T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı
Yayın No : 2005/ 368
DEVLET MALLARININ
KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN
DEĞERLENDİRİLMESİ
Dr. İlhami SÖYLER
Maliye Bakanlığı
Personel Genel Müdür Yardımcısı
Ankara – 2005
I
II
İTHAF
“Rahmetli Annem
Emine SÖYLER’in
aziz hatırasına”
III
Bu eser, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde, Prof.
Dr. Esfender Korkmaz’ın başkanlığında, Prof. Dr. S. Yenal Öncel, Prof.
Dr. Turgay Berksoy, Doç. Dr. S. Ateş Oktar ve Doç. Dr. Elif
Sonsuzoğlu’ndan oluşan juri önünde 14.10.2004 tarihinde savunularak
oybirliği ile “DOKTORA TEZİ” olarak kabul edilmiştir.
IV
SUNUŞ
Çok değişik türleri ve kullanım alanları bulunan devlet malları,
sosyal, ekonomik ve mali politikaların belli başlı araçları arasında
bulunmaktadır.
Devlet malları, sosyal ve ekonomik işlevleri gereği, kamu
hizmetlerinde (hükümet konakları, hastaneler, okullar gibi) ve kamunun
genel yararında (yollar, meydanlar, meralar gibi) kullanılırken, mali işlevleri
gereği finansman amacıyla da (Hazine arazilerinin satışı veya kiraya
verilmesi gibi) kullanılmaktadır.
Görülüyorki
devlet
malları,
hükümet
politikalarının
oluşturulmasında sağlam birer kaynak durumundadırlar. Söz konusu
malların rasyonel bir şekilde değerlendirilmesi bu açıdan önemli
sayılmaktadır.
“Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi”
konulu bu eserle, devlet mallarından elde edilen gelirlerin artırılmasına
yönelik yeni bir model ortaya konulmaktadır. Bu çerçevede devlet
mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleri (satış, kiraya verme, irtifak
hakkı tesisi) yeniden gözden geçirilirken, gayrimenkul yatırım ortaklığı,
yap-işlet-devret modeli, işletme hakkı devri ve gelir ortaklığı senedi
ihracı gibi alternatif değerlendirme yöntemleri önerilmektedir.
Bu arayışlar, esasen bütçe gelirlerinin artırılması noktasında
Bakanlığımızın amaçlarıyla da örtüşmektedir.
Mesleki kariyerinde, Vergi Denetmenliği ve Bütçe Kontrolörlüğü
gibi uzmanlık alanları bulunan Bakanlığımız Personel Genel Müdür
Yardımcısı Dr. İlhami Söyler’in doktora tezi olarak hazırlayıp, tez jurisince
oybirliği ile kabul edilen bu eseri, Milli Emlak alanında özgün ve yeni
yaklaşımlar ortaya koyması açısından da ayrı bir anlam taşımaktadır.
Bu itibarla yazarı kutluyor, eserin uygulayıcılara, akademisyenlere
ve bu alanda araştırma yapanlara yararlı olmasını diliyorum.
Kemal UNAKITAN
Maliye Bakanı
V
VI
ÖNSÖZ
Gerek kamu hizmetlerinin görülmesinde, gerek halkın müşterek
ihtiyaçlarının giderilmesinde, devlet malları önemli işlevlere sahip
bulunmaktadır. Kuşkusuz hiçbir işde kullanılmayan devlet malları da
sözkonusudur.
Bunlar yanında finansman amacıyla gelirinden yararlanılan
devlete ait mallar da bulunmaktadır.
İşlevsel açıdan kamu hizmetlerinde kullanılan (hizmet malları) ile
kamunun kullanımında bulunan (orta malları) ve genellikle herhangi bir
hizmet ve kullanımda bulunmayan (sahipsiz mallar), devletin kamu
mallarını oluştururken, gelirinden yararlanılan mallar ise devletin özel
mallarını oluştururlar. İstisnai olarak devletin kamu mallarından gelir de
elde edilmektedir.
Türkiye’de önemli ölçüde devlet malı bulunmaktadır. Ülke
yüzölçümünün yaklaşık % 60’ı devletin mülkiyetinde veya hüküm ve
tasarrufundadır. Ne varki, bunların kamu finansmanına katkıları, mevcut
malvarlığı potansiyeli ile mütenasip değildir. Zira, Amerika Birleşik
Devletleri, Almanya, İngiltere ve Fransa gibi gelişmiş ülkelerde de vergi
dışı normal gelirler içerisinde yer alan devlet malları gelirleri toplam
bütçe gelirlerinin ortalama % 7’sini oluştururken, ülkemizde bu oran %
0,7 civarındadır.
Bu noktadan hareketle devlet mallarından elde edilen gelirlerin
artırılması amaçlandı. Bu amaca ulaşılması için bir taraftan devlet malı
kavramının görünmez kamusal alanların (hava ve havada bulunan
elektromanyetik dalgaların teşkil ettiği frekans hatları gibi) da kavrama
dahil edilerek bu yönüyle de yeniden tanımı yapılırken, sözkonusu
malların değerlendirilmesinde (nemalandırılmasında) temel altyapıyı
VII
(teorik çerçeveyi) oluşturan devlet mallarının sosyal, ekonomik ve mali
işlevlerinden “mali işlevleri” ne ayrı bir önem verilmesi gerekiyor.
Devlet mallarının mali işlevleri, bu malların mevcut ve alternatif
değerlendirme yöntemleri ile kamu finansmanına katkısını ifade
etmektedir. Ülkemizde devlet mallarının mevcut (geleneksel)
yöntemlerle değerlendirilmesi yeterli finansmanı sağlayamadığından
alternatif yöntemlere başvurulmasını gerekli kılıyor. Bu noktadan
hareketle geleneksel değerlendirme yöntemlerinden, uygulamadan
kaldırılması gerekenlerin gerekçeleriyle açıklanması, sürdürülmesi
gerekli görülenlerin ise hangi değişikliklerle sürdürülmesi gerektiğinin
açıklanması gerekiyor. Aynı şekilde teklif edilen alternatif değerlendirme
yöntemleri de somut önerilerle ortaya konuluyor.
Bunlar yapılırken subjektif analiz ve yargılardan uzak kalınması
açısından gerekli yerlerde tablo, rakam ve diğer bilimsel verilerden
yararlanılarak sunulan önerilerin teorik altyapısı kurulmuş, objektif,
bilimsel bir anlam ve içeriğe sahip olması da önem taşıyor.
İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümünde
tamamladığım “Devlet Mallarının Yönetimi ve Kamu Finansmanı
Açısından Değerlendirilmesi” konulu doktora çalışmasının bir ürünü
olarak ortaya çıkan bu eser için, uyarı ve yönlendirmeleriyle büyük
destek gördüğüm başta Tez Danışmanı’m Prof. Dr. Esfender Korkmaz
olmak üzere tez jürisi üyeleri değerli hocalarım Prof. Dr. S. Yenal
Öncel’e, Prof. Dr. Turgay Berksoy’a, Doç. Dr. S. Ateş Oktar’a ve Doç.
Dr. Elif Sonsuzoğlu’na şükran borçluyum.
Eserin orijinal halini (tezi) tümüyle okumak suretiyle önemli
katkılarda bulunan Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı Dr. Erdoğan Öner’e,
dokümanların sağlanmasında Milli Emlak Genel Müdürü İlyas Arlı’ya,
Maliye Bakanlığı Berlin Maliye Müşaviri Halit Demir’e, Londra Maliye
Müşaviri Mehmet Özgen’e, Hamburg Maliye Ataşesi Ekrem Erdoğan’a,
Milli Emlak Genel Müdür Yardımcıları; Bekir Aydınlı, Gazi Kapan ve
VIII
Ali Kemal Akkoç’a, Milli Emlak Kontrolörleri Kurulu Başkanı Mustafa
Aşçıoğlu’na, İstanbul Üniversitesi Genel Sekreteri Dr. Yusuf Akça ve
Milli Emlak Genel Müdürlüğü BİM Müdürü Semra Şahin’e, teşekkür
ediyorum.
Tezin kitap haline dönüşmesinde uyarılarıyla desteklerini
gördüğüm Milli Emlak Başkontrolörleri Salahaddin Kardeş ve A. Akın
Anal’a, İngilizce tercümelerde yardımlarını esirgemeyen Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı Hüseyin Gösterici ve
Muhasebat Genel Müdürlüğü Daire Başkanı H. Bayram Çolak’a da
teşekkür ediyorum.
Baştan beri eserin yazım ve düzeltilmesini üstlenen Tuncay
Yağmur, Arzu Hepşen, Tuba Tüzün ve emeği geçen herkese teşekkür
borçluyum.
Eşim Leman ve çocuklarım Murat ve Furkan da hep yanımda
oldular. Onları da şükran listesinde anmam gerekiyor.
Nihayet, eserin basım ve yayınını gerçekleştiren Bakanlığımız
APK Kurulu Başkanlığı yetkilileri ile Ümit Ofset Matbaacılık
çalışanlarına da teşekkürlerimi sunuyorum.
IX
X
İÇİNDEKİLER
Sayfa
İTHAF .................................................................................... III
SUNUŞ..................................................................................... V
ÖNSÖZ................................................................................. VII
İÇİNDEKİLER .....................................................................XI
TABLOLAR ..................................................................... XXV
KISALTMALAR ...........................................................XXVII
GİRİŞ ....................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM
DEVLET MALLARI
(KAVRAMLAR, SINIFLANDIRMA VE
İŞLEVLERİ)
I. DEVLET MALLARINA İLİŞKİN KAVRAMLAR........ 9
A. GENEL AÇIKLAMA................................................................... 9
B. KULLANILAN KAVRAMLAR................................................ 10
1. İdare Malları Kavramı .............................................................. 11
2. Kamu Malları Kavramı...............................................................11
3. Devlet Malları Kavramı ..............................................................13
II. DEVLET MALLARININ SINIFLANDIRILMASI .......16
A. DEVLET MALLARININ İŞLEVSEL AYRIMI .....................16
1. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımının Tarihsel Gelişimi ............17
2. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Gerekçeler ...........21
XI
a. Ayrımın Devletin Kamu Malları Açısından Gerekçeleri.......22
(1) Kamu Mallarını Ayrıcalıklı Bir Korumaya Almak..........22
(2) Kamu Mallarından Herkesin Yararlanmasını Sağlamak 22
(3) Kamu Hizmetlerinin Kesintisiz Yürümesini Sağlamak ...23
(4) Ulusal Servetin ve Kültürün Korunmasını Sağlamak ......23
b. Ayrımın Devletin Özel Malları Açısından Gerekçesi ...........23
3. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Yaklaşımlar ..........24
a. Malın Mahiyetini Esas Alan Yaklaşım/ Klasik Görüş...........24
b. Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşım/ Modern Görüş ...........26
(1) Tahsise İlişkin Açıklamalar ............................................26
(a) Tahsis Kavramı ve Dayanağı .....................................27
(b) Tahsisin Unsurları ......................................................28
(c) Tahsisin Özellikleri ....................................................29
(d) Tahsisin Önemi ..........................................................30
(2) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşıma İlişkin Görüşler ..31
(a) Maldan Herkesin Doğrudan Yararlanmasına
Dayanan Görüş..........................................................33
(b) Malın İkame Edilemezliğine Dayanan Görüş ............34
(3) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşımın
Önemi ve Sonuçları .......................................................36
(a) Yaklaşımın Önemi......................................................36
(b) Yaklaşımın Sonuçları .................................................37
4. Devlet Mallarının İşlevsel Açıdan Sınıflandırılması ..................37
a. Devletin Kamu Malları ..........................................................38
(1) Devletin Kamu Mallarının Türleri ...................................39
(a) Hizmet Malları ............................................................39
(b) Orta Malları ................................................................41
(c) Sahipsiz Mallar ...........................................................43
(2) Devletin Kamu Mallarının Özellikleri .............................46
(a) Kamu Malları Üzerinde Özel Mülkiyet Kurulamaz....47
(b) Kamu Malları Tapuya Bağlanamazlar ........................47
(c) Kamu Malları Kamulaştırılamazlar.............................48
(d) Kamu Malları Ayrıcalıklı Korumaya Tabidir .............48
XII
(e) Kamu Mallarından Yararlanma
Genel Olarak Ücretsizdir.............................................48
(f) Kamu Mallarına İlişkin Uyuşmazlıklarda
İdari Yargı Yetkilidir...................................................49
(3) Devletin Kamu Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği........49
(a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği...............................49
(b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği ..............................52
(i) Yararlanma Biçimi Açısından Hakkın Niteliği.......53
(ii) Malların Türleri Açısından Hakkın Niteliği ..........54
b. Devletin Özel Malları ............................................................55
(1) Genel Açıklama................................................................55
(2) Devletin Özel Mallarının Özellikleri ...............................57
(a) Haczedilebilirler ..........................................................58
(b) Karşılıksız Devredilemezler........................................59
(c) Tapu Kütüğüne Yazılırlar............................................59
(d) Yönetimleri Özel Kurallara Tabidir ...........................60
(e) Uyuşmazlıklarında Adli Mahkemeler Yetkilidir.........60
(3) Devletin Özel Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği..........60
(a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği...............................60
(b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği ..............................61
B. DEVLET MALLARININ DİĞER AYRIMLARI .....................62
1. Devletin Taşınır-Taşınmaz Malları.............................................63
a. Devletin Taşınır Malları.........................................................63
b. Devletin Taşınmaz Malları ....................................................65
2. Devletin Görünür-Görünmez Malları .........................................66
a. Devletin Görünür (Maddi) Malları ........................................66
b. Devletin Görünmez (Gayrimaddi) Malları ............................67
3. Devletin Kara-Su-Hava Malları..................................................68
a. Devletin Kara Malları ............................................................69
b. Devletin Su Malları................................................................70
(1) Denizler, Göller ve Akarsular ..........................................71
(2) Maden Suları ve Kaplıcalar..............................................72
XIII
(3) Yeraltı ve Kaynak Suları..................................................72
c. Devletin Hava Malları............................................................73
4. Devletin Diğer Malları ...............................................................75
III. DEVLET MALLARININ İŞLEVLERİ............................76
A. DEVLET MALLARININ SOSYAL İŞLEVLERİ..................77
B. DEVLET MALLARININ EKONOMİK İŞLEVLERİ ..........79
C. DEVLET MALLARININ MALİ İŞLEVLERİ.......................80
1. Devletin Kamu Mallarının Değerlendirme
Yöntem ve Olanakları .............................................................82
a. Hizmet Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları 83
b. Orta Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları.....83
c. Sahipsiz Malların Değerlendirme Yöntem ve Olanakları..84
2. Devletin Özel Mallarının Değerlendirme
Yöntem ve Olanakları...........................................................85
a. Devletin Özel Mallarının Geleneksel Değerlendirme
Yöntem ve Olanakları.......................................................85
b. Devletin Özel Mallarının Alternatif
Değerlendirme Yöntem ve Olanakları ............................86
İKİNCİ BÖLÜM
DEVLET MALLARININ YÖNETİMİ
I. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET
MALLARINA BAKIŞI ..............................................................88
A. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA
KAVRAM OLARAK BAKIŞI ...................................................88
XIV
B. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA
KATEGORİK OLARAK BAKIŞI.............................................89
1. Türk Hukuk Sisteminin Devletin Kamu Mallarına Bakışı ...90
a. Türk Hukuk Sisteminin Hizmet Mallarına Bakışı ............95
b. Türk Hukuk Sisteminin Orta Mallarına Bakışı.................97
c. Türk Hukuk Sisteminin Sahipsiz Mallara Bakışı............100
2. Türk Hukuk Sisteminin Devletin Özel Mallarına Bakışı ...102
a. Sahiplerine Göre Devletin Özel Malları ........................102
(1) Genel Bütçeli Kurumlara (Hazine’ye) Ait Mallar ..103
(2) Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar....................103
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar ..............103
(4) Özel Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar.......................103
(5) Ekonomik Teşebbüslere Ait Mallar ........................103
b. Mahiyetlerine Göre Devletin Özel Malları...................104
(1) Devletin Özel Taşınmaz Malları ............................104
(2) Devletin Özel Taşınır Malları ...............................104
II. DEVLET MALLARININ YÖNETİMİ İLE İLGİLİ
KURUM VE KURULUŞLAR ..............................................106
A. GENEL YETKİLİ KURUM : MALİYE BAKANLIĞI.........107
1. Milli Emlak Genel Müdürlüğü ...............................................108
2. Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü .110
B. MÜNFERİT YETKİLİ KURUM VE KURULUŞLAR..........111
1. Satış Yapmaya Yetkili Olanlar ...............................................111
a. Taşınır Mal Satışına Yetkili Olanlar ...................................111
b. Taşınmaz Mal Satışına Yetkili Olanlar...............................112
2. Tahsis Yapmaya Yetkili Olanlar ............................................113
3. Lisans veya Ruhsat (İzin) Vermeye Yetkili Olanlar...............113
4. Kiraya Vermeye veya İrtifak Hakkı Tesisine Yetkili Olanlar 114
5. Kayıt ve Tescile Yetkili Olanlar ............................................115
XV
III. DEVLET MALLARININ İZLENMESİ ........................121
A. DEVLET MALLARININ KAYIT VE ENVANTERİ..........121
1. Devletin Kamu Mallarının Kayıt ve Envanteri.....................121
a. Kamu Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri ...............122
b. Kamu Taşınır Mallarının Kayıt ve Envanteri ...................125
2. Devletin Özel Mallarının Kayıt ve Envanteri .......................127
a. Özel Taşınmaz Malların Kayıt ve Envanteri ...................127
(1) Hazine Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri.......127
(2) Katma Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz Mallarının
Kayıt ve Envanteri ....................................................131
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz
Mallarının Kayıt ve Envanteri...................................132
b. Özel Taşınır Malların Kayıt ve Envanteri ......................132
B. DEVLET MALLARININ MUHASEBESİ............................135
1. Devletin Kamu Mallarının Muhasebesi.................................136
2. Devletin Özel Mallarının Muhasebesi ..................................138
IV. DEVLET MALLARININ BAKIMI, ONARIMI VE
KORUNMASI..........................................................................143
A. DEVLET MALLARININ BAKIMI VE ONARIMI..............143
1. Taşınır Malların Bakım ve Onarımı ......................................144
2. Taşınmaz Malların Bakım ve Onarımı .................................144
3. Bakım ve Onarıma Yetkili Kurum ve Kuruluşlar..................145
a. Devletin Kamu Mallarının Bakım ve Onarımına
Yetkili Olanlar ..................................................................146
b. Devletin Özel Mallarının Bakım ve Onarımına
Yetkili Olanlar ..................................................................146
c. Vakıf Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili Olanlar ...147
XVI
B. DEVLET MALLARININ KORUNMASI ..............................148
1. Genel Açıklama ......................................................................148
2. Devlet Mallarının Maruz Kaldığı Tehlikeler..........................150
a. Taşınır Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler........................150
b. Taşınmaz Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler ...................151
3. Devlet Mallarının Korunma Yöntemleri ................................153
a. Yönetsel (İdari) Korunma ..................................................153
(1) Taşınır Malların Korunması.........................................154
(2) Taşınmaz Malların Korunması.....................................155
(3) Görünmez Malların Korunması ...................................159
b. Yargısal (Kazai) Korunma.................................................159
(1) Genel Bütçeli Kurumlarda Yargısal Korunma............160
(2) Katma Bütçeli Kurumlarda Yargısal Korunma .........161
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlarda Yargısal Korunma ....162
V. DEVLET MALLARININ DENETİMİ ............................166
A. DEVLET MALLARININ DENETİMİ KAVRAMI...............166
B. DEVLET MALLARININ DENETİM TÜRLERİ ..................166
1. Amacı Bakımından Denetim Türleri .......................................167
a. Biçimsel (Hukuksal) Denetim.............................................167
b. Etkinlik (Verimlilik) Denetimi ...........................................167
2. Kuvvetler Ayrımı Bakımından Denetim Türleri ....................169
a. Yasama Denetimi...............................................................169
(1) TBMM’nin Denetimi ...................................................169
(2) Sayıştay’ın Denetimi....................................................170
b. Yürütme Denetimi .............................................................173
(1) Hiyerarşik Denetim .....................................................174
(2) Denetim Birimlerinin Denetimi ..................................174
(a) Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme
Kurulu’nun Denetimi ...........................................175
(b) Başbakanlık Denetim Birimlerinin Denetimi ........175
XVII
(i) Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun Denetimi ..........175
(ii) Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu’nun Denetimi .........................................176
(c) Maliye Bakanlığı Denetim Birimlerinin Denetimi.176
(i) Merkez Denetim Birimlerinin Denetimi ............176
(ii) Taşra Denetim Birimlerinin Denetimi ...............178
(d) Diğer Denetim Birimlerinin Denetimi ...................179
(c) Yargı Denetimi .......................................................180
(1) Anayasa Mahkemesi’nin Denetimi ....................180
(2) İdari Yargı Denetimi ..........................................181
(3) Adli Yargı Denetimi...........................................182
3. Diğer Denetim Türleri ............................................................183
a. İç- Dış Denetim..................................................................183
b. Taşınır-Taşınmaz Mal Denetimi .......................................183
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
DEVLET MALLARININ
KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN
DEĞERLENDİRİLMESİ
(Yeni Bir Model)
GENEL AÇIKLAMA..........................................................................184
I. DEVLET MALLARININ GELENEKSEL
DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ .......................... 187
A. SATIŞ .........................................................................................187
1. Satış Kavramı...........................................................................187
2. Satış Türleri .............................................................................188
a. Hazine Mallarının Satışı ......................................................188
XVIII
(1) Hazine Taşınmaz Mallarının Satışı ................................188
(a) Mali Amaçlı Satışlar..................................................192
(i) Devlet İhale Kanunu’na Göre Yapılan Satışlar ....192
(ii) 4706 sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar .........192
(iii) Yabancı Gerçek ve Tüzel Kişilere Yapılan
Satışlar................................................................193
(iv) Kamulaştırma Kanunu’na Göre Yapılan
Satışlar................................................................194
(v) Milli Eğitim Bakanlığı’na Tahsisli Malların
Satışı ..................................................................194
(vi) Milli Savunma Bakanlığı’na Tahsisli
Malların Satışı ....................................................194
(b) Ekonomik Amaçlı Satışlar ........................................195
(i) 4070 sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar ..........195
(ii) 4071 sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar .........197
(iii) 4072 sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar ..........197
(iv) Devletçe İnşa Edilmiş Örnek Sanayi
Sitelerinin Satışı....................................................198
(v) Organize Sanayi Bölgeleme Yapılan Satışlar .......198
(vi) Ticaret , Sanayi ve Ziraat Oda ve
Borsalarına Yapılan Satışlar .................................199
(vii) Ereğli Kömür İşletmeleri Genel
Müdürlüğü’ne Yapılan Satışlar ............................199
(c) Sosyal Amaçlı Satışlar .................................................200
(i) Toplu Konut İdaresi Başkanlığına ...........................200
(ii) Afete Uğrayanlara Yapılan Satışlar ..........................200
(iii) Afet Bölgelerinde Dağıtım Sonucu Artan
Malların Satışı ...........................................................201
(iv) Tarım Reformu Amacıyla Yapılan Satışlar ..............201
(v) Orman Köylülerine Yerleşim Yeri İçin Yapılan
Satışlar .......................................................................201
(vi) Orman İçi Köylülerine Yapılan Arazi Satışları ........202
(2) Hazine Taşınır Mallarının Satışı .......................................207
XIX
(a) Devlet İhale Kanunu’na Göre Yapılan Satışlar............207
(i) İhale Usullerine Göre Yapılan Satışlar ....................207
(ii) Bedel Takdiri Suretiyle Yapılan Satışlar .................207
(b) Taşıt Satışları.................................................................208
(i) Satınalma veya Bağış Yoluyla Sağlanan Yerli
Taşıtların Satışı ..........................................................208
(ii) Gümrüksüz Edinilen Yabancı Taşıtların Satışı.........209
(iii) Müsadere Edilen Taşıtların Satışı .............................210
(c) Türk Silahlı Kuvvetlerine Ait Taşınır Malların Satışı....210
(d) Hizmet Dışı Kalmış Harp Gemilerinin Satışı ................211
(e) Emniyet Genel Müdürlüğü’ne Ait Malların Satışı.........212
(f) Denizdeki Batık Gemi ve Eşyanın Satışı........................212
(g) Müsadere Edilen Diğer Malzemenin Satışı ...................213
(h) Maden Hurdalarının Satışı .............................................214
(i) Enkaz Satışı....................................................................214
b. Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı ...................216
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı ..............217
B. KİRAYA VERME .....................................................................218
1. Kiraya Verme Kavramı ve Türleri...........................................218
a. Kiraya Verme Kavramı.......................................................218
b. Kiraya Verme Türleri .........................................................218
2. Devlet Mallarının Kiraya Verilmesi ........................................219
a. Kamu Malları ile Hazine Mallarının Kiraya Verilmesi ......221
(1) Devlet İhale Kanunu’na Göre Kiraya Verme ...............221
(a) İhale Usulleri ............................................................221
(i) Pazarlık Usulü.........................................................221
(ii) Açık Teklif Usulü ..................................................222
(iii) Kapalı Teklif Usulü ..............................................222
(b) Kiraya Vermeye Yetkililer.........................................223
(c) Kiraya Verme Süresi ..................................................224
(d) Kira Sözleşmesinin Sona Erme Halleri......................224
(2) Diğer Kanunlara Göre Kiraya Verme ............................225
XX
b. Katma Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya
Verilmesi.............................................................................229
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya
Verilmesi ............................................................................230
C. İRTİFAK HAKKI TESİSİ .......................................................230
1. İrtifak Hakkı Kavramı ve Türleri.............................................230
2. İrtifak Hakkının Tesis Edilmesi ve Sona Ermesi.....................231
3. Devlet Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesis Edilmesi............232
a. Hazine Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesisi ....................233
(1) İrtifak Hakkı Tesisini Gerektiren Haller .......................233
(a) Kamu Yararı Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi................233
(b) Turizm Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi.........................233
(c) Eğitim Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi ..........................233
(d) Sağlık Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi ..........................234
(e) Sosyal Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi ..........................234
(f) Yatırımları Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi........234
(g) Fuarcılık ve Sergileme Amaçlı İrtifak Hakkı
Tesisi .......................................................................234
(h) Kalkınmada Öncelikli Yörelerde Yapılacak
Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi.........................235
(i) Diğer Amaçlarla Yapılan İrtifak Hakkı Tesisleri......235
(2) İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti ....................................235
(a) İlk Yıl İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti ....................235
(b) Sonraki Yıllar İrtifak Hakkı Bedellerinin Tespiti ...236
b. Katma Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde
İrtifak Hakkı Tesisi...........................................................238
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde
İrtifak Hakkı Tesisi...........................................................239
D. ECRİMİSİL................................................................................239
1. Ecrimisil Kavramı...................................................................239
2. Ecrimisilin Unsurları ..............................................................240
XXI
3. Ecrimisil ile Kira Arasındaki Farklar .....................................241
4. Devlet Mallarının Ecrimisil Yoluyla Değerlendirilmesi ........242
E. DİĞER GELENEKSEL DEĞERLENDİRME
YÖNTEMLERİ...........................................................................246
1. Tahsis ......................................................................................246
a. Genel Açıklama .................................................................246
b. Tahsisin Türleri...................................................................247
(1) Şekli Bakımından Tahsisler ..........................................247
(a) Doğrudan Tahsis .......................................................247
(b) Dolaylı Tahsis ...........................................................248
2) Amacı Bakımından Tahsisler ..........................................248
(a) Kamu Hizmetine Tahsis ............................................248
(b) Kamunun Kullanım ve Yararına Tahsis....................250
c. Tahsis Edilmeyecek Taşınmaz Mallar ................................250
d. Tahsisin Yapılması .............................................................251
e. Tahsisin Kaldırılması ..........................................................253
2. Bedelsiz Terk ..........................................................................254
a. Bedelsiz Terk Kavramı .......................................................254
b.Devlet Mallarının Bedelsiz Terki ........................................256
3. Bedelsiz Devir ........................................................................259
a. Bedelsiz Devir Kavramı .....................................................259
b. Devlet Mallarının Bedelsiz Devri.......................................259
c. Bedelsiz Devir Yapmaya Yetkililer ....................................260
d. Bedelsiz Devir Yapılacak Kişi ve Kuruluşlar.....................260
(1) Kamu Tüzel Kişilerine Devir .......................................260
(2) Özel Hukuk Gerçek ve Tüzel Kişilerine Devir ...........263
XXII
II. DEVLET MALLARININ ALTERNATİF
DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ.............................267
A. GAYRİMENKUL YATIRIM ORTAKLIĞI ........................267
1. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Mahiyeti.........................267
a. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Tanımı ........................268
b. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Kuruluşu ...................269
c. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Yapabileceği
Faaliyetler ..........................................................................270
d. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Yapamayacağı
Faaliyetler ...........................................................................272
2. Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile
Değerlendirilmesi ....................................................................273
3. Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile
Değerlendirilmesinin Yararları ................................................276
4. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile Değerlendirilebilecek
Devlet Malları..........................................................................278
B. YAP-İŞLET-DEVRET MODELİ...........................................279
1. Yap-İşlet-Devret Modelinin Mahiyeti ...................................279
a. Yap-İşlet-Devret Modelinin Tanımı .................................282
b.Yap-İşlet-Devret Modelinin Özellikleri ...........................285
2. Yap-İşlet-Devret Modelinin Yararları ..................................287
3. Devlet Mallarının Yap-İşlet-Devret Modeli
ile Değerlendirilmesi ............................................................289
C. KAT KARŞILIĞI ARSA VERİLMESİ ................................292
1. Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Mahiyeti............................292
2. Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Tanımı ve Unsurları..........293
3. Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile
Değerlendirilmesi .................................................................294
4. Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile
Değerlendirilmesinin Yararları .............................................296
XXIII
D. İŞLETME HAKKI DEVRİ ...................................................297
1. İşletme Hakkı Devrinin Mahiyeti ..........................................297
2. İşletme Hakkı Devrinin Tanımı .............................................298
3. Devlet Mallarının İşletme Hakkı Devri ile
Değerlendirilmesi ..................................................................300
E. GELİR ORTAKLIĞI SENEDİ İHRACI ..............................305
1. Gelir Ortaklığı Senedi İhracının Mahiyeti ............................305
2. Gelir Ortaklığı Senedinin Tanımı .........................................306
3. Devlet Mallarının Gelir Ortaklığı Senedi İhracı ile
Değerlendirilmesi .................................................................307
SONUÇ………………………… ……………………………….309
KAYNAKÇA ................................................................ ..............320
XXIV
TABLOLAR
Tablo
No :
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Tablonun Başlığı
:
Sayfa
No:
Taşınmaz Mal Satış Gelirleri (YTL.)...................... 190
Taşınır Mal Satış Gelirleri (YTL.).......................... 215
Taşınmaz Mallar Kira Gelirleri (YTL.) .................. 226
Tesis Edilen İrtifak Haklarının Sayısal
Dağılımı (Adet)....................................................... 237
Ecrimisil Gelirleri (YTL.)....................................... 245
Kamuya Terk Edilen Hazine Mallarının
Dağılımı (Adet- M2)................................................ 258
Bedelsiz Devredilen Hazine Mallarının
Dağılımı (Adet- M2)................................................ 264
Devlet Malları Gelirlerinin Toplam Bütçe
Gelirlerine Oranı (YTL., %) ................................... 265
Yap-İşlet-Devret Modeli ile Gerçekleştirilen
Yatırım Projeleri (Adedi ve Proje Maliyeti)........... 288
Maden ve Petrol Hakkı ve Payları (000 YTL.) ...... 304
XXV
XXVI
KISALTMALAR
A.B.D.
a.g.b.
a.g.e.
a.g.et.
a.g.m.
a.g.r.
a.g.t.
A.İ.T.İ.A.
A.J.D.A.
A.M.K.D.
A.S.O.
A.Ü.
Bkz.
C.J.E.G.
Ç.E.D.
Çev.
D.İ.B.
D.P.T.
D.S.İ.
E.
G.Y.O.
G.Ü.
İ.İ.B.F.
İ.Ü.
J.C.P.
: Amerika Birleşik Devletleri
: Adı geçen bildiri
: Adı geçen eser
: Adı geçen etüd
: Adı geçen makale
: Adı geçen rapor
: Adı geçen tez
: Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi
: Actualite Juridique Droit Administratif
: Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi
: Ankara Sanayi Odası
: Ankara Üniversitesi
: Bakınız
: Cahier Juridique De L’Electricite Et De Gaz
: Çevresel Etki Değerlendirmesi
: Çeviren
: Diyanet İşleri Başkanlığı
: Devlet Planlama Teşkilatı
: Devlet Su İşleri
: Esas
: Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı
: Gazi Üniversitesi
: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
: İstanbul Üniversitesi
: Jurisclasseur Periodique
XXVII
K.
: Karar
K.D.V.
: Katma Değer Vergisi
K.H.K.
: Kanun Hükmünde Kararname
K.V.
: Kurumlar Vergisi
M.P.M.
: Milli Prodüktivite Merkezi
M.Ü.
: Marmara Üniversitesi
R.D.P.
: Revue Francaise De Droit Public
R.F.D.A.
: Revue Francaise De Droit Administratif
R.G.
: Resmi Gazete
s.
: Sayfa
S.P.K.
: Sermaye Piyasası Kurulu
T.B.M.M.
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
T.O.B.B.
: Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
T.O.D.A.İ.E. : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
T.R.T.
: Türkiye Radyo Televizyon
T.Ü.R.M.O.B. : Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler
ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği
TÜSİAD
: Türk Sanayici ve İş Adamları Derneği
Y.G.K.
: Yargıtay Genel Kurulu
Y.H.G.K.
: Yargıtay Hukuk Genel Kurulu
Y.İ.B.H.G.K. : Yargıtay İçtihatları Birleştirme Hukuk Genel
Kurulu
Y.K.D.
: Yargıtay Kararları Dergisi
V.D.
: Ve Diğerleri
XXVIII
GİRİŞ
Kamu maliyesi teorisinin, kamu gelirleri çözümlemelerinde vergi
ve borçlanma gelirleri yanında, vergi dışı normal gelirler bağlamında
devlet mallarından sağlanan gelirler de bulunmaktadır.
Devlet malları gelirleri kategorisi içerisine devletin sahip olduğu
veya egemenlik yetkisinin bir sonucu olarak tasarrufunda bulundurduğu
çeşitli türdeki mallardan elde ettiği gelirler girmektedir.
Devlet malları gelirlerinin kamu gelirleri içerisindeki önemi;
zamana, ülkelere ve uygulanan ekonomik ve mali politikalara göre
değişiklikler göstermektedir. Diğer taraftan devlet mallarının kamu
hizmetlerine ve kamunun kullanımına tahsisli olup olmaması da söz
konusu gelirleri etkilemektedir. Örneğin kamu hizmetine tahsisli bir
hükümet konağı devlete gelir temin etmezken, devlete ait tapulu bir arazi
satıldığı veya kiraya verildiğinde devlete gelir temin etmektedir. Konuya
bu açıdan bakıldığında devlet mallarının etkin ve verimli bir şekilde
kullanımı ve değerlendirilmesi, kamu finansmanı politikalarını
etkilemektedir. Bunun yanında devlet malları bir bakıma devletin sabit
sermayesi durumundadırlar.
“Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi” başlıklı bu çalışma ile kamu gelirlerinde sürekli ve düzenli
artışlar sağlanması ve sürdürülmesi çerçevesinde, devletin sahip olduğu
veya değişik biçimlerde tasarrufunda bulundurduğu kamusal nitelikli mal
ve alanların mali potansiyeli ön planda tutularak bunların kamu
finansmanı amacıyla değerlendirilmesinde alternatif yol ve yöntemler
ortaya konulmaktadır.
Ülkemizin özellikle son yıllarda karşı karşıya kaldığı kamu
finansmanı ihtiyacı, vergiler yanında diğer finansman kaynaklarının da
harekete geçirilmesini zorunlu kılmaktadır.
Sözkonusu finansman kaynaklarından biri de hiç kuşkusuz devlet
mallarıdır.
1
Zira ülkemiz öteden beri malvarlığı açısından önemli bir potansiyele
sahiptir. Söz konusu malvarlığı potansiyelinin başında devlete ait araziler
gelmektedir. Osmanlı toprak sisteminin (miri arazi rejimi) bir sonucu
olarak tamamı devlete ait bu araziler, olduğu gibi Türkiye
Cumhuriyeti’ne intikal etmiştir. Türkiye’nin yüzölçümünün % 45,2’sini
oluşturan 360.600 kilometrekaresi devletin hüküm ve tasarrufu altındaki
yerler, % 8,5’ini oluşturan 66.335 kilometrekaresi Hazinenin özel
mülkiyetindeki tapulu taşınmaz mallardır. Bunlara, diğer kamu kurum ve
kuruluşlarının özel mülkiyetindeki taşınmaz mallar da dahil edildiğinde
ülkemizin yüzölçümünün yaklaşık % 60’ının Devletin mülkiyetinde veya
tasarrufunda olduğu görülmektedir.
Bunların yanında, kamu kurumlarına ait 275.000 civarında
lojman, 3000 civarında sosyal tesis mevcut bulunmaktadır. Bunlara
ilaveten spor kompleksleri, paralı otoyol ve köprüler, yeraltı ve yerüstü
zenginliklerini oluşturan ormanlar, madenler,denizler, göller, akarsular
ve bunların kıyıları, termik ve hidroelektrik santraller ile tek tek
sayılamayacak diğer tesis ve işletmeler daha rasyonel bir şekilde
değerlendirildiğinde kamu finansmanına çok daha fazla katkıda
bulunacakları düşünülmektedir.
Yine bu çerçevede, devletin sahip olduğu veya egemenlik
yetkisinin bir sonucu olarak, bir şekilde tasarrufta bulunduğu taşınır
malları da bulunmaktadır. Taşıtlar, gümrüğe terkedilen eşyalar,
müzelerdeki kültür ve tabiat varlıkları bu bağlamda sayılabilen bazı mal
türleridir.
Ayrıca hava sahası, telsiz ve gsm hatları gibi görünmez kamusal
alanlar da değerlendirme noktasında ele alındığında konunun önemi daha
da artmaktadır.
Bu çalışma ile devletin malvarlığı potansiyelinin sosyal ve
ekonomik işlevleri yanında önemli bir yeri olan mali işlevleri ön plana
çıkarılmaktadır.
Kamu hizmetlerinin görülmesi açısından devlet malları teorisinin
kapsamında bulunan, ancak sağladıkları gelirler nedeniyle de kamu
2
maliyesi teorisinin alanına giren devlet malları, her iki teorinin ilkeleri
gözönünde bulundurularak kamu finansmanı açısından alternatif
değerlendirme modelleri çerçevesinde yeniden ele alınmaktadır. Bu
bağlamda devlet malları gelirleri, vergi gelirlerine alternatif olarak
düşünülmediği gibi devlet mallarının, kamu hizmetlerine ve kullanımına
sunumunu ifade eden sosyal ve ekonomik işlevleri de gözden uzak
tutulmamıştır.
Çalışmanın amacını genel olarak yukarıda belirtilen taşınır ve
taşınmaz mallarla mülkiyete elverişli olmayan kamusal alanların kamu
finansmanı açısından değerlendirilmesi olarak belirledikten sonra, daha
ayrıntılı amaçlara, yani özel olarak tezin cevaplandırmasını hedeflediği
sorulara değinmek gerekmektedir.
Bu bağlamda;
1) Öncelikle devlet malları kavramı günün koşullarına göre
yeniden tanımlanmaktadır. Zira, devlet malları, artık eskiden olduğu gibi
sadece görünür (maddi) mallardan ibaret değildir. Artık, görünmez bir
takım kamusal alanlar da bu kapsama dahil edilmeye başlanmıştır. Bu
yönde son yıllarda ortaya konulan sınırlı da olsa bir takım kuramsal
görüşlerin yerine oturtulmasına çalışılmıştır. Bu anlayış teoride tam
olarak yer almamış olmakla birlikte, kimi ülkeler başta elektromanyetik
dalgalar olmak üzere, görünmez kamusal alanlardan finansal amaçlı
olarak yararlanma yoluna koyulmuşlardır. Hatta mevzuatlarında gerekli
düzenlemeleri de yapmaya başlamışlardır. Hukukun teoriyi zorlamaya
başlamasıyla gelişen bu olgu, bu tezin başlıca hipotezlerinden birini
oluşturmuştur.
2) Devlet malları kavramının, yeniden tanımlanmasının ardından,
teorik açıdan devlet mallarının sınıflandırılması yapılmıştır. Bu
çerçevede devlet mallarının işlevsel açıdan sınıflandırılmasında devletin
kamu malı- devletin özel malı ayrımına ilişkin yaklaşımlar açıklanmıştır.
Diğer taraftan devlet malları teorisinin en önemli kurumlarından birisi
olan tahsis kavramı da bu tezin sınırları ölçüsünde açıklanmıştır.
Ülkemizde devletin özel mallarının yarısından fazlasının tahsisli olması,
3
bu malların finansal potansiyelini azaltmaktadır. Devlet mallarının
işlevsel açıdan sınıflandırılmasında devletin kamu mallarını oluşturan,
hizmet malları, orta malları ve sahipsiz malları ile devletin özel malları
üzerindeki hakkın niteliği, gerek devlet yönünden gerekse kişiler
yönünden açıklanarak, devletin ve kişilerin bu mallardan yararlanma
biçimleri ortaya konulmuştur.
3) İdare hukukunun devlet mallarını genel olarak “kamu
hizmetleri” ile özdeşleştiren geleneksel anlayışına göre bu mallara salt
ekonomik ve sosyal açıdan bakılmaktadır. Oysa devlet malları, mali
işlevleri gereği aynı zamanda birer kamusal kaynak durumundadırlar.
Bunların gereği gibi değerlendirilmemesi, kaynak kullanımında etkinlik
açısından bir zaaf oluşturmaktadır. Bu çerçevede devlet mallarının
işlevleri analiz edilirken, kamu maliyesi teorisinin, kamu gelirleri
çözümlemeleri kapsamında, devlet mallarının gelirlerine dikkat
çekilerek, yeni bir anlayış tarzı getirilmesinin gerekliliği ortaya
konulmuştur. Kaldı ki devlet mallarının mali işlevlerinin bir sonucu
olarak elde edilen kamu gelirleri, “kamu hizmetleri”nin gerçekleştirilmesinde kullanıldığından, söz konusu malların işlevleri arasında tercih
sıralamasının pratik yararı bulunmamaktadır.
4) Devlet malları kavramı konusundaki teorik açıklamaların
ortaya konulmasından sonra, devlet mallarının yönetimi çerçevesinde
Türk hukuk sisteminin devlet mallarına bakışı irdelenerek,
mevzuatımızdaki yanlış algılamalara dikkat çekilmiştir. Bu bağlamda
ülkemizdeki mevzuat karmaşasına da değinilerek devlet mallarının
Fransa ve A.B.D’de olduğu gibi genel bir kanunla düzenlenmesi
tartışmaya açılmıştır. Devlet mallarının mali amaçlı değerlendirilmesini
zorlaştıran en önemli nedenlerden birisi de ülkemizdeki söz konusu
malların mevcut karmaşık hukuki yapısıdır. Zira bugün için yürürlükteki
ikiyüzden fazla kanun devlet mallarının yönetimini ilgilendirmektedir.
Devlet mallarının yönetimi çerçevesinde devlet mallarının
yönetimi ile ilgili kurum ve kuruluşlar, devlet mallarının izlenmesi,
bakımı, onarım ve korunması ile denetimi de eleştirel ve analitik bir
4
bakışla açıklanmıştır. Devlet mallarının izlenmesi bağlamında Türk
devlet muhasebesi sistemi içerisinde yeni oluşturulmaya başlanan mal
muhasebesinin yokluğu nedeniyle söz konusu malların envanter
çıkarılmasına esas rayiç değerleri tespit edilememiş, hem miktarı
belirlenememiş, hem bunlardan amortisman ayrılamamış, hem de
kodlama sistemi olmadığından niteliksel ayrımı yapılamamıştır.
Uluslararası mali standartlar temelinde, bu sorunlara yönelik çözüm
önerileri de tezin hipotezleri arasında bulunmaktadır.
5) Nihayet devlet mallarının finansal amaçlı değerlendirilmesinde, geleneksel değerlendirme yöntemleri yanında, alternatif
değerlendirme yöntemlerinin ortaya konulması da önemli hipotezlerden bir diğeridir. Zira devlet mallarının finansal amaçlı
değerlendirilmesi noktasında, genellikle söz konusu malların, satışı veya
kirada ise kiralarının artışı gündeme getirilmektedir. Bu türlü anlayışlar
“günlük kaygılar” la gündeme getirildiğinden, amaçlanan sonuçları
vermemektedir.
Bu nedenlerle, devlet mallarının, satış, kira, irtifak hakkı tesisi ve
ecrimisil uygulaması gibi geleneksel değerlendirme yöntemleri yanında;
-Gayrimenkul yatırım ortaklığı,
-Yap-işlet-devret modeli,
-Kat karşılığı arsa verilmesi,
-Gelir ortaklığı senedi ihracı,
-İşletme hakkı devri
gibi alternatif yöntemlere de olanak sağlayan yeni bir model
ortaya konulmaktadır.
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
noktasında, “devlet malları” kavramı, bir takım sınırlamalar çerçevesinde
inceleme konusu yapılmaktadır.
Kamu finansmanı kavramı, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının
bütçelerinde veya finansman programlarında yer alan kaynaklardan
sağlanan gelirleri ifade etmekle birlikte bu eserde, kamu iktisadi
5
teşebbüsleri, döner sermaye işletmeleri ve yerel yönetim kuruluşlarının
malları çalışmanın kapsamı dışında bırakılmıştır.
Kamu iktisadi teşebbüsleri her ne kadar kamu yönetimi içinde yer
almakta ise de gerek kuruluş ve teşkilat yapıları, gerekse işlevleri ve
amaçları bakımından kategorik olarak oldukça farklı bir konumda
bulunmaktadırlar. Diğer taraftan bu kuruluşların bir çoğu özelleştirme
kapsamına alınmışlar veya alınmaya devam edilmektedir. Bu nedenlerle
kamu iktisadi teşebbüslerinin malları çalışmanın kapsamı dışında
tutulmuştur. Ülkemizde kurulu döner sermaye işletmeleri de 2007 yılı
sonuna kadar tasfiye edileceğinden çalışmanın kapsamına alınmamıştır.
Yerel yönetim kuruluşlarının (belediyeler, il özel idareleri ve
köyler) mallarının önemli bir kısmının bu kuruluşların kamu (hizmet)
malı olması, yani yaptıkları kamu hizmetine tahsisli olmaları ve az
sayıdaki özel mallarının ise daha çok kurdukları iktisadi teşekküllere ait
olmaları nedeniyle konumuzun dışında bırakılmışlardır. Diğer taraftan bu
kuruluşların sayılarının çok fazla olmaları nedeniyle sağlıklı verilerin
elde edilmesi kaygısı da bir etken olarak belirtilebilir.
Bu sınırlamalar ışığında çalışmanın kapsamı, genel ve katma
bütçeli kurum ve kuruluşlarla, bağımsız bütçeli kuruluşlara (sosyal
güvenlik kuruluşları dahil) ait mallarla sınırlandırılmıştır. Bu itibarla
yukarıda belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetinde ve
kullanımında bulunan her türlü mallarla mülkiyete elverişli olmayan
kamusal alanların, finansal amaçlı olarak değerlendirilmesi noktasında bu
mal ve alanların mevcut potansiyeli yanında muhtemel potansiyeli de
tartışma konusu yapılmıştır.
Çalışmanın yazılmasında izlenen yöntemi “konunun esası” ve
“konunun şekli” bakımından ayrı ayrı ifade etmek gerekmektedir.
“Konunun esası” na ilişkin olarak izlenen yöntemi, ortaya
konulan alternatif modelin bütünüyle devlet malları teorisinin belirlediği
kurum ve kurallara uygun olması şeklinde özetlemek olanaklıdır. Zira
devletin tüm mallarına finansal amaçlı olarak bakıldığında, söz konusu
malların “kamu hizmetleri” ne ve “kamunun kullanımı” na doğrudan
6
tahsisi sınırlanacak, bu durum ise kamu özgürlükleri açısından
sınırlamalar getirebileceği gibi kamu hizmetlerinin yürütülmesinde de
önemli sorunlara yol açabilir. Bu nedenlerle devlet mallarının mali
işlevleri ön plana çıkarılırken, hiçbir şekilde söz konusu malların sosyal
ve ekonomik işlevleri gözden uzak tutulmamıştır.
Diğer taraftan, devlet malları teorisi ile ilişkileri ve bağlantıları
bulunan; çevre ve korunması, kentleşme ve gecekondulaşma, orman ve
kıyılar gibi kamusal alanların rant amaçlı tahrip ve işgali, seyahat ve
yerleşme hürriyetlerinin geliştirilmesi, tarihi eserlerin korunması ve
bunlardan yararlanılması gibi günümüzün başlıca gündem maddeleri de
gözden kaçırılmamıştır.
Bu çalışma ile önerilen model aşağıdaki özellikleri taşımaktadır :
-Önerilen model, çağımızın ihtiyaç ve anlayışına uygun olarak
tanımlanan devlet malları ve tahsis kavramları ve bu kavramlara ilişkin
genel kabul görmüş yaklaşımlar çerçevesinde biçimlenen teorik temellere
dayandırıldığından, bilimsel bir modeldir.
-Önerilen model, geleneksel ve alternatif
yöntemlerinden oluştuğundan karma bir modeldir.
değerlendirme
-Önerilen model, mevcut modelin eleştirisine ve irdelenmesine de
olanak verdiğinden, analitik bir modeldir.
-Önerilen model, mevcut uygulamanın revizyona tabi tutulmasını
ve alternatif değerlendirme yöntemleri uygulamasını gerekli
gördüğünden, normatif bir modeldir.
“Konunun şekli” bakımından eser üç ana bölümde ortaya
konulmuştur.
“Devlet Malları, (Kavramlar, Sınıflandırma ve İşlevleri)
başlıklı birinci bölümde çalışmanın teorik çerçevesi çizilmeye
çalışılmıştır. Bu kısım üç kısımdan oluşmaktadır. Bunlar, “Devlet
Mallarına İlişkin Kavramlar”, “Devlet Mallarının Sınıflandırılması” ve
“Devlet Mallarının İşlevleri” başlıklı kısımlardır.
7
“Devlet Mallarının Yönetimi” başlıklı ikinci bölümde, yargı
kararlarından yararlanılarak Türk hukuk sisteminde devlet malları
kavramı ile birlikte ülkemizde devlet mallarının yönetimine ilişkin
konular açıklanmıştır. Bu bölüm “Türk Hukuk Sisteminin Devlet
Mallarına Bakışı”, “Devlet Mallarının Yönetimi ile İlgili Kurum ve
Kuruluşlar”, “Devlet Mallarının İzlenmesi”, “Devlet Mallarının Bakımı,
Onarımı ve Korunması” ve “Devlet Mallarının Denetimi” başlıklı
kısımlardan oluşmaktadır.
“Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi (Yeni bir model)” başlıklı son bölümde ise söz konusu
malların rasyonel bir şekilde değerlendirilmesi amacıyla, mevcut
değerlendirme (nemalandırma) yöntemlerinden sürdürülebilir olanlarla,
önerilecek alternatif yöntemlerden oluşan yeni bir model ortaya
konulmaktadır. Bu bölüm, “Devlet Mallarının Geleneksel Değerlendirme
Yöntemleri” ve “Devlet Mallarının Alternatif Değerlendirme
Yöntemleri” başlıklı kısımlardan oluşmaktadır. Çalışma, genel bir
değerlendirmenin yapıldığı “sonuç” la tamamlanmıştır.
8
BİRİNCİ BÖLÜM
DEVLET MALLARI
(KAVRAMLAR, SINIFLANDIRMA VE İŞLEVLERİ)
I. DEVLET MALLARINA İLİŞKİN KAVRAMLAR
A. GENEL AÇIKLAMA
Devletin, kamu hizmetlerinin karşılanmasında bu hizmetlerin
öznel aracı olan personel ve örgütlenme yanında, söz konusu hizmetlerin
nesnel aracı olan çeşitli türdeki mallara da ihtiyacı bulunmaktadır.
İster kamu hizmetlerinin karşılanmasında kullanılsın, ister halkın
kullanımda olsun, isterse hiçbir hizmet ve işte kullanılmasın veya
finansal amaçlı olarak gelirinden faydalanılsın tüm devlet malları
hukuksal bakımdan özel mülkiyetteki mallardan farklı olduğu gibi kendi
aralarında da farklılıklar göstermektedir. Örneğin kamu hizmetlerine
tahsis edilmiş bulunan bir okul veya hastane, kamunun (halkın) ortak
yararlanmasına açık bir park veya deniz kıyısı, idareye gelir sağlayan
kiralanabilir bir tarım arazisi birbirinden farklı nitelikteki mallardır (1).
Keza koruma altına alınan kültür ve tabiat varlıkları, mülkiyete elverişli
olmayan deniz, akarsu, hava sahası ve frekans hatları gibi kamusal
alanlar da değişik kategorilerdeki şeylerdir.
Gerçekten devlet malları genel kategorisi, farklı işlevleri olan
birçok mal türünü içermektedir. Bu malların elde edilmesi, elden
çıkarılması ve bunlardan yararlanılması farklı hükümlere bağlı
bulunmaktadır. Yine bu çerçevede çeşitli mal türleri, işlevlerinin gerekli
kıldığı veya malın niteliğinden kaynaklanan özel düzenlemelere ihtiyaç
göstermektedir.
(1)
Sadık Kırbaş, Devlet Malları, Birlik Yayıncılık, Ankara, 1985, s. 1.
9
B. KULLANILAN KAVRAMLAR
Oldukça dağınık türleri ve farklı işlevleri bulunan devlet
mallarının hepsini birden aynı tanım veya hukuki rejim içine sokmak
büyük güçlük arzetmektedir (2).
Öyleki bu güçlük sadece teorik çerçevede kalmayıp, hukuksal
düzenlemelere ve yargı kararlarına da yansımış bulunmaktadır.
Çağımızın ihtiyaç ve koşullarının zorlamasıyla görünmez kamusal
alanların da kapsama dahil edilmeye başlanmasıyla çağdaş bir boyut
kazanan söz konusu mallar hangi çatı altında toplanabilir ?
En isabetli yaklaşım tarzı, söz konusu malların tümünü, devlet
malları genel başlığı altında toplamaktır. Zira bu tezin hipotezlerinden
birisi de devlet malları kavramını yeniden tanımlayarak, günümüzde
önemli finansman potansiyeli oluşturan elektromanyetik alanlardan bu
amaçla yararlanmaya zemin hazırlamaktır.
Bu çerçevede devlet malları teorisinin doğduğu ve geliştiği
Fransa’da (3) teorisyenler tanım yapmak yerine, devlet mallarını
gruplandırarak bunların mahiyetlerini açıklamayı tercih etmişlerdir.
İdare hukuku alanında Fransa’dan etkilenmiş olan ülkemizde
yazarların bir kısmı devlet malları kavramını tanımlamaya gayret
ederken, bir kısmı da tanım yapmaksızın Fransız teorisyenlerinin yaptığı
gibi onları sınıflandırmak suretiyle hukuki özelliklerini açıklamayı tercih
etmişlerdir. Ancak bunu yaparken aralarında bir terminoloji birliği de
kuramamışlardır. Bu bağlamda kimi yazarlar devlet malları, kimileri
kamu malları, kimileri de idare malları gibi kavramları kullanmışlardır.
Bunlar dışında ülkemize özgü olarak hazine malları (4) ve milli emlak (5)
kavramları da kullanılmaktadır.
(2)
(3)
(4)
(5)
İl Han Özay, Gün Işığında Yönetim, Alfa Yayını, İstanbul, 1996, s. 573.
Aydın Gülan, Kamu Mallarından Yararlanma Usullerinin Tabi Olduğu Hukuki
Rejim, Alfa Yayını, İstanbul, 1999, s. 7.
Bkz. Salahaddin Kardeş, Hazine Malları, Maliye Bakanlığ ı APK Kurulu Yayını
No: 1999/350, Ankara, 1999.
Bkz., Sinan Erdemli-Cemal Nuri Tan, Milli Emlak, TOBB Yayını, Ankara, 1964.
10
Bununla birlikte teorik olarak bu kavramlardan en çok
kullanılanlar, idare malları, kamu malları ve devlet malları kavramlarıdır
1. İdare Malları Kavramı
İdare malları kavramı tercih edilerek yapılan tanımlamaya göre,
“idarenin malları, doğrudan doğruya veya dolayısıyla kamuya menfaat
sağlamak için kullanılması veya yararlanılması söz konusu olan
mallardır” (6). Bu tanım, ancak idare kavramının tüm kamu kurum ve
kuruluşlarını içermesi halinde anlamlı olabilir. Zira idare dar anlamda
algılandığı takdirde sadece yürütme organı anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, idare malları, eskiye nazaran günümüzde daha az
kullanılmaya başlanmıştır. Bunun en önemli nedeni belki de devlet
malları kavramını tümüyle kapsayamamasıdır. Zira idare malları
denilince ilk önce, yasama ve yargı organlarının dışında kalan, kabaca
yürütme organına dahil birimlerin malları akla gelmektedir. Oysa yasama
ve yargı teşkilatlarının kullandığı “idare malları” da vardır. Kavram
içerik olarak dardır.
Bu nedenlerle idare malları kavramı tercih edilmemektedir.
2. Kamu Malları Kavramı
Kamu malları günümüzde ençok kullanılan kavramlardan biridir.
Kamu malları kavramı esas itibariyle, kamu hizmetlerine tahsis
edilen mallarla, halkın kullanımına doğal nitelikleri gereği sunulan
malları kapsamaktadır.
Kamu malları kavramı, kimi zaman kapsama giren mallar
gruplandırılarak (analitik yolla) tanımlanmış, kimi zaman da bu mal
gruplarını içerecek şekilde (sentez yoluyla) bütünsel tanımlamalarla
açıklanmıştır.
(6)
Hamza Eroğlu, İdare Hukuku, AİTİA Yayını, Ankara, 1978, s.312.
11
Kapsama giren malların gruplandırılması suretiyle yapılan
tanımlamaya göre “kamu malları, kabaca devlete ait olan mallar
demektir”. Bunlar aşağıda sıralanan türdeki mallardan oluşur (7):
-Kamu hizmetlerinin aracı durumunda olanlar,
-Doğal kaynak niteliği taşıyanlar,
-Herkesin yararlanmasına açık tutulanlar,
-Hiç kimsenin egemenliğine bırakılmayacak olanlar,
-Kamu kurumlarının özel mülkiyetinde olanlar,
Burada hem tanımlama, hem de sınıflandırma hatası
bulunmaktadır. “Kamu malları kabaca devlete ait olan mallardır”
denilmekle kamu malları kavramı ile devlet malları kavramı
özdeştirilmektedir. Oysa, kamu malları, devlet malları genel kategorisi
içinde bir alt kavramı oluşturmaktadır. Zira devlet malları genel
kategorisi içinde devletin kamu malları ile birlikte devletin özel malları
da bulunmaktadır.
Diğer taraftan mal grupları içinde yer alan “kamu kurumlarının
özel mülkiyetinde olanlar” kamu malı değildirler. Bunlar Devletin özel
mallardır.
Kapsama giren malları gruplandırarak kamu malları kavramını
tanımlayan başka yazarlar da bulunmaktadır (8).
Kamu malları kavramı, sentez yoluyla da tanımlanmaktadır. Söz
konusu tanımlamalardan birisi şöyledir (9):
“Kamunun doğrudan doğruya ortak yararlanmasına ve
kullanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan (sahipsiz mallar) ile devlet
(7)
(8)
(9)
A.Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, 10. Baskı, Ankara, 1997,
s. 227.
Bkz., Jean Dufau, Le Domaine Public, Edition, Le Moniteur, Paris, 2001. Jean
Pierre Lebreton,Le Domaine Public, Edition, Documantation, Paris, 1998.
Akın Düren, İdare Malları, A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını No: 373, Ankara, 1975, s.
45.
12
ya da bir kamu tüzel kişisi tarafından kamunun doğrudan doğruya
yararlanmasına ve kullanmasına tahsis edilen (orta malları) ve bir kamu
hizmetinin vasıtası olmak üzere bu hizmete tahsis edilen mallara (hizmet
malları) kamu malları denir”.
İsabetle yapılan bu tanıma göre, sağladıkları gelirler nedeniyle,
dolaylı olarak kamu hizmetlerine yararlı olabilen devletin özel malları
kapsam dışında kalmaktadır.
Kamu malları kavramına devletin sadece kamu hukukuna tabi
malları (hizmet malları, orta malları ve sahipsiz mallar) girmektedir.
Diğer bir ifade ile devletin özel mülkiyetine giren malları bu kapsamda
yer almamaktadırlar.
Oysa bu eserin amacı, devletin tüm mallarının (kamu-özel)
finansal amaçlı değerlendirilmesinde yeni yaklaşım ve modeller ortaya
koymaktır. Kamu malları kavramı bu eserle, kamu finansmanı açısından
değerlendirilmesi amaçlanan tüm malları içermediğinden, yani sadece
devletin kamu mallarını içerdiğinden tercih edilmemektedir.
Yukarıda belirtilen nedenlerle kamu malları kavramı bu eserde,
münhasıran kapsadığı alandaki mallar için kullanılacaktır.
3. Devlet Malları Kavramı
Devlet malları kavramı yukarıda değinilen tüm kavramların en
kapsamlısıdır. Zira devlet malları genel kategorisi içerisine tüm kamu
kurum ve kuruluşlarının sahipoldukları veya hüküm ve tasarrufunda
bulundurdukları mal ve alanlar girmektedir. Bu mal ve alanların içinde
hem devletin kamu malları, hem de devletin özel malları bulunmaktadır.
İdare hukuku ve devlet malları konusunda önemli eserleri bulunan
Ord.Prof.Sıddık Sami Onar, devlet malları kavramını şu şekilde
tanımlamıştır (10).
(10)
Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, İstanbul, 1966. s.
1287.
13
“Gerek amme hizmetlerine doğrudan doğruya tahsis edilmiş
bulunan ve gerek temin ettiği mali menfaatler ve saire dolayısıyla istifade
edilen tekmil mallardır”.
Ancak, tanımda geçen “amme hizmetlerine doğrudan doğruya
tahsis edilmiş” ibaresi, pratik tecrübelerin kazandırdığı teorik bulgularla
örtüşmemektedir. Zira kamu mallarından bir kısmı (hizmet malları)
doğrudan değil, ancak yasal veya yönetsel bir işlemle, yani dolaylı olarak
tahsis edilmektedir. Diğer bir kısmı (orta malları) öncesi bilinmeyen bir
zamandan beri kamunun kullanımına gelenek icabı tahsislidirler. Kamu
mallarından sahipsiz yerler ise herhangi bir tahsise gerek kalmadan,
yasaklayıcı bir engel yoksa, doğal nitelikleri gereği halkın kullanımında
bulunmaktadırlar.
Devlet malları kavramı kullanılarak yapılan başka bir tanımlamada “devletin özel mülkiyetindeki mallarla, kamunun yararlanmasına
özgülenen hizmet mallarını ve kamunun ortak kullanımına ve
yararlanmasına açık olan sahipsiz ve orta mallarını kapsar” denilmektedir
(11)
. Bu tanım daha doğru ve kapsamlıdır. Tanımda geçen “devlet”
ibaresinin tüm kamu kurum ve kuruluşlarını, “sahipsiz mallar” ibaresinin
ise mülkiyete elverişli olmayan hava sahası, frekans hatları gibi
görünmez kamusal alanları da içerdiğini belirtmek yerinde olur.
Prof. Dr. Sadık Kırbaş, yapılabilecek tanımların eksik yanları
olabileceğine dikkati çekerek, tanım yapmak yerine devlet malları
kavramının ne anlama geldiğini ve içeriğini belirtmenin yararlı olacağını
vurgulamıştır. Yazar devlet malları kavramını tercih ederek, “devlet”
kavramını tüm kamu kurum ve kuruluşlarını içerecek şekilde geniş
anlamda düşünmektedir. Bu bağlamda devlet malları denilince de bu
kavramın kapsamına sadece devletin özel mülkiyetindeki mallar değil,
kamunun yararlanmasına tahsis edilen hizmet malları ile kamunun ortak
(11)
Abdurrahman Akdoğan - Sadık Kırbaş - Saygın Eyüpgiller, Açıklamalı Maliye ve
Vergi Sözlüğü, Birlik Yayınları, No: 3/1, Ankara, 1986, s. 43.
14
kullanımına ve yararlanılmasına açık sahipsiz ve orta malları da
girecektir (12).
Görülüyor ki devlet malları kavramı, ister kamu hizmetlerinde
kullanılsın, ister kamunun kullanımında olsun, ister hiçbir işte
kullanılmasın, isterse finansman amacıyla gelirinden yararlanılsın tüm
devlet mallarını içeren geniş bir kavramdır.
Bütün bu nedenlerle üst kavram olarak devlet malları kavramı
tercih edilmektedir.
Yukarıda yer alan açıklamalar ve gözlemler ışığında devlet
malları kavramını şöyle tanımlamak mümkündür:
Kamu kurum ve kuruluşlarının mülkiyetindeki mallarla
devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan her türlü alanlardır.
Tanımdan da anlaşılacağı üzere, devlet malları teorisinin
tanımladığı mal kavramı, eşya hukukunun tanımladığı mal kavramından
daha kapsamlıdır. Kaldı ki, günümüzün ihtiyaç ve zorlamalarıyla, eşya
hukukunda da mal kavramı eskiye nazaran daha geniş bir içerik
kazanmıştır.
Yukarıdaki tanımlamaya göre;
Kamu kurum ve kuruluşlarına ait mallar kapsamı içerisine, söz
konusu kurum ve kuruluşların mülkiyetinde bulunan tüm taşınmaz ve
taşınır mahiyetteki özel mallar girmektedir.
Devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan mallar kapsamı içerisine
ise, kamunun kullanımına sunulan ve özel mülkiyet dışında kalan taşınır
ve taşınmaz mallarla, özel mülkiyete elverişli olmayan görünür (denizler,
göller, dağlar gibi) ve görünmez kamusal alanlar (hava sahası,
elektromanyetik alanlar ve doğal güçler) girmektedir.
(12)
Kırbaş, a.g.e., s. 4.
15
II.DEVLET MALLARININ SINIFLANDIRILMASI
Devlet mallarının çok çeşitli ve değişik kategorilere tabi mal
(bina, arazi) ve alanlar (hava sahası, elektromanyetik dalgalar) olmaları
nedeniyle, tek bir hukuki kalıba sığdırmanın olanaksızlığına daha önce
değinilmişti. Bu itibarla, devlet malları teorik olarak bir takım kategoriler
çerçevesinde ele alınmakta, uygulamalar ve yargı kararları da bu
bölümde açıklanan teorik ayrım ve sınıflandırmalara göre şekillenmiş
bulunmaktadır. Devlet mallarının sınıflandırılmasının önemi, sözkonusu
malların kamu finansmanı açısından değerlendirilmesine temel
oluşturacak teorik alt yapının ortaya konulmasında yatmaktadır. Zira,
özellikle devlet mallarının işlevsel ayrımı çerçevesinde birinci kategoriyi
oluşturan devletin kamu malları, esas itibariyle kamu hizmetlerinin
yerine getirilmesinde ve kamunun (herkesin) ortak ihtiyaçlarının
giderilmesinde kullanılırken, ikinci kategoriyi oluşturan devletin özel
malları esas itibariyle finansal amaçlı olarak, yani devlete gelir sağlamak
amacıyla kullanılmaktadır.
A. DEVLET MALLARININ İŞLEVSEL AYRIMI
Devlet mallarının hepsi aynı nitelikte değildir. Bu mallardan bir
kısmı kamu hizmetleri ile ilgili olduğu gibi bir kısmı da kamunun
(herkesin) kullanımına bırakılmışlardır. Kamunun kullanım ve
hizmetinde olmayan yerler de bulunmaktadır. Devlet mallarından bir
kısmı ise kamu hizmetlerinin görülmesine dolaylı olarak katkıda
bulunurlar. Bunlardan devlete gelir temin edilerek, kamusal harcamaların
finansmanında kullanılırlar.
Görülüyor ki devlet mallarından bir kısmı işlevsel olarak
kamunun hizmetine veya kullanımına ayrılırken, daha az miktarda da
olsa diğer bir kısmı işlevsel olarak gelir amaçlı olarak kullanılmakta,
bunların kamu hizmetlerine katkısı dolaylı bir şekilde gerçekleşmektedir.
