜST YÖNETİCİ
İç Denetim
Birimi
Mali Hizmetler
Birimi
Ön mali
kontrol
Muhasebe
Birimi
Harcama
Birimi
Harcama
Birimi
Gerçekleştirme
görevlisi
Gerçekleştirme
görevlisi
Harcama
Birimi
Gerçekleştirme
görevlisi
Yönetim Sorumluluğuna Dayalı Mali Yönetim ve Kontrol
Fonksiyonel
olarak
bağımsız iç
denetim
Kaynak: Sait Arcagök, Erüz, Ertan, Kamu Mali
Yönetim ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap
İÇ KONTROL
Uzmanları Derneği, Aktif Matbaa Ltd. Şti., Ankara, Eylül 2006, s.13.
Kaynak: Sait Arcagök, Erüz, Ertan, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi, 2006, s.13.
Şekil XVI: Türkiye’de KİMK Sistemi
3.2.1. Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi
Bilindiği üzere KİMK sistemi iç kontrol ve merkezi uyumlaştırma
fonksiyonundan oluşmaktadır. İç kontrol ise, MYK ve iç denetimden meydana
gelmektedir. 5018 sayılı Kanun’un beşinci kısmı (Madde 55-67) iç kontrol
sistemine ayrılmıştır. Kanun’un “İç Kontrol Sistemi” başlığı altında iç kontrolün
tanımı ve amacı, kontrolün yapısı ve işleyişi, ön mali kontrol, mali hizmetler
142
birimi, muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları ile
nitelikleri ve atanması, iç denetim, iç denetçinin görevleri, nitelikleri ve atanması
ile
İç
Denetim
Koordinasyon
Kurulu
(İDKK)
ve
görevleri
konuları
düzenlenmiştir. MYK sisteminin yapısı ve içeriği ise Kanunda açıkça
tanımlanmamıştır. İç denetimle ilgili hususlar ise bir sonraki alt başlık olan “İç
Denetim Sistemi”nde ele alınacaktır.
Madde 55’te tanımlandığı üzere iç kontrol; “idarenin amaçlarına,
belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik
ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını,
muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim
bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare
tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali
ve diğer kontroller bütünüdür”. Madde 55’te ayrıca görev ve yetkileri
çerçevesinde, mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve
yöntemlerin Maliye Bakanlığı tarafından belirleneceği, geliştirileceği ve
uyumlaştırılacağı ifade edilmektedir. Bu çerçevede MYK sistemine ilişkin
politika ve metodolojilerin oluşturulmasından sorumlu temel idare Maliye
Bakanlığı’dır.282 Madde 56’da ise iç kontrolün amacı açıklanmaktadır. Buna göre
iç kontrolün amacı; kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili,
ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini; kamu idarelerinin kanunlara ve
diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini; her türlü mali karar ve
işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini; karar oluşturmak ve izlemek
için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini; varlıkların
kötüye kullanılmasını ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını
sağlamaktır.
Birinci bölümde ayrıntılı bir şekilde açıklandığı üzere KİMK sisteminin
ilk unsuru olan MYK, kamu kaynaklarının mevzuata ve belirlenmiş standartlara
uygun, etkin, etkili ve ekonomik olarak kullanılmasını sağlamak amacıyla
282
KİMK sisteminde MYK alanına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı’nın merkezi uyumlaştırma
görevi hakkındaki detaylı bilgiye tezin bir sonraki bölümü olan dördüncü bölümde yer verilecektir.
143
yönetsel sistem, yapı, yöntem ve süreçleri oluşturma ve uygulama konusundaki
yönetimin sorumlulukları olarak anlaşılmaktadır. MYK; gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerin planlanması, programlanması, bütçeleştirilmesi, uygulanması, ön
mali
kontrolü,
süreç
muhasebeleştirilmesi
kontrolü,
ve
harcama
raporlanmasını
sonrası
kapsar.283
mali
kontrolü,
Yönetici;
planlama,
programlama, bütçeleme, uygulama, muhasebeleştirme, kontrol etme, raporlama,
belgeleme ve izleme görevlerinin gerçekleştirilmesi için yeterli kamu iç mali
kontrol sistemlerinin kurulmasından ve sürdürülmesinden sorumludur.
Kanunun 57 nci Maddesi’nde belirtildiği üzere kamu idarelerinin mali
yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile
ön mali kontrol ve iç denetimden oluşmaktadır. Kanunun 11 inci Maddesi’nde ise
üst yöneticilerin284, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi,
izlenmesi ve Kanun’da belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden
sorumlu oldukları ve bu sorumluluğun gereklerini de harcama yetkilileri, mali
hizmetler
birimi
ve
iç
denetçiler
aracılığıyla
yerine
getirecekleri
belirtilmektedir.285 Kamuda gelir ve harcama birimlerindeki tüm yöneticiler
gerçekleştirdikleri faaliyetlerinden sadece idarenin temel uygulamaları açısından
değil, aynı zamanda mali yönetim ve kontrol uygulamaları açısından da
sorumludur.
283
5018 sayılı Kanun Madde 58’de, 31.12.2005 tarih ve 26040 3. mükerrer sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole Ilişkin Usul ve Esaslar’da ve 18.02.2006 tarih ve
26084 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelikte tanımlandığı üzere ön mali kontrol; mali karar ve işlemlerin
onaylanması ve uygulanmasından önce mevzuata uygunluk açısından kontrol edilmesidir. Süreç
kontrolü; harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal ve hizmetin alınması, teslim almaya
ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması
sürecinde yapılan kontroldür. Harcama sonrası mali kontrol; harcamaların gerçekleştirilmesinden
sonra, hata, usulsüzlük ve mevzuata aykırılıkların tespiti ve incelenmesi ile buna yönelik
yaptırımların belirlenmesi amacıyla yapılan kontroldür.
284
5018 sayılı Kanun Madde 11’de tanımlandığı üzere üst yöneticiler bakanlıklarda müsteşar,
diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali, belediyelerde ise belediye
başkanıdır. Ancak Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır.
285
5018 sayılı Kanunun 60, 61, 63 ve 64 üncü maddelerinde, mali hizmetler birimleri, muhasebe
yetkilileri ve iç denetçilerin iç kontrol alanındaki görev ve sorumlulukları açıklanmıştır. Bu
kapsamda mali hizmetler birimleri, idarenin iç kontrol sisteminin kurulması, standartların
uygulanması ve geliştirilmenesi konularında çalışmalar yapmak ve ön mali kontrol faaliyetini
yürütmekten sorumludur. Muhasebe yetkilileri, ödeme emri belgesi ve eklerinin kontrolünden,
muhasebe işlemlerinin belirlenmiş standartlara ve usulüne uygun olarak kaydedilmesinden,
raporlanmasından, muhafazasından ve denetime hazır halde bulundurulmasından sorumludur. İç
denetçiler ise, idarelerin iç kontrol sistemlerinin denetlenmesinden ve geliştirilmesi yönünde
önerilerde bulunmaktan sorumludur.
144
5018 sayılı Kanun’un yanı sıra MYK alanındaki ikincil düzey mevzuat
kapsamında genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde, iç kontrol ve ön mali
kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine ilişkin ilke ve süreçler; strateji geliştirme
birimlerinin çalışma usul ve esaslar; mali hizmetler biriminde çalıştırılacak
personelin çalışma usul ve esasları; belediyeler ve il özel idareleri tarafından
sağlanan hizmetlerde kalitenin artırılması ve personel istihdamı gibi konular
düzenlenmektedir. MYK alanını düzenleyen üçüncül düzey mevzuat kapsamında
ise kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmasında dikkate almaları
gereken kamu iç kontrol standartları; üst yöneticilerin iç kontrol ve iç denetim
sistemleri konularında farkındalığının ve sahipliğinin artırılması; genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinde harcama yetkililerinin belirlenmesi ile mali
hizmetler birimlerinde görev alacak personelin yetiştirilmesine ilişkin usul ve
esaslar düzenlenmektedir.286
3.2.2. İç Denetim Sistemi
KİMK’in ikinci unsuru işlevsel anlamda bağımsız iç denetimdir. 5018
sayılı Kanun’un “İç Kontrol Sistemi” başlıklı beşinci kısmının 63-67 nci
Maddeleri
arasında
iç
denetim
konusu
düzenlenmiştir.
Buna
göre,
63 üncü Madde’de iç denetimin tanımı, uygulanması ve iç denetim biriminin
kurulması; 64 üncü Madde’de iç denetçinin görevleri; 65 inci Madde’de iç
denetçinin nitelikleri ve atanması, 66 ve 67 nci Maddeler’de ise İDKK’nın yapısı
ve görevleri düzenlenmektedir.
Kanunun 63 üncü Maddesi’nde tanımlandığı üzere iç denetim; “kamu
idaresinin çalışmalarına değer katmak ve
geliştirmek için kaynakların
ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına gore yönetilip yönetilmediğini
286
5018 sayılı Kanun’un beşinci kısmı olan “İç Kontrol Sistemi”nin yanı sıra iç kontrol sistemi ve
sistemin MYK alanına ilişkin özellikleri hakkında daha fazla bilgi için bkz., Sait Arcagök, Erüz,
Ertan, 2006, s.141-185. Mali Yönetim ve Kontrol bileşeni hakkında ayrıca bkz. Maliye Bakanlığı
Bütçe
ve
Mali
Kontrol
Genel
Müdürlüğü
resmi
internet
sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EFB26C83B98B5DE501 (23.03.2010).
145
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence
sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol
süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli
ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak
gerçekleştirilir. Kamu İç Denetim Birimi Yönergesi’nin 26 ncı Maddesi’nde iç
denetimin danışmanlık faaliyeti; bir idari sorumluluk üstlenmeksizin yürütülen,
icrai
konularla
ilgili
görüş,
eğitim,
analiz,
değerlendirme,
performans
göstergelerinin tespiti, proje görevleri gibi idari faaliyetlere değer katmak,
kolaylaştırmak ve yol göstermek amaçlarıyla gerçekleştirilen hizmetler olarak
tanımlanmaktadır.287 İç denetim kapsamı, alanı ve türleri İç Denetçilerin Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 6, 7 ve 8 inci Maddeleri’nde
düzenlenmiş bulunmaktadır. Buna göre Yönetmelik’in 6 ncı Maddesi uyarınca iç
denetim faaliyetinin kapsamı, kamu idarelerinin yurt içi ve taşra dahil tüm
birimlerinin işlem ve faaliyetleri olarak belirlenmiştir. Yönetmelik’in 7 nci
Maddesi’nde ise iç denetimin;

Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin
incelenmesi ve değerlendirilmesi,

Risk yönetimi için öneriler geliştirilmesi ile risk değerlendirme ve risk
yönetim metotlarının uygulama ve etkinliğinin incelenmesi,

Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlama amaçlı
performans değerlendirmelerinin yapılması ve idarelere önerilerde
bulunulması,

İdarenin faaliyet ve işlemlerinin mevzuata, belirlenen hedef ve politikalara
uygunluğunun denetlenmesi,

Muhasebe kayıtları ile mali tabloların, doğruluğu ve güvenilirliğinin
incelenmesi,

Üretilen bilgiler ile kamuoyuna açıklanan her türlü rapor, istatistik ve mali
tabloların doğruluğu, güvenilirliği ve zamanındalığının sınanması,
287
İDKK’nın 22.01.2007 tarih ve 2 sayılı Kararı gereği yayımlanan “Kamu İç Denetim Birim
Yönergesi” yasal dayanağını İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in
13 üncü Maddesi’nden almıştır.
146