Bunlardan ilk kategoriyi oluşturanlara devletin kamu malı, ikinci
16
kategoriyi oluşturanlara ise devletin özel malı denilmektedir (13). Sonuç
olarak devlet malları işlevsel olarak devletin kamu malları ve devlet özel
malları olarak ikiye ayrılmaktadır. Devlet mallarının işlevsel olarak
ayrımının önemi, diğer bütün sınıflandırmaları da içermesinden
kaynaklanmaktadır. Devlet mallarının işlevsel olarak ayrımının bu tez
açısından önemi ise devletin kamu mallarının istisnai olarak, devletin
özel mallarının ise kural olarak finansal amaçlı kullanılmasından
kaynaklanmaktadır. Nitekim devletin kamu malları, ancak kullandırma
amacı güden değerlendirme yöntemleri (kira, irtifak hakkı tesisi, işletme
hakkı devri gibi) ile nemalandırılabilirken, devletin özel malları hem
kullandırma amacı güden değerlendirme yöntemleri ile hem de
mülkiyetin devri amacını güden değerlendirme yöntemleri (satış, trampa,
finansal kiralama gibi) ile nemalandırılabilmektedir. Tezin üçüncü
kısmında bu yöntemlere ayrıntılı olarak yer verilecektir.
Bu kısımda yapılan şey, sözkonusu ayrımın tarihsel geçmişinden
de yararlanarak, devlet mallarının işlevsel açıdan sınıflandırılmalarına
dayanak teşkil eden gerekçeleri, hem devletin kamu malları yönünden
hem de devletin özel malları yönünden açıklamaktır. Devlet mallarının
işlevsel açıdan ayrımının teorik temeli, iki önemli yaklaşımla
desteklenerek belirginleştirilmektedir. Böylece devlet mallarının işlevsel
ayrımının felsefi temelleri ortaya konulmuş olmaktadır.
1. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımının Tarihsel Gelişimi
Kamu hizmetlerinin görülmesine veya kamunun kullanımına
ayrılmış mallara kısacası devletin kamu mallarına idare hukuku
ilkelerinin uygulanması, kamusal hizmetlerin görülmesi için dolaylı
olarak gelirinden yararlanılan mallara, yani devletin özel mallarına ise
özel hukuk ilkelerinin uygulanması (14) ve her iki mal kategorisinin
(13)
(14)
Yves Brard, Domaine Public, Domaine Privé, Edition, Litec, Paris, 2002, s. 16-18.
André De Laubadere - Jean Claude Venezia - Yves Gaudemet, Droit Administratif,
LGDJ, 15. Edition, Paris, 1995, s. 332.
17
ayırdedilmesine yönelik yaklaşım ve kriterlerin ortaya konulması
devlet malları teorisinin felsefi temelini oluşturmuştur.
(15)
Gerçekten, devlet mallarından bir kısmının ayrı bir kategori teşkil
etmesi ve özel mülkiyet rejiminden ayrı bir takım hükümlere tabi olması
anlayışı, kamu hizmeti anlayışı ile paralel bir şekilde gelişmiş ve
genişlemiştir.
Bu çerçevede devletin kamu malları-özel malları ayrımı ve
bunlara uygulanacak olan hukukun farklılığı düşüncesi temel ekseni
oluşturmuş, çağımızda konu artık bu eksen etrafında ele alınarak
incelenmeye başlamış ve bir teori ortaya çıkmıştır.
Tarihi araştırma ve karşılaştırmalar ile aynı tür ihtiyaçların
geçmişte de benzer düzenlemelere yol açtığı devlet malları teorisine
yakın düzenlemelerin varlığı ortaya konulmasına rağmen yine de bu
teorinin yeni olduğu ve işlenme zeminine XIX. yüzyılın ilk yıllarında
oturduğu bilinmektedir (16).
Bununla birlikte söz konusu teorinin temel eksenini oluşturan
devlet mallarının kamu malları-özel malları ayrımı çerçevesinde yalnızca
gelirinden yararlanılan mallara özel hukuk,diğerlerine kamu yararı ve
kamu hizmetlerinin özellikleri nedeniyle kamu (idare) hukuku kuralları
uygulanması eskiden beri öngörülmüştür (17).
Nitekim Roma hukukunda mallar, öncelikle ikiye ayrılıyordu.
Bunlar, bugün devletin kamu malı olarak bilinen res extra commercium
(ticaret dışı mal) ve devletin özel malı olarak bilinen res in commercio
(ticari mal) dur (18). Devletin kamu malları da kendi içinde, ilahi hukuka
(15)
(16)
(17)
(18)
Sıddık Sami Onar, Türk Hukukunda Amme Emlaki Teorisi, (Ebul’ula Mardin’e
Armağan), İstanbul, 1944, s. 483.
Gülan, a.g.e., s. 4.
Düren a.g.e., s. 4.
Özcan Karadeniz - Çelebican, Roma Eşya Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara,
2000, s. 69.
18
tabi olanlar ve beşeri hukuka tabi olanlar şeklinde ikiye ayrıldıktan sonra,
bunlar daha alt kısımlara ayrılmıştır (19).
Benzer sınıflandırma İslam hukukunda da kendini göstermiştir.
İslam hukuku, devlet mallarını, özel mülkiyete elverişli olanlar
(özel mallar) ve özel mülkiyete elverişli olmayanlar (kamu malları)
şeklinde iki ana kategoriye ayırmıştır (20).
Arazi rejimine bakıldığında da görülmektedir ki, İslam hukuku,
devlete ait arazileri kamu arazisi ve devlet arazisi olarak önce ikiye
ayırmıştır. Mülkiyete elverişli olmayan kamu arazileri;
-Mevat arazi,
-Metruk arazi ve
-Vakıf arazi olarak sınıflandırılmıştır.
-Mülkiyete elverişli olan devlet arazileri ise;
-Ganimet arazisi,
-Fey arazisi ve
-Enfal arazisi olarak sınıflandırılmıştır (21).
İslam hukukunu bütün yönleriyle uygulamış olan Osmanlı Devletinde de devlet malları, emlak-ı umumiye (kamu malı) ve emlak-ı husu(19)
(20)
(21)
Bkz., Ziya Umur, Roma Hukuku Ders Notları, Beta Yayını, No: 215/102, 3.Baskı,
İstanbul, 1999.
Bkz., Fahri Demir, İslam Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Servet Dağılımı, Diyanet İşleri Başkanlığı Yayını, No: 250/36, Ankara, 1993. Celal Yeniçeri, İslam
İktisadının Esasları, Şamil Yayınevi, İstanbul, 1980. Ebu Ubeyd, Kitab-ül Emval,
Türkçesi: Cemalettin Saylık, Düşünce Yayınları, No: 34/1, 1.Baskı, İstanbul, 1981.
Ahmet Debbağoğlu, İslam İktisadına Giriş, Dergah Yayınları, No: 70/6, İstanbul,
1979.
Bkz., Ali Şafak, İslam Arazi Hukuku ve Tatbikatı (İlk Devirler), Türdav Yayını,
İstanbul, 1977, S.A. Sıddıki, İslam Devletinde Mali Yapı, Çeviren: Rasim
Özdenören, Fikir Yayınları, No: 2/1, İstanbul, 1972. Yunus Vehbi Yavuz, İslamda
Zekat Müessesesi, Türdav Yayınları, İstanbul, 1975. İrfan Mahmut Rana, Hz.
Ömer Döneminde Ekonomik Yapı, Çeviren: Ahmet Kot, Bir Yayıncılık, No: 27/5,
İstanbul, 1985. Ali Soylu, Kuran’a Göre Servet Dağılımı, A.Ü. Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 2001. Muhammed B. Es-Sadr,
İslam Ekonomi Doktrini, Çevirenler : M. Keskin, S. Ergün, Kontrol: İ.Yetiş,
Hicret Yayınları,İstanbul, 1978. Ebu Yusuf, Kitab-ül Haraç, Sadeleştiren: İsmail
Karakaya, Akçağ Yayınları, No: 25/1, Ankara, 1982.
19
siye (özel mal) olarak iki ana kategoriye ayrıldıktan sonra bunlar da daha
alt sınıflandırmalara tabi tutulmuştur (22).
Osmanlı Devleti, özellikle arazi hukuku alanında, devlet arazilerini özel arazi statüsünde bulunan öşür ve haraç arazileri bir yana
bırakılırsa, tamamen “miri arazi” şeklinde nitelendirmiştir. Miri arazinin
mülkiyeti devlete ait olmakla birlikte kullanımı bireylere bırakılmaktaydı. Ancak Tanzimat döneminde çıkarılan 1858 tarihli Arazi Kanunnamesi ülke topraklarını beş kısma ayırmıştır. Bunlar mülk arazi, vakıf
arazi, miri arazi, metruk arazi ve mevat arazidir. Bunlardan mülk arazi,
gerçek kişilere ait özel arazidir. Miri arazi ise devletin özel arazisidir.
Vakıf arazi, metruk (terkedilen) arazi ve mevat (ölü) arazi de devletin
kamu arazileridir. Osmanlı devletinin arazi (toprak) sisteminin, günümüzde bile emsaline az rastlanacak ileri bir model olduğu tüm
otoritelerce kabul edilmektedir (23).
(22)
(23)
Bkz., Halil Cin, Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin Bozulması, Boğaziçi
Yayınları, 2.Baskı, İstanbul, 1985. Süleyman Sudi, Defter-i Muktesid (Osmanlı
Vergi Düzeni, Hazırlayan: Mehmet Ali Ünal, Isparta, 1996. Maliye Bakanlığı,
İhsaiyat-ı Maliye (Maliye İstatistikleri), Derleyen: Erdoğan Öner, Çeviren:
Fehmi Tümer, A.P.K Kurulu Yayını, No: 2000/337, Ankara, 2000. Abdurrahman
Vefik Sayın, Tekalif Kavaidi (Osmanlı Vergi Sistemi), Maliye Bakanlığı, A.P.K
Kurulu Yayını, No: 1999/352, Ankara, 1999.
Bkz., Ahmet Akgündüz, Osmanlı Kanunnameleri ve Hukuki Tahlilleri, 1-7. Kitap,
Fey Vakfı Yayınları, No: 1-7, İstanbul, 1990. Ahmet Akgündüz-Said Öztürk,
Bilinmeyen Osmanlı, Osav Yayını, İstanbul, 1999. Ömer Lütfi Barkan, Osmanlı
İmparatorluğu Teşkilat ve Müesseselerinin Şer’iliği Meselesi, Osmanlı Sosyal ve
Ekonomik Tarihi (Tetkikler-Makaleler), İ.Ü. İktisat Fakültesi, Türk İktisat ve
İçtimaiyat Tarihi Araştırmalar Merkezi Yayını, No: 4214/565-3, Cilt: 1-2,
İstanbul, 2000. Erdoğan Öner, Mali Olaylar ve Düzenlemeler Işığında Osmanlı
İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali İdare, Maliye Bakanlığı, A.P.K
Kurulu Yayını No: 2001/359, Ankara, 2001. Mustafa Akdağ, Türkiye’nin İktisadi
ve İçtimai Tarihi, Cilt: 1-2 Tekin Yayınevi, İstanbul, 1979. Türkan Yeşilyurt,
Osmanlı Toprak Düzeni ve Halk Şiiri, Karşı Yayınları, No: 29/7, Ankara, 2001.
Maliye Bakanlığı, Osmanlı’dan Günümüze Maliye Teşkilatı ve Görevleri
Mevzuatı, Derleyen: Erdoğan Öner, Cilt: 1-2, Personel Genel Müdürlüğü Yayını,
No: 1998/1, Ankara, 1998. Galip Esmer, Mevzuatımızda Gayrimenkul Hukuku
ve Tapu Sicili, Tapu ve Kadastro Vakfı Yayını, Ankara, 1998.. Baheddin
Yediyıldız, Institution Du Vaqf Au XVIII. Siecle En Turquie, Etude SocioHistorique, Edition, Ministere De La Culture, No: 1188/62, Ankara, 1990. Coşkun
Üçok- Ahmet Mumcu- Gülnihal Bozkurt, Türk Hukuk Tarihi, Savaş Yayını,
Onuncu Baskı, Ankara, 2002. Coşkun Çakır, Tanzimat Dönemi Osmanlı Maliyesi,
Küre Yayını, İstanbul, 2001.
20
Değişik hukuk sistemi ve uygarlıklarında bu şekilde tezahür eden
devlet mallarına ilişkin anlayış ve uygulamalar, Dijon Hukuk Fakültesi
Eski Dekanlarından Victor Proudhon (24) un 1833 yılında yazdığı “Devlet
Malları Kitabı” adlı eseriyle devlet malları ikiye ayrılmak suretiyle
sistemleştirilmiş ve modern bir teori olarak ortaya çıkmıştır. Proudhon,
bunlardan bir kısmına kamuya yararlı olmaları nedeniyle devredilmezlik
ve haczedilmezlik kuralları ile korunması gerektiğini vurgulayarak kamu
malları adını verirken, öbür kısmına, kamuya daha az yararlı olmaları
nedeniyle korumaya gerek olmadığını belirterek milli mal adını vermiştir
(25)
.
Bu eksen etrafında şekillenen ve incelenmeye başlanan devlet
malları teorisine göre, devletin kamu malı-özel malı ayrımı kimi
farklılıklara rağmen Fransa’da olduğu gibi Almanya, İsviçre ve diğer
bazı Avrupa ülkeleri hukuk sistemleri için de geçerlidir (26). Türk hukuk
sisteminde de böyle bir yaklaşım mevcuttur.
2. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Gerekçeler
Devlet malları teorisinde, devletin kamu malları- özel malları
ayrımına esas teşkil eden bir takım gerekçeler vardır (27). Bu gerekçeler
devletin kamu malları ve devletin özel malları açısından farklılık
arzetmektedir. Zira devletin kamu malları açısından ayrımın temel
gerekçesi, bu malları kamu hizmetine ve ortak kullanıma her an hazır
tutmaya yönelik bulunurken, devletin özel malları açısından daha fazla
gelir sağlamak için bunların etkin kullanımı sözkonusudur.
(24)
(25)
(26)
(27)
Bkz., Victor Proudhon, Traite Domaine Public, Tome: 1-5, Dijon, 1833.
Philippe Godfrin, Droit Administratif Des Biens, Domaines, Travaux,
Expropriations, 5. Edition, Armand Colin, Paris, 1999, s. 4.
Eroğlu, a.g.e., s. 315-317.
Düren, İdare Malları, s. 16.
21
a. Ayrımın Devletin Kamu Malları Açısından Gerekçeleri
Devletin kamu malları açısından ayrımın bir takım gerekçeleri
vardır. Ancak bu gerekçelerin farklı nedenleri ve çıkış noktaları olsa bile
ortak özelliği “kamu yararı” dır. Kamu yararı ise, toplum yararı, ortak
çıkar, genel yarar gibi birbirinin yerine kullanılan kavramlarla anlatılmak
istenen, bireysel çıkardan farklı ve onun üstünde ortak bir yarardır (28).
(1) Kamu Mallarını Ayrıcalıklı Bir Korumaya Almak
Kamu mallarını ayrıcalıklı bir korumaya almanın gerekçesi, söz
konusu malları, her türlü tecavüzden koruma endişesidir. Gerçekten de
herkesin kullanım ve yararına sunulan, meydan, park, kıyı gibi yerlere,
bir takım gerçek ve tüzel kişilerce el atılması toplumsal yararla çelişir.
Hatta, devletin kendisinin de özel amaçlarla bu tür malları tasarrufuna
almak istemesi bile aynı sakıncayı doğurur (29). Bunun için devletin kamu
malları idare hukuku ilkeleriyle ayrıcalıklı bir takım hükümlerle özel
olarak korunurken, devletin özel malları özel hukuk çerçevesinde genel
olarak korunmaktadır.
(2) Kamu Mallarından Herkesin Yararlanmasını Sağlamak
Kamu mallarının özel mallardan ayrık tutularak söz konusu
malları daha fazla ve etkin bir korumaya tabi tutmak arzusu yanında,
kamunun (herkesin) bu mallardan ortak ve eşit şekilde yararlanması da
önemli bir gerekçeyi oluşturmaktadır. Zira devlete ait özel bir mal,
kamunun müşterek kullanım ve yararına sunulmadığından bu mal
getirdiği gelirler nedeniyle topluma ancak dolaylı bir katkı sağlayabilir.
Oysa devlete ait bir yeşil alandan herkes yararlanabilir.
(28)
(29)
Bkz., Anayasa Mahkemesinin 20.09.2000 tarih ve E. 1999/46, K. 2000/25 sayılı
kararı, RG : 04.10.2002/ 24896.
Onar, Amme Emlaki Teorisi, s. 532.
22
(3) Kamu Hizmetlerinin Kesintisiz Yürümesini Sağlamak
Kamu hizmetlerinin, diğer hizmetlerden en bariz farkı, bunların
sürekliliği ve kesintisizliğidir. Kamu hizmetlerinin bu niteliğinin
korunması ancak, idarenin hiçbir özel tasarrufa konu yapamayacağı bir
takım mallara sahip olması ile mümkün bulunmaktadır. Zira kamu
hizmetleri geliştikçe ve bunlara yön veren teknikler ilerledikçe hizmetle
bu hizmetlerin nesnel vasıtaları olan mallar arasındaki ilgi de sıklaşmakta
ve bu mallar hizmetin vazgeçilmez bir unsuru haline gelmektedir (30).
(4) Ulusal Servetin ve Kültürün Korunmasını Sağlamak
Devletin kamu malları-özel malları ayrımına esas teşkil eden
gerekçelerden birisi de ulusal serveti ve kültürü koruma arzusudur. Zira,
ulusal servetin ve kültürün bir parçasını teşkil eden değerli bir sanat
eserinin veya antikanın gelişigüzel yöntemlerle alınıp satılabilmesine,
rehin bırakılmasına veya zamanaşımı yoluyla iktisap edilmesine,
günümüz anlayışının izin vermeyeceğini belirtmek gerekir. Keza, ulusal
servet ve kültürün bir kısmını teşkil eden veya ondan ayrılması hizmetin
esasını ihlal edeceği uzman ve yetkili makamlarca kabul edilen malların
da bir kamu malı sayılması gerektiğine de kuşku bulunmamaktadır.
b. Ayrımın Devletin Özel Malları Açısından Gerekçesi
Devletin kamu malları- özel malları ayrımına ilişkin gerekçeler,
devletin özel malları açısından farklılık taşır. Devletin kamu mallarında
kamu hizmeti ve kamu yararı gibi kavramlar temel gerekçeyi
oluştururken, devletin özel mallarında gelir temini ön plana çıkmaktadır.
Bu noktada idare hukukunun kamu hizmetleri çözümlemeleri yerine
kamu maliyesi teorisinin devlet malları gelirleri çözümlemeleri devreye
girmektedir. Zira devletin özel malları, vergi gelirleri yanında önemli
(30)
Onar, a.g.e., s. 533.
23
finansman kaynağı oluşturmaktadırlar. Bu husus tüm kamu maliyesi
teorisyenlerince kabul gördüğü gibi uygulamada da yerini almıştır.
Devlet tüzel kişiliğinin yanında, yerel yönetim kuruluşları, sosyal
güvenlik kuruluşları ve ekonomik amaçlı olarak kurulan teşebbüsler de
gelir sağlamak amacıyla ellerinde mal bulundurmakta veya edinmektedirler.
Devletin kamu mallarında koruma olgusu esas alınırken, devletin
özel mallarında etkin kullanım olgusu esas alınmaktadır.
3. Devlet Mallarının İşlevsel Ayrımına İlişkin Yaklaşımlar
Devlet malları teorisinin felsefi temelini oluşturan devletin kamu
malları-özel malları ayrımına ilişkin bir takım yaklaşımlar mevcut ise de
tüm bu yaklaşımların belli başlı iki temel yaklaşım etrafında
şekillendiğini belirtmek yerinde olacaktır.
a. Malın Mahiyetini Esas Alan Yaklaşım/ Klasik Görüş
G.Ducrocq (31) ve H. Berthelemy (32) nin de dahil olduğu idare
hukukçuları yanında bir kısım medeni hukuk uzmanları devletin kamuözel malları ayrımı çerçevesinde, bir malın mahiyeti itibariyle özel
mülkiyete konu olup olamayacağına bakılması gerektiği düşüncesindedirler (33). Bu düşünceye göre bir mal mahiyeti itibariyle özel mülkiyete,
yani temlik ve temellüke ve benzeri tasarruflara konu olabilecek nitelikte
değilse kamu malı sayılmalı, bunun dışında kalıyorsa, yani özel
mülkiyete konu olabilecek nitelikte ise özel mal sayılmalıdır (34). Zira
kamu mallarının özelliklerinden olan, satılamama, haczedilememe ve
(31)
(32)
(33)
(34)
Bkz., Gabriel Ducrocq, Traité Des Droit Administratif, Tome: 1-7, Paris, 1903.
Bkz. Henry Berthelemy, Traité Elemantaire De Droit Administratif, 10. Edition,
Paris, 1910.
André De Laubadere – Jean Claude Venezia - Yves Gaudemet, Manuel De Droit
Administratif, LGDJ, Paris, 1992, s. 323.
Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, s. 1300.
24
benzeri özel hukuk işlemlerine konu olamama, bu yaklaşımın bir
tezahürü olarak belirmiş bulunmaktadır. Bu yaklaşıma göre, özel
mülkiyet konusu olmayan denizler, dağlar, kıyılar, ormanlar, meralar,
yollar, parklar, hava sahası ve elektromanyetik alanlar devletin kamu
malları kapsamına girmektedirler. Bunlar dışında kalmakla beraber
özel mülkiyete konu teşkil eden, tapulu devlet arazileri, lojmanlar, hizmet
binaları ise devletin özel malları kapsamına girmektedir.
Ancak bu yaklaşım, özellikle idare hukuku açısından eleştirilmektedir. Zira , hava, deniz, akarsu ve elektromanyetik alanlar gibi mülkiyete
elverişli olmayan şeyler dışında, her şey teorik ve pratik olarak mülkiyet
konusunu oluşturabilir. Diğer taraftan devletin mallarını kamu mallarıözel mallar şeklinde bir yaklaşım tarzı ile incelemekte zorluk bulunduğu
ileri sürülmektedir.
L.Duguit (35) e göre, bu zorluğun iki nedeni vardır (36).
*Genel inanışa göre devletin bireyler gibi bazı mallar üzerinde
özel mülkiyet hakkı varken, diğer mal grupları için böyle bir hakkı
yoktur. Ancak bir kamu mülkiyeti hakkı vardır. Duguit bu görüşü yanlış
bulmaktadır. Zira devlete ait bir mal üzerindeki kamu mülkiyeti ile yine
devlete ait bir mal üzerindeki özel mülkiyet farklıdır. Kamu mülkiyeti
özel mülkiyetin bir çeşidi değildir. Ancak kamu mülkiyetinde malların
çeşidine göre bir derecelenme vardır. En alt derecedeki malların hukuki
düzeni özel mülkiyete yaklaşır, fakat aynısı olamaz.
*İkinci olarak, böyle bir yaklaşım çok anlamlı da değildir. Çünkü
özel mal olsun, kamu malı olsun her iki kategorideki malların hukuki
düzenleri birbirinin zıddı olacaktır. Bunun yerine devlet mallarını
derecelendirmek daha anlamlı sayılabilir. Ancak her kategorideki
malların hukuk düzeni farklı olacaktır.
(35)
(36)
Bkz., Leon Duguit, Precis De Droit Public General, Paris, 1926.
Düren, İdare Malları, s. 14.
25
L. Duguit kamu mallarını altı kategoriye ayırmıştır (37):
- Kamunun kullanım ve yararına tahsis edilenler (karayolları,
kıyılar gibi),
- Demiryolları,
- Askeri alanlar,
- Ormanlar,
- Bir kamu hizmetine tahsis edilen taşınmazlar (bakanlık binaları,
okul ve hastaneler gibi),
- Taşınır mallar (taşıtlar, müzelerdeki eşyalar gibi).
Duguit’nin devlet mallarını derecelendirmesindeki kriterler
yaşadığı döneme uygun düşse bile, bugünün ihtiyaçlarına ne denli cevap
verebilir? Zira sıralamadan da anlaşılacağı üzere, söz konusu malların
hepsi de hemen hemen kamu malıdır. Duguit’nin bu düşüncesinin
bilimsel temeli, kamu için en zorunlu olandan, en ihtiyari olana doğru bir
derecelendirme yapmak anlayışına dayanmaktadır. Oysa yukarıda
sıralanan her bir mal grubu “olayına münhasır” olmak üzere vazgeçilmez
öneme sahip olabilirler. Bu nedenle kamu mallarını bir dönemin ihtiyaç
ve anlayışına uygun olarak derecelendirmek, ileriki dönemlerin anlayış
ve ihtiyaçlarına cevap vermeyebilir.
Malın mahiyetini esas alan yaklaşım, teoride klasik görüşü temsil
etmektedir.
b.Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşım/ Modern Görüş
(1) Tahsise İlişkin Açıklamalar
Malın tahsisini esas alan yaklaşıma geçmeden önce, tahsis
kavramı ve dayanağı, devlet malları teorisi açısından önemi, tahsisin
özellikleri ve unsurları üzerinde durmak gerekmektedir. Zira, devlet
(37)
Behlül Aksay, “Kamu Malları”, G.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 1992, s. 18.
26
malları teorisinde tahsis kavramı, devlet malları kavramı gibi hukuksal
açıdan olduğu kadar ekonomik açıdan da önemli sonuçlar doğurmaktadır.
(a) Tahsis Kavramı ve Dayanağı
Sözcük olarak bir şeyi birine veya bir yere ayırma (özgüleme)
anlamını taşıyan tahsis, devlet malları teorisine göre, bir devlet malını
halkın faydalanmasına sunan veya bir kamu hizmetine bağlayan, idari bir
tasarruftur. Tahsis işlemi ile devletin özel malı, orta malı veya hizmet
malı haline dönüşmekte veya kamu malı kendi içinde bir türden diğerine
dönüşmektedir (38). Bütçeye konulan ödenekle inşa edilen bir okul binası,
ilk etapta özel bir mal olarak ilgili kamu kurum veya kuruluşu adına
tapuya tescil edilmekte, ikinci etapta sahibi tarafından bu binanın eğitimöğretim hizmetlerine tahsisi yapılmak suretiyle, özel mal statüsünden
çıkarılıp kamu (hizmet) malı statüsüne dönüşmesi sağlanmaktadır.
Tapulu bir devlet arazisinin yeşil alan olarak tahsisinde ise devletin özel
malı, kamu (orta) malı haline dönüşmektedir. Kamu malının kendi içinde
tür değişikliğine örnek olarak, tarıma elverişli olmayan sahipsiz kamu
malının, köylülere harman yeri olarak tahsis edilerek kamu (orta) malı
haline dönüştürülmesi gösterilebilir.
Teoride tahsisin dayanağının genellikle, kamu mülkiyeti olduğu
kabul edilmektedir. Kamu mülkiyeti kavramı ise devlet mallarının
korunması ve yönetilmesi gibi idari işlemlerde, kamu tüzel kişilerinin
yetkisini ifade etmektedir. Bu görüşe göre kamu mülkiyeti kavramının
devletin mallarını kamu yararına en uygun şekilde yönetmek amacıyla
tahsis işlemini doğurduğu ileri sürülmektedir (39).
Ancak tahsise konu olan mallar esas itibariyle devletin özel
mallarıdır. Devletin özel malları ise özel mülkiyete tabi mallardır. Bu
itibarla, kamu mülkiyeti kavramı devlet mallarının tahsisi için bir
(38)
(39)
Onar,a.g.e., Cilt : 2, s. 1340.
Gülan, a.g.e., s. 97.
27
dayanak teşkil edemez. Olsa olsa, devletin kamu mallarını, bir türden
diğerine dönüştürmeye yönelik tahsisler için dayanak teşkil edebilir.
Ancak, idare hukukunun mülkiyet ilişkilerini düzenleyen bir yönünün
olmaması açısından yeterli bir teorik alt yapısının olmaması ve medeni
hukukta da hiç yer almaması karşısında, “kamu mülkiyeti” görüşüne
katılmak olanaksız bulunmaktadır.
Görüşümüze göre, tahsisin dayanağı devletin özel mallarında
mülkiyet hakkı, devletin kamu mallarında ise devletin gözetim ve
denetim hakkıdır. Bunu, kısaca devletin egemenlik veya hükümranlık
hakkı olarak belirtmek olanaklıdır.
(b) Tahsisin Unsurları
Devlet malları teorisinde önemli bir yeri bulunan tahsis işleminin
bir takım unsurları bulunmaktadır.
Bu unsurlar tahsis işleminde yetki, şekil, sebep, konu ve amaç
olarak ortaya çıkmıştır.
-Tahsis işleminde yetki, tahsis kararını vermeye yetkili makamı
veya düzenleyici hukuksal metinleri ifade etmektedir. Tahsis işleminde
yetki genel mahiyette olabildiği gibi özel mahiyette de olabilir.
-Tahsis işleminde şekil, kural olarak tahsis işleminin yazılı
olmasını ifade eder. Zira idari (yönetsel) işlemlerde uygulama, dava açma
ve işlemden vazgeçme gibi süreçler yazılı bildirimlerle başlar. Bir idari
işlem olması nedeniyle de tahsisin de yazılı olması bu açıdan önemli
sayılmaktadır.
-Tahsis işleminde sebep, idari işlemin yapılmasını gerektiren
işlem veya olayı ifade etmektedir. İdare herhangi bir idari işlemi sebepsiz
gerçekleştiremez. Aksi halde keyfilik sözkonusu olur. Bu itibarla bir idari
işlem olan tahsisin de bir sebebe dayandırılması gereklidir (40).
(40)
Onar, a.g.e., Cilt : 2, s. 1343.
28
-Tahsis işleminde konu, tahsisi yapılan taşınmaz malı ifade
etmektedir. Sözkonusu taşınmaz mal, devletin özel malı ise tahsis işlemi
ile kamu malı haline dönüşür. Tahsis edilen mal devletin kamu malı ise
bir türden diğerine dönüşür. Söz gelimi sahipsiz bir mal, tahsis işlemi ile
orta veya hizmet malı niteliği kazanır. Taşınır mallar tahsise konu
olmazlar (41).
-Tahsis işleminde amaç, tahsisin kamu hizmetinin görülmesi veya
kamu yararının gerçekleşmesine yönelik bulunmasını ifade eder. Kamu
hizmeti ve kamu yararı gibi kavramların her zaman objektif bir ölçüte
dayandırılması kolay olmayabilir. Bununla birlikte, subjektif
değerlendirme ve mülahazalardan kaçınmak gerekmektedir. Aksi
takdirde, amaca uygun olmayan veya amaç dışı kullanıma yönelik tahsis
işlemi her zaman iptal edilebilir.
(c) Tahsisin Özellikleri
Teorik açıklamalarda tahsisin bazı özellikler taşıması gerektiği
ifade edilmektedir. Bunları şu şekilde sıralamak olanaklıdır (42):
-Tahsise hem devletin özel malları, hem de kamu malları konu
olabilir. Devletin özel malı tahsis işlemi ile kamu malına dönüşür. Kamu
malının tahsisinde ise sadece kullanış biçimi değişir.
-Tahsis yalnızca taşınmaz mallar için söz konusudur. Taşınır
mallar ancak, bir taşınmazın, eklentisi veya teferruatı ise taşınmazla
birlikte tahsise konu olabilir.
-Tahsis yetkili organlarca yapılır. İstisnai olarak, orta mallarında
gelenek icabı tahsisler de olabilir. Bu durumda kendiliğinden bir tahsis
söz konusudur.
-Tahsis bedelsizdir.
(41)
(42)
Kardeş, a.g.e., s. 131.
Kardeş, Hazine Malları, s. 131-132.
29
-Tahsis belirsiz bir süre için yapılır. Ancak bu süresiz anlamına
gelmez. Tahsis amacının ortadan kalkması veya malın amaç dışı
kullanılması halinde tahsis hemen kaldırılır.
-Devletin özel malı hizmet malı olarak tahsis edilmişse, tapu
kaydının iptaline gerek yoktur. Ancak, orta malı olarak tahsis edilmişse
tapu kaydının iptali gerekir.
-Tahsis idarenin tek taraflı olarak yaptığı bir işlemdir.
-Tahsis, kamu hizmetinin veya kamunun kullanımının
gerektirdiği “amaç” ve “miktar” larla sınırlı bir işlemdir. Yani tahsis
kamu hizmetinin nicelik ve niteliği ile orantılı bir işlemdir.
-Tahsis, kamu kurum ve kuruluşlarına yapılır. Özel hukuk gerçek
ve tüzel kişilerine tahsis yapılamaz.
(d) Tahsisin Önemi
Devlet malları teorisinde tahsis kavramı, devlet malları kadar
önemli bir kavramdır. Zira günümüzde devlet mallarının yarısından çoğu
tahsisli taşınmaz mal durumundadır. Bunun yanında tahsisin devlet
malları açısından önemini gösteren başka işlevleri de vardır.
-Tahsis öncelikle en büyük etkisini, bir malın kamu malı
statüsüne girmesi bakımından temel kriter rolü oynayarak gösterir (43).
-Kamu mallarının kendi aralarındaki kategorilerinin (hizmet
malları, orta malları, sahipsiz mallar) belirlenmesi bakımından da tahsis
belirleyici rol oynamaktadır (44).
-Tahsis aynı zamanda malın kullanımının genel çerçevesini
belirlediğinden, bir kamu malından yararlanma biçimini etkilemekte ve
belirlemektedir.
(43)
(44)
Gülan, a.g.e., s. 102.
Bruno Burdeau, La Notion D’Affecttation Dans La Theorie Du Domaine Public,
Tome: 2, Edition, Poitiers, Paris, 1980, s. 198.
30
Yukarıda sayılan işlevlerinden dolayı tahsis kavramı devlet
malları (özellikle kamu malları) anlayışında önemli bir değişikliğe neden
olmuş ve belirleyici bir etken olarak teoride yerini almıştır. Ancak, tahsis
kavramı devlet malları kavramından sonra ortaya çıkmıştır (45).
(2) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşıma İlişkin Görüşler
Devletin kamu malları -özel malları ayrımı çerçevesinde malın
tahsisini esas alan bu yaklaşım idare hukuku esaslarına dayanmaktadır.
Bu yaklaşım, kamu hizmetlerine tahsis edilen malların, idare tarafından
kullanılıyor olmasını gerekçe göstererek idare hukuku ilkelerine tabi
olacağını, bu yüzden söz konusu malların kamu malı sayılması
gerektiğine dayanmaktadır. Fransız idare hukukçuları, R. Bonnard (46) ve
L. Rolland (47) tarafından savunulan bu kritere göre bir mal ister kamu
hizmetlerinin görülmesine (hükümet konakları, hastaneler) isterse
herkesin kullanımına (genel yollar, meydanlar, akarsular) tahsis edilsin
kamu malı sayılarak idare hukuku ilkelerine tabi olurlar (48). Buna karşılık
devlet malları olmakla beraber kamu hizmetlerine tahsis edilmeyerek bu
mahiyette olmayan işlerde kullanılan veya gelirlerinden yararlanılan bir
takım mallar ise özel mal adını alarak medeni hukuka tabi olurlar. Malın
tahsisini esas alan yaklaşıma göre, kamu hizmetlerine tahsis edilen mallar
artık medeni hukukun mülkiyet rejimine değil, idare hukukunun kamu
hizmetleri rejimine tabi olurlar.
Bu yaklaşım kamu malı kategorisini lüzumundan fazla geniş
tutması ve aynı hizmette kullanılan, aynı mahiyetteki iki malı farklı bir
şekilde gruplandırıldığı için eleştirilmektedir.
(45)
(46)
(47)
(48)
Gülan, a.g.e., s. 103.
Bkz. Roger Bonnard, Precis De Droit Administratif, Paris, 1946.
Bkz. Louis Rolland, Precis De Droit Administratif, Paris, 1928.
André De Laubadere-Jean Claude Venezia - Yves Gaudemet, Traité De Droit
Administratif, LGDJ, 10. Edition, Paris, 1996, s. 195.
31
Örneğin bir zabıta hizmeti, devlete ait binada da, kiralık bir
binada da yürütülebilir. Özel mülkiyete tabi kiralık bir binayı zabıta
hizmetleri görülüyor diye kamu malı sayamayacağımıza göre, devletin
özel mülkiyetindeki bir bina kamu hizmetine tahsis edildiğinde niçin
kamu malı sayılsın ?
Bu çelişkiyi gidermek için G. Jeze (49) teoride bir düzeltme
yapmıştır. Bir malın, bir kamu hizmetine sadece tahsisi, ona kamu
niteliği kazandırmaz. Bunun olabilmesi için (50);
*Malın tahsis edildiği hizmet, önemli bir kamu hizmeti olmalı,
*Mal, bu nitelikte bir hizmetin görülmesine doğrudan tahsis
edilmeli,
*Mal, kamu hizmetinin görülmesinde üstün bir rol oynamalıdır.
*Bunlara ilaveten, mal ile hizmet arasında bir zorunluluk
olmalıdır. Örneğin bir labaratuvar hizmetinin, teknik zorunluluklara
uygun olarak inşa edilmiş ve donatılmış bir binada yürütülmesi gibi.
Ancak G. Jeze’nin katkısıyla, geliştirilmiş bu düşünce de kamu
hizmetlerinin önemli-önemsiz ayrımının yapılmasındaki güçlükler,
subjektif değerlendirmeler ve kamu mallarının kapsamının çok geniş
tutulması nedeniyle, ondan ekonomik olarak faydalanmayı sınırlandırdığı
için eleştirilmiştir. Söz konusu eleştiriler esas itibariyle tahsis
yaklaşımına dayanmakla birlikte, bazı unsurların eklenmesiyle bu
yaklaşımdan hareketle birtakım görüşler meydana getirilmiştir. Bu
görüşlere aşağıda değinilmiştir.
(49)
(50)
Bkz., Gaston Jéze, Principes Generaux Du Droit Administratif, Paris, 1929.
Laubadere-Venezia-Gaudemet, Droit Administratif, s. 334.
32
(a) Maldan Herkesin Doğrudan Yararlanmasına Dayanan
Görüş
Bu görüşe göre, bir malın kamu malı olarak kabul edilmesi için,
malın bir kamu hizmetine tahsis edilmesi yeterli değildir. Malın aynı
zamanda, herkesin doğrudan kullanım ve yararına açılmış olması, yani
kamunun o maldan menfaat temin etmekte olması da gereklidir. Şayet
maldan herkes doğrudan doğruya hiçbir vasıtaya gerek kalmadan
yararlanabiliyorsa o mal devletin kamu malı sayılacak, aksi durumda ise
devletin özel malları arasına girecektir (51).
Ne var ki bu görüşle kamu mallarının alanının daraltıldığı
görülmektedir. Şöyle ki, hem bir mal kamu hizmetinin görülmesine tahsis
edilmiş olacak ve hem de kamunun bundan doğrudan doğruya
yararlanması imkan dahilinde olacak. Bu iki koşulun birlikte
gerçekleşmesini beklemek kamu mallarının alanını daraltmaktadır.
Örneğin askeri sahalar, lojman binaları, bir kamu hizmetine tahsis
edilmekle birlikte, bu hizmetlerden herkes değil, ancak bazı kurumlar
veya bir kısım kamu görevlileri yararlanabilmektedirler. O halde bu
yaklaşıma göre, lojmanlar, askeri tesis, araç ve gereçler kamu malı
sayılmazlar. Oysa, kamu hizmetlerinin görülmesine ayrılan bu türlü
malların, özel mal sayılması ve özel hukuk hükümlerine tabi tutulması
realite ile bağdaşmaz. Görülüyor ki, bu görüş bazı malların durumunu
açıklamakta yetersiz kalmaktadır.
İleri sürülen bu ilave görüşün boşluğunu kapatmak üzere tahsis
edilen malın kamu hizmetlerinin görülmesinde esaslı bir rol oynamasını,
diğer bir deyişle hizmetin esaslı bir unsurunu teşkil etmesi şart
koşulmuştur. Şart koşulmuş bulunan bu görüşe göre, bir malın kamu malı
sayılabilmesi için malın, tahsis edildiği hizmetin mütemmim cüz’ünü
oluşturması gerekmektedir (52).
(51)
(52)
Aksay, a.g.t., s. 15.
Aksay, a.g.t., s. 16.
33
Ancak, bir malın ne zaman bir hizmetin asli unsuru olacağını
belirlemek her zaman kolay değildir. Diğer taraftan kamu hizmetlerinin
görülmesinde, bu hizmetlerin görüldüğü yerden çok, insan unsuru esaslı
bir rol oynamakta ve hizmetin yerine getirilmesinde asli görev insana
düşmektedir. O halde bu görüşe göre kamu hizmeti olduğu tartışmasız
olan adalet hizmetlerinin yerine getirilmesinde asli unsur hakimler
olduğundan, adalet sarayları kamu malı sayılmayacaktır. Aynı şey
doktor-hastane binaları ilişkisinde de geçerlidir.
(b) Malın İkame Edilemezliğine Dayanan Görüş
Devletin kamu malları-özel malları ayrımına ilişkin düşüncelere
katkıda bulunan yazarlardan birisi de hiç kuşkusuz M. Waline’dir. 1925
yılında kaleme aldığı “Kamu Mallarındaki Gelişmeler” isimli doktora
teziyle yeni bir takım görüşler ortaya atan M. Waline (53) kamu malını
diğer mallardan ayırdetmenin temel kriterinin kamusal ihtiyaçlar için
gerekli görülen malların, başka mallarla ikame edilememesi olduğunu
vurgulamıştır (54).
Waline temel sorunu, hangi malların kamu malı hukuki statüsüne
tabi tutularak özel kişilerin tecavüzünden korunması gerektiğinde
görmektedir. Bu çerçevede ikamesi imkansız olan mallarla, doğal
nitelikleri, özel tertip ve düzenleri veya tarihi, ilmi önemleri nedeniyle
kullanıldıkları işlere uymuş olmaları itibariyle yerlerine başkalarının
ikamesinde büyük sakıncalar bulunan malları, kamu malları olarak kabul
etmek gerekir (55).
Adı geçen yazara göre, eğer kamu hizmetinde kullanılan mal,
ikamesi mümkün bir mal ise onun özel bir düzenlemeye ve korumaya
alınmasına gerek yoktur. Örnek olarak bir bakanlık binası gibi. Buna
(53)
(54)
(55)
Bkz., Marcel Waline, Les Mutations Domaniales, These, Paris, 1925.
Godfrin, a.g.e., s. 10.
Sıddık Sami Onar, İdare Hukuku, Cilt: 1, İ.Ü. Yayını, No: 169, İstanbul, 1942, s.
1063.
34
karşın, bir telefon santrali veya tıp fakültesi binası, başka bir bina ile
ikame edilemeyeceğinden kamu malı sayılır (56).
Bu görüşe göre, denizler, göller, kıyılar, doğal nitelikleri gereği,
yollar, meydanlar, pazarlar özel tertip ve düzenleri gereği, hastaneler,
telekomünikasyon binaları, radyo evleri gibi teknik zorunluluklara uygun
inşa edilmiş binalar, alternatifsizlikleri gereği, kütüphane ve müzelerdeki
eserler ise ilmi ve tarihi değerleri gereği kamu malı sayılmaktadır.
Fransız Yargıtay’ı ve Danıştay’ı da Waline’nin görüşlerine uygun
içtihatlarda bulunmuşlardır (57).
Devlet malları teorisinin hareket noktasını oluşturan devletin
kamu malları- özel malları ayrımına ilişkin olarak ileri sürülen
yaklaşımlardan malın mahiyetini esas alan yaklaşım bir tarafa bırakılırsa,
diğer yaklaşımların hemen hemen tahsis noktasında buluştukları
anlaşılmaktadır. Tahsis yaklaşımına dayanan görüşler içerisinde de en
tutarlı ve elverişli görüşün Waline’in görüşü olduğu genellikle kabul
edilmektedir. Waline’nin özetle bu görüşü ile bir mal;
-Doğrudan doğruya kamunun yararlanmasına ve kullanımına
tahsis edilmişse mutlak olarak,
-Kamu hizmetine tahsis edilmişse, bazı koşullara bağlı olarak
kamu malı sayılır. Bu koşullardan ilki kamu hizmetinin görülmesi için
mal o hizmete uymuş veya uydurulmuş olmalı ve bu nedenle de başka bir
mal ile değiştirilmesi olanaksız olmalıdır. İkinci koşul ise özel (medeni)
hukukun koruma tedbirlerinden farklı bir korumayı haklı kılan gerekçeler
bulunmalıdır.
Teoride, malın tahsisini esas alan yaklaşım, modern görüşü temsil
etmektedir.
(56)
(57)
Georges Vedel, Droit Administratif (Les Patrimoines Publiqs), Tome: 2, Themis,
Paris, 1959, s. 518.
Düren, İdare Malları, s. 16.
35
(3) Malın Tahsisini Esas Alan Yaklaşımın Önemi ve Sonuçları
(a) Yaklaşımın Önemi
Devlet mallarının kamu malları-özel mallar şeklinde bir ayrımla
ele alınmasının önemini yukarıda da değinildiği üzere kısaca kamu
yararında aramak gerekmektedir. Kamu hizmetlerinin herkese yönelik ve
süreklilik arzetmesi, idarenin sahip olduğu veya tasarrufunda
bulundurduğu bazı malların (kamu mallarının) hem bireylere, hem de
onu kullanan idareye karşı bir takım özel himayeci düzenlemelerle
korunmasını zorunlu kılmaktadır. Bu itibarla, devletin kamu mallarının
özel hukuk dışında, idareye üstünlük, ayrıcalık ve yaptırım gücü tanıyan
(58)
idare hukuku kurallarına tabi olması gerekmektedir. Her ne kadar,
devletin özel mallarından, kamu hukuku kurallarına en fazla tabi olanı ile
kamu mallarından en fazla özel hukuk kurallarına tabi olan arasında
temel bir hukuki rejim değişikliğini gerektirecek fark bulunmadığı (59)
ileri sürülse bile, yararlanma, değerlendirme ve koruma gibi konularda
önemli farklar ortaya çıkmaktadır. Aksi bir anlayışla hareket edildiğinde
kamu hizmetlerine ve kamunun kullanımına tahsis edilen kamu malları,
zamanaşımı, işgal, devir ve temlik gibi yollarla özel kişilerin eline
geçerek kamusal hizmetlerin görülmesi tehlikeye düşecektir. Bu malların
özel korumaya alınmasının gerekçesi sadece özel hukuk gerçek ve tüzel
kişilerinin tecavüzlerinden korumak değil, aynı zamanda, malik veya bu
mallara tasarrufta bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının kötüye
kullanmalarını da önlemektir.
(58)
(59)
Vedel, a.g.e., s.516.
Tülay Arın, “Kamu Taşınmaz Malları: Koruma ve En İyi Yararlanma İlkeleri
Üzerine Bir Yorum”, XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Anadolu Üniversitesi,
İ.İ.B.F Yayını No: 1176/165, Eskişehir, 2000, s. 130.
36
b. Yaklaşımın Sonuçları
Devlet mallarının kamu malları-özel mallar ayrımı çerçevesinde
ele alınması bir takım sonuçlar doğurmuştur. Bu yaklaşımın sonucu
olarak;
-Devletin kamu mallarına idare hukuku ilkeleri uygulanırken, bu
mallarla ilgili davalarda da idare mahkemeleri yetkili kılınmışlardır.
-Devletin kamu malları, esas itibariyle, kamunun kullanım veya
hizmetine tahsis edilmişlerdir. Bu mallar, istisnai olarak gelir de
getirmektedirler.
-Devletin kamu malları, kamu hizmetlerinin ve kamu yararının bir
gereği olarak daha ayrıcalıklı korumaya tabi tutularak bunların
zamanaşımı, işgal, devir ve temlik gibi yollarla edinilmesi önlenmiştir.
-Yine bu malların, kiraya verilmesi, üzerinde irtifak hakkı
kurulması gibi tasarruflar dahi özel hükümlerle düzenlenmiştir.
-Devletin özel malları ise, bir takım özel düzenlemelere tabi olsa
bile, esas itibariyle özel hukuk hükümlerine tabi olup, uyuşmazlıklarına
adli mahkemeler yetkili kılınmıştır. Bunlar, her türlü tasarrufa (alımsatım, zamanaşımı, devir-temlik) elverişli bulunmaktadır.
-Devletin özel malları esas itibariyle, kamunun kullanım ve
hizmetinde değil, gelir amacıyla kullanılmaktadır (60). Ancak tahsis işlemi
ile orta malı veya hizmet malı haline dönüştüklerinde, kamunun kullanım
veya hizmetine girmektedirler.
4. Devlet Mallarının İşlevsel Açıdan Sınıflandırılması
Devlet malları işlevsel olarak devletin kamu malları ve devletin
özel malları şeklinde sınıflandırılmaktadır.
(60)
Jean-Marie Auby-Pierre Bon, Droit Administratif Des Biens (Domaine, Travaux
Public, Expropriation), Dalloz, 1995, s. 147.
37
a. Devletin Kamu Malları
Devletin kamu hizmetlerini görebilmesi için bazı hukuk
üstünlüklerinden, personel ve paradan başka, değişik tür ve kategorideki
bir takım mallara da ihtiyacı vardır.
Devletin kamu malları kategorisi içerisindeki malları da esas
itibariyle aynı türdeki mallardan değildir.
Kamu mallarından bir kısmı kamu hizmetleri ile daha yakından
ilgilidir. Bunlar kapital değerleri ile değil, kullanım değerleri ile idarenin
görevlerinin yapılmasına doğrudan doğruya hizmet ederler. Başka bir
ifade ile hizmetin aracını teşkil etmekte olduklarından bu hizmetler
nedeniyle, kamunun yararlanmasına tahsis edilmişlerdir (61). Hastaneler,
okullar bu çerçevede kabul edilen kamu mallarındandır.
Kamu mallarından başka bir kısmı ise doğrudan doğruya
kamunun ortak kullanmasına ve yararlanmasına açılmıştır. Bu mallar ya
gelenek icabı veya özel düzenlemelerle belirlenirler. Yollar, pazar yerleri
ve meydanlar bu çerçevede sayılabilen mallardır.
Kamu mallarından farklı bir kesiti oluşturanlar ise doğal
nitelikleri gereği, halkın kullanımında oldukları kabul edilir. Bunlardan
yararlanılması için herhangi bir düzenlemeye de ihtiyaç yoktur. Dağlar,
denizler ve akarsular bu çerçevede değerlendirilen mallardır.
O halde kamu hizmetlerinin görüldüğü ve gelenek icabı veya özel
düzenlemeleri ve doğal nitelikleri gereği halkın kullanımına ayrılan
yerler kamu mallarını oluştururlar (62). Kamu malları kavramı içerisindeki
kamu (amme) ibaresi, tüm sözlüklerde herkes, toplum, hep, bütün, genel
gibi sözcüklerin yerine kullanılmaktadır. Bu itibarla kamu malları devlet
de dahil olmak üzere hiçbir kimsenin mülkiyetine dahil olmayan
mallardır.
(61)
(62)
Düren, İdare Malları, s. 3.
Ana Britannica, Genel Kültür Ansiklopedisi, Ana Yayıncılık, İstanbul, 1988, Cilt :
12, s. 473.
38
Özetle kamu malları herkesin doğrudan doğruya ortak
yararlanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan veya devlet veya bir
kamu tüzel kişisi tarafından herkesin veya bir kısım halkın
yararlanmasına tahsis edilen veya kamu görevlerinin yerine getirilmesine
doğrudan doğruya hizmet eden mallardır (63). Ancak bu mallar istisnai
olarak gelir amaçlı olarak da değerlendirilebilmektedir. Bu bakımdan
devletin kamu mallarının türleri konusunda açıklamalar yapılırken, söz
konusu malların kamu finansmanı açısından mevcut değerlendirme
yöntemleri ile potansiyel değerlendirme olanakları da vurgulanacaktır.
(1) Devletin Kamu Mallarının Türleri
Devletin kamu malları; hizmet malları, orta malları ve sahipsiz
mallardan ibarettir.
(a) Hizmet Malları
Hizmet malları, bir kamu hizmetine, o hizmetin unsurunu
oluşturacak biçimde bağlanmış olan mallardan oluşur. Bu mallar, taşınır
olabildiği gibi taşınmaz da olabilir. Bunlar, satın alma yanında, bağış,
kamulaştırma, inşaat yolu ile de edinilebilir. Değişik biçimlerde edinilen
bu mallardan taşınmaz malların hizmet malı haline gelmesi için yetkili
makamın tahsisi gerekmektedir (64). Taşınır mallar için tahsis işlemine
gerek yoktur. Zira, bunların edinilme gerekçesi kamu hizmetlerinin
görülmesi amacına yönelik bulunmaktadır. Hizmet malları başlığı altında
toplanan mallar daha çok kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde
nesnel bir araç niteliğindedir. Kamu yönetimi bunları doğrudan doğruya
kullanarak kamu hizmetini yerine getirmektedir. Bu tür malların tapuya
kayıtlı olmaları onların kamu malı olma durumunu değiştirmemektedir.
Bu malların, kamu hizmetine tahsisi hali ortadan kalkmadıkça, devletin
(63)
(64)
Akdoğan – Kırbaş - Eyüpgiller, a.g.e., s. 100.
Godfrin, a.g.e., s. 10.
39
özel malı statüsünü kazanması mümkün değildir (65). Hizmet mallarının
tescil edilmesi medeni hukuk anlamında bir tescilin hüküm ve
neticelerini doğurmamakta, sadece izlenmesi amaçlanmaktadır (66).
Teoride bir malın hizmet malı statüsüne girmesi için;
-O malın kamu hizmeti için uyarlanmış, yani özel olarak
düzenlenmiş olması (67) ve
-Söz konusu kamu hizmetinde fiilen kullanılması gerekmektedir.
Kanunlarda da bu ölçütlere uygun düzenlemeler yer almakta,
malın amaç dışında kullanılması veya tahsis amacının ortadan kalkması
halinde tahsis işlemi de iptal edilmektedir (68).
Yargı kararlarında da bu ölçütlerin esas alındığına tanık
olunmaktadır (69).
Bu açıklamalar ışığında hizmet malları şu şekilde sıralanabilir:
-Kamu hizmet binaları (hükümet konakları, belediye ve adalet
sarayları, cezaevleri),
-Eğitim, kültür ve spor tesisleri (üniversite, okul, kütüphane ve
müze binaları ile stadyumlar ve spor salonları),
-Sağlık tesisleri (hastane, sağlık ocağı, dispanser ve benzeri
yerler),
-Sosyal tesisler (kimsesiz ve öğrenci yurtları),
-Ulaştırma ve haberleşme alanları (limanlar, hava alanları,
istasyon ve terminal binaları, postaneler),
(65)
(66)
(67)
(68)
(69)
Kırbaş, a.g.e., s. 19.
Aksay, a.g.t., s. 153.
Lütfi Duran, “Kamusal Malların Ölçütü”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 19, Sayı: 3,
Ankara, 1986, s.43.
Bkz., Code De Domaine De L’Etat, Madde : 5 ve Maliye Bakanlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında K.H.K , Madde: 13/d.
Bkz. Yargıtay, 4.Hukuk Dairesinin E: 1985/398, K: 1985/5074 sayılı kararı, Y. K.
D., Cilt:12, Sayı: 10, Ankara, Mayıs-1985, s.1454.
40
-Askeri tesisler (karakol, kışla binaları, eğitim alanları,askeri
kantin ve orduevleri),
-Kamu hizmetinde kullanılan taşınır mallar (büro makine ve
malzemeleri, mefruşat, taşıt araçları, iş makinaları),
Hizmet malları, yukarıda sayılanlarla sınırlı olmayıp, benzeri
şeylerle sayıları artırılabilir.
(b) Orta Malları
Orta malları, devlet veya bir kamu tüzel kişisi tarafından, herkesin
veya bir kısım halkın doğrudan doğruya yararlanmasına ve kullanımına
gelenek icabı veya tahsis yoluyla bırakılan mallardır (70). Orta mallarında
tahsis işlemi kanunlarla da yapılmaktadır.
Orta malları genellikle, ortak ve doğrudan yararlanma rejimi ile
özdeş olarak ele alınmakta ve kamunun ortak, önceden izin almadan
ücretli veya ücretsiz olarak yararlandığı mallardır (71).
Orta malları, kullanma ve yararlanma hakkına sahip olanlar
bakımından ikiye ayrılır:
-Kullanma hakkının herkese ait olduğu yol, köprü, meydan, pazar
ve panayırlar gibi alanlardır.
-Kullanma hakkının belirli bir topluluğa ait olduğu mera, kışlak,
yaylak, sıvat, eyrek ve çekek yerleri (72) gibi alanlar, baltalıklar, harman
yerleri ve mezarlıklardır.
(70)
(71)
(72)
Aydınlı, a.g.e., s. 99.
Gülan, a.g.e., s. 34.
Sıvat, köy hayvanlarının sulandığı;eyrek, sulama öncesi veya sonrası hayvanların
yatıp dinlendiği yerlerdir. Çekek ise kıyılarda köy ve kasaba halkının kayık ve
sandal gibi araçlarının bekleme yerleridir. Bkz., Salahaddin Kardeş, Ansiklopedik
Hazine Malları Sözlüğü, Maliye Bakanlığı A.P.K. Kurulu Başkanlığı Yayını, No:
2004/364, Ankara, 2004, s. 161, 274, 788.
41
Orta malları, İslam (ve Osmanlı) hukukundaki metruk arazilerin
yerini almıştır. Bu mallar, günümüzde Fransa, Almanya ve İsviçre’de
kamunun kullanımında olan mallar kategorisini oluşturmaktadır (73).
Gerek batı ülkelerinde gerekse Türkiye’de orta malları
konusundaki teorik belirlemeler, genel hatlarıyla yasal düzenlemelere de
yansımış bulunmaktadır (74). Yargı kararlarının gerekçelerinde de büyük
ölçüde teorik açıklamalardan yararlanıldığı görülmektedir (75).
Birbirine yakınlığı ve benzerliği nedeniyle hizmet malları ile orta
malları, gerek teoride, gerekse uygulamada birbirleriyle karıştırılabilmektedir. Zira, her zaman hizmet mallarını orta mallarından ayıran kesin bir
ölçüt bulunmamaktadır. Gerek hizmet malı olarak sayılan, gerekse orta
malı olarak sayılan mallar incelendiğinde, bu malların kullanım ve
yararlanma açısından birbirine çok benzediği görülmektedir. Bu
bağlamda bir malın kamunun kullanımına tahsisi (orta malı) ile kamu
hizmetlerine tahsisi (hizmet malı) arasındaki ayrımın çok açık olmadığı
ifade edilmektedir (76).
Orta malları olarak verilen örnekler incelendiğinde, temel
düşüncenin kamu özgürlükleri ve kamu yararı ile olan yakın ilgileri ve
toplum halinde yaşamanın vazgeçilmez gerekleri ile yakından ilgili
oldukları için diğer kamu malları arasında özel bir konuma sahip
oldukları görülür. Gerçekten de orta malı olarak sayılan yollar,
meydanlar ve parklar seyahat özgürlüğü, toplantı ve gösteri yürüyüşü
hakkı gibi özgürlüklerle, mera, yaylak, kışlak ve harman yerleri ise
toplum halinde yaşamanın gerekleri ile açıklanabilir (77). Bu türlü mallar,
istisnai olarak özel yararlanmaya konu olsa bile, kesin olarak genel
(anonim) yararlanmaya açık olan mallardır.
(73)
(74)
(75)
(76)
(77)
Düren, İdare Malları, s. 16-21.
Bkz., Türk Medeni Kanunu, Madde : 715; Köy Kanunu, Madde : 2.
Bkz., Y.H.G.K’nun 30.09.1981 tarih ve E. 1979/1-167, K. 1981/656 sayılı kararı.
Laubadere, Venezia, Gaudemet, Traité De Droit Administratif, s. 196.
Gülan, a.g.e., s. 36.
42
Bu açıklamalar ışığında hizmet malları ile orta malları arasında
aşağıda belirtilen farklılıkların varlığı kabul edilir :
*Hizmet malları, esas itibariyle devletin veya diğer kamu kurum
ve kuruluşlarının özel mülkiyetinde iken idari bir işlemle, kamu
hizmetlerinin görülmesine tahsis edildiği halde, orta malları, ya
bilinmeyen bir zamandan beri halkın kullandığı veya yasal veya yönetsel
bir işlemle (tahsis) kamunun kullanımına bırakılan yerlerdir.
*Hizmet mallarıyla sunulan hizmet bir kamu kurumu (okul,
hastane) veya onun memuru (öğretmen, doktor) eliyle sunulurken, orta
mallarıyla sunulan hizmette, genel olarak kamu kurumu veya onun
memuru yer almamakta, maldan herkes veya bir kısım halk doğrudan
yararlanmaktadır.
*Hizmet malları, hem taşınır, hem taşınmaz malları kapsadığı
halde, orta malları sadece taşınmaz malları kapsamaktadır.
*Tahsis, hizmet mallarında genel olarak yasal ve idari bir işlemle
yapıldığı halde, orta mallarında genel olarak “bilinmeyen zamandan beri
kullanma” olarak ifade edilen örf ve adet hukuku çerçevesinde
kendiliğinden yapılmaktadır (78). İstisnai olarak yasal ve idari bir işlemle
de tahsis yapılmaktadır.
(c) Sahipsiz Mallar
Sahipsiz mallar, doğal özelliklerinin bir sonucu olarak, doğrudan
doğruya herkesin ortak kullanımına açık olan yerlerdir (79).
Ancak sahipsiz mal kavramını, özel hukuktaki sahibi olmayan
eşyadan ayırmak gerekir. Bu kavramla, özel hukuk gerçek ve tüzel
(78)
(79)
Aksay, a.g.t., s. 154.
Necla Güven, “Devlet Malları Açısından Kıyılar, Denizler, Göller ve Akarsulardan
Yararlanma”, TODAİE, Yayınlanmamış Kamu Yönetimi Lisansüstü Uzmanlık Tezi,
Ankara, 1988, s. 5.
43
kişilerinin sahipliğinde (mülkiyetinde) olmayan malların anlaşılması
gerekir (80).
Sahipsiz mallar kategorisine giren mallar, kimi ülkelerde farklı
isimlerle nitelendirilmiştir. Örneğin Fransa ve Almanya’da bu mallar
kamunun ortak kullanımına ayrılmış mallar olarak adlandırılmıştır. Yani
orta malları ile birlikte ortak bir kategori oluşturmuşlardır. Buna karşılık
İsviçre’de ise Türkiye’de olduğu gibi sahipsiz mallar şeklinde
adlandırılmıştır.
Sahipsiz mallar doğal nitelikleri gereği özel mülkiyete elverişli
değildirler (81).
Sahipsiz mallara Roma hukukunda res nullius, İslam hukukunda
ise mevat (ölü) arazi denilmiştir.
Sahipsiz mallar kategorisi doğal nitelikleri gereği kamu
mallarının karakteristik özelliklerini taşırlar. Bu kategoride sayılan
malların ortak özelliklerinin “özel mülkiyete elverişli olmayan mallar”
olduğu ifade edilmektedir (82).
Bu açıklamalar ışığında sahipsiz malları şöyle sıralamak
mümkündür :
-Tarıma elverişsiz araziler,
-Dağlar, tepeler, kayalıklar ve taşlıklar,
-Sazlıklar, bataklıklar,
-Ormanlar, meşelikler, çalılıklar ve fundalıklar,
-Kıyılar,
-Genel sular, (göller, denizlerdeki kıta sahanlıkları),
-Tabii servet ve kaynaklar, taş ocakları, tuzlalar,
(80)
(81)
(82)
Gülan, a.g.e., s. 41.
Bekir Aydınlı, Türk Hukukunda Kamu Malları, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1992. s. 67.
Kırbaş, a.g.e., s. 6.
44
-Hava sahası ve elektromanyetik alanlar (telsiz, frekans ve gsm
hatları ve benzerleri).
Bu kategorideki mallar, doğal nitelikleri gereği sahipsiz mal
haline gelirler. Bu niteliklerini yitirdiklerinde de sahipsiz mal olmaktan
çıkarlar. Örneğin göllerin ve bataklıkların kuruması, nehirlerin yatak
veya seviye değiştirmesi ile meydana gelen arazi sahipsiz mal olmaktan
çıkar.
Sahipsiz mallar kategorisine, hukukun teoriyi zorlaması
neticesinde hava ve havada bulunan elektromanyetik alanlar da dahil
edilmektedir (83). Zira, söz konusu alanlar, özel mülkiyete elverişli
olmadıklarından sahipsiz mal kategorisinde değerlendirilmektedirler (84).
Diğer taraftan bu alanlar üzerinde, devletin egemenlik, gözetim ve
denetim hakkı bulunmaktadır. Ancak, hava sahasındaki egemenlik,
ülkenin üzerindeki alanla sınırlıdır (85).
Kaldı ki teoride de hava’nın devlet (kamu) malı olduğu
konusunda artık görüş birliği mevcuttur (86). Zira hava kamu malı esas
itibariyle uçak seferlerinin doğurduğu ihtiyaçlarla ortaya çıkmış (87),
günümüzde ise haberleşme ve iletişimin yaygınlaşması için radyoelektrik
frekansların kullanımının düzenlenmesi ile sıçrama yapmıştır (88).
(83)
(84)
(85)
(86)
(87)
(88)
Yıldızhan Yayla,“Kamu Malının Çağdaş Tanımı”, Marmara Üniversitesi Hukuk
Araştırmaları Dergisi, Cilt:7, Sayı:1-3 İstanbul, 1998, s. 12-13.
B. Delcros, D. Truchet, “Les Ondes Appartennent-Elles, Au Domaine Public ?”,
R.F.D.A, 1989, s. 251.
Eroğlu, a.g.e., s. 324.
Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, s. 1316, Eroğlu, a.g.e., s. 323324.
(87) Onar, İdare Hukuku, Cilt: 1, s. 1077.
Christian Lavialle, “Existe-t-il Un Domaine Public Naturel”, C.J.E.G., No: 422,
Mayıs, 1987, s. 628. Laubadere,Venezia, Gaudemet, Traite De Droit
Administratif, s. 204.
45
Uçakların kullandığı hava sahası ve hava koridorları yanında
radyo ve televizyon dalgaları da bu çerçevede değerlendirilmektedir. Zira
bir ülke uluslararası hukuk ve anlaşmalar çerçevesinde sınırlı sayıda
dalga uzunluklarına sahiptir. Bu tür yayınlar da esas itibariyle bir kamu
hizmeti bağlamında sürdürülmektedir. Görülüyor ki teknolojik
gelişmeler, devlet malı hakkındaki hukuki anlayışları yenilemiştir.
Radyoelektrik olaylar, bu dalgaların yayıldığı hava sahasında kendine
özgü bir devlet malı kavramını getirmiştir. Bu sahada devlet, muhafaza,
kolluk ve işletme faaliyetini sağlamak durumundadır (89).
Havanın ve havada bulunan elektromanyetik dalgaların devlet
malı olduğu konusunda teoride mevcut bulunan görüş birliği hukuki
metinlere de yansımış bulunmaktadır. Gerek uluslararası hukukta (90),
gerekse iç hukukta (91) bu konuda açık ve kesin hükümler bulunmaktadır.
Devletler, gerek hava sahasından, gerekse havada bulunan
elektromanyetik frekansların gelir amaçlı kullanımından günümüzde
önemli ekonomik yararlar temin etmektedirler.
(2) Devletin Kamu Mallarının Özellikleri
Kamu malları, gerek doğal nitelikleri, gerek bir kamu hizmetine
tahsisleri, gerekse bilinmeyen zamandan beri kullanılmaları nedeniyle
kamunun ortak yararına, kullanımına veya hizmetine ayrılmış yerlerdir.
Kamu mallarının bu mahiyetleri gereği bir takım özellikleri
bulunmaktadır .
(89)
(90)
(91)
Yayla, a.g.m., Fransız Danıştay Kanunsözcüsü Chenot’dan aktarılan düşünce, s.
13.
Bkz., Uluslararası Sivil Havacılık Sözleşmesi (Şikago, 1944), Ana Britannica, Cilt:
10, s. 468.
Bkz., Sivil Havacılık Kanunu, Telsiz Kanunu, Türk Medeni Kanunu.