Elektronik bilgi sistemi ve e-Devlet hizmetlerinin yönetim ve sistem
güvenilirliğinin gözden geçirilmesi,288
alanlarını içerdiği belirtilmektedir. Son olarak 8 inci Madde’de kamu idarelerinde
yapılacak iç denetimin uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim,
bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetimi şeklinde gerçekleştirileceği
belirlenmiştir.
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmelik’in 5 inci
Maddesi’nde de açıklandığı üzere iç denetim faaliyeti; kamu idarelerinin
faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik
planlara, performans programlarına ve mevzuata uygun olarak planlanması ve
yürütülmesini; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını; bilgilerin
güvenilirliğini, bütünlüğünü ve zamanında elde edilebilirliğinin sağlanmasını
amaçlar. İç denetim faaliyeti sonucunda, kamu idarelerinin varlıklarının güvence
altına alınması, iç kontrol sisteminin etkinliği ve risklerin asgariye indirilmesi için
kamu idarelerinin faaliyetlerini olumsuz etkileyebilecek risklerin tanımlanması,
gerekli önlemlerin
alınması, sürekli gözden geçirilmesi ve mümkünse
sayısallaştırılması konularında yönetime önerilerde bulunur. Bu kapsamda söz
konusu
yönetmelikte
iç denetim
faaliyetinin
planlanması,
uygulanması,
raporlanması ve düzenlenecek raporlar hakkında yapılacak işlemler hakkında
ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.
İç denetim faaliyeti risk odaklı olmak zorundadır. İç Denetçilerin Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 36. Maddesi’nde de iç denetim
faaliyetlerinin risk odaklı olarak yürütüleceği; kamu idarelerinin maruz
kalabileceği risklerin tespit edilerek sürekli ölçülmesi ve değerlendirilmesi
suretiyle, risk odaklı iç denetim planı ve programı hazırlanacağı; iç denetimin bu
plana ve programa uygun olarak yapılacağı hükme bağlanmıştır.
288
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik, 12.07.2006 tarih ve 26226 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
147
Kamu
idarelerinde,
iç
kontrol
sisteminin
nesnel
bir
şekilde
değerlendirilmesinde idareyi desteklemeyi amaçlayan iç denetim faaliyetleri,
işlevsel açıdan bağımsız iç denetçiler tarafından yerine getirilmektedir. 5018 sayılı
Kanun’un 63 üncü Maddesi’nde iç denetimin iç denetçiler tarafından yapılacağı
ve İDKK’nın uygun görüşü üzerine doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim
birimi başkanlıklarının kurulabileceği belirtilmiştir. Bu husus, İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 13 üncü Maddesi’nde de aynı
şekilde düzenlenmiştir. Kamu İç Denetim Birim Yönergesi’nde “İç Denetim
Birimi ve İç Denetçiler” başlıklı üçüncü bölümde yer aldığı üzere iç denetçi
raporları doğrudan üst yöneticiye sunulur. İç denetçi denetimi nasıl yapacağı
konusunda üst yöneticinin ve diğer yöneticilerin görüşünü almaz. İç denetçi mali
hizmetler biriminin bir parçası değildir ve doğrudan en üst düzey yöneticiye
bağlıdır. Denetçinin görevleri; idare tarafından gerçekleştirilen iç kontrol
sisteminin yeterliliğini değerlendirmek, zayıflıklarını ortaya çıkarmak ve
gerektiğinde geliştirilmesi için önerilerde bulunmaktır. Denetim, idari talimatlarla
yürütülmez. Profesyonel denetim becerileri ve standartlarından ortaya çıkarılan
kurallar ve etik değerler bütünü tarafından yürütülmektedir. Bu kurallar ve etik
değerler bütünü yine İDKK tarafından hazırlanan Kamu İç Denetim Standartları
ile Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları’nda yer almaktadır.289 5018 sayılı
Kanun Madde 65’te yer aldığı üzere iç denetçiler, bakanlıklar ve bağlı idarelerde,
üst yöneticilerin teklifi üzerine bakan, diğer idarelerde üst yöneticiler tarafından
sertifikalı adaylar arasından atanır ve aynı usulle görevden alınır.
5018 sayılı Kanun’un 55 inci Maddesi’nde iç denetime ilişkin standartlar
ve yöntemlerin İDKK tarafından belirlenip, geliştirileceği ve uyumlaştırılacağı ve
sistemin koordinasyonunun sağlanmasında kamu idarelerine rehberlik hizmeti
verileceği belirtilmektedir. KİMK sisteminde iç denetim alanında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesinden sorumlu olan İDKK’nın
yapısı ve görevleri hakkında ayrıntılı bilgiye tezin bir sonraki bölümünde ayrıntılı
olarak yer verilecektir.
289
İDKK, 20.11.2006 tarih ve 12 sayılı Kararı kapsamında; 5018 sayılı Kanunun 67 inci
Maddesi’nin birinci fıkrasının (a) bendi uyarınca uluslararası standartlar çerçevesinde Kamu İç
Denetim Standartları’nı ve (k) bendine göre de Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları’nı
belirlemiştir. İç denetçilerin bu standart ve meslek ahlak kurallarına uymaları zorunludur.
148
5018 sayılı Kanun’un ve yukarıda bahsi geçen düzenlemelerin yanı sıra iç
denetim alanına yönelik ikincil düzey mevzuata bakıldığında bu alanda iç
denetçilerin çalışma usul ve esasları; iç denetçi adaylarının belirlenmesi, eğitimi
ve sertifikası; İDKK’nın çalışma usul ve esasları; ek ödeme ve kadro tahsisi gibi
konuların düzenlendiği görülmektedir. İç denetim alanında yayımlanmış üçüncül
düzey mevzuat kapsamında ise iç denetim ve raporlama standartları; iç
denetçilerin belirlenmesinde, atanmalarında, ortak çalışmalarında ve meslek
kıdemlerinin belirlenmesinde usul ve esaslar; iç denetçilerin uyması gereken
meslek ahlak kuralları; iç denetim plan ve programı ile iç denetim birim
yönergesinin hazırlanması gibi konular düzenlenmektedir.
3.2.3. Merkezi Uyumlaştırma Birimleri
KİMK’in üçüncü unsuru, MYK ve iç denetim unsurları hakkında
standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için oluşturulan merkezi uyumlaştırma
fonksiyonudur. 5018 sayılı Kanun kapsamında düzenlenen yeni mali yönetim ve
kontrol sisteminde iki MUB bulunmaktadır. MUB’lardan biri MYK sisteminin
tüm genel yönetimde geliştirilmesi ve koordine edilmesinden sorumlu iken; diğeri
kamu iç denetiminin geliştirilmesi ve gözetiminden sorumludur. Buna göre anılan
kanunun 55 inci Maddesi’nde belirtildiği üzere iç kontrol alanında Maliye
Bakanlığı, iç denetim alanında da İDKK MUB olarak görev yapmaktadır.
MUB’ların kuruluşuna, fonksiyonuna ve yapısına yasal dayanak sağlayan başta
5018 sayılı Kanun olmak üzere ilgili diğer yasal düzenlemeler hakkında bilgiye
tezin son bölümü olan dördüncü bölümde yer verilecektir.
3.3. AVRUPA BİRLİĞİ MÜZAKERELERİNDE MALİ KONTROL FASLI
VE KİMK
Türkiye’de mali yönetim ve kontrol, iç denetim ve bu iki alanda merkezi
uyumlaştırma birimlerini kapsayan KİMK sisteminin yasal çerçevesini belirleyen
5018 sayılı Kanun’un ele alınmasından ardından bu bölümde öncelikle KİMK
konusunun ele alındığı Mali Kontrol faslının kapsamı ve tarihçesi üzerinde
durulacak ve ardından Avrupa Komisyonu’nun Türkiye’ye yönelik hazırladığı
İlerleme Raporları’nda ve KOB’larda bahse konu fasıl kapsamında yapılan
149
değerlendirmeler hakkında bilgi verilecek ve gelinen aşamada başta MUB
yapılanmasına ilişkin hususlar olmak üzere genel olarak KİMK alanındaki
öncelikler Türkiye tarafından hazırlanan ulusal dokümanlar çerçevesinde
incelenecektir. Daha sonra da OECD-SIGMA tarafından KİMK sistemine yönelik
hazırlanan Değerlendirme Raporları’nda merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ve
MUB yapılanması hakkında yapılan değerlendirmeler ele alınacaktır.
3.3.1. Mali Kontrol Faslının Kapsamı ve Tarihçesi
Mali Kontrol faslı, AB müktesebatını oluşturan otuz beş başlıktan otuz
ikincisini oluşturmaktadır. Mali kontrol konusu, müktesebat içinde taşıdığı önem
yanında, yolsuzluk, rüşvet, karapara aklama gibi pek çok alanla da bağlantılı
olması nedeniyle diğer başlıklarla da yakından ilgilidir. Faslın esası, ulusal bütçe
ile AB fonlarının etkin bir şekilde korunmasını sağlamaktır. Fasıl kapsamında
müktesebatın büyük kısmı; tüm kamu sektörünün kontrol ve denetim sistemlerine
aktarılması gereken, genel olarak uluslararası alanda kabul edilmiş ve AB’ye
uyumlu kamu iç mali kontrol ilkelerini içermektedir. Müktesebat, özellikle etkili
ve şeffaf mali yönetim ve kontrol sistemlerini; işlevsel açıdan bağımsız iç denetim
sistemlerini;
bu
iki
uyumlaştırılmasından
alandaki
sorumlu
yöntemlerin
merkezi
koordinasyonundan
uyumlaştırma
birimlerini;
ve
kamu
sektöründe kamu iç mali kontrol sistemlerinin bağımsız dış denetimini; AB fonları
için uygun bir mali kontrol mekanizmasını; AB mali çıkarlarının etkili ve adil bir
biçimde
korunmasını
sağlayacak
idari
kapasiteye
sahip
olunmasını
gerektirmektedir.
Avrupa
Komisyonu
Mali
Kontrol
faslını
dört
başlık
altında
değerlendirmektedir. Bunlar; KİMK, dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması
ve Avro’nun sahteciliğe karşı korunmasıdır. İlk iki alanda AB müktesebatında
herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Nitekim üye devletler ulusal
bütçelerinin yönetimi ve kontrolü ile ilgili hususlarda kendi düzenlemelerini
öngörebilmektedir. Ancak AB fonlarının yönetimi ve kontrolü AB tüzük ve
yönetmeliklerinde düzenlenmiş olup, bunların aday ülkelerce uygulanması
gerekmektedir.
150
KİMK, aday ülkenin iç kontrol sisteminin geliştirilmesini destekleyen
kapsamlı bir kavramdır. KİMK ve dış denetim esasında kamu bütçesinin tamamı
ile, özellikle de yabancı fonlar da dahil, merkezi hükümet gelir ve harcamalarına
ilişkindir. Bununla birlikte AB fonlarının yönetim ve kontrolüne ilişkin daha
spesifik kurallar diğer fasılların müzakerelerinde ele alınmaktadır. Daha önce de
belirtildiği üzere, KİMK kavramı sağlam mali yönetim ve kontrol ile desteklenen
yönetsel hesap verebilirlik, merkezi olmayan ve fonksiyonel olarak bağımsız iç
denetim ve mali yönetim ve kontrol ile iç denetim sistemlerinin merkezi
uyumlaştırılmasını kapsamaktadır.
Dış denetim alanında aday ülkenin INTOSAI tarafından tanımlanan
normlara, özellikle yüksek denetim kurumlarının fonksiyonel, kurumsal ve mali
olarak bağımsız olmasını öngören Lima Deklarasyonu’na uyması beklenmektedir.
AB Mali Çıkarlarının Korunması alanı, Avrupa Komisyonu ile etkili
işbirliği ve bütün şüpheli usulsüzlük ve dolandırıcılık vakalarının bildirilmesi için
kapasite
sahibi
olması
gereken
üye
devletlerin
operasyonel
işbirliğini
kapsamaktadır. Üye devletler AB fonlarının en az ulusal fonlara eşit bir düzeyde
korunmasını sağlamak zorundadır. Üye devletler ayrıca Avrupa Komisyonu
tarafından yapılan yerinde kontrollere yardımcı olmaya ve işbirliği yapmaya
mecburdur. Bu alandaki müktesebatın bir bölümü üye devletlere doğrudan
uygulanmakta olup, ulusal hukuka geçirilmesine gerek yoktur. Bununla birlikte
aday ülkelerde etkin işbirliği yapılarının ve kapasitelerinin oluşturulması
gerekmektedir. Bu doğrultuda gelecekte üye olması öngörülen devletlerle gereken
işbirliğinin sağlanabilmesi için Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Birimi (OLAF)
ile tek irtibat noktası olarak bir ulusal dolandırıcılıkla mücadele yapısı – AFCOS –
belirlenmesinin faydalı olacağı düşünülmektedir. Ayrıca faslın bu kısmı AB’nin
mali çıkarlarının korunması konvansiyonu (PIF Konvansiyonu) ve ceza
hukukunun uyumlaştırılması ve işbirliğinin desteklenmesini içeren protokolleri de
kapsamaktadır.
Son olarak fasıl, Avro madeni paralarına benzer madalya ve
bozuklukların yasaklanması, finansal kurumların sahte banknot ve madeni paraları
151
çekme yükümlülüğü ve etkin sahteciliği önleme organ ve usulleri gibi Avro’nun
sahteciliğe karşı korunmasının cezai olmayan hususlarını da kapsamaktadır.290
1998 yılında, 2004 yılında üye olan AB-10 ülkesine yönelik katılım
müzakereleri ilk başladığı zaman, KİMK ve dış denetim alanları yumuşak
mevzuat (soft acquis) olarak görülmüştür. Bu kapsamda ilk olarak 1998 yılında
oluşturulmaya başlanan KOB291 kapsamında Mali Kontrol faslına ilişkin özel bir
husus yer almamıştır. Ancak 2002 yılında güncellenen Belgeler fasla ilişkin daha
kapsamlı hususlar içermiştir. Bu kapsamda mali kontrole ilişkin olarak kontrol ve
denetim alanında uluslararası standartlara ve AB en iyi uygulamalarına referans
verilmektedir. Komisyon tarafından belirlenen ve Mali Kontrol faslının katılım
müzakerelerine açılması için aday ülkelerce karşılanması gereken kriterler
şunlardır:
 KİMK alanında uluslararası standartlar ve AB en iyi uygulamalarını esas
alan tutarlı bir stratejinin geliştirilmesi ve ülkedeki mevcut iç kontrol
yapısı ile çağdaş iç kontrol sistemleri arasındaki farklılıkları ortaya
koyacak bir boşluk analizinin yapılması,
 Özellikle yönetsel sorumluluk ve hesap verebilirlik ilkelerine dayanan
MYK sistemlerine, bağımsız ve merkezi olmayan iç denetim fonksiyonuna
ve MYK ile iç denetim alanında merkezi uyumlaştırmayı sağlayacak
MUB’a Politika Belgesi’nde yer verilmesi,
 Politika Belgesi’nin, hangi kararların ne zaman alınması ve bu doğrultuda
hangi eylemlerin ne zaman gerçekleşmesi konusunda gerçekçi bir takvim
ortaya koyan bir Eylem Planı ile desteklenmesi,
290
European Commission, “Screening Report Turkey: Chapter 32 Financial Control”, Brussels,
2006.
291
Katılım Ortaklığı Belgesi, adaylığı resmen kabul edilen her ülke için Avrupa Komisyonu
tarafından hazırlanan ve Konsey tarafından onaylandıktan sonra, Avrupa Birliği Resmi
Gazetesinde yayımlanan bir belgedir. Dolayısıyla AB müktesebatının bir parçasıdır. Aday ülkeler
için hazırlanan ve bir tür yol haritası olan bu belgede üyelik için alınması gereken önlemler, siyasi
ve ekonomik kriterler ile AB müktesebatına uyum başlıkları altında kısa ve orta vadeli öncelikler
olarak sıralanır. Söz konusu belgede yer alan kısa vadeli önlemlerin KOB belgesinin yayımlandığı
tarihten itibaren genelde 1-2 yıl, orta vadeli önlemlerin ise 3-4 yıllık bir sürede yerine getirilmesi
öngörülür. KOB, ihtiyaçlar çerçevesinde güncellenir. Başka bir deyişle KOB’da yer alıp da aday
ülkenin yerine getirdiği hususlar çıkarılır, geri kalan önlemler ise yeni bir takvime bağlanır.
152
 Yönetsel hesap verebilirlik ilkesinin Organik Bütçe Kanunu292 kapsamında
belirtilmesi,
 KİMK mevzuatının Politika Belgesi’nde yer alan öneriler doğrultusunda
geliştirilmesi.
Faslın KİMK alanında katılım müzakerelerine geçici olarak kapatılması
için aday ülkelerin karşılaması gereken kapanış kriterleri ise şunlardır:
 Birincil ve ikincil mevzuatın kabul edilmesi ve tamamıyla uygulanması,
 Kontrol ve denetim el kitapları, Denetim Şartı, Etik Kurallar ve denetim
izleri şablonları dahil olmak üzere ilgili düzenlemelerin hazırlanması ve
uygulanması,
 Yönetsel hesap verebilirlik düzenlemelerinin oluşturulması ve etkin bir
şekilde uygulanması,
 Maliyet-etkin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin ve işlevsel açıdan
bağımsız ve etkin bir merkezi olmayan iç denetimin yerinde olması,
 Maliye
Bakanlığı
bünyesinde
MYK
sistemleri
ve
iç
denetim
fonksiyonlarına ilişkin düzenlemelerde görevli yetkin bir MUB’un varlığı,
 MYK ve iç denetim sistemlerinde görevli tüm yönetici ve personele
yönelik devamlı eğitim faaliyetlerinin oluşturulması.293
Özetle, AB’nin aday ülkelere yönelik yürüttüğü katılım müzakereleri
çerçevesinde ele alınan 32 No’lu “Mali Kontrol” başlığında müzakereler KİMK,
dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması ve Avro’nun sahteciliğe karşı
korunması olmak üzere dört ana başlık altında incelenmektedir. İlk iki alanda AB
müktesebatında yazılı ve üye devletlerce uyulması şart olan bir katı mevzuat
(hard acquis) bulunmamaktadır. Ancak fasıl kapsamındaki açılış ve kapanış
292
Organik Bütçe Kanunu (Organic Budget Law), bütçe yönetimi sürecinde bütçenin hazırlanması,
onaylanması, uygulanması ve hesap verebilirliği gibi hususlara ilişkin plan ve prosedürleri ortaya
koyan temel kanundur.
293
R. de Koning, 2007, s.102-109. AB’ye Mayıs 2004’de üye olan Çek Cumhuriyeti, Estonya,
GKRY, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Slovenya ve Slovakya için Mali Kontrol
faslı Aralık 2002’de geçici olarak kapatılmıştır. Mali Kontrol faslına ilişkin yukarıda sayılan açılış
ve geçici kapanış kriterleri 2006 yılında gözden geçirilmiş yeni kriterlerdir. Bu tarihten önce anılan
ülkelerle “Mali Kontrol” faslındaki müzakereler 28 No’lu fasıl kapsamında yürütülmüştür.
153
kriterleri, aday ülkelerde göz önüne alınması gereken temel önceliktir. Bu
doğrultuda, ulusal kaynakların ve AB fonlarının etkin bir şekilde kontrol
edilmesini sağlamak ve AB müktesebatını üstlenebilmek üzere aday ülkelerde,
kontrol ve denetim alanlarında uluslararası standartlar ve AB en iyi uygulamaları
göz önüne alınmalı ve gerekli idari yapılanma oluşturulmalıdır.
3.3.2. Fasıl Kapsamında Avrupa Birliği ve Türkiye Tarafından Hazırlanan
Resmi Dokümanlar
Bu ana başlık altında, AB tarafından Türkiye’ye yönelik olarak hazırlanan
İlerleme Raporları ve KOB’lar, Mali Kontrol faslı kapsamında KİMK alanına
ilişkin olarak yapılan değerlendirmeler ve özellikle MUB yapılanmasına ilişkin
hususlar çerçevesinde incelenecektir. KİMK alanında gelinen son aşamada
mevcut durumun değerlendirilebilmesi amacıyla da İlerleme Raporları’nda yer
alan öneri ve tavsiyeler ışığında konuyla ilgili olarak Türkiye tarafından
hazırlanan önemli ulusal belge ve programlar incelenecek ve KİMK sisteminin
geliştirilmesi amacıyla gerçekleştirilen uluslararası projelerden bahsedilecektir.
Ancak öncelikle “Mali Kontrol” faslındaki müzakere sürecine yönelik kısa bilgi
verilmesi faydalı olacaktır.
Türkiye’nin AB’ye katılım müzakereleri resmen 17 Aralık 2004 tarihli AB
Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde alınan karar çerçevesinde 3 Ekim 2005
tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans294 ile başlatılmıştır.
Konferansta
ayrıca
Türkiye-AB
katılım
müzakerelerine
ilişkin
ilkeleri,
müzakerelerin esasını ve usullerini ve müzakere başlıklarını (fasıllarını) belirleyen
Müzakere Çerçeve Belgesi295 kabul edilmiştir. Buna göre, Türkiye'nin AB
294
Hükümetler Arası Konferans (HAK), müzakere sürecinin önemli siyasi kararlarının açıklandığı,
üye devletler ve aday ülkenin Dışişleri Bakanlarından oluşan bir platformdur. Bu platformda
örneğin müzakerelerin resmen açılmasına ilişkin bildirimin yapılması, müzakerelerin hangi
müktesebat başlıklarında başlayacağının açıklanması ve müzakerelerin sonuçlandığının ilan
edilmesi gibi konular ele alınmaktadır. Müzakerelerin hangi müktesebat başlıklarında başlayacağı
ve hangilerinde kapatılacağı kararları Bakanlar Konseyi tarafından oybirliği ile alınır. Ancak bu
karar HAK toplantılarında ilan edilir.
295
Müzakere Çerçeve Belgesi, taraflar arasında müzakereye konu olacak AB müktesebatının hangi
başlıklar altında inceleneceğini öngören ve müzakerelerin AB tarafında nasıl yürütüleceğine ilişkin
yapılanmayı ve usulü belirleyen belgedir. Müzakere Çerçeve Belgesi, Konsey tarafından
Komisyonun önerisi esas alınarak kararlaştırılır. Buna göre, müzakereler tek bir usul çerçevesinde
yürütülür ve AB’nin ortak pozisyonunu Konsey belirler. Bunun için Komisyon’dan ilgili tüm
154
müktesebatını ne kadar sürede kendi iç hukukuna aktarıp, yürürlüğe koyacağının
ve etkili bir şekilde uygulayacağının belirlenmesi açısından katılım müzakereleri
otuz beş başlık altında sınıflandırılmıştır. “Mali Kontrol” faslı ise 32 No’lu fasıl
çerçevesinde ele alınmaktadır.296
Mali Kontrol faslındaki tanıtıcı tarama toplantısı 18 Mayıs 2006, ayrıntılı
tarama toplantısı ise 30 Haziran 2006 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilmiştir.297
Tarama toplantılarının ardından Komisyon, 28 Aralık 2006 tarihinde ülkemizin
müzakerelere hazır olup olmadığını değerlendirdiği “Tarama Sonu Raporu”nu
yayımlamıştır.298 Rapor’da, Mali Kontrol faslının açılış kriteri olmaksızın
müzakerelere açılması önerilmiştir. Ardından, 14 Şubat 2007 tarihinde AB Daimi
Temsilciler Komitesi (COREPER) mali kontrol faslında Türkiye’ye “Müzakere
Pozisyon
Belgesi”299ni
hazırlaması
için
davet
mektubu
göndermeyi
kararlaştırmıştır. Bunun üzerine Türkiye, Mali Kontrol faslına ilişkin Pozisyon
Belgesi’ni 26 Mart 2007 tarihinde Komisyon’a iletmiştir. Türkiye, Pozisyon
alanlara ilişkin ortak pozisyon taslakları hazırlaması talep edilir. Müzakere çerçevesi her aday
ülkenin kendine özgü koşullarına göre oluşturulmaktadır.
296
Türkiye-AB ilişkileri hakkında daha fazla bilgi için bkz., Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
resmi internet sayfası, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=111&l=1 (30.03.2010); Dışişleri
Bakanlığı resmi internet sayfası, http://www.mfa.gov.tr/turkiye-ab-iliskileri.tr.mfa (30.03.2010).
297
Katılım müzakerelerinin ilk aşamasını, HAK kararı ile başlatılan tarama süreci oluşturmaktadır.
Tarama süreci, Avrupa Komisyonu ile aday ülkelerin bürokratları ile koordinasyon halinde
yürütülmektedir. Tarama sürecinde aday ülkenin AB müktesebatına uyum düzeyinin
belirlenmesinin yanı sıra, müktesebatın aday ülkelerin ulusal hukuk sistemlerine aktarılmasının
kolaylaştırılması ve müzakereler esnasında sorun çıkabilecek alanların birlikte tespit edilmesi
amaçlanmaktadır. Bu kapsamda öncelikle tanıtıcı tarama toplantısı yapılmakta ve aday ülke
Komisyon tarafından müktesebat hakkında ayrıntılı olarak bilgilendirilmektedir. Ayrıntılı tarama
toplantısında ise aday ülkenin söz konusu müzakere faslına ilişkin mevcut durumu hakkında bilgi
verilmektedir.
298
Her bir müzakere faslının taraması bittikten sonra, Komisyon AB Konseyi’ne Tarama Sonu
Raporu adı altında bir rapor sunmaktadır. Buradaki değerlendirme ve öneriler, o fasılda
müzakerelerin açılmasına temel teşkil etmektedir. Komisyon, raporlarında, ayrıntılı tarama
sırasında aday ülke tarafından verilen bilgilere dayanarak ülkenin müzakerelere hazır olup
olmadığını değerlendirmekte ve sonuç kısmında ya faslın müzakereye açılmasını önermekte ya da
bunun için tamamlanması gereken ön-şartları (benchmarks) ortaya koymaktadır. Bu açıdan söz
konusu rapor, müzakere sürecine fiilen başlanması kararının alınmasına temel teşkil etmektedir.
299
Müzakere Pozisyon Belgesi, AB’ye aday ülkenin katılım müzakereleri sürecinde ilgili AB
müktesebat başlığında, Topluluk müktesebatına uyum açısından pozisyonunu ortaya koyduğu
belgedir. Müzakere pozisyonunda aday ülkenin ulusal mevzuatını ne şekilde müktesebata uyumlu
hale getireceği, uygulayacağı ve uygulama için nasıl bir kurumsal yapı oluşturacağı
açıklanmaktadır. Bunun yanı sıra söz konusu belgede aday ülke tarafından ilgili AB müktesebat
başlığına uyumda katedilen mesafe belirtilir, öngörülen uyum çalışmalarının takvimi ortaya
konulur, uyum çalışmalarının finansman ihtiyacı belirlenir ve gerekli görülürse tam uyum için
üyelikten sonra geçiş dönemi veya geçici istisna talep edilir. Aday ülke, pozisyon belgesini AB
Konseyi Dönem Başkanlığı’na sunmaktadır. AB Dönem Başkanlığı ise, bahse konu belgeyi AB
üye ülkelerine ve AB Komisyonu’na iletir.
155
Belgesi’nde, 18 Mayıs 2006’da yürürlükte olan müktesebatı kabul ettiğini ve bu
müktesebatı AB’ye katılım ile birlikte uygulayacağını beyan etmiştir.300
Türkiye’nin hazırladığı Pozisyon Belgesi’nin ardından, Türkiye'nin müzakere
pozisyonuna göre Avrupa Komisyonu AB'nin taslak müzakere pozisyonunu
hazırlamış ve Bakanlar Konseyi’ne sunmuştur. Taslak belgenin Genel İşler ve Dış
İlişkiler Konseyi tarafından oybirliği ile onaylanmasının ardından resmen Birliğin
“Ortak Pozisyon Belgesi” haline gelen belge 25 Haziran 2007 tarihinde
Türkiye’ye sunulmuştur. Takiben, 26 Haziran 2007 tarihinde Brüksel’de
gerçekleştirilen
HAK’ta
“Mali
Kontrol”
faslının
müzakerelere
açılması
kararlaştırılmıştır.301 Söz konusu konferansta 32 No’lu Mali Kontrol faslında
müzakerelerin açılmasına karar verilmiş olup, aşağıda sayılan yedi kapanış
kriterinin
yerine
getirilmesi
durumunda
müzakerelerin
geçici
olarak
kapatılabileceği belirtilmiştir.
1. Türkiye’nin Ortaklık Anlaşması’na Ekli Protokol’ün ayrımcılık
yapılmaksızın tam olarak uygulanması yükümlülüğünü yerine getirmiş
olması,
2. Kabul edilecek kapsamlı KİMK Politika Belgesi’ne uygun olarak
KİMK mevzuatı ve ilgili politikaların kabulü ve uygulanması ve bunun
yeterli uygulama kapasitesi ile desteklenmesi,
3. Sayıştay’ın INTOSAI standartları ve kurallarına göre görevini yerine
getirmesinin sağlanması için politikaların ve mevzuatın kabulü ve
uygulanması,
4. Türk Ceza Kanunu’nun AB mali çıkarlarının korunması (PIF)
Konvansiyonu ve Protokolleri ile uyumunun sağlanması,
5. Avrupa Topluluğunu Kuran Anlaşma’nın 280 (3) No’lu Maddesi’nden
kaynaklanan yükümlülüklerin yerine getirilmesini ve Komisyon
tarafından yürütülen yerinde kontrol ve teftişlere ilişkin 2185/96 sayılı
300
Pozisyon Belgesi’nde KİMK konusunda, uluslararası standartlar ve AB en iyi uygulamaları ile
uyumlu, tam anlamıyla işleyen bir KİMK sisteminin oluşturulması için bu alanda çalışmaların
sürdürüleceği ve mevzuatın uygulanması ve gerekli kurumsal yapının geliştirilmesi üzerinde
yoğunlaşacağı vurgulanmıştır. Bu amaçla, Türkiye’de KİMK reformuna ilişkin gelecekteki
yaklaşımını ortaya koyan bir Politika Belgesi’nin kabul edileceği belirtilmiştir.
301
AB katılım müzakere süreci hakkında daha fazla bilgi içib bkz., Avrupa Birliği Genel
Sekreterliği resmi internet sayfası, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37 (31.03.2010), İktisadi
Kalkınma Vakfı resmi internet sayfası,
http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=muzakeresureci&baslik=Müzakere%20Süreci(31.03.2010).
156
Tüzük’ün hükümlerinin uygulanmasını garanti altına alan etkin ve
verimli koordinasyon hizmetinin kurulması (özellikle Komisyon
müfettişlerine yardım edilmesi yükümlülüğü en geç katılımın ilk günü
itibariyle uygulanmaya başlanmalıdır),
6. Euro’nun sahteciliğe karşı korunması için gerekli önlemleri ortaya
koyan 1338/2001 sayılı Konsey Tüzüğü’ne yasal ve idari uyumun en
geç katılımın ilk günü itibariyle uygulanmaya başlanması,
7. Euro madeni para benzeri madalya ve bozukluklara ilişkin 2182/2004
sayılı Konsey Tüzüğü’ne yasal ve idari uyumun en geç katılımın ilk
günü itibariyle uygulanmaya başlanması.
Mali Kontrol faslındaki müzakere süreci üzerinde durulmasının ardından,
AB tarafından Türkiye’ye yönelik olarak hazırlanan İlerleme Raporları ve
KOB’lar, genel olarak KİMK alanına ancak özellikle de MUB yapılanması ve
fonksiyonuna yönelik yapılan değerlendirmeler çerçevesinde incelenecektir.302
Nitekim, İlerleme Raporları ve KOB’ların incelenmesi AB’nin Türkiye’de MUB
yapılanmasına ilişkin beklentilerini ortaya koymak açısından oldukça önem
taşımaktadır. Ardından, konuyla ilgili olarak son dönemde ülkemizde gelinen
aşama ve yaşanan gelişmelere ışık tutmak amacıyla, Türkiye’nin Müktesebata
Uyum Programı (MUP) 2007-2013303, 2008 Yılı Ulusal Programı304 (UP),
302
Tezin bu bölümünde KİMK kapsamında Mali Kontrol faslının değerlendirilmesi
amaçlandığından diğer kapanış kriterlerine ilişkin bilgiler, tezin kapsamı dışında kaldığından ele
alınmayacaktır.
303
10 Ocak 2007 tarihinde dönemin Dışişleri Bakanı ve Başbakan Yardımcısı olan Abdullah Gül
başkanlığında düzenlenen toplantıda, AB’ye tam üyelik perspektifi ile 2007-2013 döneminde AB
müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen bütüncül bir program hazırlanması kararı
alınmıştır. Bu karar uyarınca, tarama süreci sonrasında düzenleme yapılması öngörülen tüm
fasılları kapsayan biçimde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı hazırlanmıştır.
Program, 17 Nisan 2007 tarihinde açıklanmıştır. Yedi yıllık dönem için hazırlanan Programda
yasal düzenlemeler, ikincil düzenlemeler ve ilgili faslın gerektirebileceği temel strateji veya
politika belgelerine yer verilmiştir. Ayrıca, düzenlemenin yapılmasından sorumlu kurum ve
düzenlemenin yapılacağı takvim belirlenmiştir. Bu çerçevede, Program’da, 2007-2013 yıllarında,
otuz üç fasılda toplam 188 yasal, 576 ikincil düzenleme yapılması öngörülmektedir.
304
Her aday ülke KOB’da belirtilen önceliklerin yerine getirilmesi ve AB müktesebatına uyumun
sağlanması için detaylı bir Ulusal Program hazırlamaktadır. Avrupa Birliği Müktesebatının
Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı Türkiye’nin AB’ye katılım sürecinde, kısa ve orta
vadede gerçekleştirilmesi öngörülen çalışmaları kapsamaktadır. “Avrupa Birliği Müktesebatının
Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” tamamlanmış ve “Avrupa Birliği Müktesebatının
Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine
Dair Karar” ile birlikte 10 Kasım 2008 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilmiştir.
Toplam otuz iki başlık altında mevzuat uyumunu kapsayan UP gereğince tüm kamu kurum ve
157
2010-2011 Eylem Planı305, Dokuzuncu Kalkınma Planı306 ve Plan doğrultusunda
hazırlanan 2009 ve 2010 yılı Programları307, 2010-2012 dönemi için hazırlanan
Orta Vadeli Program308 (OVP) ve OVP doğrultusunda hazırlanan 2010-2012
dönemi Orta Vadeli Mali Plan309 (OVMP) gibi ulusal plan ve programlar üzerinde
durulacaktır. Son olarak, konuyla ilgili olarak geliştirilen uluslararası işbirlikleri
çerçevesinde, KİMK sisteminin geliştirilmesine odaklanan ve Maliye Bakanlığı
tarafından uygulanan uluslararası projeler üzerinde durulacaktır.
Bilindiği üzere Türkiye’ye yönelik ilk İlerleme Raporu 1998 yılında
yayımlanmıştır. Ancak 1998 ve 1999 yılı İlerleme Raporları’nda “Mali Kontrol”
başlığı yer almamıştır. 2000 yılından bu yana yayımlanan Raporlarda söz konusu
fasılda Komisyon tarafından değerlendirmelerin yapıldığı görülmektedir. Aşağıda
2001 yılı İlerleme Raporu’ndan başlamak üzere 2009 yılı İlerleme Raporu’na
kadar anılan faslında KİMK alanında ve özellikle MUB’lara ilişkin yapılan
değerlendirmeler ele alınacak ve bunun yanı sıra KOB’larda anılan fasılla ilgili
öncelikler incelenecektir.310
kuruluşlarının, gerekli çalışmaları UP’de yer alan hedefler doğrultusunda ve belirlenen zamanda
gerçekleştirmeleri esas olarak belirlenmiştir.
305
323. dipnotta da ayrıntılı bir şekilde açıklandığı üzere, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
tarafından hazırlanan “Türkiye’nin Katılım Süreci için Avrupa Birliği Stratejisi” II. Platform
çalışmaları kapsamında, AB’ye uyum çerçevesinde otuz üç fasla ilişkin ülke öncelikleri,
2010-2011 Eylem Planında takvimlendirilmiştir.
306
Dokuzuncu Kalkınma Planı, AB’ye üyelik sürecine katkı sağlayacak temel strateji dokümanı
olarak tasarlanmıştır. Bu nedenle Plan dönemi AB mali takvimi dikkate alınarak 2007-2013
yıllarını kapsayacak şekilde yedi yıllık olarak belirlenmiştir. Plan farklı işlevlere sahip
dokümanların uyumlaştırılmasını sağlayarak tüm planlama çalışmalarını yönlendirici bir işlev
görecektir. Bu kapsamda Plan, başta Orta Vadeli Program olmak üzere diğer ulusal ve bölgesel
plan ve programlar ile sektörel ve kurumsal strateji belgelerinin dayanağını oluşturmaktadır.
307
Kalkınma planları, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanan ve Yüksek
Planlama Kurulu’nda görüşülerek Bakanlar Kurulu’nca karara bağlanan yıllık programlarla
uygulamaya geçirilir. Yıllık programlar, kalkınma planlarında benimsenen hedef ve politikalarla
tutarlı olacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilgili kuruluşların görüşlerinin de
alınması suretiyle hazırlanmaktadır.
308
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Program, bütçe
sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendiren
ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendiren temel dokümandır. Üç yıllık perspektife sahip olan
Program, yıllık uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl
yenilenmektedir. Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğine haiz
olan Program, çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır.
309
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, bütçe hazırlık sürecinde yer alan
ikinci dokümandır. OVP’de belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik
olarak hazırlanan Plan, merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif
tavanlarını belirleyen bir belge niteliğindedir.
310
Tezin ana konusunu oluşturması bakımından bu bölümde özellikle merkezi uyumlaştırma
fonksiyonuna ilişkin değerlendirmelerin yer aldığı dokümanlar üzerinde durulacaktır. Bu
158
2001 yılı İlerleme Raporu’nda, KİMK sisteminin kavramsal boyutta ve
uygulamada tutarlılıktan, bütünsel bir yasal çerçeveden yoksun olduğu; sağlam
mali yönetim, şeffaflık, kamusal sorumluluk ve performans yönetimine ilişkin
uluslararası kabul görmüş ilkelere uymadığı yönünde eleştiriler yapılmıştır.
Ayrıca idari yapı çerçevesinde, mali yönetim ve kontrol faaliyetleri ile
fonksiyonel iç denetim faaliyetleri ve dış denetim faaliyetleri arasında net bir
ayrımın mevcut olmadığı vurgulanmıştır. Rapor’da MUB yapılanmasına ilişkin
olarak, Maliye Bakanlığı bünyesinde, kontrol ve denetim metodolojisini koordine
edecek, tüm kamu harcama sektörleri için mali yönetim ve kontrol klavuzlarının,
denetim rehberleri ve denetim planlarının hazırlanmasından sorumlu ve verdiği
tavsiyelerin doğru olarak takip edilip edilmediğini görebilmek için yerinde kontrol
(on-the-spot control) yapma yetkisine de sahip olacak bir MUB’un kurulması
gerektiği
vurgulanmıştır.
Komisyon,
özellikle,
iç
denetimin
Maliye
Bakanlığı’ndaki tek bir birim içerisinde merkezileştirilmesini sağlayacak şekilde,
durumun tekrar gözden geçirilmesine yönelik çağrıda bulunmuştur. Bunun yanı
sıra, Birliğin taleplerine cevap veren bir mali kontrol yapısının ve uygun bir yasal
zeminin oluşturulmasına temel teşkil edecek Politika Belgesi’nin hazırlanması
gerekiğinin de altı çizilmiştir.311
2004 İlerleme Raporu’nda, 2003 Aralık tarihinde modern bir kamu mali
sistemi kuran KMYK Kanunu’nun kabul edilmesinin, kamu iç mali kontrolü
açısından önemli bir ilerleme olduğu kaydedilmiştir. Ancak Kanun’un 2007
yılında sona erecek bir geçiş dönemi süresince kademeli olarak yürürlüğe girecek
olması, eski sisteminin tüm problemleriyle birlikte halen yürürlükte olmasına
neden olduğu ve bu aşamada da yeni yasal çerçevenin uygulanmasına yönelik
idari kapasitenin değerlendirilmesine imkan tanımadığı yönünde eleştirilmiştir.
Rapor’da ayrıca özellikle bakanlıklar arasındaki koordinasyonla ilgili zayıflıkların
endişe yarattığı kaydedilmiştir. Bu nedenle de Türkiye’nin kamu yönetimi ve
kontrol yapıları ile AB ülkelerindeki yönetim ve yapılar arasında halen önemli
kapsamda 2000, 2002, 2003 yılı İlerleme Raporları ile 2001, 2003 ve 2008 yılı KOB’larına,
MUB’lara ilişkin herhangi bir husus bulunmadığından dolayı bu bölümde yer verilmeyecektir.
311
European Commission, 2001 Regular Report on Turkey’s Progress Towards Accession,
(SEC(2001)1756), Brussels, 13.11.2001, s.90-92.
159
farklılıkların bulunduğu belirtilmiştir. Bu açıdan, yeni Kanun ile ilgili olarak iç
denetim ve mali yönetim ve kontrol rehberleri gibi uygulama mevzuatı ile bir iç
denetim tüzüğünün ve etik kuralların oluşturulmasına ihtiyaç duyulduğu
vurgulanmıştır. Rapor’da MUB yapılanmasına ilişkin olarak ise, yeni Kanun’da
işlevsel açıdan bağımsız bir iç denetimi başlatma sürecine rehberlik edecek ve iç
denetim alanında merkezi uyumlaştırma görevini yerine getirmek üzere bağımsız
bir merkezi uyumlaştırma birimi görevini görecek İDKK’nın oluşturulmasının
öngörüldüğü ancak Kurul’un henüz oluşturulmadığı belirtilmiştir.312
2005 İlerleme Raporu’nda, bir önceki Rapor’da olduğu gibi, KMYK
Kanunu’nun müktesebatın ilkelerini takip ettiği ancak Kanun’un tam olarak
yürürlükte olmaması nedeniyle halihazırdaki sistemin ne Kanun ile ne de
müktesebatla uyum içinde olduğu şeklinde eleştirilere yer verilmiştir. Bu
çerçevede, Kanun’un etkili bir şekilde uygulanmasının sağlanması için, tüm ilgili
idari yapıların oluşturulması ve uygulama mevzuatının kanunlaşmasının
sağlanması gerektiği vurgulanmıştır. Bu kapsamda, bir önceki Raporda da
değinildiği üzere, Kanun’un tam uygulanmasını sağlamak üzere iç denetim ve
mali yönetim ve kontrol alanlarında uygulama mevzuatının bir an önce
geliştirilmesi gerektiği yinelenmiştir. MUB yapılanmasına ilişkin olarak ise,
Kanun’da yer aldığı üzere, iç denetimi başlatma sürecine rehberlik edecek,
işlevsel olarak bağımsız bir merkezi uyumlaştırma birimi olarak hareket etme
görevini
yerine
getirmek
üzere
2004
yılında
İDKK’nın
oluşturulduğu
belirtilmiştir.313
2006 İlerleme Raporu’nda, tüm hükümleriyle birlikte 1 Ocak 2006’da
yürürlüğe giren KMYK Kanunu’nun hem olumlu hem de olumsuz gelişmeleri
beraberinde
getirdiği
belirtilmiştir.
Kanun’un
tam
olarak
işlevsel
hale
getirilmesine ilişkin çabaların artırılması gerektiği yönünde değerlendirmeler
yapılmıştır. MUB yapılanmasına ilişkin olarak ise iç denetim alanında merkezi
uyumlaştırma görevini yürüten İDKK’nın bir danışma kurulu olarak düşünülmesi
312
European Commission, 2004 Regular Report on Turkey’s Progress Towards Accession,
(SEC(2004)1201), Brussels, 06.10.2004, s. 155-159.
313
European Commission, Turkey 2005 Progress Report, (SEC(2005)1426), Brussels, 09.11.2005
s.131-133.
160
ve
Kurul’un
mevcut
uyumlaştırma
ve
koordinasyon
görevlerinin,
bu
sorumlulukların yeterli bir şekilde yerine getirilmesini teminen, sürekli olacak bir
merkezi
uyumlaştırma
birimine
dönüştürülmesi
yönünde
tavsiyelerde
bulunulmuştur.314
2005 yılında Komisyon tarafından Konsey’e sunulan KOB Önerisi’nde,
KİMK alanında kısa vadede KMYK Kanunu’nun zamanında uygulanmasının
sağlanması temel öncelik olarak belirtilmiştir. Orta vadede ise, ademi
merkeziyetçi uygulama sistemi çerçevesindeki katılım öncesi AB fonlarının
idaresiyle ilgili tüm kurumların mevcut yönetim ve kontrol kapasitelerinin
güçlendirilmesi gerektiğinin altı çizilmiştir.315 Söz konusu öncelikler Konsey
tarafından hazırlanan 2006 yılı KOB’da da aynı şekilde yer almıştır.316
2007 İlerleme Raporu’nda, KMYK Kanunu’nun uygulanmasına ilişkin
mevzuatın kabul edilmiş olmasına rağmen Kanun’un tam olarak uygulanmadığı
ve bu amaçla daha fazla çaba sarfedilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu itibarla da,
Türkiye’nin 2002 KİMK Politika Belgesi’ni güncellemesi ve KİMK mevzuatını
yeniden gözden geçirmesi gerektiğinin altı çizilmiştir. MUB yapılanmasına ilişkin
olarak ise, bir önceki Raporda olduğu gibi, İDKK’nın uyumlaştırma ve
koordinasyon görevlerinin, daha verimli ve etkili bir çalışmaya olanak sağlayacak
sürekli bir merkezi uyumlaştırma birimine dönüştürülmesi ile Kurul’un danışma
fonksiyonunun
daha
da
geliştirilmesi
gerektiği
yönündeki
tavsiyeler
yinelenmiştir.317
2008 İlerleme Raporu’nda, önceki Raporlarda da üzerinde durulduğu gibi
KMYK Kanunu’nun tüm hükümleriyle yürürlüğe konulmasının ardından gelinen
314
European Commission, Turkey 2006 Progress Report, (SEC(2006)1390), Brussels, 08.11.2006,
s.71-72.
315
European Commission, Proposal for a Council decision on the principles, priorities, and
conditions contained in the Accession Partnership with Turkey, (SEC(2005)1426), Brussels,
09.11.2005 s.15, s.19.
316
European Council, Council Decision of 23 January 2006 on the principles, priorities and
conditions contained in the Accession Partnership with Turkey (2006/35/EC), Official Journal of
the European Union, 26.01.2006, L 22/34, s.45, s.49.
317
European Commission, Turkey 2007 Progress Report, (SEC(2007)1436), Brussels, 06.11.2007,
s.75-76.
161
aşamada, 2002 yılında hazırlanan KİMK Politika Belgesi ve ilgili Eylem Planı’nın
güncellenmesi gerektiği ifade edilmiştir. MUB yapılanmasına ilişkin olarak ise, iç
denetim alanında, benzer şekilde, modern kamu iç denetim mesleğinin en iyi
şekilde ve siyasi olmayan koşullarda geliştirilebilmesi için İDKK’nın daimi bir İç
Denetim MUB’a dönüştürülmesi ve söz konusu birimin nerede kurulacağına dair
kararın bir an önce verilmesi gerektiği belirtilmiştir. İç Denetim MUB’un yanı
sıra, Strateji Geliştirme Birimi (SGB) ile MYK arasındaki ilişki için de bir
MUB’un kurulmasına odaklanılması gerektiği Rapora eklenmiştir.318
Son olarak 2009 İlerleme Raporu’nda, KİMK alanında müktesebata
uyumun ileri düzeyde olmasına rağmen bu alanda sınırlı ilerleme kaydedildiği
belirtilmiştir. Mevcut birincil mevzuatın ve uygulama mevzuatının KİMK’in
uygulanması için gerekli temel koşulları karşıladığı ifade edilmiştir. Ancak, 2002
KİMK Politika Belgesi ve ilgili Eylem Planı’nın, özellikle MUB yapılanmasına
ilişkin olarak, İDKK’nın ve iç denetimler için MUB’un rollerine ilişkin olarak
güncelleştirilmesinin gerektiği vurgulanmıştır. Bu kapsamda kamu iç denetim
mesleğinin optimum gelişimini sağlamak için MUB’un yeri konusunda bir karar
verilmesi gerektiği Rapora yansıtılmıştır.319
Sonuç olarak, İlerleme Raporları ve KOB’larda, KMYK Kanunu’nun
kabul edilmesinin KİMK sistemine, kavramsal boyutta ve uygulamada tutarlılık
ve uluslararası kabul görmüş ilkelere uyum sağlayan bütünsel bir yasal çerçeve