46
Bunlar aşağıda özetle açıklanmıştır :
(a) Kamu Malları Üzerinde Özel Mülkiyet Kurulamaz
Kamu malları kamu hizmetlerine veya kamunun kullanımına
ayrılmış mallar olmaları nedeniyle bu statülerini korudukları süre
zarfında, alınıp satılamazlar, kazandırıcı zamanaşımı ile elde edilemezler
(92)
. Kısacası, medeni hukuk anlamında herhangi bir temlik ve temellüke
konu edilemezler.
Bu bağlamda, kamu malları trampa edilemezler, bağışlanamazlar,
haczedilemezler, ipotek edilemezler ve işgal yoluyla iktisap edilemezler.
Kamu mallarının haczedilemez ve devredilemezlik özelliği, hukuki
metinlerle güvence altına alınmaktadır (93).
(b) Kamu Malları Tapuya Bağlanamazlar
Kamu malları kural olarak tapuya bağlanamazlar. Bunlardan
sahipsiz ve orta malları hiçbir suretle tapu kütüğüne kaydedilemez.
İstisnai olarak kaydedilmiş olsalar bile, özel mal statüsü kazanamazlar.
Nitekim, sahipsiz mallar kategorisi içinde yer alan ormanlar Türk hukuk
sistemine göre tapuya tescil edilmekle birlikte, devletin özel malı
değildir. Ormanlar, Almanya, İsviçre ve Fransa’da (94) devletin özel malı
iken, Türkiye gibi A.B.D’nde de kamu malıdır (95). Hizmet malları ise
tapuya tescil edilmekle birlikte, tahsis işlemi yürürlükte kaldığı müddetçe
kamu malı statüsünü korumaktadırlar. Bunların tapu kütüğüne
yazılmaları, esas itibariyle devletin özel malı olmasındandır. Ancak
tahsis işlemi ile kamu malı haline dönüşmektedirler.
(92)
(93)
(94)
(95)
Kırbaş, a.g.e., s. 27.
Bkz., Code De Domaine De L’Etat, Madde: 52, İcra ve İflas Kanunu, Madde : 82.
Laubadere – Venezia - Gaudemet, Traité De Droit Administratif, s. 338.
Yalçın Yamak, “A.B.D. Kamu Malları Yönetimi”, Maliye Dergisi, Sayı: 137, Mayıs
- Ağustos,2001, s. 25.
47
(c) Kamu Malları Kamulaştırılamazlar
Kamulaştırma özel mülkiyete tabi bir taşınmaz malın, kamu
yararı için devlet mülkiyetine zoraki geçirilmesidir. Kamu malları özel
mülkiyete konu olmadıklarından böyle bir işleme tabi tutulamazlar.
Kamu yararı için kamulaştırma yapılabilmesi bazı durumların
gerçekleşmesi halinde mümkün olabilir. Bu bağlamda, esasen devletin
özel malı iken, bir tahsis işlemi ile kamu malı haline dönüşen bir mal,
tahsisinin kaldırılması ile tekrar özel mal haline dönüştürülüp, rızaen
satılmak istenmediği takdirde kamulaştırma yoluna gidilebilir (96).
(d) Kamu Malları Ayrıcalıklı Korumaya Tabidir
Kamu mallarının özel hukuk kurallarından ayrı bir statüye tabi
kılınması düşüncesinin temelinde, bu mallardan eşit yararlanma ve
hizmetin en iyi şekilde yürütülmesi amacının yanı sıra milli servet ve
kültürün korunması gerekliliğini de aramak gerekir (97).
Sanayileşme hareketi ile birlikte hızlı bir kentleşme olgusunun
başlaması, bir kısım kentlerin nüfus akınına uğraması (98) sonucunu
doğurmuştur. Kırsal alandan kente doğru yönelen plansız göçler,
özellikle kamu mallarından ormanların, kıyıların, taşınmaz kültür ve
tabiat varlıklarının işgal edilmesiyle kendini göstermiştir. Bu nedenlerle
orman, kıyı ve benzeri kamusal alanların özel bir korumaya alınması
zorunlu hale gelmiştir.
(e) Kamu Mallarından Yararlanma Genel Olarak Ücretsizdir
Kamu mallarından sahipsiz yerlerden herkes serbestçe
yararlanabilir. Bunun için herhangi bir izne gerek olmadığı gibi ücret de
(96)
(97)
(98)
Düren, İdare Malları, s. 79.
Aydınlı, a.g.e., s. 56.
Yenal Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1998, s. 90.
48
alınmaz (99). Orta malları için de benzer bir durum söz konusudur. Ancak
hizmet mallarında özel bir durum vardır. Kişiler kamu hizmetinin nesnel
bir vasıtası olan bu mallardan özel olarak yararlandırıldıklarında, az da
olsa bir ücret, resim veya harç adı altında bir ödemede bulunurlar.
(f) Kamu Mallarına İlişkin Uyuşmazlıklarda İdari Yargı
Yetkilidir
Kamu malları ile görülen hizmetler, kamusal
nitelikteki
hizmetlerdir. Yani idare ile yurttaşlar arasındaki ilişkileri konu alan idari
işlem, eylem ve tasarruflar sözkonusudur. Bu türlü eylem, işlem ve
tasarruflarla ilgili uyuşmazlıklar ise idari yargının görev alanı içindedir.
(3) Devletin Kamu Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği
(a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği
Devletin kamu malları üzerindeki hakkının niteliği konusunda
teoride çeşitli görüşler ileri sürülmüştür.
Bu görüşlerden birisi, devletin kamu malları üzerinde sadece
“denetim ve gözetim” hakkına veya yetkisine sahip olduğu tezine
dayanmaktadır. Bu görüşe göre kamu malları mahiyetleri gereği özel
mülkiyete elverişli olmadıkları için devletin bu mallar üzerinde bir
mülkiyet hakkı söz konusu değildir (100). Devlet kamu mallarını daha
sonraki kuşaklara iyi bir şekilde devredebilmek için bir denetim ve
gözetim yetkisine sahiptir. Devletin kamu malları üzerinde mülkiyet
hakkına sahip olmaması gerektiği düşüncesi, bu malları kullanma (usus),
bunlardan yararlanma (fruttus) ve bunlara tasarruf etme (abusus)
yetkilerinin olmaması gerektiği düşüncesine dayanmaktadır (101).
Fransız teorisyenler, Proudhon, Ducroq ve Bertelemy tarafından
savunulan bu görüş sonuç olarak mülkiyet hakkına ilişkin yetkilerden
(99)
(100)
(101)
Kırbaş, a.g.e., s. 26.
Aksay, a.g.t., s. 49.
Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, s. 1322.
49
hiçbirine sahip olmayan devletin mülkiyet hakkından söz
edilemeyeceğini, kamu mallarının kimsenin malvarlığı kapsamına
girmeyeceğini, devletin sadece denetim ve gözetim yetkisinin söz konusu
olduğunu ifade etmektedir (102).
Ancak bu görüş günümüzün ihtiyaçları ile tam olarak
örtüşmemektedir. Zira kamu hukuku alanında önemli bir tüzel kişilik
olan devlet, halkın yararlandığı kamu mallarını kullanmaktadır. Bunun
yanısıra kamu mallarının semerelerinden yararlanmakta, (örneğin,
ecrimisil, kira, irtifak hakkı bedeli tahsil etmekte) ve belirli kurallar
çerçevesinde tasarruf etme (tahsis gibi) yetkisine de sahip bulunmaktadır.
Ancak bu tasarruf hakkı, tahsis keyfiyeti ile sınırlı bulunmaktadır. Sonuç
olarak özü itibariyle realitelere uygun olan bu görüş, “devletin mülkiyet
hakkına ilişkin yetkilerden hiçbirine sahip olmayan” ibaresi yüzünden
eleştirilmektedir. Zira, bir maldan yararlanmak için mutlaka mülkiyet
hakkına sahip olmak gerekmemektedir. Sükna hakkı, üst hakkı ve geçit
hakkı gibi sınırlı ayni haklarla da kullanma ve yararlanma hakları temin
edilmektedir.
Konuya yönelik ikinci görüşü, devlet ile kamu malı arasında idare
hukukuna özgü bir mülkiyet ilişkisinin mevcut olduğu düşüncesi
oluşturmaktadır. Yine Fransız teorisyenler tarafından geliştirilen bu
görüşe göre, devletin kamu malları üzerindeki hakkının mahiyeti yalnız
denetim ve gözetim yetkisinden ibaret değildir. Bu görüşe göre devlet
kamu mallarını kullanır, gelirlerinden yararlanır, hatta belirli kurallar
çerçevesinde bunlara tasarruf edebilmektedir. Ancak bu görüşü
savunanlara göre devletin kamu malları üzerindeki mülkiyet hakkı bir
medeni hukuk mülkiyeti değil, bir nevi kamu hukuku mülkiyetidir. Bu
nevi mülkiyet hakkının kapsamı içerisinde kalan yetkiler kullanılmakla
beraber, sınırlandırılmış ve idare hukuku kurallarına bağlanmış
(102)
Düren, İdare Hukuku, s. 39.
50
durumdadır (103). İdare hukukuna özgü ve kimi zaman da kamu mülkiyeti
olarak adlandırılan bu mülkiyet ilişkisine göre, devletin kamu
mallarından, kamu malının mahiyetini, tahsis yönünü, halkın kullanma ve
yararlanma hakkını zedelememek kaydıyla malik gibi yararlanabileceği
ifade edilmektedir (104). Bu görüşü savunanlar, böyle bir mülkiyet
ilişkisini özel hukuk mülkiyetinden ayırabilmek için kimi zaman da
“sosyal mülkiyet” kavramını kullanmışlardır. Ne var ki sosyal mülkiyetin
özel hukuk mülkiyetinden farkını tam olarak açıklayamamışlardır. Diğer
taraftan “kamu mülkiyeti” veya “sosyal mülkiyet” kavramları teorik
düzeyde kalmış olup, hukuki bir zemine henüz kavuşturulamamıştır. Bu
nedenle bu görüş daha çok eleştirilmektedir.
Devletin kamu malları üzerindeki hakkının niteliği konusunda
üçüncü bir görüş olarak da idare hukuku kuralları ile sınırlı medeni
hukuk mülkiyeti ilişkisinin olduğu iddiasına dayanmaktadır. Daha çok
Alman ve İsviçreli teorisyenlerin benimsediği bu görüşe göre devlet,
kamu malları üzerinde medeni hukuk anlamında bir mülkiyet hakkına
sahip olmakla birlikte, bu hakkın kullanılmasında idare hukuku kuralları
belirleyici bir rol oynar (105). Bu durumda bir kamu malı üzerinde iki ayrı
hukukun uygulanması söz konusu olmaktadır. O takdirde devlet bu iki
hukukun uygulama alanlarını birbirinden nasıl ayırdedecektir ?
Devlet, kamu mallarını kullanma veya bunlardan yararlanma
kurallarını tespit ederken malik sıfatıyla hareket etmemekte, kamu
gücünü kullanmaktadır. Bu işlemlerde idare hukuku kurallarını
işletmektedir.
Bu görüşe getirilen en önemli eleştiri, kamu mallarına hem idare
hukuku hem de özel hukuk kurallarının nasıl ve ne ölçüde
uygulanacağının karışıklığa neden olacağı endişesidir. Diğer taraftan
idarenin kamu malları üzerinde devletin idare hukuku kuralları ile sınırlı
(103)
(104)
(105)
Aksay, a.g.e., s. 52.
Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, s. 1324.
Aksay, a.g.t., s. 55.
51
medeni hukuk mülkiyeti hakkının varlığı da, kamu mallarının özellikleri
ile bağdaşmamaktadır.
Her üç görüş ayrı ayrı veya birlikte değerlendirildiğinde, en tutarlı
görüşün eleştirel yönünün bulunmasına rağmen idarenin kamu malları
üzerinde denetim ve gözetim yetkisine sahip olduğu görüşü belirtilebilir.
Zira idare hukukunda mülkiyet kavramından veya hakkından
bahsedilmemektedir. Mülkiyet hakkı özel (medeni) hukukun alanına
giren bir kavramdır. Aynı şekilde idare hukuku kuralları ile sınırlı medeni
hukuk mülkiyetinden de bahsedilemez. Medeni hukuk mülkiyeti, ancak
devletin özel malları için sözkonusu olabilir. İdarenin kamu malları
üzerinde denetim ve gözetim yetkisinin olduğu görüşü, diğer iki görüş
gibi teorik düzlemde kalmamış, hukuksal metinlere de yansıyarak
uygulama alanına girmiştir. Anayasa ve kanunlarda “devletin hüküm ve
tasarrufunda”, “devletin yetki ve sorumluluğunda” veya “devletin
egemenliğinde” ibareleriyle somutlaşan bu olgunun “denetim ve
gözetim” yetkisinin bir sonucu olarak tezahür ettiğini belirlemek gerekir.
Konunun devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi noktasında önemi ise devletin kamu mallarından
yararlanabilmesinin teorik dayanağını oluşturmasından kaynaklanmaktadır. Yararlanma sosyal ve ekonomik yönden sözkonusu olabildiği gibi
mali açıdan da sözkonusu olabilmektedir. Söz gelimi kamu malları
arasında bulunan su ürünü üretim yerlerinin kiraya verilerek veya irtifak
hakkı kurularak gelir amaçlı değerlendirilmesi gibi.
(b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği
Kişilerle kamu malları arasında, devletle kamu malları arasındaki
ilişkiye benzer bir ilişki söz konusu olmayıp, kişilerin kamu malları ile
olan ilişkisi sadece yararlanma şeklinde ortaya çıkmaktadır.
Zira kamu malları kamunun yararlanmasına açık mallardır.
Kişilerin kamu mallarından yararlanması yararlanma biçimine ve bu
malların türüne göre değişiklik arzeder.
52
(i) Yararlanma Biçimi Açısından Hakkın Niteliği
Yararlanma biçimi açısından kamu mallarından yararlanma iki
biçimde ortaya çıkar. Bunlar genel yararlanma ve özel yararlanmadır.
Genel yararlanma genel olarak ücretsiz olup, malın kendisi ile ilgili bir
yararlanmadır. Bireyler kamu malından izin almaksızın genel olarak her
zaman yararlanabilirler. Kamu mallarından genel yararlanma, esasen
kamu hürriyetlerinin olağan bir sonucu olarak kendini gösterir. Söz
gelimi, seyahat özgürlüğünün kullanılması, herkesin yollardan serbestçe
yararlanabilmesi ile olanaklı olur. Ancak kişiler özgürlüklerini
kullanırken devletçe getirilen objektif ve genel kurallara uymakla
yükümlü bulunmaktadır.
Genel yararlanmanın birtakım kuralları vardır (106). Bunlar,
yararlanmada serbestlik kuralı (107), yararlanmanın ücretsiz olması kuralı
(108)
ve yararlanmanın eşit şartlarda olması kuralıdır (109).
Kamu mallarından özel yararlanma ise ücretli olup malın kendisi
veya geliri ile ilgili olabilir. Burada kamu mallarından belirli kişilerin,
diğerlerinin yararlanmasını önleyici veya sınırlayıcı nitelikteki
yararlanması sözkonusudur.
Bir kamu malının kiralanması veya işletme hakkının alınması özel
yararlanmaya örnek teşkil ederler. Kamu mallarından özel ve yoğun
yararlanmanın da bir takım kuralları vardır. Bunlar; önceden izin (veya
ruhsat) alınması kuralı (110), karşılığının (ücretli) olması kuralı (111), geçici
ve istisnai olması kuralıdır (112).
(106)
(107)
(108)
(109)
(110)
(111)
(112)
Gülan, a.g.e., s. 179-200.
Auby-Bon, a.g.e., s. 103.
Godfrin, a.g.e., s. 91.
Dufau, a.g.e., s. 394.
Gülan, a.g.e., s. 201.
Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, 1337.
Gülan, a.g.e., s. 202-203.
53
(ii) Malların Türleri Açısından Hakkın Niteliği
Kamu mallarından kişilerin yararlanması, söz konusu malların
türlerine görede değişik şekillerde ortaya çıkmaktadır. Zira kişilerin
kamu malları üzerindeki yetkileri değişik şekilde ortaya çıkmaktadır (113).
Kişilerin kamu mallarından yararlanmasını sahipsiz mallar, orta malları
ve hizmet malları açısından ayrı ayrı özetlemek gerekmektedir.
Sahipsiz mallardan kişiler serbestçe yararlanabilirler. Bunun için
herhangi bir izne gerek yoktur ve ücret de alınmaz. Devlet sadece bu
yararlanmayı kolaylaştıracak ve güvenceyi sağlayacak önlemleri alır (114).
Devletin bir kimseyi sahipsiz yerlerden yararlanmaktan alıkoyması bu
malların özellikleri ile bağdaşmaz. Ancak bu durum genel yararlanmalar
için geçerlidir. Kişiler sahipsiz mallardan özel ve yoğun bir biçimde
yararlanmak isterlerse, (örneğin denizden kum çekmek, dağda taş ocağı
kurmak gibi) yasal düzenlemeler ışığında izin almak ve ücret ödemek
zorundadırlar.
Orta mallarından kişilerin yararlanmaları, sahipsiz mallardan
yararlanmalarına benzer. Kişiler orta mallarından tahsis amacı içinde
kalarak serbestçe faydalanabilirler. Örneğin meralarda köylülerin
hayvanlarının ücretsiz otlatılması gibi. Ancak, özel ve yoğun
yararlanmalar için yasal düzenlemeler ışığında önceden izin almaları ve
ücret ödemeleri söz konusudur. Orta mallarında da hem genel
yararlanma, hem de özel yararlanma söz konusu olabilmektedir.
Hizmet mallarından yararlanmada özel bir durum vardır. Kişiler
bu tür mallardan dolaylı olarak yararlanabilirler. Diğer bir ifade ile kişiler
ancak kamu hizmeti dolayısıyla bu tür mallardan yararlanabilirler (115).
Bu tür yararlanma esas itibariyle özel ve yoğun bir yararlanmadır. Kişiler
genellikle harç, resim veya ücret adı altında bir takım ödemelerle bu
mallardan yararlanabilirler. Örneğin hastanede muayene olandan belirli
(113)
(114)
(115)
Düren, İdare Malları, s. 8.
Düren, a.g.e., s. 86.
Kırbaş, a.g.e., s. 26.
54
bir ücret alınması gibi O halde hizmet mallarında genel yararlanma söz
konusu değil,özel yararlanma söz konusudur.
Devletin kamu malları üzerinde kişilerin hakkının niteliğinin bu
eser açısından önemi, bu malların kişilerin kullanımına sunulması
halinde, bunlardan ne şekil ve ölçüde yaralanılması açısından
belirlemektedir. Söz gelimi kamu mallarından yararlanma genel
yararlanma şeklinde belirmekte ise bu yararlanmanın kişisel
özgürlüklerin kullanımını ilgilendirdiğinden ücretsiz olması, buna karşın
yararlanma özel yararlanma şeklinde belirmekte ise bunun ücretli olması
biçiminde tezahür etmesidir.
Diğer taraftan kamu mallarından sahipsiz mallarla orta
mallarından kural olarak genel (ücretsiz) yararlanma sözkonusu olduğu
halde, hizmet mallarından yararlanma kural olarak özel (ücretli)
yararlanma şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu durumda devlet finansal
açıdan gelir temin etmiş olmaktadır.
b. Devletin Özel Malları
(1) Genel Açıklama
Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde doğrudan doğruya bir rolü
olmayan ve halkın yararlanmasına tahsis edilmemiş olan, ancak
sağladıkları gelir nedeniyle dolaylı olarak kamu yararı sağlayan mallara
devletin özel malları denir (116).
Devletin özel mallarının ancak kapital değeri ve verimi ile dolaylı
olarak kamu hizmetine etkisi ve kamusal amaçların gerçekleşmesinde
faydası söz konusudur. Bunlar kural olarak özel hukuk hükümlerine
tabidir. Devlet bu mallar üzerinde mülkiyet hakkından doğan tüm
yetkilere sahiptir (117).
(116)
(117)
Akdoğan – Kırbaş - Eyüpgiller, a.g.e., s. 44.
Ekrem Erdoğan, “Teoride Kamu Taşınmaz Malları”, XIV. Türkiye Maliye
Sempozyumu, s. 59.
55
Devletin özel malları hakkında kural olarak özel hukuktaki
mülkiyet hakkına ilişkin hükümler uygulanmakla birlikte, tam anlamıyla
özel hukuk hükümlerine tabi tutulmayıp, bir takım istisnai kuralların da
uygulanması söz konusudur.
Devletin özel mallarına istisnai olarak idare hukuku kurallarının
uygulanması, bu mallar üzerindeki devletin mülkiyet hakkından başka
denetim ve gözetim yetkisinden kaynaklanmaktadır.
Bu mallar, özel mülkiyet rejimini kabul eden her ülkede devletin
mali patrimuvanını teşkil eder. Zira, Fransa ve Türkiye’de özel mal adını
alan bu kategorideki mallar Almanya’da ve İsviçre’de mali mal adını
almışlardır. Ancak özel malların, gelir amaçlı olarak kullanımı, ülkeden
ülkeye farklıdır. Örneğin Türkiye’de devletin özel malları satış işlemi de
dahil olmak üzere, birçok medeni hukuk tasarrufuna açık iken, Fransa’da
devletin özel malları, ancak kiraya verilerek nemalandırılabilmektedir.
Hatta devletin özel malı herhangi bir kamu hizmetine tahsisli olsa bile,
Mali (Milli Emlak) Servis tarafından kiraya verilebilmektedir. Amerikan
Federal Kamu Malları Siyaset ve Yönetim Kanunu’nda ise, ulusal
çıkarlara aykırı olmamak şartıyla satış da dahil olmak bu malların her
türlü tasarrufa elverişli oldukları öngörülmüştür (118).
Teorik açıklama ve yorumlarda bu malların tek tek neler olduğu
belirtilmemiştir. Bununla birlikte, kamu mallarının doğal ürünleri, kamu
malı niteliğini yitiren, ancak kişilerin özel mülkiyetine dahil olmayan
mallar ve kanunlarda devletin özel mülkü olarak kabul edilen eşya ve
mallar devletin özel malı olarak kabul edilir. Diğer taraftan, örnek
çiftlikler, fabrika ve işletmeler, gelir getiren taşınmazlar (lojmanlar,
sosyal tesisler vb.), değerli kağıtlar, inşaat için kullanılacak arsalar ve
hazine adına kayıtlı devlet arazileri başlıca özel mallar arasındadırlar.
Devletin özel mallarını, kamu mallarından ayırdedebilmek için en
önemli ölçüt, kamu hizmetine tahsis edilmemiş olmalarıdır. Böyle bir
(118)
Yalçın Yamak, “Amerikan Federal Kamu Malları Siyaset ve Yönetim Yasası”, Milli
Emlak Kontrolörlüğü İnceleme Raporu, Sayı: 1997/1, ABD, 1997, s. 1.
56
tahsis var ise mal, bir kamu tüzel kişisi adına tapuya kayıtlı olsa dahi,
kamu (hizmet) malı niteliğindedir (119). Devletin özel mallarına ilişkin
uyuşmazlıkların çözüm yeri adli mahkemeler
olduğu halde, kamu malları ile ilgili uyuşmazlıklarda çözüm yeri idari
yargı mahkemeleridir (120).
Diğer taraftan devletin özel mallarını, medeni hukuktaki bireysel
özel mallardan ayıran bazı farklar bulunmaktadır (121).
-Özel hukuk mülkiyetinin ivazsız temliki mümkün olduğu halde,
birkaç istisna dışında devletin özel mülkiyeti kapsamındaki özel
mallarının ivazsız temliki söz konusu değildir.
-Özel hukuk mülkiyetinde malik, malını dilediği kimseye, dilediği
bedel ve şartlarla satarken devlet özel mallarını belirli kurallara göre
elden çıkarabilir.
Bir malın devletin özel malı mahiyetini kazanması da kaybetmesi
de bir takım işlemlerin gerçekleşmesiyle mümkündür.
Herhangi bir mal; satın alma, inşaat, kamulaştırma,
devletleştirme, istimval, trampa, teferruğ veya tefevvüz, miras ve bağış
gibi yollarla devletin özel malı niteliğini kazanabildiği gibi, satış, tahsis,
bedelsiz devir ve terk veya haciz gibi yollarla da devletin özel malı
niteliğini kaybetmektedir.
(2) Devletin Özel Mallarının Özellikleri
Devletin özel malları, oldukça farklı bir görünüm sergilemektedirler. Zira bu mallar, her ne kadar özel hukukun uygulama alanına
girmekte ise de bir yönüyle de kamu (idare) hukukunun uygulama
alanına dahil bulunmaktadırlar. Daha açık bir ifade ile dış ilişkilerde özel
(119)
(120)
(121)
Kırbaş, a.g.e., s. 21.
André De Laubadere - Yves Gaudemet, Traité De Droit Administratif, Tome: 2,
LGDJ, Paris, 1999, s. 21.
Aksay, a.g.t., s. 36.
57
hukuk kuralları, iç ilişkilerde de kamu hukuku kuralları geçerlidir.
Sözgelimi, bir devlet arazisine yapılan haksız tecavüz için adli (asliye
ceza) mahkemeye başvurulması, malın dış ilişkisini; buna karşın söz
konusu malın satışının devlet ihale mevzuatına göre yapılmasına yönelik
idari işlemler ise malın iç ilişkisini ifade etmektedir.
Devletin özel mallarının özellikleri şunlardır (122):
(a) Haczedilebilirler
Devletin kamu mallarının özelliklerinden olan haczedilmezlik
kuralı, devletin özel malları için geçerli değildir. Bununla birlikte
devletin kamu malları için geçerli olan haczedilmezlik kuralı, çok istisnai
durumlarda devletin özel mallarına da uygulanmaktadır. Nitekim
Anayasa Mahkemesi, çok yakın bir zamanda verdiği bir kararında,
belediyenin bir bankadaki parasının (vadesiz mevduatının) haczedilemeyeceğine karar vermiştir (123). Kararın gerekçesinde belediyelerin
devamlılık gösteren hizmetlerinin görülmesine ayrılmış olan emval ve
eşyaların hacze konu olabilmesinin, belediyelerin yerine getirmekle
yükümlü bulundukları kamuya ilişkin hizmetlerin ifa vasıtalarını ortadan
kaldırmak gibi arzu edilmeyen birnetice doğuracağı sakıncası dile
getirilmiştir. Ancak yüksek mahkemenin özeti yukarıda belirtilen
kararının gerekçelerine katılmak olanaklı görülmemektedir.
Rızaen borcunu ödemeyen bir kamu kuruluşunun, bu şekilde
cebri icra yoluyla da borcunu ödememesi, alacaklı kişi veya kurum
aleyhine bir “sebepsiz zenginleşme” oluşturacak, bu alacak hiçbir şekilde
tahsil edilemeyecektir.
(122)
(123)
Mehmet E. Palamut, “Kamu Ekonomisinde Devlet Taşınmazları ve Tabi Oldukları
Hukuksal Rejim Hakkında Bir Değerlendirme”, XIV. Türkiye Maliye
Sempozyumu, s. 65.
Bkz., Anayasa Mahkemesinin 20.09.2000 tarih ve E.1999/46, K. 2000/25 sayılı
kararı, RG :04.10.2002/24896.
58
Zira Yargıtay kimi kamu kurum ve kuruluşlarının kendi özel
kanunlarında “kurumun malları devlet malı sayılır” ibaresini,
haczedilemezlik açısından yeterli görmemekte, “haczedilemez” veya
“kamu malı imtiyazından yararlanır” ibaresinin varlığını aramaktadır
(124)
. Teorik açıdan bu görüş daha uygun görülmektedir.
Kaldı ki devlet malları kavramına, hem devletin kamu malları, hem de
özel malları girmektedir. Devlet mallarından sadece kamu malları
haczedilemezler.
(b) Karşılıksız Devredilemezler
Devletin özel malları ancak bedeli karşılığında devredilebilirler
. Bununla birlikte, kanunlarla, devletin özel mallarının bazı kurumlara
veya hizmetlere bedelsiz devir ve terki söz konusudur. Örneğin yol,
meydan, otopark, yeşil alan gibi imar uygulaması yapılacak yerlerde,
devlete ait arazi ve arsaların belediyelere, ortak kullanım amacıyla
bedelsiz terkedilmesi gibi. Ülkemiz için geçerli olan bu durum bir çok
ülkede de uygulanmaktadır. Kamuya terk olarak bilinen bu uygulama bir
bakıma, sürekli tahsis niteliği taşımaktadır. Çıkarılan kanunlarla istisnaen
de olsa devletin özel malları bedelsiz devir konusu da yapılabilmektedir.
(125)
(c) Tapu Kütüğüne Yazılırlar
Devletin kamu mallarının özelliklerinden olan, “tescil edilmeme”
kuralının aksine, devletin tüm özel taşınmaz malları, ilgili kamu kurum
ve kuruluşu adına tapu kütüğüne kaydedilirler. Taşınır niteliktekilerden
kara taşıtları trafik siciline, gemiler gemi siciline, uçaklar uçak siciline
yazılırlar. Resmi dairelerde bir yıldan fazla kullanılan demirbaş eşya ve
malzemeler ise ayniyat defterlerine kaydedilirler.
(124)
(125)
Bkz., Yargıtay 12.Hukuk Dairesinin 17.10.1977 gün ve E:7845, K:8664 sayılı
Kararı, Y.K.D., Sayı: 6, Yıl: 1978, s. 963.
Kırbaş, a.g.e., s. 29.
59
(d) Yönetimleri Özel Kurallara Tabidir
Devletin özel malları esas itibariyle, özel hukuk kurallarına tabi
ise de, iç ilişkilerinde bir takım kamu hukuku kurallarına tabidir.
Örneğin tapulu bir devlet arazisi bir gerçek kişi tarafından kiralandığında,
devletle kiracı arasındaki ilişkilerde borçlar hukukunun kira sözleşmesine
ilişkin hükümleri (özel hukuk) uygulanırken, bu taşınmazın yönetimi,
gelirlerinin tahsili, bunların devlet kayıtlarına intikali ve denetimi
konularında kamu hukuku kuralları uygulanır.
(126)
(e) Uyuşmazlıklarında Adli Mahkemeler Yetkilidir
Devletin kamu mallarının aksine, devletin özel malları ile ilgili
uyuşmazlıklarla ilgili davalar adli yargıda görülmektedir. Ancak devletin
özel bir malı üzerinde görülen kamu hizmeti ile ilgili uyuşmazlıkta
durum tartışmalıdır. Fransız Danıştayı (Le Conseil d’Etat), idari yargıyı
yetkili görürken (127), Türk yargı yerleri, çelişkili kararlar vermekte, kimi
kararlarında idari yargıyı, kimi kararlarında adli yargıyı görevli
saymaktadır (128).
(3) Devletin Özel Malları Üzerindeki Hakkın Niteliği
Devletin kamu mallarında olduğu gibi, devletin özel malları
üzerinde de bir takım haklar bulunmaktadır. Bu hakları devlet yönünden
ve kişiler yönünden ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.
(a) Devlet Yönünden Hakkın Niteliği
Devletin özel malları kural olarak özel hukuk hükümlerine tabi
mallardır. Bunlar kamunun kullanımına veya hizmetine tahsisli
(126)
(127)
(128)
Kemal Gözler, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, Kırklareli, 2002,
s. 573.
Laubadere-Gaudemet, a.g.e., s. 238.
Lütfi Duran, “Yargıtay’ın Kamu Hukukuna Değin Son Kararları Üzerine
Mülahazalar (II)”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 18, Sayı: 3, Ankara, 1985, s. 52.
60
değildirler. Devlet bu mallar üzerinde medeni hukuk anlamında mülkiyet
hakkına sahip bulunmaktadır. Teorik açıklamalarda bu görüş üzerinde
genel bir anlayış birliği oluşmuştur (129). Bu mallarilgili kamu kurum ve
kuruluşu adına tapuya tescil edilirler. Tapuya tescil için ilgili kamu
kurum ve kuruluşunun tüzel kişiliğinin olması yeterlidir.
Kişisel mülkiyete tabi herhangi özel bir mal üzerinde malikin
sahip olduğu hak ve yetkiler burada da geçerlidir. Ancak, bu malların
edinilmesi, yönetilmesi, bakımı, korunması ve elden çıkarılması, kişisel
özel mallardan farklıdır. Bu konularda bir takım sınırlamalar vardır.
Kısacası bu malların yönetiminde eleştiri konusu edilen çoğulcu bir
yönetim şekli bulunmaktadır (130). Yani bu malların dışarıya karşı
ilişkilerinin de özel hukuk kuralları, içeride ise kamu hukuku kurallarının
uygulandığı (131) söylenebilir. Zira devlet bu malları, satabilmekte,
işletebilmekte veya diğer şekillerde tasarruf edebilmektedir. Ancak,
bireysel özel mallar gibi hibe, bağış gibi yollarla bedelsiz
devredilememekte, hatta yönetimi ve korunmaları da kamu hukuku
alanına giren düzenlemelerle yapılmaktadır.
(b) Kişiler Yönünden Hakkın Niteliği
Devletin özel malları, finansal amaçlı olarak sahip olunan
mallardır (132). Bu mallar kamunun kullanımına veya hizmetine tahsis
edilmediklerinden kişiler bunlardan doğrudan doğruya yararlanamazlar.
Esasen bu konuda bir hak da ileri
süremezler (133).
(129)
(130)
(131)
(132)
(133)
J. Pierre Amedei, “Sur La Nature De Droit De Propriété Du Domaine Privé”,
R.D.P., 1998, s. 505.
Laubadere, Gaudemet, a.g.e., s. 215-216.
Kırbaş, a.g.e., s. 28.
Godfrin, a.g.e., s. 185.
Kırbaş, a.g.e., s. 28
61
Kişilerin bu mallardan yararlanmaları dolaylı bir şekilde söz
konusu olabilir. Zira devletin özel mallarından elde edilen gelirler
bütçelerde kamu geliri olarak yer alırlar ve kamu hizmetlerinin
finansmanında kullanılırlar. Kişiler bu mallardan ücretsiz olarak
yararlanamazlar. Bunlardan kişilerin yararlanmaları ancak onları satın
almak, kiralamak, irtifak hakkı tesis etmek veya benzeri nedenlerle
karşılığını ödemek suretiyle mümkün bulunmaktadır.
Devletin özel malları üzerindeki hakkın, gerek devlet yönünden,
gerekse kişiler yönünden bu tezi ilgilendiren yanını iki noktada
özetlemek olanaklıdır.
Bunlardan biri, kişilerin devletin özel malları üzerinde herhangi
bir hakkının bulunmadığı,
Diğeri ise devletin bu mallar üzerinde mülkiyet hakkından
kaynaklanan tambir yetkiye sahip olduğudur. Bu itibarla devlet bu
malları finansal amaçlı olmak üzere dilediği gibi mülkiyetini devretmek
yetkisi de dahil olmak üzere değerlendirilebilir.
B. DEVLET MALLARININ DİĞER AYRIMLARI
Devlet mallarının işlevsel ayrımı dışında bir takım ayrımları daha
vardır. Söz konusu mallara, eserin kapsadığı konular açısından sıkça
temas edileceğinden aşağıda belirtilen ayrımların yapılması da önem
taşımaktadır.
Bu ayrımlar da tıpkı devletin kamu malları-özel malları ayrımında
olduğu gibi özellikle devlet mallarının kamu finansmanı açısından
değerlendirilmesi noktasında önemli bir yer tutmaktadır. Zira, devlet
mallarının değerlendirme yöntemlerinden satış, kira, irtifak hakkı tesisi,
işletme hakkı devri gibi yöntemler, değerlendirilecek malın taşınırtaşınmaz, görünür-görünmez ve kara-su-hava malları oluşuna göre farklı
biçimler almaktadır. Bu nedenlerle eserin üçüncü kısmında gerek
geleneksel olarak, gerek alternatif olarak ortaya konulan değerlendirme
62
yöntemleri çerçevesinde değinilecek bu ayrımların teorik boyutunun
bilinmesi gerekmektedir.
1. Devletin Taşınır- Taşınmaz Malları
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
noktasında, en çok başvurulacak kavramlardan ikisi de hiç kuşkusuz
devletin taşınır malları ile devletin taşınmaz mallarıdır. Bu çerçevede bu
iki kavramın en azından tezin sınırları ölçüsünde açıklığa kavuşturulması
gerekmektedir.
a. Devletin Taşınır Malları
Nitelikleri itibariyle bir yerden bir yere taşınabilen maddi şeyler,
taşınır mal sayılır. Bu tanıma göre, hayvanlar, tarladaki ürünler, taşınır
mal kapsamında bulunmaktadırlar (134).
Devletin taşınır-taşınmaz mal ayrımı, medeni hukukun ayni
haklar çözümlemelerine göre şekillenmektedir. Bu konudaki teorik
açıklamalar da bu çözümlemeler çerçevesinde ele alınmaktadır.
Devletin malları sadece taşınmaz mallardan ibaret değildir.
Tarihi, sınai, bedii mahiyetleri veya bir kamu hizmetiyle sıkı ilişkileri ve
bağlılıkları itibariyle taşınır mallar da devlet malları kategorisine
girebilirler (135). Bu ifadede, taşınır malların devlet malları genel
kategorisine girip girmeyeceği konusunda bir tereddüt yatmaktadır. Şöyle
ki, devlet malları teorisinin işlenmeye başlandığı çağlarda, özellikle XIX.
yüzyılda Fransa’da devletin taşınır malları olmayacağı fikri ağır
basmaktaydı (136). Zira o dönemlerde, bir malın devlet malı sayılması,
özel mülkiyete elverişli olmama niteliğine bağlanmıştı. Belki de bu
nedenle fikir doğru kabul edilebilirdi. Ancak zamanla, “özel mülkiyete
(134)
(135)
(136)
Mehmet Ayan, Eşya Hukuku-II, Mülkiyet, Mimoza Yayını, Konya, 2001, s. 411.
Onar, Amme Emlaki Teorisi, s. 492.
Auby-Bon, a.g.e., s. 17.
63
elverişli olmayan mallar” kriterinin terkedilmesiyle birlikte taşınır
malların da devlet malları olduğu kabul edilmeye başlandı (137).
Bu çerçevede minyatürler, halılar, tablolar, arşiv malzemesi gibi
tarihi ve kültürel değeri olan taşınırlar ile resmi dairelerdeki masa,
sandalye, dolap, yazı ve hesap makinesi, bilgisayar gibi demirbaş eşya ve
malzemeler de devletin taşınır mallarındandır. Kara, deniz ve hava
taşıtları, gümrüğe terkedilen eşyalar da devletin taşınır malları
kategorisine dahildirler.
Bir taşınırın, devletin taşınır malı sayılmasının tek ölçütü, o
taşınırın devlete veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarından birisine ait
olmasıdır. Taşınır mallarda mülkiyetin karinesi zilyetliktir. Zilyetliği
elinde bulunduran kamu kurum ve kuruluşu o taşınırın maliki sayılır.
Ancak, motorlu kara taşıtları, trafik siciline, uçaklar, uçak siciline,
gemiler ise gemi siciline kaydedilmektedir.
Devletin taşınır kamu malları ile ilgili düzenlemeler ülkelerin
hukuki metinlerinde de yer almıştır. Örneğin Fransa da Devlet Malları
Kanunu’nun 45-46 ve 67-73. maddeleri devletin taşınır mallarına
ayrılmıştır. Ülkemizde de taşınır mallarla ilgili genel hükümler Türk
Medeni Kanunu’nun 762-782.maddelerinde yer almakla birlikte, devletin
taşınır mallarını düzenleyen bir takım kamu hukukuna dahil kanunlar da
bulunmaktadır (138).
Taşınır bir malın devlete ait bir taşınır olması, o taşınırın bir takım
ayrıcalıklı hükümlerden yararlanmasını gerektirmektedir. Örneğin devlet
mallarından kamu mallarının “haczedilmezlik” ilkesi bunlar için de
geçerlidir. Keza zilyetlikle bu mallar medeni hukukun kabul ettiği (bir
taşınırın zilyetliğini iyi niyetle ve malik olmak üzere devralan kimse, o
şeyin maliki olur) kuralı devletin taşınır kamu malları için geçerli
(137)
(138)
Gülan, a.g.e., s. 50.
Bkz., İl İdaresi Kanunu, Madde: 75, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu,
Madde: 44-48, Türk Ceza Kanunu, Madde: 516, Kültür ve Tabiat Varlıklarını
Koruma Kanunu, Madde: 5.
64
değildir. Görülüyor ki devletin taşınır malları, işlevsel kategori içerisinde
(devletin kamu malları-özel malları) dahil oldukları statüye uygun olarak,
sahip oldukları özellikler gereği bir takım ayrıcalıklı ve özel
hükümlerden yararlanmaktadırlar.
b. Devletin Taşınmaz Malları
Devlet malları teorisi, taşınır malların aksine, taşınmaz mallar
konusunda herhangi bir tereddüte düşmemiştir. Gerçekten de devlet
malları genel kategorisi çerçevesinde, hep bina, arazi, arsa, lojman gibi
taşınmaz mallar akla gelmektedir. Bu bakımdan taşınmaz malların, devlet
malı kavramına dahil olup olmayacağı gibi bir tartışma hiç
yapılmamıştır.
Hemen belirtmek gerekir ki, devlet malları kapsamına dahil
taşınmaz mal kavramı, medeni hukukun belirlediği taşınmaz mal
kavramından çok daha kapsamlıdır. Zira hemen hemen tüm ülkelerin
medeni kanunlarında taşınmaz mal kavramına, araziler, binalar, tapu
kütüğüne ayrıca kaydedilen bağımsız ve sürekli haklar girerken, devlet
malları teorisi bakımından, dağlar, tepeler, tarıma elverişsiz yerler,
denizler, buzullar ve göller, hatta yer altı suları da bu kapsama
dahildirler. Kaldı ki artık medeni hukuk bile bu tür yerleri devlet malları
kategorisine dahil etmeye başlamıştır (139).
Tapuya tescil edilmesi gereken bağımsız ve sürekli haklar maddi
(görünür) bir varlık olmamasına rağmen, bu haklardan bazıları taşınmaz
mal niteliğindedir (140). Bu hakların iki temel özelliğinden biri olan
bağımsızlık, ana taşınmazdan ayrı olarak bu hakkın devredilmesini, miras
bırakılmasını ve üzerinde her türlü ayni ve şahsi hak kurulabilmesini
ifade eder. Süreklilik özelliği ise, hakkın belli bir süreye bağlı
olmamasını, yani devamlı olmasını ifade eder. Medeni hukukta irtifak
hakkı şeklinde ortaya çıkan bağımsız ve sürekli haklar, geçit hakkı gibi
(139)
(140)
Bkz., Türk Medeni Kanunu, madde : 715 ve 756/3.
Ali İhsan Saner, Kamu Taşınmaz Malları Mevzuatı, Ankara, 1999, s. 2.
65
ayni irtifak hakkı, intifa hakkı gibi şahsi irtifak hakkı ve üst hakkı gibi
karışık irtifak haklarıdır (141).
Devletin taşınmaz malları, dahil oldukları işlevsel kategoriye
(devletin kamu-özel malları) göre, o kategorideki malların hukuki
rejimine dahildirler.
Genel olarak taşınmaz mal mülkiyetinin kazanılması tescille olur.
Ancak, miras, mahkeme kararı, cebri icra, işgal, kamulaştırma gibi
hallerde mülkiyet tescilden önce kazanılabilir. Ancak tapuya kayıtlı
olmayan taşınmaz mallar işgal yolu ile kazanılamaz. Konuya devletin
taşınmaz mallarının kazanılması noktasından bakıldığında, yukarıda
sayılanlardan işgal dışındakiler, devletin taşınmaz mal kazanma
yöntemlerine dahil yollardır. Bunlara, satınalma, devletleştirme, birikme,
dolma, toprak kayması veya kamuya ait suların yatağında veya
seviyesinde değişme nedeniyle yeni arazi oluşumu gibi yöntemleri de
eklemek gerekir.
Devletin taşınmaz malları, satış, bedelsiz devir ve terk, yokolma
gibi yollarla elden çıkmaktadır. Bu hallerde de tapu sicil kaydının iptali
gerekmektedir.
2. Devletin Görünür-Görünmez Malları
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
çerçevesinde, karşımıza çıkan kavramlardan ikisi de hiç kuşkusuz
devletin görünür (maddi) malları ile devletin görünmez (gayrimaddi)
mallarıdır.
a. Devletin Görünür (Maddi) Malları
Devletin görünür (maddi) malları konusunda teoride genel olarak
bir tartışma söz konusu değildir. Esasen devlet malları teorisinin modern
(141)
Mehmet Ayan, Eşya Hukuku-III, Sınırlı Ayni Haklar, Mimoza Yayını, Konya,
2001, s. 33-109.
66
bir teori olarak işlenmeye başlandığı XIX. yüzyılın ikinci yarısından
itibaren, teorinin kapsama alanının genellikle elle tutulur, gözle görülür
maddi mallardan ibaret olduğu kabul edilmiştir. Devletin görünür malları
denilince de elbetteki o dönemlerde daha önce de belirtildiği üzere
taşınmaz nitelikteki mallar ön plana çıkartılmaktaydı.
Kamu hizmetlerinin gerek nicelik, gerekse nitelik itibariyle
genişleyerek yeni boyutlar kazanması nedeniyle taşınmaz mallar kadar
taşınır mallara da ihtiyaç duyulmaktadır.
O halde ister taşınmaz mal olsun, ister taşınır mal olsun, kamu
kurum ve kuruluşlarına ait olduğunda, bunlar devletin görünür (maddi)
mallarını oluşturmaktadırlar. Bu çerçevede devlete ait araziler, kamu
hizmetlerinde kullanılan taşıtlar, müze binaları ve içindeki taşınır kültür
ve tabiat varlıkları devletin görünür (maddi) mallarından bazılarıdır.
b. Devletin Görünmez (Gayrimaddi) Malları
İletişim, haberleşme ve bilişim alanlarındaki hızlı ilerlemeler
devlet malı kavramına yeni boyutlar kazandırmaya devam etmektedir. Bu
bağlamda, görünür devlet malları yanında, görünmez (gayrimaddi) devlet
malları kavramı ortaya çıkmıştır. Artık ekonomik değer olarak
faydalanılan hava sahası ve koridorları yanında telsiz, telefon, radyo, tv
frekans ve bantları gibi elektromanyetik dalgalarla, elektrik enerjisi gibi
doğal güçler devletlerin egemenliğine dahil alanlar olarak kabul
edilmektedir (142). Bunların özel kişi veya kuruluşlarca kullanımı ancak
devletin belirlediği sınırlamalar ve ücretler çerçevesinde mümkündür.
Gerçekten de teknolojik ilerlemeler, devlet malı hakkındaki teorik
ve hukuksal anlayışları yenilemiştir. Havacılığın gelişmesi, teorisyenleri
ve özellikle hukukçuları hava devlet mallarının tanımını daha fazla
belirginleştirmeye zorlamıştır (143). Esasen atmosferin uçak seferlerine
(142)
(143)
Dufau, a.g.e., s. 96. Onar, Amme Emlaki Teorisi, s. 528.
Christian Lavialle, “La Condition Juridique De L’Espace Aerien Française”,
RFDA., s. 848.
67
müsait olan kısımlarında devletin egemenlik hakkı söz konusudur ve bu
kısım devlet malı sayılır (144) Eskiden hava, yerin mülkiyetine bağlı bir
üst katman olarak kabul edilirken, şimdi bağımsız bir atmosfer tabakası
olarak değerlendirilmektedir (145). Yargısal içtihatlar da bu yönde bir
gelişme göstermiştir. Nitekim Fransız Danıştay’ı, havanın mal olup
olmadığı konusundaki tartışmada “hava bütünüyle doğal bir maldır”
yargısında bulunmuştur (146).
Hava dışında kalan elektromanyetik dalgaların ve elektrik enerjisi
gibi doğal güçlerin de artık devletin kamu malı olduğunda kuşku
bulunmamaktadır. Görsel-işitsel iletişimin önem kazanmasına paralel
olarak ortaya çıkan elektromanyetik alanlar üzerinde devletin
hükümranlık hakkı (147), bu türlü kamusal alanların ekonomik olarak
değerlendirilmesini ön plana çıkarmaktadır. Nitekim bu alanların
işletilmesi veya elektrik enerjisinin üretim-dağıtım işlemleri imtiyaz
sözleşmeleri
çerçevesinde
özel
sektöre
devredilebilmektedir.
Görüşümüze göre, bu türlü kamusal alanlar, “devletin hüküm ve tasarrufu
altındaki” formülü ile ifadesini bulan kamu malları kategorisine dahil
alanlar arasındadır. Devletin görünmez (kamu) malları konusunda,
devletin kara, su ve hava malları ayrımı çerçevesinde ayrıca açıklamalar
yapılacaktır.
3. Devletin Kara- Su- Hava Malları
Devlet mallarının bir sınıflandırma şekli de söz konusu malların
kara, su ve hava malları olarak ayrıma tabi tutulmasıdır. Bu ayrımın
önemi söz konusu malların, bir yönüyle iç hukuku ilgilendirmesinin yanı
(144)
(145)
(146)
(147)
Eroğlu, a.g.e., s. 324.
André De Laubadere - Yves Gaudemet, Traité De Droit Administratif, Tome: 2,
LGDJ, Paris, 1999, s. 21.
Yıldızhan Yayla, a.g.m., s. 12, Fransız Danıştay Kanunsözcüsü Dayras’tan
aktarılan düşünce.
Godfrin, a.g.e., s. 42.
68
sıra, özellikle denizlerde ve hava sahasının kullanılmasında uluslararası
hukuku da ilgilendirmesidir.
a. Devletin Kara Malları
Devletin varlığından söz edebilmek için, sınırları belirlenmiş bir
arazinin varlığı gerekir. Bu “arazi” devletlerarası hukuk literatüründe
“ülke” olarak adlandırılır (148). O halde ülkesiz devlet olamayacağı gibi,
sınırları belirli olmayan bir devlet ülkesinin varlığı da kabul edilemez.
Ülke kavramı aynı zamanda bir devletin diğer devletlerle olan
ilişkilerinde bağımsızlığı temin eden ve koruyan bir unsurdur.
Gerek kamu tüzel kişilerinin gerekse özel hukuk tüzel kişilerinin
ülke üzerindeki mülkiyet hakkı belirli ve sınırlı bir toprak parçasına özgü
iken, devletin üstün ayni hakkı, kişilerin mülkiyet hakkından doğan
haklarını kullanmasına engel değildir (149).
Toprağın üzerine egemen olan devletin, toprağın altına da hakim
olduğu kabul edilmekte ve devlete bu hususta tekelci bir tasarruf
tanınmış bulunmaktadır. Tabii servet ve kaynakların devletin hüküm ve
tasarrufu altında bulunması da bu anlayışın bir tezahürüdür.
Devletin belli başlı kara malları arasında, karayolları,
demiryolları, askeri alanlar, araziler ve binalar, pazar yerleri, mezarlıklar
yer almaktadır (150). Devletin kara mallarına, yolların eklentileri ve
detaylarını içeren direkler, ilan panoları, trafik işaret ve levhaları, sokak
lambaları ve fenerler de dahildir (151). Gezinti yerleri, park, bahçe ve
dinlenme alanları, ormanlar, ibadet yerleri, kütüphaneler ve genel
(148)
(149)
(150)
(151)
Ayferi Göze, Devletin Ülke Unsuru, Sınırları ve Devletle olan Münasebeti, İ.Ü.
Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul, 1959, s. 4.
Erdoğan, a.g.b., s. 45.
Gözler, a.g.e., s. 556.
Laubadere-Gaudemet, a.g.e., s. 58.
69
çamaşırhaneler (152) de bu kapsamdaki mallardandır. Tren istasyonları ve
gar büfelerini de bunlara dahil etmek gerekir (153).
Taşınmaz nitelikteki devletin kara malları yanında taşınır
nitelikteki kara malları da bulunmaktadır. Bunlar arasında, müzelerdeki
kültür ve tabiat varlıkları, resmi dairelerdeki demirbaş eşya ve mefruşat,
değerli tablolar (154) ve taşıt araçları bulunmaktadır.
Devletin kara malları işlevsel kategori açısından hem devletin
kamu malları, hem de devletin özel malları içinde yer alabilirler. Örneğin
bir mera devletin kara kamu malı iken, tapulu bir tarım arazisi devletin
kara özel malıdır.
b. Devletin Su Malları
Suları, genel sular ve özel sular başlığı altında ikiye ayırmak
suretiyle sınıflandırmak eskiden beri yapılagelen teorik bir yaklaşımdır
(155)
.
-Genel sular nitelik ve karakter itibariyle kimsenin mülkü
olmayıp, kamunun yararına ve kullanımına bırakılmış, devletin hüküm ve
tasarrufunda bulunan sulardır.
Bu sular esas itibariyle devletin kamu malı kategorisine girmekte ve özel
mülkiyete konu teşkil etmemektedirler.
-Özel sular ise devlet malı dışında kalarak özel hukuk çerçevesine
giren ve özel mülkiyete konu teşkil eden sulardır.
Özel sular, kamusal bir özellik taşımadıklarından konumuzun
dışında kalmaktadır.
(152)
(153)
(154)
(155)
Dufau a.g.e., s. 87.
Christian Lavialle, “Le Nouveau Regime Des Domaines Et Transports
Ferroviaires”, RFDA, 1997, s. 768.
H. Bastion, “A Quoi Sert Le Domaine Public Mobilier? L’Exemple Des Biens
Culturels”, AJDA, 1993, s. 675.
M. Zerrin Akgün, Sular Hukuku ve Sular Hukuku ile İlgili Arazi Davaları, Ankara,
1967, s. 9.
70
Genel sular, aşağıda sıralanan ve mahiyetleri kısaca açıklanan su
çeşitlerinden oluşmaktadır (156):
(1) Denizler, Göller ve Akarsular
Kural olarak devletin deniz ülkesinin iki kısımdan oluştuğu kabul
edilmektedir. Kıyıdan itibaren iç sular, iç sulardan sonra karasuları (kıta
sahanlığı içinde kalan yerler) devletin deniz ülkesini oluşturur. Bundan
sonra uluslararası toplumun yararlanmasına sunulan açık denizler gelir
ki, bu saha hiçbir devletin egemenlik alanına girmez (157).
İç sulara, doğal ve yapay limanlar, koylar, dar boğazlar ve dar
körfezler, nehir ağızları, fenerler, şamandıralar dahildirler (158). Bunlara
akarsuları, gölleri, gemi ve insanlar için oluşturulan baraj ve göletleri,
yatak ve kıyılar ile dalyan ve voli mahallerini de dahil etmek gerekir (159).
Teorik açıklamalarda, kimi yazarlar su bentlerini, hatta havuzları
da bu kapsamda değerlendirmek eğilimindedirler (160).
İç sularda devletin tam bir egemenliği söz konusudur. Bu
çerçevede uluslararası hukuka göre, iç sulardan itibaren açık denize
doğru 6-12 deniz mili genişliğindeki bir kuşakta kara suları söz
konusudur. Karasularında devletlerin hakimiyet hakları, uluslararası
hukuka göre sınırlıdır. Zararsız takip ve geçit hakları buna örnek
gösterilebilir.
Gerek karasuları, (uluslararası sular hariç) gerekse iç sular doğal
nitelikleri gereği devletin su kamu mallarıdır (161).
(156)
(157)
(158)
(159)
(160)
(161)
Nalan Çakmakçı, ”Milli Emlak Yönetiminde Sular Hukukunun Yeri, (Teori ve
Uygulama)”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2000, s. 60-138.
Göze, a.g.e., s. 31.
Eroğlu, a.g.e., s. 323.
Bkz., Code De Domaine De L’Etat, (Madde : 90), Edition, Paris, 2000.
J. François Davignon, “La Condition Juridique Des Lacs, Domanialité Publique
Et Protection De La Nature”, AJDA, Novembre, 1979, s. 3.
Gözler, a.g.e., s. 556.
71
Karasularının genişliği, kıta sahanlığının derinliği ve bu
alanlardan yararlanma olanakları ve diğer konular Birleşmiş Milletler
Deniz Hukuku Konferansı ve buna uygun olarak düzenlenen iç hukuk
hükümleriyle belirlenmektedir (162).
(2) Maden Suları ve Kaplıcalar
Devletin su malları arasında bulunan maden suları, herhangi bir
kişinin arazisinde çıkmış olsa bile söz konusu kişilerin mülkiyet
açısından bir ilgileri bulunmamaktadır.
Bu türlü sular, kimi ülkelerde doğrudan devletçe işletilmekte veya
kiraya verilmekte iken, Türkiye’nin de dahil olduğu kimi ülkelerde ise il
özel idareleri, belediyeler ve köyler gibi yerel yönetim birimlerince
işletilmekte veya kiraya verilmek veya irtifak hakkı kurulmak suretiyle
özel kişilerce işletilmektedir. Ancak bu suların mülkiyeti kamu yararı
düşüncesi ile gerçek ve tüzel kişilere devir ve temlik edilemez (163).
Belirtilmesi gereken en önemli husus, kim tarafından işletilirse
işletilsin, bu sular devletin kamu mallarından olup özel mülkiyete
elverişli değildir. Bu konuda teoride herhangi bir tereddüt
bulunmamaktadır.
(3) Yeraltı ve Kaynak Suları
-Gelmiş geçmiş tüm uygarlıklar yeraltı sularını özel mülkiyetin
dışında tutmaya gayret göstermişlerdir. Bu çerçevede Roma hukuku
kaynaklarında yeraltı sularının akarsu ve kaynak suları gibi kamunun
ortak kullanım ve yararlanmasına bırakılmış mallardan olduğu
öğrenilmektedir (164). Bu nedenle bu mallara res publicae (kamu malları)
(162)
(163)
(164)
Bkz., Ana Britannica, Cilt : 4, s. 256 ve Karasuları Kanunu, Madde : 1.
İsmail Karakaya, “Milli Emlak Yönetimi Açısından Yer altı Zenginlikleri
Hukukunun Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İstanbul, 2000, s.
9.
Karadeniz – Çelebican, a.g.e., s. 25.
72
denilmiştir. Ülkemizin geçmişini teşkil eden Osmanlı Devleti de özellikle
yeraltı suları olmak üzere sulara bu çerçevede yaklaşmıştır. Nitekim
Osmanlı Devletinin medeni kanunu olarak kabul edilen Mecelle-i
Ahkamı Adliye’nin (165) 1235.maddesinde yeraltı sularının kimsenin
mülkü olmadığı belirtilmiştir. Mecelle, yeraltı suları gibi deniz ve büyük
gölleri mübah şeyler kategorisine alarak bunları kamunun kullanımına
tahsis etmiştir.
Günümüzde de aynı anlayış sürmekte olup; yeraltı ve kaynak
suları, devletin kamu malları arasında sayılmaktadır (166).
Kendi arazisinde yeraltı suyu çıkaran kişi ancak ihtiyacına
yetecek kadarını kullanabilmektedir.
-Kaynak sularının durumu biraz farklıdır. Zira kaynak suları
yeraltındaki suların doğal veya yapay bir şekilde toprağın yüzüne
çıkmasından meydana gelir.
Bunun doğal sonucu olarak medeni hukuk, kaynakları arazinin
bütünleyici parçası olarak nitelendirilmiştir. Bunların mülkiyeti ancak
kaynadıkları arazinin mülkiyeti ile kazanılabilir. Böylece kaynaklar
üzerinde özel mülk sahibine, kamu yararı gibi kısıtlamalar dışında,
dilediği gibi tasarrufta bulunma hakkı tanınmıştır.
Bu farklılıklara rağmen teoride gerek yeraltı sularının, gerekse
kaynak sularının devletin kamu malları arasında sayılması konusunda
genel bir anlayış birliğinin olduğunu belirtmek gerekir.
c. Devletin Hava Malları
Devletin hava malları kavramı, uçak seferlerinin doğurduğu
ihtiyaçla ortaya çıkmış, günümüzde ise haberleşme ve iletişimin
(165)
(166)
Ali Himmet Berki, Açıklamalı Mecelle (Mecelle-i Ahkam-ı Adliye) Hikmet
Yayınları, No:17/2, İstanbul, 1978, s. 252.
Bkz., Türk Medeni Kanunu Madde : 756 ve Yeraltı Suları Hakkında Kanun,
Madde : 1.
73
yaygınlaşması bağlamında elektromanyetik frekansların kullanımının
düzenlenmesi ile sıçrama yapmıştır. Zira her ülke uluslararası anlaşmalar
çerçevesinde sınırlı sayıda dalga uzunluğuna sahiptir. Radyoelektrik
olaylar bu dalgaların yayıldığı hava sahasında kendine özgü bir devlet
malı kavramını getirmiştir (167).
Hava, artık günümüzde sahipsiz mal olarak değerlendirilmektedir
. Hava sahası ve havada bulunan elektromanyetik dalgaların
kullanılması konusunda ülkeler uluslararası sözleşmeleri de dikkate
alarak düzenleme yapmaktadırlar (169). 1944 yılında Chicago’da
imzalanan Uluslararası Sivil Havacılık Sözleşmesine göre her devlet
kendi topraklarını kaplayan hava sahası üzerinde tam ve mutlak
egemenliğe sahiptir.
(168)
Bu çerçevede Fransa, 1982 yılında yasalaştırdığı İletişim
Özgürlüğü Kanunu (La Loi Sur La Liberte De Communication) ile
radyoelektrik frekansların kullanımını devletin iznine tabi tutmuştur.
Keza ülkemizde yürürlüğe konulan 2813 sayılı Telsiz Kanunu’nun
4.maddesi, her türlü telsiz sisteminin kurulmasını, işletilmesini ve
kontrolünü devletin yetki ve sorumluluğuna bırakmıştır.
Devletin hava malları şunlardan oluşmaktadır (170):
-Uzay araştırma ve denemeleri için kullanılan alanlar,
-Uçakların
güzergahları,
seferleri
için
kullanılan
hava
koridorları
ve
-İletişim için kullanılan alanlar, radyoelektrik ve elektromanyetik
dalgalar (telsiz, telefon hatları, radyo, televizyon ve uydu yayın alanları),
(167)
(168)
(169)
(170)
Yayla, a.g.m., s. 12.
Godfrin, a.g.e., s. 4
Mesut Yükseltürk, “Kamu Malı Ormanlarımız”, Sayıştay Dergisi, Özel Sayı: 30,
Temmuz-Eylül, 1998, s.1.
J. M. Brouant, “L’Usage Des Freqences De Communication Audiovisuelle Et La
Domanialité Publique”, AJDA, 1997, s. 115.
74
-Elektrik enerjisi üretimi ve yel değirmenleri için havada
meydana gelen akımlar (rüzgarlar).
Hemen belirtmek gerekir ki mülkiyete elverişli olmaması
nedeniyle devletin hava malları, işlevsel kategori içerisinde devletin
görünmez kamu malları arasında yer alarak, dahil olduğu bu kategorinin
hukuki statüsüne tabi olur.
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
noktasında havanın ve havada bulunan elektromanyetik dalgaların,
bundan böyle devlet malları kavramı içinde düşünülmesi gerektiği, bu
eserin önemli hipotezlerinden birini oluşturmaktadır. Zira, günümüzde
hava ve içeriğinde bulunan elektromanyetik dalgalar artık kamu
finansmanı açısından önemli ölçüde mali potansiyel oluşturmaktadır. Bu
çerçevede, devletin egemenliğindeki gsm hatlarının ve hava
koridorlarının finansal amaçlı olarak özel sektöre kullanım (işletme)
hakkı verilmesi,radyo ve televizyon yayını için özel sektöre aynı
amaçlarla frekans bandı tahsis edilmesi devlete önemli mali kaynak
yaratabilecek potansiyel olanaklar arasında bulunmaktadır.
4. Devletin Diğer Malları
Devletin yukarıda belirtilen mal ayrımları arasında, kurumsal
bazda ve mahiyet bazında ayrımları da bulunmaktadır. Bu çerçevede;
-Devlet malları kurumsal açıdan merkezi devlet tüzel kişiliğine ait
mallar, yerel yönetim kuruluşlarına ait mallar ve ekonomik teşebbüslere
ait mallar şeklinde ayrıma tabi tutulmaktadır (171).
-Devlet malları mahiyetleri gereği olarak da devletin doğal ve
yapay malları şeklinde ortaya çıkabilmektedirler (172).
Ancak bu ayrımlar, bu esere temel oluşturacak teorik altyapının
belirlenmesinde çok sınırlı bir yere sahip oldularından, sayılmakla
yetinilmiştir.
(171)
(172)
Gustave Peiser, Droit Admiministratif: Fonction Public, Domaine Public, Dalloz,
1989, s. 29-30.
Gözler, a.g.e., s. 557, Gülan, .a.g.e., 44-49.
75
III.DEVLET MALLARININ İŞLEVLERİ
Devlet malları gerek kavram olarak, gerekse teori olarak,
genellikle idare hukukunun kamu hizmetleri çözümlemeleri bağlamında
ele alınmış ve incelenmiştir. İdare hukuku teorisyenlerinin anlayış ve
yorumları (173) ile devlet mallarının sosyal ve ekonomik işlevleri ön plana
çıkmış, mali işlevleri ise ikincil bir konuma düşmüştür. Diğer taraftan
kamu maliyesi teorisinin kamu gelirleri çözümlemelerinde de bu alandaki
teorisyenlerin devlet malları gelirlerine yer vermelerine rağmen konuya
analitik bir bakış açısıyla değil de yüzeysel olarak yaklaşmaları nedeniyle
devlet mallarının mali işlevleri geri planda kalmıştır. Devlet mallarının
işlevlerinden bazılarının ön plana çıkarılıp, diğerinin ihmal edilmesi,
kaynakların etkin kullanımı açısından olumsuzluk sayılmaktadır. Oysa
devlet mallarını her zaman mali, ekonomik ve sosyal politikaların etkin
bir aracı olarak kullanma olanağı bulunmaktadır (174). Bu bölümde devlet
mallarının sosyal ve ekonomik işlevleri gözardı edilmeden, bu esere
temel oluşturacak teorik çerçevenin ortaya konulmasında önemli bir yer
tutan devlet mallarının mali işlevlerine de dikkat çekilmektedir. Zira,
kamu maliyesi teorisinin ilgi alanında bulunan kamu gelirleri “kamu
hizmetleri”nin finansmanında kullanılacağından, bu alanda bir amaç
çatışması değil, örtüşmesi söz konusudur (175).
Devlet mallarının işlevlerinin ortaya konulması, bunların
hukuksal nitelikleriyle, sosyal, ekonomik ve mali amaçlarının
uyumlaştırılması açısından zorunluluk taşımaktadır.
(173)
(174)
(175)
Bkz., Gustave Peiser, Droit Administratif, Les Biens, Dallos, Paris, 2002.
Sadık Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetiminin Mali Denetim İçindeki Yeri ve
Önemi”, G.Ü.İ.İ.B.F Dergisi, Cilt: 2, Sayı: 1-2, Ankara, 1986, s. 106.
J. Dotourt, Domaine Public, Flammarion, Paris, 2001, s.17.
76
A. DEVLET MALLARININ SOSYAL İŞLEVLERİ
Devlet mallarının sosyal işlevleri bu malların toplumsal açıdan
toplumu oluşturan insanlara sağladıkları yararla açıklanmaktadır. Devlet
mallarının sosyal işlevleri bağlamında bu malların, tarihi, turistik,
kültürel açılardan ve daha pekçok açılardan gerek kamu hizmetlerinin
görülmesinde, gerekse kamunun ortak kullanımında beliren yararları ön
plana çıkmaktadır (176). Bu çerçevede;
-İnsanların seyahat özgürlüklerini rahatça yapabilmelerini temin
eden yol, cadde ve meydanlar gibi kamu (orta) malları üzerinde
seyretmeleri ve gezmeleri, meydan, park ve bahçe gibi alanlardan
dinlenme ve eğlence ihtiyaçlarını gidermeleri,
-Orman, kıyı ve kırlar gibi sahipsiz yerlerden dinlenme amaçlı
yararlanmaları,
-Sit alanlarının korunması için bunların gerçek kişilerden satın
alınmak veya kamulaştırılmak suretiyle toplumun yararına sunularak,
bireylerin buralardan yararlanmaları,
-Tiyatro, opera ve müzeler gibi kamu mallarından eğlenme amaçlı
yararlanmaları,
-Yürüyüş alanları, spor tesisleri gibi yerlerden ruhsal ve bedensel
sağlıklarını koruma amaçlı yararlanmaları,
-Okul, üniversite, kütüphane ve halk eğitim merkezlerinden
eğitim, öğretim ve kültürel açılardan yararlanmaları,
-Hastane, dispanser, sağlık ocağı ve kimsesizler yurdu gibi
yerlerden sağlık ve sosyal yardım amaçlı yararlanmaları,
-Kamu konutlarının düşük bedellerle kamu görevlilerine kiraya
verilmesi, -Sosyal tesis, misafirhane ve kreşlerin rayiç bedellerinin
altında kullandırılması,
-Servis araçlarının kamu görevlilerine ücretsiz kullandırılması,
(176)
J.F.Poli, Droit Administratif Des Biens, Ellipses, Paris, 2003. s.49.
77
-İletişim özgürlüklerini kullanmaları bakımından postane ve
telefon kulübesi gibi yerlerden yararlanmaları ve benzeri birçok hizmet
yerlerinde ihtiyaçlarını gidermeleri,
Devlet mallarının sosyal işlevleri arasında bulunmaktadır. Esasen
bu hizmetler bir bakıma sosyal devlet anlayışının bir tezahürü olarak
ortaya çıkmıştır. Zira sosyal devlet, ulusun varlığına ve gelişmesine sıkı
skıya bağlı ortak ihtiyaçları karşılamakla yükümlüdür. Sosyal devlet aynı
zamanda liberal ekonomi düzeninde özel teşebbüsün faaliyet alanına
giren ve toplumun genel ihtiyaçlarına cevap veren bazı hizmetleri de
üstlenmiştir (177).
Öte yandan sosyal devlet, insan hak ve hürriyetlerine saygı
gösteren, bireyin huzur ve refahını gerçekleştiren ve teminat altına alan,
birey ile toplum arasında denge kuran, emek ve sermaye arasında
ilişkileri dengeli olarak düzenleyen, çalışanların insanca yaşaması ve
çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için sosyal, ekonomik ve
mali tedbirler alarak bunları bir hukuk düzeni içinde devam ettirebilen
devlettir.
Herbiri bir kamu hizmeti olarak beliren bu hizmetlerin pekçoğu
devlet malları aracılığı ile yürütülmektedir. Yine kamu hizmetleri
bağlamında, evsiz kişilere sosyal konut temini veya arsa verilmesi,
muhtaç çiftçilere arazi dağıtımı, kamu ulaşım araçları ile ücretsiz veya
düşük ücretli ulaşım hizmetlerinin sunumu da devlet mallarının sosyal
işlevleri arasında sayılmaktadır.
Ülkemizde devlet mallarının sosyal işlevleri, sözkonusu malların
çeşitli değerlendirme yöntemleri (satış, kira, irtifak hakkı tesisi, tahsis,
devir ve terk uygulamaları) ile kendini gösterir. Bu yöntemler eserin
üçüncü bölümünde açıklanacaktır.
(177)
Tercan Gülmüş, “Kamuya Ait Taşınmazlar ve Sosyal Devlet”, Yayınlanmamış
Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002, s. 162.
78
B. DEVLET MALLARININ EKONOMİK İŞLEVLERİ
Devlet mallarının ekonomik işlevleri de sosyal işlevleri gibi çok
çeşitlilik arzeder. Zira devlet malları kimi zaman ekonomik olarak
bireylere yararlar sağlarken, kimi zaman da ülke ekonomisine yararlar
sağlamaktadır. Esas itibariyle bireysel ve toplumsal yararlar içiçe
bulunmaktadır. Devlet mallarının ekonomik işlevleri, sosyal işlevleriyle
de ilişki içindedir. Bu işlevleri çok belirgin olarak ayırdetmek her zaman
kolay olmayabilir. Bu çerçevede devlet malları, ekonomik açıdan
korunmaya ve kollanmaya müsait bireylere, gerçek bedellerinin altında
veya bedelsiz devredilebildiği gibi gerçek değerleriyle, ancak taksit
olanakları gibi benzeri ödeme kolaylıkları sağlanarak da satılabilmekte,
kiraya verilebilmekte veya irtifak hakkı tesis edilebilmektedir. Bu
bakımdan devlet malları, kimi zaman yardım şeklinde, kimi zaman da
teşvik şeklinde bireylere yararlandırılmaktadır. Burada devlet mallarının
sosyal ve ekonomik işlevleri birbirinin içine girmiş olmaktadır. Devlet
mallarının ekonomik işlevleri aşağıda sayılan yardım, teşvik ve
olanaklardan oluşmaktadır (178):
-Turizmi teşvik amacıyla turistik işletme sahiplerine devlet arsa
ve arazisi verilmesi veya satışı,
-Üretim ve istihdamı teşvik etmek amacıyla yatırımcılara
kalkınmada
öncelikli yörelerde bedelsiz arazi devri,
-Ormancılığın gelişmesi için devlete ait arazilerin kiraya
verilmesi veya irtifak hakkı tesis edilmesi,
-Tarımla uğraşan çiftçi ve köylülere daha uygun şartlarda arazi
satılması,
-Su ürünü üretim yerlerinin kooperatif ve kooperatif birliklerine
uygun şartlarla kiraya verilmesi,
(178)
Bkz., Selim Kılıç, “Hazine Taşınmaz Mallarının Ülkenin Ekonomik Kalkınması
Yönünde Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir, 2001. s.50-74.
79
-Orman köylülerinin kalkınmaları için tercihli orman ürünü satışı
ve orman sınırları dışına çıkarılan yerlerde bunların iskana tabi tutulması,
-Bataklıkları kurutup, tarıma elverişli hale getirenlere buraların
bedelsiz devri,
-Yabani bitki ve ağaçları aşılatanlara bedelsiz arazi devri gibi
yardım, teşvik ve olanaklar.
Diğer taraftan devlet mallarının ekonomik işlevleri çerçevesinde,
kamunun (toplumun) yararına sunulması da değişik bir takım yol ve
yöntemlerle olanaklıdır. Bu yol ve yöntemlerden bazıları aşağıdaki
şekilde sıralanabilir (179):
-Kamu kurum ve kuruluşlarına bina, arsa ve arazi tahsis edilmesi,
kıymet takdiri suretiyle kiralama ve satış yapılması,
-Oda, dernek, birlik, vakıf, kooperatif ve benzeri kamusal
organizasyonlara rayiç bedellerinin altında, arsa ve arazi satışı, kiraya
verilmesi ve irtifak hakkı tesisi, -Vakıf, dernek ve birlik üniversitelerine
düşük bedelli arazi satışı veya irtifak hakkı tesisi,
-Kamu kurum ve kuruluşları arasında taşınır mal devri,
-Ekonomik amaçlı teşebbüs ve müesseselerin sermayesine arsa ve
arazi gibi taşınmaz mallarla iştirak edilmesi.
Ülkemizde devlet mallarının ekonomik işlevleri, sözkonusu
malların çeşitli değerlendirme yöntemleri (satış, kira, irtifak hakkı tesisi,
tahsis, devir ve terk uygulaması) ile kendini gösterir. Bu yöntemler eserin
3. bölümünde açıklanacaktır.
C. DEVLET MALLARININ MALİ İŞLEVLERİ
Devlet mallarının sosyal ve ekonomik işlevleri yanında mali
işlevleri de söz konusudur. Devlet mallarının sosyal ve ekonomik
işlevleri doğrudan “kamu hizmeti” ne ve “kamu yararı” na yönelik
(179)
C. Caron-H.Lecuyer, Droit Des Biens, Dalloz, Paris, 2003, s. 67-84.
80
olduğu halde, mali işlevleri dolaylı olarak kamunun hizmetine veya
yararına yönelik bulunmaktadır. Bu bağlamda idare hukuku,içeriği
itibariyle devlet mallarının daha çok sosyal ve ekonomik fonksiyonları ile
ilgilenmektedir. Kamu maliyesi teorisi ise devlet mallarına, kamu
gelirlerinin sınıflandırmasını yaparken “devlet malları gelirleri”
çerçevesinde yaklaşmaktadır. Ancak kamu maliyesi teorisyenleri de kimi
zaman “mamelek gelirleri” (180), kimi zaman mülk gelirleri (181), kimi
zamanda “mülk ve teşebbüs gelirleri” (182) adı altında yer verdikleri
devlet malları gelirlerine salt sınıflandırma açısından değinmişler,
analitik yönden uzak durmuşlardır. Vergi teorisi ve tekniğindeki
gelişmeler bu konuya ilgiyi azaltmakla birlikte, kamu girişimciliğinin her
dönemde varlığını ve önemini koruması, kamu hizmetlerinin hemen
hemen tamamının devlet malları içinde veya üzerinde yapılması, telsiz,
telefon, gsm hatları ile radyo ve televizyon frekanslarının finansal amaçlı
olarak kişi ve kuruluşlara tahsisi, dikkatleri yeniden görünür ve
görünmez devlet mallarına çevirmiştir. Buna ilaveten, devlet mallarının
önemli bir bölümünü oluşturan arazi ve kıyıların yağmalanması,
ormanların rant amaçlı tahribatı, gecekondulaşma, bu alanda yeni anlayış
ve yaklaşımlara gereksinimi ortaya çıkarmıştır.
Esasen iktisat teorisinin “kaynakların etkin kullanımı” açısından
da konuya yaklaşıldığında devlet mallarının etkin kullanımı
(değerlendirilmesi) sonucu sağlanan gelirler, kamu finansmanına önemli
katkılar sağlayacaktır. Zira, bu esere temel teşkil eden teorik çerçevenin
özü de bundan ibarettir.
Kamu finansmanında vergilendirmenin önemini ve ağırlığını
inkar etmeden, devlet mallarına, alternatif bir finansman kaynağı olarak
(180)
(181)
(182)
İsmail Türk, Kamu Maliyesi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1992, s. 121-144.
İlhan Özer, Devlet Maliyesi, Maliye Bakanlığı, Tetkik Kurulu Yayını, Cilt:1, No:
1980/218, Ankara, 1980, s. 20
Akif Erginay, Kamu Maliyesi, A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını, No: 382, Ankara,
1976, s. 15.
81
değil, ek bir finansman kaynağı olarak yaklaşmak gerektiği
düşünülmektedir.
Devlet mallarının mali işlevleri, esas itibariyle devletin özel
malları kanalıyla kendini gösterir. Bununla birlikte kamu hizmetlerinde
kullanılan kamu (hizmet) malları ile kamunun kullanımında bulunan
kamu (orta) mallarından da, söz konusu hizmet ve kullanımlar nedeniyle
gelir sağlanmaktadır (183). Söz gelimi stadyumların spor kulüplerine
kiraya verilmesi, otoyol ve köprülerin kullanımından dolayı ücret
alınması gibi. Öte yandan sahipsiz kamu mallarından da finansal amaçlı
yararlanılabilmektedir. Dağ ve tepelerin, baz istasyonları için kiraya
verilmesi, hava sahasının uçak şirketlerine kullandırılması gibi. Devletin
kamu mallarının kamu finansmanına çok önemli bir katkısı daha vardır.
Bu katkı, kamu hizmetlerinin görülmesinde sağladıkları alternatif
maliyettir. Zira, özellikle kamu hizmetlerine tahsis edilen mallar
olmasaydı, bu mallar ya satın alınarak, ya kamulaştırılarak ya da
kiralanarak temin edilecekti. Bu hallerde ise devlet önemli ölçüde kamu
harcaması yapmak zorunda kalacaktı. Kamu hizmetlerine ve kamunun
kullanımına tahsis edilen kamu malları (hizmet malları ve orta malları)
sayesinde kamu hizmetlerinin maliyeti önemli ölçüde düşmüş
olmaktadır.
Devlet mallarının mali işlevleri çerçevesinde söz konusu malların
değerlendirme yöntem ve olanaklarına ayrı ayrı değinmek gerekmektedir.
Devlet mallarının değerlendirme yöntem ve olanaklarına bu malların
işlevsel ayrımı çerçevesinde değinmekte yarar bulunmaktadır.
1. Devletin Kamu Mallarının Değerlendirme Yöntem ve
Olanakları
Devletin kamu malları, hizmet malları, orta malları ve sahipsiz
mallardan oluştuğundan bu malların değerlendirme yöntem ve
olanaklarına bu ayrım çerçevesinde bakılacaktır.
(183)
Poli, a.g.e., s. 74.
82
a. Hizmet Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları
Hizmet malları, kamu hizmetlerinin görülmesine tahsis
edildiklerinden bunların gelir amaçlı kullanımı istisnai bir durumdur.Zira
bu mallar için asıl olan husus kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılmasını
temin etmeleridir. Bununla birlikte uygulamada bu malların kullanımı
karşılığında belirli oranda ücret alınmaktadır.
Hizmet malları, işlevsel kategori açısından devletin kamu malları
arasında bulunduğundan bu niteliklerini korudukları müddetçe satışa
konu olamazlar. Bu mallar satış dışında kiraya verilerek, irtifak hakkı
kurularak, işletme hakkı devredilerek veya benzeri tasarruflarla finansal
amaçlı değerlendirilebilirler. Ancak bu tasarruflar kamu hizmetlerini
aksatmamalıdır. Hizmet malları esas itibariyle devletin özel malı iken
tahsis işlemi ile kamu malına dönüştürüldüğünden, tahsis işlemi
kaldırılarak özel mal haline getirilebilir. Bu takdirde satışı da yapılabilir.
Ülkemizde hizmet mallarının mali işlevleri çerçevesinde mevcut
ve alternatif değerlendirme yöntem ve olanaklarına eserin üçüncü
bölümde ayrıntılı olarak değinilecektir.
b. Orta Mallarının Değerlendirme Yöntem ve Olanakları
Orta malları, kamunun kullanım ve yararlanmasına bırakılan
mallardır.
Orta mallarından genel yararlanma, kural olarak izinsiz ve
ücretsizdir. Bunların gelir amaçlı olarak kullanımı teorik açıklamalara
aykırı düşer. Ancak orta mallarından özel yararlanma ise kural olarak ön
izne ve ücrete tabidir.
Hizmet mallarında olduğu gibi orta mallarında esas olan husus
bunlardan toplumun müşterek olarak faydalanmasıdır.
Orta malları işlevsel kategori açısından devletin kamu malları
arasında yer aldığından, bunların satılarak değerlendirilmesi mümkün
değildir. Ancak diğer değerlendirme yöntemleri ile değerlendirmek
olanaklı bulunmaktadır. Bu çerçevede, orta malları, kiraya verilerek,
83
irtifak hakkı kurularak veya gelir ortaklığı senedi ihraç edilerek finansal
amaçlı olarak değerlendirilebilir.
Orta mallarının mevcut ve alternatif değerlendirme yöntem ve
olanaklarına eserin üçüncü kısmında ayrıntılı olarak değinilecektir.
c. Sahipsiz Malların Değerlendirme Yöntem ve Olanakları
Devletin kamu mallarından olup, hizmet malları ve orta malları
kapsamına girmeyen diğer bütün kamu malları sahipsiz mallar
kategorisinde bulunmaktadır.
Sahipsiz mallar, günümüzde önemli mali potansiyel içeren
mallardır. Bu çerçevede, hava ve havada bulunan elektromanyetik
dalgalar çok yoğun kullanıma sahip alanlardır. İletişimde yaşanan
olağanüstü ilerlemeler bu alanları günden güne daha önemli hale
getirmektedir. Bu alan ve dalgalar sayesinde uzay araştırmalarından,
elektronik bilgi sistemlerine, televizyon ve radyo yayınlarından, telsiz ve
telefonlar yoluyla iletişim ve haberleşmeye varan geniş bir kullanım
olanağı sunulmaktadır. Bilgisayar teknolojisinin yer ve zaman tanımayan
sınırsız kullanım olanakları, uydu yayınları ve diğer iletişim hizmetleri
ülkeler için önemli mali potansiyel oluşturmaktadırlar.
Teorik olarak devletin bu alanlar üzerindeki hüküm ve tasarruf
yetkisi artık tartışılmamakta, bunun sonucu olarak da bu alanlardan mali
amaçlı yararlanma yol ve yöntemleri hukuksal metinlere girmeye
başlamış bulunmaktadır.
Zira söz konusu alan ve dalgaların kamu finansmanı açısından
değerlendirilmesi bu tezin önemli hipotezleri arasında bulunmaktadır.
Ülkemizde sahipsiz malların mali işlevleri çerçevesinde mevcut
ve alternatif değerlendirme yöntem ve olanaklarına eserin üçüncü
bölümünde ayrıntılı olarak değinilecektir.
84
2. Devletin Özel Mallarının Değerlendirme Yöntem ve
Olanakları
Devletin özel malları, teorik olarak esas itibariyle kamu
hizmetlerinin görülmesine sağladıkları gelirler nedeniyle katkıda bulunan
mallardır. Bu nedenle bu mallara, devlet malları teorisinde mali mallar da
denilmektedir (184).
Devletin özel mallarının esas işlevi devlete gelir temin etmek
olduğundan, tezin hedeflediği konularla örtüşmektedir. Bu çerçevede
devletin özel mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleri yanında,
alternatif değerlendirme yöntemleri ile de değerlendirilme olanakları
büyük önem taşımaktadır.
a. Devletin Özel Mallarının Geleneksel Değerlendirme
Yöntem ve Olanakları
Devletin özel malları, hukusal nitelikleri ve özellikleri gereği,
satış da dahil olmak üzere her türlü değerlendirme yöntemlerine açık ve
uygun mallardır. Bu itibarla sözkonusu malların geleneksel
değerlendirme yöntemleri açısından analitik bir anlayışla ele alınması
gerekmektedir. Bu çerçevede devletin özel mallarını taşınmaz ve taşınır
mallar açısından ayrı ayrı düşünmek gerekir.
-Devletin özel taşınmaz malları, satış, kiraya verme, irtifak hakkı
tesisi ve ecrimisil uygulaması gibi geleneksel değerlendirme
(nemalandırma) yöntemleri ile değerlendirilmektedir. Devletin özel
taşınmaz malları arasında tapulu araziler, arsalar, binalar ve sabit tesisler
(fabrikalar, atelyeler, imalathaneler ve benzerleri) bulunmaktadır.
-Devletin özel taşınır malları ise satış ve kiraya verme yöntemiyle
değerlendirilmektedir. Devletin özel taşınır malları arasında, her türlü
taşıt araçları, iş makineleri, hareketli tesisler, döşeme ve demirbaş eşyalar
(184)
Eroğlu, a.g.e., s. 316.
85
bulunmaktadır. Müsadere edilen veya gümrüğe terkedilen tüketime ve
ticarete konu eşyalar da devletin özel taşınmaz malları arasındadır. Keza
devletin kamu mallarının semereleri (ürünleri, nemaları, vb.) de devletin
özel taşınır malları arasında bulunmaktadır. Söz gelimi, ormanlardan
kesilen ağaçlar, deniz ve göllerden avlanan su ürünleriyle bağ-bahçe ve
diğer tarımsal alanlardan elde edilen ürünler de devletin özel taşınır
mallarındandır. Bunlara ilaveten, hisse senetleri, gelir ortaklığı senetleri
gibi menkul kıymetlerle pasaport, evlenme cüzdanı, sürücü belgesi ve
banka çek karneleri gibi değerli kağıtlar da devletin özel taşınır malları
arasında bulunmaktadır.
b. Devletin Özel Mallarının Alternatif Değerlendirme Yöntem
ve Olanakları
Devletin özel mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleri
yanında bir takım alternatif değerlendirme yöntemleri ile değerlendirilmesi de olanaklı bulunmaktadır. Bu bağlamda devletin özel mallarını
taşınmaz ve taşınır mallar açısından ayrı ayrı düşünmek gerekir.
-Devletin özel taşınmaz malları alternatif olarak, kat karşılığı arsa
verilmesi, yap - işlet - devret modeli, gelir ortaklığı senedi ihracı,
gayrimenkul yatırım ortaklığı ve işletme hakkı devri gibi yöntemlerle
değerlendirilebilir. Bu yöntemlerden bir kısmı (işletme hakkı devri, gelir
ortaklığı senedi gibi) daha önce ve günümüzde ülkemizde uygulanmış
veya uygulanıyor olmasına rağmen hukuksal altyapısı iyi kurulamadığından yaygın bir kullanım olanağı bulunamamıştır. Bu konuların
yeniden gözden geçirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, gayrimenkul yatırım
ortaklığı ve yap-işlet-devret modeli gibi yöntemlerin uygulamaya
konulması da önem taşımaktadır.
-Devletin özel taşınır malları alternatif olarak, işletme hakkı devri
yöntemiyle değerlendirilebilir. Bu çerçevede, özellikle yeraltı ve yerüstü
doğal kaynaklar işletme hakkı verilmesi suretiyle değerlendirilebilir.Devletin özel mallarının üretim, imal, arama – çıkarma, pazarlama
ve fiyat politikaları bunların gelirlerini etkilemektedir.
86
Bu politikalarla birlikte ülkemizde devletin özel mallarının mali
işlevleri çerçevesinde mevcut ve alternatif değerlendirme yöntem ve
olanaklarına eserin üçüncü bölümde ayrıntılı olarak değinilecektir.
87
İKİNCİ BÖLÜM
DEVLET MALLARININ YÖNETİMİ
I. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA BAKIŞI
Türk hukuk sisteminde devlet mallarını tümüyle içeren genel bir
kanun bulunmamaktadır. Bu nedenle devlet malları kavramının yasal bir
tanımı yoktur. Bunun yanında devlet mallarının tümünü içeren bir
sınıflandırma da yapılmamıştır. Ayrıca Türk hukuk sisteminde devlet
malları kavramı ile daha alt kategorideki türlerinin zaman zaman yanlış
kullanılması da söz konusudur. Hem yanlış kavramların ve anlayışların
ortaya konulması, hem de birinci kısımla bu kısmı oluşturan konular
arasında bir bağlantı kurmak açısından Türk hukuk sisteminin devlet
mallarına bakışı, gerek kavramsal açıdan, gerekse sınıflandırma açısından
önem taşımaktadır. Türk hukuk sisteminin devlet mallarına bakışı ortaya
konulurken yargı kararlarından da yararlanılmışır.
A. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA
KAVRAM OLARAK BAKIŞI
Türk hukuk sisteminde devlet malları kavramı tanımlanmamakla
birlikte, devlet malları kavramı birçok kanunda kullanılmıştır. Ancak, bu
kanunlar belirli kurum veya kuruluşlara ait bir veya birkaç devlet malını
içerdiğinden, genel olarak tüm devlet mallarını kavramaktan uzaktır.
Devlet malları kavramı kullanılmamakla birlikte, bu konuda en
kapsamlı belirleme, bazı hükümleri 2004 yılında yürürlüğe giren, ancak
tüm hükümleri 1.1.2006 tarihinde yürürlüğe girecek olan 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun tanımlar başlıklı
3.maddesinin (g) bendinde yapılmıştır. Bu belirlemeye göre, “kamu
kaynakları” kavramı içinde yer alan devlet malları, “kamuya ait taşınır ve
taşınmazlar, haklar ve her türlü değerler” şeklinde ifade edilmiştir.
88
Ne varki, bu belirleme devlet malları kavramının teorik
tanımından uzak bulunmaktadır. Zira bu ifade bir tanımlama değil
kapsam belirlemektedir.
Diğer taraftan bu kavram Türk hukuk sisteminde yer yer yanlış
olarak da kullanılmıştır. Söz gelimi 2860 sayılı Yardım Toplama
Kanunu’nun 28.maddesine göre toplanan yardımlar, Türk Hava Kurumu
ve Türkiye Diyanet Vakfı gibi dernek ve vakıflara ait olmasına karşın
bunlar “devlet malı sayılır” hükmüyle nitelendirilmiştir.
Bu dernek ve vakıfların kamu tüzel kişiliği yoktur. Bir malın
devlet malı olabilmesi için herşeyden önce sözkonusu malın devlet veya
diğer bir kamu kurum ve kuruluşlarına ait bir mal olması gerekmektedir.
Bu şekilde özel mülkiyete tabi olduğunda kuşku bulunmayan
malların “devlet malı”sayılması doğru değildir. Bu ifadeler olsa olsa
sözkonusu malların korunmasına yönelik caydırıcı bir önlem olarak
kabul edilebilir.
Devlet malları kavramının, gerek Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu’nda gerekse diğer kanunlarda da tanımlanmamış olması
genel bir devlet malları kanununa olan gereksinimi gözler önüne
sermektedir.
Çıkarılacak genel içerikli bir devlet malları kanunu ile devlet
malları kavramı, teorik temeline uygun olarak tanımlanarak kavramın,
hem devletin kamu mallarını hem de devletin özel mallarını içermesi
sağlanmalı, ayrıca bunların alt grupları da belirlenmelidir.
B. TÜRK HUKUK SİSTEMİNİN DEVLET MALLARINA
KATEGORİK OLARAK BAKIŞI
Türk hukuk sisteminde devlet mallarını tümüyle sistemleştiren ve
kategorize eden genel bir kanun bulunmadığından teorik düzlemdekine
benzer bir sınıflandırma yapılmamıştır. Ancak değişik kanunlardaki
belirlemeler ve ifadeler göstermektedir ki Türk hukuk sisteminde devlet
malları, Fransız hukuk sisteminin etkisiyle devletin kamu malları ile
89
devletin özel mallarından oluşmaktadır (185). Yargı kararlarında da böyle
bir ayrım kabul görmektedir (186). Bu ayrım devlet malları teorisinin
işlevsel ayrımı ile örtüşmektedir.
1. Türk Hukuk Sisteminin Devletin Kamu Mallarına Bakışı
Devletin kamu malları teorik açıklamalara göre, hizmet malları,
orta malları ve sahipsiz mallardan oluşmaktadır. Türk hukuk sistemi
sadece kamu mallarında bu ayrıma paralel bir sınıflandırma yapılmıştır.
Nitekim 3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinde kamu
mallarının “kamunun ortak kullanılmasına veya bir kamu hizmetinin
görülmesine ayrılan yerlerle devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan
sahipsiz yerler” den oluştuğu belirtilmiştir. Burada geçen “devletin
hüküm ve tasarrufunda bulunan sahipsiz yerler” ifadesinin mülkiyete
elverişli olmayan hava sahası ve diğer görünmez kamusal alanları da
içerecek şekilde algılanması gerekir. Zira bu türlü alanlar üzerinde
devletin hüküm ve tasarrufuna ilişkin bazı kanunlarımıza hükümler
konulmaya başlanmıştır. Söz gelimi 2813 sayılı Telsiz Kanunu’nun
4.maddesinde “her türlü telsiz sisteminin kurulmasının ve işletilmesinin
devletin yetki ve sorumluluğunda” olduğu belirtilmiştir. Keza 2920 sayılı
Sivil Havacılık Kanunu’nun 4.maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti, Türk
hava sahasında tam ve münhasır egemenliği haizdir” denilmektedir.
Yeri gelmişken “devletin hüküm ve tasarrufundaki yerler”
ifadesine açıklık getirmek gerekir.
Türk hukuk sistemine özgü olarak kullanılan ve yasal bir tanımı
olmayan bu ifade, daha çok kamu mallarından sahipsiz yerler (mallar)
için kullanılmaktadır. Söz gelimi Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinde
“devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan sahipsiz yerler” denilmektedir.
Aynı şekilde Türk Medeni Kanunu’nun 715.maddesinde sahipsiz yerler
(185)
(186)
Gülan, a.g.e., s.30.
Bkz., Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin 20.5.1985 tarih ve E. 1985/398, K. 1985/5074
sayılı kararı, Y.K.D., Cilt: 2, Sayı: 10, s.1454-1458.
90
ile yararı kamuya ait malların devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğu
ifade edilmektedir. Keza ülkemizde sahipsiz mallar kategorisinde
bulunan ormanlarla ilgili olarak Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinde
“devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ormanlar” ifadesi yer
almakta, yine sahipsiz mallar arasında bulunan kıyıların, madenlerin,
petrollerin ilgili kanunlarda devletin hüküm ve tasarrufunda olduğu
belirtilmiştir (187). Kıyılarla ilgili olarak T.C. Anayasası’nın 43.
maddesinde, madenler ve petrol yatakları ile ilgili olarak da 168.
maddesinde benzer hükümler bulunmaktadır.
Bu ifade kimi zaman da kamu mallarından orta malları için
kullanılmıştır.
Örneğin orta mallarının en tipik örneğini teşkil eden mera, yaylak
ve kışlaklarla ilgili olarak 4342 sayılı Mera Kanunu’nun 4.maddesinde
“bu yerler devletin hüküm ve tasarrufu altındadır” ifadesi bulunmaktadır.
Keza Türk Medeni Kanunu’nun yukarıda değinilen 715.maddesinde “...
ile yararı kamuya ait mallar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır”
denilmektedir. “Yararı kamuya ait mallar” ifadesinin kamunun
kullanımına sunulan orta mallarını ifade ettiğini belirtmek gerekir (188).
Her ne kadar devletin hüküm ve tasarrufundaki yerler ifadesinin
hizmet malları için de kullanıldığı (189) ileri sürülmekte ise de bunun
doğru olmadığını belirtmek gerekir. Bu iddianın kaynağı olarak Kadastro
Kanunu’nun 18.maddesindeki “devletin hüküm ve tasarrufunda olup da
bir kamu hizmetine tahsis edilen yerler ...” ifadesi gösterilmektedir.
Burada söz konusu edilen mal, zaten önceden devletin hüküm ve
tasarrufundaki sahipsiz veya orta malıdır. Yani tahsisten önce bu mal
devletin hüküm ve tasarrufunda bulunmaktadır. Burada tahsis işlemi,
ancak kamu malını bir türden diğerine dönüştürmektedir. Diğer taraftan
(187)
(188)
(189)
Bkz., Kıyı Kanunu (Madde : 5), Maden Kanunu (Madde : 4), Petrol Kanunu
(Madde : 1).
Aydınlı, a.g.e., s. 99.
Gülan, a.g.e., s. 85.
91
devletin özel malları da tahsis işlemi ile devletin kamu (hizmet) malı
haline gelmektedir. Tahsis işleminin devamı süresince, devletin özel
malı, devir ve temlike konu olamayacağından, devletin hüküm ve
tasarrufu altına girmiş olmaktadır. Devletin hüküm ve tasarrufundaki
yerler ifadesini belki bu nedenle hizmet malları için de kullanmak
gerektiği düşünülmektedir. Sonuç itibariyle hizmet mallarını devletin
hüküm ve tasarrufu altındaki yerler çerçevesine dahil eden olgu,
yukarıdaki kanun hükmü değil, tahsis işlemidir.
O halde, devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ifadesinin
devletin kamu mallarının tümünü (sahipsiz mallar, orta malları ve hizmet
malları) içerdiğini belirtmek gerekir. Nitekim Taşınmaz Mal Zilyetliğine
Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un Uygulama Şekli ve
Esaslarına Dair Yönetmeliğin (190) 9.maddesinde devletin hüküm ve
tasarrufundaki yerler, “herkesin istifadesine açık olan denizler, göller,
nehirler, tarıma elverişli olmayan yerler, kayalar, tepeler, dağlar gibi
sahipsiz şeyler ile devlet veya bir kamu tüzel kişisi tarafından umumun
yahut bir kısım halkın yararlanmasına terk ve tahsis edilen umumi yollar,
köprüler, parklar, meydanlar, meralar, yaylak ve kışlaklar gibi menfaati
umuma ait taşınmaz mallar” şeklinde sayılmıştır. Her ne kadar, maddede
genel olarak sahipsiz ve orta malları sayılmışsa da, herkesin veya bir
kısım halkın yararlanmasına terk ve tahsis edilen mallar arasında, kamu
görevlilerinin hizmet verdiği paralı otoyol ve köprüler, spor
kompleksleri, tiyatrolar gibi hizmet malları da bulunmaktadır. Bu
nedenle devletin kamu mallarından hizmet malları da en azından tahsis
süresince devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunmaktadır.
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler ifadesi yer yer
mevzuatımızda yanlış olarak da kullanılmıştır. Nitekim 1380 sayılı Su
Ürünleri Kanunu’nun 7.maddesinde “genel, katma, özel bütçeli idareler
ile Devletin ve kamu iktisadi teşebbüslerinin hüküm ve tasarrufu altında
bulunan su ürünleri üreme ve istihsal yerlerinin doldurulması”ndan
(190)
Bkz., RG : 31.7.1985/18828.
92
bahsedilmektedir. Kamu iktisadi teşebbüslerinin malları özel mal
statüsünde olduğundan zaman içinde özelleştirme kapsamına alınarak
satılabilmektedir. Oysa devletin hüküm ve tasarrufunda olan yerler
satılamazlar. Zira bu yerler kamu malıdır. Aynı şekilde katma ve özel
bütçeli kuruluşların malları da özel mal statüsünde olup, ancak tahsis
işlemi ile bir kısım malları kamu (hizmet) malı haline gelebilmektedir.
Bu kuruluşların hüküm ve tasarrufunda başkaca kamu malı bulunamaz.
Devletin hüküm ve tasarrufundaki yerler ifadesi mevzuatımızda
tanımlanmamakla birlikte yargı yerleri, verdikleri kararlarda bu kavrama
açıklık getirmeye çalışmaktadır.
Anayasa Mahkemesi bir kararında bu ifadeyi, “devletin devlet
olma niteliği ile eli altında tuttuğu nesneler düzeni içinde yer alması” (191)
şeklinde özetlemiştir.
Yargıtay, “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler”
ifadesinin özel mülkiyete konu olmama anlamına geldiği kanaatindedir
(192)
. Yüksek Mahkeme bir başka kararında, “hüküm ve tasarruf
mülkiyete dayalı bir hakkın ifadesi değil, denetim ve gözetim görevi
anlamındadır (193) şeklinde belirtmiştir.
Danıştay ise, “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler”
ifadesinin kamu malı üzerindeki hakkın idare hukukuna özgü bir
mülkiyet hakkı olduğu kuramını bertaraf edecek bir hüküm getirmediği
görüşündedir (194). Danıştay’ın bu kavramı medeni hukuktaki manasında
bir mülkiyet hakkından farklı olarak nevi şahsına münhasır bir kamu
mülkiyeti ifadesi olarak ele aldığı ve kamu mallarını ifade eden bir
kavram olarak kullandığı söylenebilir.
(191)
(192)
(193)
(194)
Bkz., Anayasa Mahkemesinin 25.2.1986 tarih ve E.1985/1, K.1986/4 sayılı kararı,
A.M.K.D., Sayı :22, s.43.
Bkz., Y.H.G.K’nun 30.09.1981 tarih ve E.1979/1-167, K.1981/656 sayılı kararı,
Y.K.D, Cilt: 7, Sayı : 2, s.165.
Y.İ.B.H.G.K’nun, 28.11.1997 tarih ve E.96/5, K.17/3 sayılı kararı.
Danıştay 3.Dairesinin, 13.09.1980 tarih ve E.1980/157, K.1980/181 sayılı kararı,
Danıştay Dergisi, Sayı :44-45, s. 56.
93
Uyuşmazlık Mahkemesi de yakın bir zamanda verdiği kararında,
devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan ve özel mülkiyete konu
edilemeyen, kamu malı niteliğini taşıyan yerler üzerindeki devletin
mülkiyet hakkının medeni hukuktaki manasında bir mülkiyet hakkı
olmayıp, bir nevi “idare hukuku mülkiyeti” olduğunu belirtmiştir (195).
Görülüyor ki, gerek mevzuatta, gerekse yargı kararlarında, bu
ifade devletin kamu malları için kullanılmıştır.
Bu ifadeyi “Türk hukuk sistemine özgü ve genel olarak kamu
mallarını, hem bireylere ve topluluklarına, hem de devlete ve malik kamu
tüzel kişilerine karşı korumayı amaçlayan ve özel mülkiyet hakkının
sakıncalarından koruyan bir önlem ilkesi olarak kabul etmek (196)
gerekmektedir.
Diğer taraftan bu ifadenin sahipsiz mallar kategorisinde bulunan
ve “egemenlik yetkisinin bir sonucu olarak devletin hakimiyetine ve
düzenlemesine tabi olduğunda kuşku bulunmayan hava sahası, frekans
dağıtımı gibi kamusal alanlara” (197) özgü olarak da kullanılabilmesi
olanaklıdır. Daha önceki açıklamalarda da değinildiği üzere bu konuda
artık tereddüt bulunmamaktadır.
Bütün bu açıklamalar ışığında, devletin hüküm ve tasarrufu
altındaki yerler ifadesini, mülkiyet hakkı dışında, devletin kullanma,
yararlanma, gözetim (koruma ve kollama) ve denetim hakkını yerine
getirdiği alanlar olarak algılamak gerekmektedir. Nitekim Milli Emlak
Genel Müdürlüğü’nün görevlerini düzenleyen 178 sayılı K.H.K’nin
13.maddesinin (b) bendinde, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki
yerlerin kiraya verilmesinden ve bu yerler için gerek görülmesi halinde
kullanma izni verilmesinden, (d) bendinde ise devletin hüküm ve
tasarrufu altındaki yerlerden kamu hizmeti için kullanılması gerekli
(195)
(196)
(197)
Uyuşmazlık Mahkemesinin 12.11.2001 tarih ve E.2001/70, K.2001/71 sayılı kararı,
(Bkz., R.G: 17.1.2002/24643).
Lütfü Duran, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, 1982. s. 49.
Yayla, a.g.m., s. 12-13.
94
olanların genel, katma ve özel bütçeli kurum ve kuruluşlara tahsisinden
bahsedilmektedir. Maddede geçen, kiraya verme, irtifak hakkı tesisi ve
tahsis yöntemleri kullandırma ve yararlandırma amacı güden
işlemlerdendir. O halde devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerler,
hiçbir şekilde mülkiyetin devri amacını güden sözleşmelere konu
olamazlar.
a. Türk Hukuk Sisteminin Hizmet Mallarına Bakışı
Hizmet malları ile ilgili olarak Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinin (A) bendinde “kamu hizmetlerinde kullanılan, bütçelerinden ayrılan
ödenek veya yardımlarla yapılan resmi bina ve tesisler, (Hükümet,
belediye, karakol, okul binaları, köy odası, hastane veya diğer sağlık
tesisleri, kütüphane, kitaplık, namazgah, cami, genel mezarlık, çeşme,
kuyular, yunak ile kapanmış yollar, meydanlar, pazar yerleri, parklar ve
bahçeler ve boşluklar ve benzeri hizmet malları) kayıt, belge veya özel
kanunlarına göre Hazine, kamu kurum ve kuruluşları, il (özel idaresi),
belediye, köy veya mahalli idare birlikleri tüzel kişiliği adlarına tespit
(tescil) olunur” denilmektedir.
Maddede “benzeri hizmet malları” ifadesiyle hizmet mallarının
yukarıdakilerle sınırlı olmadığını, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde
kullanılan ve hizmetle sıkı bağı olan birçok kamu malının, hizmet malı
olabileceğini belirtmek gerekir.
Ancak, maddede sayılan hizmet mallarından cami, genel
mezarlık, çeşme, kuyu, yunak, yol, meydan, pazar yeri, park ve bahçe
gibi yerlerin hizmet malları arasında sayılması teorik açıklamalarla
çelişmektedir. Bunların kamu hizmetleri ile ilgisi ve bağlantısı
tartışmalıdır. Kaldı ki maddenin (B) bendinde yol ve meydanların orta
malı olduğu belirtilmiştir. Diğer taraftan 442 sayılı Köy Kanunu’nun
2.maddesinde “cami, mektep... gibi orta malları bulunan” ifadesi de bu
görüşü doğrulamaktadır.
95
Kadastro Kanunu'nda hizmet malının ölçütü olarak “kamu
hizmetlerinde kullanılma” ve “bütçelerinden ayrılan ödenek veya
yardımlarla yapılma” kriterleri öngörülmüştür.
Ne varki, hizmet malları sadece “bütçelerinden ayrılan ödenek
veya yardımlarla yapılan” mallardan ibaret değildir. Miras ve bağış gibi
yollarla da devletin özel malı haline gelen bir takım mallar, daha sonra
tahsis yoluyla hizmet malı haline gelebilir. Burada tahsisin amacı söz
konusu malların kazandırıcı zamanaşımı yoluyla veya benzeri yollarla
edinilmesinin engellenmesidir (198).
Kamu mallarının tapuya tescil edilmemesi ilkesi, hizmet
mallarının öncelikle devletin özel malı iken, tahsis işlemi ile devletin
kamu malı haline gelmesi yüzünden hizmet malları açısından geçerli
bulunmamaktadır. Zira tahsis işlemi kaldırılarak bu mallar tekrar devletin
özel malı haline gelmektedir.
Türk hukuk sisteminde kamu konutlarının (memur-işçi
lojmanlarının) hizmet malı sayılması da görüşümüze göre teorik
açıklamalara aykırı bir uygulamadır.
Zira, lojmanların kamu hizmeti ile doğrudan bir ilişkisi
bulunmadığı ortadadır. Kaldı ki, aynı işi gören, hatta aynı düzeye sahip
memurdan lojmanda oturan memur olduğu gibi oturmayan memur da
vardır. Öyleyse lojman uygulamasının kamu hizmetiyle sıkı bir illiyet
bağı mevcut değildir.
Nitekim, son verilen yargı kararlarında da lojmanların devletin
özel mallarından olduğu belirtilmiştir (199). Bu durum sosyal tesisler için
de geçerlidir. Sosyal tesisler kavramına, eğitim ve dinlenme tesisleri, kreş
ve gündüz bakımevleri, kamu personeline özgü, kantin, kafetarya ve
misafirhaneler de girmektedir.
(198)
(199)
Ali Kemal Akkoç, Kadastro Hukuku, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998, s. 36.
Bkz., Yargıtay 4.Hukuk Dairesinin 20.5.1985 tarih ve E.1988/398, K. 1985/5074
sayılı kararı.
96
Bu nedenlerle, ülkemizde lojman ve diğer sosyal tesislerin, söz
konusu amaçlara yönelik tahsislerinin kaldırılarak, asıl kategorisine, yani
devletin özel malı statüsüne kavuşturulması ve bunların mali amaçlı
olarak değrlendirilmesi sağlanmalıdır.
b. Türk Hukuk Sisteminin Orta Mallarına Bakışı
Türk hukuk sisteminde orta malları ile ilgili ifadeler ilk kez
18.3.1924 tarihinde yürürlüğe giren Köy Kanunu’nun 2.maddesinde yer
almıştır. Maddede “cami, mektep, otlak, yaylak ve baltalık gibi orta
malları bulunan ...” ifadesiyle orta malları köyün temel unsurları arasında
sayılmıştır.
Daha sonra, 21.9.1987 tarihinde yürürlüğe giren Kadastro Kanunu
ile orta malları konusunda daha somut ifade ve kavramlar kullanılmıştır.
Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinin (B) bendinde “mera,
yaylak, kışlak, otlak, harman ve panayır yerleri gibi paralı veya parasız
kamunun yararlanmasına tahsis edildiği veya kamunun öteden beri
yararlandığı belgelerle bilirkişi veya tanık beyanı ile ispat edilen orta
malı taşınmaz mallar sınırlandırılır, parsel numarası verilerek yüzölçümü
hesaplanır ve bu gibi taşınmaz mallar özel siciline yazılır” denilmektedir.
Bu sınırlandırmanın tescil mahiyetinde olmadığı gibi bu suretle
belirlenen taşınmaz malların özel kanunlarında yazılı hükümler saklı
kalmak kaydıyla özel mülkiyete konu teşkil etmeyecekleri de
belirtilmiştir.
Ayrıca, yol, meydan, köprü gibi orta mallarının ise haritasında
gösterilmekle yetinileceği de vurgulanmıştır.
Her ne kadar Kadastro Kanunu devletin kamu mallarına ilişkin
önemli belirlemeler getirmişse de birtakım belirsizlikleri de beraberinde
getirmiştir. Nitekim Kanunun 16/A maddesinde hizmet malı olarak
sayılan yollar, meydanlar, pazar yerleri, park ve bahçeler, mezarlıklar,
kuyular ,yunaklar, namazgah ve camiler herkesin kullanım ve yararına
açık orta mallarıdır. Esasen bunlardan yollar ve meydanlar aynı
97
Kanun’un 16/B maddesinde yerinde bir belirleme ile orta malları
arasında sayılmıştır.
Benzer nitelikte belirsizlikler yargı kararlarında da kendisini
göstermektedir. Söz gelimi bir adli yargı mercii verdiği kararda “yollar,
ören yerleri, kaleler ve benzeri yerler herkesin kullanımına açık, yararı
kamuya ait yerler olduğundan, dava konusu kale Hazine’nin mülküdür”
(200)
yargısında bulunmuştur. Oysa, teorik olarak kamu malları Hazine
dahil olmak üzere, hiçbir kamu veya özel kuruluşun mülkü olamaz.
Kamu malları üzerinde ancak devletin hüküm ve tasarruf yetkisi söz
konusudur. Hüküm ve tasarruf yetkisi ise mülkiyet hakkını içermemekte,
ancak kullanma ve yararlanma hakkı vermektedir.
Kadastro Kanunu hizmet mallarında olduğu gibi orta mallarını da
örnekleme yoluyla saymıştır. Bu itibarla orta malları maddede
sayılanlarla sınırlı olmayıp, çoğaltılabilmektedir. Bu çerçevede maddede
sayılanlar dışında; sıvat, eyrek ve çekek yerleri, baltalıklar, mezarlıklar,
kültür ve tabiat varlıkları (Kaleler, örenler, müzeler ve içindeki eserleri)
ile hayrat vakıflar da orta mallarındandır.
Ancak, Türk hukuk sisteminde orta mallarının tanımı
yapılmadığından veya tek tek sayılarak hangi mallardan oluştuğuna
ilişkin belirlemeler olmadığından bu mallar da diğer kamu malları gibi
teorik belirlemeler ve yargı kararları ile açıklanmaya çalışılmaktadır.
1953 yılında hazırlandığı halde yasalaşmayan Amme Malları
Kanunu Layihası (Devlet Malları Kanunu Tasarısı) nda (201), orta malları,
özel nitelikleri gereği veya geleneğe dayanılarak yahut yetkili
makamların kararıyla herkesin veya belirli bir bölgede yaşayanların,
önceden bir izne gerek olmaksızın parasız veya resim, harç ve benzeri bir
ücret karşılığı faydalanmalarına ve kullanımlarına sunulmuş mallar
şeklinde belirtilmiştir.
(200)
(201)
Bkz., Kayseri 1.Asliye Hukuk Mahkemesinin 1.2.2001 tarih ve E.2000/443,
K.2001/60 sayılı Kararı, (RG : 17.1.2002/24643).
Aydınlı, a.g.e., s. 14.
98
Türk Medeni Kanun’nun 715.maddesinde söz konusu edilen
“yararı kamuya ait mallar” kavramı, sahipsiz mallar için de kullanılmakla
birlikte, daha çok orta malları için kullanılmaktadır.
Orta mallarının bazılarından (mera, yaylak gibi) bir kısım halk
yararlanabilirken, bazılarından (yol, meydan, köprü gibi) herkes
yararlanabilmektedir.
Orta malları gelenek icabı veya tahsis yoluyla kamunun
yararlanmasına bırakılan mallar olmaları nedeniyle, bu mallar üzerinde
kamunun bir nevi irtifak hakkı bulunduğu yargı kararı (202) ile
doğrulanmış bulunmaktadır. Ne varki aynı kararda meraların “Hazine’nin
mülkü” olduğu yanlışına da düşülmüştür.
Orta malları konusunda en önemli eksiklik, diğer kamu
mallarında olduğu gibi orta mallarını da içerecek şekilde genel bir devlet
malları kanunu ile bunların hukuki statülerinin belirgin hale
getirilememiş olmasıdır. Bu olgu sözkonusu malların yönetiminde ve
özellikle de değrelendirilmesinde zaaflar oluşturmaktadır.
Zira kamu mallarının hukuki durumunun tam olarak
belirlenmemiş olması, bu malların yaygın tabirle yağmalanması
sonucunu doğurmaktadır (203). Esasen Türk Medeni Kanunu’nun
715.maddesinin son fıkrasında yer alan “sahipsiz yerler ile yararı kamuya
ait malların (orta mallarının) kazanılması, bakımı, korunması, işletilmesi
ve kullanılması özel kanun hükümlerine tabidir” hükmünün henüz hayata
geçirilmemiş olması bu malların değerlendirilmesinde en önemli
olumsuzluklardan birini oluşturmaktadır.
(202)
(203)
Bkz., Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin 9.3.1987 tarih ve E.1986/7221, K.1987/926
sayılı kararı.
Aksay, a.g.t., s. 175.
99
c. Türk Hukuk Sisteminin Sahipsiz Mallara Bakışı
Türk hukuk sisteminde, sahipsiz mallar kimi zaman sahipsiz
yerler, kimi zaman sahipsiz şeyler kavramları ile de ifade edilmektedir.
3402 sayılı Kadastro Kanunu’nun 16.maddesinin ( C) bendinde
“devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan kayalar, tepeler, dağlar
(bunlardan çıkan kaynaklar) gibi, tarıma elverişli olmayan sahipsiz yerler
ile deniz, göl, nehir gibi genel sular tescil ve sınırlandırmaya tabi
değildir, istisnalar saklıdır” hükmü yer almaktadır.
Maddenin (D) bendinde ise “devletin hüküm ve tasarrufunda
bulunan ormanlar hüküm bulunmayan hallerde, özel kanunları
hükümlerine tabidir” denilmektedir.
Kadastro Kanunu sahipsiz malları
tasarrufunda” olmakla özdeşleştirmiştir.
“devletin
hüküm
ve
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 715.maddesinde sahipsiz
yerlerin devletin hüküm ve tasarrufunda olduğu belirtildikten sonra “aksi
ispatlanmadıkça yararı kamuya ait sular ile kayalar, tepeler, dağlar,
buzullar gibi tarıma elverişli olmayan yerler ve bunlardan çıkan
kaynaklar kimsenin mülkiyetinde değildir ve hiçbir şekilde özel
mülkiyete konu olamaz” denilmektedir.
Bu hüküm, sahipsiz malların hiç kimsenin (devlet dahil)
mülkiyetinde olmadığını belirtmektedir. Ne varki, ormanlar, devletin
hüküm ve tasarrufunda bulunan sahipsiz mallar kategorisinde
bulunmakla birlikte, tapuda Hazine tüzel kişiliği adına tescil
edilmektedir. Ancak bu tescil, Türk Medeni Kanunu’nun getirdiği
sisteme uygun bir tescil olmayıp, “tapu kütüğüne aktarma”
mahiyetindedir (204). Bu durum ormanların kamu malı (sahipsiz mal)
olma durumunu etkilememektedir (205).
(204)
(205)
Özdemir Başaran-Füsun Tuncel, Açıklamalı-İçtihatlı Orman Kanunu ve İlgili
Mevzuat, Şafak Matbaası, Ankara, 1987, s. 47.
Arıkan Özdemir ve Diğerleri, En Son Değişikliklere Göre Açıklamalı Sözlüklü
Orman Kanunu, Olgaç Matbaası, Ankara, 1987, s. 26.
100
Yargı kararları da bu yönde olup, bir kamu malının özel kanun ile
tescile tabi tutulmasının, söz konusu taşınmazın kamu malı niteliğinde bir
değişiklik yapmayacağını öngörmektedir (206).
Türk Medeni Kanunu ve Kadastro Kanunu dışında bir takım
kanunlarda da sahipsiz mallarla ilgili hükümler bulunmaktadır. Söz
gelimi Ormanlarla ilgili olarak 6831 sayılı Orman Kanunu’nda,
madenlerle ilgili olarak 3213 sayılı Maden Kanunu’nda, petrollerle ilgili
olarak 6326 sayılı Petrol Kanunu’nda, yeraltı suları ile ilgili olarak 167
sayılı Yeraltı Suları Hakkında Kanun’da, tuzlarla ilgili olarak 3078 sayılı
Tuz İnhisarı Hakkında Kanun’da, söz konusu sahipsiz malların devletin
hüküm ve tasarrufunda olduğuna ilişkin hükümler bulunmaktadır.
Türk hukuk sisteminde, yasal bir tanımı bulunmadığından
sahipsiz mallar da hizmet malları ve orta malları gibi örnekleme yoluyla
sayılmış olup, bunlar çoğaltılabilir. Yukarıda ilgili kanun maddelerinde
sayılanlardan başka sazlıklar, kamışlıklar, bataklıklar, meşelikler,
pırnallıklar ve fundalıklar, kıyılar, içmece ve kaplıca suları, taş ocakları
ve tuğla harmanları, tuzlalar ile görünmez kamusal alanlar (hava sahası,
elektromanyetik dalgalar) da sahipsiz mallardandır.
Devletin kamu malları konusunda, Köy Kanunu'nda, Kadastro
Kanunu'nda, Türk Medeni Kanunu'nda ve bir takım teşkilat ve kuruluş
kurumlarında hükümler bulunmakta ise de sözkonusu hükümler bu
malları tüm yönleriyle açıklamaktan uzak olduğu gibi değerlendirilmelerine yönelik persfektiften de uzak bulunmaktadır. Bu itibarla
çıkarılacak genel bir devlet malları kanunu ile bu malların tüm hukuksal
nitelikleri ile sosyal, ekonomik ve mali işlevlerinin uyumlaştırılması
gerekmektedir.
(206)
Bkz., Y.H.G.K.’nun 30.9.1981 tarih ve E.979 /1-167, K.981/656 sayılı kararı,
Y.K.D.,Şubat-1982, s. 165.
101
2. Türk Hukuk Sisteminin Devletin Özel Mallarına Bakışı
Türk hukuk sisteminde devletin kamu mallarına yönelik bir takım
tanım ve sınıflandırmalar yapıldığı halde devletin özel mallarına yönelik
tanım ve sınıflandırmalar yapılmamıştır.
Aynı şekilde
belirtilmemiştir.
bu
malların
nelerden
ibaret
olduğu
da
Devletin özel malları kural olarak özel (medeni) hukuka tabi
olduklarından, bunların hukuki statüsünü de Türk Medeni Kanunu
açısından incelemek gerekmektedir. Zira Türk Medeni Kanunu’nun
683.maddesine göre, bir şeye (mala) malik olan kimse hukuk düzeninin
sınırları içinde o şey üzerinde dilediği gibi kullanma, yararlanma ve
tasarrufta bulunma yetkisine sahiptir. Böylece Türk Medeni Kanunu
tanım yapmak yerine özel malın, malikince hukuk düzeninin sınırları
dahilinde her türlü tasarrufa konu edileceğini öngörmüştür. Ne varki
devletin özel malları, her türlü tasarrufa elverişli olmakla birlikte,
yönetimleri özel kanunlara tabi bulunmaktadır. Söz gelimi, muhasebeleri,
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na, değerlendirilmeleri (satış,
kiraya verme ve benzerleri) Devlet İhale Kanunu’na ve Kamu Konutları
Kanunu’na tabi bulunmaktadır.
Türk hukuk sisteminde devletin özel malları kavramı yerine
devletin özel mülkiyetindeki mallar (207) kavramı kullanılmakta olup,
bunları sahiplerine ve mahiyetlerine göre sınıflandırmak olanaklıdır.
a. Sahiplerine Göre Devletin Özel Malları
Devletin özel malları, ait oldukları kurum ve kuruluşlara göre
aşağıdaki şekilde sınıflandırılabilir:
(207)
Bkz., Devlet İhale Kanunu, (madde: 75).
102
(1) Genel Bütçeli Kurumlara (Hazine’ye) Ait Mallar
Genel Bütçeli kurumların tüzel kişiliği olmadığından, bunların
yönetiminde bulunan mallara Hazine tüzel kişiliğine izafeten “Hazinenin
özel mülkiyetindeki mallar (208) veya kısaca Hazine Malları (209) denir.
(2) Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar
Katma bütçeli kuruluşların (Hudut ve Sahiller Sağlık Genel
Müdürlüğü hariç) tüzel kişilikleri bulunduğundan bunların malları kendi
adlarına kayıtlı bulunmaktadır. Bu kuruluşlar arasında çok sayıda okul ve
yurt binası bulunan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel
Müdürlüğü ile birçok spor tesisin sahibi Gençlik ve Spor Genel
Müdürlüğü de bulunmaktadır.
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar
Bağımsız bütçeli kuruluşlar da tüzel kişiliğe sahip
bulunduklarından mallarını kendi adlarına kaydettirmekte ve
yönetmektedirler. Bu kuruluşlar arasında sosyal güvenlik kuruluşları ve
Atatürk Orman Çiftliği de bulunmaktadır.
(4) Özel Bütçeli Kuruluşlara Ait Mallar
Bunlar il özel idareleri ve belediyeler gibi yerel yönetim
kuruluşlarına ait mallardır.
(5) Ekonomik Teşebbüslere Ait Mallar
Bunlar arasında kamu iktisadi teşebbüsleri ile çeşitli kamu kurum
ve kuruluşlarına ait döner sermaye işletmelerine ait mallar
bulunmaktadır.
(208)
(209)
Bkz., 178 Sayılı K.H.K., (madde: 13/a), Devlet İhale Kanunu, (madde: 51/h).
Bkz., Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında K.H.K., (madde:
13/n).
103
Yerel yönetim kuruluşlarına ait mallarla kamu iktisadi
teşebbüslerine ve döner sermaye işletmelerine ait mallar tezin kapsamı
dışındadır.
b. Mahiyetlerine Göre Devletin Özel Malları
Türk Medeni Kanunu gerek devletin, gerekse bireylerin mallarını
taşınmaz mallar ve taşınır mallar şeklinde sınıflandırmıştır.
(1) Devletin Özel Taşınmaz Malları
Türk Medeni Kanunu’nun 704.maddesine göre; araziler, tapu
kütüğünde ayrı sayfaya kaydedilen bağımsız ve sürekli haklar ile kat
mülkiyeti kütüğüne kayıtlı bağımsız bölümler taşınmaz mal olarak
sayılmışlardır. Bu madde hükmüne göre tapuda kamu kurum ve
kuruluşları adına kayıtlı araziler, binalar ve benzeri sabit tesisler,
taşınmaz üzerine tesis edilen üst hakkı, geçit hakkı gibi haklar devletin
özel taşınmaz mallarıdır. Üst hakkı geçit hakkı gibi irtifak hakları tapu
kütüğüne kaydedilerek tesis edildiğinden, bunların kamu malları üzerine
tesisi olanaksızdır (210).
(2) Devletin Özel Taşınır Malları
Türk Medeni Kanunu’nun 762.maddesine göre, nitelikleri
itibariyle taşınabilen maddi şeyler ile edinmeye elverişli olan ve taşınmaz
mülkiyetinin kapsamına girmeyen doğal güçler taşınır mal olarak
belirtilmiştir. Bu madde hükmüne göre kamu kurum ve kuruluşlarına ait
her türlü döşeme ve demirbaş eşya, taşıtlar, hisse senedi, pul ve değerli
kağıtlar devletin özel taşınır mallarını oluştururlar. Diğer taraftan devletin
kamu mallarının ürün ve semereleri de devletin özel taşınır malları
arasında sayılırlar. Bunlar, madenler, orman ürünleri, su ürünleri, bağ(210)
Bkz., Yargıtay 14.Hukuk Dairesinin 15.11.1999 tarih ve E.1999/7111, K.1999/7954
sayılı Kararı, Y.K.D., Cilt: 27, Sayı: 1, s. 62.
104
bahçelerde yetişen meyve ve sebzelerdir. Bunlar yanında elektrik enerjisi
gibi doğal güçler de Türk Medeni Kanunu’na göre devletin özel taşınır
malları arasındadırlar.
Ülkemizde devletin kamu mallarının ve özel mallarının gerek
kavram olarak, gerekse kategorik olarak değişik kanunlara serpiştirilen
birbirinden kopuk ve dağınık hükümler yerine, sistematik ve genel bir
kanunla düzenlenmesi genel olarak bunların yönetimi, özel olarak da
değerlendirilmesi (nemalandırılması) açısından hayati bir önem
taşımaktadır. Türk hukuk sistemi devlet mallarını açıkça belirtmemiş olsa
bile devletin görünür (bina, arazi gibi) malları ve görünmez (irtifak
hakları, elektromanyetik dalgalar gibi) malları şeklinde de
sınıflandırılmıştır. Keza devletin kara, su ve hava malları ayrımı da
uygulamalara girdiği halde, bunların kavramsal çerçevesi ve hukuksal
boyutları hukuk sistemimizde sistematik olarak yer almamıştır. Bu
kavram ve ayrımların da çıkarılacak genel içerikli bir devlet malları
kanunu ile hukuksal bir temele oturtulması çok önemli görülmektedir.
Bir Özdeyiş
“Devlet ne kadar yozlaşmışsa, o kadar çok kanun olur”
P. Cornelius Tacitus
105
II. DEVLET MALLARININ
İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR
YÖNETİMİ
İLE
Türkiye’de devlet mallarının yönetimi ile ilgili birçok kurum ve
kuruluş bulunmaktadır. Söz konusu kurum ve kuruluşlar devlet
mallarının elde edilmesinden elden çıkarılmasına kadar görevli, yetkili ve
sorumlu tutulmuşlardır. Devlet mallarının yönetimi çerçevesinde, söz
konusu malların değerlendirilmesi açısından da görev, yetki ve
sorumluluk sahibi bu kurum ve kuruluşların bilinmesi gerekmektedir.
Devlet malları ile ilgili uygulamalarda, söz konusu kurum ve kuruluşların
kuruluşu, teşkilat yapısı, bütçe türü ve yönetim biçimi büyük önem
taşımaktadır (211). Zira sözkonusu kurum ve kuruluşlar devlet mallarının
yönetiminde örgütsel yapıyı oluşturmaktadır. Tüm organizasyonlarda
örgüt, amaçları gerçekleştiren ana unsur olması nedeniyle vazgeçilmez
bir öneme sahiptir. Devlet mallarının yönetiminde (izlenmesi, bakım ve
korunması, değerlendirilmesi ve denetimi) de örgütsel yapı aynı işleve
sahip bulunmaktadır.
Türkiye’de devlet mallarının önemli bir kısmı genel bütçeli
kurumların yönetiminde bulunmaktadır. Hazine tüzel kişiliğini oluşturan
bu kurumlar, bir taraftan “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki” kamu
mallarının yönetimini üstlenirken, bir taraftan da “Hazine malları”nı
idare etmektedirler.
T.B.M.M’nin her konuda olduğu gibi devlet mallarının
yönetimine ilişkin yasama yetkisi yanında Bakanlar Kurulu’na bazı
kanunlarla devlet mallarının yönetimine (satış, kira, tahsis, bedelsiz
devir) ilişkin bir takım yetkiler verilmiştir. Bu çerçevede, oda ve
borsalara taşınmaz mal satışına, belli tutarın üzerindeki taşınmaz malların
satışına, yabani tarımsal ürünleri islah edenlere taşınmaz mal devrine,
Yalova Kaplıcaları yönetimine taşınmaz mal tahsisine, liman, iskele ve
rıhtımların ilgili kurumlara ve yerel yönetimlere devrine, İstanbul’da
(211)
Salahaddin Kardeş, Hazine Malları Mevzuatı Rehberi, Maliye Bakanlığı, A.P.K.
Kurulu Yayını, No: 1995/340, Ankara 1995, s. 3.
106
yapılacak Olimpiyat Oyunları için, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü’ne
arazi tahsisine, Köy ve Mezralarda bulunan arazilerden 5 dönüme kadar
olanları kullanıcılarına satmaya ve her yıl Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu ile belirlenen tutarı aşan taşınmaz mal satışına Bakanlar Kurulu
yetkili kılınmıştır. Bu yetkiler bir tarafa bırakılırsa devlet mallarının
yönetimi ile ilgili kurum ve kuruluşları, genel yetkili kurum Maliye
Bakanlığı ve münferit yetkiye sahip diğer kurum ve kuruluşlar şeklinde
iki ana gruba ayırmak olanaklıdır.
A. GENEL YETKİLİ KURUM : MALİYE BAKANLIĞI
Maliye Bakanlığı, devlet mallarının yönetimi konusunda
ayrıcalıklı bir yere sahiptir. Zira, tüm genel bütçeli kurumlara izafeten
Hazine tüzel kişiliğinin gerektirdiği tüm görevleri bu Bakanlık yerine
getirmektedir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun
46.maddesine göre genel bütçeli kurumlara ait taşınmaz mallar Hazine
adına tescil edilir ve Maliye Bakanlığı tarafından yönetilir. Diğer taraftan
4353 sayılı Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat
Umum Müdürlüğü’nün Vazifelerine, Devlet Davalarının Takip
Usullerine ve Merkez ve Vilayetler Kadrolarında Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun’un 2. ve müteakip maddeleri gereğince, genel bütçeli
kurulumlara izafeten Hazine tüzel kişiliğine ait tüm malların yargı
mercilerindeki uyuşmazlıklarında görevli ve yetkilidir.
Ayrıca 178 sayılı Maliye ve (Gümrük) Bakanalığı’nın Teşkilat ve
Görevleri Hakkında K.H.K.’nin 3, 13 ve 17.maddelerinde de bu
Bakanlığa bir takım görevler verilmiştir. Maliye Bakanlığı devlet
mallarının yönetimini esas itibariyle Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve
Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü aracılığı ile
yürütmektedir.
Önemi nedeniyle bu iki Genel Müdürlüğün görev, yetki ve
sorumlulukları tek tek sayılmıştır. Zira, sayılan bu görev, yetki ve
sorumluluklar, devlet mallarının yönetimi çerçevesinde, bunların,
107
izlenmesi, değerlendirilmesi (nemalandırlması), korunması ve denetimi
konularında sürekli tartışılacaktır.
1. Milli Emlak Genel Müdürlüğü
178 sayılı K.H.K’nin 13. maddesine göre, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü’nün görevleri şunlardır :
-Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu
altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde
diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek,
-Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmaz malların satışı, kiraya
verilmesi, trampası ve üzerinde sınırlı ayni hak tesisi, Devletin hüküm ve
tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen
hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak,
-Devlete intikali gereken taşınır ve taşınmaz mallarla hakların
Hazineye maledilmesi işlemlerini yürütmek, taşınmaz malların tescilini,
taşınır malların tasfiyesini sağlamak,
-Hazinenin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu
altındaki yerlerden, kamu hizmeti için kullanılması gerekli olanları;
genel, katma ve özel bütçeli idarelere tahsis etmek ve tahsis amacının
ortadan kalkması veya amaç dışı kullanılması halinde tahsisi kaldırmak;
tahsisi kaldırılan taşınmaz mallar üzerinde Hazine dışındaki kamu kurum
ve kuruluşlarına ait yapı ve tesisleri tasfiye etmek, tasfiyeye ilişkin esas
ve usulleri belirlemek,
-Devlete ait konutları yönetmek ve kamu kurum ve kuruluşlarına
ait konutların yönetimi konusundaki politikaları belirlemek, her yıl
yurtiçi ve yurtdışındaki kamu konutlarının kira ve yakıt bedelleri ile
işletme, bakım ve onarım esaslarını tespit etmek,
-Hazineye ait taşınmaz malların envanter kayıtlarını tutmak ve
diğer kamu kurum ve kuruluşlarının taşınmaz mallarının envanter
kayıtlarının tutulmasına ilişkin esas ve usulleri belirlemek,
108
-Bakanlık adına yapılacak kamulaştırma işlemlerini yürütmek ve
diğer genel bütçeli kuruluşların kamulaştırdığı yerlerin Hazine adına
tescilini sağlamak,
-Kanunlar ve antlaşmalar gereğince muayyen zümrelere izafetle el
konulması gereken para, mal ve hakların işlemlerini yapmak ve
tasfiyelerini sonuçlandırmak,
-Genel bütçeye dahil dairelerin hizmet dışı kalan taşınır
mallarının satışını yapmak veya Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri
Genel Müdürlüğü aracılığı ile sattırmak,
-Bakanlık hizmet binaları ve İçişleri Bakanlığının görüşünü almak
suretiyle Hükümet konaklarının yapımını programlamak, satınalma
işlemlerini yürütmek ve bunların onarımlarını yapmak,
-Kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar üzerindeki
yönetim esaslarını tespit etmek,
-Kamu kurum ve kuruluşlarının taşınmaz mal edinme ve
yönetimine ilişkin olarak hazırlayacakları kanun, tüzük ve yönetmelik
tasarıları hakkında görüş bildirmek,
-Kamu mallarına ilişkin politikaları tesbit etmek,
-Hazine mallarıyla ilgili diğer mevzuatla Bakanlığa verilen
görevleri yürütmek,
-Görev alanına giren konulardaki alacakların süresinde ve
mevzuata uygun olarak takip edilerek tahsil aşamasına getirilmesi için
gerekli tedbirleri almak,
-Teşkilat ve görev alanına giren işlemleri kontrolörleri vasıtasıyla
incelemek ve denetlemek.
Yukarıya aynen alınan maddede, anlam ve içerikleri farklı
“Hazine’nin özel mülkiyetindeki mallar”, “Devletin özel mülkiyetindeki
mallar”, “Hazine malları”, “Devletin hüküm ve tasarrufundaki yerler” ve
“kamu malları” gibi kavram ve ifadeler bazen aynı anlamda bazen farklı
anlamda kullanılmıştır.