oluşturması açısından önemli bir ilerleme olduğu kaydedilmiştir. Ancak Kanun’un
uygulama aşamasında halen bir geçiş sürecinde olduğu ve yeni yasal çerçevenin
uygulanmasına yönelik bir takım problemlerin yaşandığı ifade edilmiştir. Ayrıca
yeni Kanun ile ilgili olarak KİMK mevzuatının yeniden gözden geçirilmesi ve bu
doğrultuda iç denetim ve MYK alanlarında halen eksik olan ikincil ve üçüncül
düzenlemelerin oluşturulmasına ihtiyaç duyulduğu eklenmiştir. Ayrıca, KMYK
Kanunu’nun tüm hükümleriyle yürürlüğe konulmasının ardından gelinen
aşamada, 2002 yılında hazırlanan KİMK Politika Belgesi ve ilgili Eylem Planı’nın
318
European Commission, Turkey 2008 Progress Report, (SEC(2008)2699), Brussels, 05.11.2008,
s.84-86.
319
European Commission, Turkey 2009 Progress Report, (SEC(2009)1334), Brussels, 14.10.2009,
s. 88-89.
162
güncellenmesi gerektiği vurgulanmıştır. Raporlarda MUB yapılanmasına ilişkin
olarak ise, iç denetim alanında MUB görevini yürüten İDKK’nın bir danışma
kurulu olarak düşünülmesi ve Kurul’un mevcut uyumlaştırma ve koordinasyon
görevlerinin, bu sorumlulukların yeterli bir şekilde yerine getirilmesini teminen,
daimi bir İç Denetim MUB’a dönüştürülmesi ve söz konusu birimin nerede
kurulacağına dair kararın bir an önce verilmesi yönünde tavsiyelerde
bulunulmaktadır. MYK alanında ise, SGB’ler ile MYK arasındaki ilişki için de bir
MUB’un kurulmasına odaklanılması gerektiğinin altı çizilmektedir. Merkezi
olmayan yapılanma kapsamında ise iç denetim alanında tüm bütçe merkezlerinde
kendi ilgili kurumlarının denetimi ve bunların mali yönetim ve kontrollerinin
değerlendirilmesinden sorumlu ve işlevsel olarak bağımsız iç denetim birimlerinin
kurulmasına yönelik çalışmaların devam etmesi gerektiği vurgulanmıştır.
Yukarıda KİMK alanına ve MUB yapılanmasına yönelik değerlendirmeler
kapsamında üzerinde durulan İlerleme Raporları ve KOB’ların incelenmesinin
ardından Türkiye’nin söz konusu dokümanlara karşılık olarak hazırladığı ve
AB’ye uyum çerçevesinde önceliklerini belirlediği ve/veya takvimlendirdiği
çeşitli ulusal dokümanların incelenmesi, gelinen aşamada genelde KİMK
sisteminin ve özelde tezin ana konusunu oluşturan merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yapılanmasına ışık tutması açısından oldukça önemlidir.
Öncelikle üzerinde durulması gereken belge, AB’ye tam üyelik perspektifi
ile 2007-2013 döneminde AB müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen
bütüncül bir program olan MUP 2007-2013’tür. MUP, 2007-2008 yasama
döneminde çıkarılmasında yarar görülen yasal düzenlemeler kapsamında KİMK
alanıyla ilgili olarak, kamu iç denetim sistemini geliştirmek ve koordine etmek
amacıyla bir MUB’un kurulması ve bu doğrultuda da KMYK Kanunu’nda gerekli
düzenlemenin yapılmasını takvime bağlamıştır. KİMK alanına ilişkin olarak
çıkarılması öngörülen ikincil düzenlemeler ve hazırlanması öngörülen strateji,
plan ve program gibi dokümanlarla ilgili olarak da KİMK Politika Belgesi’nin
163
güncellenmesine ilişkin teknik çalışmaların devam ettiği belirtilmiş ancak söz
konusu belgenin yayımlanmasına yönelik kesin bir tarih belirtilmemiştir.320
Konsey’in 2008 yılı KOB’una karşılık olarak Türkiye tarafından
hazırlanan
2008
yılı
UP’sinde,
Türkiye’nin
AB
Müktesebatına
Uyum
Programı’nda (2007-2013) yer alan hususlara benzer şekilde, KİMK alanında
mevcut durum analizini ve gelecekte yapılması planlanan çalışmaların
belirlenmesini sağlayacak yeni bir KİMK Politika Belgesi’nin 2009 yılında BKK
ile yasal belge haline gelmesi ile iç denetim sistemini geliştirmek ve koordine
etmek amacıyla oluşturulan ve bu alanda MUB görevini yürüten İDKK’nın
yeniden yapılandırılmasıyla ilgili olarak 5018 sayılı Kanun’da gerekli
düzenlemenin 2009 yılında yapılması öngörülmüştür.321
Türkiye’nin Katılım Süreci için Avrupa Birliği Stratejisi 2010-2011 Eylem
Planı’nda322 yer aldığı üzere, Maliye Bakanlığı’na bağlı İDKK’nın, kamu iç
denetim sistemini geliştirmek ve koordine etmek üzere, İç Denetim MUB işlevini,
5018 sayılı Kanun’da belirtildiği gibi bağımsız ve tarafsız bir organ olarak yerine
getirecek şekilde yeniden yapılandırılması amacıyla 5018 sayılı KMYK
Kanunu’nda değişiklik yapılacağı yinelenmektedir. Plan’da ikincil mevzuat
320
Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı 2007-2013’de Mali Kontrol faslında öngörülen
düzenlemeler için bkz. Avrupa Birliği Genel Sekreterliği resmi internet sayfası,
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=6&l=1 (02.04.2010); ya da Başbakanlık Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı resmi internet sayfası, http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/ABMuktesebati/32Mali%20Kontrol.pdf (02.04.2010).
321
“Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye UlusalProgramı” ile “Avrupa
Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması,
Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Sayısı: 2008/14481, Resmi
Gazete Tarih/Sayı: 31.12.2008/27097 (5. Mükerrer).
322
Türkiye’nin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
tarafından hazırlanmış ve 4 Ocak 2010 tarihinde Bakanlar Kurulu’na sunulmuştur. Strateji, dört
platform çerçevesinde müzakere sürecine bütüncül bir yaklaşım getirmeyi amaçlamaktadır. Buna
göre birinci platform resmi müzakere sürecini ifade etmektedir. İkinci platform, fasılların açılıp
açılmadığına, askıya alındığına veya bloke edildiğine bakılmaksızın Türkiye’nin kendi öncelikleri,
takvimi ve zamanlaması doğrultusunda daha önce ortaya koyduğu Müktesebata Uyum Programı
(MUP) hedeflerinin canlandırılması ve KOB paralelinde hazırlanan UP önceliklerinin gündemde
tutulmasını hedeflemektedir. Bu çerçevede “2010 yılı Eylem Planı” ivedilikle yürürlüğe konulması
amaçlanmaktadır.
Strateji
hakkında
daha
fazla
bilgi
için
bkz.,
http://www.abgs.gov.tr/files/strateji/yabs_tr1.pdf (02.04.2010).
164
çalışmaları
kapsamında
ise
KİMK
Politika
Belgesi
çalışmalarının
neticelendirilerek, Belge’nin BKK ile yasal hale getirileceği belirtilmektedir.323
AB’ye üyelik sürecine katkı sağlayacak temel strateji dokümanı olarak
2007-2013 dönemini kapsayacak şekilde tasarlanan Dokuzuncu Kalkınma
Planı’nda ise kurumlar arası yetki ve ve sorumlulukların rasyonelleştirilmesi
hedefi
kapsamında,
kamu
yönetim
sisteminin
iyi
yönetişim
yaklaşımı
çerçevesinde yeniden yapılandırılacağı ifade edilmekte olup, merkezi yönetim
bünyesindeki kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat kanunları görev ve yetki
çatışmalarını önleyecek şekilde yeniden düzenleneceği ve böylece tüm kamu
kurum ve kuruluşlarının asli görevlerini yerine getirebilmeleri için görev ve
yetkileri ile teşkilat yapıları arasında uyumun sağlanacağı belirtilmektedir. Bu
doğrultuda, özellikle 5018 sayılı Kanun’un tüm unsurlarıyla hayata geçirilmesi
amacıyla, merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin olarak,
idarelerin yönetim sorumluluğunun güçlendirilmesi için gerekli olan iç kontrol ve
iç denetim sistemlerinin, bu sistemlere rehberlik sağlamaktan ve sistemlerin
gözetiminden sorumlu MUB’larla birlikte uluslararası standartlar ve AB
uygulamalarıyla uyumlu olarak uluslararası geçerlilikte kaliteye sahip olabilecek
şekilde tüm unsurlarıyla birlikte uygulamaya konulacağı ifade edilmektedir.324
Dokuzuncu
Kalkınma
Planı
doğrultusunda
hazırlanan
2009
yılı
Programı’nda, “politika oluşturma ve uygulama kapasitesinin artırılması” başlığı
altında temel amaç ve hedefler arasında kamu mali yönetimi reformu çerçevesinde
yürütülen kuruluş düzeyinde stratejik planlama ve performansa dayalı bütçeleme
çalışmalarının programlı bir şekilde yaygınlaştırılacağı politika önceliği olarak
belirtilmiştir.325 Kalkınma Planı doğrultusunda hazırlanan 2010 yılı Programı’nda
ise makroekonomik politikalar çerçevesinde kamu mali yönetimi ve denetim
alanında
kamu
kurum
ve
kuruluşlarında
yönetimin
sorumluluğunun
323
Türkiye’nin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi II. Platform (2010-2011 Eylem Planı)
için bkz., http://www.abgs.gov.tr/files/strateji/2010_2011_eylem_plani.pdf (02.04.2010).
324
Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), s.65, s.94. Plan, 1 Temmuz 2006 tarih (Mükerrer) ve
26215
sayılı
Resmi
Gazete’de
yayımlanmıştır.
Plana
ulaşmak
için,
http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/plan9.pdf (06.04.2010).
325
Dokuzuncu Kalkınma Planı 2009 Yılı Programı, s.240. Program, 30 Ekim 2008 tarih ve 27039
(Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
165
güçlendirilmesi için gerekli mali yönetim, iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin
etkin
bir
şekilde
vurgulanmaktadır.
uygulanmasına
yönelik
tedbirlerin
güçlendirileceği
326
Bütçe sürecini başlatan ve stratejik amaçlar doğrultusunda kamu
politikalarını ve uygulamalarını şekillendiren, üç yıllık perspektif ile hazırlanan ve
her yıl yenilenen Orta Vadeli Program kapsamında 2010-2012 döneminde, “kamu
mali yönetimi ve denetim” konusunda, idari ve mali sorumlulukların gereği gibi
yerine getirilmesi için 5018 sayılı KMYK Kanunu ile kamuda oluşturulan yeni
mali yönetim ve denetim anlayışının tüm unsurlarıyla hayata geçirilebilmesi
amaçlanmıştır. Bu çerçevede iç kontrol sistemlerinin sağlıklı bir şekilde kurulması
ve iç ve dış denetimin etkin ve koordineli bir şekilde çalışması amacıyla kamu
kurum ve kuruluşlarında yönetim sorumluluğunun güçlendirilmesi için gerekli
mali yönetim, iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde
uygulanmasına yönelik tedbirlerin güçlendirileceği belirtilmektedir.327
Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman olan ve OVP’de
belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak
hazırlanan Orta Vadeli Mali Planlar (OVMP) kapsamında, 2010-2012 dönemine
yönelik hazırlanan Plan’da, 5018 sayılı Kanun kapsamında kamu idarelerinin,
mali yönetim ve kontrol alanında görev ve sorumluluklarını etkili bir şekilde
yerine getirebilmelerini sağlamak üzere idari kapasite geliştirilmesine yönelik
faaliyetlerin yoğunlaştırılacağı belirtilmektedir.328
İlerleme Raporları ve KOB’larda belirtilen tavsiyeler ve öncelikler
çerçevesinde beklentileri karşılamaya yönelik hazırlanan ve KİMK alanında ve
MUB yapılanmasına yönelik olarak son dönemde ülkemizde gelinen aşama ve
yaşanan gelişmelere ışık tutmak amacıyla incelenen güncel ulusal plan ve
programların ele alınmasının ardından, konuyla ilgili olarak geliştirilen
326
Dokuzuncu Kalkınma Planı 2010 Yılı Programı, s. 3-4. Program, 17 Ekim 2009 tarih ve 27379
(Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
327
Orta Vadeli Program (2010-2012), s.14-15. Program, 26 Eylül 2009 tarih ve 27351 (Mükerrer)
sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
328
Orta Vadeli Mali Plan (2010-2012), s.2. Plan, 18 Eylül 2009 tarih ve 27353 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanmıştır.
166
uluslararası işbirlikleri çerçevesinde, KİMK sisteminin geliştirilmesine odaklanan
ve Maliye Bakanlığı tarafından uygulanan uluslararası projelerden de bahsetmek
yerinde olacaktır. Bu çerçevede ilk proje, Maliye Bakanlığı ile Fransa Ekonomi,
Maliye ve Sanayi Bakanlığı’nca yürütülen “Türk Kamu Mali Kontrol Sisteminin
Uluslararası Standartlar ve AB Uygulamalarıyla Uyumlu Hale Getirilmesi”
konulu eşleştirme projesidir.329 Söz konusu proje, Katılım Öncesi Mali Yardım
2003 yılı Programı’nda330 yer almıştır. Mart 2005’de başlayan proje 2006 yılı
sonunda tamamlanmıştır. Projenin genel hedefi; etkin ve etkili bir KİMK
sisteminin kurulması konusunda Maliye Bakanlığı’na destek olunmasıdır. Proje;
mevcut KİMK sistemi ile iyileştirilmiş yasal çerçeve arasında kısa bir
karşılaştırmalı analizin yapılması, KİMK sistemine ilişkin kurumların kurulması,
KİMK ikincil mevzuatının, şart, el kitapları ve davranış kurallarının hazırlanması,
kapsamlı bir KİMK eğitim programının geliştirilmesi ve sunulması, bilgisayar
destekli denetim tekniklerinin geliştirilebilmesini sağlayacak bir IT stratejisinin
geliştirilmesi olmak üzere beş bileşenden oluşmuştur. Projede Maliye Bakanlığı
dahil on beş kamu idaresi331 yer almıştır.332
329
“Eşleştirme”, Avrupa Komisyonu’nun; aday ülkelerde AB müktesebatının etkili bir şekilde
uygulanması için geliştirdiği teknik yardım mekanizmalarındandır. Eşleştirme mekanizması, aday
ülkelerin uyum sağladıkları AB mevzuatının hayata geçirilmesi sürecinde gerekli kurumsal
yapılanmanın (institution building) gerçekleştirilebilmesi için, üye ülkelerin kamu kurum ve
kuruluşlarında çalışan uzmanların bizzat aday ülkeye gelerek ilgili kurumda müktesebatın
uygulanmasına yönelik kurumsal yapılanmaya ilişkin bir proje üzerinde çalışması üzerine
kuruludur. Aday ülke tarafından seçilen eşleştirme konusunun, UP öncelikleri arasında yer alıp
almaması konusunda Komisyon tarafından yapılan inceleme sonrasında, üye ülke ile bundan
yararlanacak aday ülke arasında tarafların karşılıklı yükümlülüklerini belirleyen bir sözleşme
(twinning contract) imzalanmaktadır. Eşleştirme sistemi çerçevesinde sağlanan teknik yardımlar
iki yıla ulaşan bir dönemi kapsayabilmekle beraber, bu süre aday ülkenin spesifik ihtiyaçlarına
göre belirlenmektedir.
330
2002-2006 döneminde “Katılım Öncesi Mali Yardım” adı altında AB tarafından sağlanan hibe
nitelikli mali yardımlar, Avrupa Komisyonu ve Türkiye’nin birlikte seçtikleri proje ve
programlara mali destek sağlamak için kullanılmaktadır. AB tarafından sağlanan bu yardımların
hangi projelerin finansmanında kullanılabileceğine karar verilmesindeki en önemli kriter,
yardımların AB üyeliğine yönelik uyum esasları doğrultusunda kullanılabilecek olmasıdır. Bu
kapsamda AB kaynaklarının KOB, İlerleme Raporu, UP ve Ulusal Kalkınma Planında yer alan
hukuki, idari, ekonomik ve sosyal önceliklere uygun olarak değerlendirilmesi zorunlu olup,
projeler bu dokümanlarda yer alan öncelikler çerçevesinde tespit edilmektedir. Ancak Avrupa
Komisyonu yeni dönemde, 2007-2013 döneminde sağlayacağı mali yardımlara yönelik olarak
daha kapsamlı bir yaklaşımı içeren “Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı” (Pre-accession
Instrument-IPA) adı altında yeni bir mekanizma oluşturmuştur.
331
Türk kamu idarelerinin tamamını hedef alan proje kapsamında Maliye Bakanlığı, İçişleri
Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, SSK Başkanlığı, ODTÜ Rektörlüğü ve Ankara Büyükşehir
Belediyesi Başkanlığı kamu idarelerine örnek olacak pilot kuruluşlar olarak seçilmiştir.
332
“Türk Kamu Mali Kontrol Sisteminin Uluslararası Standartlar ve AB Uygulamalarıyla Uyumlu
Hale Getirilmesi” Projesi hakkında daha fazla bilgi için bkz., Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü resmi internet sayfası,
167
KİMK sisteminin geliştirilmesine yönelik ikinci proje, Maliye Bakanlığı
ile Hollanda Maliye Bakanlığı’nca yürütülen “Merkezi Yönetim Bütçe Hazırlık
Sürecinin Güçlendirilmesi” Projesi333 konulu MATRA334 projesi olmuştur. Mayıs
2004’te başlayan ve Haziran 2006 sonunda tamamlanan söz konusu projenin
temel amacı Türkiye’nin AB müktesebatının bütçe ile ilgili kriterlerine uyumunun
sağlanması olmuştur. Projenin taraflarca başarılı bulunması üzerine bir proje daha
gerçekleştirilmesine karar verilmiş ve 1 Ocak 2007 tarihi itibariyle “Türk Bütçe
ve İç Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi” konulu ikinci MATRA projesi
başlamıştır. 31 Aralık 2008 tarihinde sona eren projede SGB’lerin idari
kapasitelerinin geliştirilmesi özel bir yer tutmuştur.
KİMK sisteminin geliştirilmesi kapsamında geliştirilen üçüncü ve son
proje, halihazırda Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Birimi (MYK
MUB) olarak Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
(BÜMKO) ile Birleşik Krallık
yürütülmekte
olan
Sayıştayı ve Hazinesi tarafından ortaklaşa
“Türkiye’de
Kamu
Mali
Yönetim
ve
Kontrol
Sisteminin Güçlendirilmesi" konulu eşleştirme projesidir. Katılım öncesi mali
yardımlar kapsamında 2007 yılı mali işbirliği paketinde yer alan proje, IPA’nın
“kurumsal kapasitenin geliştirilmesi” başlığı altındaki birinci bileşeni kapsamında
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EFEB1E03E024132025 (08.04.2010).
333
Hollanda Hükümeti tarafından MATRA Katılım Öncesi Programı çerçevesinde finanse edilen
Proje, Hollanda Maliye Bakanlığı Bütçe Genel Müdürlüğü Ulusal Maliye ve Ekonomi Akademisi
ile birlikte yürütülmüştür. Projeye ilişkin daha fazla için bkz., Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFF7A2395174CFB32E1
A83883643726FA6B (08.04.2010).
334
Hollanda, MATRA Katılım Öncesi Projeler Programı ve G2G.NL Programı kapsamında AB
müktesebatının uygulanması konusunda geliştirilen ikili işbirliği projeleri vasıtasıyla aday ülkelere
yardımcı olmayı amaçlamaktadır. MATRA kelimesi “Toplumsal Dönüşüm Programı”nın
Hollandaca kısaltmasıdır. MATRA Katılım Öncesi Projeler Programı kapsamında; birincil ve
ikincil mevzuat uyumu, kamu idari reformu, eğitim, adalet ve içişleri, sağlık, çevre, bayındırlık,
sosyal politika ve çalışma şartları alanları desteklenmektedir. G2G.NL Programı kapsamında
yapılacak öneriler ise ekonominin işleyişi ile doğrudan bağlantılı sektörlerden oluşmalıdır. Bu
çerçevede, G2G.NL Programı; tarım, ulaştırma, maliye, çevre, ekonomik kalkınma ve enerji
alanlarında AB müktesebatının kabulü, uygulaması ve yerleştirilmesi yanında Birlik içindeki pazar
güçleri ve rekabet baskısı ile başa çıkabilecek kapasitenin geliştirilmesi ve pazar ekonomisinin
yerleştirilmesi konularına eğilmektedir. MATRA ve G2G.NL Programları kapsamında
desteklenecek projelerin mali işbirliğinin diğer alanlarında da olduğu gibi, UP öncelikleri
doğrultusunda hazırlanması esastır.
168
yürütülmektedir.335 Proje, 27 Mart 2009 tarihinde AB tarafından onaylanmış olup,
1 Nisan 2009 tarihinden itibaren faaliyete başlamıştır. Projenin genel hedefi,
Türkiye’de mali yönetim ve kontrol uygulamasının etkinlik ve etkililiğini artırarak
KİMK sistemini güçlendirmektir. Bu kapsamda da, Türkiye’de en iyi iç kontrol
uygulamalarını yerleştirmek amacıyla MYK sistemini güçlendirmek ve en iyi
uygulama örneklerini tüm kamuya yaymak amacıyla MYK MUB’un kapasitesini
artırmak ve pilot kurumların SGB’lerinde MYK uygulamalarının eksiksiz bir
şekilde hayata geçirilmesini sağlamak amaçlanmaktadır. Proje MYK alanında bir
yol haritasının oluşturulması, MYK sisteminin etkili bir şekilde uygulanması için
MYK MUB ve Pilot SGB’lerin idari kapasitelerinin güçlendirilmesi ve üçüncül
düzey düzenlemelerin geliştirilerek pilot SGB’lerde336 uygulanması olmak üzere
üç bileşenden oluşmaktadır.337
Sonuç
olarak,
Türkiye’nin,
AB
tarafından
hazırlanan
İlerleme
Raporları’nda ve KOB’larda yer alan öneri ve tavsiyeler doğrultusunda, Birlik
müktesebatına uyumun sağlanması ve beklentilerin yerine getirilmesi amacıyla
hazırladığı çeşitli ulusal plan ve programlar ile uluslararası işbirliği kapsamında
geliştirilen projeler, KİMK alanında uluslararası alanda kabul görmüş ve AB ile
uyumlu kavram ve tanımlara uyumun sağlanması yönündeki kararlılığı ve mevcut
sistemde gerekli değişikliklerin yapılmasına yönelik yapılmakta olan ve yapılması
öngörülen çalışmaları gözler önüne sermektedir. Bahse konu plan, program ve
projeler, KİMK alanında son dönemde yaşanan gelişmelere ışık tutmaktadır.
Bununla birlikte söz konusu dokümanlar, Mali Kontrol faslı kapanış kriterlerinin
KİMK alanında ve özellikle de merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun
yapılanmasına ilişkin AB beklentilerini karşılamayı amaçlayan Türkiye’nin
335
2007-2013 dönemindeki mali yardımların kullanımı açısından oluşturulan ve IPA olarak
adlandırılan yeni yaklaşımın mali yardım bileşenleri; Kurumsal Kapasite Geliştirme (Institution
Building), Bölgesel ve Sınır Ötesi İşbirliği (Regional and Cross Border Cooperation), Bölgesel
Kalkınma (Regional Development), İnsan Kaynaklarının Gelişimi (Human Resources
Development) ve Kırsal Kalkınma’dır (Rural Development).
336
Projenin pilot kuruluşları, Başbakanlık ve Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlıkları
ile Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Strateji Geliştirme Daire
Başkanlıklarıdır.
337
“Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi" konulu eşleştirme
projesi ile proje çıktıları olan Fark Analizi Raporu ve Eylem Planı Taslağı hakkında daha fazla
bilgi için bkz., Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EFD391399D524ADB34 (08.04.2010).
169
hedeflerini, bu hedeflerin gerçekleştirilmesi için yerine getirilmesi öngörülen
faaliyetleri ve bunlara ilişkin takvim planlamasını açıkça ortaya koyması
açısından oldukça önemlidir.
3.3.3. KİMK Kapsamında OECD-SIGMA’nın Değerlendirme Raporları
Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkelerin Birliğe katılım sürecindeki
genel idari kapasitelerinin geliştirilmesi amacıyla finanse edilen ve OECD
aracılığıyla yürütülen SIGMA Programı kapsamında aday ülkelerdeki idari reform
ve yeniden yapılanma çalışmalarına teknik destek verilmekte ve Komisyon
tarafından
aday
ülkeler
için
hazırlanan
İlerleme
Raporları’na
katkı
sağlanmaktadır. SIGMA Programı, 1 Mayıs 2004 tarihi itibariyle Türkiye’ye
açılmıştır.
Bu
doğrultuda
OECD-SIGMA
tarafından
KİMK
alanının
değerlendirilmesine yönelik olarak şimdiye kadar 2008 ve 2009 yıllarında olmak
üzere iki rapor yayımlanmıştır. 2010 yılına yönelik değerlendirme raporu ise
henüz hazırlık aşamasındadır. Bu başlık altında, SIGMA tarafından söz konusu
değerlendirme raporlarında MUB’lara ilişkin yapılan değerlendirmeler ile tavsiye
ve öneriler üzerinde durulacaktır.
SIGMA’nın
KİMK
alanındaki
2008
Değerlendirme
Raporu’na
bakıldığında MUB’lara ilişkin mevcut durum ile ilgili olarak yapılanmanın
yeniden gözden geçirilmesi ve Mali Yönetim Dairesi sorumluluğundaki
performans esaslı bütçelemenin geliştirilmesi görevinin MUB’un uyumlaştırma ve
koordinasyon görevine uygun olmadığı ve bu nedenle de görev dağılımının
yeniden ele alınması gerektiği vurgulanmıştır. Ayrıca MUB’un konumunun
belirlenmesine öncelik verilmesi gerektiğinin altı çizilmiştir. Bu çerçevede, iç
kontrolü geliştirme ve karşılaşılan sorunları çözme konusundaki statü ve
yetkilerinin güçlendirilmesi amacıyla, şu anki SGB ve İDKK’nın yapılanmasında
olduğu gibi, MUB’un doğrudan müsteşara rapor sunması yönünde tavsiyelerde
bulunulmuştur. Buna alternatif olarak ise, SGB’nin idarelerde iç kontrolü
geliştirme görevi dikkate alındığında, MUB’un Maliye Bakanlığı SGB’si içinde
ayrı bir birim olması önerilmiştir. Böylece sorumluluklar daha az bölünmüş ve
170
MUB’un ülke çapında uyumlaştırma ve tüm SGB’lerle koordinasyonun
sağlanması görevlerinin güçlendirilmiş olacağı belirtilmiştir.
İDKK’ya ilişkin olarak ise, Kurul’un teknik ve politikaya ilişkin kapsamlı
görevlerinin bulunduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda Kurul’un teknik görevleri
sayılmış ancak normalde üst yöneticinin yetkisinde olan birçok konuda İDKK’ya
yetki verilmiş olması eleştirilmiştir. Örneğin, hangi idarelerde iç denetim
biriminin kurulacağı, bireysel iç denetçi raporlarının değerlendirilmesi ve iç
denetçilerin başarısızlığı halinde sertifikaların durumu konusundaki yetkiler bu
kapsamda değerlendirilmiştir. Ayrıca iç denetim raporları konusunda birincil
sorumluluk idarenin üst yönetimine ait olduğundan ve bulgular hakkında ilk elden
önlem alınmasında sorumluluk üst yöneticiye ait olduğundan İDKK’nın bu
görevinin gözden geçirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Buna ek olarak, kalite
güvence
değerlendirmesi
açısından
raporların
bir
örneğinin
İDKK’ya
gönderilmesi gerekliliği de gözden geçirilmesi gereken bir diğer husus olarak
vurgulanmıştır. Nitekim, iç denetimin tüm idarelerde uygulanır duruma gelmesi
halinde tüm raporların bir örneğinin İDKK’ya iletilmesi durumunda İDKK’nın bu
raporları inceleme konusunda yeterli kaynağının olmayacağı ve esasen kalite
güvence değerlendirmesinin tüm kurumlardan alınacak özet raporlar ve
geliştirilen risk modelleriyle kısmen yerine getirilebileceği belirtilmiştir. Bu
doğrultuda OECD-SIGMA, mevcut yapıda İDKK’yı, iç kontrolün etkinliği
konusunda idarelere önerilerde bulunmak olan denetim komitesi/kurulu ile iç
denetimin teknik kapasitesini ve sorumluluğunu üstelenen MUB’un bir araya
gelmiş hali olarak nitelendirmektedir. Rapor’da, AB-12 ülkesine bakıldığında
görevleri ülkeden ülkeye değişmekle beraber, denetim komitelerinin MUB’dan
işlevsel olarak bağımsız olarak kurulduğuna ve bazı ülkelerde de iç denetim
alanında
gelecekte
meydana
gelebilecek
gelişmeler
konusunda
öneriler
sunabilecek üst düzey yetkilere sahip kurulların oluşturulmuş olduğuna dikkat
çekilmiştir. Bu itibarla OECD-SIGMA, iç kontrolün teknik boyutunun İDKK’dan
alınıp İDKK’nın sekretarya faaliyetlerini yürüten İç Denetim Merkezi
Uyumlaştırma Dairesi’ne verilmesini ve ayrıca anılan dairenin Maliye Bakanı’na
ya da müsteşara rapor sunacak şekilde ve gerekli personel kaynağının gözden
geçirilerek yeniden yapılandırılmasına yönelik önerilerde bulunmuştur. Böylece,
171
İDKK’nın iç denetimin gelişimi ve karşılaşılan sorunları çözme konusunda yetkili
üst düzey bir organ haline gelmesi tavsiye edilmiştir.
Özetle, 2008 Değerlendirme Raporu’nda OECD-SIGMA, mali yönetim ve
kontrol alanında sorumlu merkezi otoritenin Maliye Bakanlığı olduğunu teyit
etmekle beraber, iç kontrol ve iç denetim alanlarının gelişiminden, izlenmesinden,
koordinasyonundan ve bu alanlarda eğitim sağlanmasından sorumlu olan
MUB’ların statü ve yetkililerinin netleştirilmesini ve kaynaklarının artırılmasını
önermiştir. Bu amaçla, MYK alanından sorumlu MUB’un doğrudan müsteşara
rapor sunması ya da Maliye Bakanlığı SGB’si içinde ayrı bir birim olarak
örgütlenmesi şeklinde önerilerde bulunmuştur. İç denetim alanında MUB görevini
yürüten İDKK’ya ilişkin olarak ise teknik konuların İDKK’dan alınıp İç Denetim
Merkezi Uyumlaştırma Dairesi’ne verilmesini ve söz konusu dairenin de MYK
MUB’da olduğu gibi doğrudan bakana ya da müsteşara rapor sunacak şekilde
yeniden yapılandırılmasını önermiştir. Böylece İDKK iç denetim alanında politika
belirlenmesinden sorumlu, yarı özerk bir üst kurul haline gelebilecektir.338
OECD-SIGMA’nın KİMK alanını değerlendirdiği ve 2009 yılında
yayımlanan son Raporu bir önceki rapor ile karşılaştırıldığında pek çok konuda
örtüşen hususların yinelendiği görülmektedir. Bunlardan ilki BÜMKO’nun MUB
görevlerinin yerine getirilmesinde alt birimlerinin yeniden yapılandırılmasıyla
ilgilidir. Yukarıda açıklandığı üzere 2008 Raporu’nda performans esaslı
bütçelemenin merkezi uyumlaştırma görevleri arasında yer almaması gerektiği
belirtilmiştir. Rapor’da MYK MUB’un son on iki ayda ilgili dokümanların
geliştirilmesi ve idarelerde iç kontrol sistemlerinin geliştirilmesinde başarılı bir
şekilde eğitimler düzenlemesi ve tavsiyelerde bulunmasına karşın, esas
boşlukların değerlendirilmesinde yetersiz kalması ve fiili uygulama durumuna
daha az odaklanması hususunda eleştiriler de yer almaktadır. Bu doğrultuda da
MYK MUB’un ileriki yıllarda uygulama kapasitesine daha çok odaklanması
gerektiği tavsiye edilmektedir. Bunun yanı sıra, Rapor’da MUB ile SGB’ler
338
OECD-SIGMA, “Turkey Public Internal Financial Control (PIFC) Assessment May 2008”, s.114,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/37/55/41638899.pdf
(12.04.2010); Nihat Akbulut,
“OECD ve SIGMA Türkiye Kamu İç Mali Kontrol Değerlendirmesi (Tercüme-2008 Mayıs)”,
Mali Hukuk, Yıl:24, Sayı:143, Eylül-Ekim 2009, s.34-42.
172
arasındaki ilişkiye de değinilmiş ve kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin
uygunluğunun izlenmesinden sorumlu olan SGB’ler ile tüm kamu idarelerinde iç
kontrolün koordinasyon ve uyumlaştırılmasından sorumlu olan MUB arasında bir
bölünmenin olmamasının garanti edilmesi gerektiği vurgulanmıştır.
Bir önceki Rapor’da olduğu gibi bu Rapor’da da İDKK’nın görevlerinin
yeniden belirlenmesi ve yapılanmasıyla ilgili değerlendirmeler ve öneriler
bulunmaktadır. Buna göre Kurul’un iç kontrollerin etkinliğinin sağlanması için üst
yönetime tavsiyelerde bulunan denetim komitesi/kurulu görevi ile iç denetimin
geliştirilmesinde teknik kapasitenin sağlanmasından sorumlu olan İç Denetim
MUB görevlerini bir arada yürüttüğü yinelenmiş ve bu doğrultuda da teknik
görevlerin İç Denetim MUB’a devredilmesi gerektiği tekrarlanmıştır. Böylece iç
denetim alanında asıl MUB, BÜMKO’nun alt birimlerinden biri olan İç Denetim
MUB olmalıdır. Kurul da Maliye Bakanı’na rapor sunan, yarı özerk bir üst kurul
olarak iç kontrolün bütünsel gelişimine yön veren ve bu alanda politika geliştiren
temel otorite olmalıdır. Bu çerçevede OECD-SIGMA, Kurul’un adının da KİMK
Koordinasyon Kurulu (PIFC Coordinating Board) olarak değiştirilmesini tavsiye
etmiştir.
Raporlamaya ilişkin olarak ise Rapor’da, İDKK’nın yıllık iç kontrol ve iç
denetim raporlarını Maliye Bakanı’na sunmasının yanı sıra, KİMK’in mevcut
durumu hakkında Bakanlar Kurulu ve TBMM’yi de bilgilendirmesinin faydalı
olacağı mütalaa edilmiştir. Kalite güvencesi konusunda ise İDKK’nın kalite
güvence
programı
kapsamında
iç
denetime
ilişkin
konsolide
raporun
tamamlanmasından önce bireysel denetim raporlarını görmesi ve değerlendirmesi
bir önceki raporda olduğu gibi bu raporda da eleştirilmiştir. Ayrıca bu durumun
raporların sayısı dikkate alındığında Kurul’un yerine getirebileceği görevler
arasında yer almasının pek de mümkün olmadığı vurgulanmıştır. Rapor’da iç
denetim raporlarının Kurul’a gönderilmesinin gereksiz bir raporlama katmanı
yaratacağı ve bunun da kontrol kültürü içinde mevcut riskleri artırabileceği
şeklinde yorumlar yapılmıştır. OECD-SIGMA’nın görüşü, Kurul’un bireysel
denetim raporlarının bir kopyasını ya da özetini görmemesi yönündedir. Nitekim
bu durum iç denetçi ile üst yönetici arasında yer alması gereken bir husustur. Bir
173
önceki Rapor’da olduğu gibi bu Rapor’da da kalite güvence değerlendirmesinin
tüm kurumlardan alınacak özet raporlar ve geliştirilen risk modelleriyle kısmen
yerine getirilebileceği belirtilmiştir.339
Özetle,
SIGMA
KİMK
Değerlendirme
Raporları’nda,
merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin olarak İDKK’nın iç kontrole
ilişkin teknik görevlerinin mevcut durumda Kurul’un sekretarya faaliyetlerini
yürüten İç Denetim MUB’a devredilmesi ve böylece Kurul’un, diğer AB-12
ülkesinde olduğu gibi, iç kontrol alanına yönelik genel ülke politikasının
belirlenmesinden sorumlu üst düzey bir organa dönüştürülmesi tavsiye
edilmektedir. Ayrıca İDKK’nın kamu idarelerinde üst yöneticinin sorumluluğuna
düşen bazı görevlerinin de tasfiye edilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu kapsamda
da İDKK’nın isminin KİMK Koordinasyon Kurulu olarak değiştirilmesinin daha
uygun olacağının altı çizilmiştir. MYK MUB ile İç Denetim MUB’un yapısı
hakkında ise BÜMKO bünyesinde yer alan bu birimlerin doğrudan bakana ya da
müsteşara rapor sunacak şekilde ve gerekli personel kaynağının gözden
geçirilerek yeni bir genel müdürlük bünyesinde yeniden yapılandırılmasına
yönelik önerilerde bulunulmuştur.
Sonuç olarak, Türkiye’de KİMK sisteminin genel çerçevesini belirleyen
5018 sayılı KMYK Kanunu, 1927 yılından itibaren uygulana gelen ve Türk mali
yönetim ve kontrol sisteminin esasını ve çerçevesini belirleyen 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerini almış ve uluslararası standartlara ve AB
normlarına uygun bir kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin oluşturulması
amacıyla Türk kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde önemli değişim ve
dönüşümleri beraberinde getirmiştir. 5018 sayılı Kanun’un yanı sıra ülkemizde
KİMK sistemini düzenleyen ve dayanağını söz konusu kanundan alan 69 adet
ikincil ve üçüncül düzey mevzuat bulunmaktadır.
KİMK, aday ülkenin iç kontrol sisteminin geliştirilmesini destekleyen
kapsamlı bir kavramdır ve sağlam mali yönetim ve kontrol ile desteklenen
339
OECD-SIGMA, “Turkey Public Internal Financial Control (PIFC) Assessment May 2009”,
s. 1-15, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/32/8/43913351.pdf (13.04.2010).
174
yönetsel hesap verebilirlik, merkezi olmayan ve fonksiyonel olarak bağımsız iç
denetim ve mali yönetim ve kontrol ile iç denetim sistemlerinin merkezi
uyumlaştırmasını kapsamaktadır. Türkiye’de mali yönetim ve kontrol, iç denetim
ve bu iki alanda merkezi uyumlaştırma birimlerini kapsayan KİMK sisteminin
yasal çerçevesini belirleyen 5018 sayılı Kanun’un beşinci kısmı (Madde 55-67) iç
kontrol sistemine ayrılmıştır. Kanun’un 63-67 nci Maddeleri ise iç denetim
sistemini düzenlemektedir.
KİMK sisteminin ele alındığı Mali Kontrol faslı, AB müktesebatını
oluşturan otuz beş başlıktan otuz ikincisini oluşturmaktadır. Avrupa Komisyonu
Mali Kontrol faslını KİMK, dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması ve
Avro’nun sahteciliğe karşı korunması olmak üzere dört başlık altında
değerlendirmektedir. İlk iki alanda AB müktesebatında yazılı ve üye devletlerce
uyulması şart olan bir katı mevzuat bulunmamaktadır. Ancak fasıl kapsamındaki
açılış ve kapanış kriterleri, aday ülkelerde göz önüne alınması gereken temel
önceliktir.
Türkiye’nin Mali Kontrol faslındaki tanıtıcı tarama toplantısı 18 Mayıs
2006’da, ayrıntılı tarama toplantısı ise 30 Haziran 2006 tarihinde Brüksel’de
gerçekleştirilmiştir. 26 Haziran 2007 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen HAK’ta
ise 32 No’lu Mali Kontrol faslının müzakerelere açılması kararlaştırılmış olup,
faslın müzakerelere kapatılabilmesi için yedi adet kapanış kriteri belirlenmiştir.
Bilindiği üzere Türkiye’ye yönelik ilk İlerleme Raporu 1998’de
yayımlanmış olmakla beraber Mali Kontrol faslına yönelik değerlendirmeler 2000
yılından bu yana yapılmaktadır. İlerleme Raporları ve KOB’lara bakıldığında,
tezin ana konusunu oluşturan merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ve yapılanması
hakkında iç denetim alanında MUB görevini yürüten İDKK’nın bir danışma
kurulu olarak düşünülmesi ve Kurul’un mevcut uyumlaştırma ve koordinasyon
görevlerinin, bu sorumlulukların yeterli bir şekilde yerine getirilmesini teminen,
daimi bir İç Denetim MUB’a dönüştürülmesi ve söz konusu birimin nerede
kurulacağına dair kararın bir an önce verilmesi yönünde tavsiyelerde
bulunulmaktadır.
175
Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkelerin Birliğe katılım sürecindeki
genel idari kapasitesinin geliştirilmesi amacıyla finanse edilen ve OECD
aracılığıyla yürütülen SIGMA Programı kapsamında ülkemize yönelik KİMK
alanının değerlendirilmesi amacıyla hazırlanan 2008 ve 2009 yılı Değerlendirme
Raporları’nda ise merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin
olarak İDKK’nın iç kontrol alanında ülke politikası ve stratejisini belirleyen
bağımsız bir üst kurul olması gerektiği, iç denetim alanında MUB görevinin
Maliye Bakanlığı BÜMKO bünyesinde yer alan İç Denetim MUB tarafından
yerine getirilmesi gerektiği ve MYK MUB ile İç Denetim MUB’un doğrudan
bakana ya da müsteşara rapor sunacak şekilde ve gerekli personel kaynağının
gözden
geçirilerek
yeni
bir
Genel
Müdürlük
bünyesinde
yeniden
yapılandırılmasına yönelik önerilerde bulunulmaktadır.
AB tarafından ülkemize yönelik hazırlanan İlerleme Raporları ve KOB’lar
ile OECD-SIGMA tarafından hazırlanan Değerlendirme Raporları’nda yer alan
öneri ve tavsiyeler doğrultusunda ülkemiz tarafından hazırlanan çeşitli ulusal
dokümanların ve geliştirilen uluslararası projelerin incelenmesinden de görüldüğü
üzere, gerek AB müktesebatına uyumun sağlanması gerekse de ülke ihtiyaçlarının
karşılanabilmesi amacıyla, KİMK alanında uluslararası alanda kabul görmüş ve
AB ile uyumlu kavram ve tanımlara uyumun sağlanması yönündeki çalışmalar
hızla
ve
kararlılıkla
sürdürülmektedir.
Özellikle
merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin olarak, AB beklentilerinin de karşılanması
amacıyla ortaya konan hedefler, gerçekleştirilmesi öngörülen kapsamlı faaliyetler
ve takvim planlaması çerçevesinde ortaya konmuştur.
Özetle, bu bölümde öncelikle Türkiye’de KİMK sisteminin yasal
çerçevesini oluşturan başta 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
olmak üzere ilgili mevzuat hakkında bilgi verilmiştir. Daha sonra KİMK
sisteminin bileşenleri olan mali yönetim ve kontrol, iç denetim ve merkezi
uyumlaştırma birimleriyle ilgili olarak 5018 sayılı Kanun çerçevesinde
Türkiye’deki yapının hukuksal çerçevesi hakkında bilgi verilmiştir. Ardından, AB
müzakereleri çerçevesinde KİMK konusunun ele alındığı Mali Kontrol faslının
176
kapsamı ve tarihçesine ışık tutulmuş ve öncelikle AB-Türkiye ikili ilişkileri
hakkında tarihsel bilgi verilmiş ve ardından da fasıl kapsamında AB’nin
Türkiye’ye yönelik hazırlamış olduğu İlerleme Raporları ve KOB’lar ile
OECD-SIGMA tarafından hazırlanan KİMK Değerlendirme Raporları üzerinde
durulmuştur. Konuyla ilgili olarak gelinen aşamanın değerlendirilmesi amacıyla
da, genel olarak KİMK alanındaki önceliklere ve özellikle tezin ana konusunu
oluşturan merkezi uyumlaştırma fonksiyonu ve yapılanmasına ilişkin olarak
Türkiye tarafından hazırlanan ulusal dokümanlara değinilmiştir.
Tezin bundan sonraki bölümü olan son bölümde ise, merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun Türkiye’deki yapılanması üzerinde durulacak ve bu
kapsamda 5018 sayılı Kanun ve diğer mevzuat kapsamında MUB’ların yapıları,
fonksiyonları ve görevleri hakkında bilgi verilecektir. Bu bölümün son başlığı
altında da mevcut yapının aksayan ve eleştirilen yönleri doğrultusunda, AB-12
ülkesindeki yapılanma ile AB ve OECD-SIGMA tarafından üzerinde durulan ve
yürütülmekte olan son eşleştirme projesinde yer alan görüş ve öneriler de dikkate
alınarak, alternatif bir MUB yapılanması oluşturulmaya çalışılacaktır.
177
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA FONKSİYONU: MALİ
YÖNETİM VE KONTROL MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ İLE
İÇ DENETİM MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ
Tezin dördüncü ve son bölümünde KİMK sisteminin üçüncü unsuru olan
ve MYK ve iç denetim alanlarında standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için
oluşturulan merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun Türkiye’deki yapılanması
üzerinde durulacaktır. Daha önce de ifade edildiği üzere 5018 sayılı Kanun
kapsamında
biri
MYK
sisteminin
genel
uyumlaştırılmasından; diğeri de kamu
yönetimde
geliştirilmesi
ve
iç denetiminin
geliştirilmesi
ve
gözetiminden sorumlu olan iki ayrı MUB yapılanması bulunmaktadır. Bu
kapsamda bu bölümde söz konusu MUB yapılarının oluşturulmasına imkan
sağlayan yasal dayanağın yanı sıra MUB’ların görevleri, fonksiyonları ve yapıları
üzerinde durulacaktır. Ardından tezin temel amacını oluşturduğundan Türkiye’de
merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yerine getiren mevcut yapıya ilişkin olarak,
AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan son on iki ülkedeki yapılar ile AB ve
OECD-SIGMA görüşleri de göz önünde tutularak alternatif bir model önerisi
sunulacaktır.
4.1. KİMK SİSTEMİNDE MALİYE
UYUMLAŞTIRMA GÖREVİ
BAKANLIĞI’NIN
MERKEZİ
Tezin son bölümünün ilk ana başlığı olan bu bölümde Türkiye’de KİMK
sisteminin geliştirilmesinde uyumlaştırma ve koordinasyon görevlerini yürüten
temel otorite olan Maliye Bakanlığı’nın bu alandaki görev ve sorumlulukları
hakkında bilgi verilecektir.
5018 sayılı Kanun’un 55 inci Maddesi’nin ikinci fıkrasında, “görev ve
yetkileri çerçevesinde, mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve
yöntemler Maliye Bakanlığı’nca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise
İDKK tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır” hükmü yer almakta ve
178
her ikisi tarafından sistemlerin koordinasyonunun sağlanacağı ve kamu idarelerine
rehberlik
hizmeti
verileceği
ifade
edilmektedir.
Bu
kapsamda
Maliye
Bakanlığı’nın iç kontrol alanında merkezi uyumlaştırma görevi çerçevesinde iç
kontrol alanına ilişkin standart ve yöntemleri belirleme görevi bulunmaktadır.
Nitekim İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “iç kontrol
standartları” başlıklı 5 inci Maddesi’nde, iç kontrol standartlarının, merkezi
uyumlaştırma görevi çerçevesinde Maliye Bakanlığı tarafından belirlenip
yayımlanacağı, kamu idarelerinin mali ve mali olmayan tüm işlemlerinde bu
standartlara uymakla ve gereğini yerine getirmekle yükümlü bulunduğu
belirtilmiştir. Madde 9’da ise merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında
Maliye Bakanlığı’nın görevleri sayılmıştır. Buna göre Maliye Bakanlığı;