109
2. Tasfiye İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü
178 sayılı K.H.K’nin 17. maddesi ve 3007 sayılı Gümrük
Mevzuatına Göre Tasfiye Edilecek Eşya Hakkında Döner Sermaye
Kanunu’nun 2. maddesine göre kurulan Tasfiye İşleri Döner Sermaye
İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün görevleri şunlardır :
-3007 sayılı Kanuna göre, gerek Gümrük Kanunu, gerekse
Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun hükümlerine göre,
gümrüklere terkedilen veya müsadere edilen eşyadan tasfiyesi
gerekenlerin tasfiyesini gerçekleştirmek,
-3864 sayılı Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanuna Göre
Kaçak ve Kaçak Zannı ile Tutulan Her Çeşit Eşya, Alet ve Taşıma
Vasıtalarının Tasfiyesi Hakkında Kanun’a göre kendisine verilen
görevleri yapmak,
-Gümrük denetimine tabi her türlü eşya için sundurmalar,
antrepolar, ambarlar, açık sahalar ve bu mahiyette depolar işletmek,
-Devlete intikal eden taşınır mallar ile genel bütçeye dahil
dairelerin hizmet dışı kalan taşınır mallarından tasfiyesine karar
verilenlerin satışını yapmak (3212 sayılı Silahlı Kuvvetler İhtiyaç Fazlası
Mal ve Hizmetlerinin Satış, Hibe, Devir ve Elden Çıkarılması, Diğer
Devletler Adına Yurtdışı ve Yurtiçi Alımlarının Yapılması ve Eğitim
Görecek Yabancı Personel Hakkında Kanun’a göre satışı ve tasfiyesi
yapılan askeri malzemeler hariç),
-Teşkilat ve görev alanına giren işlemleri kontrolörleri vasıtasıyla
incelemek ve denetlemek,
-Bakanlıkça verilecek benzeri görevleri yapmak,
Görülüyorki Maliye Bakanlığı, devlet mallarının yönetiminden
yani, izlenmesinden, bakım ve korunmasından, değerlendirilmesinden
(satış, kira, irtifak hakkı tesisi ve ecrimisil tahsili, gümrüklü taşınır
malların tasfiyesi gibi) genel olarak yetkili ve sorumlu tutulmuştur. Bu
yetkileri kullanırken iki ayrı genel müdürlüğün kurulması, zorunlu bir
uygulama değildir. Bu nedenle Milli Emlak Genel Müdürlüğü ile Tasfiye
110
İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün birleştirilmesi
gerekmektedir. Bunlar yanında aşağıda belirtilen çok sayıda kurum ve
kuruluşun münferit yetki ve sorumluluğa sahip olması, devlet mallarının
yönetiminde yetki karmaşası ortaya çıkarmıştır. Öyleki kimi kez hangi
kurumun, hangi konularda yetkili olduğu tam anlamıyla bilinememektedir (212).
Bu durum yetki karmaşası yanında, devlet mallarının yönetiminde
eşgüdüm sorunları da ortaya çıkarmaktadır (213).
B. MÜNFERİT YETKİLİ KURUM VE KURULUŞLAR
Devlet mallarının yönetimi konusunda genel yetkili kurum
Maliye Bakanlığı dışında, malın özelliğine ve ihtisası gerektiren hizmetin
niteliğine göre münferit yetkiye sahip kurum ve kuruluşlar da
bulunmaktadır. Bunlar mevcut statüsü ve bütçe yapısı dikkate alınmadan
işlevleri itibariyle benzer görev ve yetkilere sahip olmalarına göre
gruplandırılarak sayılmakla yetinilmiştir. Zira, satış, kiraya verme, irtifak
hakkı tesisine ve tahsise yetkili olanlar, “devlet mallarının
değerlendirilmesi” bölümünde, kayıt ve tescile yetkili olanlar, “devlet
mallarının izlenmesi” bölümünde, bakım, onarım ve korumaya yetkili
olanlar, “devlet mallarının bakım, onarım ve korunması” bölümünde,
daha ayrıntılı analitik ve eleştirel bir bakışla incelenecektir.
1. Satış Yapmaya Yetkili Olanlar
a. Taşınır Mal Satışına Yetkili Olanlar
-Milli Savunma Bakanlığı ; Harp gemileri ile ihtiyaç fazlası ve
hurda askeri araç, gereç malzemenin satışı,
(212)
(213)
İlyas ARLI, “Hazine Taşınmaz Malları ve Kamu Malları ile İlgili Yetkili
Kuruluşlar,” Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, Sayı: 333, Aralık-2002, s. 44.
Mehmet Koçyiğit, Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli Ekonomiye
Kazandırılması, (Bilimsel Toplantı), Bildiri, ASO Yayını, No: 46, Ankara, 2000, s.
29.
111
-Emniyet Genel Müdürlüğü ; İhtiyaç fazlası ve hurda araç, gereç
ve malzemenin satışı,
-Diyanet İşleri Başkanlığı ; Mazbut ve mülhak Vakıflara ait cami
ve mescitlere bağışlanmış eşyaların satışı,
-Katma Bütçeli Kuruluşlar ; Tüzel kişiliklerine ait her türlü araç,
gereç ve malzemelerin satışı,
-Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar ; Tüzel kişiliklerine ait her türlü
araç, gereç ve malzemelerin satışı,
Konularında yetkilidirler.
b. Taşınmaz Mal Satışına Yetkili Olanlar
-Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ; Afet bölgelerindeki arazilerin
afetzedelere satışı,
-Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı ; Yabani zeytinleri aşılamaya talip
olanlara ve Tarım Meslek Liselerini bitirenlere arazi satışı,
-Çevre ve Orman Bakanlığı ; Orman sınırları dışına çıkarılan
yerlerin orman köylülerine satışı,
-Katma Bütçeli Kuruluşlar ; Tüzel kişiliklerine kayıtlı her türlü
taşınmaz malların satışı,
-Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar ; Tüzel kişiliklerine kayıtlı taşınmaz
malların satışı, bağımsız bütçeli kuruluşlardan Toplu Konut İdaresi temin
ettiği arsa, arazi ve konutların satışı,
Konularında yetkili bulunmaktadır.
Devlet mallarının satışı konusunda çok sayıda kurum ve
kuruluşun yetkili olması, bu malların genel olarak yönetiminde, özel
olarak da değerlendirilmesinde bir takım sakıncalar doğurmaktadır. Zira,
herbir kurum ve kuruluşun ayrı ihale, bütçe ve muhasebe sistemine sahip
olması bu karmaşayı daha da artırmaktadır.
112
Bu çerçevede 5273 sayılı Kanun’la Arsa Ofisi Genel
Müdürlüğü’nün kaldırılarak, görevlerinin Toplu Konut İdaresi
Başkanlığına devredilmesi isabetli olmuştur. Benzer bir uygulama
Yunanistan’da da geçerlidir. Yunanistan Kamu Gayrimenkul Şirketi (The
Greek Public Real Estate Corporation) hem arsa ve konut üretiminde,
hem de bunların fizibilitesi ve yönetiminde tek yetkilidir (214). Diğer
taraftan adlarına önemli ölçüde taşınmaz mal kayıtlı bulunan sosyal
güvenlik kuruluşlarının tek çatı altında birleştirilmeleri uygun olacaktır.
2. Tahsis Yapmaya Yetkili Olanlar
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkmadan
önce taşınmaz devlet mallarının tahsisi konusunda Maliye Bakanlığı’nın
genel, bazı kurum ve kuruluşların münferit yetkisi (Tarım ve Köyişleri
Bakanlığı ile Tarım Reformu Genel Müdürlüğü’nün mera tahsis yetkisi
gibi) sözkonusu iken 5018 sayılı Kanun’un 47.maddesi gereğince tüm
kamu idareleri kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine
getirebilmek için mülkiyetlerinde bulunan taşınmaz malları kendi
aralarında (bedelsiz olarak) tahsis etmekle yetkilendirilmişlerdir.
Tahsis yetkisinin tüm kamu kurum ve kuruluşlarına verilerek bu
uygulamanın yaygınlaştırılması olumlu bir adım olmakla bunun objektif
ölçütler içerisinde yapılması gerekmektedir.
3. Lisans veya Ruhsat (İzin) Vermeye Yetkili Olanlar
Devlet mallarının kullanımı için lisans ve izin verme yetkileri
daha çok (görünmez) kamu malları için geçerlidir. Bu çerçevede ;
-Telekomünikasyon Kurulu ; Her nevi radyo ve televizyon
frekans planlaması, tahsisi ve tescili işlemlerini,
(214)
Ministry Of Economy Of Greek, Statistics, Athens, 2002, s. 1-2.
113
-Radyo ve Televizyon Üst Kurulu ; Yayın kuruluşlarına yayın
izni ve lisansı verme, kanal ve frekans bandı tahsisi işlemlerini,
-Ulaştırma Bakanlığı ; Türk hava sahasında sivil uçakların
seyrüseferini, trafik haberleşme hizmetlerini ve bunların uçuş
güzergahlarına yönelik izin ve tahsis işlemlerini,
Yapma konusunda yetkili kılınmışlardır.
4. Kiraya Vermeye ve İrtifak Hakkı Tesisine Yetkili Olanlar
-Enerji Bakanlığı ; Boru hatları güzergahındaki mera, çayır gibi
yerlerin niteliğini değiştirerek, Hazine adına tescilini yaptırarak, buraları
BOTAŞ Genel Müdürlüğü lehine irtifak hakkı tesis edilmesi,
-Çevre ve Orman Bakanlığı ; Devlet ormanlarının kamu yararına
irtifak hakkı tesis edilmesi,
-Kültür ve Turizm Bakanlığı ; Atatürk Kültür Merkezi Alanı
içindeki tesis ve yerlerin kiraya verilmesi,
-Katma Bütçeli Kuruluşlar ; Sahibi bulundukları malları kiraya
verme ve irtifak hakkı tesisi,
-Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar ; Tüzel kişiliklerine ait her türlü
malları kiraya verme ve irtifak hakkı tesisi,
Konularında yetkili bulunmaktadırlar.
Devlet mallarının satışında olduğu gibi, kiraya verme ve irtifak
hakkı tesisi konusunda da çok başlılık mevcuttur. Bu malların kiraya
verilmesi veya irtifak hakkı tesisi ile değerlendirilmesi, birçok kurum ve
kuruluşun izni veya uygun görüşünü gerektirmesi nedeniyle çok zaman
almaktadır. Sözgelimi bir su ürünü üretim yeri kiralamak isteyen bir
girişimci Tarım ve Köyişleri Bakanlığının belirlediği kriterlere uymak
yanında, Çevre ve Orman Bakanlığı ile Kültür ve Turizm Bakanlığından
uygun görüş çıkması kaydıyla, Voli ve Dalyan yeri ise ayrıca Devlet Su
İşleri Genel Müdürlüğü’nden de izin alarak ilgili il özel idaresine
başvurup kiralama talebinde bulunması gerekmektedir. Kiralama
sürecinin tamamlanmasından önce ve sonra, girişimcinin başvurmak
114
zorunda olduğu meslek odasına kayıt, belediye iş yeri açma izni (ruhsatı)
ve sağlık müdürlüğü ruhsatı, Bağ-Kur ve Vergi Dairesi kayıtları da
eklenince bir üretim yeri meydana getirmek aylar, bazan yıllar
almaktadır. Bu durum ulusal ekonomi açısından girişimcilerin şevkini
kırarken, finansal açıdan da devletin gelir kaybına yol açmaktadır. Zira
ülkemizde, tarımsal üretimin önemli alt sektörlerinden birisi olan su
ürünleri üretimi arzu edilen boyutlara ulaşamamıştır
Devlet mallarının kiraya verilmesinde ve irtifak hakkı tesisindeki
çok başlılık zaman zaman ilgili kurum ve kuruluşlarla girişimciler
arasında anlaşmazlıklara neden olmakta, konuya yargı süreci de
eklendiğinde sorun bir nevi “bürokratik işkence”ye dönüşmektedir (215).
Bu olumsuzlukların giderilerek, devlet mallarının kiraya
verilmesinin ve irtifak hakkı tesisinin daha kolay ve seri bir şekilde
yapılması için örgütsel yapının gözden geçirilerek sadeleştirilmesi,
arazinin sahibi ile bu konularda uzman tek bir kurumdan izin alma
zorunluluğu dışındaki formalitelerin ortadan kaldırılması gerekmektedir.
5. Kayıt ve Tescile Yetkili Olanlar
Devlet mallarının yönetimi çerçevesinde bu malların kayıt ve
tescili konusunda münferit yetkiye sahip kurum ve kuruluşlar şunlardır :
-Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ; Kadastro çalışmalarını
yaparak, tapuya tescili gereken yerlerin ilgili kurum ve kuruluşlar adına
tescili,
-Kültür ve Turizm Bakanlığı ; Taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat
varlıklarının tescili,
(215)
İsa Sezgin, “Mahkemeyi Kazandı. Ama Ellibin Balığını Kaybetti”, Zaman
Gazetesi, 30.8.2003. Yazının özeti: Emeklilik ikramiyesi ile bir balık çiftliği kuran
Yrd.Doç.Dr. O.T., TEAŞ’ten kiraladığı arazi için DSİ ve Tarım Bakanlığı’nın
onayını da alarak üretime başladıktan sonra, arazinin Hazine’ye ait olduğundan
bahseden ilgili yerin Malmüdürlüğü’nün yazısı üzerine konuyu mahkemeye intikal
ettirir. Ancak dava 1,5 yıl gibi bir zamanda lehine çözülmüş olsa da çiftlikte
ürettiği ellibin yavru balık bakımsızlıktan ölmüştür.
115
-Ulaştırma Bakanlığı ; Sivil uçaklara ait sicillerin tutulması,
-Denizcilik Müsteşarlığı ; Gemi sicillerinin tutulması,
-Enerji Bakanlığı ; Maden sicillerinin tutulması,
-Emniyet Genel Müdürlüğü ; Motorlu kara taşıtlarının trafik şube
veya bürolarına yazılması,
-Katma Bütçeli Kuruluşlar ; Sahip oldukları taşınmaz malların
kendi adlarına tescili ve katma bütçeli kuruluşlardan Petrol İşleri Genel
Müdürlüğü ise petrol sicillerinin tutulması,
-Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar ; Başta sosyal güvenlik kuruluşları
olmak üzere sahip oldukları taşınmaz malların kendi adlarına tescili,
Konularında yetkili bulunmaktadırlar.
Devlet mallarının satışı, tahsisi, kiraya verilmesi ve irtifak hakkı
tesisindeki örgütsel dağınıklık, kayıt ve tescilde de kendini
göstermektedir.
Devletin her bir mal türü için ayrı kurum ve kuruluş tarafından
sicil ve kayıt tutma yetkisi, bu malların sağlıklı bir envanterinin
çıkarılması sorunu yanında, değerlendirme sorunu da meydana
getirmekte, hatta bazı devlet malları ortadan kaybolmaktadır. Örneğin
“eski eser” olarak bilinen taşınır ve taşınmaz kültür varlıklarının tescil ve
korunmasından Kültür Bakanlığı sorumlu tutulmuşken, TBMM’nin
yönetimine verilen saray ve kasırlarla içerisindeki tarihi eşyaların tescil
ve korunması TBMM Milli Saraylar Dairesine verilmiştir. Uzmanlık
sahası olmayan bu Daire’ye böyle bir sorumluluk verilmesi, zaman
içinde önemli sakıncalar doğurmuştur. Örneğin Dolmabahçe Sarayı’nın
envanterinin olmadığını TBMM Başkanı da doğrulamış, kimi tabloların
kayıp olduğunu, kimilerinin yağmur suyu ile bozulduğunu belirterek,
tarihi yapı ve içindeki eserlerin diğer devlet kurumlarına devredilmesini
tartışmaya açmıştır (216).
(216)
Bülent Arınç, “Basın Toplantısı”, Zaman Gazetesi, 2.9.2003.
116
Benzer sorunlar taşıt araçları için de geçerlidir. Motorlu kara
taşıtları; Emniyet Genel Müdürlüğü’ne ait trafik şube ve bürolarına,
deniz taşıtları; Denizcilik Müsteşarlığı’nca tutulan gemi siciline, uçaklar;
Ulaştırma Bakanlığı’nca tutulan uçak siciline tescil edilmekte, askeri
kara, deniz ve hava taşıtları ise buralara kaydedilmemekte, kayıtlarını
kendileri tutmaktadırlar. Böyle bir karmaşık örgütsel yapı içerisinde,
devletin taşıt araçlarının sağlıklı bir dökümü şimdiye dek yapılmamıştır.
Benzer sorunlar tabii servet ve kaynaklar konusunda da
yaşanmaktadır. Petrol sicili, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’nce, Maden
sicili, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı Maden Dairesi’nce tutulmakta,
söz konusu yeraltı zenginliklerinin aranması ve ilk etüdlerin yapılmasına
yönelik kayıtlar ise Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü tarafından
tutulmaktadır. Maden Tetkik Arama Enstitüsü’nün maden arama, tarama,
çıkarma faaliyetlerine, bor madeni araştırma, ürün geliştirme ve
pazarlama teknikleri konusunda çalışmalar yapmak üzere 4685 sayılı
Kanun’la kurulan Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü’nün faaliyetlerini de
eklemek gerekmektedir. Aynı ve benzer görevleri yapmak üzere kurulan
bu şekilde ayrı ayrı örgütsel birimler kurmak yerine, bunlardan birini
daha işlevsel hale getirmek daha uygun olacaktır. Bu itibarla aynı veya
benzer işlevler üstlenen bu dört birimin tek çatı altında birleştirilmesinde
yarar bulunmaktadır.
Devlet mallarının yönetimine ilişkin örgütsel yapının ortaya
çıkardığı olumsuzlukların giderilmesi için devlet malları konusunda,
aşağı yukarı benzer görev ve yetkilere sahip kurum ve kuruluşların
sayılarının azaltılması yoluna gidilmelidir. Böylece, devlet mallarının
yönetimindeki gereksiz bürokratik formaliteler azalacağından, zaman,
insan ve kapital kayıpları ve israfları azalacaktır. Bu konuda Amerika
Birleşik Devletleri’nde 1976 yılında yürürlüğe konulan, Federal Kamu
Malları Politikası ve Yönetim Kanunu (Federal Land Policy and
Management Act) nun (217) öngördüğü yönetim modelinden yararlanmak
(217)
Yamak, a.g.r. s. 4..
117
olanaklıdır. Sözkonusu Kanun’a göre Amerika’da İçişleri Bakanlığı’na
bağlı olarak kurulan Federal Kamu Malları Yönetim Bürosu (Bureau of
Land Management), ülkedeki yaklaşık 270 milyon acre (*) arazinin
yanısıra 300 milyon acre yeraltı kaynaklarının da yönetiminden
(kiralama, işletme hakkı, üretim ortaklığı v.s) sorumlu bulunmaktadır.
Yeraltı ve yerüstü faaliyetleri olarak BLM (Bureau of Land
Management) tarafından yönetilen araziler aşağıdaki alanlardan oluşmaktadır.
-Doğal hayatın korunması için ayrılmış yerler,
-Rekreasyon alanları,
-Arkeolojik ve tarihi kıymeti içeren araziler,
-Büyükbaş hayvan otlak alanları,
-Üretim ve ulaşım alanları (yollar, madenler, boru hatları,
ormanlar dahil) Görülüyor ki BLM, ülkedeki genel olarak tüm taşınmaz
devlet mallarının yönetimini tek elden yönetmektedir. 1994 yılı gelir
istatistiklerine göre BLM’in toplam geliri 2 milyar Dolar’ın üzerinde
gerçekleşmiştir (218).
Ülkemizde de benzer bir örgütlenmeye ihtiyaç vardır. Zira,
örgütsel yapıdaki çok başlılık ve dağınıklık, genel olarak devlet
mallarının yönetimini güçleştirdiği gibi özel olarak da söz konusu
malların kamu finansmanı açısından değerlendirilmesinde önemli
olumsuzluklar meydana getirmektedir.
Gerçekten, devlet malları üzerinde tasarruf yetkisine sahip kurum
ve kuruluşların sayısındaki fazlalık, hem de bu kurum ve kuruluşların
yönetimine bırakılan taşınır ve taşınmaz malların çeşitliliği, devlet
mallarının yönetiminde bir çok sorunun oluşmasına neden olmaktadır.
(*)
(218)
1 acre :0,4 hektardır.
Yamak, a.g.r., s. 5.
118
Bunun bir sonucu olarak devlet mallarının iyi bir şekilde idare edilmediği
ifade edilmektedir (219). Öyleki, devletin özel malları gibi devletin kamu
malları da sahip oldukları özelliklerden uzaklaştırılarak adeta “kurum
malı” haline dönüştürülme sürecine sokulmaktadır. Bu sorunların
aşılması için Maliye Bakanlığı’nın konumu güçlendirilerek bu
Bakanlığın eşgüdümündeki özel yetkiye sahip diğer kuruluşlarla işbirliği
ve ilişkileri ayrıca ortaya konulabilir. Zira günümüzde ilerleme kaydeden
ekonomik yapı, artan nüfus artışı, çevre kirliliği, ekolojik denge ve
tarımsal ilerlemeler, devlete ait taşınmaz mal potansiyelinin etkili bir
şekilde yönetimini zorunlu kılmaktadır (220). Esasen 178 sayılı Kanun
Hükmünde Kararnamenin (k) bendinde “kamu kuruluşlarına ait taşınmaz
mallar üzerindeki yönetim esaslarını tespit etmek” görev ve yetkisi
Maliye Bakanlığı’na verilmiştir. Bu hususun hayata geçirilmesinde en
önemli sorun, devlet mallarının yönetimiyle görevli diğer kurum ve
kuruluşların bu gerekliliği benimsemeleri, uzun yılların yerleştirdiği bir
takım yanlış alışkanlıkların değiştirilmesidir. Çünkü sadece yasal
düzenlemelerle amaçlanan sonuçların gerçekleşmesi olanaklı değildir.
Kamu kurum ve kuruluşları arasında bir anlayış birliğinin sağlanması
daha önemli görülmektedir (221). Kurumlar arasındaki etkin bir iletişim
veya aynı konuyla ilgili kurum ve kuruluşların bir üst kurum altında
toplanması, hem devlet açısından, hemde kişiler açısından önemli
yararlar sağlayacaktır (222).
(219)
(220)
(221)
(222)
Veysel Sezgin, “Hazine Malları Üzerinde Tasarruf Yetkisine Sahip, Maliye
Bakanlığı ile Diğer Kamu Kurum ve Kuruluşları, Bunlar Arasındaki İlişkiler,
Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2001, s.
155.
Sezgin, a.g.et., s. 160.
Taner Turan, Devlete Ait Taşınmaz Malların Tek Elden Yönetimi, (Hukuki
Sorunlar ve Öneriler), Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Ankara, 1998, s. 94.
Erhan Peker, Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli Ekonomiye Kazandırılması,
Sonuç veDeğerlendirme, s. 132.
119
Bir bürokrasi hikayesi
“Bu dört kişi arasında geçen bir hikayedir. Herbiri, Biri,
Herhangibiri ve Hiçbiri. Önemli bir iş yapılması gerekiyordu ve bu
Herbiri’nin sorumluluğu idi. Herbiri Biri’nin yapacağından emindi.
Herhangibiri yapabilirdi fakat Hiçbiri yapmadı. Biri bu işe kızdı çünkü
bu Herbiri’nin işiydi. Herbiri, Herhangibiri’nin yapabileceğini
düşünmüştü, fakat Hiçbiri, Herbiri’nin yapamayacağını düşünmemişti.
Sonuçta, Hiçbiri, Herhangibiri’nden işin yapılmasını takip etmediği
halde Herbiri Biri’ni suçladı”
Anonim
120
III. DEVLET MALLARININ İZLENMESİ
Kültür ve turizmden milli savunmaya, bayındırlık ve yerleşimden
tarıma kadar çeşitli kamu hizmetlerinde kullanılan veya gelirinden
faydalanılan devlet mallarının izlenmesi, söz konusu malların yönetimi
ve rasyonel bir şekilde değerlendirilmesi açısından büyük önem
taşımaktadır.
Devlet mallarının izlenmesi, söz konusu malların kayıt ve
envanteri ile muhasebesi başlığı altında açıklanacaktır.
A. DEVLET MALLARININ KAYIT VE ENVANTERİ
Devlet mallarının kaydını kim ve nasıl tutmaktadır ? Bu soruya
kısa bir cevap verebilmek olanaksızdır. Devlet mallarının kaydı ve
envanteri bu malların türlerine göre çeşitli kurum ve kuruluşlarca
yapılmaktadır. Bazı hallerde çift kayıtlar bile ortaya çıkmaktadır. Bu
bakımdan devlet malları konusunda kesin ve net bir bilgi edinebilmek
zordur (223). Devlet mallarının karmaşık kayıt düzenini anlaşılır hale
getirebilmek için bu malların işlevsel ayrımı (kamu-özel mal)
çerçevesinde incelemekte yarar vardır.
1. Devletin Kamu Mallarının Kayıt ve Envanteri
Devletin mallarını işlevsel kategori açısından devletin kamu
malları ve devletin özel malları olarak belirledikten sonra bunların kayıt
ve envanterini taşınmaz ve taşınır mal oluşlarına göre incelemek
gerekmektedir. Konuya geçmeden önce belirtmek gerekir ki, devletin
kamu mallarının kayıt ve envanteri (sayım ve dökümü) hiçbir şekilde
özel mülkiyete benzer bir kayıt ve envanter değildir. Bu kayıtlar hiçbir
kurum ve kuruluşa mülkiyet hakkı vermez. Zira kamu malları, devletin
(223)
Kırbaş, a.g.e., s. 95.
121
hüküm ve tasarrufunda olup, özel mülkiyet rejimi ile
irtibatlandırılamazlar. Bu kayıtlar, söz konusu malların izlenmesi,
gözlenmesi, korunması ve değerlendirilmesi (nemalandırılması) amacına
yöneliktir.
a. Kamu Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri
Kamu taşınmaz mallarının kayıt ve envanteri konusunda genel
olarak Kadastro Kanunu’nda, özel olarak da bazı teşkilat ve kuruluş
kanunlarında hükümler bulunmaktadır. Bu hükümler aşağıda özetle
belirtilmiştir. Kamu Taşınmaz mallarının kayıt ve envanterine ilişkin
hükümler ilgili kanunlarda, kayıt, tescil, tespit, sınırlandırma, haritada
gösterme şeklinde ifade edilmektedir. Bu işlemler ise kadastro
çalışmalarının sonucuna göre yapılmaktadır. Ülkemizde kadastro
çalışmaları genel kadastro ve orman kadastrosu olarak yürütülmektedir.
-Genel kadastro çalışmaları Tapu ve Kadastro Genel
Müdürlüğü’nce yürütülmekte olup, 3402 sayılı Kanun’un 16.maddesine
göre, ilgili kurum veya kuruluşlarca bütçe olanakları veya benzeri
kaynaklarla finanse edilerek temin edilen özel mülkiyete elverişli
taşınmaz mallar sözkonusu kurum veya kuruluşlar adına tapu kütüğüne
kaydedilmektedir. Bu mallar kamu hizmetine tahsis edilerek kamu malı
statüsüne dönüşmektedir. Orta mallarından mera, yaylak ve kışlaklar
sınırlandırılarak özel sicile yazılmakta, yol, meydan ve köprü gibi orta
malları ise sadece haritasında gösterilmektedir. Sahipsiz mallar ise
sınırlandırılmamaktadır. Orman sınırları dışına çıkarılan yerlerdeki
kadastro çalışmaları da genel kadastro çerçevesinde Tapu ve Kadastro
Teşkilatı tarafından yürütülmektedir. Devletin kamu mallarından
yeterince yararlanabilmek için ülkemizde kadastro çalışmalarının süratle
bitirilmesi gerekmektedir. Zira ancak bu çalışmalardan sonra devletin
kamu mallarının sağlıklı bir envanteri yapılabilir. Kadastro geçmeyen
122
yerlerde mülkiyet sorunları giderilemez (224). Bu bağlamda Tapu ve
Kadastro Genel Müdürlüğü bünyesinde sürdürülen ve kısa adı TAKBİS
olan bilgi sisteminin kısa sürede kurulması önem taşımaktadır. Ülkemiz
için önemli finansman kaynağı teşkil eden bu mallardan ilgili kurum ve
kuruluşlar adına tescili gerekenlerin ayıklanarak devletin özel malları
arasına dahil edilmesi, diğerlerinin kamu malı olarak belirlenmesi ülke
ekonomisine büyük katkılar sağlayacaktır.
-Orman kadastrosu ise 3224 sayılı Orman Genel Müdürlüğü’nün
Teşkilat ve görevleri Hakkında Kanun’un 2.maddesinin (g) bendine göre
Orman Genel Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmakla birlikte,
3402 sayılı Kanun’un 5304 sayılı Kanun’la değişik 3.maddesine göre
bundan böyle Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü’nce yapılmaya
başlanmıştır. Ancak kadastro ekibine Orman Genel Müdürlüğü en az bir
Orman Yüksek Mühendisi veya Orman Mühendisi görevlendirerek
katkıda bulunacaktır. Kadastro Kanunu’na göre sahipsiz mallar arasında
yer alan ormanların 6831 sayılı Orman Kanunu’na göre Hazine adına
tapu kütüğüne tescil edileceği öngörülmüştür. Kamu mallarının “tapuya
bağlanamazlar” kuralı ülkemizde ormanlar açısından işlememektedir.
Bazı ülkelerde de olduğu gibi ülkemize özgü bu istisnai durumun
uygulamada olumlu ve olumsuz yanları bulunmaktadır. Bu durumun
olumlu yanı, Orman Kanunu’nun 2/B maddesi gereğince orman sınırları
dışına çıkarılan yerlerin, orman köylülerine satışını olanaklı kılmasıdır.
Olumsuz yanı ise ormanlar üzerinde üçüncü kişilerin tescil davası
açmalarına yol açmasıdır.
-3155 sayılı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü’nün Kuruluş ve
Görevleri Hakkında Kanun’un 8.maddesinin (a) bendine göre tarım
reformu uygulama alanlarında, imar, ihya ve ıslah hizmetleri ile yeni
tarım alanları kazanmak üzere tedbirler almak, kazanılan bu arazi ile
(224)
Ali Karaarslan, Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli Ekonomiye Kazandırılması, Tartışmalar, s. 112.
123
daha önce zilyetleri tarafından imar ve ihya edilen arazinin Sulama
Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu
esaslarına göre dağıtım ve tescil işlemlerinin yürütmek bu Genel
Müdürlüğün görevleri arasında sayılmıştır.
-2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun
7.maddesine göre korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat
varlıklarının tespit ve belgelendirilmesi, Kültür ve Tabiat Varlıklarını
Koruma Kurulu’nun kararı ile Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca
yapılmaktadır. Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün yönetimindeki veya
denetimindeki mazbut ve mülhak vakıflara ait taşınmaz kültür ve tabiat
varlıklarının tespiti, envanterlenmesi ve tescilinden Vakıflar Genel
Müdürlüğü sorumlu tutulmuş bulunmaktadır.
Tespit ve tescil ile ilgili usul, esas ve kıstasların yönetmelikle
düzenleneceği de öngörülmüştür.
-167 sayılı Yeraltı Suları Hakkında Kanun’un 3.ve 15.maddeleri
gereğince yeraltı sularının tespiti, arama ve kullanma belgelerinin kaydı
Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nün görevlerindendir.
-3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun 9.maddesine göre kıyı kenar çizgisi
Valiliklerce tespit edildikten sonra Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca
onaylanmakta, 12.maddesine göre sahil şeridinde yapılan iskele, liman,
barınak, fener, çekek yeri, tuzla, dalyan, tersane, gemi söküm yeri ve su
ürünü üretim yeri gibi tesisler tapu kütüğünün beyanlar hanesine
işlettirilmektedir. Taşınmaz vakıf eserlerinin kayıt ve tescili konusunda
gerek 227 sayılı Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün Teşkilat ve Görevleri
Hakkında K.H.K’de gerekse 2863 sayılı Kanunda hüküm
bulunmamaktadır. Diğer taraftan bunların tespitini sağlayacak lasermetre,
digitalmetrik kamera gibi teknolojik gereçler Vakıflar Genel Müdürlüğü
envanterinde bulunmamaktadır (225).
(225)
Sayıştay Başkanlığı, “Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün Sorumluluğundaki Tarihi
Eserlerin Korunması Hakkında Rapor”, Sayı: 5093/1, Ankara, Mayıs-2004, s. 21.
124
Yukarıda özetlenen kanun hükümlerinden de anlaşılacağı üzere,
kamu taşınmaz mallarından kimileri “tescil”e, kimileri “sınırlandırma”ya,
kimileri ise sadece “harita üzerinde tespit”e tabi tutulmuştur. Tescil
işlemi ile kamu mallarının belirgin özelliklerinden birisi olan “tapu
kütüğüne bağlanamazlar” ilkesi zedelenmiş olmaktadır. Kamu mallarının
tescile tabi tutulması, üçüncü kişilerin “tapu tescil davası” açmalarına yol
açmaktadır.
Bu itibarla, esas itibariyle devletin özel malı iken tahsis işlemi ile
kamu malı haline gelen hizmet malları dışında kalan kamu malları için
orta mallarında olduğu gibi bir özel sicil tutulması yeterli olacağından
tescil zorunluluğu kaldırılmalıdır.
b. Kamu Taşınır Mallarının Kayıt ve Envanteri
Kamu taşınmaz mallarında olduğu gibi kamu taşınır malları için
genel içerikli bir kanun bulunmamaktadır. Kamu taşınır mallarının kayıt
ve envanteri, özel kanunlarla veya teşkilat kanunlarıyla düzenlenmiş
bulunmaktadır. Şöyle ki;
-6326 sayılı Petrol Kanunu’nun 34.maddesine göre Petrol İşleri
Genel Müdürlüğü bir petrol sicili tutmaktadır.
-Keza 3213 sayılı Maden Kanunu’na göre, enerji ve metal
madenlerle kıymetli taşlardan oluşan madenler, içindeki arzın
mülkiyetine tabi olmadıklarından taşınır mal hükmünde olup, tüm maden
hakları ve faaliyetleri ile ilgili teknik ve mali konuları içeren maden sicili
Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı’nca tutulmaktadır.
-2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun
7.maddesine göre korunması gerekli taşınır kültür ve tabiat varlıklarının
tespit ve tescili ise Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca yapılmaktadır.
Yönetimi TBMM’ne bırakılan milli saraylarla içindeki eşya ve eserlerin
kayıt ve envanterinden, Milli Saraylar Dairesi sorumlu bulunmaktadır.
Gerek kamu taşınmaz mallarının, gerekse kamu taşınır mallarının
kayıt ve tescili ile ilgili çok sayıda kurum ve kuruluşun görevli, yetkili ve
125
sorumlu olmalarının meydana getirdiği örgütsel karmaşa bir önceki
bölümde dile getirilmiştir. Söz konusu örgütsel dağınıklık ve karmaşa
yanında, devletin taşınır ve taşınmaz kamu mallarının kayıt ve
envanterine ilişkin miktar ve rakamlar sağlıklı değildir. Zira özellikle
devletin taşınmaz kamu mallarından olan arazilerin, kadastro çalışmaları
henüz tamamlanamadığından miktarı tam olarak bilinememektedir.
Ülkemizde kadastrolanacak toplam alan 417.000.kilometrekare olmasına
rağmen Aralık-2004 ayı sonu itibariyle bu alanın % 91.88’ine tekabül
eden 383.148 kilometrekaresinin kadastrosu tamamlanmıştır (226).
Kadastrosu tamamlanan yerlerde Hazine adına tescil edilen taşınmaz
mallar, satış da dahil olmak üzere her türlü tasarrufa elverişli hale gelmiş
olur. Tescil dışında kalan kamu taşınmaz malları (sahipsiz ve orta
malları) ise satış dışında kiraya verme, irtifak hakkı tesisi, işgalli ise
ecrimisil uygulanarak değerlendirilebilir. Bu durumda bile taşınmaz
malların değerinin bilinmesi zorunluluk arzetmektedir. Aksi halde
bunların kira bedelleri ve diğer gelirleri tam olarak saptanamaz. Oysa,
kamunun verimlilik analizlerinde her bir kamu kurumunun kullandığı
taşınır ve taşınmaz malların gerçek büyüklüğünü bilmek gerekir.
Bütçelerle saptanan hedeflere ulaşmada devletin tüm mallarını
hesaplamayan ve hizmetin maliyetini gözönüne almayan bir kayıt düzeni
ile sağlam kaynak-hedef ilişkisi kurulamaz (227). Zira devlet malları
arasında önemli bir yer tutan Hazine arazileri, hem konut üretimi
bakımından, hem arsa üretimi bakımından hem de ülke ekonomisi için
ciddi bir finansman kaynağı olması bakımından önemsenmelidir (228).
(226)
(227)
(228)
Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, “2004 Yılı İstatistikleri”, Yayınlanmamış
Çoğaltma, Ankara, 2004.
Azmi Güngör, Yönetim Aracı Olarak Türk Devlet Muhasebesi, Maliye (ve
Gümrük) Bakanlığı Yayını, No: 231, Ankara 1981, s. 73.
Zafer Çağlayan, Kamuya Ait Taşınmazların Milli Ekonomiye Kazandırılması,
Bildiri, s. 122.
126
Bu nedenle çıkarılacak genel içerikli bir devlet malları kanunu ile
Kamu taşınır ve taşınmaz mallarının sağlıklı şekilde kayıt ve envanterine
olanak sağlayan yeni bir sistem getirilmelidir.
2. Devletin Özel Mallarının Kayıt ve Envanteri
Devletin özel mallarının kapsamına, kamu kurum ve
kuruluşlarının özel hukuk hükümlerine göre sahip olduğu taşınır ve
taşınmaz mallar girmektedir. Devletin taşınmaz özel mallarının tapu
kütüğüne (siciline) kaydı veya taşınır özel mallarının ayniyat defterlerine
kaydı, özel hukuktaki mülkiyet hakkının doğurduğu tüm hakları
vermektedirler. Bu nedenle bu mallar alım-satım da dahil olmak üzere
her türlü medeni hukuk tasarrufuna konu teşkil etmektedirler.
Devletin özel mallarının kayıt ve envanterini de kamu mallarında
olduğu gibi, taşınmaz ve taşınır mal oluşlarına göre ayrı ayrı ele almak
gerekmektedir.
a. Özel Taşınmaz Malların Kayıt ve Envanteri
Devletin özel taşınmaz mallarının kayıt ve envanterini,
Hazine’ye, katma bütçeli kuruluşlara ve bağımsız bütçeli kuruluşlara ait
mallar açısından ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.
(1) Hazine Taşınmaz Mallarının Kayıt ve Envanteri
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 45.maddesine göre
genel bütçeli kurumların edindiği taşınmaz mallar Hazine adına tescil
ettirilir. Cumhurbaşkanlığı, TBMM ve Bakanlıkların da aralarında
bulunduğu genel bütçeli kurumların ayrı tüzel kişilikleri
bulunmadığından, bunlar taşınmaz mal sahibi olamamakta, ancak tüm
genel bütçeli kurumlara izafeten söz konusu kurumların taşınmaz malları
Hazine tüzel kişiliği adına tescil edilmektedir. Bu çerçevede 178 sayılı
Maliye Bakanlığı'nın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname’nin 13.maddesinin ( c) bendine göre devlete intikali gereken
127
taşınmaz malların Hazine’ye maledilmesi işlemlerini yürütmek, söz
konusu malların tescilini sağlamak, (f) bendine göre Hazine’ye ait
taşınmaz malların envanter kayıtlarını tutmak ve diğer kamu kurum ve
kuruluşlarının taşınmaz mallarının envanter kayıtlarının tutulmasına
ilişkin esas ve usulleri belirlemek görevi bu Bakanlığa verilmiştir. Maliye
Bakanlığı, Hazine taşınmaz mallarının kayıt (tescil) ve envanter
işlemlerini, Milli Emlak Genel Müdürlüğü merkez ve taşra örgütlerince
(illerde varsa Defterdarlık Milli Emlak Daire Başkanlıkları, olmayan
yerlerde Milli Emlak Müdürlükleri, ilçelerde Malmüdürlüğü
bünyesindeki Milli Emlak Servislerince) yürütmektedir.
Diğer taraftan 5018 sayılı Kanun’un 44.maddesine göre, bu
malların kaydı ile mal yönetim hesabının verilmesine ilişkin usul ve
esasların Maliye Bakanlığı’nca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu
tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.
Henüz bu yönetmelik çıkarılmamıştır.
Ancak Maliye Bakanlığı’nca 1.1.2004 tarihinde yürürlüğe
konulan, “Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdareler
Muhasebe Yönetmeliği”yayınlanmıştır (229). Sözkonusu yönetmeliğin
446.maddesine göre Hazine’ye ait taşınmaz mallar “Duran Varlıklar
Amortisman ve Yeniden Değerleme Defteri”ne kaydedilecektir. Bu
deftere kayda alınan duran varlıkların (taşınmazların) cinsi, nevi, miktarı,
edinme tarihi, iktisap değeri, amortisman oranı ile yeniden değerleme
oranına ilişkin bilgiler kaydedilecektir.
Hazine taşınmaz mallarının kaydına ilişkin işlemler 271 sıra
numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (230) ile açıklığa kavuşturulmuştur.
Bu genel tebliğe göre, taşınmaz mallara ilişkin tapu bilgileri ve diğer
bilgiler bilgisayar ortamında çoğaltma (replication) yoluyla, çevrim içi
(on-line) olarak taşra birimlerinden Milli Emlak Genel Müdürlüğü’ne
ulaşmaktadır.
(229)
(230)
Bkz., R.G: 20.2.2004/25379.
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün 7.11.2003 Tarih ve 39636
sayılı yazısı.
128
Hazine’ye ait olmakla birlikte, Türk Silahlı Kuvvetleri (Jandarma
Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil) ve Milli
Savunma Bakanlığı’nın yararlanması amacıyla, bu kurumlara tahsis
edilen taşınmaz mallar, Türk Silahlı Kuvvetleri Taşınmaz Mal
Yönetmeliğine (231) göre bir takım belgelere kaydedilerek izlenmektedir.
Bu belgeleri şu şekilde sıralamak olanaklıdır.
-Silahlı Kuvvetler ihtiyacında kullanılan arazi ve arsalar
üzerindeki bina ve tesislerin türleri ile tapu bilgilerini gösteren Taşınmaz
Mal Sayım Çizelgesi,
-Taşınmaz mallardan, binaların bulunduğu yeri, hangi birlik
tarafından kullanıldığını, elektrik, su ve kalorifer tesisatının olup
olmadığını göstermek için tutulan Taşınmaz Mal Kayıt Kartı,
-Taşınmaz mallardan, binaların bulunduğu yerle birlikte, bunların
satın alma ve kamulaştırma bedelleri ve iktisap tarihleri ile içindeki
mütemmim cüzünü ve teferruatını göstermek için tutulan Taşınmaz Mal
Sicil Dosya Kartı.
2004 yılına gelinceye kadar Hazine taşınmaz malları için onca
kayıt ve belge düzenlenmesine rağmen, bunlar genel muhasebe
disiplininin teorik ve teknik yapısından, hesap sisteminden uzak defter,
belge ve kayıtlar şeklinde belirmiştir. Bu kayıtlar sadece, taşınmaz malın
bulunduğu yeri, yüzölçümünü ve mahiyetini (bina, arsa, arazi)
göstermiştir. Gelinen noktada yapılacak şey, ülkemizdeki kadastro
çalışmalarının süratle sonuçlandırılarak Hazine’ye intikali gereken
yerlerin tescilinin yapılmasıdır. Bundan sonra Hazine taşınmaz
mallarının günün rayiçlerine uygun değerlemelerinin yapılması
gerekmektedir. Zira bir maldan elde edilecek yarar, her şeyden önce onun
değerinin iyi bilinmesine bağlıdır (232). Ne varki şimdiye kadar değerleme
konusunda yeterli deneyimi olmayan ülkemizin bu alanda zorlanacağını
(231)
(232)
Bkz. R.G: 3.2.2002/24660.
İlhami Söyler, “Kamu Finansmanı Açısından Devlet Mallarının Değerlendirilmesi” Maliye Dergisi, Sayı: 117, Mart-Aralık, 1994, s. 100.
129
belirtmek gerekir. Dünya’da taşınmaz malların değerlerinin tespiti ile
ilgili olarak genellikle;
*Pazar fiyatı (emsal araştırması) yöntemi,
*Maliyet yöntemi ve
*Gelirlerin kapitalizasyonu yöntemi uygulanmaktadır (233).
Boş arazileri, gelirsiz arsalar ve benzeri yerleri pazar fiyatı
yöntemiyle, binaları ve benzeri sabit tesisleri maliyet yöntemiyle, gelirli
arsa ve arazileri ise gelirlerin kapitalizasyonu ile değerlemek gerekir. Bu
çalışmalarda özel danışmanlık şirketlerinden de yararlanılabilir. Zira
sözkonusu şirketler Sermaye Piyasası Kurulu’nca gayrimenkul yatırım
ortaklıklarının portföylerindeki taşınmaz malların ve hakların
değerlemesi ile rayiç kira bedellerinin tespiti konularında yetkili
kılınmaktadırlar. Değerleme konusunda bir diğer sorun da kamu taşınmaz
mallarının durumudur. Zira bunlar arasında deniz, göl, akarsu, dağ, tepe,
bataklık ve sazlık gibi tescile, hatta sınırlamaya tabi olmayan mallar
vardır. Devletin bu türlü kamu mallarından ekonomik olarak
yararlanılmakta olanları değerlemek gerekmektedir. Bu husus
uluslararası mali standartlar bağlamında tüm ülkelere önerilmektedir (234).
Bu standartlara göre gelecekte kendisinden ekonomik bir fayda sağlanma
ihtimali bulunan ve mahiyetleri güvenilir olarak hesaplanabilen sabit
(duran) varlıklar, tesis ve donanım unsurları da ulusal hesaplar
kapsamına alınmalıdır. Sözkonusu mali standartlar dikkate alınarak
ülkemizde analitik bütçe sınıflandırmasına olanak veren bir modele 2004
(233)
(234)
Yusuf Atılgan, “Hazine Taşınmaz Mallarının Değerlendirilmesinde, Kıymet
Takdirleri ve Ekspertiz Raporlarının Rolü” Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir,
2000, s. 159.
Pınar Acar ve Diğerleri, Uluslararası Mali Standartlar, Maliye Bakanlığı, Avrupa
Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayını, Ankara, 2002, s. 275-276.
130
yılı başından itibaren genel bütçeli kurumlarla katma bütçeli kuruluşlarda
uygulamaya konulmuştur (235).
(2) Katma Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz Mallarının Kayıt
ve Envanteri
Bütçe birliği ilkesinin en yakın istisnasını teşkil eden katma
bütçeli kuruluşlar (236), teşkilat ve kuruluş kanunlarına göre idari ve mali
özerkliğe, ayrıca kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlardır (237). Bunlardan
yalnızca Montreux Antlaşmasına (Boğazlar Sözleşmesine) göre kurulan
ve kuruluş kanunu bulunmayan Hudut ve Sahiller Sağlık Genel
Müdürlüğü’nün tüzel kişiliği bulunmamaktadır (238). Söz konusu
kuruluşlar tüzel kişiliğe sahip olmaları nedeniyle, kendi adlarına taşınmaz
mal sahibi olabilmekte, sahip oldukları bu taşınmaz malları da tapu
sicilinde kendi adlarına tescil ettirmektedirler.
Katma bütçeli kuruluşlar da genel bütçeli kuruluşlar gibi taşınmaz
mallarını, Genel Bütçeli Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe
Yönetmeliğinde öngörülen Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden
Değerleme Defterinde izlemektedirler.
(235)
(236)
(237)
(238)
Maliye Bakanlığı, Analitik Bütçe Sınıflandırması (Eğitim El Kitabı), Bütçe ve
Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2003, s. 4.
Erdoğan Öner, Vergi Açısından Türk Kamu Hukuku, Maliye Bakanlığı, Tetkik
Kurulu Yayını, No : 1980/221, Ankara, 1981, s. 97.
Daha ayrıntılı bilgi için bkz., Mesut Ceyhan, Katma Bütçeli İdareler Mevzuatı,
Cilt: 1-2, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, No :
1996/5,6, Ankara, 1996.
Daha ayrıntılı bilgi için bkz., Mümtaz Taner Özmen, Türkiye’de Katma Bütçe
Uygulaması, İncelenmesi ve Değerlendirilmesi ve Katma Bütçeli Kuruluşlardan
Bir Örnek (Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü), Maliye Bakanlığı,
A.P.K. Kurulu Yayını, No : 1991/321, Ankara, 1991.
131
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Taşınmaz Mallarının Kayıt
ve Envanteri
Bağımsız bütçeli kuruluşlar da katma bütçeli kuruluşlar gibi tüzel
kişiliğe sahip olduklarından satın alma, kamulaştırma, bağış, inşaat ve
benzeri yollarla elde ettikleri taşınmaz malları kendi adlarına tapu
kütüğüne kaydettirmektedirler. Bu kuruluşlardan sadece, “Sosyal
Güvenlik Kuruluşu” şeklinde kurulanlar, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Tek
Düzen Hesap Planında öngörülen envanter defterine, sahibi bulundukları
taşınmaz malları kaydetmektedirler.
Diğer bağımsız bütçeli kuruluşlar, kendi hesap yönetmeliklerine
uygun kayıtları tutmaktadırlar (239). Ancak bu kayıtlar genel muhasebe
tekniğinden uzak olup; sözkonusu mala sahip olduklarının sadece bir
“tespit”inden ibaret bulunmaktadır.
Bu nedenle genel ve katma bütçeli kurum ve kuruluşlar gibi
bağımsız bütçeli kuruluşlar da yeni çıkarılan Genel Bütçeli Daireler ve
Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliğine tabi olmalıdırlar. Bu
husus devlet hesaplarının uyumlaştırılması ve konsolide edilmesi
açısından da önemli görülmektedir.
b. Özel Taşınır Malların Kayıt ve Envanteri
Devletin özel taşınır mallarının kayıt ve envanteri genel olarak
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve bu Kanun’un
139.maddesine dayanılarak 01.06.1939 tarihinde yürürlüğe konulan
Ayniyat Yönetmeliği hükümlerine göre yürütülmektedir.
Ayniyat Yönetmeliği’nin 1.maddesiyle Silahlı Kuvvetlere ait
taşınır mallar hariç olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
(döner sermayeli işletmeler dahil) ve bunlara bağlı kuruluşlara ait üretim
ve tüketime özgü eşya ile her türlü demirbaş eşyanın bu Yönetmelik
kapsamında olduğu belirtilmiş bulunmaktadır.
(239)
Örnek olarak bkz., Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Bütçe ve İhale Yönetmeliği
R.G: 30.11.2000/24246.
132
Diğer taraftan Ayniyat Yönetmeliği’nin 2.maddesinde ayniyat
muhasebesinin içerdiği maddeler;
-Demirbaş eşya ve mefruşat,
-Kullanıma ve tüketime özgü eşya,
-Fabrika ve imalata (üretime) özgü malzemeler şeklinde
sıralanmıştır.
Ayniyat Yönetmeliği'ne göre, Demirbaş eşya ve mefruşat
(döşemeler) “Demirbaş Eşya Esas Defterine” (madde: 6), üretime ve
tüketime özgü malzemeler ise “Ambar Esas Defterine” (madde: 19)
kaydedilmektedirler.
Ne var ki, üretime özgü maddeler kısa sürede imalata
verildiğinden, tüketim maddeleri de yine kısa sürede tüketildiğinden,
bunların sadece ambara veya depolara giriş-çıkış tarihleri yazılmaktadır.
Demirbaşlar ise bir yıldan fazla kullanılan türden malzemeler
olduğundan bunların listesi (dökümü) yapılmaktadır. Bu işlemler
envanter kaydı olmakla birlikte, malların edinme değerleri ertesi yıllarda
değiştirilmediğinden genel muhasebe anlamında bir envanter olarak
kabul edilemez.
Ayniyat Yönetmeliği, yukarıda değinilen iki defter dışında başka
defter ve hesap öngörmemiştir.
1050 sayılı Kanun yerine geçmek üzere bazı maddeleri 2004 yılı
başında yürürlüğe giren, tüm maddeleri ise 2005 yılında yürürlüğe
girmesi gereken 5018 sayılı Kanun’un 44.maddesine göre genel yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin (*) taşınır mallarının kaydı, çıkarılacak
bir yönetmelikle belirlenecektir. Bu yönetmelik çıktığında Ayniyat
Yönetmeliği yürürlükten kaldırılacaktır. Ancak henüz bu yönetmelik
çıkarılamamıştır. Genel ve katma bütçeli kuruluşlar taşınır mallarını
Genel Bütçeli Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe
Yönetmeliğine göre tutulacak Duran Varlıklar Amortisman ve Yeniden
Değerleme Defteri’ne kaydedeceklerdir.
(*)
5018 sayılı Kanun’un 3.maddesine göre, genel yönetim kapsamındaki idareler,
genel bütçeli kurumlar, özel bütçeli kuruluşlar, düzenleyici ve denetleyici kurullar,
sosyal güvenlik kuruluşları ile mahalli idareler olarak belirlenmiştir. Sözkonusu
Kanun katma bütçe uygulamasını kaldırmaktadır.
133
Türk Silahlı Kuvvetlerine ait taşınır malların yönetim ve denetimi
kanunla düzenlenecektir. Anayasa’nın 160.maddesinde de benzer hüküm
bulunmaktadır.
Ne var ki, Anayasa’nın 160.maddesinde öngörülen kanun henüz
çıkmadığından sözkonusu işlemler Türk Silahlı Kuvvetleri Ordu Mal
Yönetmeliğine göre yürütülmektedir.
Devletin özel taşınır malları arasında önemli ölçüde taşıt aracı
bulunmaktadır (240). Bunlardan motorlu kara taşıtları trafik şube ve
bürolarına, gemiler gemi siciline, uçaklar ise uçak siciline
kaydedilmektedir. Bunlar kamu hizmetlerinde kullanılmış olsalar da
Devletin özel malı olarak satılarak veya diğer her türlü hukuki tasarrufa
konu edilerek değerlendirilebilir. Taşıt araçları da demirbaş mahiyetinde
olmakla birlikte Ayniyat Yönetmeliği’nde öngörülen “Demirbaş Eşya
Defteri” ne kaydedilmemektedir. Oysa kullanılmaya ve tüketilmeye
elverişli olup, taşınabilen ve parasal değeri olan taşınır mallar (241) ayniyat
olarak tanımlanmaktadır.
Bu itibarla taşıtların da demirbaş kayıtlarında gösterilmesi
gerekmektedir.
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
noktasında önemli bir potansiyel oluşturan devletin özel mallarının kayıt
ve envanterine ilişkin hükümlerin, değişik kanun ve yönetmeliklere
serpiştirilmiş kaynak-hedef ilişkisi kurulamayan hükümler yerine,
geçikmiş de olsa "Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu" kapsamına
alınması olumlu bir gelişme olarak değerlendirilmelidir. Elbetteki bu
konuya yönelik olarak çıkarılacak yönetmeliğin, devletin taşınır
mallarının sağlıklı bir kayıt ve envanter düzenine elverişli bir sistem
getirmesi daha önemli görülmektedir.
(240)
(241)
Genel bütçeli kurumlara ait 30.6.2004 tarihi itibariyle 70.492 adet taşıt
bulunmaktadır. Katma bütçeli kuruluşların taşıt sayısı ise 11.760 adettir. (Bkz.,
2005 Yılı Bütçe Gerekçesi).
Necip Turguter, Ayniyat Yönetmeliği Açıklaması, Feryal Matbacılık, Ankara,
1999, s.1.
134
B. DEVLET MALLARININ MUHASEBESİ
Devlet mallarının kayıt ve envanterindeki yetersiz ve karmaşık
yapı öteden beri bu malların muhasebesinde de görülmekteydi. Bu yolda
önemli bir adım atılarak, genel bütçeli kurumlarla katma bütçeli
kuruluşları, sosyal güvenlik kuruluşları da dahil olmak üzere bağımsız
bütçeli kuruluşları ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşları kapsayan
Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği (242) genel ve katma bütçeli
idareler için 1.1.2004 tarihinden itibaren yürürlüğe konulmuştur. Diğer
idareler için 1.1.2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bu yönetmelikle kapsama dahil kamu kurum ve kuruluşlarında
hesap ve kayıt düzeninde saydamlık ve tekdüzen sağlanması, işlemlerin
kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerin gerçek mahiyetlerine
uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi, mali
tabloların zamanında, doğru, muhasebenin temel kavramları ve genel
kabul görmüş muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararası standartlara
uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak
şekilde hazırlanması, raporlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul
ve ilkelerin belirlenmesi hedeflenmiştir. Zira mal muhasebesi devletin
taşınır ve taşınmaz mallarının satın alınması veya benzeri yollarla
edinilmesi, sürekli kullanım sırasında veya sonraki kullanım için
saklanması, satış, kaybolma, yok olma sonucu elden çıkarılması, değer
kaybetmesi gibi olguların, bir muhasebe düzeni içinde kayıtlarının
tutulmasını, bu mal varlığının fiziksel ve parasal değerlerinin izlenmesini
amaçlar (243).
Devlet mallarının muhasebesini devletin kamu mallarının
muhasebesi ve devletin özel mallarının muhasebesi olarak açıklamak
gerekmektedir.
(242)
(243)
Bkz., R.G : 19.11.2003/25294.
Kenan Bulutoğlu-Erciş Kurtuluş, Bütçe ve Kamu Harcamaları, İstanbul, 1988, s.
227.
135
1. Devletin Kamu Mallarının Muhasebesi
Taşınır olsun, taşınmaz olsun devletin kamu malları, ya kamu
hizmetlerinde ya kamunun kullanımında bulunmaktadır. Bunlar arasında
hiçbir hizmet ve kullanımda olmayanlar da vardır. Sahipsiz malların
önemli bir kısmı böyledir.
Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği, kamu mallarından
hangilerinin muhasebeleştirileceğine ilişkin çok açık hükümler
içermemektedir. Ancak, yönetmeliğin "maddi duran varlıklar hesabı"na
kaydı gereken unsurlar olarak tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla
olan arazi, arsa, yeraltı ve yerüstü düzenleri, binalar, taşıtlar, makine,
cihaz ve aletler, demirbaşlar, yapılmakta olan yatırımlar ile bunlara
ilişkin olarak verilen avanslar ve hesaplanan birikmiş amortismanlar
sayılmıştır.
Buradaki belirsizlik, araziler konusunda ortaya çıkmaktadır.
Devletin özel arazileri yanında tapulu olmayan, kamu arazileri de bu
hesaba kaydedilecekmi? Zira, bu araziler satılamamakla birlikte, kiraya
verilerek, kullanma hakkı devredilerek veya ecrimisil talep edilerek
değerlendirilebilmektedirler. Bu araziler içinde, sahipsiz ve orta malı
niteliğinde olan kamu malları bulunmaktadır. Esasen, genel bütçeli
kurumlarla katma bütçeli kuruluşların hesap ve kayıt düzeninde şeffaflık
ve tekdüzen sağlanması, bütün işlemlerin kayıt altına alınması gibi
amaçlarla çıkarılan Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli
İdareler Muhasebe Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 4.maddesinde
maddi varlık, “mal ve hizmet üretiminde kullanmak, kiraya vermek veya
yönetim ihtiyaçlarında kullanmak amacıyla edinilen ve genel olarak
birden fazla raporlama döneminde kullanılan maddi duran varlıkları,
stoklar, üretim ve tüketim amaçları dışında stok değer olarak elde tutulan
değerler ve ekonomik değer taşıyan ve herhangi bir üretim sürecinden
geçmeden kendiliğinden var olan varlıklar” şeklinde tanımlanmıştır. Bu
çerçevede ekonomik değer taşıyan kamu mallarının da Devlet
Muhasebesi Genel Yönetmeliği'nin 135.maddesindeki "tereddütlerin
giderilmesi" konusunda Maliye Bakanlığı'na verilen yetki çerçevesinde,
136
sözkonusu hesaba alınması sağlanmalıdır. Aksi bir anlayışla devletin
kamu taşınır ve taşınmaz mallarının bilançoya yansıtılmaması (244), mal
muhasebesinde önemli bir aksaklığı gösterecektir.
Devletin kamu malları arasında hizmet malları da bulunmaktadır.
Bunların maddi duran varlıklar hesabına kaydedileceğini açıkca
söylemek gerekir. Devletin kamu mallarının, gerçekçi bir şekilde finansal
amaçlı değerlendirilmesinin en önemli koşullarından birisi, bunların
değerlerinin iyi tespit edilmesidir. Oysa bu malların parasal değerlerinin
bilinmesi bir yana, miktarı dahi bilinmemektedir.
Bu bakımdan, en azından dağ, tepe ve deniz gibi kadastro harici
yerler dışındaki kamu mallarının hem fiziki alanlarını, hem de rayiç
değerlerini tespit etmek gerekmektedir. Bunların değerlerinin tespitinde
Emlak Vergisi uygulamasındaki arsa metrekare birim fiyatlarından
kolaylıkla yararlanılabilir. Bu şekilde değerleri tespit edilen devlet
mallarının finansal açıdan değerlendirilmesi daha elverişli hale gelmiş
olacaktır.
Bu çerçevede belirtilmesi gereken diğer bir husus da görünmez
kamu malları arasında bulunan ve günümüzde devlet için önemli bir
finansal kaynak durumunda olan hava ve havada bulunan
elektromanyetik alanların ne şekilde muhasebeleştirileceğidir ? Bu türlü
alan ve dalgalar, Devlet Muhasebesi Genel Yönetmeliği’nde duran
varlıklar ana hesap grubunu oluşturan maddi olmayan duran varlıklar
hesabında izlenebilir. Bunların değerinin tespitinde Uluslar arası Para
Fonu’nun Devlet Mali İstatistikleri’nden yararlanılabilir. Sözkonusu
direktife göre elektromanyetik spektrum, ses, veri ve iletişimde
kullanılan radyo frekanslarından oluşur. Bunların değeri ise gelecekte
beklenen kazançların mevcut net değeri olarak belirlenir. Spektrumun
(244)
Güngör, a.g.e., s. 72.
137
kullanılması için uzun vadeli bir sözleşme yapılmışsa, bu sözleşme
varlığın toplam değerinin tahmininde esas alınabilir (245).
2. Devletin Özel Mallarının Muhasebesi
Devletin özel mallarının muhasebesi, Devlet Muhasebesi Genel
Yönetmeliği’ne göre yürütülmektedir.
Bu yönetmeliğe göre devletin özel malları dönen varlıklar ile
duran varlıklar olarak iki ana kategoriye ayrılmıştır.
Dönen varlıklar arasında bir faaliyet döneminde paraya çevrilmesi
ve tüketilmesi öngörülen unsurlar bulunmaktadır. Ham maddeler, yarı
mamul maddeler, ticari mallar, artıklar, hurdalar ve benzeri stok
malzemeler bu varlıklar içinde yer alır.
Duran varlıklar ise bir yıldan veya faaliyet döneminden daha uzun
sürelerle kullanılmak amacıyla edinilen ve paraya çevrilmesi veya
tüketilmesi öngörülmeyen varlıkları içermektedir.
Duran varlıklar; menkul varlıklar, mali duran varlıklar, maddi
duran varlıklar, maddi olmayan duran varlıklar ve diğer duran varlıklar
şeklinde bölümlere ayrılmaktadırlar.
Menkul varlıklar, altın, gümüş, antika eşya, pullar ve benzeri
malzemelerden oluşur.
Mali duran varlıklar, uzun vadeli amaçlarla elde tutulan menkul
kıymetlerle diğer kurum ve kuruluşların sermayelerine konulan değerleri
ifade etmektedir.
Maddi duran varlıklar, tahmini yararlanma süresi bir yıldan fazla
olan arsa, arazi, yeraltı ve yerüstü düzenleri, binalar, taşıtlar, makine,
cihaz, alet ve demirbaşlardan oluşmaktadır.
(245)
International Monetery Fond, “Government Finance Statistics “ Yayınlanmamış
Çoğaltma, Çev : Baki Kerimoğlu, Ankara, 2003, s. 136.
138
Maddi olmayan duran varlıklar ise fiziki varlığı olmayan irtifak
hakları, özel maliyet bedelleri, marka, isim, yazılım, patent ve telif
hakları ile birikmiş amortismanlardan oluşur.
Diğer duran varlıklar arasında da gelecek yıl ihtiyaçları için
ayrılan stoklarla elden çıkarılacak stoklar bulunmaktadır.
Yukarıda belirtilen hesapların işleyiş biçimi ve diğer ayrıntılar
Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe
Yönetmeliği’nde belirtilmiştir.
Bağımsız bütçeli idareler ise kendi muhasebe yönetmeliklerini,
uygulayacaklardır.
2004 yılına gelinceye kadar devlet muhasebe sistemi içinde yer
almayan mal muhasebesinin (246) bundan böyle sistem içine alınması,
hem devlet muhasebe sistemi açısından, hem de devlet mallarının
izlenmesi açısından önemli bir reformu ifade etmektedir. Böylece devlet
mallarının muhasebe dışında kalmasının ve raporlanamamasının yol
açtığı (247) olumsuzluklar söz konusu olmayacaktır. Gerçekten de eski
sistemde hem muhasebe birliği yoktu, hem de sistemden elde edilen
veriler gerçeği yansıtmıyordu (248).
Türk devlet muhasebe sisteminin başlıca aksayan yönünü
oluşturan (249) mal muhasebesi, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının çabaları sonucu sisteme dahil
edilmiş bulunmaktadır.
Sözkonusu çabaların sonunda hazırlanan Devlet Muhasebesi
Genel Yönetmeliği’nde;
(246)
(247)
(248)
(249)
Tevfik Altınok, “Devlet Muhasebesi Sisteminde Ayniyat Muhasebesi” Maliye
Dergisi, Sayı : 4,Temmuz-Ağustos, 1973, s. 6.
Baki Kerimoğlu, “Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları”, Mali Kılavuz
Dergisi, Sayı: 17, Temmuz-Eylül, 2002, s.97.
Ferhat Emil ve Diğerleri, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve
Mali Saydamlık, D.P.T Yayını, No : 251/535, Ankara, 2000, s. 78.
Bülent Gedikli, Kamu Harcama Yönetiminde Kalite, Yolsuzlukla Mücadele İçin
Bir Model Önerisi, C/Ç Yeminli Mali Müşavirlik Yayını, No : 2000/1, Ankara,
2001, s.186.
139
*Devletin özel malları tümüyle muhasebe sistemine alınmıştır.
*Maddi ve maddi olmayan duran varlıklar ile özel tükenmeye tabi
varlıklar için amortisman ve tükenme payı ayrılacağı belirtilmiştir.
*Devletin
öngörülmüştür.
özel
mallarının
değerlemeye
tabi
tutulacağı
*Nakit esaslı Muhasebe yanında tahakkuk esaslı muhasebeye de
olanak verilmiştir.
Esasen tahakkuk esaslı muhasebe uygulamalarına, 2002 yılında 6
kurum nezdinde, 47 saymanlıkta pilot olarak başlanmış ve olumlu
sonuçlar alınmıştır (250).
Nakit esaslı muhasebede bir mal veya hizmetin alınıp
satılmasında, ödeme ve tahsilatı esas alınırken, tahakkuk esaslı
muhasebede, nakit hareketleri yerine işlemlerin zamanı esas
alınmaktadır. Bu muhasebe sistemi bir dönem boyunca oluşan
maliyetlerle kazanılan faydaların, gelirlerle birlikte malların veya
sağlanan hizmetlerin karşılaştırılmasını amaçlar (251). Tahakkuk esaslı
muhasebe sistemi bu yönü ile kamu kaynaklarının (devlet malları da
dahil olmak üzere) etkin, verimli ve ekonomik kullanılıp kullanılmadığını
veya diğer bir ifade ile kamu yöneticilerinin performanslarının ölçüm ve
değerlendirilmesinde sağlam bir altyapı oluşturur (252).
Bütün bu açıklamalar ışığında, devlet mallarının devlet
muhasebesi içerisine alınmasının yararları şu şekilde sıralanabilir (253) :
(250)
(251)
(252)
(253)
Galip Taşdemir, Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi Pilot Uygulama Sonuçları,
Önsöz, Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2003, s. 3.