İç kontrol standartlarını belirler ve bu standartlara uyulup uyulmadığını
izler,

Ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemler ile ön mali kontrole tabi
mali karar ve işlemleri ve bunların kontrol usul ve esaslarını belirler,

İç kontrol alanında idareler arasında koordinasyonu sağlar ve idarelere
rehberlik hizmeti verir,

İç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin genel ve özel nitelikli
düzenlemelerde idarelerle işbirliği yapar, çalışma toplantıları düzenler,

İç kontrol ve ön mali kontrol düzenleme ve uygulamaları hakkında
idarelerden rapor ve bilgi alarak sistemlerin işleyişini izler,

Mali hizmetler birimlerinin çalışma usul ve esaslarını belirler,

Ulusal ve uluslararası iyi uygulama örneklerini araştırır, bunların
uygulanması yönünde çalışmalar yapar,

İç kontrol ile mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin olarak eğitim
programları hazırlar.340
Benzer şekilde, Üst Yöneticiler İçin İç Kontrol ve İç Denetim Rehberi’nin
altıncı başılığı olan “İç Kontrol ve İç Denetim Alanındaki Aktörler” başlığı
altında da Maliye Bakanlığı’nın mali yönetim ve iç kontrol alanında merkezi
340
Maliye Bakanlığı, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar.
179
uyumlaştırma görevini yürüttüğü, bu alanda standart ve yöntemleri belirlediği,
geliştirdiği, uyumlaştırdığı ve koordine ettiği yinelenmektedir.341 Bu doğrultuda,
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği’nde,
kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin oluşturulması, uygulanması, izlenmesi ve
geliştirilmesi amacıyla genel nitelikli 18 adet standart ve bu standartlar için
gerekli 79 adet genel şart belirlenmiştir.342
Türkiye’de merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun kurumsal çerçevesi
aşağıdaki Şekil XVII kapsamında özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
Müsteşar
Müsteşar Yrd.
İç Denetim Koordinasyon
Kurulu
(İç Denetim MUB)
Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlüğü
Mali Yönetim
ve Kontrol
Dairesi
KİMK Eğitim
ve Rehberlik
Dairesi
İç Denetim
Merkezi
Uyumlaştırma
Dairesi
MYK alanında merkezi uyumlaştırma
Kaynak: İlgili yasal mevzuat çerçevesinde oluşturulmuştur.
Şekil XVII- Türkiye’de Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonunun Kurumsal
Çerçevesi
341
Üst Yöneticiler İçin İç Kontrol ve İç Denetim Rehberi için bkz., Maliye Bakanlığı
Bütçe
ve
Mali
Kontrol
Genel
Müdürlüğü
resmi
internet
sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EF1E51F94316EC70B3 (23.03.2010).
342
Maliye Bakanlığı, Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği, 26 Aralık 2007 tarih ve 26738 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Erişim için,
http://rega.basbakanlik.gov.tr/eskiler/2007/12/20071226-21.htm (23.03.2010).
180
Maliye Bakanlığı, KİMK sisteminin geliştirilmesi kapsamındaki merkezi
uyumlaştırma
görevini
iki
ayrı
MUB
yapılanması
aracılığıyla
yerine
getirmektedir. Buna göre biri MYK diğeri iç denetim alanında olmak üzere iki
ayrı MUB bulunmaktadır. Bu kapsamda, Maliye Bakanlığı’nın MYK alanındaki
merkezi uyumlaştırma görevini BÜMKO yerine getirmektedir. İç denetim
alanındaki merkezi uyumlaştırma görevi ise Maliye Bakanlığı’na bağlı İDKK
tarafından üstlenilmiştir. Bölümün bundan sonraki ana başlıkları altında MYK
MUB ile İç Denetim MUB yapılanmaları ve fonksiyonları üzerinde durulacaktır.
4.2. MALİ YÖNETİM VE KONTROL MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA
BİRİMİ
Şekil XVII’de de gösterildiği üzere Maliye Bakanlığı, KİMK sisteminin
geliştirilmesi kapsamındaki merkezi uyumlaştırma görevini biri mali yönetim ve
kontrol diğeri iç denetim alanında olmak üzere iki ayrı MUB aracılığıyla yerine
getirmektedir.
MYK
Bakanlığı’nın
ana
alanındaki
hizmet
merkezi
birimlerinden
uyumlaştırma
biri
olan
görevi
BÜMKO
Maliye
tarafından
yürütülmektedir.
4.2.1. İlgili Yasal Düzenlemeler
5018 sayılı Kanun’un 55 inci Maddesi uyarınca mali yönetim ve iç
kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir,
geliştirilir ve uyumlaştırılır. Ayrıca bu alanda koordinasyonun sağlanması ve
kamu idarelerine rehberlik ve eğitim hizmetinin verilmesi de Maliye
Bakanlığı’nın görevidir. Maliye Bakanlığı dahilinde bu işlev BÜMKO tarafından
yürütülmektedir. Ancak Kanun’da MYK alanında MUB görevinin söz konusu
Genel Müdürlük tarafından yürütüleceğine dair özel bir hüküm bulunmamaktadır.
Genel Müdürlük bu alandaki MUB görevini fiilen yürütmektedir. Genel
Müdürlük’te MYK alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yürütülmesiyle
ilgili iki daire başkanlığı bulunmaktadır. Bunlar; Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi
Başkanlığı ile KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi Başkanlığı’dır.
181
4.2.2. Birimin Fonksiyonu ve Yapısı
BÜMKO bünyesinde yer alan ve bir daire başkanı olmak üzere toplam on
iki kişiden oluşan Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanlığı ile bir daire
başkanı olmak üzere toplam beş kişiden oluşan KİMK Eğitim ve Rehberlik
Dairesi Başkanlığı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde (düzenleyici
ve denetleyici kurumlar hariç) mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulması,
uygulanması ve uyumlaştırılması ve eğitim faaliyetlerinin yürütülmesi görevlerini
fiilen yerine getirmektedir. Ancak 5018 sayılı Kanun’da söz konusu durumu
ortaya koyan herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Daha önce de ifade edildiği
üzere, 5018 sayılı Kanun’un beşinci bölümünde iç kontrol sistemi düzenlenmiştir
ve MYK alanına ilişkin doğrudan bir hüküm bulunmamaktadır.
Mevcut durumundan önceki yapılanmaya bakıldığında, Mali Yönetim ve
Kontrol Dairesi, “Harcama Öncesi Kontrol Dairesi” adı altında faaliyetlerini
yürütmüştür. Nitekim 5018 sayılı Kanun’un 2003 yılında yürürlüğe girmesiyle
birlikte BÜMKO’da, 19 Ocak 2004 tarihinde “Harcama Öncesi Kontrol Dairesi”,
“Mali Yönetim Dairesi” ve “İç Denetim Dairesi” olmak üzere üç yeni daire
kurulmuştur. Daha sonra “Harcama Öncesi Kontrol Dairesi” kapatılmış ve “İç
Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi” ile “Mali Yönetim Dairesi” olarak iki
ayrı daire oluşturulmuştur. Ocak 2007’de ise “KİMK Eğitim ve Rehberlik
Dairesi” kurulmuştur. Esasen anılan dairelerin oluşturulmasına yönelik yasal
dayanağı 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun343
sağlamış ve Kanun ile BÜMKO’ya yeni daire başkanlıklarının oluşturulmasına
yönelik kadro tahsis edilmiştir. MYK alanında mevzuat ve rehberliğin
geliştirilmesinden sorumlu temel birim olan İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Dairesi, sekiz bütçe uzmanı, bir bilgi işlem uzmanı ve bir de başkan olmak üzere
toplam on kişiden oluşmuştur. Toplam sekiz kişiden oluşan Mali Yönetim Dairesi
ise performans esaslı bütçeleme, faaliyet raporları ve gerçekleştirme görevlilerine
yönelik düzenlemelerin geliştirilmesinden ve genel kanun taslakları ve
343
5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, Resmi Gazete Tarih/Sayı:
24.12.2005/26033.
182
tekliflerinin KMYK Kanunu’na uygunluğunun denetlenmesinden sorumlu
olmuştur. KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi ise bir başkan ve bir bütçe uzmanı
olmak üzere toplamda dört kişiden oluşmuş ve mali yönetim ve kontrol, iç
denetim ve performans esaslı bütçeleme konularında eğitim programlarının
geliştirilmesi ve/veya katkı sağlanması görevlerini yerine getirmiştir. Genel
Müdürlüğün 14/08/2008 tarihli onayı ile İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Dairesi ile Mali Yönetim Dairesi tarafından yürütülen mali yönetim ve kontrol
alanına ilişkin merkezi uyumlaştırma kapsamındaki görevler birleştirilmiş, Mali
Yönetim Dairesi kapatılmış ve İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Dairesi’nin ismi
“Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi” olarak değiştirilmiştir. Nitekim iç kontrol
kavramı hem mali yönetim ve kontrolü hem de iç denetimi kapsadığından
dairenin ismi yanlış bir izlenimin doğmasına yol açmıştır. Mali Yönetim
Dairesi’nin faaliyet raporlarının düzenlenmesi ve performans esaslı bütçelemeye
ilişkin görevleri Genel Müdürlük bünyesindeki diğer birimlere devredilmiştir.
Daire’nin harcama yetkilileriyle genel kanun taslaklarının incelenmesine yönelik
görevleri ise Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi’ne devredilmiştir.344
“KİMK Sisteminde Maliye Bakanlığı’nın Merkezi Uyumlaştırma Görevi”
başlığı altında incelendiği üzere, Bakanlığın iç kontrol alanındaki merkezi
uyumlaştırma görevleri, İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın
9 uncu Maddesi’nde sayılmıştır. Maliye Bakanlığı’nın iç kontrol alanına ilişkin
merkezi uyumlaştırma görevi, BÜMKO tarafından aşağıda belirtilen fonksiyonlar
çerçevesinde yürütülmektedir:

Düzenleme Yapmak: MUB’un iç kontrol sistemini kurmak amacıyla iç
kontrol ve ön mali kontrole ilişkin standart ve yöntemleri belirleme ve
buna ilişkin mevzuatı hazırlama görevi bulunmaktadır.

İç kontrol sistemini izlemek: İdarelerde uygulanacak sistemleri
uyumlaştırmak amacıyla, merkezi uyumlaştırma biriminin iç kontrol
344
Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi’nin kuruluş tarihçesi hakkında bilgi için bkz., Mali Yönetim
ve Kontrol Dairesi Başkanlığı resmi internet sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EFDF36587C4B003136 (23.03.2010).
183
ve ön mali kontrol sistemini idarelerden rapor ve bilgi alarak izlemek,
değerlendirmek ve uyumlaştırmak görevleri bulunmaktadır.

Eğitim: İç kontrol sisteminin kurulması ve işletilmesini sağlamak üzere
merkezi uyumlaştırma biriminin eğitim programlarını hazırlamak,
eğiticilerin
eğitimini
gerçekleştirmek,
ilgili
kişi
ve
idareleri
idareler
arasında
bilgilendirmek konusunda rolü bulunmaktadır.

Yönlendirme
ve
Koordinasyon:
MUB’un
koordinasyonu sağlamak, rehberlik etmek ve idareleri yönlendirmek
görevleri de bulunmaktadır.

İşbirliği: Maliye Bakanlığı’nın uluslararası standartlar uyarınca, iç
kontrol merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında, İDKK,
Sayıştay ve kamu idareleri ile işbirliği fonksiyonunu da yerine
getirmesi gerekmektedir.345
Mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulması, uygulanması ve
uyumlaştırılması çerçevesinde, Kanun’da yer almamakla beraber, BÜMKO’da
daireler arasında görev dağılımına ilişkin iç düzenlemeler doğrultusunda
belirlenen ve MYK MUB görevini yerine getirmek üzere görevlendirilen
birimlerden biri olan Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanlığı’nın görevleri
şunlardır:

Mali yönetim ve kontrol alanında uluslararası kabul görmüş
standartlarla uyumlu standart ve yöntemler belirlemek, geliştirmek ve
uyumlaştırmak,

Ön mali kontrole ilişkin esas ve usuller belirlemek, rehberler
oluşturmak ve uygulamaları izlemek,

Mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin kanun, tüzük, kararname,
yönetmelik ve tebliğ taslaklarını hazırlamak,

Mali yönetim ve kontrol alanında koordinasyon sağlamak ve idarelere
rehberlik yapmak,
345
Maliye Bakanlığı, Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği, s.10-11; Sait Arcagök, Erüz, Ertan,
2006, s.163-164; Mehmet Aksoy, Kamuda İç Kontrol ve İç Denetim, Muhasebat Kontrolörleri
Derneği, Ankara, 2008, s.21-22.
184

Mali yönetim ve kontrol sisteminin geliştirilmesini sağlamak amacıyla
idarelerin
mali
yönetim
ve
kontrol
uygulamalarını
izlemek,
değerlendirmek, raporlamak ve idarelere önerilerde bulunmak,

İdarelerin mali hizmetler birimlerinin ve mali hizmetler uzmanlarının
çalışma usul ve esaslarını belirlemek ve uygulamaları izlemek,

Mali yönetim ve kontrol alanında araştırma ve inceleme yapmak veya
yaptırmak, ulusal ve uluslararası iyi uygulama örneklerini tespit etmek
ve bunların yaygınlaşmasını sağlamak,

Mali yönetim ve kontrol alanında gerçekleştirilen eğitim, konferans,
sempozyum, seminer ve benzeri faaliyetlere katkı sağlamak,

Sayıştay ve iç denetim merkezi uyumlaştırma birimi ile işbirliği
yapmak,

AB Müktesebatına Uyum Müzakereleri çerçevesinde 32 No’lu Mali
Kontrol Faslı çalışmalarına katkı sağlamak,

“Türkiye’de Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi”
konulu eşleştirme projesi çalışmalarını yürütmek,

Daire’nin görev alanını ilgilendiren kanun, tüzük ve yönetmelik v.b.
tasarı ve teklifleri hakkında görüş hazırlamak,

Daire’nin görev alanına giren konularda kişi ve idarelerden gelen
yazıları cevaplandırmak,

Daire’nin görev alanına giren konularda Genel Müdürlük ve Bakanlık
birimlerinden gelen yazılarını cevaplandırmak.346
MYK MUB görevini yerine getirmek üzere, BÜMKO bünyesinde
görevlendirilen bir diğer birim, özellikle MYK alanında eğitim faaliyetlerinin
koordinasyonundan sorumlu olan KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi’dir. MYK
alanında merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesinde Mali
Yönetim ve Kontrol Dairesi Başkanlığı ile işbirliği içerisinde eğitim
faaliyetlerinin yürütülmesinden sorumlu olan KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi
Başkanlığı’nın görevleri şunlardır:
346
Bkz., Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E
F104DB46842F8CA64 (25.03.2010).
185

Eğitim programları hazırlamak ve uygulamak,

Seminer, sempozyum, panel vb. etkinlik ve faaliyetleri düzenlemek,

Kamu idarelerince düzenlenecek eğitim programlarını yönlendirmek,

Eğitim metodolojilerini belirlemek ve yaymak,

Yapılacak eğitimlerde kullanılmak üzere eğitim dokümanlarını
hazırlamak veya hazırlatmak,

Genel Müdürlükçe yapılacak yayın faaliyetlerini yürütmek,

Eğitim ve rehberlik faaliyetlerine ilişkin olarak idarelerden gelen
yazıları cevaplandırmak,

Eğitim ve rehberlik konusunda ulusal ve uluslararası iyi uygulama
örneklerini araştırmak ve bu alanda eğitim verilmesini sağlamak,

Yapılan çalışma ve toplantılara katılmak.347
Burada tekrar vurgulanmasında yarar görülen önemli bir husus mevcut
yapılanma ve görevlendirmeye ilişkin olarak kanunda herhangi bir hükmün
bulunmadığıdır. Söz konusu birimler ile yukarıda sayılan görevlerine ilişkin
olarak 5018 sayılı Kanun’da herhangi bir hüküm bulunmamaktadır. BÜMKO,
MYK alanında MUB görevini Maliye Bakanlığı adına fiilen yürütmektedir. Genel
Müdürlük bünyesinde yer alan ve MYK alanında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yürütülmesinden sorumlu olan Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi
ile KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi bu görevlerini kanundan değil BÜMKO
Genel Müdürü’nün talimatıyla hazırlanan ve Genel Müdürlüğün daireleri arasında
görev dağılımını belirleyen iç düzenlemelerden almaktadır. Nitekim mevcut
duruma ilişkin yasal boşluklara, üçüncü bölümde de değinildiği üzere KİMK
sisteminin geliştirilmesi kapsamında yürütülen “Türkiye’de Kamu Mali Yönetim
ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi" konulu eşleştirme projesinin çıktısı olan
Fark Analiz Raporu’nda348 da değinilmiş olup, proje kapsamında MUB
yapılanmasına yönelik çalışmalar sürdürülmektedir.
347
Bkz., Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası,
http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E
F611FCE38FE57A3E2 (25.03.2010).
348
“Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi" konulu eşleştirme
projesi ile proje çıktıları olan Fark Analizi Raporu ve Eylem Planı Taslağı hakkında daha fazla
bilgi için bkz., Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası,
186
Özetle, KİMK sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden sorumlu
temel kurum olan Maliye Bakanlığı, MYK alanında merkezi uyumlaştırma
görevini doğrudan müsteşar yardımcısına bağlı olan BÜMKO aracılığıyla fiilen
yerine getirmektedir. Genel Müdürlük bu işlevini Mali Yönetim ve Kontrol
Dairesi ile KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi aracılığıyla yerine getirmektedir.
Bu doğrultuda, mevcut yapılanma ve mevzuatta yer alan boşuklara ilişkin
eleştirilere Türkiye’de etkin bir merkezi uyumlaştırma fonksiyonu için model
önerisinin sunulacağı son ana başlık altında yer verilecektir.
4.3. İÇ DENETİM MERKEZİ UYUMLAŞTIRMA BİRİMİ
Şekil XVII’de de gösterildiği üzere iç denetim sistemlerinin düzenlenmesi,
izlenmesi,
geliştirilmesi,
uyumlaştırılması
ve
koordine
edilmesi
Maliye
Bakanlığı’na bağlı olan İDKK tarafından yerine getirilmektedir. Kanun’da yer
almamakla
birlikte
Kurul’un
sekretarya
faaliyetleri
BÜMKO’nun
alt
birimlerinden biri olan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi tarafından
fiilen yürütülmektedir.
4.3.1. İlgili Yasal Düzenlemeler
Daha önce de ifade edildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’un 55 inci
Maddesi’nin ikinci fıkrasında, “görev ve yetkileri çerçevesinde, mali yönetim ve
iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığı’nca, iç
denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İDKK tarafından belirlenir,
geliştirilir ve uyumlaştırılır” hükmü yer almaktadır. Bu çerçevede iç denetime
ilişkin merkezi uyumlaştırma görevi İDKK’ya verilmiş bulunmaktadır. Buna göre,
merkezi uyumlaştırma fonksiyonu kapsamında İDKK, standart ve yöntemleri
belirlemek, gerekli düzenlemeleri yapmak, koordinasyonu sağlamak, rehberlik ve
eğitim hizmeti vermek görevlerini yerine getirmektedir.349
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849
816B2EFD391399D524ADB34 (08.04.2010).
349
A. Başpınar, 2006, s.29.
187
4.3.2. Birimin Fonksiyonu ve Yapısı
5018 sayılı Kanun’un 66 ncı Maddesi’nde İDKK ve 67 nci Maddesi’nde
ise Kurul’un görevleri düzenlenmektedir. Madde 66’da İDKK’nın yapısı
belirlenmiştir. Buna göre İDKK, Maliye Bakanlığı’na bağlıdır ve yedi üyeden
oluşmaktadır. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu
Bakanın, biri İçişleri Bakanı’nın, başkanı dahil üçü Maliye Bakanı’nın önerisi
üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır. Bunların 67 nci
Madde’de belirtilen görevleri yapabilecek niteliklere sahip olması şarttır. Ayrıca
Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye,
muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip öğretim üyeleri
arasından olması şartı aranır. Üyeler, beş yıllık sürenin ardından yeniden
atanabilmektedirler. Ancak Kurul’da görevlendirilenlerin asli görevleri devam
etmektedir.
İDKK’nın görevleri 5018 sayılı Kanun’un 67 nci Maddesi’nde ve İç
Denetim Koordinasyon Kurulu’nun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik’in 6 ıncı Maddesi’nde açıklanmıştır. Buna göre Kurul;

İç denetime ilişkin denetim ve raporlama standartlarını belirlemek,
denetim rehberlerini hazırlamak ve geliştirmek,

Uluslararası uygulamalar ve denetim standartlarıyla uyumlu risk
değerlendirme yöntemlerini geliştirmek,

Kamu idarelerinin denetim birimleri ile işbirliğini sağlamak,

Yolsuzluk veya usulsüzlüklerin ortadan kaldırılması için gerekli
önlemlerin alınması konusunda önerilerde bulunmak,

Risk içeren alanlarda iç denetçilere program dışı özel denetim
yaptırılması için kamu idarelerine önerilerde bulunmak,

İç denetçilerin eğitim programlarını düzenlemek,

İç denetçiler ile üst yöneticiler arasında görüş ayrılığı bulunması
halinde anlaşmazlığın giderilmesine yardımcı olmak,
188

İdarelerin iç denetim raporlarını değerlendirerek sonuçlarını konsolide
etmek suretiyle yıllık rapor halinde Maliye Bakanına sunmak ve
kamuoyuna açıklamak,

İşlem hacimleri ve personel sayıları dikkate alınmak suretiyle idareler
ile ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına
karar vermek,

İç denetçilerin atanmasına ilişkin diğer usulleri belirlemek,

İç denetçilerin uyacakları etik kuralları belirlemek,

Kalite güvence ve geliştirme programını düzenlemek ve iç denetim
birimlerini
bu
kapsamda
değerlendirmek
görevlerini
yerine
getirmektedir.
5018 sayılı Kanun’un 66 ncı Maddesi’ne dayanılarak hazırlanan ve
08.10.2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İç Denetim
Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 7 nci
Maddesi’nde belirtildiği üzere Kurul;

Görev alanı ile ilgili konularda tebliğ, rehber ve kararlar yayımlamak,

Kurul’a yapılan başvuruları değerlendirmek ve sonuçlarını izlemek,

Gerektiğinde
çalışma
ve
ihtisas
grupları
oluşturulmasını
kararlaştırmak,

Oy hakkı olmaksızın teknik yardım almak ve danışmak amacıyla
uzman kişileri toplantılara davet etmek,

İç denetimle ilgili etüt, inceleme, araştırma ve diğer çalışmalar ile
istatistiki verileri değerlendirerek, gerekli görülenleri yayımlamak,

İç denetim birimleri ve iç denetçiler tarafından saklanacak bilgi ve
belgeleri belirlemek,

Görevinin gerektirdiği tüm bilgi ve belgeleri kamu idarelerinden
istemek yetkilerine haizdir.
Buna göre, iç denetim sistemlerinin düzenlenmesi, geliştirilmesi,
uyumlaştırılması ve koordine edilmesi görevleri, idari anlamda Maliye
Bakanlığı’na bağlı, fonksiyonel olarak bağımsız ve tarafsız bir organ olarak İDKK
189
tarafından yerine getirilir. İDKK, iç denetime ilişkin merkezi uyumlaştırma
görevini aşağıda belirtilen fonksiyonlar çerçevesinde yürütmektedir:

Düzenleme Yapmak: Kurul’un hukuki düzenleme yapma fonksiyonu;
iç denetime ilişkin denetim ve raporlama standartları ile mesleki ahlak
kurallarını belirlemek, denetim rehberlerini hazırlamak, denetim
standartları ve uluslararası uygulamalarla uyumlu risk odaklı denetim
tekniklerini
geliştirmek,
iç
denetçilerin
sertifika
sistemlerini
düzenlemek, kamuda iç denetim birimi başkanlıklarının kurulması için
görüş bildirmektir.

İç Denetim Sistemini İzlemek: Kurul’un iç denetim sistemini izleme
fonksiyonu, Kurul tarafından yapılan düzenlemelerin, iç denetim
birimleri ve iç denetçiler tarafından uygulanıp uygulanmadığını
izlemek, iç denetim faaliyetlerinin mevzuata uygunluğunu takip etmek,
kamudaki en iyi iç denetim uygulamalarını belirlemek ve bunları
yaygınlaştırmak, kalite güvence programları kapsamında iç denetim
sistemini ve uygulama sonuçlarını değerlendirmektir.

Yönlendirme
ve
Koordinasyon:
Kurul’un
yönlendirme
ve
koordinasyon fonksiyonu; kamudaki iç denetim birimleri arasında
işbirliğini sağlamak, yolsuzlukların önlenmesi ve risk içeren alanlarda
özel denetim yaptırılması için idarelere önerilerde bulunmak, iç
denetçiler ile üst yöneticiler arasında görüş ayrılığı bulunması halinde
anlaşmazlığın giderilmesine yardımcı olmak, idarelerin iç denetim
raporlarını değerlendirerek sonuçlarını yıllık rapor halinde kamuoyuna
açıklamaktır.

Eğitim: Kurul’un fonksiyonları arasında kamuda iç denetçi olarak
atanacak olanların Kurul koordinatörlüğünde Maliye Bakanlığı’nca
eğitime tabi tutulmasını sağlamak, eğitim sonunda yapılacak sınavda
başarılı olanlara sertifika vermek, kariyer planlaması kapsamında iç
denetçi eğitimlerini sürekli takip etmek de bulunmaktadır.

İç Denetim Kaynaklarının Yönetimi: Kurul’un bir diğer fonksiyonu iç
denetim kaynaklarını yönetmektir. İç denetim kaynaklarının yönetimi;
kamu idarelerinin ilave iç denetçi taleplerini karara bağlamak, iç
190
denetçilerin mesleki itibarını zedeleyecek hareketlerde bulunduğuna
dair raporları incelemek ve bu kapsamda iç denetçilerin sertifikalarını
gözden geçirmektir.

İşbirliği: Kurul ayrıca idarelerin denetim birimleri ile işbirliği yapar.
Bu kapsamda iç ve dış denetimin uyum içinde yürütülebilmesi için
Sayıştay ile işbirliği yapmak ve kamu idarelerinin diğer denetim
birimleriyle işbirliği sağlamak da Kurul’un fonksiyonları arasındadır.

Bilgi Teknolojileri: Kurul’un bilgi teknolojileri fonksiyonu; iç denetim
faaliyetleri için gerekli bilgi teknolojileri sistemlerini kurmak, denetim
yazılımlarını oluşturmak, sistemin işleyişini sağlamak, güncellemek ve
izlemektir.350
25 Kasım 2009 tarih ve 27417 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı üzere
İDKK’nın şu anki üye dağılımı aşağıda Tablo I kapsamında verilmektedir351:
ADI-SOYADI
İsmail İlhan
HATİPOĞLU
Prof. Dr. Hasan
TÜREDİ
Burhanettin AKTAŞ
Erhan USTA
Murat KOCA
H. Abdullah KAYA
Prof. Dr. Muhittin
ŞİMŞEK
GÖREVİ
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürü
İstanbul Ticaret Üniversitesi Ticari
Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi
Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı
Müsteşar Yardımcısı
Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı Müsteşar Yardımcısı
İçişleri Bakanlığı 1.Hukuk Müşaviri
Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel
Müdürü
YÖK Yürütme Kurulu Üyesi
Kurul Başkanı (Maliye
Bakanlığı)
Üye (Başbakanlık)
Üye (Hazine Müsteşarlığı)
Üye (DPT Müsteşarlığı)
Üye (İçişleri Bakanlığı)
Üye (Maliye Bakanlığı)
Üye (Maliye Bakanlığı)
Kaynak: İç Denetim Koordinasyon Kurulu resmi internet sayfası,
http://www.idkk.gov.tr/web/guest/koordinasyon_kurulu (24.03.2010).
Tablo I- İDKK Üyeleri
5018 sayılı Kanun’da yer almamakla birlikte, Kurul’un sekretarya ve
destek hizmetleri Ocak 2004’ten itibaren BÜMKO’ya bağlı olarak kurulan İç
Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesi tarafından fiilen yürütülmektedir. Daire,
350
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Üst Yöneticiler için İç Kontrol ve
İç Denetim Rehberi, s.11-12; Sait Arcagök, Erüz, Ertan, 2006, s.210-211; Mehmet Aksoy, 2008,
s.148-149.
351
Birinci dönem İDKK’nın görev süresi 30.06.2009 tarihinde sona ermiştir. İkinci dönem İDKK
Başkan ve Üyeleri, 02.11.2009 tarih ve 2009/15596 sayılı BKK ile atanmıştır.
191
yaptığı çalışmalarda Kurul’a karşı değil, Genel Müdürlüğe karşı sorumludur. Bu
noktada dairenin adından yanlış bir anlam çıkarılmamalıdır. Nitekim dairenin
herhangi bir uyumlaştırma görevi bulunmamaktadır. İç Denetim Merkezi
Uyumlaştırma Dairesi, bir daire başkanı, bir devlet bütçe uzmanı, üç devlet bütçe
uzman yardımcısı, iki programcı, iki çözümleyici, bir şef ve bir evrak memuru
olmak üzere toplamda on bir kişiden oluşmaktadır.352 Söz konusu daire, Kurul’a
sekretarya hizmeti vermek ve Kurul’un görev ve sorumluluklarını etkin ve verimli
bir şekilde yerine getirmesinde yardımcı olmak üzere, İç Denetim Koordinasyon
Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in 18 inci
Maddesi’nde sayılan görevleri yapmak için görevlendirilmiştir. Bu görevler:

Kurul toplantılarının düzenlenmesine ilişkin yazışmaları yapmak,

Kurul toplantılarının tutanaklarını tutmak,

Kurul tarafından alınan kararların gereğini yapmak,

İç denetim standart ve yöntemleri, etik kuralları ile raporlama
standartlarının uluslararası uygulamalarla uyumlu geliştirilebilmesi ve
güncellenmesi için araştırma ve incelemeler yapmak,

İç denetim rehber taslaklarının hazırlanması ve güncellenmesi konularında
çalışmalar yapmak,

İç denetim plan ve programlarına ilişkin görevleri yerine getirmek,

Elektronik ortamda gönderilecek iç denetim raporlarına ilişkin, Kurul’un
belirleyeceği esas ve usuller dahilinde çalışmalar yapmak ve rapor
sonuçlarını konsolide etmek,

İç denetçilerin eğitimi ve sertifikalarına ilişkin Kurul’un belirleyeceği esas
ve usuller dahilinde çalışmalar yapmak,

Risk değerlendirme yöntemlerine ilişkin uluslararası gelişmeleri ve
uygulamaları araştırmak ve Kurul’u bilgilendirmek,
352
Maliye Bakanlığı İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Dairesinin personel durumu hakkında
bilgi için bkz., İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Kamu İç Denetim Genel Raporu 2008, Ankara,
Haziran 2009, s.18,
http://www.idkk.gov.tr/html/themes/bumko/dosyalar/faaliyet_raporlari/2008_yili_kamu_icdenetim
_genel_raporu.doc (24.03.2010);
Anılan dairenin personel listesi için bkz., http://www.idkk.gov.tr/web/guest/sekretarya
(24.03.2010).
192