Erkan Karaarslan, “Tahakkuk Esaslı Muhasebe ve Devlet Hesaplarında Şeffaflık”,
Mali Kılavuz Dergisi, Sayı : 15, Ocak-Mart, 2002, s.6.
Maliye Bakanlığı, Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları, Nakit Esasından
Tahakkuk Esasına, Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2002, s. 7.,
Yusuf Akça, Bütçe ve Devlet Muhasebesi, İ.Ü İktisat Fakültesi Yayını, No:
4047/555, İstanbul, 1998, s. 217.
140
*Bireylerin, ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşların kamu
ekonomisi hakkındaki bilgileri daha gerçekçi olacaktır.
*Devlet mallarının finansal amaçlı olarak değerlendirilmesi
gerçek değerler üzerinden yapılacağından daha rasyonel olacaktır.
*Kamu kurumları arasındaki
dağılımının önüne geçilebilecektir.
dengesiz
mal
ve
malzeme
*Mal hesapları, devlet mallarının gerçek durumlarını
yansıtmasına yardımcı olacağından devlet borçlanması daha rasyonel
olacaktır. Zira devlet mallarının gerçek değerleri bilinemediği zaman
devletin “borçlanma potansiyeli” gizlenmiş demektir
*Devlet malları satınalma veya kamulaştırma sırasında bütçeye
gider yazılmakta, ancak yıllar içindeki değer değişiklikleri hesaplara
yansıtılamamaktaydı. Diğer taraftan amortisman ayrımı da olmadığından,
yeni mal edinilmesi bütçelere aşırı yük getirmekteydi. Amortisman
uygulaması bu yükü önleyecektir.
Sonuç olarak ülkemizde devlet mallarını, en azından devletin özel
mallarının tümü ile bir kısım kamu mallarını içeren mal muhasebesi ile
takviye edilmiş bir devlet muhasebesine geçilmiş olması önemli bir
gelişme olarak görülmelidir. Bunun başarısı için ülkemizdeki kadastro
çalışmaları süratle sonuçlandırılarak, Hazine’ye geçmesi gereken yerlerin
tespit edilmesi ve bu şekilde tespiti yapılan yerlerin, rayiç değerleri ile
devlet hesaplarında gösterilmesi sağlanmalıdır. Zira, program
maliyetlerinin çıkarılması esasına dayalı program bütçe uygulamasına
geçildiğinden bu yana çeyrek asrı aşan bir süre geçmiş olmasına rağmen,
sistemin ana unsurlarından biri olan mal muhasebesinin 2004 yılına
gelinceye kadar kurulamamış olması, Türk mali sisteminin önemli
eksiklerinden birini oluşturmuştur. Esasen muhasebe sistemi bir bütün
olup, nakit akım tabloları yanında mal hareketlerini de içermesi halinde
bu bütünlük sağlanmış olur.
Mal muhasebe sisteminin, devletin özel malları yanında, kiraya
verilerek, kullanım hakkı devredilerek veya ecrimisil tahsil edilerek
141
değerlendirilebilen devletin kamu mallarından, bu şekilde finansal olarak
yararlanılabilenlerin de sistem içine alınması bu alandaki boşluğu
dolduracaktır.
Devletin gerek özel taşınmaz mallarının gerekse kamu taşınmaz
mallarının sağlıklı bir şekilde izlenmesi ve denetimi için Taşınmaz Mal
Saymanlığı kurulması da önerilmektedir (254).
(254)
Sadık Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetimi”, Çağdaş Sayıştay Denetimi
Sempozyumu, Sayıştay Yayını, Ankara, 1987, s. 204.
142
IV. DEVLET MALLARININ BAKIMI, ONARIMI
VE KORUNMASI
İster kamunun kullanımında bulunsun, ister kamu hizmetlerinde
kullanılsın, isterse finansman amaçlı olarak gelirinden istifade edilsin
tüm devlet mallarının bakım, onarım ve/veya korunmaya ihtiyacı vardır.
Gerçekten de devlet malları türlerine göre kimi zaman bakım ve onarım,
kimi zaman da hem bakım ve onarım, hem de koruma gerektirmektedir.
Söz gelimi, gelirinden faydalanılmak üzere kiraya verilen bir tarım
arazisinin bakım ve onarıma ihtiyaç olmadığı halde, korunması
gerekmektedir. Kamu hizmetinde kullanılan bir hastane veya karakol
binası ise koruma yanında, bakım ve onarıma da ihtiyaç duymaktadır.
Devlet mallarının bakımı, onarımı ve korunmasını iki ana başlıkta
incelemek gerekir.
A. DEVLET MALLARININ BAKIMI VE ONARIMI
Genel olarak kamu hizmetlerinde kullanılan devletin taşınır ve
taşınmaz malları bakım ve onarıma ihtiyaç duyarlar. Kamu hizmetlerinde
kullanılan her türlü mallar zaman içinde yıpranarak eskir. Bunları
hizmete hazır halde tutmak için onarmak gerekir. Kamu hizmetlerinde
kullanılan mallar esas itibariyle kamu (hizmet) malıdır. Bir hükümet
konağı ile içerisindeki demirbaş eşya ve malzemeler, taşıt araçları bu
çerçevede sayılabilirler. Bu malların bir kısmı kullanımları nedeniyle
yıpranmaya, aşınmaya ve eskimeye maruz kalırken bir kısmı da doğal
olaylar nedeniyle normal kullanım süresinden önce bakım ve onarıma
ihtiyaç gösterebilirler. Söz konusu mallardan bütün bu nedenlerle uzun
süreli ve verimli bir şekilde yararlanabilmek için onları zamanında ve
gereği gibi bakıp onarmak gerekir. Bazı hallerde de özellikle taşınmaz
mallar hizmete yeteri kadar uygun olmayabilirler. Bunları hizmetin
gereğine göre değiştirip, genişletmek gerekebilir. Kuşkusuz bunların
143
bakımı, onarımı ve idamesi için bazı harcamaları yapılmaktadır (255). Söz
konusu harcamalar, kamu hizmetine duyulan ihtiyacın şiddetine ve malın
boyutuna göre büyük veya küçük çapta olabilmektedir.
Türkiye'de devlet mallarının bakım ve onarımı, taşınır ve
taşınmaz mallar itibariyle iki ana kategoride düzenlenmiştir.
1. Taşınır Malların Bakım ve Onarımı
Taşınır devlet mallarının bakım ve onarımı, bütçe kanunlarının
ilgili kurum ve kuruluşlara ait (A) cetvellerinde “03-Mal ve Hizmet
Alımları” tertibinin “7-Menkul Mal, Gayrimaddi Hak Alım, Bakım ve
Onarım Giderleri"”ayrıntı koduna konulan ödeneklerle sağlanmaktadır.
Ancak bu şekilde taşınır malların belli tutara kadar (256) olan bakım ve
onarımları bu tertipten ödenmektedir. Bu tutarı aşan bakım ve onarımlar
ise “06-Sermaye Giderleri” tertibinin “1-Mamul Mal Alımları” ayrıntı
koduna konulan ödeneklerle sağlanmaktadır.
2. Taşınmaz Malların Bakım ve Onarımı
Taşınmaz devlet mallarının bakım ve onarımı genel olarak
Bakanlar Kurulu’nca veya kamu kurum ve kuruluşlarınca yürürlüğe
konulan yönetmeliklere göre gerçekleştirilmektedir.
Devletin taşınmaz mallarının bakım ve onarımının belli tutarlara
olan giderleri bütçe kanunlarının ilgili kurum ve kuruluşlara ait
kadar
(A) cetvellerinde “03-Mal ve Hizmet Alımları” tertibinin “8Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri” ayrıntı koduna konulan
ödeneklerle sağlanmaktadır.
(257)
Bu tutarı aşan bakım ve onarımlar ise “06- Sermaye Giderleri”
tertibinin “7- Gayrimenkul Büyük Onarım Giderleri” ayrıntı koduna
konulan ödeneklerle sağlanmaktadır.
(255)
(256)
(257)
Turgay Berksoy, XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Tartışmalar, s. 135.
2005 yılı için bu tutar, 11.000.- YTL.’dır.
2005 yılı için bu tutar 28.000.- YTL.’dır.
144
Devletin taşınmaz mallarından binaların ve binaların
müştemilatından sayılan, asansör, ısıtma, tesisat ve benzeri eklenti ve
tamamlayıcı parçalarının bakım ve onarımları, 2946 sayılı Kamu
Konutları Kanunu ve bu Kanuna göre çıkan Kamu Konutları Yönetmeliği
(258)
, Devlet Binaları İşletme Bakım ve Onarım Yönetmeliği (259) ile
Asansör Yönetmeliği (260) hükümlerine göre yürütülmektedir.
Gerek taşınır malların, gerekse taşınmaz malların bakım ve
onarımlarında belli tutarları aşan onarımların, “06- Sermaye Giderleri”
tertibinden karşılanması, sözkonusu malların değerinde artış meydana
getirdiği düşüncesine dayanmaktadır. Böylece bu türlü onarım giderleri
bir yılda değil, amortisman ayrılmak suretiyle birkaç yılda bütçeye gider
yazılmış olmaktadır. Türk devlet muhasebe sisteminde mal
muhasebelerine geçilmiş olmasına koşut olarak bütçe kod yapısında da
böyle bir değişikliğe gidilmesi çok olumlu bir adım olarak
değerlendirilmektedir.
3. Bakım ve Onarıma Yetkili Kurum ve Kuruluşlar
Devlet mallarının bakım ve onarımını yapacak kurum ve
kuruluşların belirlenmesinde hareket noktasını, devlet mallarının
fonksiyonel kategori açısından devletin kamu malı- devletin özel malı
ayrımı oluşturmaktadır.
(258)
(259)
(260)
Bkz., R.G : 23.9.1984/18524.
Bkz., R.G : 27.10.1971/13099.
Bkz., R.G : 22.12.1995/22499.
145
a. Devletin Kamu Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili
Olanlar
Devletin kamu mallarının bakım ve onarımına yetkili kurum ve
kuruluşları hizmet malları ile sahipsiz ve orta malları açısından ayrı
değerlendirmek gerekmektedir.
-Kamu mallarından hizmet mallarının bakım ve onarımını,
yararına tahsis yapılan kamu kurum ve kuruluşları gerçekleştirmektedir.
Örneğin bir devlet hastanesinin boya, badana ve benzeri işleri Sağlık
Bakanlığı’nca yapılmaktadır. Bunlardan yalnızca hükümet konaklarının
bakım ve onarımı farklılık arzetmekte, 178 sayılı K.H.K.'nin
13.maddesinin (j) bendi uyarınca, bunların bakım ve onarımından Maliye
Bakanlığı sorumlu tutulmuştur.
-Sahipsiz ve orta mallarının bakım ve onarımını ise bunların
yönetimleri ile görevli kurum ve kuruluşlar yapmaktadır. Söz gelimi
otoyolların bakım ve onarımını Karayolları Genel Müdürlüğü,
ormanların bakımını ise Orman Genel Müdürlüğü, milli saray, köşk ve
kasırların bakım ve onarımını ise T.B.M.M Milli Saraylar Dairesi
Başkanlığı’na yardımcı olmak üzere, Türkiye Büyük Millet Meclisi Milli
Saray, Köşk, Kasır ve Müştemilatının Bakım, Onarım ve Korunmasına
İlişkin Yönetmelik (261)) gereğince oluşturulan Bilim ve Değerlendirme
Kurulu ile bu kurula yardımcı olan Danışmanlar Komitesi üstlenmiştir.
b. Devletin Özel Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili
Olanlar
Devletin özel mallarının bakım ve onarımını, söz konusu mallara
sahip olan kurum ve kuruluşlar gerçekleştirmektedir. Diğer bir ifade ile
genel bütçeli kuruluşlar adına, Hazine tüzel kişiliğini temsil eden Maliye
Bakanlığı, Hazine mallarının, katma bütçeli kuruluşlar ise kendi tüzel
kişilikleri adına kayıtlı malların, bağımsız bütçeli kuruluşlarda kendi
(261)
Bkz., R.G : 17.2.2004/25376.
146
tüzel kişilikleri adına kayıtlı malların bakım ve onarımını yapmak veya
yaptırmak durumundadırlar. Örneğin kısa adı TÜBİTAK olan Türkiye
Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu kendi bina ve taşıtlarının ve diğer
mallarının tamir ve bakımını yapmak veya yaptırmak zorundadır.
c. Vakıf Mallarının Bakım ve Onarımına Yetkili Olanlar
Ülkemizde bulunan mazbut vakıfların yönetiminden Vakıflar
Genel Müdürlüğü sorumlu tutulmuştur. Vakıflar Genel Müdürlüğü,
cemaatlere ve kişilere ait bulunan mülhak vakıfların da denetiminden
sorumlu bulunmaktadır.
Vakıflar Genel Müdürlüğü yönetiminden sorumlu bulunduğu
mazbut vakıflara ait taşınmaz mallarla bunların içinde bulunan taşınır
malların bakım ve onarımını tabi olduğu mevzuat hükümlerine göre
yaptırmaktadır. Vakıflar Genel Müdürlüğü, söz konusu eserlerin bakım
ve onarımını bir katma bütçeli kuruluş olması nedeniyle, Kamu İhale
Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde yürütmektedir.
Mülhak vakıflara ait malların bakım ve onarımından ilgili vakıf
tüzel kişiliği sorumludur. Ancak gerek taşınır, gerekse taşınmaz vakıf
eserlerinin bakım ve onarımı uzmanlık gerektiren işler olması nedeniyle,
bu işlemin bilimsel yöntemlere göre yürütüldüğünü söylemek zordur.
Vakıflar Genel Müdürlüğünün mevcut personel ve donanımı buna olanak
vermemektedir (262). Vakıflar Genel Müdürlüğü son yıllarda taşınmaz
vakıf eserlerin bakım ve onarımlarını restore et-işlet-devret (RİD) ve
sponsorluk yöntemleri ile gerçekleştirmeye çalışmaktadır. 1997 yılında
başlatılan bu uygulamalarla Mayıs-2004 ayına kadar 22 onarım işi
protokole bağlanmıştır (263).
Devlet mallarının bakım ve onarımı, sözkonusu malların
çeşitliliği yanında, bu malların yönetiminden sorumlu kurum ve kuruluş
(262)
(263)
Sayıştay Başkanlığı, a.g.r., s. 30.
Sayıştay Başkanlığı, a.g.r., s. 34.
147
sayısının da sayıca çok fazla olması nedeniyle yetki karmaşası
oluştuğundan yeterince yapılamamaktadır.
Devlet mallarının yönetiminden sorumlu kurum ve kuruluşların
sayıca fazla olması, söz konusu malların genel olarak yönetimini, özel
olarak da bakım ve onarımını güçleştirmektedir. Söz gelimi tarihi eser
sayılan milli saraylar ve kasırların yönetimi T.B.M.M. Milli Saraylar
Dairesine, Vakıf eski eserlerin yönetimi Vakıflar Genel Müdürlüğüne,
diğer eski eserlerin yönetimi ise Kültür ve Turizm Bakanlığı Eski Eserler
ve Müzeler Genel Müdürlüğü'ne ait bulunmaktadır. Eski Eserler ve
Müzeler Genel Müdürlüğü’nün yönetiminde bulunan taşınmaz mallar
eğer bir kamu kurum veya kuruluşuna tahsis edilmişse sözkonusu durum
devam ettiği sürece bakım ve onarımından sözkonusu eserleri kullanan
kurum ve kuruluşlar sorumlu bulunmaktadır. Zira devletin bu türlü kültür
ve tabiat varlıkları, hem tarihsel açıdan, hem de kültürel ve turistik açıdan
o devletin en önemli zenginlikleri arasında bulunmaktadır. Ne var ki
özellikle “eski eser”, olarak bilinen taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat
varlıklarının bakım ve onarımı, ilgisizlik, ödenek yokluğu ve görev/yetki
karmaşası gibi nedenlerle kimi zaman hiç yapılamamakta, ya da bunların
fiziki ve mimari özelliklerine ve tarihsel dokusuna uygun yapılamamaktadır.
B. DEVLET MALLARININ KORUNMASI
1. Genel Açıklama
“Devlet malları çeşitli tehlikelerle karşı karşıyadır. Bu
tehlikelerden bir bölümü deprem, su baskını, yangın, erozyon gibi doğal
olaylar sonucu ortaya çıkmaktadır. Devlet mallarının bu tür tehlikeler
sonucu yok olması veya zarar görmesini önlemek için devletin bazı
koruyucu önlemler alması gerekmektedir. Uygulamada özellikle yangın,
erozyon gibi olaylara karşı bazı tedbirlerin alındığını belirtmek yerinde
olur” (264).
(264)
Kırbaş, a.g.e., s. 101.
148
“Devlet mallarının korunması çerçevesinde en büyük tehlikenin
insan faktöründen ileri geldiği söylenebilir. Özellikle devletin mallarına
sahip çıkmadığı ortamlarda bu tehlike çok büyük boyutlara ulaşmaktadır.
Örneğin kamu malları kategorisi içerisine dahil bulunan sahipsiz mallar
için durum böyledir” (265).
Oysa, kamu kesiminde etkinlik, kamu mallarının en iyi bir şekilde
korunması ile mümkündür (266). Esasen devlet malları teorisinin
doğmasına yol açan temel düşüncelerden birisi de kimi malların daha sıkı
bir koruma altına alınması ihtiyacıdır. Öyle ki devlet malları birçok
özgürlüğün beşiğini oluşturduğundan bu malların korunması,
özgürlüklerin sınırı, farklı özgürlüklerin çatışma alanı ve kullanılma aracı
olması nedeniyle de önem taşımaktadır (267).
Diğer taraftan devlet mallarının korunması, bu malların sosyal ve
ekonomik işlevlerinin yanında mali işlevlerinin yerine getirilmesi
açısından bir zorunluluk oluşturmaktadır. Zira Türkiye gibi kaynak
sıkıntısı çeken bir ülkenin kalkınması açısından bu mallar sağlam bir
kaynak durumundadır (268).
Devlet mallarının korunmasının farklı görünümleri sözkonusudur.
Bu mallar bir takım yıpranma ve bozulmalara maruz kaldığı gibi bazen
de bireylerin ve doğal olayların sebep olduğu durumlara maruz
kalabilmektedir. Yıpranma ve bozulmalara karşı bu malların bakım ve
onarımlarının yapılması gerektiğine bu bölümün ilk ayrımında
değinilmişti.
Devlet mallarının bireylerden kaynaklanan risklerine karşı, bu
malların idari ve adli bir korumaya tabi tutulması gerekmektedir (269).
(265)
(266)
(267)
(268)
(269)
Kırbaş, a.g. e. s. 101.
Arın, a.g.e., s.129.
Gülan, a.g.e., s. 153
Sadık Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetiminin Mali Denetim İçindeki Yeri ve
Önemi”, G.Ü.İ.İ.B.F Dergisi, Sayı: 1-2, Ankara, 1986, s.105.
Laubadere, Gaudemet, a.g.e., s. 116.
149
2. Devlet Mallarının Maruz Kaldığı Tehlikeler
Devlet mallarının karşı karşıya kaldığı tehlikeleri sözkonusu
malların taşınır ve taşınmaz mal oluşlarına göre ayrı ayrı ele almak
gerekmektedir. Zira taşınır mallarda, çalınma, kaybolma gibi zayiatlar
sözkonusu iken, taşınmaz mallarda izinsiz kullanım, işgal ve benzeri
elatmalar sözkonusudur.
a. Taşınır Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler
Devletin taşınır malları, kimi zaman doğal afetler nedeniyle
kendiliğinden yok olmaya maruz kalırken, kimi zaman da insan eliyle
çalınmaya, yok edilmeye ve kullanılmaz hale gelmeye maruz
kalmaktadır. (270).
Devletin taşınır malları, yangın, deprem, su baskını, şiddetli
fırtına, yer kayması ve don gibi doğal afetlerle kaybedilmekte veya
kullanılmaz hale gelmektedir. Bu türlü doğal afetlere karşı hazırlıklı
olmak sadece devlet malları açısından değil, tüm ulusal ekonomi
açısından da önem taşımaktadır. Özellikle orman yangınları için hazırlıklı
olmak gerekmektedir.
Devlet mallarının insan eliyle karşı karşıya kaldığı tehlikeler ise
sözkonusu malların çalınması, kaybedilmesi, kötü kullanımı, ambar ve
depolarda kendi haline bırakılması, bakım ve onarımlarının
yaptırılmaması ve ticari eşyanın zamanında satışa sürülmemesi gibi
hallerdir. Bu bağlamda taşınır kültür ve tabiat varlıklarının hırsızlar ve
kaçakçıların işbirliği sonucu, müze, ibadethane ve saraylardan çalınarak
yerel ve uluslararası kaçakçılığa konu yapıldıkları bilinen bir olgudur
(271)
. Devletin taşınır mallarının rutubet ve aşırı sıcağa terkedilmesi de bu
mallar için tehlike arzetmektedir.
(270)
(271)
Mustafa Ertaş, Devlet Mallarının Korunması, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998, s. 6.
J.F. Poli, Protection Des Biens Culturels Meubles, LGDJ, Paris, 2003, s. 17.
150
Taşınır mallar mahiyetleri gereği daha çok insan eliyle meydana
getirilen tehlikelere maruz kalmaktadırlar.
b. Taşınmaz Malların Maruz Kaldığı Tehlikeler
Taşınmaz mallar taşınır mallar gibi hem doğal olaylar nedeniyle,
hem de insan eliyle bir takım tehlikelerle karşı karşıya kalmaktadırlar.
Taşınmaz malların doğal olaylar nedeniyle maruz kaldığı
tehlikeler, deprem ve yangın nedeniyle bina ve sabit tesislerin yıkılması
ve yanması, erozyon nedeniyle arazi kaybedilmesi, su baskını nedeniyle
bina ve arazilerin zarar görmesi şeklinde belirmektedirler.
Taşınmaz mallar da taşınır mallar gibi daha çok insan eliyle bir
takım tehlikelere maruz kalmaktadırlar. Bu tehlikelerin başında, özellikle
Hazine arazilerinin parsellenerek satılması, yapılaşma amacıyla orman
arazilerinin işgal edilmesi, kıyıların izinsiz kullanımı, taş, kum ve çakıl
ocaklarından kiralama yapılmaksızın malzeme alınması gibi kanunsuz
uygulamalar gelmektedir.
Devletin taşınmaz mallarının işgalini kolaylaştıran etkenler şu
şekilde sıralanabilir (272):
-Psikolojik etkenler : Yurttaşların devlet malına bakış açısının
“devlet malı denizdir” anlayışına yatkın olması ve kamuoyunun da bu
olguyu olağan karşılamasıdır.
-Talep yoğunluğu : Genel nüfus artışı ve göç olgusu konut ve
işyeri ihtiyacını hızlı ve sürekli bir biçimde artırmaktadır. Toprak
dağılımındaki dengesizlikler, miras yoluyla arazinin parçalanması
tarımsal verimin yetersizliği ve makineleşmenin doğurduğu işsizlik
köyden kente doğru bir göç olgusu başlatmıştır. Bu faktörler arazi
(272)
Ali Akın Anal, “Kamu Arazilerinin Yağmalanması Nedenleri”, Mali Kılavuz
Dergisi, Sayı: 22, Ekim-Aralık, 2003 s. 58-59.
151
yağmasına yol açmış ve bu olgu ülkemizin 1950’lerde gündemine
girmiştir (273).
-Politik kaygılar : Oy kaygısı nedeniyle siyasal partiler ve
hükümetler populist yaklaşımlarla işgalleri ve gecekondulaşmayı
özendirmektedirler.
-Örgütsel yapıdaki dağınıklık ve eşgüdümsüzlük : Devlet
mallarının korunmasına yönelik çok sayıda kurum ve kuruluş olmasına
rağmen, aralarında eşgüdüm kurulamaması ve yazışmaların uzaması
nedeniyle sözkonusu mallar korunamamaktadır.
-Doğa ve kent bilincinin yetersizliği : Gerek kamuoyunun
gerekse medyanın, özellikle konut ihtiyacının giderilmesinde, devletin
taşınmaz mallarının yağmalanmasının hukuka aykırılığını gözardı etmesi,
bu işgalleri sosyal bir sorunun pratik çözümü olarak değerlendirmesidir.
-Rant oluşumuna elverişlilik : Özellikle büyük şehirlerde yeterli
arsa üretimi yapılamadığından yasadışı oluşumlar tarafından rant amaçlı
usulsüz parseller yapılarak, bu arazilerin konut ihtiyacı için yurttaşlara ve
spekülatif amaçlı diğer kişi ve gruplara satılması sözkonusudur. Arsa
spekülasyonu, paranın taşınmaz mallara yatırılarak dondurulması
nedeniyle gelir dağılımını dar gelirli kitleler aleyhine ekonomik açıdan
bozucu etkiler meydana getirmektedir. Spekülasyon kentlerin düzenli
gelişmesini de önlemektedir (274).
-Kamuoyu denetimindeki yetersizlik : Devlet mallarına karşı,
işgal, tecavüz ve benzeri yollarla yapılan elatmalar basından, meslek
örgütlerinden ve diğer kitlelerden yeterli tepkiyi görmediğinden,
sözkonusu davranışlar süregelmektedir.
(273)
(274)
Ahmet Fazıl Özsoylu, Yeraltı Ekonomisi, Akçağ Yayınları, No: 299/4, Ankara,
1999, s. 98.
Mehmet Akdemir, Gecekondu Islah Projeleri Uygulamaları ve Hazine Taşınmaz
Malları ile İlişkileri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Ankara, 1998, s. 13.
152
-Yasal düzenlemelerdeki yetersizlik : Kamu kurum ve
kuruluşlarının çoğu sağlıklı bir envanter sistemine sahip olmadığından,
bunlar kayıtlarda varlığı bilinen bazı taşınmaz mallarının yerini
bilememektedirler. Bu şekilde sahip olunamayan malların işgal ve benzer
yollarla devletin kullanımı dışına çıkması kolaylaşmaktadır.
-Yasal güç odaklarının varlığı : Yürürlükteki mevzuata göre
kurulmuş dernek, vakıf ve şirket gibi kuruluşlar sahip oldukları sosyal ve
ekonomik güçleri ile rant amaçlı olarak devlete ait taşınmaz mallara,
kolayca sahip olabilmektedirler.
-Örgütsel yetersizlikler : Devlet mallarının işgal ve benzeri
yollarla tecavüze uğramasının bir diğer nedeni de kamu kurum ve
kuruluşlarının bu konuda yeterli personel, araç ve gerece sahip
olamamalarıdı.
3. Devlet Mallarının Korunma Yöntemleri
Devlet mallarının korunması, koruyucu, iyileştirici ve düzenleyici
nitelikte yönetsel koruma olabileceği gibi yargı yerlerinde dava açılması,
açılan davaları izleyerek gerekli savunmaların yapılması gibi bir yargısal
koruma da olabilir (275).
a. Yönetsel (İdari) Korunma
Devlet mallarının yönetsel açıdan korunması, söz konusu malların
taşınır ve taşınmaz mal oluşlarına göre farklılık taşımaktadır. Zira taşınır
malların korunmasında söz konusu malların, özenli kullanımı (taşıtlar) ve
saklanması (demirbaş eşya) gibi tedbirler ön plana çıktığı halde, taşınmaz
malların korunmasında, söz konusu malların gözetimi (bina, arazi) ve
kollanması (orman, kıyı) gibi tedbirler ön plandadırlar. Bu noktadan
hareket edildiğinde her iki kategorideki malların korunmasında bir takım
(275)
Kırbaş, a.g.e., s. 105.
153
benzer düzenlemeler olsa da, esas itibariyle farklı düzenlemeler söz
konusudur.
(1) Taşınır Malların Korunması
5018 sayılı Kanun’un 48.maddesine göre, kamu idareleri taşınır
malların yönetimi, kaydı, korunması ve kullanımından sorumlu
bulunmaktadır. Taşınır malların özelliğinden ve olağan kullanımdan
kaynaklanan yıpranma ile usulüne uygun olarak belirlenen firelerden
dolayı sorumluluk aranmaz. Kullanılmak üzere taşınır mal teslim edilen
görevliler, taşınırın korunmasından ve verilen zarardan sorumludurlar.
Kamu idareleri verilen zararların sorumlularına ödettirilmesini
sağlamakla yükümlüdürler.
Diğer taraftan bu genel hüküm dışında devletin taşınır mallarının
yönetsel açıdan korunması, bir takım kanun ve yönetmelik hükümlerine
dayanmaktadır. Devletin taşınır mallarının korunması ile ilgili çok sayıda
düzenleme mevcut olduğundan, sözkonusu düzenlemelerle bu
düzenlemelere ilişkin madde numaraları aşağıda sıralanmakla
yetinilmiştir.
-5237 sayılı Türk Ceza Kanunu (madde: 148, 149, 151, 153),
-6831 sayılı Orman Kanunu (madde: 91-114,141),
-2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
(madde: 23,24,30,75),
-1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu (madde: 2,3,8,9,19-25, 32-34)
-3167 sayılı Kara Avcılığı Kanunu (madde: 1,2,20-26)
-657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (madde: 12) ve Devlete ve
Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti,
Takibi, Amirlerin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında
Yönetmelik (276),
-2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu (madde: 91),
(276)
Bkz., R.G : 13.8.1983/18134.
154
-3213 sayılı Maden Kanunu (madde: 36),
-6326 sayılı Petrol Kanunu (madde: 5,7),
-167 sayılı Yeraltı Suları Hakkında Kanun (madde: 1,18),
-7478 sayılı Köy İçme Suları Hakkında Kanun (madde: 11,16),
-831 sayılı Sular Hakkında Kanun (madde: 5, Ek madde: 7),
-927 sayılı Sıcak ve Soğuk Maden Sularının İstismarı ile
Kaplıcalar Hakkında Kanun (madde: 2, Ek madde: 5),
-3078 sayılı Tuz Kanunu (madde: 1,28).
-5176 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması Hakkında
Kanun (madde : 1) ve Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile
Başvuru Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik (277).
Devletin taşınır mallarının korunması çerçevesinde onlarca
düzenleme olmasına rağmen, bunların çalınması, kaybedilmesi,
elatılması ve kötü kullanımı sonucu devletin tasarrufundan çıkması
önlenememektir.
Devletin taşınır mallarının korunması noktasında önleyici,
caydırıcı ve telafi edici bir takım önlemlerin alınması gerekmektedir.
Korucu, bekçi, muhafaza memuru gibi devletin taşınır mallarının
korunması ile görevli, devlet memurlarının kendilerine verilen görevleri
gerekli bir şekilde yapmaları sağlanmalıdır. Bu amaçla adı geçen
görevlilerin araç, gereç ve malzeme ihtiyaçları giderilmelidir. Bunun
yanında devletin taşınır mallarına karşı işlenen suçlara verilen cezaların
caydırıcılığının gözden geçirilmesi de gerekmektedir.
(2) Taşınmaz Malların Korunması
Devletin taşınmaz mallarının korunmasına yönelik olarak 5018
sayılı Kanun’un 44.maddesinde “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki
yerlerin yönetimi ve korunması, işgalli malların tahliyesi gibi hususlar
(277)
Bkz., R. G. : 13.4.2005/25785.
155
ilgili kanunlarında düzenlenir” denilmektedir. Bu genel hüküm devletin
özel mallarının korunmasını içermemektedir. Ancak, taşınmaz malların
korunması çerçevesinde, devletin tüm mallarının korunmasına yönelik
çok sayıda kanun ve yönetmelik hükmü bulunmaktadır. Devletin
taşınmaz mallarına yönelik korunma hükümlerini ilgilendiren kanun ve
yönetmelikler çok sayıda olduklarından bunlar madde numaraları da
belirtilerek sıralanmakla yetinilmiştir :
-5237 sayılı Türk Ceza Kanunu (madde: 151-154),
-3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin
Önlenmesi Hakkında Kanun (madde: 2,3,15) ve Taşınmaz Mal
Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un
Uygulama Şekli ve Esaslara Dair Yönetmelik (278),
-2886 sayılı Devlet İhale Kanunu (madde: 75) ve Devlete Ait
Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak
Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği (279),
-442 sayılı Köy Kanunu (madde: 2,12-13) ve Köy Korucuları
Yönetmeliği
(280)
,
-2872 sayılı Çevre Kanunu (madde: 9,20-28),
-2873 sayılı Milli Parklar Kanunu (madde: 12,15,20),
-2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
(madde: 9,65-75),
-2960 sayılı Boğaziçi Kanunu (madde: 3,4),
-3621 sayılı Kıyı Kanunu (madde: 8,13),
-2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu (madde: 6,36),
-2946 sayılı Mera Kanunu (madde: 19),
-775 sayılı Gecekondu Kanunu (madde: 18,37),
(278)
(279)
(280)
Bkz., R.G : 31.7.1985/18828.
Bkz., R.G : 16.12.1984/18607.
Bkz., R.G : 1.7.2002/24096.
156
-4721 sayılı Türk Medeni Kanunu (madde: 713,715),
-7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu (ek madde: 9) ve Binaların
Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik (281),
-2495 sayılı Bazı Kurum ve Kuruluşlarının Korunması ve
Güvenliklerinin Sağlanması Hakkında Kanun (madde: 1) ve Sabotajlara
Karşı Koruma Yönetmeliği (282),
2929 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği
Teşkilat Kanunu (madde: 3).
Taşınır malların korunmasında olduğu gibi taşınmaz malların
korunmasında da birçok kanun ve bir o kadar da görevli kurum ve
kuruluş bulunmaktadır. Ancak bu kurum ve kuruluşlar içsel ve dışsal bir
takım nedenlerle kendilerine verilen görevleri yeterince yapamamaktadırlar. İçsel nedenler arasında, yeterli araç, gereç ve uzman personele
sahip olamamaları ve devlet mallarını, izleyip, koruyacak etkin bir kayıt
ve envanter sistemine sahip olamamaları gelmektedir. Dışsal nedenler
arasında kamu kurum ve kuruluşları arasında eşgüdüm sorunlarının
olması, bu konudaki mevzuatın dağınık ve yetersiz bir yapı arzetmesi
belirtilebilir.
Devlet mallarının korunması ile görevli kurum ve kuruluşlar
personel, araç ve gereç yetersizliği nedeniyle özellikle Hazine arazilerine
ve Vakıflara ait taşınmaz mallara yönelik tecavüzleri önleyememektedir.
Örneğin çoğu Osmanlı devletinden kalma 220 milyon metrekare vakıf
arazisi ve dükkanını izinsiz kullanan 25718 işgalcinin devlete verdiği
zararın 400 trilyon TL. olduğu ifade edilmektedir. Hiç kira ödenmeden
işgal edilen vakıf arazileri arasında İstanbul’un Okmeydanı, Sarıyer ve
Beykoz gibi yerleşim yerlerindeki arazilerle tarihi Mısır Çarşısı’ndaki
dükkanlar da bulunmaktadır (283). Benzer bir durum Atatürk Orman
Çiftliği’ne ait araziler için de sözkonusudur. Bu kuruluşa ait 33.000 dekar
(281)
(282)
(283)
Bkz., R.G : 26.7.2002/24827.
Bkz., R.G : 28.12.1988/20033.
İbrahim Asalıoğlu, “Vakıf Arazileri İşgal Altında” Zaman Gazetesi, 8.9.2003.
157
arazinin % 3’üne tekabül eden 945 dekarlık kısmı Aralık-2004 ayı
itibariyle işgal edilmiş durumdadır (284). Personel, araç, gereç
yetersizliğinin diğer bir sonucu da orman yangınları ile mücadelede
ortaya çıkmaktadır. Özellikle ani orman yangınlarına seri şekilde
müdahale edecek acil söndürme timlerinin oluşturulması önem
taşımaktadır. Aksi halde her yıl yaklaşık yedibin hektar orman kül
olmaktadır. Orman Genel Müdürlüğü, Orman Koruma ve Yangınla
Mücadele Dairesi Başkanlığı’nın yangın raporuna göre, 2002 yılında
1471 orman yangını çıkmış olup, bu yangınlarda 8514 hektar orman alanı
tahrip olmuştur 2003 yılında ise 2172 orman yangını çıkmış olup, 6684
hektar orman alanı tahrip olmuştur (285).
Benzer durum eski eserlerin korunmasında da kendini
göstermektedir. Kültür ve tabiat varlıklarının korunması genel olarak
Koruma Kurullarına bırakılmıştır. Bu kurullar yeterli elemana sahip
olamadıklarından hırsız ve kaçakçılara karşı işlevlerini yerine
getirememektedirler (286).
Kamu kurum ve kuruluşları arasındaki eşgüdüm sorunları ve yetki
karmaşası da devlet mallarının korunmasını güçleştirmektedir. Söz
gelimi meraların korunması, köy tüzel kişiliğine, Tarım ve Köy İşleri
Bakanlığı Koruma ve Kontrol Genel Müdürlüğü’ne ve Köy Hizmetleri
Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Devlet mallarının yönetimi ile ilgili
kurum ve kuruluşlar, mevcut hukuki yapı içinde sorunları çözme yerine
ya dolaylı yollarla görevden kaçınmakta ya da kendilerini tek karar
organı olarak görmektedirler (287).
(284)
(285)
(286)
(287)
Özgür Akbaş, “AOÇ İşgal Edilmiş” Yeni Şafak Gazetesi, 4.12.2004
Orman Genel Müdürlüğü, (Çevrimiçi), www.ogm.gov.tr, 15.5.2004.
F.N. Akça, a.g.m s.209.
Ali Kemal Akkoç, “Milli Emlak Yönetimi, Teori, Uygulama ve Sorunlar”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 1993, s.154.
158
(3) Görünmez Malların Korunması
Havanın ve havada bulunan elektromanyetik dalgaların (gsm
hatları, frekans bantları gibi) ve uçakların seyrüseferi için kullanılan hava
koridorlarının görünmez kamu mallarından olduğu daha önceki
bölümlerde belirtilmiştir.
Görünmez kamu mallarının korunmasına yönelik olarak da bir
takım yasal düzenlemeler bulunmaktadır. Bu düzenlemeler özetle aşağıda
belirtilmiştir.
-2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 4.maddesine göre,
Türkiye Cumhuriyeti Türk Hava sahasında tam ve münhasır egemenliğe
sahiptir. Egemenlik yetkisinin bir sonucu olarak hava sahasının
korunması ile ilgili 211 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet
Kanunu’nda (madde: 2),
-Elektromanyetik dalgaların kullanımı, ruhsat ve izin verilmesi ve
bu alanların kontrollü bir şekilde işletmecilere tahsisi, telsiz sisteminin
kurulması ve kontrolü konusunda 2813 sayılı Telsiz Kanunu’nda (madde:
1,4 ve 5),
-Radyo, televizyon ve benzeri yayınların frekans tahsisi, bunların
kontrolü konusunda 3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve
Yayınları Hakkında Kanun’da (madde: 8),
Hükümler bulunmaktadır.
b. Yargısal (Kazai) Korunma
Devlet mallarına yönelik tehlikelerden en sık görüleni hiç
kuşkusuz elatma olarak da ifade edilen tecavüzdür. Elatmalar, haksız bir
şekilde işgal, bina veya benzeri tesisler inşa etme gibi fiili durumlarla
ortaya çıkmaktadır. Kimi zaman da devlet mallarının kişisel mülkiyete
geçirilmesi gibi girişimlere tanık olunmaktadır.
Devlet mallarına karşı girişilen haksız davranışlara karşı yönetsel
(idari) bir takım tedbirler alınmakla birlikte, söz konusu tedbirler her
159
zaman geçerli ve etkili olmamaktadır. Bu nedenle yargı mercilerine
başvurmak zarureti ortaya çıkmaktadır. Bu yargısal yollar;
-Elatmanın önlenmesi davası,
-Tapu iptal davası,
-Yapı ve tesisler için yıkma veya sökme davası,
-Zarar ve ziyan için tazminat davası,
-Fuzuli işgal için ecrimisil davası veya
-Açılan davalara karşı savunma yapma biçiminde ortaya
çıkabilmektedir.
Burada şöyle bir soru akla gelebilir. Bu davalarda devlet mallarını
koruma görevi kim veya kimler tarafından yerine getirilecektir ? Daha
doğrusu hangi kurum veya kuruluşlar dava açacak veya açılan davalarda
savunma yapacaktır ?
Bu soruya genel bütçeli kurumlar, katma bütçeli kuruluşlar ve
bağımsız bütçeli kuruluşlar ayrımı yaparak cevap vermek yerinde
olacaktır.
(1) Genel Bütçeli Kurumlarda Yargısal Korunma (288)
4353 sayılı Maliye Vekaleti Baş Hukuk Müşavirliğinin ve
Muhakemat Umum Müdürlüğü’nün Vazifelerine, Devlet Davalarının
Takibi Usullerine ve Merkez ve Vilayetler Kadrolarında Bazı
Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanun, bakanlıklara ve genel bütçe
içindeki diğer kurumlara ilişkin her türlü hukuk ve ceza davaları ile icra
işlerini ilgili makamlarda açma, izleme ve savunma görevini Baş Hukuk
Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü’ne vermiştir. Genel
Müdürlük bu yetkisini, Hazine Avukatları, vasıtasıyla kullanmaktadır.
(288)
Bu konuda bkz., Faruk Uğur, Hazine Davaları, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 1998, s. 2-11.
160
Hazine Avukatı bulunmayan yerlerde bu görevleri kurum amirleri
yapmaktadır.
178 sayılı K.H.K uyarınca, bu Genel Müdürlük, devlet hukuk
danışmanlığı ve muhakemat hizmetlerini yürütmekle sorumlu
tutulmuştur.
Adli yargı için geçerli olan bu hüküm, idari yargıda geçerli
değildir. İdari yargıda idari davaların açılması, açılan davalara karşı
savunma yapılması ve bunların izlenmesi ise ya ilgili kurumların
amirlerince ya da bu kurumların hukuk müşavirlerince (veya
avukatlarınca) yerine getirilmektedir. Ancak iş Hazine’yi ilgilendiriyorsa,
görev Hazine Avukatlarının, bunlar yoksa idare amirlerinindir.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun olağanüstü zamanaşımı
başlıklı 713.maddesine göre, Hazine aleyhine açılan tescil davalarına
karşı savunma yapma yetkisi de doğal olarak bu Genel Müdürlüğe ait
bulunmaktadır.
(2) Katma Bütçeli Kuruluşlarda Yargısal Korunma
Katma bütçeli kuruluşlar da kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları
nedeniyle, çeşitli türdeki mallara sahip olabilmektedirler. Bu malların
korunmasına ilişkin davaları da kendi hukuk müşavirleri veya avukatları
üstlenmektedirler. Ancak orman, mera, petrol gibi kamu malları ile ilgili
bir uyuşmazlık olduğunda, Orman Genel Müdürlüğü, Köy Hizmetleri
Genel Müdürlüğü ve Petrol İşleri Genel Müdürlü’ğünün hukuk müşavir
ve avukatları yanında Hazine Avukatları da görev yapmaktadırlar.
Türk Medeni Kanunu’nun 713.maddesi uyarınca olağanüstü
zamanaşımı ile taşınmaz edinilmesine ilişkin katma bütçeli kuruluşlar
aleyhine açılan tescil davalarında da bu kuruluşların hukuk müşavirleri
ve avukatları savunma yapmakla görevli ve yetkili bulunmaktadır. Eğer
kazandırıcı zamanaşımına konu olan taşınmaz mal bir kamu malı ise
Hazine Avukatları da müdahil olarak davaya katılmaktadırlar.
161
(3) Bağımsız Bütçeli Kuruluşlarda Yargısal Koruma
Bağımsız bütçeli kuruluşlar da katma bütçeli kuruluşlar gibi, ya
özel kanunlarla ya da teşkilat kanunlarıyla kamu tüzel kişiliği verilmiş
bulunan özerk yapıya sahip kuruluşlardır.
Söz konusu kuruluşlar, özel kanun veya teşkilat kanunları ile
kendilerine verilen kamusal görev ve hizmetlerin yürütülmesi için bir
takım mallara sahip olabilmektedirler. Bu kuruluşlar sahibi oldukları
malları korumak durumundadırlar.
Bağımsız bütçeli kuruluşlar, sahibi bulundukları bu mallara karşı
açılan davalarda istihdam ettikleri hukuk müşavirleri veya avukatları
vasıtasıyla yargı mercilerinde savunma yapmaktadırlar. Keza bu mallara
yönelik elatmaların önlenmesi için açılan davalarda da temsil yetkisi söz
konusu hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafından kullanılmaktadır.
Türk Medeni Kanunu’nun olağanüstü zamanaşımı hükümlerine
göre, bağımsız bütçeli kuruluşlar aleyhine açılan tapu tescil davalarında
da bu kuruluşlar kendi hukuk müşavirleri veya avukatları vasıtasıyla
temsil edilmektedirler.
Devlet mallarının yargısal korunması çerçevesinde ortaya çıkan
olumsuzlukların başında, bu mallara karşı işlenen suçların takip ve
soruşturulmasının uzun zaman alması nedeniyle verilen cezaların
caydırıcılığını kaybetmesi gelmektedir. Bu olumsuzluğun ortadan
kaldırılması için kadastro ve benzeri taşınmaz davalarının yoğun olduğu
yerlerde ihtisas mahkemeleri kurulmalıdır.
Devlet mallarının korunması, hem kişiler bakımından hem de
devlet bakımından her zaman önemli tartışma konularındandır. Devlet
mallarının kişiler bakımından korunmasının önemi sözkonusu malların
büyük bölümünün halkın kullanım ve yararına sunulmuş olmasından
kaynaklanmaktadır. Ormanlar, kıyılar, meralar, yollar, pazar yerleri gibi.
Devlet mallarının, devlet bakımından korunmasının önemi ise gerek
kamu hizmetlerinin doğrudan halka sunulmasından, gerekse bazı
mallardan gelir amaçlı faydalanılmasından kaynaklanır. Okullar,
162
hastaneler, gelir getiren lojmanlar ve araziler gibi. Bunların milli servetin
ve kültürün bir parçasını oluşturması da bu bağlamda ayrı bir etkendir.
İster kamu hizmetlerinde kullanılsın, isterse gelir amaçlı faydalanılsın, bu
malların öncelikle kapsamının belirlenip envanterinin yapılması, sonra da
değişik nedenlerle başka güçler elinde bulunanların devletin denetimine
alınması sağlanmalıdır (289).
Önemli ölçüde devlet malvarlığı potansiyeline sahip ülkemizde,
bu mallar yeterli bir korumaya sahip değildir. Üretilmesi, çoğaltılması,
tekrar kazanılması olanaksız olan kıyılar, meralar, eski eserler ve diğer
mallar savurgan bir kullanıma ve yağmacılığa açık durumdadırlar (290).
Devlet mallarının korunması noktasında bazı önlemlerin alınması
gerekmektedir. Bu önlemler şu şekilde özetlemek olanaklıdır.
-Kadastro çalışmalarının bitirilmesine, Hazine’ye ve diğer kamu
kurum ve kuruluşlarına ait yerlerin belirlendikten sonra, günün
rayiçlerine uygun değerlemelerinin yapılmasına ve sağlıklı bir kayıt ve
envanter sistemi kurulmasına ilişkin önlemlerin alınması gerektiğine
daha önce değinilmiştir. Bu önlemler süratle alınmalıdır. Bu çerçevede
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Otomasyon Projesinin (MEOP) hayata
geçirilmiş olması, tapu taramaları açısından önem taşımaktadır. Zira tapu
taraması sonucu Hazine’nin olmakla birlikte, başkaları tarafından
kullanılan taşınmaz malların yüzölçümünün mevcut taşınmazların
yüzölçümünün ¾’üne ulaştığı görülmektedir (291). Sözkonusu projenin
işlerliği açısından özellikle Milli Emlak Genel Müdürlüğü’ne ait taşra
birimlerinin boş kadrolarının süratle doldurulması gerekmektedir.
31.12.2004 tarihi itibariyle 5604 taşra kadrosunun 2818’i boş
(289)
(290)
(291)
Engin Ataç, XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Açılış Konuşması, s. 6.
Sadık Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetimi ve Sayıştay ”, Mali Hukuk Dergisi,
Sayı : 1, Ocak-Şubat, 1986, s.9.
Maliye Bakanlığı, “2003 Yılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma,Ankara, 2003.
163
bulunmaktadır (292). Taşra kadrolarının yarısından fazlasının boş olması
hizmette önemli aksamalar meydana getirmektedir.
-Önleyici tedbirlere ağırlık verilmelidir. Devlet mallarının işgal
edildikten ve özellikle üzerine izinsiz yapı yapıldıktan sonra bunların
telafisi güçlük arzetmektedir. Orman koruyucularının ve diğer kolluk
kuvvetlerinin bu durumlar olmadan, önleyici çalışmalar içerisinde
bulunmaları daha uygun olacaktır. Zira ülkemizde devlet mallarının
işgali, kaçak yollarla satışı ve üzerinde inşaat yapılması aynı zamanda bir
vergi kaçakçılığı alanı olarak ortaya çıkmaktadır.
Bunun için ivedi olarak ülkemizde yapılmakta olan emlakçılık
mesleği yasal bir disipline kavuşturulmalıdır. Taslağı hazırlanan ve 6-7
yıldır bekletilen Emlak Müşavirliği ve Komisyonculuğu Kanunu Tasarısı
hemen yasalaştırılmalıdır. Böylece taşınmaz mal alım-satımları kayıt
altına alınabilir (293).
-Devlet malları kolluğu kurulmalıdır. Devletin kamu mallarının
daha iyi korunabilmesi için, Fransa’da olduğu gibi “devlet malları
kolluğu” nun hayata geçirilmesi gerekmektedir. Bu amaçla teröre karşı
kurulmuş olan geçici köy korucularının terörün ortadan kalktığı yörelerde
hemen, diğer yörelerde ise aşamalı olarak devlet malları korucusu olarak
istihdam edilmeleri düşünülebilir. Zira, kolluk ile kamu malları
arasındaki ilişki öteden beri varolan bir olgudur. Daha önce de
değinildiği üzere devlet mallarının özel bir korumaya tabi tutulması
düşüncesinin temelinde kolluk kavramının temel bir dayanak teşkil
ettiğini belirtmek gerekir. Ancak devlet mallarının korunması, artık tek
başına bir anlam ifade etmemekte, bunların kamu yararına “en uygun
şekilde işletilmeleri” de önem taşımaktadır (294). Devlet mallarının
(292)
(293)
(294)
Maliye Bakanlığı, “Personel Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004, s. 14.
Ali Akın Anal, “Kamu Arazilerinin Yağmalanması Nedenleri-II”, Mali Kılavuz
Dergisi, Sayı: 23, Ocak-Mart, 2004, s.72.
Gülan, a.g.e., s. 113.
164
işletilmesi yani genel olarak değerlendirilebilmesi için herşeyden önce iyi
bir korumanın sağlanması gerekmektedir. Bu anlayıştan hareketle devlet
malları kolluğunun, genel kolluktan ayrı tasarlanması ve örgütlenmesi
gereken bir kolluk olarak ortaya konulması da önem taşımaktadır. Her ne
kadar her iki kolluk türünün birbirine yaklaştıkları noktalar varsa da
uygulama alanları, amaçları, organları ve yaptırımları bakımından farklı
işlevleri daha belirgindir (295) Devlet malları kolluğunun çıkarılacak genel
içerikli bir devlet malları kanunu ile sağlanması yanında, devlet mallarını
koruma görevinin birçok kurum ve kuruluşa verilmesi yerine organize
olmuş bir kurum veya kuruluşa verilmesi daha uygun olacaktır.
-Nihayet topluma kendi malına sahip olma bilincinin aşılanması
gerekmektedir. Bunun için herkes tanık olduğu işgal, yağma ve benzeri
tecavüzleri her ortamda dile getirmelidir. Bu olaylardan basın haberdar
edilebilir, kitle örgütlerinin tepkisi ortaya konulabilir. Bunlara ilaveten,
sözkonusu tecavüzlere karşı adli ve idari yargıya başvurabilir (296).
“Devlet malı deniz” anlayışı yerine “devlet malı hepimizin” anlayışının
yerleştirilmesi, bu bağlamda önem taşımaktadır. Böyle bir yurttaşlık
bilincinin oluşturulması, getirilecek hukuksal düzenlemelerden daha fazla
etkili olabilir. Zira yüzlerce kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer
düzenlemeler, devlet mallarının korunmasında yetersiz kalmaktadır.
Duvar Çivisi
Öyle bir devletiz ki “üç tarafımız deniz”, dördüncü tarafımız“devletin
malı deniz”.
Müfit Bozacı
Posta Gazetesi, 11.11.2004
(295)
(296)
Dufau, a.g.e., s. 271.
Ali İhsan Saner, Devletin Rantı Deniz., İletişim Yayınları No: 674/64, İstanbul,
2000, s. 224.
165
V. DEVLET MALLARININ DENETİMİ
A. DEVLET MALLARININ DENETİMİ KAVRAMI
Devlet mallarının izlenmesi, bakım ve korunması ve
değerlendirilmesindeki karmaşık yapı, sözkonusu malların denetiminde
de kendini göstermektedir.
Devlet mallarının denetimini içeren genel bir kanun yoktur.
Devlet mallarının denetimine ilişkin özel kanunlarda da belirgin
hükümler bulunmamaktadır. Bu nedenlerle devlet mallarının denetimi,
genel olarak kamusal mali denetim çerçevesinde ele alınmaktadır.
Kamusal mali denetim ise gelir ve gider denetimleri ile birlikte
mal denetimini de içermektedir. O halde mal denetimi de mali denetimin
bir türüdür.
Bu bilgilerden yola çıkarak devlet mallarının denetiminden, bu
malların elde edilmesi, yönetilmesi (izlenmesi, korunması ve
değerlendirilmesi) ve elden çıkarılması aşamalarında kanunlara
uygunluğunun ve etkin kullanılıp kullanılmadığının araştırılıp tespit
edilmesi anlaşılmaktadır (297).
Özellikle devletin taşınır ve taşınmaz mallarının fiziksel denetimi
kamu kaynaklarının verimli kullanımı açısından önem taşır. Değişik
biçimlerde edinilen devlet malları yerinde kullanılmıyorsa, bakım ve
onarımı ihmal ediliyorsa ve en önemlisi düzenli bir kayıt sistemi içinde
bunlar izlenemiyorsa kamu kaynaklarında savurganlık sözkonusudur (298).
B. DEVLET MALLARININ DENETİMİNİN TÜRLERİ
Genel olarak kamusal mali denetim türleri konusunda yapılan
bilimsel sınıflandırmalar, devlet mallarının denetiminde de geçerlidir.
Devlet mallarının denetimi değişik bakımlardan sınıflandırılabilir.
(297)
(298)
Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetiminin Mali Denetim İçindeki Yeri ve Önemi”, s.
103.
Bulutoğlu - Kurtuluş, a.g.e., s. 252.
166
1. Amacı Bakımından Denetim Türleri
Devlet mallarının amaca yönelik denetimi, biçimsel (hukuksal)
denetim ve etkinlik (verimlilik) denetimi olarak ikiye ayrılır.
a. Biçimsel (Hukuksal) Denetim
Devlet mallarının biçimsel denetimi, sözkonusu malların elde
edilmesinden, yönetilmesine ve gerektiğinde elden çıkarılmasına kadar
geçen süreçlerde, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenlemelere
uygunluğunun araştırılıp, denetlenmesidir. Bu denetim türünde devlet
mallarının amaca uygun yönetilmesine değil, mevzuata uygun yönetilip,
yönetilmediğine bakılır. Söz gelimi bir Hazine arazisinin finansal amaçlı
olarak kiraya verilmesinde, bu arazinin, kiraya verilme yönteminin
mevzuata uygun olarak yapılıp yapılmadığı, kiralarının sözleşmeye
uygun zamanda ödenip ödenmediği, kira süresi sonunda arazinin idareye
bırakıp bırakılmadığı denetlenir.
Bu denetim özü itibariyle belgeler üzerinde yapılır (299).
b. Etkinlik (Verimlilik) Denetimi
Devlet mallarının, edinilmesi, yönetilmesi ve gerektiğinde elden
çıkarılması aşamalarında hedef-sonuç ilişkisinin kurulması amacıyla
yapılan denetimdir. Bu denetim türünde de biçimsel denetim
sürdürülürken, bunun ötesinde mal veya hizmetle ilişkili olarak
ekonomik verimlilik de aranır (300). Ekonomide verimlilik elde edilen
ürünün (mal, fayda, gelir) bunların maliyetine oranını (çıktı/girdi) ifade
(299)
(300)
Gülay Coşkun, Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Yayını, No: 171, Ankara, 1978,
s.97.
Coşkun, a.g.e., s. 98.
167
eder (301) Etkinlik ise kaynakların en rasyonel biçimde ve en geniş ölçekte
toplumsal ihtiyaçları karşılayacak düzeyde kullanılmasıdır (302).
Etkinlik kavramı verimlilik kavramından daha geniş bir anlam ve
içeriğe sahip olmasına rağmen eş anlamlı kullanılabilmekte (303) ve
birbirini tamamlamaktadır. Hatta çağdaş devlet anlayışında, denetimde
etkinlik (effectiveness), verimlilik (efficiency) yanında iktisadilik
(economy) ilkesinin de esas alınması gerektiği belirtilmektedir (304).
Etkinlik (verimlilik) denetimi, yönetim birimlerinin verimliliğini
ve etkinliğini geliştirme amacı gütmekte ve bu yolla yapılabilen ve
yapılması gerekenler konusunda bilgi edinilmesini ve karşılaştırma
yapılmasını sağlamaktadır. Bu denetim türünde yapılan işin maliyeti ile
muhtemel faydasının ölçülmesi esastır.
Etkinlik denetimini devlet mallarının yönetimi açısından
örneklendirmek olanaklıdır. Örneğin bir Hazine arazisinin kiraya
verilerek değerlendirilmesi sözkonusu olduğunda (305);
-Alternatif değerlendirme yöntemleri (satış, irtifak hakkı tesisi
vs.) de dikkate alınarak niçin kiraya verilme yönteminin tercih edildiği,bu
tercihe ilişkin karşılaştırmalı analiz yapılıp yapılmadığı,
-Tahmini kira bedelinin belirlenme esas ve şekli ile kiraya
vermede uygulanan ihale usulünün tercih nedenleri, kiraya verilecek
kişinin seçiminde uygulanan kriterler ve
-Kiralama süresi, sözleşmeye ilişkin özel şartların neler olduğu,
(301)
(302)
(303)
(304)
(305)
Milliyet Genel Ekonomi Ansiklopedisi, Cilt : 1, Akbank Yayını, İstanbul, 1988, s.
284.
Haluk Anıl, Kamu Maliyesi ve Kaynak Kullanımında Etkinlik (Niteliksel Bir
Yaklaşım), Ankara, 1982, s. 13.
Nihat Falay, “Verimlilik-Etkinlik, Tutumluluk” Çağdaş Sayıştay Denetimi
Sempozyumu, s. 52.
Cihat Çetinkaya, Türkiye’de Denetimin Etkinliği ve Verimliliği, Maliye (ve
Gümrük) Bakanlığı, APK Kurulu Yayını, No : 1990/308. Ankara, 1990, s. 21.
Değişik süreç ve örnekler için bkz., Sayıştay Başkanlığı, Etkinlik Denetiminin
Esasları, Çev: Ömer Faruk Batırel, Ankara, 1987, s. 85-86.
168
Etkinlik ve verimlilik açısından denetlenir.
Etkinlik (verimlilik) denetimi, biçimsel denetimi de içermesinden
dolayı her bakımdan biçimsel denetime tercih edilebilir. Ancak etkinlik
denetiminin yapılabilmesi için mevzuatta gerekli değişiklik yapılması
yanında işin gerçekleştirilme süreçlerinin hedef-sonuç ve girdi-çıktı
analizlerine uygun olması ve denetimi yapacak elemanların mesleki ve
teknik açıdan bunları analiz edecek düzeyde yetiştirilmeleri gerekir.
Sözgelimi ülkemizde, inşaat hakediş dosyalarının sosyal okullardan
mezun olan müfettiş, kontrolör ve denetçilerle yapılması bunun en
çarpıcı örneğidir. Bu durumda, denetim elemanları denetimlerinde sadece
ihalenin mevzuata uygun yapılıp yapılmadığına ve belgelerde maddi hata
olup olmadığına bakmaktadırlar. Oysa, arsa seçimi, zemin etüdleri,
kullanılan işçilik, malzeme ve statik hesaplarla, çevresel etki
değerlendirmelerinin de denetim konusu yapılması gerekir. Bu
denetimler ise mühendislik-mimarlık bilgilerini gerektirmektedir.
2. Kuvvetler Ayrımı Bakımından Denetim Türleri
Devlet mallarının denetimi, kuvvetler ayrılığı ilkesi gereğince,
yasama, yürütme ve yargı denetimi şeklinde de sınıflandırılmaktadır.
a. Yasama Denetimi
Devlet malları konusunda T.B.M.M’nin yasama faaliyetleri
çerçevesinde çeşitli yollarla bizzat yaptığı denetimlerle, Sayıştay aracılığı
ile yaptırdığı denetim, yasama denetimi olarak adlandırılmaktadır.
(1) T.B.M.M’nin Denetimi
T.B.M.M, kanun tasarı ve tekliflerinin gerek komisyonlarda
görüşülmesi sırasında, gerekse bunların genel kurulda müzakere edilip
kanunlaşması sırasında, devlet mallarına ilişkin yasama denetimini yerine
getirmektedir. Bu denetim, her yıl tekrarlanan bütçe ve kesin hesap
kanun tasarılarının görüşülmesi çerçevesinde yapıldığı gibi, devlet
169
mallarını ilgilendiren özel nitelikli kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülüp
kanunlaşması çerçevesinde de yapılmaktadır. Söz gelimi Orman Kanunu,
Kıyı Kanunu, İmar Kanunu, Kadastro Kanunu ve Maden Kanunu gibi
devlet mallarını ilgilendiren çok sayıda kanun bulunmaktadır.
T.B.M.M’nin yasama denetimi çerçevesinde yaptığı başka bir
denetim şekli, Bakanlıkların ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının
devlet mallarının yönetimine ilişkin faaliyetlerinin yazılı ve sözlü soru
önergeleri, meclis araştırması, genel görüşme, meclis soruşturması ve
gensoru gibi yöntemlerle kontrole tabi tutulmasıdır.
Gerçekten de T.B.M.M tutanaklarına göz atıldığında, devlet mallarına
ilişkin konularda çok sayıda araştırma-soruşturma faaliyetine
rastlanmaktadır.
(2) Sayıştay’ın Denetimi
Anayasa’nın 160.maddesine göre Sayıştay, (eski adıyla Divan-ı
Muhasebat) genel bütçeli kurumlarla katma bütçeli kuruluşların bütün
gelir ve giderleri ile mallarını T.B.M.M adına denetlemek ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunla
verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevli
bir hesap mahkemesidir. Bundan da anlaşılacağı üzere, Sayıştay
sorumluluk bakımından hem bir idari denetim yapan, hem de
sorumluların hesaplarını yargılayan bir organdır. O halde Sayıştay idari
görevleri çerçevesinde bütçe uygulamalarını ve kesin hesabı (mal kesin
hesabı dahil) denetlerken, yargı görevleri çerçevesinde gelir, gider ve mal
işlemlerini ve bunlara ilişkin sayman hesaplarını inceleyerek
sorumluların beraat ve zimmetine karar vermek durumundadır (306).
Ancak bu incelemeler T.B.M.M adına yapıldığından yasama denetimi
içerisinde ele alınmaktadır.
(306)
Öner, Vergi Açısından Türk Kamu Hukuku, s. 77.
170
Sayıştay bu bağlamda devlet mallarının denetimini 832 sayılı
Sayıştay Kanunu’nun 46.maddesine göre yürütmektedir. Bu madde
hükmüne göre “taşınır ve taşınmaz malların giriş, saklanış, kullanılış ve
çıkışları ile bunların bulunması gerekli olan yerlerde tamamının mevcut
olup olmadığı hususlarının yürürlükteki kanun, tüzük ve yönetmelik
esaslarına göre yapılıp yapılmadığı, bütün işlem ve hesapların belgelere
ve kayıtlara uygun olup olmadığı” Sayıştay tarafından incelenir.
Sayıştay Denetçilerinin yaptıkları denetimlerde ulaştıkları sonuç
ve bulgular, Sayıştay tarafından konsolide edilerek düzenlenen raporlarla
T.B.M.M’ne sunulur.
Sayıştay’ın, devlet mallarının denetimi sonucunda düzenleyerek
yasama organına sunduğu raporları şu şekilde sıralamak olanaklıdır.
-Genel uygunluk bildirimine ilişkin rapor,
-Genel bütçeli kurumlarla katma bütçeli kurumlar hakkında rapor,
-Özel bütçeli kuruluşlarla, döner sermayeli ve fon şeklindeki
kuruluşlar hakkında rapor,
-Diğer raporlar (araştırma, inceleme ve öneri raporları).
Sayıştay, yukarıda ilk üç sırada belirtilen raporları doğrudan
Sayıştay Kanunu’na göre düzenlerken dördüncü sırada sayılan raporları,
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’ndan Gelen Denetim
Taleplerinin Sayıştay’ca Karşılanmasına İlişkin Yönetmelik (307)
hükümlerine göre düzenlemektedir. Sayıştay yukarıda bahsedilen
denetimler çerçevesinde bu denetimlerde özel bilgi, beceri ve
deneyimlerinden yararlanmak üzere meslek mensubu olmayan kişi ve
kuruluşlardan da yararlanılabilir. Buna ilişkin düzenlemeler, Sayıştay
Dışından Uzman Görevlendirilme Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik
(308)
ile belirlenmiştir.
(307)
(308)
Bkz. R.G : 6.2.2004/25365.
Bkz., R.G : 6.2.2004/25365.
171
Ancak belirtmek gerekirki Sayıştay mali denetim çerçevesinde
büyük ölçüde gider denetiminde uzmanlaştığından faaliyetlerini bu
alanda yoğunlaştırmıştır. Öte yandan Sayıştay’ın denetimine tabi kurum
ve kuruluşlarca taşınmaz mallara ilişkin hiçbir mal hesabının
düzenlenerek Sayıştay’a verilmediği, bu yüzden de bu güne kadar hiçbir
denetim yapılmadığı görülmektedir. Başta Maliye Bakanlığı olmak üzere
kamu kurum ve kuruluşları taşınmaz mal envanterini Sayıştay’a teslim
edememişlerdir. Çünkü, ülkemizde kadastro çalışmaları bitirilememiştir.
Esasen devletin taşınmaz mallarına yönelik Devlet Muhasebesi
Yönetmeliğinde, şimdiye kadar bir hesap bulunmamaktaydı. Sayıştay
denetimine tabi kamu kurum ve kuruluşlarının taşınmaz malları 2004
yılından itibaren devlet muhasebesi sistemine dahil edildiğinden,
bunların denetimi olanaklı hale gelmiştir. Yapılacak muhasebeleştirme
işleminin uluslararası sisteme entegre olabilmesi bakımından Uluslararası
Muhasebe Standartları Komitesi (IASC) tarafından “Maddi Duran
Varlıklar, Tesis ve Donanım” başlığı ile açıklanan tanımlar (309) a göre
yapılması sağlanmalıdır.
Taşınır mallar konusunda da yeterli denetimin yapıldığını
söylemek zordur. Bu malların kaydını tutan ve envanterini çıkaran mal
(ayniyat) saymanları, gerekli cetvel ve belgeleri Sayıştay’a gönderdikleri
halde, mal kesin hesabı çıkarılamamıştır.
Sayıştay Kanunu’nun 39.maddesine göre, gelir, gider ve mal
hesapları mahsup devresini izleyen bir ay içinde Sayıştay’a verilir. Ancak
mal işlemlerinde bu süre 5 yıla kadar uzatılmaktadır. Bu hesapların
sonuçları raporlara ve uygunluk bildirimlerine yıllık olarak
yansımadığından, devlet taşınır mallarının miktarını bilememektedir.
Devlet mallarının yasama organı adına Sayıştay’ca yapılan
denetim konusunda başka sorunlar da vardır. Sayıştay’ın iş yükünün
(309)
Acar ve Diğerleri, a.g.e., s. 275-276.
172
fazla olması ve elemanlarının sayısal yetersizliği etkin mal denetimine
olanak vermemektedir (310).
Sayıştay’ın devlet mallarının denetimindeki aksaklıkların
giderilmesi bağlamında ortaya çıkan nicelik ve nitelik noksanlıklarının
giderilmesi için, denetçi sayısının artırılması ve devlet malları konusunda
uzmanlaşmış ekiplerin oluşturulması gerekli görülmektedir. Yine bu
çerçevede sağlıklı bir denetimin yapılması için gerek taşınır, gerekse
taşınmaz mallara ilişkin hesap ve cetvellerin Maliye Bakanlığı’nca ve
diğer bakanlıkların mal saymanlarınca Sayıştay’a yasal süreler içerisinde
tam olarak teslim edilmesi de önem taşımaktadır. Ancak, taşınır mallara
ilişkin hesap döneminin bir yıla indirilmesi zorunluluk arzetmektedir.