İç denetime ilişkin mevzuat çalışmalarında Kurul’a yardımcı olmak,

Kurul raportörlüğünü yürütmek ve

Bu Yönetmelik’in 6 ncı Maddesi kapsamında verilecek diğer görevleri
yapmak.353
Özetle, Türkiye’de KİMK sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden
sorumlu temel kurum Maliye Bakanlığı’dır. KMYK Kanunu’na göre Maliye
Bakanlığı, mali yönetim ve iç kontrole ilişkin merkezi uyumlaştırma görevini
yerine getiren merkezi otoritedir. Bu çerçevede Bakanlık MYK alanındaki MUB
görevini, 5018 sayılı Kanun’da yer almamakla beraber,
doğrudan müsteşar
yardımcısına bağlı olan BÜMKO aracılığıyla yerine getirmektedir. Genel
Müdürlük bu işlevini Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi ile KİMK Eğitim ve
Rehberlik Dairesi aracılığıyla fiilen yürütmektedir. İç denetim alanındaki merkezi
uyumlaştırma görevini ise idari anlamda Bakanlığa bağlı, fonksiyonel olarak
bağımsız ve tarafsız bir organ olan ve yine kanunda özel bir hüküm
bulunmamakla birlikte sekretarya faaliyetleri BÜMKO bünyesinde yer alan
Merkezi Uyumlaştırma Dairesi tarafından fiilen yürütülen İDKK aracılığıyla
yerine getirmektedir. Bu kapsamda mevcut durumda merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yapılanmasına ve mevcut yapıların görevlendirilmesine ilişkin
mevzuatta ve uygulamada boşluk bulunmaktadır. Bu doğrultuda, eleştirilere ve
sistemin aksayan yönlerine bir çözüm bulabilmek üzere bir sonraki başlık altında,
tezin asıl amacını oluşturan Türkiye’de etkin bir merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun oluşturulabilmesine yönelik model önerisi üzerinde durulacaktır.
4.4.
TÜRKİYE’DE
ETKİN
BİR
MERKEZİ
UYUMLAŞTIRMA
FONKSİYONU İÇİN MODEL ÖNERİSİ
İkinci bölümde ele alındığı üzere, KİMK sisteminin üçüncü unsuru olan ve
MYK ile iç denetim alanlarında uyumlaştırma ve koordinasyon faaliyetlerinin
yürütülmesinden sorumlu olan MUB’un yapılanmasına ilişkin olarak Avrupa
Komisyonu iki yaklaşım benimsemiştir. Komisyon tarafından ilk yaklaşım
353
İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik,
8.10.2005 tarih ve 25960 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
193
kapsamında KİMK sisteminin ülkede oluşturulması ve geliştirilmesine yönelik
olarak ilk aşamalarda uyumlaştırmanın tek elden sağlanması amacıyla tek bir
MUB’un oluşturulması makul görülürken, sistemin yerleştiği ve izlendiği sonraki
aşamalarda MYK ve iç denetim alanlarından sorumlu ayrı iki MUB yapılanması
önerilmektedir. Bununla birlikte Komisyon, MUB yapılanmasına ilişkin olarak
belirli bir model sunmamakta ve bu yapıların kurumsal yapılanma şeklini
ülkelerin tercihlerine bırakmaktadır. AB için önemli olan uluslararası standartlar
ve AB en iyi uygulamaları çerçevesinde aday ülkelerde KİMK alanında gerekli
idari yapılanmanın oluşturulmasıdır. Ancak Komisyon MUB yapılanmasına
ilişkin olarak belli bazı hususlara da önem vermektedir. Buna göre KİMK
sisteminin geliştirilmesi sürecinde etkin ve öncü rol oynayan ve sürecin
sahipliğini üstlenen Maliye Bakanlıkları bünyesinde söz konusu yapıların
oluşturulması tercih edilmektedir. Özellikle ikinci yaklaşım çerçevesinde
oluşturulacak olan MYK MUB’un sistemde bütçe yönetimi ve bütçenin
kontrolüne en yakın basamakta oluşturulması açısından Maliye Bakanlığı
bünyesindeki Bütçe Genel Müdürlüğü’nde ya da Hazine’de oluşturulması tavsiye
edilmektedir. Ayrıca KİMK sisteminin geliştirilmesinde anahtar görevi gören
MUB’ların güçlü bir yapıda oluşturulması amacıyla teşkilat yapısında doğrudan
en üst yöneticiye rapor verecek şekilde konumlandırılması, oluşturulan
kılavuzların doğrudan uygulanabilmesi ve bu yapılarda nicelik ve nitelik
bakımından yeterli personelin sürekliliğinin sağlanması Komisyon tarafından
üzerinde durulan diğer önemli hususlardır.
Yukarıdaki açıklamalara paralel olarak, ikinci bölümde de incelendiği
üzere, her ülkede MUB adı ve yapısı farklılık gösterebilmekte ve MUB’ların yetki
ve görevleri de ülkelerin kendi kanunlarıyla belirlenmektedir. Aday ve üye
ülkelerde MUB yapılanması her ülkenin mevcut organizasyon yapısının kendine
özgü nitelikleri göz önüne alınarak oluşturulmaktadır. Bu çerçevede, AB’ye 2004
ve 2007 yıllarında üye olan son on iki ülke incelendiğinde, bazı istisnalar dışında,
MUB’ların Avrupa Komisyonu görüşü doğrultusunda Maliye Bakanlığı
bünyesinde oluşturulduğu görülmektedir. MUB’ların yanı sıra KİMK ya da
yalnızca iç denetim alanında bazı ülkelerde bağımsız, danışma niteliğinde ve
bakanlıklar arası yapıda oluşturulan kurul, konsey ya da komitelerin varlığı da
194
göze çarpmaktadır. Bu bölümde, tezin amacına uygun olarak, KİMK sisteminin
Türkiye’de en doğru ve uygun şekilde uygulanabilmesi açısından, düzenleme ve
yönlendirme görevini üstlenen MUB’ların mevcut yasal düzenlemeleri ve
uygulama kapasitelerini, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan ülkelerdeki
yapılar ile AB ve OECD-SIGMA’nın eleştiri ve önerilerini de dikkate alarak
yeniden yapılandıran bir model önerisi üzerinde durulacaktır. Bu kapsamda model
önerisi ortaya konulurken merkezi uyumlaştırma fonksiyonunda yeni bir
yapılanmaya niçin ihtiyaç duyulduğuna ve sistemdeki mevcut boşluklara da
değinilecektir. Buna göre modelde MYK ve iç denetim alanlarında uyumlaştırma
ve koordinasyonun Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulan bir Genel Müdürlük
tarafından tek elden sağlandığı ve KİMK alanında danışma niteliğine haiz bir
KİMK Danışma Kurulu’nun bulunduğu bir yapılanma önerilecektir.
Merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonunun
yeniden
yapılandırılması
kapsamında önerilen modelde MYK ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma görevi Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak tek bir MUB
tarafından yürütülmektedir. Bu modelde, mevcut durumda bulunan yasal ve idari
açıdan boşluklar doldurularak sistemin daha etkin hale gelmesi amaçlanmaktadır.
Nitekim
bugünkü
yapılanmada
MYK
alanında
merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonunun yerine getirilmesinde hem hukuki açıdan hem de uygulama
açısından pek çok sıkıntı görülmektedir. Öncelikle daha önce de pek çok kez
belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’da mali yönetim ve iç kontrol alanında
merkezi uyumlaştırma görevi Maliye Bakanlığı tarafından, iç denetim alanında
merkezi uyumlaştırma görevi ise İDKK tarafından yerine getirilmektedir. Ancak
uygulama açısından MYK MUB görevi, Kanun’da yer almamakla birlikte esasen
Maliye Bakanlığı bünyesindeki BÜMKO ve özellikle de bu Genel Müdürlüğün alt
birimleri olan Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi ile KİMK Eğitim ve Rehberlik
Dairesi tarafından yerine getirilmektedir. Ancak gerek Genel Müdürlüğün gerekse
de alt birimlerinin söz konusu alanda uyumlaştırma görevini yerine getirmelerine
yönelik olarak Kanun’da herhangi bir düzenlenme bulunmamaktadır. Ancak bu
hususlar Genel Müdürlük bünyesinde yer alan yirmi iki adet daire başkanlığı
arasında
görev
dağılımının
belirlenmesine
ilişkin
olarak
hazırlanan
iç
düzenlemelerde yer almaktadır. Bu açıdan mevcut durumda yasal dayanak
195
açısından boşluklar mevcuttur. Bu modelde sayılan problemlere çözüm bulmak ve
MUB’un görünürlüğünü ve etkinliğini artırmak üzere, Maliye Bakanlığı
bünyesinde MYK, iç denetim ve bu iki alanda eğitim ve rehberlik faaliyetlerini
yerine getirmek üzere yeni bir Genel Müdürlüğün kurulması önerilmektedir.
Modelde MUB görevini yürüten Genel Müdürlük MYK ve iç denetim alanlarını
kapsaması açısından İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü olarak
adlandırılmaktadır. Bahse konu Genel Müdürlüğün altında MYK, iç denetim ve
eğitim ve rehberlik alanlarından ayrı ayrı sorumlu olacak üç genel müdür
yardımcılığı bulunmaktadır.
İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü’nün, iç denetim alanı
da dahil olmak üzere KİMK alanında merkezi uyumlaştırma görevini yerine
getirmek üzere görev, yetki ve sorumlulukları ve kamu idareleriyle ilişkileri
kanunda açıkça ortaya konmalıdır. Bu kapsamda 5018 sayılı Kanun’un tadil
edilmesi gerekecektir. Ayrıca modelde anılan Genel Müdürlüğün üstlendiği MUB
görevini etkili bir şekilde yerine getirebilmesini teminen idari kapasitesi de
güçlendirilmektedir. Nitekim mevcut durumda MYK MUB görevini fiilen yerine
getiren BÜMKO’nun MYK alanında MUB görevi, yürütmesi gereken
görevlerden yalnızca biridir ve bu da kapasite durumu göz önüne alındığında
Genel Müdürlüğün bu alandaki iş yükünü oldukça artırmaktadır. Bu itibarla,
mevcut durumda MYK MUB’un teşkilat şemasının başında yer alan Genel
Müdür’ün, diğer görevlerinden dolayı bu kimliğine yeterli sıklıkta vakit
ayıramadığı değerlendirilmektedir. Ancak MUB daha baştan yönetim, modern
kontrol ve iç denetim sistemleri hakkındaki bilgisi ile kendini ispatlamış, bu
alanda yazılmış literatüre kolayca erişebilen bir kişinin güçlü liderliğinde
kurulmalıdır.354 MUB’un başındaki kişi mali yönetim sistemleri ve modern
denetim konularında bilgi ve deneyim sahibi olmalıdır. MUB yöneticisi ayrıca
uzun dönemli KİMK politikalarının garantörü olarak siyasi baskıdan muaf
olmalıdır. Bu açıdan MUB yöneticisinin özel statüsü kanunlarda açık bir şekilde
belirtilmelidir.
354
İsa Coşkun, “Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde Merkezi Uyumlaştırma Birimlerinin Rolü”,
Yaklaşım, Yıl:14, Sayı:165, Eylül 2006, s.53.
196
MYK MUB’un yeni bir idari yapıya kavuşturulması ihtiyacı, özellikle şu
anda yaklaşık dört bin beş yüz kamu idaresine yönelik olarak iç kontrol
sistemlerini uyumlaştırmak gibi büyük bir görevin yürütülmesinde yaşanan
sıkıntılardan kaynaklanmaktadır. Ayrıca, MYK MUB görevini esasen yerine
getirmekte olan Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi ile KİMK Eğitim ve Rehberlik
Dairesi’nin birer daire başkanlığı şeklinde örgütlenmiş olması da yeterli sayıda
personelin atanmasına izin vermemektedir. Nitekim en küçük idari birim olan
daire başkanlıklarında personel sayısı on ile on beş arasındadır. Ancak merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesinde yeterli insan kaynağına sahip
ve alanında uzman kişilerden oluşan bir birime ihtiyaç vardır. Mevcut durumda
BÜMKO’da insan kaynağının rotasyon çerçevesinde sürekli yer değiştirmesi
yeterli insan kaynağının sürdürülebilirliğinin sağlanmasının önünde engel teşkil
etmektedir. Bu nedenle MYK MUB görevini fiilen yerine getiren Mali Yönetim
ve Kontrol Dairesi ile KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi’nin bu görevi mevcut
idari kapasite, imkan ve insan kaynağı ile yerine getirmesi pek mümkün
görünmemektedir. MYK alanında MUB görevinin yürütülmesi sorumluluğu bu
Dairelerin mevcut kapasitesinin üzerindedir. Esasen AB-12 ülkesindeki örneklere
bakıldığında idari kapasite açısından MUB’larda Türkiye’deki yapılanmada
olduğu gibi benzer nicelik ve nitelikteki personelin görev yaptığı görülmektedir.
Ancak Türkiye’nin idari açıdan bu ülkelerden çok daha büyük olması söz konusu
kapasitenin
geliştirilmesi
ve
güçlendirilmesi
ihtiyacını
da
beraberinde
getirmektedir. Ayrıca Türkiye’de kamu yönetimi geleneği nedeniyle, diğer kamu
idarelerinde MUB’un görünürlüğünün güçlendirilmesi açısından hiyerarşik
örgütlenmenin yasal düzenlemeler aracılığıyla sağlanması gerekmektedir. Bu
çerçevede, BÜMKO eşdeğerinde oluşturulacak İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Genel Müdürlüğü’nün yalnızca iç kontrol alanında merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunu yerine getirmek üzere tanımlanmasında yarar görülmektedir. İç
Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü bünyesinde MYK MUB, İç
Denetim
MUB
ve bu iki
alanda
eğitim
ve rehberlik
faaliyetlerinin
yürütülmesinden sorumlu Genel Müdür Yardımcılığı olmak üzere üç ayrı genel
müdür yardımcılığı oluşturulmalıdır. Model kapsamında, MYK MUB görevini
yerine getirecek MYK Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdür Yardımcılığı,
merkezi uyumlaştırmanın temel fonksiyonlarını yerine getirmek üzere “Standart
197
ve Yöntemlerden Sorumlu Daire Başkanlığı” ile “İzleme ve Koordinasyon Daire
Başkanlığı”ndan oluşmaktadır. Bu çerçevede Standart ve Yöntemlerden Sorumlu
Daire Başkanlığı iç kontrol alanında uluslararası alanda kabul görmüş
standartlarla uyumlu olarak genel mali yönetim ve kontrol stratejilerini,
yöntemleri ve standartları belirlemeli; ulusal ve uluslararası alanda iyi uygulama
örneklerini araştırmalı ve bunların uygulanması yönünde çalışmalar yapmalıdır.
İzleme ve Koordinasyon Daire Başkanlığı ise, idarelerin mali yönetim ve kontrol
sistemlerini izlemek üzere bu alandaki düzenlemelere ilişkin uygulamalarını
sistemli bir şekilde izlemeli ve raporlamalı; mali yönetim ve kontrol alanına
yönelik olarak idarelerle işbirliği yapmalı, idareler arasındaki koordinasyonu
sağlamalı ve idarelere rehberlik hizmeti vermelidir. İç Denetim MUB görevini
yerine getirecek olan İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdür
Yardımcılığı da bu alanda merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yerine
getirilmesi amacıyla benzer şekilde, “Standart ve Yöntemlerden Sorumlu Daire
Başkanlığı”, “İzleme ve Koordinasyon Daire Başkanlığı” ve “İç Denetçilere
Yönelik Kadro Tahsisi Dairesi Başkanlığı”ndan oluşmaktadır. Standart ve
Yöntemlerden Sorumlu Daire Başkanlığı uluslararası uygulamalar ve denetim
standartlarıyla uyumlu olarak iç denetime ilişkin denetim ve raporlama
standartlarını belirlemeli, denetim rehberlerini hazırlamalı ve bu alandaki en iyi
uygulama örneklerini yaygınlaştırmalıdır. İzleme ve Koordinasyon Daire
Başkanlığı ise iç denetim birimleri ve iç denetçiler tarafından yürütülen iç denetim
faaliyetlerinin mevzuata uygunluğunu takip etmeli; kamudaki iç denetim birimleri
arasında işbirliğini sağlamalı; iç denetim sisteminin izlenmesi amacıyla idarelerin
iç denetim raporlarını değerlendirerek sonuçlarını konsolide etmeli ve yıllık rapor
halinde kamuoyuna açıklamalıdır. İç Denetçilere Yönelik Kadro Tahsisi Dairesi
Başkanlığı ise işlem hacimleri ve personel sayıları dikkate alınmak suretiyle hangi
idarelere iç denetçi atanacağına ilişkin kararın alınması ile iç denetçilerin
atanmasına ilişkin diğer usuller ve iç denetçilerin uyacakları etik kuralları
belirlemelidir. Her iki alanda eğitim faaliyetlerinin yürütülmesinden sorumlu
olacak KİMK Eğitim ve Rehberlik Genel Müdür Yardımcılığı ise, “MYK Eğitim,
Rehberlik ve Kapasite Geliştirme Daire Başkanlığı” ile “İç Denetim Eğitim,
Rehberlik ve Sertifikasyon Daire Başkanlığı”ndan oluşmaktadır. MYK Eğitim,
Rehberlik ve Kapasite Geliştirme Daire Başkanlığı, mali yönetim ve kontrol
198
alanında idarelere rehberlik hizmeti sağlamak üzere, mesleki eğitim faaliyetlerini
düzenlemeli ve MYK sisteminin geliştirilmesine yönelik olarak uluslararası
kuruluşlar ve/veya AB üye devletleriyle geliştirilecek proje çalışmalarını
yürütmelidir. İç Denetim Eğitim, Rehberlik ve Sertifikasyon Daire Başkanlığı ise
iç denetçi olarak atanacakların eğitimlerini düzenlemeli ve eğitim sonunda başarılı
olanların sertifikalarını vermeli ve iç denetçi eğitimlerinin sürekli geliştirilmesine
çalışmalıdır. Söz konusu Daire ayrıca iç denetim sisteminin geliştirilmesine
yönelik olarak uluslararası kuruluşlar ve/veya AB üye devletleriyle geliştirilecek
proje çalışmalarını yürütmelidir. Bu doğrultuda söz konusu birimlerin rol ve
faaliyetlerini tanımlayan 5018 sayılı KMYK Kanunu, birimlerin teşkilatlanmasına
yönelik olarak 178 sayılı Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında
KHK ve bu birimlerde çalışacak personelin görev ve özlük haklarının
belirlenmesine ilişkin olarak da 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereken
şekilde tadil edilmelidir.
Modelde MYK ve iç denetim alanlarında MUB görevini yürüten İç
Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü doğrudan müsteşara rapor
verecek şekilde örgütlenmiştir. Maliye Bakanlığı Müsteşarı’nın iç kontrol
alanında uyumlaştırma, gözetim ve tüm idarelerde iç kontrolün standartlara uygun
olarak işleyişinden sorumlu kılınması için Genel Müdürlüğün Genel Müdür
vasıtasıyla doğrudan müsteşara rapor vermesi önemlidir. Nitekim 5018 sayılı
Kanun doğrultusunda kamu idarelerinde MYK alanında gerekli sistemin
oluşturulması ve izlenmesinde sorumluluk doğrudan en üst yöneticiye ait iken
Maliye Bakanlığı üst yöneticisinin (müsteşar) buna paralel olarak doğrudan
merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yerine getirilmesinden sorumlu olmaması
mevcut durumda sistemin zayıf yanlarından birini oluşturmaktadır. Bu nedenle
Maliye Bakanlığı’nın KİMK sisteminin geliştirilmesinde temel otorite olması
nedeniyle MUB görevi Maliye Bakanlığı bünyesinde ve doğrudan müsteşara bağlı
bir Genel Müdürlük tarafından yerine getirilmeli ve bu Genel Müdürlük
bünyesinde MYK ve iç denetim alanlarından ayrı ayrı sorumlu alt birimler
oluşturulmalıdır. Bu durum, ülkemizdeki kamu yönetimi anlayışı ve hiyerarşik
yapısı göz önüne alındığında güçlü ve görünür bir MUB yapılanması
sağlayacaktır.
199
Modelde, mevcut durumdaki İDKK yerine, KİMK alanında MUB’u
destekleyen bir danışma organı olarak KİMK Danışma Kurulu bulunmaktadır.
Kurul, KİMK sisteminin geliştirilmesi amacıyla ülke stratejisini oluşturmak ve
ulusal politikaları belirlemek üzere oluşturulmuş bağımsız, idareler arası yapıda
ve danışma niteliğine haiz bir organdır. Kurul, KİMK sisteminin gelişmesini takip
edecek, iyi uygulama örneklerini izleyecek ve bu doğrultuda ülke stratejisi ve
politikalarını oluşturacak ve tavsiyelerde bulunacak bir fonksiyona sahiptir. Bu
çerçevede Kurul, KİMK alanında iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılmasını
sağlamak, sisteme yönelik risk ve zayıflıkları belirlemek ve AB ilke ve
standartları ile uyumlu uluslararası standartların kabul edilmesini sağlamak gibi
görevlerin yerine getirilmesinde, çerçevesi iyi çizilmiş KİMK sisteminin
oluşturulmasında öncü rol oynayan ve iç kontrolün bütünsel gelişimine yön veren
bağımsız ve tarafsız bir “bilge kurul”355 olarak doğrudan Maliye Bakanı’na
tavsiyelerde bulunmaktadır. Ancak bu durum Kurul’un karar alıcı bir organ
olduğu ya da Maliye Bakanlığı’na bağlı ana hizmet birimlerinden biri olduğu
şeklinde algılanmamalıdır. Bakan, Kurul’un sunduğu tavsiye ve öneriler
doğrultusunda MUB’un en üst düzey sorumlusu olan Müsteşarı yönlendirir.
Ancak iç kontrol alanında yöntem ve standartların belirlenmesinden sorumlu asıl
karar alıcı organ, MUB’un kurumsal yapısını oluşturan ve Müsteşara bağlı olan İç
Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü’dür. Genel Müdürlük, söz
konusu düzenlemeleri yayımlamadan önce Danışma Kurulu’nun görüşünü alır
ancak bu görüşler tavsiye niteliğindedir. Nitekin iç kontrol alanında yeknesak
metodoloji ve standartları geliştirmekten sorumlu temel otorite İç Kontrol
Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü’dür.
İşlevsel açıdan bağımsız olması gereken KİMK Danışma Kurulu’nun,
mevcut durumda farklı kamu idarelerinin yedi üst düzey yöneticisinin katılımıyla
temsil edildiği bakanlıklar arası bir yapı yerine modelde daha kapsamlı olarak,
bakanlıklar, üniversiteler, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumları gibi tüm
kamu idarelerinin temsil edileceği bir üye yapısına sahip olması önerilmektedir.
Bu nedenle Kurul’un üye sayısı artırılmalıdır. Bu çerçevede Kurul bakanlıklar
355
Şener Gönülaçar, “İç Denetimin Bürokratik Serencamı”, Mali Hukuk Dergisi, Sayı135,
Mayıs-Haziran 2008, s.15.
200
arası bir yapıdan ziyade idareler arası bir yapıya kavuşturulacak ve Kurul’un
temsil gücü de artacaktır. Nitekim Kurul’un temsilin daha yüksek olduğu idareler
arası bir yapıya kavuşturulması, daha demokratik bir yapıda olmasını sağlamakla
kalmayacak ayrıca Kurul tarafından belirlenen strateji ve politikaların tüm kamu
idarelerinde daha kolay benimsenmesine olanak verecek ve sahiplenmeyi
artıracaktır. Modelde Kurul üyeleri siyasi baskıdan ve hükümetteki siyasi
değişikliklerden
muaf
olarak
atanmaktadır.
Üyeler,
KİMK
sisteminin
geliştirilmesi çerçevesinde KİMK alanında strateji ve politika üretecek alanında
uzman kişiler arasından seçilmektedir. Kurul’un başında ayrıca bir başkan
bulunmaktadır. Başkan, KİMK sistemi hakkında bilgisi ile kendini ispatlamış ve
bu alanlarda yaşanan gelişmelere ve yazılmış literature hakim olan bağımsız bir
kişidir. Kurul Başkanı, MUB’un en üst düzey sorumlusu olan Maliye
Müsteşarı’dır. Kurul’da üyelikler daimidir. Böylece, üyelerin asli görevlerinin
Kurul
üyeliği
olması
halinde
daha
sık
toplanarak
KİMK
sisteminin
geliştirilmesine ilişkin politikaları belirlemeleri ve yürütülen faaliyetlere ilişkin
gelişmeleri daha etkin ve verimli bir şekilde değerlendirmeleri mümkün
olmaktadır. Böylece Kurul’un fonksiyonel bağımsızlığı da sağlanmaktadır.
Modelde önerilen yapılanmaya uygun olarak iç kontrol alanında MUB
görevini yerine getiren yapılar açısından AB-12 ülkesi incelendiğinde, Maliye
Bakanlığı bünyesinde doğrudan bakana ya da müsteşara rapor sunan, her iki
alanda da MUB görevini yürüten ve Genel Müdürlük şeklinde örgütlenen tek bir
MUB
yapılanmasına Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya,
Litvanya,
Macaristan, Polonya, Slovakya ve Slovenya’da rastlanmaktadır. Bu yapılar
Bulgaristan’da İç Kontrol Genel Müdürlüğü, Çek Cumhuriyeti’nde Kontrol Genel
Müdürlüğü, Estonya’da Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Litvanya’da İç Denetim
ve Mali Kontrol Metodoloji Genel Müdürlüğü, Macaristan’da Bütçe ve Maliye
Politikası Genel Müdürlüğü, Polonya’da Kamu Maliyesi Sektöründe Denetim
Genel Müdürlüğü, Slovakya’da Denetim ve Kontrol Genel Müdürlüğü,
Slovenya’da ise Bütçe Denetim Ofisi’dir. Söz konusu ülkelerde birimlerin isimleri
farklı olmakla birlikte KİMK sisteminin geliştirilmesinde temel kurum olan
Maliye Bakanlığı bünyesinde, doğrudan bakana ya da müsteşara rapor sunan ve
Genel Müdürlük şeklinde örgütlenen tek bir MUB yapılanması ile sağlanmaktadır.
201
Bahse konu ülkelerin bazılarında ayrıca KİMK alanında konsey, komite ya da
kurul şeklinde oluşturulan danışma niteliğine haiz yapıların olduğu görülmektedir.
Örneğin Bulgaristan’da doğrudan Maliye Bakanı’na rapor sunan ve iç kontrol
alanında MUB görevini yerine getiren İç Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yanı sıra,
Maliye Bakanı başkanlığında MYK ve iç denetim alanlarında uzman kişilerden
oluşan ve danışma niteliğine haiz bakanlıklar arası bir organ olarak ülke
stratejisinin ve politikalarının belirlenmesine yön veren Mali Yönetim ve Kontrol
Danışma Konseyi bulunmaktadır. Macaristan’da Maliye Bakanlığı bünyesinde tek
bir MUB olarak görevini sürdüren ve doğrudan bakana bağlı olan Bütçe ve
Maliye Politikası Genel Müdürlüğü’nün yanı sıra danışma niteliğine haiz ve
bakanlıklar arası yapıda KİMK Danışma Komitesi bulunmaktadır. Bazı ülkelerde
ise yalnızca iç denetim alanında sistemin gelişimine yönelik olarak danışma
niteliğinde görüşler veren yapılar görülmektedir. Örneğin, Estonya’da Maliye
Bakanlığı bünyesinde doğrudan müsteşara rapor sunan ve MYK ve iç denetim
alanlarında MUB görevini yürüten Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yanı sıra
yalnızca iç denetim alanına yönelik stratejik hedeflerin belirlenmesinden sorumlu
İç Denetim Kurulu bulunmaktadır. Benzer şekilde bir diğer ülke örneği olan
Litvanya’da da Maliye Bakanlığı bünyesindeki doğrudan müsteşara bağlı olan ve
MUB görevini yürüten İç Denetim ve Mali Kontrol Metodoloji Genel
Müdürlüğü’nün yanı sıra idareler arası bir yapıya sahip olan ve danışma
niteliğinde görüş veren İç Denetim Sisteminin İşleyişini Koordine Etmekten
Sorumlu Komite’nin varlığı göze çarpmaktadır. Ayrıca her ne kadar modelde
önerildiğinin aksine ikili bir MUB yapılanmasına ve iç denetim sisteminin
geliştirilmesine ilişkin İç Denetim Konseyi ve Kamu İç Denetim Komitesi gibi üst
kurullara sahip olsa da Letonya ve Romanya da söz konusu üst kurulların danışma
niteliğine haiz ve bağımsız olmaları nedeniyle bu modelde sunulan KİMK
Danışma Kurulu’nun niteliğine benzer olmaları açısından örnek oluşturan ülkeler
arasında sayılabilir. Benzer şekilde, her ne kadar modelde önerildiğinin aksine
KİMK sisteminin geliştirilmesi çerçevesinde MYK ve iç denetim alanlarında
MUB görevi, Maliye Bakanlığı’nın aksine Başbakanlık Hükümet Sekreterliği
tarafından yürütülmekte olsa da, KİMK alanını izlemekten sorumlu bağımsız bir
kurulun varlığı açısından Malta da örnek ülkeler arasında yer alabilir. Bu
202
çerçevede model kapsamında önerilen yapılanma, AB-12 ülkelerinde yaygın
olarak kabul gören bir model önerisi sunmaktadır.
AB-12 ülkelerindeki benzer yapılanmaların yanı sıra model özellikle
Avrupa Komisyonu tarafından ülkemize yönelik olarak hazırlanan İlerleme
Raporları, OECD-SIGMA KİMK Değerlendirme Raporları ve son dönemde
yürütülmekte
olan
“Türkiye’de
Sisteminin Güçlendirilmesi"
Kamu
Eşleştirme
Mali
Projesi
Yönetim
ve
Kontrol
çerçevesinde
yapılan
değerlendirmelere ve önerilere de uygun bir yeniden yapılanma modeli ortaya
koymaktadır. MYK alanı açısından değerlendirildiğinde modelde MYK MUB
yapılanmasının Avrupa Komisyonu’nun görüşü esas alınarak yine mevcut
durumda olduğu gibi Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması tavsiye
edilmektedir. Nitekim 32 No’lu Mali Kontrol faslının KİMK ile ilgili kapanış
kriterlerinden biri de MYK sistemleri ve iç denetim işlevi için Maliye Bakanlığı
çatısı altında yer alan yeterli kaynak ve donanıma sahip merkezi uyumlaştırma
düzenlemelerinin yapılmasıdır. Model, özellikle iç denetim alanına yönelik
olarak, adem-i merkezi bir iç denetim sisteminin uygulandığı ülkelerde iç denetim
faaliyetlerinin fonksiyonel bağımsızlığının ve idare içindeki konumunun
güçlendirilerek etkin görev yapabilmesinin sağlanması açısından oldukça önemli
olan daimi bir İç Denetim MUB’u356, Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturarak
İlerleme Raporları’nda yer alan beklentileri de karşılamaktadır.
Model ayrıca OECD-SIGMA tarafından yapılan tavsiye ve önerilere de
uygun bir yapılanma sunmaktadır. Nitekim OECD-SIGMA Raporları’nda, MYK
ve iç denetim alanlarından sorumlu olan MUB’ların statü ve yetkililerinin
netleştirilmesi ve MUB’ların doğrudan Maliye Müsteşarı’na rapor sunması
yönünde tavsiyeler yer almaktadır. Benzer şekilde bu model “Türkiye’de Kamu
Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi" Eşleştirme Projesi’nin
Boşluk Analizi Raporu’nda yer alan değerlendirmelere de paralel bir yapılanma
sunmaktadır. Nitekim Rapor’da Maliye Bakanlığı Müsteşarı’nın iç kontrol
alanında uyumlaştırma, gözetim ve tüm idarelerde iç kontrolün standartlara uygun
356
Hüseyin Gösterici, “Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde İç Denetimin Bağımsızlığı- Fonksiyonel
Bağımsızlık”, Vergi Dünyası, Sayı:295, Mart 2006, s.182.
203
olarak işleyişinden sorumlu kılınması için MUB görevini yürüten tek bir Genel
Müdürlüğün Genel Müdür vasıtasıyla müsteşara rapor vermesinin bu konuda
kolaylık sağlayacağı ifade edilmektedir. Bu doğrultuda, iç denetim MUB
görevinin, MYK MUB görevi ile birlikte, Maliye Bakanlığı bünyesinde
oluşturulacak olan ve doğrudan müsteşara rapor sunan İç Kontrol Merkezi
Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü’nün sorumluluğuna veren tek bir MUB
yapılanmasını öngören model bu konuda yapılan değerlendirmelere uygun bir
yapılanmayı ortaya koymaktadır.
Model, iç denetim alanı açısından değerlendirildiğinde, İç Denetim
MUB’un, İlerleme Raporları’nda altı çizildiği üzere, daimi ve tamamlayıcı bir
organ olacak şekilde Maliye Bakanlığı bünyesinde yeniden yapılandırılmasını
sağlamakta ve halihazırdaki İDKK’nın yerine yalnızca iç denetim alanını değil
tüm KİMK sisteminin bütünsel gelişimine yön vermek amacıyla ulusal politika ve
stratejiyi oluşturan danışma niteliğine haiz bir KİMK Danışma Kurulu’nun
oluşturulmasını tavsiye etmektedir. Avrupa Komisyonu İlerleme Raporları’nda
mevcut durumda iç denetim alanında MUB görevini yürüten İDKK’nın bir
danışma kurulu olarak düşünülmesini, Kurul’un daimi bir İç Denetim MUB’a
dönüştürülmesini ve söz konusu birimin nerede kurulacağına dair kararın bir an
önce verilmesini tavsiye etmektedir. OECD-SIGMA ise İDKK ile ilgili olarak,
MYK MUB’da olduğu gibi, iç denetim alanında da MUB görevinin tek bir MUB
yapılanması kapsamında Maliye Bakanlığı tarafından yerine getirilmesini ve
Kurul’un yalnızca iç denetim alanında değil KİMK sistemine ilişkin bütüncül
politikaların belirlenmesinden sorumlu, yarı özerk bir üst kurula dönüştürülmesini
önermektedir. Nitekim etkili bir iç denetim sistemi kaliteli bir mali yönetim ve
kontrol sistemine dayandığından ve her iki işlev de esasen birbirine çok yakın
olduğundan ötürü söz konusu Danışma Kurulu’nun, KİMK sisteminin
geliştirilmesinden sorumlu olması, sisteminin bütününe yönelik sonuçlar
doğuracaktır. Bu doğrultuda, İDKK yerine danışma niteliğine haiz KİMK
Danışma Kurulu’nun oluşturulması ile iç denetim MUB görevinin, MYK MUB
görevi ile birlikte, Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak İç Kontrol Merkezi
Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü’nün sorumluluğuna verilmesini öneren model bu
204
itibarla, iç denetim alanına yönelik tavsiye ve önerilere uygun bir yapılanma
sunmaktadır.
Model çerçevesinde merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanması
aşağıdaki Şekil XVIII kapsamında özetlenebilir:
Maliye Bakanlığı
(Maliye Bakanı)
KİMK Danışma
Kurulu
Müsteşar
İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel
Müdürlüğü (MUB)
(Genel Müdür)
MYK Merkezi
Uyumlaştırma Genel
Müdür Yrd.
(MYK MUB)
İç Denetim Merkezi
Uyumlaştırma Genel
Müdür Yrd.
(İD MUB)
Standart ve
Yöntemlerden
Sorumlu Daire
Bşk.
Standart ve
Yöntemlerden
Sorumlu Daire
Bşk.
İzleme ve
Koordinasyon
Daire Bşk.
İzleme ve
Koordinasyon
Daire Bşk.
KİMK Eğitim ve
Rehberlik
Genel
Müdür Yrd.
MYK Eğitim,
Rehberlik
ve Kapasite
Geliştirme
Daire Bşk.
İç Denetim
Eğitim, Rehberlik
ve Sertifikasyon
Daire Bşk.
İç Denetçilere
Yönelik Kadro
Tahsisi Daire
Bşk.
Şekil XVIII- Model Kapsamında Merkezi Uyumlaştırma Fonksiyonunun
Yapılanması
Sonuç olarak, Türkiye’de merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yeniden
yapılandırılması çerçevesinde önerilen modelde MYK ve iç denetim alanlarında
205
merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonunun
sağlanmasında
tek
bir
MUB
yapılanmasının Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması önerilmektedir.
KİMK alanında uyumlaştırma ve koordinasyonun tek elden yürütülmesi açısından
bu modelin avantajı büyüktür. Nitekim Türkiye’deki kamu yönetim anlayışı ve
kurumlar arası hiyerarşi göz önüne alındığında Maliye Bakanlığı’nın KİMK
sisteminin geliştirilmesinde ve uyumlaştırmanın sağlanmasında temel otorite
olarak belirlenmesi, bir yandan Maliye Bakanlığı’nın söz konusu sistemin
geliştirilmesinde öncü kurum olduğunu vurgulamakta diğer yandan da kamu
idarelerinde bu rolün görünürlüğünü daha da güçlendirmektedir. Böylece model
MUB çalışmalarının etkili bir şekilde koordine edilmesini sağlayacak ve Maliye
Bakanlığı ile diğer kamu idareleri arasında etkili bir irtibatın gerçekleşmesine
olanak verecektir. Esasen bu durum Avrupa Komisyonu tarafından benimsenen
birinci yaklaşıma da uygun olarak KİMK sisteminin oluşturulduğu ve gelişme
aşamasında olduğu ilk dönemlerde önerilen yapılanmaya da uygundur. Bu
doğrultuda model önerisinde MYK ve iç denetim alanlarında MUB görevinin
yürütülmesinde temel sorumluluk Maliye Bakanlığı’na verilmektedir. Bakanlığın
yanı sıra KİMK alanında tavsiyelerde bulunan bağımsız ve danışma niteliğine
haiz bir KİMK Danışma Kurulu önerilmektedir. MUB görevini yürüten Maliye
Bakanlığı’nın yanı sıra özellikle KİMK alanında ülke stratejisi ve politikalarının
geliştirilmesinden sorumlu olan komite, kurul ya da konsey gibi yapılar AB-12
ülkesinde de yaygın olarak mevcuttur. Nitekim modelin en güçlü yanı, merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun Avrupa Komisyonu’nun görüşünü esas alan ve
AB-12 ülkesinin çoğunda uygulanmakta olan yapılanmaya benzer bir model
önerisi ortaya koymasıdır. Nitekim Malta dışında tüm AB-12 ülkesinde Birliğe
katılım süreciyle başlayan KİMK sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden
sorumlu temel otorite Maliye Bakanlığı olmuş ve mali yönetim ve kontrol ile iç
denetim alanlarında uyumlaştırma görevi çoğunlukla Maliye Bakanlığı tarafından
yerine getirilmiştir. Bu model ayrıca İlerleme Raporları, OECD-SIGMA KİMK
Değerlendirme
Raporları
ve
Eşleştirme
Projesi
çerçevesinde
yapılan
değerlendirmelere ve önerilere de uygun bir yeniden yapılanma önerisi
sunmaktadır. Bu itibarla, model kapsamında önerilen yapının merkezi
uyumlaştırma
fonksiyonunun
ülkemizde
en
etkin
bir
şekilde
yeniden
yapılandırılmasını sağlayacağı düşünülmektedir.
206
Özetle, Türkiye’de KİMK sisteminin oluşturulması ve geliştirilmesinden
sorumlu temel kurum Maliye Bakanlığı’dır. Maliye Bakanlığı, KİMK sisteminin
geliştirilmesi kapsamındaki merkezi uyumlaştırma görevini biri mali yönetim ve
kontrol diğeri iç denetim alanında olmak üzere iki ayrı MUB yapılanması ile
yerine getirmektedir. Nitekim Kanun’un 55 inci Maddesi’nde, mali yönetim ve iç
kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemlerin Maliye Bakanlığı, iç
denetime ilişkin standartlar ve yöntemlerin ise Maliye Bakanlığı’na bağlı İDKK
tarafından belirlenip geliştirileceği ve uyumlaştırılacağı hüküm altına alınmıştır.
Maliye Bakanlığı’nın mali yönetim ve kontrol alanındaki merkezi uyumlaştırma
görevi, açıkça 5018 sayılı Kanun’da tanımlanmamış olmakla birlikte, doğrudan
müsteşar yardımcısına bağlı olan BÜMKO tarafından yerine getirilmektedir.
Genel Müdürlük bu alandaki MUB görevini Mali Yönetim ve Kontrol Dairesi
Başkanlığı ile KİMK Eğitim ve Rehberlik Dairesi Başkanlığı aracılığıyla fiilen
yerine getirmektedir.
İç denetim sistemlerinin düzenlenmesi, izlenmesi, geliştirilmesi ve
uyumlaştırılması görevleri ise idari anlamda Maliye Bakanlığı’na bağlı,
fonksiyonel olarak bağımsız ve tarafsız bir organ olan İDKK tarafından yerine
getirilmektedir. Yine Kanun’da herhangi bir hüküm bulunmamakla birlikte
Kurul’un sekretarya faaliyetleri BÜMKO’nun alt birimlerinden biri olan ve bu
çerçevede de söz konusu Genel Müdürlüğe karşı sorumlu olan İç Denetim
Merkezi Uyumlaştırma Dairesi tarafından fiilen yerine getirilmektedir.
Mevcut durumda merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanmasına ve
mevcut yapıların görevlendirilmesine ilişkin mevzuatta ve uygulamada boşluk
bulunduğundan ve söz konusu eleştirilere ve sistemin aksayan yönlerine bir
çözüm bulabilmek amacıyla, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan ülkelerdeki
yapılar ile AB ve OECD-SIGMA’nın eleştiri ve önerilerini de dikkate alarak,
Türkiye’de etkin bir merkezi uyumlaştırma fonksiyonu için etkin bir model
önerisi sunulmaktadır.
Model kapsamında MYK ve iç denetim alanlarında merkezi uyumlaştırma
görevinin Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulacak ve doğrudan müsteşara
207
rapor sunacak İç Kontrol Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü tarafından tek
bir MUB yapılanması çerçevesinde sağlanması önerilmektedir. KİMK alanında
ise doğrudan Maliye Bakanı’na tavsiyelerde bulunan danışma niteliğine haiz
KİMK Danışma Kurulu’nun oluşturulması öngörülmektedir. Modelde önerilen
yapılanmaya uygun olarak AB-12 ülkesi incelendiğinde, iç kontrol alanında MUB
görevini yerine getiren yapıların Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya,
Litvanya,
Macaristan,
Polonya,
Slovakya
ve
Slovenya’da
bulunduğu
görülmektedir. KİMK sisteminin geliştirilmesi amacıyla tavsiyelerde bulunan
danışma niteliğindeki yapılara ise Bulgaristan, Macaristan ve Malta’da
rastlanmaktadır. Ayrıca her ne kadar yalnızca iç denetim alanına yönelik olsa da
Estonya, Letonya, Litvanya ve Romanya’daki yapılar da bağımsızlık ve danışma
niteliğine haiz olunması açısından önerilen kurul yapısına örnek teşkil etmektedir.
Sonuç olarak, model kapsamında MYK ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun sağlanmasında önerilen tek bir MUB yapılanması,
Avrupa Komisyonu tarafından benimsenen ve KİMK sisteminin oluşturulduğu ve
gelişme aşamasında olduğu ilk dönemlerde önerilen yapılanmaya uygundur.
Model bir yandan AB-12 ülkesinin çoğunda uygulamada mevcut olan duruma
benzer, bir yandan da ülkemize yönelik olarak başta AB olmak üzere çeşitli
uluslararası kuruluşlar ve uzmanlar tarafından yapılan değerlendirmelere ve
önerilere uygun bir yeniden yapılanma sunmaktadır.
Özetle bu son bölümde, öncelikle KİMK’in üçüncü unsuru olan ve MYK
ve iç denetim alanlarında standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için
oluşturulan merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun Türkiye’deki yapılanması
üzerinde durulmuştur. Bu çerçevede de, mevcut durumda MUB yapılanmasına ve
fonksiyonlarına ilişkin olarak başta Türkiye’de KİMK sisteminin yasal
çerçevesini çizen 5018 sayılı KMYK Kanunu olmak üzere ilgili ikincil ve üçüncül
düzenlemelerde yer alan hükümler incelenmiştir. Daha sonra mevcut sistemdeki
aksaklıklara ve boşuklara bir çözüm bulmak amacıyla ve tezin ikinci bölümünde
ayrıntısıyla incelendiği üzere AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan son on iki
ülkedeki yapılar da göz önünde tutularak, İlerleme Raporları, OECD-SIGMA
KİMK Değerlendirme Raporları ve “Türkiye’de Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
208
Sisteminin Güçlendirilmesi" konulu eşleştirme projesinin çıktısı olan Boşluk
Analizi Raporu’nda yer alan değerlendirmelerde yer alan tavsiye ve öneriler
doğrultusunda Türkiye’de etkin bir merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun
yapılanması amacıyla bir model önerisi sunulmuştur. Bu çerçevede ise MYK ve iç
denetim
alanlarında
merkezi
uyumlaştırma
görevinin
Maliye
Bakanlığı
bünyesinde oluşturulacak ve doğrudan müsteşara rapor sunacak İç Kontrol
Merkezi Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü adı altında tek bir MUB tarafından
sağlanması önerilmiş; KİMK alanında ise doğrudan Maliye Bakanı’na
tavsiyelerde bulunan danışma niteliğine haiz ve idareler arası bir yapıda KİMK
Danışma Kurulu’nun oluşturulması tavsiye edilmiştir.
209
SONUÇ
KİMK, AB tarafından sağlanan fonların kullanılmasında hem Birliğin hem
de üye ve aday ülkelerin mali çıkarlarının korunması amacıyla, üye devletlerin iç
kontrol ortamlarını yeniden yapılandırmalarında ve kamu sektörü kontrol
sistemlerini uluslararası standartlar ve AB en iyi uygulamalarıyla uyumlu hale
getirmelerinde aday ülkelere bir model oluşturmak amacıyla 1994 yılında Avrupa
Komisyonu tarafından geliştirilen bir kavramdır. 2004 yılında gerçekleşen beşinci
genişleme
dalgasından
önceki
süreçte
ulusal
iç
kontrol
sistemlerinin
değerlendirilmesi katılım müzakerelerinin konusu olmamış ve üye devletlerde iç
kontrol sistemlerinin en iyi uygulamalar çerçevesinde işlediği kabul edilmiştir.
KİMK sistemi temelde iç kontrol kavramını esas almakta olup, uluslararası
standartlar temeli çerçevesinde oluşturulmuştur. Zira AB, ulusal kamu iç mali
kontrol sistemlerinin değerlendirilmesinde uluslararası alanda kabul görmüş
standartları temel almaktadır. KİMK alanındaki temel uluslararası standartlar ise,
özel sektör için COSO standartları iken, kamu sektörü için INTOSAI rehberidir.
KİMK modeli, aday ülkelere belirli bir modelin uygulanması açısından
baskı kurmamaktadır. Nitekim AB mevzuatında KİMK alanında ne tüm ülkelerin
uyması gereken katı bir mevzuat ne de AB’ye üye ve adaylık sürecinde olan
ülkelerde KİMK konusunun ele alındığı “Mali Kontrol” faslında bir uygulama
birliği bulunmamaktadır. Bu itibarla, Avrupa Komisyonunca uygulanan iç mali
kontrol sistemi, ülkeler için mutlak bir örnek teşkil etmemektedir. Nitekim KİMK
sistemi yeniliklere, reformlara ve gelişmeye açık bir alandır. Bu kapsamda da
KİMK
sisteminin
ulusal
sistemlere
uyarlanmasında
ülkelere
esneklik
sağlanmaktadır. Ancak yine de AB’nin aday ve üye devletlerden beklentisi mali
kontrolün uyumlaştırmasında, kontrol ve denetim alanlarında uluslararası
standartlar ve AB en iyi uygulamalarının göz önüne alınması ve gerekli idari
yapılanmanın oluşturulmasıdır. Aday ülkelerin bu standartlara hangi idari
yapılanma ile ulaşacaklarına ilişkin olarak ise bağlayıcı bir düzenleme
bulunmamakla birlikte Avrupa Komisyonu, aday ülkelerdeki mevcut kontrol
210
sistemlerine ilişkin olarak Konsey’e bilgi vermek amacıyla düzenli aralıklarla
aday ülkelerde KİMK alanında yaşanan ilerlemeleri takip etmekte ve
değerlendirmektedir.
AB’de esas alınan KİMK sistemi; mali yönetim ve kontrol sistemi, işlevsel
olarak bağımsız bir iç denetim ve bu iki alanla ilgili metodolojilerin ve
standartların geliştirilmesinden sorumlu merkezi uyumlaştırma birimi olmak üzere
üç sütundan meydana gelmektedir. MYK, harcama, varlıklar ve yükümlülüklere
yönelik yönetim ve kontrol sistemlerine odaklanmaktadır. İç denetim, yönetimin
faaliyetlerine değer katmak ve bunları geliştirmek için tasarlanan bağımsız, nesnel
güvence sağlama ve danışma faaliyetidir. KİMK modelinin en özgün ve yaratıcı
özelliği olan MUB ise, mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında
standartlaşma ve metodolojiyi geliştirmek için oluşturmuştur.
Mali yönetim ve kontrol ile iç denetim alanlarında uyumlaştırma ve
koordinasyon
faaliyetlerinin
yürütülmesinden
sorumlu
olan
MUB’un
yapılanmasına yönelik olarak AB’de iki yaklaşımdan söz etmek mümkündür.
Nitekim Avrupa Komisyonu, birinci yaklaşım çerçevesinde, başlangıçta
koordinasyon kolaylığı ve KİMK alanında uyumlaştırmanın tek elden sağlanması
amacıyla tek bir MUB yapılanmasını; ikinci yaklaşım kapsamında ise, uzun
vadede uzmanlaşmayı mümkün kılması açısından MYK ve iç denetim
alanlarından ayrı ayrı sorumlu olacak ikili bir MUB yapılanmasını önermektedir.
MUB’ların yeri konusunda ise Avrupa Komisyonu söz konusu yapıların
Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması görüşündedir. Avrupa Komisyonu
ayrıca MUB’ların teşkilat yapısında doğrudan en üst yöneticiye rapor vermesini;
MUB’ların fonksiyonu kapsamında ise MYK ve iç denetim alanlarında
oluşturulan
kılavuz
ve
yönergelerin
tüm
kamu
idarelerinde
doğrudan
uygulanabilmesini oldukça önemsemektedir.
AB’ye 2004 ve 2007 yılında üye olan son on iki ülkedeki MUB
yapılanması incelendiğinde, bu ülkelerde Avrupa Komisyonu’nun MUB’ların
Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulması yönündeki görüşünün esas alındığı
211
görülmektedir. Bu kapsamda Malta hariç ülkelerin tamamında Maliye
Bakanlıkları bünyesinde MYK ve iç denetim alanlarını tek çatı altında toplayan
tek bir MUB ya da ikili bir yapı çerçevesinde birbirinden ayrı iki MUB
oluşturulmuştur. Örneğin Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya,
Macaristan, Polonya, Slovakya ve Slovenya’da Maliye Bakanlığı bünyesinde tek
bir MUB; Letonya ve Romanya’da ise MYK ve iç denetim alanlarından sorumlu
iki ayrı MUB merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu yürütmektedir. Malta ve
GKRY örneklerinde ise söz konusu alanlardan sorumlu iki ayrı MUB yapılanması
görülmektedir. GKRY’de MYK MUB Maliye Bakanlığı bünyesinde yer almakta
olup, iç denetim merkezi uyumlaştırma fonksiyonu Maliye Bakanlığı dışında yer
alan bağımsız ve bakanlıklar arası bir yapıda bulunan İç Denetim Kurulu
tarafından yerine getirilmektedir. Malta örneğinde ise bahse konu alanlarda MUB
görevi her ne kadar tek bir MUB yapılanması kapsamında yerine getirilse de bu
yapı Maliye Bakanlığı bünyesinde yer almamaktadır. MUB yapılarının yanı sıra
bazı ülkelerde bağımsız, bakanlıklar arası yapıda ve danışma niteliğine haiz kurul,
komite ya da komisyonların varlığı göze çarpmaktadır. Bu kapsamda, KİMK
alanında veya sadece iç denetim alanında ülke stratejisi belirlemek ya da politika
oluşturmak üzere oluşturulmuş olan söz konusu yapıların Bulgaristan, Estonya,
Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta ve Romanya’da bulunduğu görülmektedir.
Türkiye’ye bakıldığında ise, KİMK sisteminin genel çerçevesini belirleyen
5018 sayılı KMYK Kanunu, 1927 yılından itibaren uygulana gelen ve Türk mali
yönetim ve kontrol sisteminin esasını ve çerçevesini belirleyen 1050 sayılı
Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerini almış ve uluslararası standartlara ve AB
normlarına uygun bir KİMK sisteminin oluşturulması amacıyla Türk kamu mali
yönetimi ve kontrol sisteminde önemli değişim ve dönüşümleri beraberinde
getirmiştir. KİMK sisteminin yasal çerçevesini belirleyen 5018 sayılı Kanun’un
beşinci kısmı iç kontrol sistemine ayrılmıştır. 5018 sayılı Kanun’un yanı sıra
ülkemizde KİMK sistemini düzenleyen ve dayanağını söz konusu kanundan alan
69 adet ikincil ve üçüncül düzey mevzuat bulunmaktadır.
KİMK sisteminin ele alındığı Mali Kontrol faslı, AB müktesebatını
oluşturan otuz beş başlıktan otuz ikincisini oluşturmaktadır. Avrupa Komisyonu
212
Mali Kontrol faslını KİMK, dış denetim, AB mali çıkarlarının korunması ve
Avro’nun sahteciliğe karşı korunması olmak üzere dört başlık altında
değerlendirmektedir. Türkiye’nin Mali Kontrol faslındaki tanıtıcı tarama toplantısı
18 Mayıs 2006’da, ayrıntılı tarama toplantısı ise 30 Haziran 2006 tarihinde
Brüksel’de
gerçekleştirilmiştir.
26
Haziran
2007
tarihinde
Brüksel’de
gerçekleştirilen HAK’ta ise 32 No’lu Mali Kontrol faslının müzakerelere açılması
kararlaştırılmış olup, faslın müzakerelere kapatılabilmesi için yedi adet kapanış
kriteri belirlenmiştir.
Türkiye’ye yönelik ilk İlerleme Raporu 1998’de yayımlanmış olmakla
beraber Mali Kontrol faslına yönelik değerlendirmeler 2000 yılından bu yana
yapılmaktadır.
İlerleme
Raporları
ve
KOB’lara
bakıldığında,
merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu ve yapılanması hakkında genel olarak, iç denetim
alanında MUB görevini yürüten İDKK’nın bir danışma kurulu olarak düşünülmesi
ve
Kurul’un
mevcut
uyumlaştırma
ve
koordinasyon
görevlerinin,
bu
sorumlulukların yeterli bir şekilde yerine getirilmesini teminen, daimi bir İç
Denetim MUB’a dönüştürülmesi ve söz konusu birimin nerede kurulacağına dair
kararın bir an önce verilmesi yönünde tavsiyelerde bulunulmaktadır.
Avrupa Komisyonu tarafından aday ülkelerin Birliğe katılım sürecinde
genel idari kapasiteslerinin geliştirilmesi amacıyla finanse edilen ve OECD
aracılığıyla yürütülen SIGMA ise Türkiye’deki KİMK sistemini değerlendirdiği
raporlarında, merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin genel
olarak, İDKK’nın iç kontrol alanında ülke politikası ve stratejisini belirleyen
bağımsız bir üst kurul olması ve bu kapsamda da isminin KİMK Koordinasyon
Kurulu olarak değiştirilmesi; iç denetim alanında MUB görevinin Maliye
Bakanlığı BÜMKO bünyesinde yer alan İç Denetim MUB tarafından yerine
getirilmesi ve MYK MUB ile İç Denetim MUB’un doğrudan bakana ya da
müsteşara rapor sunacak şekilde ve gerekli personel kaynağının gözden
geçirilerek yeni bir Genel Müdürlük bünyesinde yeniden yapılandırılması
gerektiği şeklinde tavsiyelerde bulunmaktadır.
213
İlerleme Raporları ve KOB’lar ile OECD-SIGMA KİMK Değerlendirme
Raporları’nda yer alan öneri ve tavsiyeler doğrultusunda ülkemiz tarafından
hazırlanan çeşitli ulusal dokümanlar ve geliştirilen uluslararası projeler, gerek AB
müktesebatına uyumun sağlanması gerekse de ülke ihtiyaçlarının karşılanabilmesi
amacıyla, KİMK alanında uluslararası alanda kabul görmüş ve AB ile uyumlu
kavram ve tanımlara uyumun sağlanması yönündeki çalışmaların hızla ve
kararlılıkla sürdürüldüğünü göstermektedir. Özellikle merkezi uyumlaştırma
fonksiyonunun yapılanmasına ilişkin olarak, AB’ye tam üyelik yolundaki
gerekliliklerin karşılanması amacıyla ortaya konan hedefler, gerçekleştirilmesi
öngörülen kapsamlı faaliyetler ve takvim planlaması söz konusu dökümanlarda
açık bir şekilde ortaya konmuştur.
Bu çalışmada, merkezi uyumlaştırma fonksiyonunu, düzenleme ve
yönlendirme görevini üstlenen MUB’ların mevcut yasal düzenlemeleri ve
uygulama kapasitelerini, AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında üye olan ülkelerdeki
yapılar ile AB ve OECD-SIGMA tarafından yapılan değerlendirme ve öneriler
çerçevesinde ele alan ve Türkiye’de en doğru ve etkin bir yapının oluşturulmasını
amaçlayan bir model önerisi sunulmaktadır. Türkiye’de etkin bir merkezi
uyumlaştırma fonksiyonu için önerilen bu model kapsamında MYK ve iç denetim
alanlarında merkezi uyumlaştırma görevinin Maliye Bakanlığı bünyesinde
oluşturulacak ve doğrudan müsteşara rapor sunacak İç Kontrol Merkezi
Uyumlaştırma Genel Müdürlüğü adı altında tek bir MUB tarafından sağlanması
önerilmektedir. KİMK alanında ise doğrudan Maliye Bakanı’na tavsiyelerde
bulunan danışma niteliğine haiz KİMK Danışma Kurulu’nun oluşturulması
tavsiye
edilmektedir.
Bakanlığı’nın
KİMK
Böylece
sisteminin
model
kapsamında,
geliştirilmesinde
bir
yandan
Maliye
temel
otorite
olduğu
vurgulanmakta, diğer yandan da Türkiye’deki kamu yönetimi anlayışı ve
kurumlar arası hiyerarşi göz önüne alındığında, kamu idareleri arasında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun daha görünür ve etkili olarak yerine getirilmesini
sağlayacak güçlü bir MUB kurulmaktadır. Modelde önerilen yapılanmaya uygun
olarak AB-12 ülkesi incelendiğinde, iç kontrol alanında MUB görevini yerine
getiren yapılar Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Litvanya, Macaristan,
Polonya, Slovakya ve Slovenya’da görülmektedir. KİMK sisteminin geliştirilmesi
214
amacıyla tavsiyelerde bulunan danışma niteliğindeki yapılara ise Bulgaristan,
Macaristan ve Malta’da rastlanmaktadır. Ayrıca her ne kadar yalnızca iç denetim
alanına yönelik olsa da Estonya, Letonya, Litvanya ve Romanya’daki yapıların da
bağımsızlık ve danışma niteliğine haiz olunması açısından önerilen kurul yapısına
örnek teşkil ettiği görülmektedir.
Sonuç olarak, modelde MYK ve iç denetim alanlarında merkezi
uyumlaştırma fonksiyonunun sağlanmasında önerilen tek bir MUB yapılanması,
Avrupa Komisyonu tarafından benimsenen ve KİMK sisteminin oluşturulduğu ve
gelişme aşamasında olduğu ilk dönemlerde önerilen yapılanmaya uygundur.
Ayrıca önerilen model bir yandan AB-12 ülkesinin çoğunda uygulamada mevcut
olan yapılanmaya benzer bir model ortaya koymakta, bir yandan da İlerleme
Raporları, OECD-SIGMA KİMK Değerlendirme Raporları ve son dönemde
yürütülmekte
olan
“Türkiye’de
Kamu
Mali
Yönetim
ve
Kontrol
Sisteminin Güçlendirilmesi" Eşleştirme Projesinin çıktısı olan Boşluk Analizi
Raporu’nda yer alan değerlendirmelere uygun bir yeniden yapılanma modeli
sunmaktadır. Bu itibarla, model önerisi doğrultusunda oluşturulacak bir yeniden
yapılanmanın, Türkiye’de merkezi uyumlaştırma fonksiyonunun daha etkin bir
şekilde yapılanmasına ve işlemesine olanak sağlayacağı düşünülmektedir.
215
KAYNAKÇA
KİTAP, MAKALE VE RAPORLAR
Kitaplar
Aksoy, Mehmet (2008), Kamuda İç Kontrol& İç Denetim, Muhasebat
Kontrolörleri Derneği, Yayın No:26, Ankara.
Arcagök, M. Sait ve Erüz, Ertan (2006), Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sistemi,
Ankara, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, Aktif Matbaa Ltd. Şti.
De Koning, Robert (2007), Public Internal Financial Control, Belgium.
European Commission (2006), Welcome to the World of PIFC, Brussels.
Makaleler
Akbulut, Nihat (2009), “OECD ve SIGMA Türkiye Kamu İç Mali Kontrol
Değerlendirmesi (Tercüme-2008 Mayıs)”, Mali Hukuk, Yıl: 24, Sayı: 143,
s.34-42.
Aktaş, Ramazan, (2007), “İç Denetim Merkezi Uyumlaştırma Birimi (İç Denetim
Koordinasyon Kurulu)”, Mali Hukuk Dergisi, Sayı: 132, s.1-12.
Arap, İbrahim ve Yılmaz, Levent (2006), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının
‘Yeni’ Kurumu: Kamu Görevlileri Etik Kurulu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:39,
Sayı: 2, s.1-17.
Arcagök, M. Sait, Yörük, Bahadır, Oral, Esin, ve Korkmaz, Umut (2004), “Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Öngörülen Düzenlemeler”, Bütçe Dünyası,
Sayı: 18, s.3-9.
Arslan, Ahmet, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu
Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler”, s.1-44.
http://portal1.sgb.gov.tr/calismalar/yayinlar/md/md145/ahmeta.pdf (22.03.2010).
216
Bağbaşlıoğlu, Ahmet (2006), “1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun
Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
Karşılaştırılması”, (Der. Erkan Karaaslan), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, Ankara, Muhasebat
Kontrolörleri Yayını, s.17-37.
Başpınar, Ahmet (2006), “Kamuda İç Denetim ve Merkezi Uyumlaştırma
Fonksiyonu”, Maliye Dergisi, Sayı: 151, s.1-20.
Bonwitt, Bob (2007), “PIFC: A Key Point of Public Administration Development
and Reform: Robert De Koning’s PIfC-A European Commission Initiative to
Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-Party
Countries”, OECD-SIGMA, s.1-3.
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/58/61/38267454.pdf (23.12.2009)
Candan, Ekrem (2006), “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin
Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar
ve Getirilen Yenilikler I”, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı: 295, s.1-11.
Candan, Ekrem (2006), “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin
Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun ile Öngörülen Esaslar
ve Getirilen Yenilikler II”, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı: 296, s.1-11.
Cini, Michelle (2000), “Organizational Culture and Reform: The Case of the
European Commission under Jacques Santer”, Robert Schuman Centre for
Advanced Studies, RSC No. 2000/25 European Forum Series, European
University Institute, s.1-15.
Cohen, Alain-Gèrard, (August 2007), “A Guide to Public Sector Management: the
PIFC Framework Provides Governments Modern Guidance for Beter
Transparency, Efficiency, and Security”, Internal Auditor, s.1-4.
http://findarticles.com/p/articles/mi_m4153/is_4_64/ai_n27348395/?tag=content;c
ol1 (14.07.2009)
Costea, Simion (September 2008), Romania’s accession to the European Union: A
step in the enlargement of the Union”,
http://knol.google.com/k/romania-s-accession-to-the-european-union#
(19.02.2010).
Coşkun, İsa (2006), “Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde Merkezi Uyumlaştırma
Birimlerinin Rolü”, Yaklaşım, Yıl: 14, Sayı: 165, s.50-53.
217
Coşkun, Selim (2003), “Kamu Yönetiminde Yönetişim Yaklaşımı”, (Der. Asım
Balcı ve ö.), Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin Yayım, Ankara,
s.39-55.
De Koning, Robert (1999), “Public Internal Financial Control (PIFC) in the
Context of EU Enlargement”, SIGMA Public Management Forum, Cilt: 5,
Sayı: 6, Kasım-Aralık, Paris, s.4-5.
Gönülaçar, Şener (2008), “İç Denetimin Bürokratik Serencamı”, Mali Hukuk
Dergisi, Sayı: 135, s.1-21.
Gösterici, Hüseyin (2006), “Kamu İç Mali Kontrol Sisteminde İç Denetimin
Bağımsızlığı-Fonksiyonel Bağımsızlık”, Vergi Dünyası, Sayı: 295, s.1-16.
Gülşen, Hamdi (2006), “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun
Kapsamı”, (Der. Erkan Karaaslan), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, Ankara, Muhasebat Kontrolörleri
Derneği Yayınları, s.1-16.
Kerimoğlu, Baki (2006), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Devlet
Muhasebe Sistemi”, (Der. Erkan Karaaslan), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, Muhasebat Kontrolörleri
Derneği Yayını, Ankara, s.239-253.
Larsson, Kjell ve Madsen, Johannes Stenbaek (1999), “Baseline for Financial
Control in EU Candidate Countries”, SIGMA Public Management Forum, Cilt: 5,
Sayı: 6, Kasım-Aralık, Paris, s.6-7.
Nulle, Dace (1999), “Latvia Establishes a New Internal Audit System”, SIGMA
Public Management Forum, Cilt:5, Sayı:6, Kasım-Aralık, s.14-16.
Onur, Ayşenur (2009), “IPA ve Yapısal Fonlar”, Bütçe Dünyası, Cilt:3, Sayı:31,
s.45-59.
Ömürgönülşen, Uğur (1997), “The New Public Management”, AÜSBF Dergisi,
Sayı:52, s.517-566.
Özer, M. Akif (2005), “Günümüzün Yükselen Değeri: Yeni Kamu Yönetimi”,
Sayıştay Dergisi, Sayı: 59, s.1-44,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der59m1.pdf (15.07.2009)
218
Öztürk, İlhan, Sertoğlu, Kamil ve Kaptan, Ebru (2002), “Cyprus-EU Relations:
Possible Scenarios for the future”, Pakistan Journal of Applied Sciences, Cilt: 2,
Sayı: 2, s.1-25,
http://mpra.ub.uni-muenchen.de/257/1/MPRA_paper_257.pdf (27.01.2010).
Pehlivan, Abdülkadir ve Gerekan, Bilal (2009), “Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı
ve Muhasebe”, Ankara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt: 23,
Sayı: 2, 2009, s.53-62.
Peterson, John (1999), “The Santer era: the European Commission in normative,
historical and theoretical perspective”, Journal of European Public Policy,
Routledge, s.46-65.
Saltık, Nihal (2007),“İç Kontrol Standartları Araştırma Raporu”, Maliye
Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü İç Kontrol Merkezi
Uyumlaştırma Dairesi, Ankara, 1-47.
http://www.bumko.gov.tr/KONTROL/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433
CFFAAF6AA849816B2EF209A85B5E49F32C4 (19.12.2009)
Raporlar
European Commission, Report on the results of the negotiations on the accession
of Cyprus, Malta, Hungary, Poland, the Slovak Republic, Latvia, Estonia,
Lithuania, the Czech Republic and Slovenia to the European Union,
http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/enlargement_process/future_prospec
ts/negotiations/eu10_bulgaria_romania/negotiations_report_to_ep_en.pdf
(08.02.2010).
İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Kamu İç Denetim Genel Raporu 2008, Ankara,
Haziran 2009,
http://www.idkk.gov.tr/html/themes/bumko/dosyalar/faaliyet_raporlari/2008_yili_
kamu_icdenetim_genel_raporu.doc (24.03.2010).
OECD-SIGMA, “Management Control in Modern Government Administrations:
Some Comparative Practices”, SIGMA Papers, OCDE/GD(96)16, Sayı: 4, Paris,
1996,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/21/38/36951496.pdf (09.02.2010).
OECD-SIGMA, Public Sector Financial Control Baseline 2001, July 2001.
PIFC Expert Group, Working Group on Audit Manuals, “Internal Control
Systems in Candidate Countries Volume II”, November 2004,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/35/37/34891262.pdf (25.01.2010)
219
COSO, Internal Control Integrated Framework Executive Summary, 2002,
http://www.coso.org/IC-IntegratedFramework-summary.htm (13.12.2009)
INTOSAI: Kamu Kesimi İç Kontrol Standartları Rehberi, (Çev. Baran Özeren),
Sayıştay Başkanlığı, 10.07.2006,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/elek/elekicerik/sbn53IcKontStanReh.pdf
(10.12.2009)
AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında Üye Olan Ülkelerin KİMK Sistemine Yönelik
Önemli Raporları
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Policy Paper on Public Internal
Financial Control in the Republic of Bulgaria, Sofia, September 2005,
http://www.minfin.bg/en/page/215 (15.01.2010).
Republic of Bulgaria, Ministry of Finance, Annual Report on Development of
Public Internal Financial Control in Bulgaria 01.06.2004-31.05.2005,
http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
Czech Republic, Ministry of Finance, The Report on Outcomes of Financial
Controls within Public Administration for 2004, April 2005,
http://circa.europa.eu/ (20.01.2010)
Republic of Estonia, Ministry of Finance, Development of Estonian Financial
Management and Control Systems in 2004, BUDG/879/05-EN, Tallinn 2005,
http://circa.europa.eu/ (25.01.2010).
Republic of Estonia, Ministry of Finance, Assessment of Organization of Internal
Audit in Authorities of Executive Power- Final Report No 22 FR, July 7, 2003,
http://circa.europa.eu/ (25.01.2010).
Treasury of the Republic of Cyprus, Annual Report of the Treasury of the
Republic of Cyprus- Accounting and Financial Services Directorate (AFSD)- on
Public Internal Financial Control (PIFC 2004), September 2005,
http://circa.europa.eu/ (25.01.2010).
Republic of Latvia, Ministry of Finance, “Internal Audit Book”, Approved by the
Decree of the Ministry of Finance No.994 of November 8,1999,
http://circa.europa.eu/ (02.02.2010)
220
Republic of Lithuania, Ministry of Finance, “Internal Audit in Public
Institutions”, Draft, 03.03.2000,
http://circa.europa.eu/ (04.02.2010).
Republic of Hungary, Ministry of Finance, “Policy Paper on the Development of
the Public Internal Financial Control System in Hungary”, adopted by the
Hungarian Government on 16th July 2003,
http://www1.pm.gov.hu/web/home.nsf/frames/english (09.02.2010).
Republic of Poland, Ministry of Finance, Report on functioning of financial
control and internal audit in public sector institutions, including the assessment of
observation of commonly accepted standards in this field and proposals of actions
aiming at improving their efficiency for the period: 01.01.2002-31.03.2003, July
2003, Warsaw,
http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
Republic of Poland, Ministry of Finance, Report for 2004 on the financial control
and internal audit operation in the Public Finance Sector Organizations referred
to in Art. 35d par. 1 (2-16) of the Public Finance Act of November 26, 1998
together with the assessment of compliance with the generally accepted standards
in this field as well as proposals of actions aiming at their improvement, June
2005, Warsaw,
http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
Republic of Romania, Ministry of Public Finance, Annual Report on Public
Internal Financial Control in Romania 2004,
http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
Republic of Romania, Ministry of Public Finance, “The Statute of Permanent
Working Group of Economic Directors”,
http://www.mfinante.ro/engl/control_fin_prev/programe/statut_grup_lucru_EN.pd
f (22.02.2010).
Government of Romania, Ministry of Economy and Finance, Annual Report:
Public Internal Financial Control 2006,
http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Policy Paper on Public Internal Financial
Control Systems in the Slovak Republic”, Bratislava, April 2000,
http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
221
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Concept Paper for Internal Financial
Control in Public Administration”,
http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
Slovak Republic, Ministry of Finance, “Summary Report on the results of
financial control and internal audit for 2004 and on changes made in the
management and control systems in 2005 produced pursuant to Article 13 of
Commission Regulation (EC) No 438/2001 and Article 12 of Commission
Regulation (EC) No 1386/2002”, BUDG/654/05-EN,
http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
Republic of Slovenia, Ministry of Finance, Budget Supervision Office, “Report on
the Status of the Public Internal Financial Control in the Republic of Slovenia for
2004”, July 2005,
http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
Republic of Slovenia, Ministry of Finance, “Policy Paper on Public Internal
Financial Control”, 22.02.2002,
http://circa.europa.eu/ (23.02.2010);
Republic of Slovenia, Ministry of Finance, Budget Supervisory Service,
“Guidelines for State Internal Auditing”, December 2003,
http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında Üye Olan Bazı Ülkelerdeki KİMK Sistemine
Yönelik OECD-SIGMA Tarafından Hazırlanan Değerlendirme Raporları
OECD-SIGMA, SIGMA Public Internal Financial Control in the Czech Republic,
Report of the SIGMA Peer Review Team, June 2003,
http://circa.europa.eu/ (20.01.2010).
OECD- SIGMA, “Latvia Financial Control Assessment 2001”,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/62/10/36496831.pdf (07.07.2009).
OECD-SIGMA, SIGMA Peer Assistance for the State Internal Audit System in
Latvia, February-April 2005,
http://www.fm.gov.lv/?eng/internal_audit/workshops,_training,_experience
(02.02.2010).
OECD-SIGMA, “Romania Public Internal Financial Control Assessment March
2006”, http://www.sigmaweb.org/dataoecd/7/2/38218615.pdf (19.02.20010).
222
OECD-SIGMA, “Slovakia Public Internal Financial Control Assessment 2000”,
August 2000, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
OECD-SIGMA, “Slovenia Public Internal Financial Control Assessment 2000”,
15 July 2000, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
OECD-SIGMA, “SIGMA Peer Assistance to the Public Internal Financial Control
in Slovenia: November 2002-March 2003”, Draft detailed report of the Peers,
14 March 2003, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
AB’ye 2004 ve 2007 yıllarında Üye Olan Ülkelere Yönelik Avrupa
Komisyonu Tarafından Hazırlanan Bazı Önemli Belgeler ve İlerleme
Raporları
European Commission, Commission Opinion on Bulgaria’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/11, Brussels, 15.07.1997.
European Commission, 2003 Regular Report from the Commission on Bulgaria’s
Progress Towards Accession, Brussels.
European Commission, 2004 Regular Report From the Commission on Bulgaria’s
Progress Towards Accession, (SEC(2004)1199), Brussels.
European Commission, Bulgaria 2005 Comprehensive Monitoring Report,
(SEC(2005)1352), Brussels, 25.10.2005.
European Commission, Agenda-2000: Commission Opinion on the Czech
Republic’s Application for Membership of the European Union, Brussels,
DOC/97/17, 15.07.1997.
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Czech
Republic’s Progress Towards Accession, 13.10.1999.
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Estonia’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/12, Brussels,
15.07.1997.
European Commission, 2001 Regular Report From the Commission on Estonia’s
Progress Towards Accession, SEC(2001)1747), Brussels, 13.11.2001.
223
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Latvia’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/14, Brussels,
15.07.1997.
European Commission, 1998 Regular Report From the Commission on Latvia’s
Progress Towards Accession, Brussels.
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Latvia’s
Progress Towards Accession, Brussels, 13.10.99.
European Commission, Agenda 2000-Commission Opinion on Lithuania’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/15, Brussels,
15.07.1997.
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on
Lithuania’s Progress Towards Accession, Brussels, 13.10.1999.
European Commission, 2000 Regular Report From the Commission on
Lithuania’s Progress Towards Accession, Brussels, 08.11.2000.
European Commission, Commission’s Opinion on Hungary’s Application for
Membership of the European Union, DOC/97/13, Brussels, 15.07.1997.
European Commission, 2001 Regular Report From the Commission on Hungary’s
Progress Towards Accession, SEC(2001)1748, Brussels, 13.11.2001.
European Commission, 2002 Regular Report From the Commission on Hungary’s
Progress Towards Accession, SEC(2002)1404, Brussels, 09.10.2002.
European Commission, Report Updating the Commission Opinion on Malta’s
Application for Membership, COM(1999)69 final, 17th February 1999, Brussels.
European Commission, “European Union Common Position-Poland (Replaces
doc. 20112/00 CONF-PL 16/00)”, Conference on Accession to the European
Union- Poland, CONF-PL 32/00, Brussels, 07.06.2000,
http://circa.europa.eu/ (16.02.2010).
224
European Commission, Agenda 2000: Commission’s Opinion on Romania’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/18, Brussels,
15.07.1997.
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Romania’s
Progress Towards Accession, Brussels, 13.10.99.
European Commission, “Bilateral Screening Romania: Financial Control”,
http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
European Commission, 2000 Regular Report From the Commission on Romania’s
Progress Towards Accession, Brussels, 08.11.2000.
European Commission, 2001 Regular Report From the Commission on Romania’s
Progress Towards Accession, SEC(2001)1753), Brussels, 13.11.2001.
European Commission, 2004 Regular Report on Romania’s Progress Towards
Accession, (SEC(2004)1200), Brussels, 06.10.2004.
European Commission, “European Union Common Position-Slovakia”,
CONF-SK 42/01, 15041/01, 2001, Brussels, http://circa.europa.eu/ (26.02.2010)
European Commission, Agenda 2000:Commission’s Opinion on Slovakia’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/20, Brussels,
15.07.1997.
European Commission, 1998 Regular Report From the Commission on Slovakia’s
Progress Towards Accession, Brussels.
European Commission, 1999 Regular Report From the Commission on Slovakia’s
Progress Towards Accession, Brussels, 13.10.99.
European Commission, “European Union Common Position-Slovenia”, CONF-SI
28/00, 07.06.2000, Brussels, http://circa.europa.eu/ (23.02.2010).
European Commission, Agenda 2000:Commission’s Opinion on Slovenia’s
Application for Membership of the European Union, DOC/97/19, Brussels,
15.07.1997.
225
AB-Türkiye 32 No’lu “Mali Kontrol” Faslı Kapsamında Önemli Bazı Belge
ve Raporlar
European Commission, “Screening Report Turkey: Chapter 32 Financial
Control”, Brussels, 2006.
European Commission, 2001 Regular Report on Turkey’s Progress Towards
Accession, (SEC (2001)1756), Brussels, 13.11.2001.
European Commission, 2004 Regular Report on Turkey’s Progress Towards
Accession, (SEC (2004)1201), Brussels, 06.10.2004.
European Commission, Turkey 2005 Progress Report, (SEC(2005)1426),
Brussels, 09.11.2005.
European Commission, Turkey 2006 Progress Report, (SEC(2006)1390),
Brussels, 08.11.2006.
European Commission, Turkey 2007 Progress Report, (SEC(2007)1436),
Brussels, 06.11.2007.
European Commission, Turkey 2008 Progress Report, (SEC(2008)2699),
Brussels, 05.11.2008.
European Commission, Turkey 2009 Progress Report, (SEC(2009)1334),
Brussels, 14.10.2009.
OECD-SIGMA, “Turkey Public Internal Financial Control (PIFC) Assessment
May 2008”, 2008,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/37/55/41638899.pdf (12.04.2010);
OECD-SIGMA, “Turkey Public Internal Financial Control (PIFC) Assessment
May 2009”, 2009,
http://www.sigmaweb.org/dataoecd/32/8/43913351.pdf (13.04.2010).
226
HUKUKİ METİNLER
İlgili AB Mevzuatı
Consolidated Version of the Treaty on the European Community, Official Journal
of the European Communities, C. 325/5, 24.12.2002,
http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12002M/pdf/12002M_EN.pdf (14.12.2009)
European Commission, “Commission initiative for sound and efficient financial
management (SEM 2000)”, 1995 General Report on the activities of the European
Union, point 976,
http://europa.eu/generalreport/en/1996/summary1.htm (14.12.2009)
European Council, Council Regulation No: 1605/2002 on the Financial
Regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ l
248 16/09/02, Brussels, 25.06.2002.
European Commission, Reforming the Commission: A White Paper- Part II,
Action Plan, Brussels, (COM (2000)200) final, Cilt: 2, 01.03.2000.
European Commission, Reforming the Commission: A White Paper-Part I, (COM
(2000)200) final/2, Brussels, 05.04.2000.
European Commission, Agenda 2000. For a Stronger and Wider Union, Bulletin
of the European Union: Supplement, 5, COM (97) 2000 final.
European Commission, “Modernisation of administration and personnel policy
(MAP 2000)”, 1997 General Report on the activities of the European Union,
point 1180,
http://europa.eu/generalreport/en/1997/enxb0297.htm#1180 (14.12.2009)
European Commission, Commission Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 of
23 December 2002 laying down detailed rules fort he implementation of Council
Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable
to the general budget of the European Communities, Official Journal L 357/1,
31.12.2002.
European Commission, Communication from the Commission to the Council, the
European Parliament and the European Court of Auditors: Commission Action
Plan towards an Integrated Internal Control Framework, COM (2006) 9 final,
SEC(2005)49, Brussels, 17.01.2006.
227
European Commission, Communication to the Commission: Clarification of the
Responsibilities of the Key Actors in the Domain of Internal Audit and Internal
Control in the Commission, SEC(2003)59), Brussels, 21.01.2003.
European Court of Auditors, Opinion No 2/2004 of the Court of Auditors of the
European Communities on the “single audit” model (and a proposal for a
Community internal control framework, (2004/C 107/01), 30.04.2004.
European Commission, Communication from the Commission to the Council, the
European Parliament and the European Court of Auditors on a roadmap to an
integrated control framework, (COM(2005)252) final, Brussels, 15.06.2005.
European Commission, Communication from the Commission to the Council, the
European Parliament and the European Court of Auditors: Commission Action
Plan towards an Integrated Internal Control Framework, COM (2006) 9 final,
SEC(2005)49, Brussels, 17.01.2006.
European Commission, Commission Regulation (EC, Euratom) No 2343/2002 of
23 December 2002 on the framework Financial Regulation for the bodies referred
to in Article 185 of Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the
Financial Regulation applicable to the general budget of the European
Communities, Official Journal L 357/72.
European Commission, Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council and the European Court of Auditors: Report on the
Commission Action Plan towards an Integrated Control Framework, COM (2008)
110 final, SEC(2008) 259, Brussels, 27.02.2008.
European Commission, Communication to the Commission Revision of the
Internal Control Standards and Underlying Framework: Strengthening Control
Effectiveness, SEC (2007)1341, Brussels, 16.10.2007.
European Commission, Proposal for a Council decision on the principles,
priorities, and conditions contained in the Accession Partnership with Turkey,
(SEC(2005)1426), Brussels, 09.11.2005.
European Council, Council Decision of 23 January 2006 on the principles,
priorities and conditions contained in the Accession Partnership with Turkey
(2006/35/EC), Official Journal of the European Union, L 22/34, 26.01.2006.
228
İlgili Türk Mevzuatı
Birincil Düzey Mevzuat
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Resmi Gazete Tarih/Sayı:
24.12.2003/25326.