Sayıştay da gelir-gider denetiminde olduğu gibi mal denetimlerini
de her yıl düzenli biçimde periyodik olarak yapmalıdır.
Bunlar yanında Sayıştay, yasama organı adına yaptığı denetimde
etkinlik ölçütlerini de dikkate alarak, çalışmalarını bu yönde
yoğunlaştırmalı, mali ve ekonomik açıdan sürekli idari reform önerileri
üreten bir kurum olmalıdır (311).
b. Yürütme Denetimi
Anayasa’ya göre yürütme organı Cumhurbaşkanı ile hükümetten
oluşmaktadır. Hükümeti ise Başbakan ve Bakanlar oluşturmakta,
Başbakan ve bakanlar kendilerine bağlı kurum ve kuruluşların
faaliyetlerinin düzenli bir şekilde yürütülmesinden sorumlu
bulunmaktadırlar.
Devlet mallarının yürütme organınca denetimini hiyerarşik
denetim ve denetim organlarının denetimi şeklinde iki ana başlıkta
incelemek mümkündür.
(310)
(311)
Akça, a.g.m., s. 212.
Atilla İnan - Nezihi Gündüz, “Sayıştay’ın Etkinlik Denetimini Yürürlükteki Mevzuat
Açısından Uygulama İmkanları” Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu, s. 72.
173
(1) Hiyerarşik Denetim
Hiyerarşik denetim, devlet mallarının edinilmesinden ve
yönetilmesinden elden çıkarılmasına dek çeşitli idari aşamalarda yapılan
bir denetim türüdür. Devlet mallarının alınışı sırasında, ihale
komisyonları, tahakkuk memurları ve ita amirleri (ihale yetkilisi makam)
ve kabul komisyonları tarafından, bu malların nicelik ve nitelik açısından
idarenin istediği özellikleri taşıyıp taşımadığı kontrole tabi tutulurken,
Bütçe Dairesi Başkanlıkları, Merkez Saymanlık Müdürlükleri, Muhasebe
Müdürlükleri, Mal Müdürlükleri veya ilgili kurumun bu görevleri yapan
mali işler birimleri satın alınan malla ilgili işlem, kayıt ve belgelerin
mevzuata uygunluğunu incelemek zorundadırlar.
yapılması,
korunması,
Devlet
mallarının,
bakımının
değerlendirilmesi ve elden çıkarılması aşamalarında ise tüm kurum ve
kuruluşların her düzeydeki yönetici ve memurları, özellikle de ayniyat
(mal) sayman ve mutemetleri, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel
Müdürlüğü’nün merkez ve taşra teşkilat birimleri (Milli Emlak Dairesi
Başkanlıkları, Milli Emlak Müdürlükleri ve Malmüdürlüklerine bağlı
Milli Emlak Servisleri) de bu çerçevede denetim görevlerini yerine
getirmektedir. Bu bağlamda, merkezde Devlet Malları Uzmanları, Maliye
Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Devlet Malları Uzmanlığı
Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği (312) gereğince, illerde ise Milli
Emlak Uzmanları, Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Milli
Emlak Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği (313) gereğince
inceleme ve denetleme görevlerini yerine getirmektedirler.
(2) Denetim Birimlerinin Denetimi
Devlet
mallarının
denetim
birimlerince
denetimini,
Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, Başbakanlık Yüksek
(312)
(313)
Bkz., R.G : 25.8.1995/22385.
Bkz., R.G : 24.8.1995/ 22384.
174
Denetleme Kurulu ve Başbakanlık Teftiş Kurulu, Maliye Bakanlığı
merkez ve taşra denetim birimleri ile diğer kurum ve kuruluşların
denetim birimleri tarafından yapılan denetim başlıkları altında açıklamak
gerekmektedir.
(a)
Denetimi
Cumhurbaşkanlığı
Devlet
Denetleme
Kurulu’nun
Anayasa’nın 108.maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak 2443
sayılı Kanun’la, Cumhurbaşkanına bağlı olarak, onun isteği üzerine tüm
kamu kurum ve kuruluşlarında her türlü inceleme, araştırma ve
denetleme yapmakla görevli olarak 9 kişiden oluşturulan Devlet
Denetleme Kurulu’nun yetki alanı içerisinde devlet mallarının denetimi
de bulunmaktadır.
Kurulun denetim yetkileri çok geniş olmakla birlikte, eleman
sayısının yetersiz olması nedeniyle, devlet mallarının denetimi
konusunda işlevsel bir etkinliğe sahip bulunmamaktadır. Zira, bu konuda
periyodik bir denetim yapmamaktadır.
(b) Başbakanlık Denetim Birimlerinin Denetimi
Başbakanlık adına denetim yapmakla görevli olarak oluşturulan
Başbakanlık Teftiş Kurulu ile Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu’nun denetimini ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.
(i) Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun Denetimi
3056 sayılı Başbakanlık Teşkilat Hakkında Kanun’un
20.maddesine göre oluşturulan Başbakanlık Teftiş Kurulu, Başbakan’ın
emri veya onayı ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarında araştırma,
inceleme ve teftiş yapmakla görevli bulunmaktadır. Başbakanlık Teftiş
Kurulu devlet malları konusundaki denetimini, istisnai hallerde, şikayet
veya bir soruşturmanın derinleştirilmesi çerçevesinde yapmaktadır.
Başbakanlık Teftiş Kurulu bu konuya yönelik denetimlerini periyodik
175
olarak yapmadığından sözkonusu çalışmalar işlevsel etkinliğe sahip
bulunmamaktadır.
(ii) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun Denetimi
72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında
K.H.K ile oluşturulan Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kamu
iktisadi teşebbüsleri ile özel kanunlarında bu Kurul’un denetimine tabi
olduğu belirtilen sosyal güvenlik kuruluşları ile diğer bazı bağımsız
bütçeli kuruluşların hesap ve işlemlerini denetlemekle görevlidir. Kurul
denetimlerini Sayıştay’ın gelir-gider denetimi gibi periyodik olarak
düzenli bir şekilde yerine getirmektedir.
(c) Maliye Bakanlığı Denetim Birimlerinin Denetimi
Maliye Bakanlığı ülkemizde en fazla denetim elemanı istihdam
eden bir bakanlıktır. Maliye Bakanlığı, devlet mallarının denetimini
kendisine bağlı merkez ve taşra denetim birimleri vasıtasıyla yerine
getirmektedir.
(i) Merkez Denetim Birimlerinin Denetimi
Maliye Bakanlığı’nda devlet mallarının denetimi merkez denetim
birimi olarak Maliye Teftiş Kurulu, Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat
Kontrolörleri, Milli Emlak Kontrolörleri ile Tasfiye Kontrolörleri eliyle
gerçekleştirilmektedir.
Bunlardan Maliye Teftiş Kurulu’na mensup Maliye Müfettişleri,
mal denetimi yanında gelir-gider ağırlıklı denetim yapmaları ve
sayılarının yetersizliği nedeniyle devlet mallarının denetimini periyodik
olarak yapamamaktadırlar.
Bütçe Kontrolörleri ile Muhasebat Kontrolörleri de gerek
sayılarının yetersizliği, gerekse gider denetimi yaptıklarından, devlet
mallarının denetimine gereği gibi eğilememektedirler.
176
178 sayılı K.H.K’nin 13.maddesine göre oluışturulan Milli Emlak
Kontrolörleri, devlet mallarının denetimini etkin bir şekilde yerine
getirmektedirler.
Milli Emlak Kontrolörleri, Maliye Bakanlığı Milli Emlak
Kontrolörleri Kurulu Yönetmeliği (314) uyarınca çeşitli mevzuatla Milli
Emlak Genel Müdürlüğü’ne verilen görevlere ilişkin Milli Emlak
Servislerinde, diğer kurum ve kuruluşlarda her türlü mal denetimi
yapmakla görevlidirler.
Devlet mallarına ilişkin mevzuat konusunda uzmanlaşmış
bulunan Milli Emlak Kontrolörleri, halen Milli Emlak Dairesi Başkanlığı
bulunan büyük illerde, bu görevleri vekaleten yürütmektedirler.
Sayılarının azlığına rağmen Milli Emlak Kontrolörlerinin devlet
mallarına ilişkin denetimleri, önleyici ve telafi edici bir özellik taşıması
yanında eğitici bir özellik de taşımaktadır.
Toplam kadro sayısı 79 olan Milli Emlak Kontrolörlerinin
31.5.2004 tarihi itibariyle fiili kadrosu 51’dir (315).
178 sayılı K.H.K’nin 17.maddesine göre TASİŞ Genel
Müdürlüğü bünyesinde oluşturulan Tasfiye Kontrolörleri, Maliye
Bakanlığı Tasfiye Kontrolörleri Görev ve Çalışma Yönetmeliği (316)
uyarınca, TASİŞ Genel Müdürlüğü işletme birimlerine ait sundurma,
antrepo, ambar, depo ve satış mağazalarındaki eşyaları yoklamak ve
tasfiyesi gereken eşyanın mevzuata uygun tasfiye edilip edilmediğini
denetlemekle görevlidirler.
Tasfiye Kontrolörleri, görevleri gereği esas itibariyle gümrüğe
terk edilen araçlarla taşınır diğer eşyanın, mevzuata uygun olarak
satılması veya diğer yollarla tasfiyesini denetlemektedirler.
(314)
(315)
(316)
Bkz., R.G : 3.4.1977/15898.
Maliye Bakanlığı, “Personel Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004, s. 20.
Bkz., R.G : 28.3.1991/20828.
177
Devletin taşınır malları konusunda önemli görevleri bulunan
Tasfiye Kontrolörlerinin sayısının artırılması halinde, denetim çalışmaları
daha etkin bir duruma gelecektir. Maliye Bakanlığı (Personel Genel
Müdürlüğü istatistiklerine göre, halen görev yapan Tasfiye Kontrolörü
sayısı 9’dur (317).
(ii) Taşra Denetim Birimlerinin Denetimi
Maliye Bakanlığının il düzeyinde teşkilatı olan defterdarlıklar
bünyesinde oluşturulan Muhasebe Denetmenleri ile Milli Emlak
Denetmenleri de devlet malları konusunda denetim yapmaktadırlar.
Muhasebe Denetmenleri gider ağırlıklı denetim yaptıklarından,
devlet mallarına ilişkin denetimleri, ancak sözkonusu denetim çalışmaları
ile sınırlı bulunmaktadır.
Milli Emlak Denetmenleri, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Milli
Emlak Denetmenlerinin Görev, Yetki, Çalışma ve Atama Usulüne İlişkin
Yönetmelik (318) uyarınca ilde Defterdar adına, yıllık çalışma programları
çerçevesinde;
İl ve ilçelerdeki devlet mallarına ilişkin işlemleri denetlemek ve
bunlarla ilgili gizli de olsa her türlü kayıt ve belgeyi incelemek ve
inceleme konuları ile ilgili her türlü mal mevcudunu saymak ve tespit
etmekle görevlidirler.
Sayılarının yetersizliği nedeniyle, her ilde yeteri kadar Milli
Emlak Denetmeni çalıştırılamamaktadır.
Toplam kadro sayısı 355 olan Milli Emlak Denetmenlerinin fiili
kadrosu 163’tür (319).
(317)
(318)
(319)
Maliye Bakanlığı, “Personel Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”, s. 24.
Bkz., R.G : 24.8.1995/22384.
Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”, s. 12.
178
(d) Diğer Denetim Birimlerinin Denetimi
Diğer denetim birimlerinin denetimi kapsamına Gümrük
Müsteşarlığı, Gümrük Müfettişleri ile Gümrükler Genel Müdürlüğü,
Gümrük Kontrolörleri, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü
Kontrolörleri ve Kontrol Genel Müdürlüğü Kontrolörleri, gümrüklere
terkedilen, müsadere edilen veya başka suretle devlet malı hale gelen
taşınır malların denetimini ve tespitini yapmakla görevlidirler.
Hazine Müsteşarlığı, Hazine Kontrolörleri, Bankacılık
Düzenleme ve Denetleme Kurumu Bankalar Yeminli Murakıpları,
Vakıflar Genel Müdürlüğü Müfettişleri ile diğer kamu kurum ve
kuruluşlarının müfettiş, kontrolör ve benzeri ünvanlı denetim elemanları
da görev alanları ile sınırlı da olsa, devletin taşınır ve taşınmaz mallarına
yönelik denetim yapmaktadırlar.
Devlet mallarının izlenmesi, bakım, onarım ve korunmasında
olduğu gibi denetiminde de birçok kurum ve kuruluşun görev ve yetkili
olması, bu çalışmaları kolaylaştırmamakta, hatta çok başlılık nedeniyle
güçleştirmektedir.
Diğer taraftan yasama denetiminde olduğu gibi devlet mallarının
yürütme denetiminin verimli olabilmesi, sağlıklı verilerin bulunmasına
bağlıdır. Zira devlet mallarının yürütme denetimi çerçevesinde, gerek
hiyerarşik denetimin gerekse denetim birimlerinin denetiminin etkinliği,
taşınır ve taşınmaz malların tam olarak bilinmesi ile olanaklı olabilir.
Devletin, arazi, arsa ve binaları ile diğer mallarının miktarı ve
konumları kesin olarak bilinemediği için kıyılar ve benzeri devlet malları
yağma edilmekte, çeşitli elatmalara rastlanmaktadır (320). Ormanlar,
Hazine arazileri, eski eserler de aynı olumsuzluklara maruz
kalmaktadırlar.
(320)
Hasan Baş, “Sayıştay Denetiminin Etkinlik ve Verimliliği”, Türkiye’de Denetimin
Etkinlik ve Verimliliği Sempozyumu, s. 148.
179
Devlet malları konusunda sağlıklı muhasebe kayıtları ve envanter
bilgileri olmadığından, yapılan denetimler yüzeysel kalmaktadır. Bu
olumsuzlukların giderilmesi için devletin taşınır ve taşınmaz malları
tespit edildikten sonra, bunların konumu, büyüklüğü, değeri, kullanım
biçimi, alt yapı durumlarına ilişkin bilgilerin toplanması zorunluluk
arzetmektedir (321).
c. Yargı Denetimi
Devlet mallarının yargı denetimini, Anayasa Mahkemesinin
denetimi, idari yargı denetimi ve adli yargı denetimi şeklinde
sınıflandırarak açıklamak gerekmektedir.
(1) Anayasa Mahkemesi’nin Denetimi
Anayasa Mahkemesi, kanunların, K.H.K. lerin ve T.B.M.M
İçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas bakımdan uygunluğunu
denetleyen bir yüksek mahkemedir. Siyasi partilerin mali denetimi de bu
mahkemece yapılmaktadır.
Anayasa Mahkemesi, devlet mallarına ilişkin kanunları da diğer
kanunlar gibi dava konusu yapılması halinde incelemekte ve iptal
edebilmektedir. Anayasa Mahkemesi’nin devlet malları konusundaki
kararları büyük ölçüde devletin kamu malları ile kamulaştırmalara
yönelik bulunmaktadır (322).
Anayasa mahkemesinin, devletin kamu mallarına ilişkin kararları
daha çok, kıyılar, ormanlar, tabii servet ve kaynaklara yöneliktir.
Anayasa Mahkemesi çok yakın bir zamanda verdiği bir kararı (323)
ile orman sınırları içindeki bir yerin, irtifak hakkı tesis edilerek bir
(321)
(322)
(323)
Cevat Geray, Kamu Taşınmazları, Kıyılar ve Kuruluşunun 117. Yılında Sayıştay,
Sayıştay Yayını, No: 12, Ankara, 1979, s. 34.
Bkz., Mustafa S.Aykonu - E.Aydın Özkul, Anayasa Yargısı, Cilt: 1-2, Ankara, 1981.
Bkz., Anayasa Mahkemesi’nin 17.12.2002 gün ve E.2000/75, K.2002/200 sayılı
kararı (R.G : 8.11.2003/25283).
180
üniversiteye verilmesinde “kamu yararı bulunmadığı” gerekçesiyle 6831
sayılı Orman Kanunu’nun bu uygulamaya dayanak teşkil eden
17.maddesinin üçüncü fıkrasını Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmiştir.
Anayasa Mahkemesi, siyasi partileri de mali yönden
denetleyerek, usulsüz elde edilen gelirlerle, yapılan harcamaları Hazine
adına kaydettirmektedir. Yine Anayasa Mahkemesi’nce kapatılan siyasi
partilerin malları da Hazine’ye geçmektedir.
(2) İdari Yargı Denetimi
Devlet mallarının edinilmesinden elden çıkarılmasına kadar bir
takım işlemler yapılmaktadır. Bu işlemlerin çoğu idari (yönetsel)
işlemlerdir. Bu işlemler her zaman hukuka uygun olmayabilir. Uygun
olmayan idari işlemlerin yargı denetimine açık olması, hukuk devletinin
bir sonucudur.
İdari yargıda devlet mallarına ilişkin işlemler için iptal ve tam
yargı davaları açılabilir. Bu çerçevede devlet mallarına ilişkin ihale ve
imtiyaz sözleşmeleri, komisyon kararları, ecrimisil ihbarnameleri idari
dava konusu yapılabilir.
Ülkemizde İdari yargı organları olarak, idare ve vergi
mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri ve Danıştay görev yapmaktadır.
Vergi mahkemeleri dışındaki idari yargı organları devlet mallarına ilişkin
davalara da bakmaktadırlar.
Bu yargı organları içinde Danıştay, aynı zamanda idari yargıda
temyiz mahkemesi sıfatıyla nihai kararlar verdiği gibi, idarenin isteği
üzerine istişari nitelikte kararlar vermek suretiyle devlet malları teorisine
ve uygulamalarına yargısal içtihatlarda bulunmak suretiyle önemli
katkılarda bulunmaktadır.
181
(3) Adli Yargı Denetimi
Devlet mallarının yönetimi çerçevesinde idarenin özel hukuka
ilşkin işlemleri de vardır. Bu işlemlerde idare, egemenlik gücüne sahip
üstün bir kişi olarak değil de hukuksal eşitlik içinde bir konumdadır (324).
İdarenin devlet malları konusunda özel hukuka ilişkin (Orman
Kanunu, Türk Medeni Kanunu, Gecekondu Kanunu, Kamulaştırma
Kanunu ve Kadastro Kanunu uygulamaları gibi ) uyuşmazlıkları adli
yargıda çözümlenmektedir.
Adli yargı denetimi, genel olarak bir tarafın dava açmasıyla
işlemeye başlar. Davayı idare açabileceği gibi kişiler de idareye karşı
açabilmektedir.
Adli yargıda ilk derece mahkemelerince verilen kararlar temyiz
yeri olarak Yargıtay’da incelenmektedir.
Yargıtay dairelerinde, genel kurullarında ve İçtihadi Birleştirme
Büyük Kurulu’nda devlet malları konusunda verilen kararlar bu malların
denetimi yönünden olduğu kadar, statüsü konusunda da önemli kaynak
oluşturmaktadır (325).
Bütün ülkelerde olduğu gibi, devlet mallarının yargı denetimi,
ancak dava açılması ve benzeri istisnai durumların gerçekleşmesi halinde
yapıldığından periyodik bir denetim sayılmaz. Ancak yargı denetimi,
devlet malları konusunda “yargısal içtihat” oluşturması nedeniyle,
uygulamalarda önemli yararlar sağlamaktadır.
Belirtmek gerekir ki, genel yargı denetimi içinde dava adedinin
fazlalığı nedeniyle adaletin geç tecelli etmesi olgusu, devlet mallarına
ilişkin davalarda da geçerlidir. Devlet mallarının ülke için taşıdığı önem
nedeniyle, kadastro mahkemeleri gibi bu alanda da özel ihtisas
mahkemelerinin kurulması önerilebilir. Bu şekilde, hem davalar daha
(324)
(325)
Kırbaş, Devlet Malları, s. 140.
Kırbaş, a.g.e., s. 141.
182
süratli sonuçlanır, hem de üst derece mahkemelerde temyiz ihtiyacı
azalır.
3. Diğer Denetim Türleri
Devlet mallarının denetim türleri yukarıda değinilenlerle sınırlı
değildir. Devlet mallarının değişik bakımlardan türleri de vardır. Bunlar
aşağıda özetle belirtilmektedir.
a. İç-Dış Denetim
Devlet mallarına ilişkin uygulamaların ilgili kurum veya
kuruluşun birim yetkilileri veya denetim elemanlarınca denetlenmesine iç
denetim, diğer kurum veya kuruluşların denetim organlarınca
denetlenmesine ise dış denetim denir. Dış denetim iç denetime oranla
daha bağımsız olması (326) nedeniyle tercih edilmektedir.
b. Taşınır- Taşınmaz Mal Denetimi
Devlet mallarına özgü denetim türlerinden olan taşınır mal
denetimine ayniyat denetimi de denmektedir (327). Ancak ayniyat kapsamı
dışında kalan taşınır mallar da vardır. Bunlar arasında, kara, deniz ve
hava taşıtları bulunmaktadır. Bu nedenle taşınır mal denetimi ifadesi
kullanmak gerekir. Devletin taşınmaz mallarına yönelik denetimlere de
taşınmaz mal denetimi denir. Taşınmaz malların denetiminin daha
sağlıklı yapılabilmesi için bunların, kadastro, envanter ve değerleme
sorunları çözümlenmelidir.
Devlet mallarının denetimine ilişkin genel sorunların başında bu
malların hukuksal statülerinin yeterince açıklığa kavuşturulamaması,
mevzuatın dağınık olması ve denetim organları arasında eşgüdüm
bulunmaması sayılabilir (328).
(326)
(327)
(328)
Çetinkaya, a.g.e., s. 22.
Sadık Kırbaş, “Devlet Mallarının Denetimi”, Çağdaş Sayıştay Denetimi
Sempozyumu, s. 193.
Kırbaş, a.g.e., s. 204.
183
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
DEVLET MALLARININ
KAMU FİNANSMANI AÇISINDAN
DEĞERLENDİRİLMESİ
(Yeni Bir Model)
GENEL AÇIKLAMA
Devlet sahibi olduğu veya egemenliğinde bulundurduğu
mallardan değişik yöntemlerle yararlanmaktadır. Bu yöntemlerden bir
kısmı devlet mallarının mali işlevleri çerçevesinde devlete doğrudan
finansal destek sağlarken, bir kısmı da sözkonusu malların ekonomik ve
sosyal işlevleri çerçevesinde yapılması gereken bazı kamu
harcamalarının alternatif maliyetini oluşturduklarından dolaylı olarak
destek sağlarlar. Söz gelimi, bir Hazine arazisi satılarak veya kiraya
verilerek devlete doğrudan finansal destek sağlarken, sözkonusu Hazine
arazisi başka bir kuruma kamu hizmeti amacıyla tahsis edildiğinde, tahsis
yapılan kurumu arazi satınalma külfetinden kurtardığından devlete
dolaylı olarak mali destek sağlamış olur.
Devlet mallarının çeşitli yollarla yönetilerek devlete doğrudan
finansal destek sağlanması, devlet mallarının nemalandırılması olarak
nitelendirilmektedir (329). Ancak, devlet malları, ekonomik ve sosyal
işlevleri çerçevesinde, devlete dolaylı olarak da destek sağlarlar. Bu
noktadan hareket edildiğinde devlet mallarının değerlendirilmesi kavramı
önem taşımaktadır. Zira devlet malları, satılarak, kiraya verilerek, irtifak
hakkı tesis edilerek veya işletme hakkı devredilerek mali politikaların bir
(329)
Ersoy, a.g.m., s. 219.
184
aracı durumuna gelirken, bir kamu hizmetine tahsis edilerek veya
kamunun (herkesin) kullanımına terkedilerek sosyal veya ekonomik
politikaların aracı olabilirler. İşte, devlet mallarının mali amaçlarla
nemalandırılmasına, sosyal ve ekonomik amaçlarla da kamunun
kullanımına veya hizmetine sunulmasına devlet mallarının
değerlendirilmesi denir. O halde devlet mallarının değerlendirilmesi
kavramı, devlet mallarının nemalandırılması kavramından daha
kapsamlıdır. Bu eserde, devlet mallarının değerlendirilmesi kavramı esas
alınmıştır. Zira devlet mallarının sosyal ve ekonomik amaçlarla kullanımı
da devlete dolaylı olarak finanasal yararlar sağlamaktadırlar.
Gelinen bu noktada birer kamu kaynağı olan devlet mallarının
etkin kullanımı, bu açıdan önemli sayılmaktadır. Bu husus 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Taşınır ve Taşınmazlar”
başlıklı üçüncü kısmında yer alan 48.maddesinin son fıkrasında ifadesini
bulmuştur. Bu fıkraya göre, devlet mallarının edinilmesi yanında, kiraya
verilmesi, tahsisi, kullanımı ve elden çıkarılması, mevzuatında öngörülen
kurallar dahilinde hizmete uygun olarak verimlilik ve tutumluluk
ilkelerine göre yapılır.
Devlet malları öteden beri sürdürülen geleneksel değerlendirme
yöntemleri ile değerlendirilirken, gayrimenkul yatırım ortaklığı, yapişlet-devret modeli, işletme hakkı devri ve kat karşılığı arsa verilmesi gibi
alternatif finansman yöntemlerinin de uygulanmasını gerektirmektedir
(330)
.
Bu gereklilik, bir taraftan yukarıda belirtildiği gibi devlet
mallarının daha verimli ve etkin kullanımı olgusundan kaynaklanırken,
diğer taraftan günümüzde devletin sürekli artış gösteren finansman
ihtiyacından da kaynaklanmaktadır. Vergi yükünde OECD ortalamasını
da aşan bu noktada vergi dışı gelir olanaklarının yeterince kullanılmadığı
(330)
İlhami Söyler, “Türkiye’de Devlet Mallarının Hukuki Durumu ve Bütçe Gelirleri
Açısından Analizi”, İ.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Ödevi,
İstanbul, 1997, s. 17.
185
(331)
söylenmektedir. Bu bağlamda, özellikle dünyada benzeri görülmeyen
devlete ait taşınmaz malvarlığı ülkemiz için önemli bir potansiyel
oluşturmaktadır. Sözkonusu potansiyelin harekete geçirilmesi, ülkemizin
karşı karşıya kaldığı finansman darboğazının aşılmasında büyük bir
sıçrama taşı olacaktır.
Bu itibarla devlet mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleri
ayrıntılı bir analize tabii tutulurken önerilen alternatif değerlendirme
yöntemlerinin de ortaya konulması önem taşımaktadır.
(331)
Eser Karakaş, “Kamu Borçları ve Bir Komplo Teorisi”, Zaman Gazetesi, 2.6.2004.
186
I. DEVLET MALLARININ GELENEKSEL
DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ
Devlet malları, ülkemizde halen geleneksel olarak sürdürülen bir
takım değerlendirme yöntemleri ile değerlendirilmektedir.
Geleneksel değerlendirme yöntemleri, satış, kiraya verme, irtifak
hakkı tesisi, ecrimisil uygulaması, tahsis, (bedelsiz) devir ve terk
uygulamasından ibarettir. Bu uygulamalar, ülkemiz hukuk sistemindeki
yeri de dikkate alarak bilimsel ölçütlerle açıklanacaktır. Bu çerçevede
sözkonusu değerlendirme yöntemlerinden vazgeçilmesi gerekenlerle,
sürdürülmesi gerekli olanların hangi değişikliklerle sürdürülmesi
gerektiği de normatif bir bakışla nedenleri ile birlikte ortaya konulacaktır.
A. SATIŞ
1. Satış Kavramı
Satış, ülkemizde devlet mallarının geleneksel değerlendirme
yöntemlerinin en tipik örneklerinden birisidir.
Satış, mülkiyetin devri amacını güden bir değerlendirme yöntemi
olup, satıcının bir malvarlığı hakkını bir alıcıya geçirmeyi ve alıcının da
satıcıya kararlaştırılmış değerini para olarak ödemeyi borçlandığı bir
sözleşme olarak tanımlanabilir (332).
Devletin kamu malları, nitelikleri gereği satılamadıklarından, satış
devletin özel malları için sözkonusudur. Satış, devlet mallarının
değerlendirilmesi çerçevesinde en sık başvurulan bir yöntemdir.
İster taşınır mal olsun, isterse taşınmaz mal olsun devlet malları
açısından satışı şu şekilde tanımlamak olanaklıdır .
Satış öyle bir sözleşmedir ki, onunla satıcı durumunda bulunan
idarenin önceden saptadığı ve duyurduğu zaman, yer ve koşullarla
(332)
Cevdet Yavuz, Borçlar Hukuku, Beta Yayınları, No: 971/385, İstanbul, 2004, s.22.
187
belirlenen bir bedel üzerinden, yasal yöntemlere uyularak malı teslim ve
mülkiyeti geçirme borcu altına girmesidir (333).
2. Satış Türleri
Ülkemizde devlet mallarının satışını, sözkonusu malların türlerine
göre açıklamak gerekmektedir.
İşlevsel sınıflandırma temelinde devletin kamu malları satışa
konu olmadığından ancak devletin özel malları satılabilmektedir.
Devletin özel mallarının satışını bu eserin içeriği itibariyle
Hazine’nin, katma bütçeli kuruluşların ve bağımsız bütçeli kuruluşların
malları açısından ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.
a. Hazine Mallarının Satışı
Hazine mallarının satışını Hazine’nin taşınmaz malları ve
Hazine’nin taşınır malları açısından ayrı ayrı incelemek olanaklı
bulunmaktadır.
(1) Hazine Taşınmaz Mallarının Satışı
Hazine taşınmaz malları değişik amaçlarla satış konusu
yapılmaktadır. Bunlara geçmeden önce Hazine’nin satılamayacak
mallarını belirlemek gerekmektedir. Hazine’nin satılamayacak malları
150 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (334) ile belirlenmiş olup;
aşağıda sayılmıştır :
-Hazine malı olduğu bilinmekle beraber henüz tapuya tescil
edilmemiş taşınmaz mallar,
(333)
(334)
İlyas Arlı - Bekir Aydınlı, Satış İşlemleri, Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı, Milli
Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, No : 1992/2, Ankara, 1992, s. 3.
Maliye Bakanlığı, Yürürlükteki Milli Emlak Genel Tebliğleri ve Genelgeleri,
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2001, s. 130.
188
-Tahsisli taşınmaz mallar,
-Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlığı ile bunlara ait
korunma sınırları dahilindeki taşınmaz mallar,
-Orman sahaları içindeki taşınmaz mallar,
-Maliye Bakanlığı’nın veya diğer genel bütçeli kuruluşların
gelecekteki ihtiyaçları için gerekli taşınmaz mallar,
-Askeri yasak bölgeler kapsamında kalan yerler,
-Teferruğ yoluyla edinilip, edinme tarihinden itibaren bir yıl
geçmemiş olan mallar,
-Kamulaştırma amacında kullanılmadığı için boş kalan yerlerden,
Kamulaştırma Kanunu’na göre 5 yılı doldurmamış taşınmaz mallar,
-Üzerinde irtifak hakkı tesis edilmiş ve hak süresi dolmamış
bulunan mallar, Turizm alan ve merkezlerinde, imar planı ile Kültür ve
Turizm Bakanlığı’na tahsisi gereken taşınmaz mallar,
-Tabii afete maruz kalan yerlerde, afete maruz kişilere verilmek
üzere Bayındırlık ve İskan Bakanlığı emrine verilen veya tahsis edilen
taşınmaz mallar,
-Milli Parklar Kanunu’na göre, bu Kanun kapsamına alınıp,
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı emrine bırakılan taşınmaz mallar,
-Hazine’ye miras yoluyla intikal edip iştirak halindeki mülkiyet
durumu, müşterek mülkiyete dönüştürülmemiş taşınmaz mallar,
-Özel kanunlarla, kamu kurum ve kuruluşlarına devri veya tahsisi
gerekli taşınmaz mallar,
-İmar Kanunu uyarınca, yol, meydan, otopark, yeşil alan, park,
çocuk bahçesi gibi genel hizmetlere ayrılması nedeniyle belediyelere
terki gereken taşınmaz mallar.
Satışı yapılamayan devlet mallarının bu şekilde bir genel tebliğle
çok geniş tutulması bunların finansal potansiyelini azaltmaktadır. Zira,
Hazine’nin taşınmaz mal satışlarından elde ettiği gelir bu malların fiziki
hacmi ile orantılı değildir. Bu durumu aşağıdaki tablo’dan da görmek
olanaklıdır.
189
Tablo : 1
Taşınmaz Mal Satış Gelirleri
(YTL.)
Yıllar
Hedeflenen
satış Tutarı
Gerçekleşen
satış Tutarı
Gerçekleşme
oranı (%)
2000
790.001.000.-
106.573.000.-
13,5
2001
77.001.000.-
267.768.000.-
343,8
2002
250.002.000.-
169.382.000.-
67,8
2003
550.000.000.-
183.650.000.-
33,4
2004
503.386.000.-
161.106.000.-
32.0
Kaynak:Maliye Bakanlığı, Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Tabloya göre taşınmaz mal satış gelirleri bütçe hedeflerinin
gerisinde kalmaktadır. 2001 yılı bütçe hedefinin aşılmış olması, hedefin
çok düşük belirlenmesinden kaynaklanmıştır.
Hazine taşınmaz mal gelirlerinin düşük gerçekleşmesinin birçok
nedeni bulunmaktadır. Bu nedenlerden birisi, özellikle orman sınırları
dışına çıkarılan yerlerin, orman köylüsü dışına satılamamasıdır. 2003 yılı
sonuna kadar 473.000 hektarlık alan orman sınırları dışına çıkarılmıştır.
Bunlardan ancak 43.962 hektarlık kısmının kadastrosu yapılmış olup,
6701 hektarlık kısmı orman köylüsüne satılmıştır (335). Orman
Bakanlığınca geriye kalan 466.000 hektarlık orman sınırları alanı dışına
çıkarılan alanın orman köylüsü dışındaki kişilere satılması halinde 20-25
milyar Dolar gelir sağlanacağı tahmin edilmektedir (336). Önemli bir kısmı
işgal edilmiş bu yerlerin menfaat şebekeleri yerine, ülke ekonomisine
katkı yapacak şekilde satılarak değerlendirilmesi gerekmektedir.
(335)
(336)
Kemal Sevli, “6831 sayılı Orman Kanunu’nun 2/B maddesi Gereğince Orman
Sınırları Dışarısına Çıkarılan Taşınmazların Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış
Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002, s. 192.
Çevre ve Orman Bakanlığı, (Çevrimiçi), www. cevreorman.gov.tr, 30.12.2004.
190
Diğer taraftan ülkemizde askeri yasak bölgeler kapsamının da çok
geniş tutulması devlet mallarının satış yoluyla değerlendirilmesini, yani
bunların mali potansiyelini olumsuz yönde etkilemektedir. Askeri yasak
bölge kapsamına giren alanlardan, özellikle belediye sınırları içindeki ve
mücavir alanlardaki arsa ve arazilerin rantının yüksek olması nedeniyle,
bu alanların yeniden gözden geçirilmesinde yarar bulunmaktadır.
Hazine taşınmaz mallarının satış suretiyle değerlendirilmesi
noktasında beliren olumsuzluklardan birisi de tahsisli malların
satılamamasıdır.
Hazine taşınmaz mallarının yarısından fazlası kamu hizmetlerine
veya kamunun kullanımına tahsislidir (337). Bu durum sözkonusu malların
mali potansiyelini azaltmaktadır. Zira bunların tahsislerinin
kaldırılmadan satışı olanaksızdır.
Bu çerçevede 4916 sayılı Kanun’la değişik 4706 sayılı Hazine’ye
Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi Hakkında Kanun’un
2.maddesine göre Hazine’ye ait taşınmaz mallardan tahsisli olanların
ekonomiye kazandırılması amacıyla tahsislerinin kaldırılmasına, Maliye
Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nca da karar
verilebilmesinin ve bunların öncelikle satılacağının belirtilmesi önemli
sayılmalıdır.
Hazine taşınmaz malları mali amaçlı olarak satıldığı gibi
ekonomik ve sosyal amaçlı olarak da satılabilmektedir (338).
(337)
(338)
Ercan Öz, “Kamu Açıklarının Finansmanında Kamu Taşınmaz Mallarının Rolü”,
XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, s. 90.
Yaşar Kısa, “Devlet Malları ve Bu Malların Eldan Çıkarılma Yöntemlerinden
Satış”, TODAİE, Yayınlanmamış Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi, Ankara, 1996, s.
135.
191
(a) Mali Amaçlı Satışlar
Hazine taşınmaz mallarının mali amaçlı satışı, genel satış kanunu
olan Devlet İhale Kanunu yanında çıkarılan bir takım özel kanunlarla
yapılmaktadır.
(i) Devlet İhale Kanunu’na Göre Yapılan Satışlar
Devlet İhale Kanunu, devletin taşınmaz mallarının, mali amaçlı
olarak satışını düzenleyen genel bir kanundur. Hazine taşınmaz malları,
bu Kanun’un 74.maddesine göre çıkarılan Devlete Ait Taşınmaz Mal
Satış, Trampa, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye
Yönetmeliği (339) hükümlerine göre ihale suretiyle veya Kanun’un 71 ve
72. maddelerine göre kıymet takdiri suretiyle satılmaktadır.
Hazine taşınmaz mallarının ihale suretiyle satışında yukarıda
belirtilen yönetmeliğe göre kapalı teklif usulü veya açık teklif usulü
uygulanmaktadır. Pazarlık usulü ile taşınmaz mal satılamamaktadır.
Hazine taşınmaz malları Devlet İhale Kanunu’nun 71.maddesine
göre, bu Kanun’un kapsamına giren kurum ve kuruluşlara (genel bütçeli
kurumlar hariç) kıymet takdiri suretiyle de satılabilmektedir.
2886 sayılı Kanun’un 72.maddesi uyarınca kamu yararına çalışan
derneklere de kuruluş amaçlarına uygun olarak, amaç dışında
kullanılmamak ve satılmamak kaydıyla, kıymet takdiri suretiyle devletin
taşınmaz malları satılabilmektedir.
(ii) 4706 sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar
4706 sayılı Hazine’ye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi
Hakkında Kanun’a göre yapılan satışların amacı devlet mallarının daha
kısa sürede ekonomiye kazandırılması şeklinde özetlenmiş olsa bile asıl
amaç bütçe açıklarının finansmanıdır. Bu Kanun’la devletin taşınmaz
(339)
Bkz., R.G : 16.12.1984/18607.
192
malları ya ihale usulüyle ya da doğrudan satış yöntemiyle satış
yapılmaktadır. Bu Kanun gereğince yapılan satışlardan ilgili belediyeye
%30, varsa büyükşehir belediyesine %10 pay verilmektedir. Satış bedeli,
dörtte biri peşin kalanı iki yılda ve taksitle kanuni faizi ile birlikte de
ödenebilmektedir.
4916 sayılı Kanun’la bir takım değişikliklere uğrayan 4706 sayılı
Kanun, yatırım ortamının iyileştirilmesini, yabancı yatırımların teşvik
edilmesini, yerel yönetimlerin mali yapılarının güçlendirilmesini ve
kişilerin mülkiyet haklarının kullanılmasına ilişkin mağduriyetlerinin
giderilmesini (340) sağlamıştır. 5228 sayılı Kanun’la yapılan değişiklikle
de Vakıf Üniversiteleri ile Bakanlar Kurulu’nca vergi muafiyeti tanınan
vakıflara %50 indirimli satış olanağı getirilmiştir.
285 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (341) ile 4706 sayılı
Kanun’a göre yapılacak satışlar konusunda ayrıntılı açıklamalar
yapılmıştır.
(iii) Yabancı Gerçek ve Tüzel Kişilere Yapılan Satışlar
2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 35.maddesine göre, karşılıklı
olmak ve kanunlarla getirilmiş sınırlamalara uymak şartıyla (342)
Hazine’nin taşınmaz malları yabancı gerçek ve tüzel kişilere doğrudan
satılabilmektedir. Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü
kayıtlarına göre yabancılara 31.12.2004 tarihine kadar 15.540 metrekare
Hazine taşınmaz malı satılmıştır (*).
(340)
(341)
(342)
(*)
Kemal Unakıtan, “Kalkınmayı Teşvik Amacıyla Hazine’ye Ait Taşınmazların
Satışı”, Yaklaşım Dergisi, Sayı : 127, Temmuz-2003, s. 9.
Bkz., R.G : 26.11.2004/25652.
Gazi Kapan, Yabancıların Türkiye’de Taşınmaz Mal Edinmelerine İlişkin
İşlemler, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998,
s. 3.
2644 sayılı Kanun’un 35.maddesi, Anayasa Mahkemesinin 14.03.2005 tarih ve
E:2003/70, K: 2005/14 sayılı kararı ile iptal edilmiştir. (Karar için bkz. R.G:
26.04.2005/25797). Maddenin yeniden düzenlenmesi için hazırlık yapılmaktadır.
193
(iv) Kamulaştırma Kanunu’na Göre Yapılan Satışlar
2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 30.maddesine göre, kamu
tüzel kişilerinin sahip oldukları taşınmaz mallar, kaynaklar ve irtifak
hakları, diğer kamu tüzel kişilerince kamulaştırılamaz.
Taşınmaz mala ihtiyacı olan kamu tüzel kişisi, ödeyeceği bedeli
de belirterek mal sahibi kurum veya kuruluşa yazılı olarak başvurur. Mal
sahibi kurum veya kuruluş, söz konusu taşınmaz malın devrine razı
olmaz veya altmış gün içinde cevap vermezse anlaşmazlık, alıcı kurum
veya kuruluşun başvurusu üzerine Danıştay’ca iki ay içinde kesin karara
bağlanır.
Taraflar bedelde anlaşamadıkları takdirde alıcı kurum bedelin bu
Kanun’un 10.maddesinde yazılı usule göre mahkemece tespitini ister.
Mahkeme alıcı kurumun ödeyeceği bedeli ve bedelin mal sahibi kurum
adına yatırılması için bir banka belirler. Bu suretle taşınmaz mal
kamulaştırma yolu ile satın alınmış sayılır.
(v) Milli Eğitim Bakanlığı’na Tahsisli Malların Satışı
1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu’nun 51.maddesine göre,
Milli Eğitim Bakanlığı’na tahsisli Hazine Taşınmaz mallarının
tahsislerini kaldırmaya ve 5018 sayılı Kanun’a bağlı olmaksızın satmaya
Maliye Bakanı yetkilidir.
Bu suretle yapılan satış bedelleri bütçe ile ilişkilendirilerek okul
veya derslik yapımı ve onarımı ile ders araç ve gereç alımında
kullanılmak üzere özel gelir ve ödenek kaydedilir.
(vi) Milli Savunma Bakanlığı’na Tahsisli Malların Satışı
189 sayılı Milli Savunma Bakanlığı İskan İhtiyaçları İçin Sarfiyat
İcrası ve Bu Bakanlıkça Kullanılan Gayrimenkullerden Lüzumu
Kalmayanların Satılmasına Selahiyet Verilmesi Hakkında Kanun’un
1.maddesine göre 2.1.1961 tarihine kadar tahsisli veya tahsis yapılmamış
olarak işgal edilmek suretiyle kullanılan Hazine’ye ait taşınmaz
194
mallardan hizmet için lüzumu kalmayanların Milli Savunma Bakanlığı
ile mutabık kalınarak tahsislerini kaldırmaya ve 5018 sayılı Kanun’a
bağlı kalınmaksızın satmaya Maliye Bakanı yetkili kılınmıştır.
Hazine’nin taşınmaz mallarının mali amaçlı satışının genel satış
(ihale) kanunu olan Devlet İhale Kanunu yanında, çok sayıda özel
kanunla düzenlenmesi mevzuat ve yetki karmaşası nedeniyle bunların
finansal açıdan gereği gibi değerlendirilmesini önlemektedir.
Bu nedenle, Hazine taşınmaz mallarının satışı tümüyle Devlet
İhale Kanunu kapsamına alınmalıdır.
(b) Ekonomik Amaçlı Satışlar
Devletin taşınmaz malları aşağıda belirtilen hallerde ekonomik
amaçlı olarak satılmaktadır.
(i) 4070 Sayılı Kanuna Göre Yapılan Satışlar
4070 sayılı Hazine’ye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında
Kanun, tarım arazilerinin, bunları kullananlara, kiralayanlara,
hissedarlarına ve taşınmaz malın bulunduğu köy ve belde ile sosyoekonomik ilişkisini kesmemiş olanlara satışı amacıyla çıkarılmıştır. Bu
kanun her ne kadar bir satış kanunu olarak çıkarılmış olsa da “fiili
durumları tanıma” olarak değerlendirilmektedir (343).
Kanun’da tarım arazisi tanımlanmamış olmakla birlikte 268 sıra
numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nde şu şekilde tanımlanmıştır.
Üzerinde bitki ekimi, dikimi, bakımı ve yetiştirilmesi yapılabilen
veya imar-ihya (ıslah) yoluyla bu nitelikler kazandırılan ve özel
mülkiyete konu olabilen arazilerle bağ, bahçe, zeytinlik, fındıklık, çay
plantasyonu, sera gibi yerler ile meyve bahçelerine dönüştürülmüş
alanlara tarım arazisi denir.
(343)
Erdoğan Ergün, “Hazine’ye Ait Tarım Arazilerinin Satışı”, Maliye Dergisi, Sayı:
125, Mayıs-Ağustos, 1997, s. 46.
195
Bu Kanun’a göre devlete ait tarım arazilerinin satışı için dört
koşulun varlığı aranmaktadır.
Bu koşullar şunlardır :
-Araziler Kanun’un uygulama alanı içinde kalmalıdır.
-Taşınmaz mal “tarım arazisi” kapsama giren yerlerden olmalıdır.
Yetiştirme çiftlikleri ve su ürünleri üretim yerleri tarım arazisi tanımı
dışında kalmaktadır. Zira 4070 sayılı Kanun tarımsal faaliyetleri değil,
tarım arazilerini kapsamaktadır (344).
-Tapu kütüğündeki taşınmaz malın cinsi; tarla, bahçe, bağ,
zeytinlik, fıstıklık, meyvelik gibi tarımsal nitelik taşımalıdır.
-Taşınmaz mal halen tarımsal amaçlarla kullanılıyor olmalıdır.
Diğer taraftan bu Kanun’a göre satışta iki yöntem
uygulanmaktadır. Bu yöntemler doğrudan satış yöntemi ve ihale
yöntemidir.
Taşınmaz malın ihale yolu ile satışında, 4070 sayılı Kanun’da
belirtilen esas ve usuller uygulanmakta, hüküm bulunmayan hallerde ise
2886 sayılı Kanun uygulanmaktadır. 216 sıra numaralı Milli Emlak
Genel Tebliği (345) ile bu Kanun’un uygulanmayacağı il, ilçe ve köyler,
221 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (346) ile bu Kanun’un
uygulanmasında Milli Emlak Dairesi Başkanlıklarına verilen yetkiler,
268 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği ile de Kanun’un
uygulanmayacağı taşınmaz mallar belirlenmiştir.
(344)
(345)
(346)
M.Akif Umay-Erçin Ermiş, Hazine Taşınır ve Taşınmaz Mallarının Satış
İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998,
s. 29.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 306.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 316.
196
(ii) 4071 Sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar
3 Mart 1340 (1924) Tarihli ve 431 sayılı Kanun’la Hazine’ye
Kalan Taşınmaz Mallardan Bazılarının Zilyetlerine Devri Hakkında
Kanun’a göre Osmanlı İmparatorluğu’nda padişahlık yapmış kişilerin
Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde kalan tapuya kayıtlı tüm malları
devlete intikal etmiştir. Devlete intikal eden bu taşınmaz malların
padişahlar tarafından kendi adlarına tapu alınırken bir kısmının, özellikle
tarım arazilerinin kullananları vardı. Yani bu yerler boş değildi. İşte bu
yerlerden satılamayacak olan taşınmaz mallar dışındakilerin
kullanıcılarına satışı 4071 sayılı Kanun’la düzenlenmiştir.
4071 sayılı Kanun’a göre, taşınmaz mal satın alacak kişiler,
merkez ilçeler için Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğüne, diğer ilçeler
için Mal Müdürlüğü Milli Emlak servisine başvuracaklardır. Başvuru
üzerine taşınmaz malın 492 sayılı Harçlar Kanunu’na göre, kayıtlı değeri
(Emlak Vergisi Değeri) tespit edilerek bu bedele genel beyan dönemini
izleyen her yıl için toptan eşya fiyatları indeksindeki artışlar da eklenerek
bulunan değer üzerinden peşin veya taksitle (1/4’ü peşin kalanı 2 yıl
içinde temerrüt faizi uygulanarak) talep sahibi kişilere satılabilmektedir.
4071 sayılı Kanun’la ilgili olarak 206 sıra numaralı Milli Emlak
Genel Tebliği’nde ayrıntılı bilgiler verilmiştir (347).
(iii) 4072 Sayılı Kanun’a Göre Yapılan Satışlar
4072 sayılı Hazine Adına Tescil Edilen Miktar Fazlalıklarının
İlgililerine Devrine Dair Kanun’a göre,yürürlükten kaldırılan 2613 sayılı
Kadastro ve Tapu Tahrir Kanunu ile 766 sayılı Tapulama Kanunu’nun
uygulanmasında kişilerin senetsiz olarak zilyetlik yoluyla taşınmaz mal
edinmesinde yüzölçümü fazlalıkları ortaya çıkmıştır.
İşte söz konusu miktar fazlalıklarının ilgili kişilere satışı, 4072
sayılı Kanun’a göre doğrudan yapılabilmektedir.
(347)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 272.
197
4072 sayılı Kanun’un uygulama yetkisi, 205 sıra numaralı Milli
Emlak Genel Tebliği (348) ile Defterdarlıklara verilmiştir.
4072 sayılı Kanun’dan yararlanmak suretiyle taşınmaz mal satın
almak isteyenler Defterdarlıklara veya Malmüdürlüklerine başvurmak
zorundadırlar. Satış yönteminde 4071 sayılı Kanun’da öngörülen süreçler
uygulanır.
(iv) Devletçe İnşa Edilmiş Örnek Sanayi Sitelerinin Satışı
3385 sayılı Küçük Sanayi Bölgeleri İçinde Devletçe İnşa Edilmiş
Örnek Sanayi Sitesi İşyerlerinin Mülkiyetinin Devredilmesine Dair
Kanun’un 1.maddesine göre, küçük sanayi bölgeleri içinde Hazine’ye ait
arsa veya arazi üzerinde devletçe inşa edilen örnek sanayi siteleri
işyerlerinin mülkiyeti, talepleri halinde, bu yerleri en az 5 yıl süreyle
kiracı olarak öngörülen yatırımları gerçekleştiren veya üretimi yapmakta
olan sanayicilere, rayiç bedel üzerinden tercihli olarak devredilir (satış).
Satılan işyerinin arsası ile üzerindeki yapıların rayiç bedelleri,
Kamulaştırma Kanunu’na göre tespit edilir. Hak sahipleri satış bedelini
peşin ödeyebilecekleri gibi altı yıl içinde taksitle de ödeyebilirler.
Bu Kanun’un uygulama şekli ve benzeri hususlar Küçük Sanayi
Bölgeleri İçinde Devletçe İnşa Edilmiş Örnek Sanayi Sitesi İşyerlerinin
Mülkiyetlerinin Devredilmesi Hakkında 3385 sayılı Kanun Gereği
Yapılacak Uygulamalara Dair Yönetmelik (349) ile düzenlenmiştir.
(v) Organize Sanayi Bölgelerine Yapılan Satışlar
4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu’nun 7.maddesine
göre, organize sanayi bölgesi olarak ayrılan yerlerdeki Hazine arazileri,
492 sayılı Harçlar Kanunu’nun 63.maddesinde yer alan harca esas
(348)
(349)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s.262.
Bkz., R.G : 15.7.1988/19873.
198
değerleri üzerinden peşin veya taksitle ödenmek üzere pazarlıkla
Organize Sanayi Bölgelerine satılabilmektedir.
(vi) Ticaret, Sanayi ve Ziraat Oda ve Borsalarına Yapılan
Satışlar
748 sayılı Emval-i Milliye ve Metrûkeden veya Mazbut
Vakıflardan Bazı Müessesat ile Belediyelere Satılabilecek Arazi ve
Arsalar Hakkında Kanun’un 1. maddesine göre ticaret, sanayi ve ziraat
odaları ile borsalarına Hazine ve mazbut vakıflara ait arazi ve arsalardan
satış yapılması olanaklı bulunmaktadır.
Bu Kanun’a göre satılacak Hazine arazi ve arsalarının kıymet
takdiri bulunduğu il veya ilçenin idare kurulunca yapılmakta, satış işlemi
ise Maliye Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nun vereceği
kararla gerçekleştirilmektedir.
(vii) Ereğli Kömür İşletmeleri Genel Müdürlüğü’ne Yapılan
Satışlar
3867 sayılı Ereğli Kömür İşletmeleri Havzasındaki Ocakların
Devletçe İşletilmesi Hakkında Kanun’un 12.maddesine göre, söz konusu
işletmenin çalıştırılması için gerekli olan Hazine arazileri Maliye, Sanayi
ve Ticaret Bakanlıkları ile Ereğli Kömür İşletmeleri Genel Müdürlüğü
tarafından birer kişiden oluşturulacak komisyonca takdir edilen bedel
karşılığında söz konusu Genel Müdürlüğe satılır.
Hazine taşınmaz mallarının ekonomik amaçlı satışından daha
verimli bir şekilde yararlanabilmek için bunların satışının çok sayıda
kanun yerine Devlet İhale Kanunu kapsamına alınmak suretiyle
ülkemizin öncelikli sektörleri de dikkate alınarak;
-İstihdamı,
-Üretimi,
-İhracatı ve
199
-Hizmetler sektöründe kaliteyi artırıcı yatırımlar için tercihli satış
olanakları getirilmelidir.
(c) Sosyal Amaçlı Satışlar
Hazine taşınmaz malları mali ve ekonomik amaçlı olarak
satılabildiği gibi sosyal amaçlı olarak da satılabilmektedir.
Hazine taşınmaz mallarının sosyal amaçlı olarak satışına yönelik
düzenlemeler aşağıda özetlenmiştir.
(i) Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’na Yapılan Satışlar
1164 sayılı Arsa Üretimi ve Değerlendirilmesi Hakkında
Kanun’un 7.maddesine göre, arsaların aşırı fiyat artışlarını önlemek
amacıyla, tanzim alış ve satışları yapmak üzere, gerekli görülen arazi ve
arsalardan Hazine’ye ait olanlar Hazine tarafından ve evvel Hazine’den
intikal etmiş olup, belediyelerce herhangi bir hizmete tahsis edilmemiş
bulunan arazi ve arsalar da belediyelerce, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığı tarafından müştereken takdir edilecek
kıymetleri üzerinden Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’na satılır.
Bunlardan kamu hizmetleri için gerekli olmayanlar, Hazine’ce
talep edildiğinde, satış fiyatına bu arsalara Toplu Konut İdaresi
tarafından yapılan ilave masraflar eklenerek Maliye Bakanlığı’na veya
ilgili belediyeye geri verilir.
(ii) Afete Uğrayanlara Yapılan Satışlar
7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak
Tedbirlere ve Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 40.maddesine göre,
deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ ve benzeri
afetlere maruz kalanlara borçlanma senedi karşılığında arsa veya inşa
edilmiş bina verilir. Borçlandırma bedelleri ise Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı’nca belirlenmektedir.
200
(iii) Afet Bölgelerinde Dağıtım Sonucu Artan Malların Satışı
7269 sayılı Kanun’un 31.maddesine göre, dağıtılan arsa ve
binalardan arta kalanlar, öncelik sırasına göre;
-Afetlerden zarar gören veya görmesi muhtemel olanlara, 20 ila
30 yılda eşit taksitlerle,
-Kamu kurum ve kuruluşlarına, 2 yıl vade ile,
-Belediyelere, il özel idarelerine ve köy tüzel kişilerine, %25
peşin, %20 faiz ve 5 yıl vade ile Valilikçe tespit ve Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı’nca onaylanacak rayiç bedel üzerinden satılabilir.
(iv) Tarım Reformu Amacıyla Yapılan Satışlar
3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair
Tarım Reformu Kanunu’nun 3.maddesine göre Bakanlar Kurulu’nca
uygulama alanı ilan edilen bölgelerde, uygulayıcı kuruluş sıfatıyla
Toprak ve Tarım Reformu Genel Müdürlüğü tarafından oluşturulacak üç
kişilik komisyonun takdir edeceği rayiç bedel üzerinden topraksız veya
az topraklı çiftçilere 10 yıl vadeli ve 10 eşit taksitle ödenmek üzere
faizsiz arazi satılabilmektedir. Bu şekilde satılan arazi, mazeretsiz üç yıl
süreyle işletilmezse, borç ve kredi taksitleri aralıksız üç yıl ödenmezse
veya gerçeğe aykırı belgelerle mal sahibi olduğu anlaşılırsa, rayiç bedeli
ile geri alınmaktadır.
(v) Orman Köylülerine Yerleşim Yeri İçin Yapılan Satışlar
6831 sayılı Orman Kanunu’nun 2.maddesinin (b) bendine göre
orman sınırları dışarısına çıkarılan yerler, 2924 sayılı Orman
Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi Hakkında Kanun’un
2.maddesinin (d) bendine göre, orman içi köyler halkının naklen
yerleştirilmesinde kullanılmaktadır. Orman içi köyler halkının terkettiği
arazinin rayiç değerine eş değerde orman sınırları dışına çıkarılan
yerlerden arazi verilir.
201
Naklen yerleştirilen orman içi köy halkına taşınmaz malları
karşılığından fazla verilen yerler rayiç bedeli üzerinden peşin veya 20 yıl
içinde eşit taksitlerle faizsiz olarak satılmaktadır.
Diğer taraftan 2924 sayılı Kanun’un 2.maddesinin (d) bendi
kapsamına giren köy yapılarının toplu olarak bulunduğu yerleşim
sahaları, orman sınırları dışına çıkarıldığı tarihteki fiili durumlarına göre
ifraz edilerek üzerinde yapısı bulunan hak sahibi kişilere, rayiç bedeli
peşin veya 5 yıllık süre içinde ve yıllık eşit taksitle ödenmek üzere, Çevre
ve Orman Bakanlığı’nca satılmaktadır. Bu şekilde hak sahibi olabilmek
için o yerdeki köy nüfusuna kayıtlı olunması, 31.12.1981 tarihinden
sonra sürekli o yerde oturulması ve orada ikinci bir ev veya ahır sahibi
olunmaması gerekmektedir.
Hak sahipliği tanımına girmeyen kişilerce işgal edilen yerler, aynı
köydeki başka bir hak sahibine üzerindeki yapısı ile birlikte tespit
edilecek rayiç bedel üzerinden ve yapının bedeli peşin olarak satılarak
yapı bedeli sahibine defaten iade olunur.
(vi) Orman İçi Köylülerine Yapılan Tarım Arazisi Satışları
2924 sayılı Kanun’un 2.maddesinin (c) bendine göre tarla, bahçe,
meyvelik, zeytinlik ve fıstıklık gibi tarım alanı olarak belirlenen yerler,
Kanun’un 11.maddesine göre orman sınırları dışına çıkarıldıkları fiili
durumlarına göre ifraz edilerek, bu yerleri kullanan kişilere, rayiç
bedelleri üzerinden peşin veya 10 yıllık süre içinde eşit taksitle Çevre ve
Orman Bakanlığı’nca satılır. Satılacak yerler sulu arazide 40, kuru
arazide 100 dönümü geçemez.
Taksitle yapılan ödemelerde T.C. Ziraat Bankası’nın tarımsal
kredilere uyguladığı yıllık faiz oranı uygulanmaktadır.
Devletin taşınmaz mallarının satışının çok sayıda kanun yerine
“sosyal amaçlı satışlar” bağlamında Devlet İhale Kanunu kapsamına
alınması gerekmektedir. Böylece bürokrasiden kaynaklanan zaman, emek
ve kapital israfları ortadan kalkabilecek veya azalacaktır.
202
Hazine taşınmaz mallarının gerek mali amaçlı, gerekse ekonomik
ve sosyal amaçlı olarak satışının daha etkin ve verimli olabilmesi için bir
takım önlemlere gereksinme duyulmaktadır.
Başta Hazine taşınmaz malları olmak üzere, devletin tüm
taşınmaz mallarının gerektiği gibi değerlendirilmesi için, sözkonusu
malların, kadastro, değerleme (bedel tespiti), envanter, bakım, koruma ve
denetim sorunlarının çözülmesi gerektiğine, ikinci kısmın ilgili
bölümlerinde ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Bunlar dışında Hazine
taşınmaz mallarının satışına özgü birtakım özel sorunların da giderilmesi
için bazı önlemlerin alınmasına gerek duyulmaktadır.
Bu önlemleri şu şekilde özetlemek olanaklıdır :
-Hazine taşınmaz mallarının satışı için plan ve program
hazırlanmalıdır.
Hazırlanacak plan ve programlar, satışı yapılacak taşınmaz
malların öncelik sırasına göre türlerinin belirlenmesine yönelik olmalıdır.
Bu çerçevede Hazine arazileri, lojmanlar, sosyal tesisler ve diğer
taşınmaz malların hangi önceliğe göre, kimlere, ne şekilde satılacağının
veya elden çıkarılacağının belirlenmesi önem taşımaktadır. Aksi halde
hiçbir planlama ilkesine bağlı kalınmadan günü kurtarmaya yönelik
satışlardan beklenen sonuç alınmaz. Hükümetlerin özellikle bütçe
açıklarının finansmanı için, hazırlık yapmadan Hazine arazilerinin veya
diğer taşınmaz malların satışını tasarlamaları bu anlayışın bir ürünüdür.
Aceleye getirilmiş satışlara genel bir talep gelmemektedir. Bu türlü
satışlara ancak Hazine arazilerini halen kullanmakta olan çiftçi ve turizm
işletmecileri gibi kiracı ve kullanıcılar ilgi göstermektedir.
Devletin taşınmaz mallarının satışı planlanırken kırsal alandaki
Hazine arazileri ile kentsel alandaki Hazine arazi ve arsalarının ayrı ayrı
düşünülmesi gerekir. Kırsal alandaki Hazine arazilerinden öncelikle
hisseli olanlar satılmalıdır. Bunu kırsal alanda olup, tarımsal amaçlarla
kişilerin gerek yasal yollarla (kiralama, irtifak hakkı tesisi gibi) gerekse
işgal edilerek kullanılan arazi ve benzeri taşınmaz mallar izlemelidir.
Kentsel alanlardaki taşınmaz mallardan belediye sınırları içindekiler ihale
203
suretiyle finansal amaçlı satılmalı, bunlardan işgalli olanlar belediyelerle
işbirliği yapılarak (350) gerçekleştirilecek imar planları dahilinde
satılmalıdır. Bu yolla bir taraftan işgalli Hazine arazileri imar
düzenlemesi ile birlikte düşünülerek üzerindeki yapı ile birlikte ele
alınırken diğer taraftan çarpık yapılaşmaya zemin hazırlayacak satışa
karşı önlem alınmış olmaktadır. Bunun sonucu hem yapılaşma planlı
olur, hem de Hazine arazileri devlete daha fazla gelir sağlar (351). Aksi
halde tüm toplumun yararına kullanılması gereken devletin taşınmaz
mallarının rantı aceleye getirilmiş “imar afları” veya “gecekondu afları”
ile haksız kazanç olarak kaçak yapı sahiplerine ve işgalcilere
dönmektedir (352). Kentsel alanlardaki Hazine arazilerinden belediye
mücavir alanlarında bulunanların ise kısa sürede imar planları
yaptırılmalıdır. İmar planları kapsamında bulunmakla birlikte yakın
gelecekte plan kapsamına alınacak taşınmaz malların bu haliyle satışının
finansal açıdan doğru olmayacağı ifade edilmektedir (353). Özellikle il ve
ilçe merkezlerinde bulunan Hazine taşınmaz mallarının kentleşmeyi
sağlıklı şekilde yapabilecek projelere konu edilmesi durumunda satış
değeri artacaktır (354).
Kentsel alanda olsun, kırsal alanda olsun orman sınırları dışına
çıkarılmış yerlerin de satışı önem kazanmaktadır. Çevre ve Orman
Bakanlığı’nın verilerine göre orman vasfını yitirmiş araziler üzerindeki
(350)
(351)
(352)
(353)
(354)
Mehmet Akdemir, Gecekondu Islah Projeleri Uygulamaları ve Hazine Taşınmaz
Malları ile İlişkileri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Ankara, 1998, s. 72.
Nazmi Kal, “Kamu Arazilerinin Satışı”, Cumhuriyet Gazetesi, 3.5.2001.
Feral Eke, “Gecekondu Affedilmeli mi?” Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile
Belediyeler Dergisi, Sayı: 33, Ankara, 1999, s.4.
Taner Turan, “Hazinenin Özel Mülkiyetinde Bulunan Taşınmaz Malların
Ekonomiye Kazandırılma Yöntemlerinden Satışın Değerlendirilmesi”, Sayıştay
Dergisi, Sayı : 40, Ocak-Mart, 2001, s. 59.
İbrahim Kara, “Devlet Malvarlığı Gelirleri İçerisinde Yer Alan Taşınmaz Mal
Satış ve Yönetim Gelirlerinin 1989-1999 Yılları Arasında Gelişimi ve Hükümet
Politikaları ile Bu Gelirler Arasındaki Bağlantının İncelenmesi”, Yayınlanmamış
Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002, s. 188.
204
kaçak yapıların sayısı ülkemizde yaklaşık olarak 400.000 civarındadır.
Bunların altyapıları devletçe sağlanmıştır. Orman sınırları dışına
çıkarılan yerler devlet ormanı ise Hazine adına, özel orman ise sahipleri
adına tescil edilmektedir (355).
Bina ve benzeri tesislerden lojman ve sosyal tesislerin durumu
biraz farklıdır. Lojmanlardan askeri bölgelerde, bölge müdürlüklerinde
ve üniversite kampüsü içindekilerle hizmet tahsisli lojmanların dışında
kalanlar, ya sosyal amaçlı olarak evi olmayan düşük gelirli kişilere kiraya
verilmek üzere belediyelere taksitle satılmak veya yurt binası, kimsesiz
ve yaşlılar evi olarak kullanılmak üzere Beden Terbiyesi Genel
Müdürlüğü’ne veya Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu’na
tahsis edilmelidir. Türkiye’de her 6-7 kamu görevlisinden birine lojman
düşmektedir. Mevcut uygulama bir sosyal dengesizlik unsuru haline
dönüşmüştür. Maliye Bakanlığı verilerine göre genel bütçeli kurumlarla
katma bütçeli kuruluşların 30.6.2004 tarihi itibariyle lojman sayısı
232.484, sosyal tesis sayısı ise 2688’dir (356). Diğer kamu kuruluşlarını da
hesaba katarsak devletin 275.000 civarında lojmanı, 3000 civarında
sosyal tesisi bulunmaktadır. Bunların zaman zaman satışı gündeme
getirilmektedir. Ne varki lojmanlardan yaklaşık 175.000 adedi hizmet
alanı içindedir. Yani satışı olanaksızdır (357). Ancak yapılacak bir yasal
düzenleme ile lojmanlarla hizmet bina ve alanları arasındaki fiziki ve
teknik bağlar ayrılabilir (358). Bu sorun çözülemezse ancak 100.000
lojman satılabilir (359). Almanya, Fransa, İtalya, İspanya gibi ülkelerde
merkezi yönetimin lojman uygulaması bulunmamakta, Yunanistan da ise
(355)
(356)
(357)
(358)
(359)
Tufan Büyükuzun, “Milli Emlak Yönetiminin Ormanların Tabi Olduğu Hukuksal
Düzen İle İlişkisi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir, 2002, s.172.
Maliye Bakanlığı, 2005 Yılı Bütçe Gerekçesi, Ankara, Ekim-2004, s. 270-271.
İlyas Arlı, “Kamu Konutları Raporu”, Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, Sayı:
313, Şubat, 2000, s. 54.
Ş. Ramiz Savaş, “Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı Teftiş Kurulu, Kamu Kesiminin
Lojman ve Kamp Politikası Raporu”, Sayı: 11, Ankara, 1993.
(359) Kemal Sağ, “İzmir Defterdarlığı, Kamu Kesiminin Sahip Olduğu Lojman,
Sosyal Tesis, Arsa ve Arazi Satışları Hakkında Rapor” Sayı: 96/1, Ankara, 1996.