5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, Resmi Gazete
Tarih/Sayı: 24.12.2005/26033.
İkincil Düzey Mevzuat
İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar, Resmi Gazete Tarih/Sayı:
31.12.2005/26040-3.
İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik, Resmi Gazete Tarih/Sayı: 08.10.2005/25960.
Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik,
Resmi Gazete Tarih/Sayı: 18.02.2006/26084.
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, Resmi Gazete
Tarih/Sayı: 12.07.2006/26226.
Üçüncül Düzey Mevzuat
Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Üst Yöneticiler için
İç Kontrol ve İç Denetim Rehberi, Ankara, 2006.
http://www.idkk.gov.tr/html/themes/bumko/dosyalar/mevzuat/ucuncul_duzey/ust
yonetici_rehberi.doc (16.07.2009)
Kamu İç Denetim Standartları, İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun 20.11.2006
tarihli ve 12 sayılı Kararı, Ankara, 2006,
http://www.idkk.gov.tr/web/guest/ucuncul_duzey (16.07.2009)
Kamu İç Kontrol
26.12. 2007/26738.
Standartları
Tebliği,
Resmi
Gazete
Tarih/Sayı:
229
Kamu İç Denetim Birim Yönergesi, İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun
22.01.2007 tarih ve 2 sayılı Kararı,
http://www.idkk.gov.tr/web/guest/ucuncul_duzey (16.07.2009)
Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak Kuralları, İç Denetim Koordinasyon
Kurulu’nun 20.11.2006 tarih ve 12 sayılı Kararı,
http://www.idkk.gov.tr/web/guest/ic_denetci_meslek_ahlak (16.07.2009)
Ulusal Plan ve Programlar
“Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye UlusalProgramı”
ile “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu
Kararı, Karar Sayısı: 2008/14481, Resmi Gazete Tarih/Sayı: 31.12.2008/27097
(5. Mükerrer).
Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), Resmi Gazete Tarih/Sayı: 01.07.2006
/26215 (Mükerrer).
Dokuzuncu Kalkınma Planı 2009 Yılı Programı, Resmi Gazete Tarih/Sayı:
30.10.2008/27039 (Mükerrer).
Dokuzuncu Kalkınma Planı 2010 Yılı Programı, Resmi Gazete Tarih/Sayı:
17.10.2009/27379 (Mükerrer).
Orta Vadeli Program (2010-2012), Resmi Gazete Tarih/Sayı: 26.09.2009/27351
(Mükerrer).
Orta Vadeli Mali Plan (2010-2012), Resmi Gazete Tarih/Sayı: 18.09.2009/27353.
Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Birliği Arasındaki Mutabakat Zaptı ile
Ulusal Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı, Madde 3(1) ve Madde 8(1);
2003/5313 sayılı Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin Kurulmasına İlişkin Türkiye
Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa Birliği Arasındaki Mutabakat Zaptı ile Ulusal
Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı’nın Onaylanması Hakkında Karar,
Resmi Gazete Tarih/Sayı: 20.03.2003/25054.
230
İlgili AB-12 Ülkesi Ulusal Mevzuatı
Republic of Bulgaria National Assembly, Public Financial Inspection Law, State
Gazette, issue 33, 21.04.2006, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
Republic of Bulgaria National Assembly, Law on Internal Audit in the Public
Sector, State Gazette, issue 27, 31.03.2006, http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
Republic of Bulgaria National Assembly, Law on Financial Management and
Control in the Public Sector, State Gazette, issue 21, 10 March 2006,
http://circa.europa.eu/ (15.01.2010).
Czech Republic, Ministry of Finance, Decree No.64 of the Ministry of Finance of
11 February 2002, which implements Act No.320/2001 Coll. on Financial Control
in Public Administration and on Amendments to some Acts (the Act on Financial
Control), http://circa.europa.eu/ (20.01.2010).
Cabinet of the Ministers of the Republic of Latvia, Regulations On Internal Audit
in State Agencies, Regulations No.504, 11.12.2001,
http://circa.europa.eu/ (02.02.2010).
Republic of Latvia, Ministry of Finance, Regulation of Internal Audit
Coordination and Methodology Division of the Internal Audit Department, 2001,
http://circa.europa.eu/ (02.02.2010).
Republic of Cyprus, Internal Audit Service, Internal Audit Act No.114(I)/2003,
23.07.2003, http://circa.europa.eu/ (27.01.2010).
Republic of Latvia, Ministry of Finance, Internal Audit Law, 04.12.2002,
http://circa.europa.eu/ (02.02.2010).
Government of the Republic of Lithuania, Resolution No.127 On Internal Audit
of Public Service and Public Enterprises of the Republic of Lithuania, 07.02.2000,
http://circa.europa.eu/ (04.02.2010).
The Bank of Lithuania, Republic of Lithuania Law on Internal Control and
Internal Audit, 10 December 2002, No.IX-1253, Acts of Law Regulating the
Activities of the Banks of Lithuania, 2003/1 (28), ISSN 1392-0464,
http://www.lb.lt/eng/publications/pdf/03_1_28us.pdf (04.02.2010).
231
Government of the Republic of Hungary, Government Decree No. 312/2006
(XII.23.) On the Government Audit Ofiice, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
Government of the Republic of Hungary, Act No.XXXVIII of 1992 on Public
Finances, May 1992, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
Government of the Republic of Lithuania, Resolution on Composition of a
Standing Inter-departmental Commission for Coordinating the Development of
Internal Audit System in the Public Sector, On Approval of the Commission’s
Regulations, and on Declaring Void Resolution No.179 of the Government of the
Republic of Lithuania of 13 February 1998 on Approval of the Implementation
Programme (Measures) for the Public Sector Internal Control System No.273, 9
March 2001, Official Gazette, 2001, No.22-735, http://circa.europa.eu/
(04.02.2010).
Republic of Hungary, Government Decree No. 193/2003 (XI.26.) On Internal
Audit of Public Budgetary Organisations, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010).
Republic of Malta, Internal Audit and Financial Investigations Act- Chapter 461,
25.07.2003, http://circa.europa.eu/ (09.02.2010)
Government of Malta, Charter of the Internal Audit and Investigations Board,
September 2001, http://circa.europa.eu/ (12.02.2010).
Republic of Romania, Ministry of Public Finance, Order No: 139/2006 regarding
the constitution of the monitoring, coordination and methodological guidance of
the managerial control system Commission of the Ministry of Public Finance,
with the subsequent modifications and completions,
http://www.mfinante.ro/engl/control_fin_prev/Order139_2006mc.pdf
(22.02.2010).
The Government of Romania, Ordinance No. 430/31.08.1999 on the internal
audit and preventive financial control, http://circa.europa.eu/ (19.02.2010).
Parliament of Romania, Chamber of Deputies/Senate, Law on Public Internal
Audit, http://www.mfinante.ro/engl/audit/Law_on_Public_Intenal%20_Audit.pdf
(19.02.2010).
232
Slovak Republic, Ministry of Finance, Act No. 502/2001 Coll. on Financial
Control and Internal Audit and on Amendments of Some Laws, 30.05.2001,
http://circa.europa.eu/ (26.02.2010).
ELEKTRONİK KAYNAKLAR
http://www.ec.europa.eu/budget/ (Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü,
Mali Programlama ve Bütçe resmi internet sayfası)
http://ec.europa.eu/enlargement/ (Avrupa
Müdürlüğü resmi internet sayfası)
Komisyonu
Genişleme
Genel
http://www.sigmaweb.org (OECD-SIGMA resmi internet sayfası)
http://forum.europa.eu.int (CIRCA resmi internet sayfası)
http://www.intosai.org/ (INTOSAI resmi internet sayfası)
http://www.coso.org/ (COSO resmi internet sayfası)
http://www.maliye-abdid.gov.tr (Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler
Dairesi Başkanlığı resmi internet sayfası)
http://www.bumko.gov.tr (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü resmi internet sayfası)
http://ekutup.dpt.gov.tr (Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı resmi internet
sayfası)
http://www.mfa.gov.tr (Dışişleri Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.sayistay.gov.tr (Sayıştay Başkanlığı resmi internet sayfası)
http://www.idkk.gov.tr (İç Denetim Koordinasyon Kurulu resmi internet sayfası)
http://www.abgs.gov.tr (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği resmi internet sayfası)
233
http://www.ikv.org.tr (İktisadi Kalkınma Vakfı resmi internet sayfası)
http://kidder.org.tr (Kamu İç Denetçileri Derneği resmi internet sayfası)
http://www.euractiv.com (AB Haber ve Politika Portalı)
http://www.sayder.org.tr (Sayıştay Denetçileri Derneği resmi internet sayfası)
http://www.minfin.bg/en/strategic/ (Bulgaristan Maliye Bakanlığı resmi internet
sayfası)
http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/en.html (Çek Cumhuriyeti Maliye
Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.fin.ee/?lang=en (Estonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.mof.gov.cy/mof/mof.nsf/DMLindex_en/DMLindex_en?OpenDocume
nt (GKRY Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.fm.gov.lv/?eng/ (Letonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.finmin.lt/web/finmin/home (Litvanya Maliye Bakanlığı resmi internet
sayfası)
http://www2.pm.gov.hu/web/home.nsf/frames/english
Bakanlığı resmi internet sayfası)
(Macaristan
Maliye
http://finance.gov.mt/ (Malta Maliye, Ekonomi ve Yatırım Bakanlığı resmi
internet sayfası)
http://www.mofnet.gov.pl/?const=0&lang=en (Polonya Maliye Bakanlığı resmi
internet sayfası)
http://www.mfinante.ro/engl/index.jsp (Romanya Maliye Bakanlığı resmi internet
sayfası)
234
http://www.mf.gov.si/angl/index.htm (Slovenya Maliye Bakanlığı resmi internet
sayfası)
http://www.finance.gov.sk/En/Default.aspx
internet sayfası)
(Slovakya Maliye Bakanlığı resmi
http://ec.europa.eu/budget/documents/management_systems_en.htm (EC BudgetControl Systems)
http://forum.europa.eu.int/Members/irc/budg/fccweb02/home (Financial Control
website in CIRCA)
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ (AB İstatistik
Kurumu (EUROSTAT) resmi internet sayfası-)
https://www.cia.gov/ (Central Intelligence Agency resmi internet sayfası)
http://www.europarl.europa.eu (Avrupa Parlamentosu resmi internet sayfası)
http://www.treasury.gov.cy (Güney Kıbrıs Rum Yönetimi Hazine- Muhasebe ve
Mali Hizmetler Genel Müdürlüğü resmi internet sayfası)
http://www.internalaudit.gov.cy (27.01.2010) (GKRY İç Denetim Hizmetleri
Birimi resmi internet sayfası)
http://www.riigikantselei.ee/?id=665 (Estonya Cumhuriyeti Devlet İdari İşler
Birimi resmi internet sayfası)
http://www.fm.gov.lv/?eng/ (Letonya Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.iaid.gov.mt (Malta İç
Müdürlüğü’nün resmi internet sayfası)
Denetim
ve
Soruşturmalar
Genel
http://www.euro.lt/en/ (Litvanya’nın AB’ye üyeliği ve Avro’ya geçisi hakkında
bilgi vermek amacıyla oluşturulan internet sitesi)
235
http://www.unp.gov.si/en/about_us/tasks/ (Slovenya Bütçe Denetim Ofisi resmi
intenet sayfası)
http://www1.pm.gov.hu/ (Macaristan Maliye Bakanlığı resmi internet sayfası)
http://www.poland.gov.pl/ (Polonya Cumhuriyeti resmi tanıtım internet sayfası)
http://www.czech.cz/ (Çek Cumhuriyeti Dışişleri Bakanlığı resmi internet sayfası)
236
EK-1 KİMK
ÇERÇEVESİNDE
KOMİSYON
TARAFINDAN
KULLANILAN TERİMLER SÖZLÜĞÜ
KİMK
Çerçevesinde
Komisyon
tarafından
Kullanılan
Terimler
Sözlüğü’nde yer alan KİMK sürecine ilişkin temel kavramlar şu şekildedir:
Kontrol (control); kamu kaynaklarını kullanan herhangi bir kurum ya da
yararlanıcı üzerindeki her türlü (iç ve dış) kontroldür.
Ekonomiklik (economy); bir faaliyetin planlanan çıktılarına ya da
sonuçlarına ulaşmak üzere kullanılan kaynakların maliyetlerini en aza indirmektir.
Etkinlik (effectiveness); bir faaliyetin hedeflerine ne ölçüde ulaşıldığıdır.
Verimlilik (efficiency); verilen girdilerle bir faaliyetin sonuçlarını ya da
çıktılarını azami düzeye çıkarmaktır.
Mali kontrol (financial control); geniş anlamda, spesifik olarak mali bir
bileşeni olmayan iç kontrolleri ifade eder. Bu çerçevede uygulamada mali bileşeni
olmayan çok az mali kontrol mevcuttur. Mali kontrol ve iç kontrol sıklıkla
birbirleri yerine kullanılmaktadır. Dar anlamda ise, harcama öncesi mali kontrol
sürecinde tanımlanan düzenleme ve prosedürlere uygunluğu açısından işlemlerin
spesifik olarak gözden geçirilmesidir.
Harcama öncesi mali kontrol (ex ante financial control); ödenekler,
taahhütler, ihale prosedürleri, sözleşmeler ve ilgili harcamalar ile yersiz
ödemelerin geri alınmasına ilişkin mali kararların alınmasından önce yapılan
kontrol faaliyetleridir.
Mali Kontrolörün (financial controller) sahip olduğu fonksiyon bir
kurumdan diğerine farklılık gösterebilmektedir. Örneğin bir kurumda bu
fonksiyon, kişisel işlemlerin düzenlemeler ve prosedürlerle uyumlu olduğuna
yönelik harcama öncesi onay verme görevidir. Bir başka kurumda mali kontrolör
237
denetçi ile aynı görevi yerine getirir. Bir diğer kurumda ise işlemlerin
kaydedilmesi ve gerçekleştirilmesi (maliyet muhasebesi) ile bütçe hedeflerinin
hazırlanması ve rapor edilmesi (yönetim muhasebesi) sorumluluklarını birleştiren
yönetim rolü şeklinde tanımlanmaktadır.
Mali yönetim (financial management); genişleme süreci çerçevesinde,
yönetimin, bütçe ile ilgili görevleri yerine getirmesinde gelir, harcama ve varlıklar
gibi mevcut kaynakların verimli, etkili ve ekonomik kullanımı amacıyla bir dizi
kurallar seti oluşturması ve uygulaması alanındaki sorumluluklarını ifade eder.
Denetim (audit); bir işlemin, prosedürün ya da raporun doğruluğu ve
verimliliği gibi her açıdan doğruluğunu kanıtlamak üzere işlem sonrası yapılan
her türlü incelemeyi ifade eder.
Dış denetim (external audit); denetlenen idareden bağımsız bir denetçi
tarafından yapılan her türlü denetimdir. Kamu maliyesinde dış denetim,
hükümetin mali yönetim ve kontrol politikasının dış denetimini ifade eder. KİMK
tanımı çerçevesinde yönetim ve kontrol sistemlerinin dış denetimi Sayıştay
tarafından gerçekleştirilir.
İç Denetim (internal audit); IIA tarafından yapılan tanıma göre, bir
kuruluşun operasyonlarını geliştirmek ve bu operasyonlara değer katmak amacıyla
tasarlanmış bağımsız ve nesnel güvence verme ve danışma faaliyetidir. İç
denetim; risk yönetimi, kontrolü ve yönetişim süreçlerinin etkinliğini artırmak ve
değerlendirmek üzere sistematik ve disiplinli bir yaklaşım getirmek suretiyle
kuruluşun hedeflerine ulaşmasına yardımcı olur. Daha somut bir açıklama yapmak
gerekirse iç denetim, kurum yöneticilerinin iç kontrollerin öngörülen hedeflere
ulaşıp ulaşılmadığı konusunda iç kaynaklardan güvence almalarına yönelik
işlevsel araçlardır. Bu kapsamda iç denetim; mali ve sistem odaklı denetimlerle
performans ve bilgi teknolojisi denetimlerini kapsamaktadır. İç denetim dış
denetimin pek çok özelliğini içerir ancak dış denetimin aksine, iç denetçi nihai
olarak yönetime rapor verdiği için dış denetçi ile aynı seviyede bağımsızlığa sahip
değildir.
238
Kamu maliyesinde iç denetim; merkezi iç denetim ile merkezi olmayan
(adem-i merkezi) iç denetim olarak ayrılmaktadır. Merkezi iç denetim (centralised
internal audit); harcama sonrası (ex-post) iç denetimin Maliye Bakanlığı ya da bir
başka İç Denetim Birimi (Macaristan’da Hükümet Kontrol Ofisi ya da Malta’da İç
Denetim Kurulu gibi) tarafından uygulanmasıdır. Merkezi olmayan iç denetim
(decentralised external audit) ise; yürütme bünyesinde ya da daha alt düzeyde
kamu bütçesini uygulayan harcama merkezlerinde (Bakanlıklar ya da diğer kamu
kurumları) bulunan uzmanlaşmış İç Denetim Birimlerince yürütülür.
Harcama sonrası iç denetim (ex post internal audit); yönetim tarafından
mali kararların alınmasından sonra gerçekleştirilen harcamalar sonrasında yapılan
denetim faaliyetleridir.
İç Denetçi (internal auditor); her türlü harcama sonrası iç denetim
işlemlerinden sorumludur. Kamu maliyesinde, kendisine yeter derecede işlevsel
bağımsızlık sağlayan
(tercihen KİMK sistemini düzenleyen İç Denetim
Kanununda yazılı bir şekilde belirtildiği gibi) özel bir statüye sahiptir.
Yönetici (managing director); ulusal ya da daha alt bütçe gelir ve
harcamalarıyla ilgili programların ve/veya projelerin uygulanması sorumluluğuna
sahip bir temsilcidir. Yönetici, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin kendi
kuruluşunda geliştirilmesinden ve bu alanda el kitaplarının oluşturulmasından
sorumludur. Yönetici ve muhasebe yetkilisi, mali yönetimde en yüksek düzeyde
şeffaflığı sağlamak üzere çifte imza sistemini oluşturmalıdır.
Yönetsel hesap verebilirlik (managerial accountability); belirli bir görevde
sorumlu olma yükümlülüğünü ifade eder. Hesap verebilirlik; görevlerin ayrılması
(harcama yetkilisi, sayman, harcama öncesi mali kontrolör); Mali Yönetim ve
Kontrol el kitaplarının geliştirilmesi (yetkiler, sorumluluklar, raporlama ve risk
yönetimi); tüm mali işlemler (taahhütler, sözleşmeler, harcamalar, yersiz
ödemelerin geri alınması), merkezi uyumlaştırma olanakları, mali yönetim
sistemlerinin değerlendirilmesi ve raporlanması gibi konuları kapsamaktadır.
239
Risk yönetimi (risk management); idare ve iç denetçi tarafından bağımsız
olarak yerine getirilmelidir. Denetçi, idare tarafından yapılan risk yönetimi
süreçlerini değerlendirir. Risk yönetimi, risklerin ölçülmesi ve değerlendirilmesi
ve riskin yönetimi için stratejiler geliştirilmesi sürecidir. Bu stratejiler riskin
transferi, riskin bertaraf edilmesi, riskin olumsuz etkisinin azaltılması ya da belirli
bir riskin bazı ya da tüm sonuçlarının kabul edilmesi şeklinde olabilir. Geleneksel
risk
yönetimi,
fiziksel
ya
da
yasal
olaylardan
kaynaklanan
risklere
odaklanmaktadır. Mali risk yönetimi ise iç kontrol sistemlerinin geliştirilmesiyle
yönetilebilecek risklere odaklanmaktadır.
İşlevsel bağımsızlık (functional independence); bir iç denetçinin (merkezi
ya da merkezi olmayan), denetimle ilgili hususlarda organizasyonun yönetimine
karşı özgür değerlendirme gücünü sağlayan özel statüsünü ifade eder. Kavram
kuruluşun yönetiminden sorumlu olanlarla kuruluşun denetiminden sorumlu
olanlar arasında bir dengenin oluşturulmasını gerekli kılar. İşlevsel bağımsızlık,
ilgili yasal düzenlemelerde açıkça ortaya konmalıdır.
Performans
denetimi
(performance
audit);
denetlenen
kurumun
sorumluluklarını yerine getirmede kaynaklarını ekonomik, etkin ve verimli
kullanıp kullanmadığına yönelik bir denetimdir. Ancak uygulamada performans
denetimi ile değerlendirmenin birbirinden ayrılması açısından zorluk olabilir.
Bazen performans denetimi çıktıların değerlendirmesine indirgenmektedir ki bu
durum denetimin değerini sınırlandırmaktadır. Değerlendirme de özellikle
sonuçlar üzerinde bilgi sağlamaktadır. Performans denetimi daha çok verilmiş
standartlar karşısında performansın test edilmesiyle ilgilidir.
Makul güvence (reasonable assurance) ile ilgili olarak; iç kontrol,
yönetime kurumun hedeflerinin gerçekleştirilmesiyle ilgili olarak yalnızca makul
güvence verebilir. Hedeflerin gerçekleştirilmesi, iç kontrol sistemlerinde mevcut
olan kısıtlamalardan etkilenmektedir. Bu kısıtlamalar; kontrollerin tasarımı ya da
kurulmasıyla ilgili yanlış kararlar verilmesi, faydalar kadar maliyetlerin de göz
önüne alınması, yönetim yetkisinin üstün gelmesi, basit hatalar ya da hilelerle
kontrollerin engellenmesidir.
240
EK-2 AB KURUMLARI
STANDARTLARI
İÇİN
BELİRLENEN
İÇ
KONTROL
1) Etik kurallar ve dürüstlük: Her Genel Müdürlük, personelinin, yolsuzluk ve
usulsüzlüğü önlemeye ve bildirmeye ilişkin kurallardan haberdar olmasını
sağlamalıdır.
2) Misyon, rol ve görevler: Her Genel Müdürlük, tüm personeli ile güncel ve
yazılı olarak iletişim kurmalıdır. Bu kapsamda; birimlerin misyonları,
birimlerdeki iş tanımı ve görev dağılımı (bireysel hedefler) ile ulaşılması
beklenen sonuçlar iletişim kapsamında olmalıdır.
3) Personel yetkinliği: Her Genel Müdürlük, devamlı suretle personel yetkinliği
ile görevleri arasında uyum sağlamalıdır.
4) Personel performansı: Her Genel Müdürlük en azından yılda bir kez tüm
personelinin performansını gözden geçirmelidir. Çalışanlar da kişisel
performanslarının raporlamasından sorumlu kişiyle yılda en azından bir kere
görüşebilmelidir. Performansa yönelik özel konular mümkün olan en kısa
sürede yöneticiye bildirilmelidir.
5) Hassas görevler: Her Genel Müdürlük, kendi biriminin hassas görevlerini
belirlemeli ve uygun rotasyon politikası oluşturmalıdır. Hassas tanımlaması
yapılan görevi gerçekleştiren kişi en geç 5 yıl sonra başka bir göreve
atanmalıdır.
6) Yetki verme: Sorumluluklar ve yetki sınırları açıkça tanımlanmalı, bu
görevler dağıtılmalı ve yazılı olarak bildirilmelidir. Yetki verilmesi, alınması
gereken kararların önemine ve risklerine uygun olarak gerçekleştirilmelidir.
7) Hedef tespiti: Her Genel Müdürlük, politika alanı ve faaliyet bazında
Komisyon tarafından tespit edilen genel hedefleri ve beklenen sonuçları
personeline bildirmelidir. Bu kapsamda her faaliyet için genel hedefleri özel
hedeflere ve beklenen sonuçlara dönüştürmeli ve bunları personeline
241
bildirmelidir. Özel hedefler doğrulanabilir, anlamlı ve pratik ölçüm
kriterlerine sahip olmalıdır.
8) Çok yıllı programlama: Sadece çok yıllı bütçe gerektiren faaliyetlere
uygulanan bir standarttır. Bir kararın veya faaliyetin ve onun çok yıllı mali
programlanmasını oluşturan yasal temelin kabulü sırasında, her Genel
Müdürlük bu programlamayı gerçekleştirecek önlemlerden oluşan bir yol
haritası oluşturmalıdır.
9) Yıllık yönetim planı: Her Genel Müdürlük, uygun hedefleri ve göstergeleri
ve bunları başarmak için gereken mali ve beşeri kaynakları içeren yıllık
yönetim planını hazırlamalıdır.
10) Hedeflere ilişkin performansın izlenmesi: Her politika alanı ve faaliyet için
ekonomiklik, verimlilik ve etkililik göstergelerini de içeren temel performans
göstergeleri belirlenmeli ve izlenmelidir. Yönetim her faaliyet için
belirlenmiş olan hedeflerle birlikte çıktıları ve etkilerini karşılaştıran
raporları düzenli olarak almalı ve hedeflere ulaşmada tespit edilen
eksikliklere karşı gerekli tedbirleri belirlemelidir.
11) Risk analizi ve yönetimi: Her Genel Müdürlük, sistematik olarak temel
faaliyetleriyle ilgili riskleri en azından senede bir defa analiz etmeli, bunları
ele almak için faaliyet planları geliştirmeli ve bu planların uygulanmasından
sorumlu personeli görevlendirmelidir.
12) Yeterli yönetim bilgisi: Yöneticiler ve diğer çalışanlar, bütçe uygulamasına,
kaynakların kullanımına ve yönetim planlarının gelişimine ilişkin düzenli ve
kolayca ulaşılabilir bilgiye sahip olmalıdır.
13) Evrak kayıt ve dosyalama sistemleri: Her Genel Müdürlük, gelen ve giden
evrakı son teslim tarihlerini etkili olarak izlemeye imkan verecek şekilde
sistematik olarak kaydetmeli ve ilgili her personelin ulaşabileceği güncel ve
kapsamlı bir dosyalama sistemi sağlamalıdır.
242
14) Hataları raporlama: Doğrudan hiyerarşik üste raporlamanın yanı sıra,
muhtemel hataları raporlamayı içeren uygun yöntemler oluşturulmalı ve
personele
bildirilmelidir.
Bu
doğrultuda,
kişiler,
bu
tür
bilgileri
iletmelerinden dolayı haksız veya ayrımcı muameleye maruz kalmamalıdır.
15) Yöntemlerin belgelendirilmesi: Genel Müdürlük’teki temel süreçler için
kullanılan prosedürler tamamen belgelendirilmeli, güncellenmeli ve ilgili
personel için hazır edilmelidir ve Mali Tüzük ve ilgili tüm Komisyon
kararlarıyla uyumlu olmalıdır.
16) Görevler ayrılığı: Her işlemin operasyonel ve mali yönü birbirinden
bağımsız iki kişi tarafından kontrol edilmelidir. Her işlemin başlama ve
onaylama fonksiyonları ayrı tutulmalıdır.
17) Gözetim: Her Genel Müdürlük gerekli gördüğü hallerde işlemlerin harcama
sonrası kontrolleri gibi yönetim tarafından ortaya konulan prosedürlerin
etkin
bir
şekilde
uygulandığına
yönelik
gözetim
düzenlemelerini
oluşturmalıdır.
18) İstisnaları kaydetme: Her Genel Müdürlük kontrollerden veya belirlenen
politikalardan ve yöntemlerden sapma niteliği taşıyan tüm olayların, faaliyet
gerçekleştirilmeden önce uygun sürede belgelenmesini, açıklanmasını ve
onaylanmasını sağlamak için gerekli düzenlemeleri oluşturmalıdır.
19) Faaliyetlerin sürekliliği: Her Genel Müdürlük; yetkili kişinin yokluğu, yetkili
kişinin vekâleti, yeni bilgi sistemlerine geçiş, yöntem değişiklikleri, görev
değişikliği, emeklilik gibi durumlarda dahi faaliyetlerin sürekliliğini
sağlamaya yönelik uygun düzenlemeleri yapmalıdır.
20) İç kontrole ilişkin zayıf yönlerin kaydedilmesi ve düzeltilmesi: İç kontrol
zayıflıklarının uygun biçimde raporlaması ve düzeltilmesi ile ilgili süreçlerin
güncellenmesi için açıkça tanımlanmış bir yöntem belirlenmelidir.
243
21) Denetim raporları: Her Genel Müdürlük, iç denetim birimi tarafından
hazırlanan denetim raporları, kendi iç denetim kapasitesi ve Avrupa
Sayıştayı tarafından yapılan tavsiyeleri ve bu tavsiyeler kaşılığında alınan
faaliyetleri yıllık olarak gözden geçirmeli ve ayrıca zayıflıkları çözmek için
uygun eylem planlarını belirleyerek bu planların yürütülmesini izlemelidir.
22) İç denetim kapasitesi: Her Genel Müdürlük, risk yönetimi esaslı yıllık
çalışma programı ile birlikte yeterli ve nitelikli personele sahip iç denetim
kapasitesi kurmalı ya da bu kapasiteye erişebilmelidir.
23) Değerlendirme: Her Genel Müdürlük, tüm faaliyetlerinin işlem öncesi ve
işlem sonrası değerlendirmesini yapmak veya yaptırmak üzere yeterli
personele sahip bir değerlendirme fonksiyonu oluşturmalı ya da bu
fonksiyona erişebilmelidir. Planlanan değerlendirmelerin zamanlamasına ve
ilerlemelerin düzenli gözden geçirilmesine ilişkin bir değerlendirme planı
hazırlamalıdır. Değerlendirme raporlarına ait sonuçların sistematik olarak
izlenmesini sağlanmalıdır.
24) İç kontrolün yıllık gözden geçirilmesi: Her Genel Müdürlük, yıllık faaliyet
raporunda yer alan iç kontrol beyanına esas olmak üzere iç kontrol
düzenlemelerini yıllık olarak gözden geçirmelidir.
244
EK-3 5018 SAYILI KANUN UYARINCA HAZIRLANAN VE KİMK
SİSTEMİNİ DÜZENLEYEN İKİNCİL VE ÜÇÜNCÜL DÜZEY
MEVZUATIN LİSTESİ
SIRA
DÜZENLEMENİN ADI
DAYANAĞI
1
Devlet Muhasebesi Standartları
Kurulunun Yapısı ile Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 49
2
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği
5018/Md. 49
3
İç Denetim Koordinasyon Kurulunun
Çalışma Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik
5018/Md. 66
4
İç Denetçi Adayları Belirleme, Eğitim
ve Sertifika Yönetmeliği
5018/Md. 65
5
Harcama Yetkilileri Hakkında Genel
Tebliğ (Seri No:1)
5018/Md. 31
6
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin
Usul ve Esaslar
5018/Md. 55, 56,
57, 58
7
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Yönetmeliği
5018/Md. 33
8
Muhasebe Yetkilisi Mutemetlerinin
Görevlendirilmeleri, Denetimleri,
Yetkileri ve Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 61
9
Muhasebe Yetkilisi Adaylarının
Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile
Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul
ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 62
10
Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında
Yönetmelik
5018/Md. 35
11
Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma
Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 60
5436/Md. 15
12
Mali Hizmetler Uzmanları Kadrolarının
Kamu İdarelerine Tahsisine İlişkin
2006/10103 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı
5018/Md. 60
5436/Md. 15
DURUMU
13.5.2005 tarihli ve
25814 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik 9.2.2006
tarihli ve 26075 sayılı
RG)
8.6.2005 tarihli ve
25839 sayılı RG’de
yayımlandı.
8.10.2005 tarihli ve
25960 sayılı RG’de
yayımlandı.
8.10.2005 tarihli ve
25960 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik:
20.12.2008 tarihli ve
27086 sayılı RG)
31.12.2005 tarihli ve
4. Mükerrer 26040
sayılı RG’de
yayımlandı.
31.12.2005 tarihli ve
3. Mükerrer 26040
sayılı RG’de
yayımlandı.
31.12.2005 tarihli ve
3. Mükerrer 26040
sayılı RG’de
yayımlandı.
31.12.2005 tarihli ve
3. Mükerrer 26040
sayılı RG’de
yayımlandı.
21.1.2006 tarihli ve
26056 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik:
12.11.2008 tarihli ve
27052 sayılı RG,
4.7.2009 tarihli ve
27278 sayılı RG)
21.1.2006 tarihli ve
26056 sayılı RG’de
yayımlandı.
18.2.2006 tarihli ve
26084 sayılı RG’de
yayımlandı.
4.3.2006 tarihli ve
26098 sayılı RG’de
yayımlandı.
245
13
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe
Yönetmeliği
14
Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları
5018/Md. 41
Hakkında Yönetmelik
15
Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu
İdarelerine Ödenek Gönderilmesine
İlişkin Usul ve Esaslar
5018/Md. 22
16
Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu
İdarelerinin Kesin Hesaplarının
Düzenlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 42
17
Harcama Yetkilileri Hakkında Genel
Tebliğ (Seri No:2)
5018/Md. 31
18
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya
İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik
5018/Md. 9
19
İç Denetçilerin Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 65
20
Dernek, Birlik, Vakıf, Kurum, Kuruluş,
Sandık ve Benzeri Teşekküllere Yardım
Yapılması, Kullanılması, İzlenmesi,
Denetlenmesi ve Kamuoyuna
Açıklanmasına İlişkin Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 29
5018/Md. 49
21
Stratejik Planlama Kılavuzu
5018/Md. 9
22
Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi
5018/Md. 9
23
24
Kamu İdarelerinin İç Denetçi
Kadrolarında 657 sayılı Devlet
Memurları Kanununa Göre İstihdam
Edilenlere Yapılacak Ek Ödemeye
İlişkin Usul ve Esasların Belirlenmesine
İlişkin Bakanlar Kurulu Kararı
5436 sayılı Kanunla İhdas Edilen İç
Denetçi Kadrolarından (720) Adedinin
Sınıf ve Derecelerinin Değiştirilerek
Kamu Kurumlarına Tahsis Edilmesi
Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı
10.3.2006 tarihli ve
26104 sayılı RG’de
yayımlandı.
17.3.2006 tarihli ve
26111 sayılı RG’de
yayımlandı.
(5) sıra numaralı
Bütçe Uygulama
Tebliği 28.3.2006
tarihli ve 26122 sayılı
RG’de yayımlandı.
26.4.2006 tarihli ve
26150 sayılı RG’de
yayımlandı.
28.4.2006 tarihli ve
26152 sayılı RG’de
yayımlandı.
26.5.2006 tarihli ve
26179 sayılı RG’de
yayımlandı.
12.7.2006 tarihli ve
26226 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik:
20.12.2008 tarihli ve
27086 sayılı RG)
17.7.2006 tarihli ve
26231 sayılı RG’de
yayımlandı.
Devlet Planlama
Teşkilatı
Müsteşarlığının
internet sitesinde yer
almaktadır.
Maliye Bakanlığının
internet sitesinde yer
almaktadır..
5436/Md. 14
5018/Md. 65
5.8.2006 tarihli ve
26250 sayılı RG’de
yayımlandı.
5436/Md. 16
5018/Md. 65
6.8.2006 tarihli ve
26251 sayılı RG’de
yayımlandı.
25
İç Denetçi Atamalarında Uyulacak Esas
ve Usuller Hakkında Tebliğ (Sıra No:1)
5018/Md. 65
26
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların
Kaydına İlişkin Yönetmelik
5018/Md. 44, 45,
60
08.09.2006 tarihli ve
26283 sayılı RG’de
yayımlandı.
02.10.2006 tarihli ve
26307 sayılı RG’de
yayımlandı.
246
27
28
Mahalli İdarelere İç Denetçi
Kadrolarının Tahsisi Hakkında
Bakanlar Kurulu Kararı
Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu
İdarelerinin Detaylı Hesap Planlarına
İlişkin Genel Tebliğ (Sayı:2006/1)
5436/Md. 16
5018/Md. 49
29
Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların
Tahsis ve Devri Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 45, 47
30
Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin
Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik
5018/Md. 71
31
Kamu İç Denetim Standartları
5018/Md. 67
32
Kamu İç Denetçileri Meslek Ahlak
Kuralları
5018/Md. 67
33
İç Denetçi Atamalarında Uyulacak Esas
ve Usuller Hakkında Tebliğ (Sıra No:2)
5018/Md. 65
34
Merkezi Yönetim Muhasebe
Yönetmeliği
5018/Md. 49
35
Taşınır Mal Yönetmeliği
5018/Md. 44
İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 13
Ön Ödeme Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik
Merkezi Yönetim
Harcama Belgeleri
Yönetmeliği
36
İç Denetim Birim Yönergesi
37
Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında
Genel Tebliğ (Sayı:2007/1)
38
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Hakkında Genel Tebliğ (Sayı: 2007/1)
39
Taşınır Kod Listesi Genel Tebliği
(Sayı:2007/1)
5018/Md.44
40
Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve
Muhasebe Yönetmeliği
5018/Geçici Md.11
41
Kamu İç Denetim Raporlama
Standartları
5018/Md. 67
42
Sosyal Güvenlik Kurumları Harcama
Belgeleri Yönetmeliği
5018/Md.33
43
Kamu İç Denetçi Sertifikasının
Derecelendirilmesine İlişkin Esas ve
Usuller
44
Birden Fazla Kamu İdaresi İç
İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 30
İç Denetçilerin
5.10.2006 tarihli ve
26310 sayılı RG’de
yayımlandı.
7.10.2006 tarihli ve
26312 sayılı RG’de
yayımlandı.
10.10.2006 tarihli ve
26315 sayılı RG’de
yayımlandı.
19.10.2006 tarihli ve
26324 sayılı RG’de
yayımlandı.
İDKK’nın 20.11.2006
tarihli ve 12 sayılı
kararı.
İDKK’nın 20.11.2006
tarihli ve 12 sayılı
kararı.
30.12.2006 tarihli ve
26392 sayılı RG’de
yayımlandı.
30.12.2006 tarihli ve
3. Mükerrer 26392
sayılı RG’de
yayımlandı.
18.01.2007 tarihli ve
26407 sayılı RG’de
yayımlandı.
İDKK’nın 22.1.2007
tarihli ve 2 sayılı
kararı.
8.3.2007 tarihli ve
26456 sayılı RG’de
yayımlandı.
8.3.2007 tarihli ve
26456 sayılı RG’de
yayımlandı.
31.3.2007 tarihli ve
26479 sayılı RG’de
yayımlandı
1.5.2007 tarihli ve
26509 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik:
25.11.2008 tarihli ve
27065 sayılı RG)
İDKK’nın 5.6.2007
tarihli ve 10 sayılı
kararı.
27.6.2007 tarihli ve
26566 sayılı RG’de
yayımlandı.
İDKK’nın 2.7.2007
tarihli ve 11 sayılı
kararı.
İDKK’nın 3.7.2007
247
Denetçilerinin Ortak Çalışma Esas ve
Usulleri
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 51
45
Mali Hizmetler Uzmanlığı Yönetmeliği
5018/Md. 60
46
Merkezi Yönetim Muhasebe
Yönetmeliği Genel Tebliği (Sayı: 1)
Merkezi Yönetim
Muhasebe
Yönetmeliği
47
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri
Yönetmeliği
5018/Md. 555355/Md. 18
48
Üst Yöneticiler İçin İç Kontrol ve İç
Denetim Rehberi
49
Kamu İç Denetim Planı ve Programı
Hazırlama Rehberi
50
Kamu İç Denetiminde Risk
Değerlendirme Rehberi
51
Taşınır Mal Yönetmeliği Genel Tebliği
(Sayı:1)
52
Kamu İç Denetimi Strateji Belgesi
(2008-2010)
53
Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği
54
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği
Genel Tebliği (Sayı: 1)
55
Kamu İç Denetçilerinin Mesleki
Kıdemlerinin Belirlenmesine İlişkin
Esas ve Usuller
56
Kamu İç Denetim Rehberi
57
Kamu İdarelerince Hazırlanacak
Performans Programları Hakkında
Yönetmelik
tarihli ve 12 sayılı
kararı.
25.8.2007 tarihli ve
26624 sayılı RG’de
yayımlandı.
9.8.2007 tarihli ve
26608 sayılı RG’de
yayımlandı.
15.8.2007 tarihli ve
26614 sayılı RG’de
yayımlandı.
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali
Kontrol Genel
Müdürlüğü internet
sitesinde yer
almaktadır.
İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 40
İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 36
5018/Md. 55
Genel Yönetim
Muhasebe
Yönetmeliği/Md.
27
İDKK Çalışma
Usul ve Esasları
Hakkında
Yönetmelik/Md. 6 İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 55
İç Denetçilerin
Çalışma Usul ve
Esasları Hakkında
Yönetmelik/Md. 10
5018/Md. 9
İDKK’nın 29.8.2007
tarihli ve 15 sayılı
kararı.
İDKK’nın 6.9.2007
tarihli ve 17 sayılı
kararı.
8.9.2007 tarihli ve
26637 sayılı RG’de
yayımlandı
İDKK’nın 5.11.2007
tarihli ve 17 sayılı
kararı.
26.12.2007 tarihli ve
26738 sayılı RG’de
yayımlandı.
10.1.2008 tarihli ve
26752 sayılı RG’de
yayımlandı.
İDKK’nın 19.2.2008
tarihli ve 2 sayılı,
24.3.2008 tarihli ve 4
sayılı kararları.
İDKK’nın 7.4.2008
tarihli ve 5 sayılı
kararı.
5.7.2008 tarihli ve
26927 sayılı RG’de
yayımlandı.
(Değişiklik:
15.7.2009 tarihli ve
27289 sayılı RG)
248
58
Kamu İç Denetim Terimleri Sözlüğü
5018/Md. 67
59
Performans Programı Hazırlama
Rehberi
5018/Md.9
60
Ayrıntılı Harcama ve Finansman
Programlarının Hazırlanması, Vize
Edilmesi, Uygulanması ve İzlenmesine
Dair Usul ve Esaslar (2009)
5018/Md. 20
61
Kamu İç Denetçi Sertifikasının İptaline
İlişkin Esas ve Usuller
5018/Md. 67
62
Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum
Eylem Planı Rehberi
5018/Md. 55
63
Genel Yönetim Mali İstatistikleri Genel
Tebliği (Genel Yönetim Sektörünün
Kapsamı) Sıra No: 2
5018/Md. 52
64
Parasal Sınırlar ve Oranlar Hakkında
Genel Tebliğ (Sayı:2009/1)
65
Merkezi Yönetim Muhasebe
Yönetmeliği Genel Tebliği (Sayı:2)
5018/Md.49
66
İç Denetçi Adaylarının Belirlenmesinde
Uyulacak Esas ve Usuller Hakkında
Tebliğ (Sıra No:3)
5018/Md.67
67
Orta Vadeli Program
5018/Md. 16
68
Orta Vadeli Mali Plan
5018/Md. 16
69
Genel Yönetim Mali İstatistikleri Genel
Tebliği (Sıra No: 4)
5018/Md.52
İDKK’nın 28.10.2008
tarihli ve 12 sayılı
kararı.
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali
Kontrol Genel
Müdürlüğü internet
sitesinde yer
almaktadır.
(1) sıra numaralı
Merkezi Yönetim
Bütçe Uygulama
Tebliği 08.1.2009
tarihli ve 27104 sayılı
RG’de yayımlandı.
İDKK’nın 13.1.2009
tarihli ve 2 sayılı
kararı.
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali
Kontrol Genel
Müdürlüğü internet
sitesinde yer
almaktadır.
4.2.2009 tarihli ve
27131 sayılı RG’de
yayımlandı.
14.2.2009 tarihli ve
27141 sayılı RG’de
yayımlandı.
7.3.2009 tarihli ve
27162 sayılı RG’de
yayımlandı.
5.4.2009 tarihli ve
27191 sayılı RG’de
yayımlandı.
16.9.2009 tarihli ve
27351 sayılı RG’de
yayımlandı.
18.9.2009 tarihli ve
27353 sayılı RG’de
yayımlandı.
19.9.2009 tarihli ve
27354 sayılı RG’de
yayımlandı.
249