205
memurlara 25 yıl vadeli konut kredisi verilmektedir (360). Gelişmiş
ülkelerde olmayan, personel arasında ayrıcalık yaratan (361) lojman
uygulamasının gözden geçirilmesinde yarar bulunmaktadır. Oransal
olarak mevcut kamu personelinin ancak %15’inin yararlandığı (362) bu
uygulamanın sosyal devlet analyışına hizmet ettiği de söylenemez.
Sosyal tesislerin de satışı uzun süredir gündemde olmasına rağmen, bu
konuda başarı sağlanamamıştır.
Maliye Bakanlığı genel ve katma bütçeli kurum ve kuruluşlara
tahsis edilen sosyal tesislerden 66 adedini 2003 yılında satışa çıkarmasına
rağmen sadece 9’unu satabilmiştir (363). Sosyal tesislerin bu eserle
önerilen alternatif yöntemlerle değerlendirilmesi olanaklıdır. Bu açıdan
planlama, sadece satışlarla kalmayıp, tüm devlet mallarının yönetim
geliştirme sürecini de içermelidir. Bu süreç, ekonomik gelişmenin
teşvikini, şehir alanlarının canlılığını, fiziksel görüntüyü geliştirmeyi ve
kamusal programlar için fon toplamayı hedeflemektedir (364).
-Hazine taşınmaz mallarının satış mevzuatı sadeleştirilmelidir.
Devlet malları çok sayıda kanuna göre satılmaktadır. Böyle bir
mevzuat karmaşası içinde beklenen sonuçlar alınamamaktadır. Mevcut
mevzuat karmaşası uzun bürokratik formaliteler yanında, uyuşmazlıklara
(360)
(361)
(362)
(363)
(364)
Kenan Işık, “Kamu Harcamalarında Tasarruf İlkesi Açısından Kamu Konutları”,
G.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 1997,
s. 75-77.
Songül Öz, “Kamu Konutlarının Yönetimine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2001, s. 151.
Emine Dündar - Şinasi Yurdakul, “Konut Kirası, Lojman ve Lojman Tazminatı
Üçgeninde Kamu Personeli”, Maliye Dergisi, Sayı: 126, Eylül-Aralık, 1997, s.
112.
Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü 2003 Yılı İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2003.
David E. Dovall,”The Public Real Estate Development Process”, Journal Of The
American Planning Association, Autumn, 1990, s. 504.
206
da neden olmaktadır. Zira hukuksal temelleri sağlıklı atılamamış satış
kanunlarının Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi, satış hedeflerini
altüst etmektedir. Bu nedenle sayıları elliyi bulan satış kanunlarının
kaldırılarak devletin tüm mallarının (kamu malları hariç) satışı Devlet
İhale Kanunu kapsamına alınmalıdır. Bu satışlar arasında ekonomik ve
sosyal amaç taşıyanlar, tercihli satış çerçevesinde, bu Kanun’a konulacak
“özel hükümler”le yürütülmelidir.
(2) Hazine Taşınır Mallarının Satışı
Hazine taşınır malları esas itibariyle mali amaçlı olarak
satılmaktadır. Zira, bu malların satışının devlet açısından veya bireyler
açısından ekonomik ve sosyal işlevleri son derece sınırlıdır.
Taşınmaz mallarda mülkiyetin devri, tapuya tescil ile olurken,
taşınır mallarda mülkiyetin devri zilyetlikle olmaktadır.
Taşınmaz mallarda olduğu gibi taşınır mallar da ya Devlet İhale
Kanunu’na göre ya da özel kanun veya düzenlemelere göre satılmaktadır.
(a) Devlet İhale Kanunu’na Göre Yapılan Satışlar
(i) İhale Usullerine Göre Yapılan Satışlar
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre Hazine’ye ait taşınır
mallar esas itibariyle bu Kanun’da yazılı ihale usullerine göre satılır. Bu
usuller, pazarlık usulü, açık teklif usulü ve kapalı teklif usulüdür.
(ii) Bedel Takdiri Suretiyle Yapılan Satışlar
2886 sayılı Kanun’un 71.maddesine göre, genel bütçeli kurumlar
dışında kalmakla birlikte bu Kanun’un kapsamında bulunan katma
bütçeli kuruluşlara, il özel idarelerine ve belediyelere, bedel takdiri
suretiyle taşınır mal satılabilir.
2886 sayılı Kanun’un 71.maddesinin nasıl uygulanacağı, her yıl
yayınlanan Devlet İhaleleri Genelgeleri ile düzenlenmektedir.
207
Genel bütçeli kurumlara ise taşınır mal, 5018 sayılı Kanun’un
45.maddesine göre ihtiyaç fazlası olduğu takdirde bedelsiz verilmektedir.
Ayniyat Yönetmeliği’nin 8.maddesinin (4) numaralı fıkrasına
göre, terkin, satış ve devir işlemlerinde her yıl Maliye Bakanlığı’nca
(Muhasebat Genel Müdürlüğü) belirlenen tutara (365) kadar ikinci derece
ita amirleri, bu tutarı aşanlarda ise ilgili Bakan yetkili bulunmaktadır.
(b) Taşıt Satışları (366)
Genel bütçeli kurumların kullanımında bulunan taşıtlar, ekonomik
ömürlerini doldurmaları veya işletme ve bakım masrafları yüksek
bulunmaları nedeniyle iktisap şekli de dikkate alınmak suretiyle
satılmaktadır. Maliye Bakanlığı’nın 140 sıra numaralı Milli Emlak Genel
Tebliği (367) ile iktisap şekline göre taşıtların satış durumları aşağıda
açıklanan şekilde düzenlenmiş bulunmaktadır.
(i) Satınalma veya Bağış Yoluyla Sağlanan Yerli Taşıtların
Satışı
Genel Bütçeli kurumların bütçelerine konulan ödeneklerle satın
alınan veya bağış yoluyla temin edilen taşıtlar 237 sayılı Taşıt Kanunu
hükümlerine göre satılmaktadır. Bunun için ya hizmet konusunun ortadan
kalkması ya da ekonomik ömrünü tamamlamış olması gerekir. Bu
taşıtların ekonomik ömrünü doldurmaları hali, ilgili kurumun teklifi
üzerine, Karayolları veya Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nden bir
makine uzmanı ve kurumun yetkili personeli ile trafik teşkilatından bir
uzmandan teşekkül edecek komisyonca düzenlenecek “Taşıt Muayene ve
(365)
(366)
(367)
2005 yılı için bu tutar 2.500.-YTL.’dır. (Bkz.,Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün 3/2
Sıra Numaralı Genel Tebliği, R.G :13.2.2005/25726.
Daha geniş bilgi için bkz., Gülen Ünsal, Kamu Taşıtları Mevzuatı (1889-1994)
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, No: 1994/9,
Ankara, 1994.
Maliye Bakanlığı a.g.e., s. 116.
208
Kontrol Raporu” ile belirlenir. Bu rapor kurumun bağlı olduğu
Bakanlığın onayına sunulur. Söz konusu taşıtlar 2886 sayılı Kanun’a
göre açık teklif veya kapalı teklif usulü ile satılır. Hizmet konusunun
kalmaması halinde taşıtlar gereği yapılmak üzere Devlet Malzeme
Ofisi’ne devredilir.
İki defa satışa çıkarıldığı halde satışı yapılamayan taşıtlar
20.3.1971 gün ve 7/2156 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı (368) uyarınca,
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nca altı ayda bir belirlenen bedel üzerinden
hurda olarak Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu’na satılmaktadır.
Trafik şube ve bürolarında Hazine adına kayıtlı taşıtların
Karayolları Trafik Yönetmeliği (369) nin 70.maddesi gereğince, alıcı adına
tescili, hurda olarak satılmışsa satıştan önce kayıtlarının terkini
gerekmektedir.
(ii) Gümrüksüz Edinilen Yabancı Taşıtların Satışı
4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 164.maddesine göre gümrük
vergisi ödenmediği için gümrüğe terkedilen eşyalar arasında taşıtlar da
bulunmaktadır. Bunun yanında Gümrük Kanunu’nun 167.maddesinin (7)
numaralı bendinin verdiği yetkiye dayanılarak kamu kurum ve
kuruluşlarınca gümrük vergisinden muaf olarak Bakanlar Kurulu’nun
13.1.2000 gün ve 2000/53 sayılı kararı ile yürürlüğe konulan Muafiyet
Kararnamesi (370) hükümlerinden yararlanılarak ithal edilen taşıt araçları
da bulunmaktadır.
Gerçek kişilerce gümrüğe terkedilen eşya Tasfiye Tüzüğü
gereğince, kamu kurum ve kuruluşlarınca Gümrük Vergisi ödenmeksizin
ithal edilen taşıtlar ise yabancı menşeli taşıt kapsamına girdiklerinden
(368)
(369)
(370)
Bkz., R.G : 6.4.1971/13801.
Bkz., R.G : 18.7.1997/23053.
Bkz., R.G : 5.2.2000/23955.
209
bütçe kanunları, Başbakanlık (Tasarruf) Genelgeleri veya diğer
düzenlemeler gereğince satılarak tasfiye edilmektedir.
Taşıt araçları Tasfiye Tüzüğü’nün 15.maddesine göre ya açık
artırma usulü ile ya da kapalı teklif usulü ile satılmaktadır. Bu satışlar
TASİŞ Genel Müdürlüğü’nce gerçekleştirilmektedir.
(iii) Müsadere Edilen Taşıtların Satışı
Mahkemelerce müsaderesine (zoralımına) karar verilip Hazine’ye
intikal eden taşıtların satışında ise 140 sıra numaralı Milli Emlak Genel
Tebliğine göre şu yol izlenmektedir.
-Taşıt için “Taşıt Muayene ve Kontrol Raporu” düzenlenecektir.
-Taşıt, kullanılabilecek durumda ise Maliye Bakanlığı’nın veya
diğer genel bütçeli kurumların kullanımına verilecektir.
-Taşıt kullanılmayacak durumda ise 2886 sayılı Kanun’a göre
satılacaktır.
Diğer taraftan müsadere edilen taşıtlar arasında ticari taşıt
niteliğinde olanlar da bulunmaktadır. Bunların plakaları bazı illerde
yüksek bedelle satılmaktadır. 229 sıra numaralı Milli Emlak Genel
Tebliği (371) ne göre gerekli araştırmalar yapılarak alım-satım bedeli
yüksek olan “ticari plakalı araçların” değer tespiti yapıldıktan sonra 2886
sayılı Kanun’a göre satılması gerekmektedir.
(c) Türk Silahlı Kuvvetlerine Ait Taşınır Malların Satışı
3212 sayılı Silahlı Kuvvetler İhtiyaç Fazlası Mal ve Hizmetlerinin
Satış, Hibe, Devir ve Elden Çıkarılması, Diğer Devletler Adına Yurtdışı
ve Yurtiçi Alımların Yapılması ve Eğitim Görecek Yabancı Personel
Hakkında Kanun ile 23.9.1986 tarih ve 86/11035 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı eki Silahlı Kuvvetler İhtiyaç Fazlası Mal ve Hizmetlerinin Satış,
(371)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 322.
210
Hibe, Devir ve Elden Çıkarılması, Diğer Devletler Adına Yurtdışı ve
Yurtiçi Alımları Yapılması ve Eğitim Görecek Yabancı Personel
Hakkında Kanun Hükümlerinin Uygulanmasına Dair Esaslar (372)
uyarınca Türk Silahlı Kuvvetleri (Jandarma Komutanlığı ve Sahil
Güvenlik Komutanlığı dahil) tarafından çeşitli yollarla temin edilen
ihtiyaç fazlası bulunan, hurdaya ayrılan veya kadro dışında bırakılan
taşınır malların satış yetkisi Milli Savunma Bakanlığı veya İçişleri
Bakanlığı’na (Jandarma Genel Komutanlığı için) verilmiştir.
Konu ile ilgili olarak yayınlanan 139 sıra numaralı Milli Emlak
Genel Tebliği (373) ne göre, taşınmaz mal üzerinde olmakla beraber ondan
ayrılarak taşınır mal durumuna gelen bina enkazı, ağaç gibi taşınır
malların da aynı usul dahilinde Milli Savunma veya İçişleri
Bakanlığı’nca satılması gerekmektedir.
(d) Hizmet Dışı Kalmış Harp Gemilerinin Satışı
269 sayılı Tahsil Edildikleri Gayelerde Kullanılmalarına İmkan
veya Lüzum Kalmayan Harp Sefinelerinin Satılmasına Yetki Verilmesi
Hakkında Kanun’un 1.maddesine göre, savaş özelliğini kaybedip,
herhangi bir kuruma verilmesine imkan kalmayan harp gemilerini
satmaya Milli Savunma Bakanlığı’nın talebi üzerine Maliye Bakanlığı
yetkili kılınmıştır. Ancak, 5018 sayılı Kanun’un 46.maddesine göre,
değeri her yıl merkezi yönetim bütçe kanunu ile belirlenen parasal sınır
üzerinde kalan harp gemileri Bakanlar Kurulu kararıyla satılacaktır.
Alınan Bakanlar Kurulu kararı satış yetkisini Milli Savunma
Bakanlığı’na vermektedir.
(372)
(373)
Bkz., R.G : 20.10.1986/19257.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 114.
211
(e) Emniyet Genel Müdürlüğü’ne Ait Taşınır Malların Satışı
4645 sayılı Emniyet Genel Müdürlüğü’ne Ait Araç, Gereç, Mal
ve Malzemenin Satış, Hibe, HEK, Hurda Durum ve İşlemleri ile Hizmet
Satışına Dair Kanun’un 1.maddesine göre, Emniyet Genel
Müdürlüğü’nce üretilen, satın alınan veya çeşitli yollarla temin edilen
ihtiyaç fazlası veya standart dışı kalan silah, mühimmat, araç ve
gereçlerin satış, devir ve benzeri bir şekilde elden çıkarılması
mümkündür.
Kanun’un 4.maddesinde, söz konusu malzemelerin satış ve
devirlerinin 2886 sayılı Kanun’a tabi olmadığı vurgulandıktan sonra,
ayrıntılı hususların çıkarılacak bir yönetmelikle düzenleneceği
öngörülmüştür.
Bu çerçevede Bakanlar Kurulu’nun 17.7.2002 tarih ve 2002/4532
sayılı Kararı ile Emniyet Genel Müdürlüğü’ne Ait Araç, Gereç, Mal ve
Malzemelerin Satış, Hibe, HEK ve Hurda Durum ve İşlemleri ile Hizmet
Satışına Dair Yönetmelik (374) yürürlüğe konulmuştur.
Yönetmeliğe göre, hizmet veya standart dışı kalan eşyalar teknik
komisyonlarca, bunların satış veya devredilmeye esas bedelleri değer
tespit komisyonlarınca, satışları ise açık artırma usulü ile ihale
komisyonlarınca yapılmaktadır. İhale komisyonu kararları İçişleri Bakanı
tarafından onaylandığı takdirde geçerli bulunmaktadır.
(f) Denizdeki Batık Gemi ve Eşyanın Satışı
618 sayılı Limanlar Kanunu’nun 7.maddesine göre, limanlar
dahilinde seyir ve seferin selametine engel olabilecek suret ve vaziyette
batan gemiler ve eşyasını liman başkanları tarafından belirlenecek kısa
bir süre zarfında çıkarmaya bunların sahip, kaptan ve acentaları
mecburdurlar. Sahip, kaptan ve acentelar tarafından çıkarılmayan gemi
ve eşyasını liman yönetimleri çıkarmaya veya imha etmeye yetkilidirler.
(374)
Bkz., R.G : 22.8.2002/24854.
212
Liman yönetimlerince imha edilmeyerek çıkarılan enkaz ve eşyayı
çıkarma giderlerini ödeyerek almak üzere sahipleri gazete ilanı suretiyle
çağrılır. İlandan itibaren onbeş gün içinde gelmezlerse enkaz veya eşya
liman yönetimlerinin talebi üzerine malmemurlarınca satılarak bedeli
Hazine’ye gelir yazılır. Satış bedeli çıkarma giderlerinden fazla olursa
farkı, başvuruları halinde Hazine’ce hak sahiplerine ödenmektedir.
Batık gemilerin çıkarılması ile ilgili olarak yayınlanan 158 sıra
numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nde (375) liman yönetimlerince satışı
talep edilen enkaz ve eşyanın satışının yerel malmemurlarınca 2886 sayılı
Kanun’un ilgili hükümlerine göre yapılarak bedellerinin, batık
sahiplerinin 618 sayılı Kanun’un 7.maddesindeki hakları saklı kalmak
kaydıyla Hazine’ye irat kaydedileceği belirtilmiştir.
(g) Müsadere Edilen Diğer Malzemenin Satışı
Taşıt araçları dışında kalıp, gerek mahkemelerce gerekse yetkili
organlarca müsadere edilen taşınır mallar, mahiyetleri gereği ya kamu
kurum ve kuruluşlarına devredilerek kamu hizmetlerinde kullanılır ya
satılarak ya da imha edilerek tasfiye edilir. Türk hukuk sisteminde
değişik alanlarda müsadere söz konusudur. Bunları aşağıdaki şekilde
sıralayabiliriz :
-6831 sayılı Orman Kanunu’na göre, orman suçlarında müsadere
(madde: 84),
-3516 sayılı Ölçüler ve Ayarlar Kanunu’na göre ölçü ve tartı
aletlerinde müsadere (madde: 16),
-3213 sayılı Maden Kanunu’na göre, maden cevher ve
malzemelerinde müsadere (madde: 12),
-4926 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu’na göre müsadere
(madde: 9,23).
(375)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 171.
213
(h) Maden Hurdalarının Satışı
3284 sayılı Bazı Maden Hurdalarının Dışarı Çıkartılmasının
Yasak Edilmesi ve Satın Alınması Hakkında Kanun’un 1.maddesine
göre, demir, bakır, kurşun, kalay, tutya, aliminyum, antimuran ve nikel
hurdaları ile bunların hurda halindeki halitaları ve kullanılamayacak bir
hale gelmiş bütün hareketli vasıtaları Bakanlar Kurulu’nun 20.3.1971
gün ve 7/2156 sayılı kararına göre, Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu
tarafından 6 ayda bir piyasa etütlerine dayanılarak yapacağı fiyat
tespitleri üzerinden Sanayi ve Ticaret Bakanlığı'nın onayı ile bu kuruluşa
devredilir.
Konu ile ilgili olarak 44,54 ve 212 sıra numaralı Milli Emlak
Genel Tebliğlerinde (376) hükümler bulunmakta olup, maden hurdalarının
cins, nitelik ve miktarları belirtilerek Makine ve Kimya Endüstrisi
Kurumu’na satın alıp almayacağı sorulmakta, satın alınmayan veya
bildirimden itibaren 5 ay içinde teslim alınmayan maden hurdaları
Defterdarlık veya Malmüdürlüklerince 2886 sayılı Kanun hükümlerine
göre ihale suretiyle satılmaktadır.
(i) Enkaz Satışı
Hazine’ye ait taşınmaz mallar üzerinde bulunan bina ve benzeri
tesisler normal kullanımdan dolayı veya olağanüstü durumlar nedeniyle
kullanılamaz hale geldiklerinde, bunların enkazı 2886 sayılı Kanun
hükümlerine göre taşınır mal satışı çerçevesinde tasfiye edilir. Ancak
enkaz satışlarından önce satışa konu taşınır malların 2863 sayılı Kültür
ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 30.maddesine göre
korunması gerekli taşınır kültür varlığı olup olmadığının Müze
Müdürlüklerinden sorulması gerekmektedir. Enkazlar içinde eski eser
olduğuna karar verilenlerden sivil nitelikli olanlar Ayniyat
Yönetmeliğine göre Kültür ve Turizm Bakanlığı’na ait müzelere, askeri
(376)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 56,58,302.
214
nitelikli olanlar askeri müzelere devredilir. Bunlar dışında kalanlar
satılarak tasfiye edilir.
Devletin taşınır mallarının satışından temin edilen gelirlerin de
düşük olduğunu söylemek gerekir. Bunu aşağıdaki tablo’dan da görmek
olanaklıdır.
Tablo : 2
Taşınır Mal Satış Gelirleri
(YTL.)
Yıllar
Hedeflenen
satış
Gerçekleşen
satış
Gerçekleşme
oranı %
2000
61.550.000.-
89.308.000.-
145,1
2001
114.670.000.-
123.407.000.-
107,6
2002
184.800.000.-
199.934.000.-
108,2
2003
260.000.000.-
322.223.000.-
123,9
2004
387.200.000.-
606.141.000.-
156.5
Kaynak : Maliye Bakanlığı, Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Her ne kadar, taşınır mal satışları hedeflerin üzerinde
gerçekleşmiş olsa bile, hedeflenen gelir tahminleri sözkonusu malların
potansiyeli ile orantılı değildir.
Devletin taşınır mal satışından yeterli gelir elde edilememesinin
bir takım nedenleri bulunmaktadır. Söz gelimi devletin taşınır mallarının
güvenilir bir envanteri yoktur. Bunların rayiç değerleri bilinememektedir.
Satışa ilişkin çok sayıda yasal düzenleme vardır. Ayrıca, bunların
depolanma, özenli bir şekilde kullanılma, zamanında satışa sürülme gibi
sorunları vardır.
Bunlara ilaveten taşınır malların kamu kurum ve kuruluşları
arasında devrinde de sorunlar yaşanmaktadır. Depolarında ihtiyaç fazlası
215
taşınır mal bulunduruan kurum ve kuruluşlar bunları ihtiyaç sahibi kurum
ve kuruluşlara devretmek istememektedirler.
Taşınır malların satışına ilişkin yukarıda özetlenen sorunların
giderilebilmesi bakımından;
-Bu malların satış mevzuatının sadeleştirilmesi ve satışa yetkili
kurum ve kuruluş sayısının azaltılması,
-Bu malların sağlıklı bir envanterinin yapılarak değerleri de
belirtilerek mal kesin hesabının çıkarılması.,
-İhtiyaç fazlası malların belirlenerek, bunların ihtiyaç sahibi
kurum ve kuruluşlara devrinin yapılması,
-Devredilmeyen ihtiyaç fazlası malların satılarak tasfiye edilmesi,
-Kurumlarca kullanılmakta olanların özenli kullanımı için gerekli
önlemlerin alınması
Önerilebilir.
b. Katma Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı
Katma bütçeli kuruluşlar da genel bütçeli kurumlar gibi 2886
sayılı Devlet İhale Kanunu’na tabi bulunmaktadırlar. Bu kuruluşlar da
gerek taşınmaz mallarını gerekse taşınır mallarını bu Kanun’da belirtilen
ihale usullerinden birine göre satabilirler. Bu usuller, kapalı teklif usulü,
açık teklif usulü ve pazarlık usulüdür.
Katma bütçeli kuruluşlar diledikleri takdirde kendilerine ait
hizmet dışı kaldığından kullanılmayan ve ihtiyaç fazlası olan iş makinesi,
makine ve teçhizat, demirbaş, araç, gereç ve benzeri taşınır malzemeleri
belediyelere, il özel idarelerine tarımsal kalkınma kooperatiflerine,
sulama kooperatiflerine, sulama birliklerine ve diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına karşılıklı anlaşma suretiyle satmaya, satış bedellerini
taksitlendirmeye 4916 sayılı Çeşitli Kanunlarda ve Maliye Bakanlığı’nın
Teşkilat ve Görevleri Hakkında K.H.K’de Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un 37.maddesine göre yetkili bulunmaktadırlar.
216
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşlara Ait Malların Satışı
Bağımsız bütçeli kuruluşların herbirinin ayrı tüzel kişiliği olması
nedeniyle, bu kuruluşlar kendi adlarına taşınır mal yanında taşınmaz
mallar da edinmektedirler.
Bağımsız bütçeli kuruluşlar edindikleri taşınır ve taşınmaz
malları, çeşitli nedenlerle satabilirler. Ancak bağımsız bütçeli kuruluşlar
için müşterek bir ihale veya satış mevzuatı ve yöntemi bulunmamakta,
her bağımsız bütçeli kuruluşun kuruluş veya görev kanunlarında veya bu
kanunların verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan ihale yönetmeliklerindeki usul ve esaslar dahilinde satış işlemleri gerçekleştirilmektedir.
Önemli ölçüde taşınmaz malvarlığına sahip, Emekli Sandığı
Genel Müdürlüğü (377), Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı (378) ile
Hazine’den aldığı taşınmaz malları parselleyerek satışa yetkili olan Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı (379) gibi bağımsız bütçeli kuruluşların ihale
yönetmelikleri yanında ayrıca taşınmaz mallar satış yönetmelikleri
bulunmaktadır. Bu kuruluşların ihale yönetmeliklerinde ise taşınır
mallara ilişkin satış işleri yanında, tüm taşınır ve taşınmaz malların satın
alma, kira ve trampa gibi diğer işlemleri düzenlenmektedir.
Bağımsız bütçeli kuruluşlar da katma bütçeli kuruluşlar gibi,
taşınır mallarını 4916 sayılı Kanun’un 37.maddesine göre, yerel yönetim
kuruluşlarına, kooperatif ve birliklere karşılıklı anlaşmak suretiyle
ihalesiz satalabilmektedirler.
(377)
(378)
(379)
Bkz., R.G : 20.10.2001/24559.
Bkz., R.G : 21.10.1997/23128.
Bkz., R.G : 11.9.2004/25580.
217
B. KİRAYA VERME
1. Kiraya Verme Kavramı ve Türleri
a. Kiraya Verme Kavramı
Kira sözleşmesi, iki taraflı, ivazlı ve kullandırma amacı güden
sözleşmelerden olup, bir malın kullanılmak veya ürünlerinden
yararlanılmak üzere bedeli karşılığında başkasına bırakılmasını ifade eder
(380)
.
Kira sözleşmesi genel olarak 818 sayılı Borçlar Kanunu ile 6570
sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun’la düzenlenmiştir.
Kira kavramı, hem kiraya verme kavramını, hem de kiralama
kavramını içermektedir. Konumuz devlet mallarının değerlendirilmesine
(nemalandırılmasına) yönelik bulunduğundan bu eserde kiraya verme
kavramı açıklanacaktır.
Borçlar Kanunu’na göre, kiraya verme, bir kimse tarafından bir
malın bedeli karşılığında belli bir süre için başka bir kimsenin kullanım
ve yararlanmasına bırakılmasını ifade eder.
Devlet malları açısından kiraya verme kavramını aşağıdaki
şekilde tanımlamak olanaklıdır.
Devletin mülkiyetinde veya egemenliğinde bulunan bir malın,
bedeli karşılığında, yetkili organların kararı ile belli bir süre için bir
başkasının kullanım veya yararlanmasına bırakılmasıdır.
b. Kiraya Verme Türleri
Kira sözleşmesinin iki türü bulunmaktadır. Bunlar, adi kira ve
hasılat kirasıdır.
(380)
Ana Britannica, Cilt : 13, s. 348.
218
Adi kira sözleşmesinde kiracının kiraladığı şey (mal) üzerinde
sadece kullanma hakkı bulunmaktadır. Kira konusu, taşınır olsun,
taşınmaz olsun kesinlikle görünür (maddi) bir maldır (381).
Hasılat kirasında ise kiracıya, kiraladığı malı kullanma hakkı
yanında onun semerelerinden (ürünlerinden) yararlanma hakkı da
tanınmıştır. Bu itibarla hasılat kirasının konusu sadece “hasılat getiren,
semere (ürün) veren mallar” ve “haklar” olabilir (382). Adi kirada
sözleşmenin devri olanaklı iken, hasılat kirasında olanaklı değildir (383).
Böylece kural olarak semere vermeyen malların kirası adi kira,
semere veren malların kirası ise hasılat kirası şeklinde ortaya
çıkmaktadır.
Diğer taraftan, süt, yün ve gübre gibi ürün veren evcil hayvanların
kiraya verilmesinde de aksine bir hüküm yoksa hasılat kirası hükümleri
uygulanacaktır (384). Semere vermeyen bir hayvanın kiraya verilmesinde
ise adi kira hükümleri uygulanmaktadır.
2. Devlet Mallarının Kiraya Verilmesi
Devlet malları, Borçlar Kanunu ve Gayrimenkul Kiraları
Hakkında Kanun’un genel hükümleri yanında, Devlet İhale Kanunu,
Kamu Konutları Kanunu ve bazı yönetmeliklerle belirlenen özel
hükümler çerçevesinde kiraya verilmektedir.
Satıştan farklı olarak hem devletin kamu malları, hem de özel
malları kiraya verilebilmektedir. Bunların önünde yasal bir engel
bulunmamaktadır. Bununla birlikte Maliye Bakanlığı 186 sıra numaralı
(381)
(382)
(383)
(384)
Turgut Akıntürk, Bankacılar İçin Borçlar Hukuku Bilgisi, Türkiye İş Bankası
Yayını, No: 102/15, Ankara, 1982, s. 258.
Akıntürk, a.g.e., s. 259.
Mahmut Doğa, Kira İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
Yayını, Ankara, 1998, s. 6.
Yavuz, a.g.e., s.199.
219
Milli Emlak Genel Tebliği (385) ile idari bir önlem olarak aşağıda
belirlenen malların kiraya verilmesini durdurmuştur.
-Kamu hizmetlerine tahsisli taşınmaz mallar (bunlar içindeki
büfe, kantin, çay ocağı ve benzeri yerler kiraya verilebilir),
-Kamu hizmetleri için gerekli olan taşınmaz mallar,
-Kıyı tanımına giren yerler. Ancak Kıyı Kanunu’nun
Uygulanmasına Dair Yönetmelik (386) in 13.maddesinde sayılan yerler
kiraya verilebilir.
-2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
kapsamında kalan yerler. Ancak Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca izin
verilen yerler kiraya verilebilir.
-3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair
Tarım Reformu Kanunu uyarınca Tarım Reformu Genel Müdürlüğü’nce
uygulama alanı ilan edilen yerler.
-2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri
Kanunu’na göre birinci derecede askeri bölge ilan edilen yerler.
-6570 sayılı Kanun gereğince kiraya verilmesi yasaklanan dini
ibadet yerleri (cami, kilise, havra, türbe ve benzerleri),
-7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak
Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’a göre afet bölgesi ilan
edilen yerler,
-6831 sayılı Orman Kanunu’na göre orman sayılan yerler. Ancak
orman içindeki kaynak suları, su ürünleri üretim yerleri ile taş, kum ve
çakıl ocakları kiraya verilebilir.
Devlet mallarının kiraya verilmesini, devletin kamu malları ile
Hazine malları, katma bütçeli kuruluşların malları ve bağımsız bütçeli
kuruluşların malları açısından ayrı ayrı ele almak gerekmektedir.
(385)
(386)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 220.
Bkz., R.G: 38.1990/20594.
220
a. Kamu Malları ile Hazine Mallarının Kiraya Verilmesi
Devletin kamu malları ile genel bütçeli kurumlara izafeten Hazine
tüzel kişiliği adına kayıtlı malların kiraya verilmesi genel olarak Devlet
İhale Kanunu ve bu Kanun’a göre çıkarılan Devlete Ait Taşınmaz Mal
Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis,
Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği hükümlerine göre yürütülmektedir.
Sözkonusu mallar istisnai olarak diğer bazı kanun ve yönetmeliklere de
göre kiraya verilebilmektedir.
(1) Devlet İhale Kanunu’na Göre Kiraya Verme
Devletin kamu malları ile Hazine malları Devlet İhale Kanunu ve
yukarıda değinilen yönetmeliğe göre, kiraya verilmektedir.
(a) İhale Usulleri
Devlet mallarının 2886 sayılı Kanun’a göre kiraya verilmesinde
aşağıda özetlenen ihale usulleri uygulanır.
(i) Pazarlık Usulü
Kullanışlarının özelliği, idareye yararlı olması veya ivediliği
nedeniyle kapalı ve açık teklif usulleri ile ihalesi uygun görülmeyen,
aşağıda sayılan Hazine malları ile Devletin kamu malları pazarlık usulü
ile kiraya verilir.
Tarıma elverişli arazilerin az topraklı çiftçilere kiraya verilmesi,
Büfe, kantin, çay ocağı gibi yerlerin okullarda Milli Eğitim
Vakfına, diğer yerlerde özel kişi ve kuruluşlara kiraya verilmesi,
Turizm yatırımı yapılacak
Bakanlığı’nca kiraya verilmesi,
yerlerin
Kültür
ve
Turizm
Geçici iş ve hizmetler için kullanılacak taşınmaz malların
gezginci tiyatro, cambazhane, sirk ve seyyar açık hava sineması gibi
amaçlarla kiraya verilmesi,
221
Tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz malların bakım, onarım,
restorasyon hizmetleri karşılığında kiraya verilmesi,
Kurumların müştereken veya iştirak halinde sahibi bulundukları
taşınmaz mallardaki paylarının paydaşlara kiraya verilmesi,
Ağaçlandırma amacıyla taşınmaz malların kiraya verilmesi ve
267 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (387) uyarınca su ürünü
üretim yerlerinin kiraya verilmesi.
(ii) Açık Teklif Usulü
Pazarlık usulü ile kiraya verilecek olan yerler dışında kalan
yerlerden tahmin edilen bedeli 2886 sayılı Kanun’un 45.maddesinde
öngörülen parasal sınırı (*) geçmeyen kiraya verme işlemleri açık teklif
usulü ile yapılır.
(iii) Kapalı Teklif Usulü
Tahmin edilen bedeli 2886 sayılı Kanun’un 45.maddesinde
öngörülen parasal sınırı geçen yerlerin kiraya verilmesi kapalı teklif
usulü ile yapılır.
Diğer taraftan, 2886 sayılı Kanun’un 36.maddesi uyarınca,
ihalelerde kapalı teklif usulünün esas olması nedeniyle, istenildiği
takdirde pazarlık ve açık teklif usulleri ile kiraya verilebilecek yerler de
kapalı teklif usulü ile kiraya verilebilir.
Diğer taraftan devletin kamu malları ile Hazine malları Devlet
İhale Kanunu’nun 71.maddesine göre, katma bütçeli kuruluşlara,
belediyelere, il özel idarelerine ve bunlara bağlı döner sermayeli
kuruluşlara bedel takdiri suretiyle kiraya verilebilmektedir. Sözkonusu
(387)
(*)
Bkz., R.G : 20.8.2003/25205.
2005 yılı için bu tutar 600.000.- YTL.’dır.
222
mallar genel bütçeli kuruluşlara kiraya verilmez. Çünkü bunlara tahsis
yapılmaktadır (388).
(b) Kiraya Vermeye Yetkililer
Hazine malları ile devletin kamu mallarının kiraya verilmesine
esas itibariyle Valilikler (Defterdarlıklar) yetkili bulunmaktadır. Ancak
aşağıda belirtilen hallerde kiraya vermeden önce, Maliye Bakanlığı’ndan
(Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nden) izin almak gerekmektedir.
-2886 sayılı Kanun’un 64.maddesi gereğince taşınmaz malların üç
yıldan fazla süreyle kiraya verilmesi,
-2886 sayılı Kanun’un 76.maddesi uyarınca yayınlanan 186 sıra
numaralı. Milli Emlak Tebliğine göre, her yıl Bütçe Kanunu ile il
merkezlerine verilen yetki tutarının (*) beşte birini aşan taşınmaz malların
kiraya verilmesi,
-Kira süresi bir yıldan fazla olan geçici iş ve hizmetler için
kullanılacak taşınmaz malların kiraya verilmesi,
-Kıyı Kanunu’nun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin
13.maddesinde sayılan yerler (*) ile taş, kum, çakıl ocakları ve imar
planındaki kullanış amacı dışında bir hizmet için kiralanacak taşınmaz
malların kiraya verilmesi.
Ancak belirtmek gerekir ki, izin işlemleri Valilikler
(Defterdarlıklar) tarafından gerçekleştirilmiş olsa bile, ihale bedeli 2886
(388)
(*)
(*)
İlyas Arlı-Bekir Aydınlı, Kira ve Ecrimisil İşlemleri, Maliye (ve Gümrük)
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, No: 92/3, Ankara, 1992, s. 15.
2005 yılı için bu tutarlar, Ankara, İzmir ve İstanbul il merkezlerinde 125.000.YTL., büyükşehir belediyesi olan il merkezlerinde 65.000.- YTL., diğer il
merkezlerinde 45.000.-YTL., ilçelerde 35.000.-YTL’dır.
Sözkonusu yönetmeliğe göre, kıyıda iskele, liman, barınak, çekek yeri, tuzla, dalyan, tersane, yat limanı, gölgelik, soyunma kabini ve 6 metrekareye kadar benzeri
yapılar yapılabilmektedir.
223
sayılı Kanun’un 76.maddesinde belirtilen parasal sınırı aşması halinde
ihalenin Maliye Bakanlığı’nca tasdik edilmesi gerekmektedir.
(c) Kiraya Verme Süresi
Borçlar Kanunu’na göre kira sözleşmeleri süreye bağlı değildir
. Bununla birlikte 2886 sayılı Kanun’un 64.maddesine göre Hazine
malları ile devletin kamu mallarının kira süresi 10 yıldan fazla olamaz.
Ancak;
(389)
-Turistik tesis kurulacak yerlerin ve turistik tesislerin,
-Enerji üretim tesisleri ile iletim ve dağıtım tesis ve şebekelerinin
ihtiyacı olan arazilerin,
-Ağaçlandırma amacıyla, 201 sıra numaralı Milli Emlak Genel
Tebliğine (390) göre kiraya verilecek yerlerin,
-Kiracı tarafından kurulacak ve tesisat yapılacak su ürünleri
üretim yerlerinin,
On yıldan fazla süreyle kiraya verilmesi olanaklıdır.
(d) Kira Sözleşmesinin Sona Erme Halleri
2886 sayılı Kanun’a göre sözleşmenin sona ermesini gerektiren
haller şunlardır (391):
-Sözleşmenin imzalanmasından
hükümlerine uymaması,
-İdareden
devredilmesi,
izinsiz
olarak
sonra
sözleşmenin
kiracının
başka
bir
sözleşme
kiracıya
-Kiracının ölümü, iflası, ağır hastalığı, tutukluluğu veya
mahkumiyeti,
-Sözleşmede öngörülen sürenin dolması.
(389)
(390)
(391)
Kardeş, Hazine malları, s. 145.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 248.
Doğa, a.g.e., s. 22.
224
(2) Diğer Kanunlara Göre Kiraya Verme
Devletin kamu malları ile Hazine malları istisnai olarak diğer
kanunlara göre kiraya verilmektedir. Söz gelimi lojmanlar kamu
personeline rayiç bedellerinin altında, herhangi bir kiraya verme yöntemi
uygulanmaksızın her yıl yayınlanan Milli Emlak Genel Tebliğleri ile
belirlenen kira bedelleri karşılığında Kamu Konutları Kanunu ve bu
Kanuna göre çıkarılan Kanunu Konutları Yönetmeliğine göre kiraya
verilmektedir.
Tarihi ve bedii değeri olan Hazine taşınmaz malları, Kültür ve
Turizm Bakanlığı’nın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı’nca çıkarılan,
Tarihi ve Bedii Değeri olan Taşınmaz Malların Kiraya Verilmesi
Hakkında Yönetmelik (392) hükümlerine göre kıymet tekdiri yoluyla
kiraya verilmektedir.
Ayrıca çeşitli kanunlarla Devlet İhale Kanunu kapsamında
olmadığı belirtilen işler de (kiraya verme işleri dahil) ilgili mevzuatına
göre kiraya verilmektedir. Söz gelimi 2937 sayılı Devlet İstihbarat
Hizmetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Kanunu’nun 22. Maddesine göre
bu kurum, Devlet İhale Kanunu kapsamı dışında tutulmuştur.
Devletin kamu malları ile Hazine mallarının kiraya verilmesinden
ve irtifak hakkı tesis edilmesinden elde edilen gelirlerin yetersiz
olduğunu belirtmek gerekir. Bu durumu aşağıdaki tablo’dan da görmek
olanaklıdır.
(392)
Bkz., R.G : 16.12.1984/18607.
225
Tablo : 3
Taşınmaz Mallar
Kira Gelirleri (*)
(YTL.)
Yıllar
Hedeflenen
Kira Geliri
Gerçekleşen Kira
Geliri
Gerçekleşme
Oranı (%)
2000
71.000.000.-
65.639.000.-
92.4
2001
91.800.000.-
100.654.000.-
109.6
2002
130.000.000.-
171.910.000.-
132.2
2003
290.000.000.-
272.881.000.-
94.0
2004
325.000.000.-
308.236.000.-
94.8
Kaynak : Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Devlet mallarının kiraya verilmesinden ve irtifak hakkı tesisinden
elde edilen gelirler, hedeflenen gelire yaklaşmış olsa bile bunların da
yetersiz olduğunu belirtmek gerekir. Devletin tüm malları satılamadığı
halde, kiraya verilebilmektedir. Devlet mallarının kiraya verilmek
suretiyle değerlendirilmesi bu açıdan mali amaçlara daha uygundur.
Ancak, ülkemizde bütçe açıkları gibi kısa vadeli finansman ihtiyaçlarının
karşılanmasında, satış yöntemi tercih edilmektedir. Böylece devlet
mallarının gelecekteki gelirleri kapitalize edilmektedir. Ancak, bir defalık
finansman ihtiyacı için gelecekteki potansiyel gelirlerden mahrum
olunmaktadır.
Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi
çerçevesinde sürdürülmesi gerektiği düşünülen kiraya verme yönteminin
(*)
Devlet mallarının kira gelirleri, bütçe gelirleri cetvellerine “taşınmaz mal idare
geliri” olarak yansıtıldığından, bu gelir kalemine irtifak hakkı tesis bedelleri de
dahildir.
226
beklenen amaçlara hizmet edebilmesi için bir takım önlemlerin alınması
gerekmektedir. Devlet mallarının satış yöntemiyle değerlendirilmesi
çerçevesinde değinilen, kadastro, değerleme, izleme, bakım, koruma ve
denetim problemlerinin giderilmesi, mevzuatın sadeleştirilmesi ve
örgütsel dağınıklığa çözüm bulunması kiraya verme işlemlerinde de
geçerli bulunmaktadır. Bu sorunlar dışında kiraya verme yöntemine
ilişkin eleştirilerle alınması gerekli önlemler özetle aşağıda belirtilmiştir.
-Kiraya verme süresi uyumlaştırılmalıdır. Devlet İhale
Kanunu’na göre, kiraya verme süresi kural olarak 10 yılla
sınırlandırılmıştır.
Ancak bu süre su ürünü üretim yerlerinin kiraya verilmesinde 5
yıl olarak öngörülmüştür. Ne var ki kiracı tarafından kurulacak ve
yapılacak su ürünü üretim yerlerinde süre 15 yıla kadar
uzatılabilmektedir.
Diğer taraftan turistik tesis kurulacak yerlerde bu süre 10 yılı
aşabilecektir.
Bağımsız bütçeli kuruluşlarda süre, bu kuruluşların takdirine
bırakılmıştır.
Devlet mallarının kiraya verilmesindeki süre tüm kamu ve
kuruluşları itibariyle uyumlaştırılmalı, 15 yılla sınırlandırılmalıdır. Zira
kira süresinin çok kısa tutulması kiracıları irtifak hakkı tesisine
yöneltmektedir. Bu durumun idare açısından iki önemli sakıncası
bulunmaktadır.
Birincisi, irtifak hakkı tesis bedelleri daha düşük belirlendiğinden
devletin zararı sözkonusudur.
İkincisi, irtifak hakkı tesisi malın aynına (kendisine) yönelik
bulunduğundan malın boşaltılması için tahliye davası açılması
gerekmektedir. Oysa kiraya vermede, kira süresi sonunda malın
boşaltılması sözleşme gereğidir. Devletin önemli taşınmaz malları
arasında bulunan stadyum ve spor salonlarının irtifak hakkı tesis
227
bedellerinin spor klüplerince ödenmeyip, sürüncemede bırakılması bu
uygulamanın açık bir örneğidir. Haziran-2003 ayı sonu itibariyle başta üç
büyük spor klübü olmak üzere, spor klüplerinin devlete yaklaşık 6 trilyon
TL. stad kullanım bedeli (irtifak hakkı tesis bedeli) borcu bulunmaktadır
(393)
.
-Kira bedelleri rayiçlere uygun belirlenmelidir. Devlet
mallarının kiraya verilmesinde ortaya çıkan olumsuzluklardan birisi de
ihale (kiraya verme) bedellerinin çok düşük tutulmasıdır. Öyleki bir
yıldan uzun süreli kiraya verme ihalelerinde ileriki yıllarda da kira
bedelinin sabit tutulması bile sözkonusudur. Söz gelimi bağımsız bütçeli
bir kuruluş olan Atatürk Orman Çiftliği’ne ait arazi ve arsalar, Türkiye
Jokey Kulübü’ne, ASKİ Sosyal Tesis İşletmelerine, Ankaragücü ve
Gençlerbirliği Spor Kulüplerine, Ankara Atlıspor Kulübüne ve Ankara
Öğretmenevine çok düşük bedellerle kiraya verilmiştir (394). Bu arazilerin
sabit kira bedeli yerine gelir paylaşımına dayalı hasılat kirası yöntemiyle
değerlendirilmesi daha uygun olacaktır. Nitekim Maliye Bakanlığı da bu
noktadan hareketle, mülkiyeti Hazine’ye ait olup, Diyanet İşleri
Başkanlığı’na tahsisli bulunan cami, mescit ve bunların müştemilatını
kamu yararına kullandırılmak ve baz istasyonu gibi ticari amaçla
kullanılmak üzere Tokyo Camii Vakfı’na, sözkonusu Vakfın elde edeceği
brüt gelirin %3’ü tutarındaki kira bedeli üzerinden kiraya vermiştir (395)
Gelir getirebilecek tüm devlet mallarının hasılat kirası türünden kiraya
verilmesi (bunların gelirlerinin yeminli mali müşavirlerce tasdiki
kaydıyla) sağlanmalıdır. Diğer taraftan uzun süreli adi kiralamalarda
yıllar itibariyle kira bedelinin düşmesini önlemek için kira sözleşmelerine
gerekli hükümlerin konulması sağlanmalıdır.
(393)
(394)
(395)
E. Ali Yavuz, “Transfere Para Var, Stad Kirasına Yok”, Zaman Gazetesi,
11.7.2003.
Saner, a.g.e., s. 26.
Bkz., Maliye Bakanlığı ile Diyanet İşleri Başkanlığı arasında imzalanan 1536
sayılı protokol, Ankara, 1.10.2001.
228
-Devletin taşınır malları da kiraya verilmelidir. Devletin
taşınmaz malları yanında, önemli ölçüde taşınır malları da
bulunmaktadır. Bunlar arasında, taşıt araçları, iş makineleri ve benzeri
taşınır mallar yer almaktadır. Bunların çalışılmayan mevsim ve
dönemlerde kiraya verilmesi de sağlanmalıdır. Bu şekilde bir taraftan atıl
kapasitenin doldurulması temin edilmektedir. Diğer taraftan devlete gelir
temini yoluyla kamu finansmanına katkıları sözkonusu olacaktır.
b. Katma Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya Verilmesi
Katma bütçeli kuruluşlar, taşınır ve taşınmaz mallarını kural
olarak 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre ihale suretiyle
kiraya verirler.
Bu kuruluşların kiraya verme işlerinde, Devlete Ait Taşınmaz
Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis,
Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği uygulanmaz.
Bu kuruluşlar istisnai olarak kendilerine ait kamu konutu
niteliğindeki lojmanları, Kamu Konutları Kanunu ve Kamu Konutları
Yönetmeliğine göre, Milli Emlak Genel Tebliği ile belirlenen kira
bedelleri üzerinden kendi personeline ihalesiz kiraya verilebilmektedir.
Keza, katma bütçeli kuruluşlar 4916 sayılı Kanun’un
37.maddesine göre dilerlerse, hizmet dışı kaldığından kullanılmayan veya
ihtiyaç fazlası olan iş makinesi, makine ve teçhizat, demirbaş, araç, gereç
ve malzemeleri belediyelere, il özel idarelerine, tarımsal kalkınma
kooperatiflerine, sulama kooperatiflerine, sulama birliklerine ve diğer
kamu kurum ve kuruluşlarına karşılıklı anlaşma suretiyle kiraya vermeye
ve kira bedellerini taksitlendirmeye yetkili kılınmışlardır.
229
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Mallarının Kiraya Verilmesi
Herbirinin ayrı tüzel kişiliği bulunan bağımsız bütçeli kuruluışlar,
kendilerine ait ihale yönetmelikleri gereğince, sahibi bulundukları taşınır
ve taşınmaz mallarını kiraya verebilmektedirler (396).
Bu kuruluşlar, kendilerine ait lojman binalarını Kamu Konutları
Kanunu ve Kamu Konutları Yönetmeliği’ne göre, Milli Emlak Genel
Tebliği ile belirlenen kira bedelleri karşılığında kendi personeline
ihalesiz kiraya verebilmektedir.
Bağımsız bütçeli kuruluşlar isterlerse, kendilerine ait taşınır
mallardan hizmet dışı kaldığından kullanılmayan veya ihtiyaç fazlası
olan iş makinesi, makine ve teçhizat, demirbaş, araç, gereç ve
malzemeleri belediyelere, il özel idarelerine, tarımsal kalkınma
kooperatiflerine, sulama birliklerine ve diğer kamu kurum ve
kuruluşlarına karşılıklı anlaşmak suretiyle kiraya vermeye ve kira
bedellerini taksitlendirmeye 4916 sayılı Kanun’un 37.maddesine göre
yetkili bulunmaktadırlar.
Hazine’nin, katma bütçeli kuruluşlarla bağımsız bütçeli
kuruluşların mallarının ayrı ihale yöntem ve sürecine tabi olmasının
genel kabul görmüş gerekçeleri bulunmamaktadır. Tüm kamu kurum ve
kuruluşlarının (kamu iktisadi teşebbüsleri hariç) kiraya verme
işlemlerinin uyumlaştırılması bu açıdan önemli sayılmaktadır.
C. İRTİFAK HAKKI TESİSİ
1. İrtifak Hakkı Kavramı ve Türleri
İrtifak hakkı tesisi ivazlı, iki taraflı bir sözleşme olup,
kullandırma amacı gütmektedir.
İrtifak hakkı, medeni hukuka göre mülkiyetin gayri ayni
haklardandır.
(396)
Örnek olarak bkz., Emekli Sandığı İhale Yönetmeliği, R.G : 20.10.2001/24559.
230
Kavram olarak irtifak hakkı, bir mal veya hak üzerine yükletilmiş
bir yükümlülük olup, mal sahibini mülkiyete özgü bazı hakların, lehdar
tarafından kullanılmasına katlanmayı zorunlu kılan bir ayni haktır.
İrtifak hakkı, üzerine tesis edilen taşınmaz mal sahibinin, bu
taşınmazla ilgili bir kullanıma ve yararlanmaya rıza göstermeyi veya
taşınmaz malın mülkiyetinden kaynaklanan bazı hakları kullanmaktan
kaçınmayı içermektedir (397).
Bu ifadelere göre iki durum sözkonusudur. Birinci durumda iki
taşınmaz mal vardır. İrtifak hakkı birinin lehine, diğerinin aleyhine
kurulmaktadır. İkinci durumda ise bir taşınmaz mal ile bu taşınmaz mal
üzerinde yapı yapacak veya onu kullanacak bir kişi vardır. Devlet
mallarında daha çok ikinci duruma uygun irtifak hakkı tesisleri
sözkonusudur (398).
İrtifak hakları, şahsi irtifak hakları (intifa hakkı gibi), ayni irtifak
hakları (geçit hakkı gibi) ve karışık irtifak hakları (üst hakkı gibi)
şeklinde görülmektedir.
2. İrtifak Hakkının Tesis Edilmesi ve Sona Ermesi
İrtifak hakkı tesisi, resmi şekilde, yazılı olarak yapılır ve tapu
kütüğüne tescil edilir.
İrtifak haklarının sona ermesi türlerine göre değişiklik gösterir.
Şahsi irtifak hakları, taşınmaz malın tamamen yok olması,
öngörülen sürenin dolması, lehine irtifak hakkı tesis edilen kişinin ölümü,
tüzel kişiliğin sona ermesi hallerinde sona ermektedir (399).
(397)
(398)
(399)
Ana Britannica, Cilt : 11, s. 628.
Kardeş, Hazine Malları, s. 194.
E. Levent Şahin, “Sınırlı Ayni Hakların Milli Emlak Mevzuatı Açısından Teori ve
Uygulamada Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2000, s.
18.
231
Ayni irtifak hakları, sicildeki kaydın terkin edilmesi, egemen veya
yükümlü taşınmazların tamamen yok olması, egemen veya yükümlü
taşınmazların bir kimsenin mülkünde birleşmesi ve hak sahibinin hakkını
terkin ettirmesi, hakkın oluşturduğu yararın tamamen yok olması
hallerinde sona erer. Ayni irtifak hakları taşınmaza bağlı olduğundan
kişinin ölümü veya taşınmazın el değiştirmesi bu hakları ortadan
kaldırmaz (400).
Karışık irtifak hakları ise taşınmazın tamamen yok olması,
tarafların anlaşarak hakkı sona erdirmeleri, sözleşme süresinin dolması
hallerinde sona erer. Hak sahibinin ölümü bu hakları ortadan kaldırmaz.
Ancak hakkın mirascıya geçmeyeceği öngörülmüşse ölümle hak sona
erer (401).
3. Devlet Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesis Edilmesi
Devlet malları üzerinde, irtifak hakkı tesisine ilişkin
düzenlemelerin amacı, sınırlı ayni haklardan olan irtifak haklarının
kiralamaya elverişli olmaması, diğer taraftan bu hakların kiralamalardan
daha uzun süreli (49 yıl) kurulabilmesidir. Devletin kamu malları özel
mülkiyete elverişli olmadıklarından irtifak hakkı tesisine konu olamazlar.
Zira irtifak hakkı tesisi, tapu kütüğüne yazılarak yapılır (402).
Devletin özel malları üzerinde irtifak hakkı kurulmasını, Hazine
malları, katma bütçeli kuruluşlara ait mallar ve bağımsız bütçeli
kuruluşlara ait mallar açısından ayrı ayrı incelemek gerekmektedir. Zira
bunlardan her birinin irtifak hakkı tesisine ilişkin ihale işlemleri farklı
düzenlemelere göre yapılmaktadır.
(400)
(401)
(402)
İlyas Arlı, “Medeni Kanun Açısından İrtifak Hakları” Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, Sayı: 345, Haziran-2001, s. 97.
Şahin, a.g.et., s. 25.
Galip Esmer, Mevzuatımızda Gayrimenkul Hükümleri ve Tapu Sicili, Tapu ve
Kadastro Vakfı Yayınları, Ankara, 1998, s. 624.
232
a. Hazine Malları Üzerinde İrtifak Hakkı Tesisi
Hazine malları üzerinde 2886 sayılı Kanun’un 51.maddesinin (g)
bendi ve bu Kanun’un 74.maddesine göre çıkarılan Devlete Ait Taşınmaz
Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis,
Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği’ne göre irtifak hakkı tesis edilmektedir.
Sözkonusu yönetmeliğe göre Hazine malları üzerinde, sükna
hakkı hariç en fazla 49 yıla kadar irtifak hakkı ile 637 sayılı Kat
Mülkiyeti Kanunu’na göre kat irtifakı tesis edilebilmektedir.
(1) İrtifak Hakkı Tesisini Gerektiren Haller
Hazine malları üzerinde muhtelif amaçlarla irtifak hakkı tesis
edilmektedir. Yukarıda değinilen yönetmeliğe göre bunlar aşağıda
özetlenmiştir.
(a) Kamu Yararı Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
Kamu kurum ve kuruluşları lehine 2942 sayılı Kamulaştırma
Kanunu hükümlerine göre, Hazine taşınmaz malları üzerinde kamu yararı
amacıyla irtifak hakkı tesis edilebilmektedir.
(b) Kültür ve Turizm Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu hükümlerine göre imar
planları ile turizme ayrılan yerlerde, turizm yatırımcıları lehine irtifak
hakkı tesisi yapılmaktadır.
5225 sayılı Kültür Yatırımları ve Girişimlerini Teşvik Kanunu ile
de bu amaçla irtifak hakkı kurulabilmektedir.
(c) Eğitim Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
625 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu kapsamındaki her
derece ve türde okul yapmak istyeyen T.C. uyruklu gerçek ve tüzel
kişiler lehine irtifak hakkı tesis edilmektedir.
233
Konu ile ilgili olarak Milli Eğitim Bakanlığı’nın Hazine
Arazilerinin Eğitim Yatırımlarına Tahsisinde Uygulanacak Esaslara
İlişkin Tebliğinde (403) ayrıntılı açıklamalar yapılmıştır.
Kanunla kurulan üniversiteler için de aynı amaçla irtifak hakkı
tesis edilebilmektedir.
(d) Sağlık Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
2219 sayılı Hususi Hastaneler Kanunu ile Özel Hastaneler
Tüzüğü (404) hükümlerine uygun olarak yapılacak sağlık yatırımları için
T.C. uyruklu gerçek ve tüzel kişilere irtifak hakkı tesis edilmektedir.
(e) Sosyal Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
Kanunla kurulan oda, borsa, birlik, kurum, dernek, spor kulübü,
vakıf ve benzeri kuruluşlar lehine irtifak hakkı tesis edilmektedir.
(f) Yatırımları Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
Türk Ticaret Kanunu’na göre faaliyet gösteren ticaret şirketleri
lehine yatırımları teşvik amacıyla irtifak hakkı tesis edilmektedir.
(g) Fuarcılık ve Sergileme Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
3143 sayılı Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri
Hakkında Kanun’a göre organize edilecek fuar ve sergileri, uluslararası
standartlara uygun bir şekilde gerçekleştirecek ve bu amaçla hizmet
verecek yatırımlar için irtifak hakkı tesis edilebilmektedir.
(403)
(404)
Bkz. , R.G : 27.9.1992/21358.
Bkz., R. G : 10.1.1983/17924.
234
(h) Kalkınmada Öncelikli Yörelerde Yapılacak Yatırımları
Teşvik Amaçlı İrtifak Hakkı Tesisi
Kalkınmada öncelikli yörelerde yapılacak sanayi yatırımları için,
gerçek ve tüzel kişiler lehine irtifak hakkı tesis edilebilir.
(i) Diğer Amaçlarla Yapılan İrtifak Hakkı Tesisleri
Yukarıda sayılan amaçlar dışında bazı amaçlarla da irtifak hakkı
tesis edilebilmektedir. Bunların başında ağaçlandırma ve iskele kurma
izinlerine yönelik irtifaklar gelmektedir.
-6831 sayılı Orman Kanunu ve bu Kanun’a göre çıkarılan
Ağaçlandırma Yönetmeliği (405) uyarınca Hazine malları üzerinde
ağaçlandırma yapmak isteyen kişilere Orman Bakanlığı’nca uygun
görülecek uygulama projelerine istinaden 10 yıl süreyle ağaçlandırma
izni verilebilmektedir.
-Keza 3621 sayılı Kıyı Kanunu ve bu Kanun’a göre çıkarılan Kıyı
Kanunu’nun Uygulanmasına Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olarak
ilgili kuruluşlardan izin alınmak suretiyle kıyıda iskele, liman, barınak,
yanaşma yeri, rıhtım ve benzeri türde tesis yapan yatırımcılara azami 49
yıla kadar kullanma izni verilebilmektedir.
(2) İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti
2886 sayılı Kanunun 74.maddesine göre çıkarılan Yönetmeliğe
göre tesis edilecek irtifak haklarının bedelleri ilk yıl ve sonraki yıllar için
farklı ölçütlere göre tespit edilmektedir.
(a) İlk Yıl İrtifak Hakkı Bedelinin Tespiti
İrtifak hakkına konu taşınmaz malın ilk yıl irtifak hakkı bedeli,
yukarıda belirtilen yönetmeliğin 73.maddesi gereğince belirlenir. Buna
göre;
(405)
Bkz. R.G : 9.10.2003/25254.
235
-Kamu yararlı amaçlı irtifak hakkı tesislerinde bedel, iki kamu
kuruluşunun anlaşması ile belirlenen bedeldir. Anlaşamazlarsa
Danıştay’ın takdir edeceği bedeldir.
-Eğitim, sağlık, sosyal, yatırımları teşvik, fuarcılık ve sergileme
amaçlı irtifak hakkı tesislerinde bedel, yatırım (proje) tutarının % 05’i
dir.
-Turizm amaçlı irtifak hakkı tesislerinde bedel, Kamu Arazisinin
Turizm Yatırımlarına Tahsisi Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre
Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca tespit edilir.
(b) Sonraki Yıllar İrtifak Hakkı Bedellerinin Tespiti
İlk yıldan sonraki irtifak hakkı bedellerinin tespiti aşağıdaki
açıklamalara göre yapılır.
-İlk yıldan sonraki irtifak hakkı bedelleri Devlet İstatistik
Enstitüsü Toptan Eşya Fiyat Endeksindeki artış oranının bir önceki yıl
bedeline ilavesi suretiyle bulunacak bedellerdir.
-Eğitim, sağlık, fuarcılık ve sergileme amaçlı irtifaklarda bedel,
irtifak hakkına konu tesislerin brüt hasılatının %01’i dir.
-Kalkınmada öncelikli yörelerde tesis edilecek eğitim, sağlık ve
sosyal amaçlı irtifaklarda bedel %50 indirimli uygulanır.
-İrtifak hakkı tesisinden önce, tescil, ifraz, tevhit, terk ve benzeri
işlemlerin yapılması için bedeli karşılığında bir yıla kadar ön izin
verilebilir. İlk yıl izin bedeli, yatırım (proje) bedelinin % 05’inden az
olamaz.
Hazine malları üzerine tesis edilen irtifak haklarının muhtelif
hizmetler itibariyle son beş yıllık dağılımı aşağıdaki tablo’da
görülmektedir.
236
Tablo : 4
Tesis Edilen İrtifak Haklarının
Sayısal Dağılımı
(Adet)
Yıllar
Kamu
Hizmetl.
Enerji
Hizmetl.
Sosyal ve Turizm.
Spor Hz. Teşvik Hz
Diğer
Hizmetler
Toplam
2000
25
319
31
13
10
398
2001
5
381
35
11
9
441
2002
31
205
13
2
26
277
2003
8
224
16
6
22
276
2004
10
8
18
16
38
90
Kaynak
:Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü
İstatistikleri”, Yayınlanmamış Çoğaltmalar, Ankara, (20002004).
Hazine malları üzerinde tesis edilen irtifak hakları konusunda,
genel olarak bu malların kiraya verilmesindekilere benzer sorunlar
bulunmaktadır. Bu bağlamda, sözkonusu malların yönetimini ilgilendiren
mevzuat karmaşası, örgütsel dağınıklık, envanter, değerleme, bakım,
koruma ve denetim gibi sorunlar mevcuttur. Hazine mallarının bu genel
sorunları yanında özel olarak Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca tesis
edilen irtifak hakları konusunda da bir takım olumsuzluklar ortaya
çıkmaktadır. Bunları aşağıdaki şekilde sıralamak olanaklıdır (406)
-İrtifak hakkının başlangıç tarihi ile tapuya tescil tarihi farklı
olduğundan, bedellerin tahsilinde belirsizlikler ortaya çıkmaktadır.
(406)
Akkoç, a.g.e, s. 171-172.
237
-İrtifak hakkı tesis edilen taşınmaz mallar üzerinde yapılan
tesislerin işletme hakları, hak sahiplerince üçüncü kişilere devredilmekte,
yeterli denetim yapılamadığından, kâr ve hasılattan alınacak payların
kimler tarafından ödeneceği konusunda tereddüt oluşmaktadır.
-Diğer taraftan turizm alan ve merkezlerinde kalan ormanların
girişimcilere tahsisi halinde irtifak hakkı bedellerinin tahsilinde de orman
idaresi ile anlaşmazlıklar olmaktadır (407).
b. Katma Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde İrtifak
Hakkı Tesisi
Katma bütçeli kuruluşlar, kendilerine ait mallar üzerinde gerçek
ve tüzel kişiler lehine, 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre irtifak hakkı
tesis etmeye yetkilidirler.
Başta yatırımcı kuruluşlar ve üniversiteler olmak üzere katma
bütçeli kuruluşlar kendilerine ait malları, genellikle kurdukları vakıf ve
derneklere düşük bedellerle irtifak hakkı yöntemiyle kullandırılagelmişlerdir. Söz gelimi Dicle Üniversitesi yaklaşık kırkbin dönüm tarım
arazisinin kullanımını 1991 yılında 4 yıllığına yüzbin TL. bedelle,
Üniversite Vakfı’na irtifak hakkı tesis ederek devretmiştir. Bu işlem 2886
sayılı Kanun’a aykırı olarak ihale komisyonu kararı olmaksızın,
Üniversite Yönetim Kurulu kararı ile tesis edilmiştir. Oysa sözkonusu
Vakıf, bu araziler üzerine inşa ettirdiği iki adet dükkanın (yaklaşık 100
m2) herbirini aylık 40 milyon TL.’ndan kiraya vermiştir (408).
Kamu kurum ve kuruluşları, 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların
Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun’a göre bundan
böyle taşınmaz mallarını ya kendileri değerlendirecek ya da ihale
(407)
(408)
Yücel Özlem - R.Aşkın Türeli - Gazi Kapan, “Milli Emlak Kontrolörlüğü, İnceleme
Raporu”, Sayı: 25-23-10, Ankara, 1991.
Ahmet Kesik - İlhami Söyler, “Bütçe Kontrolörlüğü, İnceleme Raporu”, Sayı : 913, Diyarbakır, 20.8.1991.
238
suretiyle başkalarına kullandıracaklardır. Zira kamu vakıf ve dernekleri
bu Kanun’la kapatılmış bulunmaktadır.
c. Bağımsız Bütçeli Kuruluşların Malları Üzerinde İrtifak
Hakkı Tesisi
Bağımsız bütçeli kuruluşların herbirinin ayrı ihale yönetmeliği
bulunduğundan bu kuruluışlar kendilerine ait mallar üzerinde irtifak
hakkı tesis ettirebilmektedirler. Başta sosyal güvenlik kuruluşları olmak
üzere önemli ölçüde taşınmaz mala sahip olan bu kuruluşlar sahibi
bulundukları bu mallarla ilgili irtifak hak tesislerini kendi ihale
yönetmeliklerine göre yürütmektedirler.
Devlet mallarının satış ve kiraya verme işlemlerinde olduğu gibi
irtifak hakkı tesislerinin de herbir kurum ve kuruluşa özgü ihale
mevzuatına göre yürütülmesi, bu kurum ve kuruluşlara belli ölçüde
kolaylık ve esneklik sağlamakla birlikte, uygulamada karışıklıklar
yaratmaktadır.
Bu bakımdan, yukarıda değinilen kurum ve kuruluşların alım
ihalelerinde olduğu gibi, satış, kiraya verme ve irtifak hakkı tesisleri için
tek kanun çıkarılması sağlanmalıdır.
D. ECRİMİSİL
1. Ecrimisil kavramı
Ecrimisil sözcük olarak bir malın kullanımından elde edilen ya da
edilmiş sayılan yararın parayla değerlendirilmesini ifade etmektedir. Kira
bedeli belirlenmeksizin bir taşınmaz malın işgal edilmesi durumunda,
özellikleri, yeri ve kullanma biçimine göre benzer yerlerin kirası
ecrimisil (eşkira) sayılır (409).
(409)
Ana Britannica, Cilt: 7, s. 621.
239
Diğer bir tanıma göre ecrimisil bir taşınmazın malikinin açık veya
örtülü rızası olmaksızın başka biri tarafından işgal edilmesi nedeniyle,
işgal edenden isteyeceği tazminattır (410).
Ecrimisilin eşkira mı, tazminat mı olduğuna ilişkin çok belirgin
teorik bir altyapısı bulunmamaktadır. Bu durum hukuksal metinlerde de
tam olarak çözümlenememiştir. Kavram olarak da birçok kanunda yer
almasına rağmen tanımlanmamıştır. Bu kavram, Osmanlı devleti
tarafından uygulanan İslam hukuku’ndan kaynaklanan bir kavramdır (411).
Mecelle’nin 414.maddesine göre ecrimisil, bigaraz (kasıt olmaksızın) ehli
vukufun (bilirkişinin) takdir ettiği ücrettir. Osmanlı hukuk sistemi
ecrimisili bir eşkira olarak kabul etmiştir.
Ecrimisil kavramının tanımına sadece 2886 sayılı Kanun’a göre
çıkarılan Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme,
Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği’nin
2.maddesinde rastlanmaktadır. Bu yönetmeliğe göre ecrimisil “bir malın,
sahibinin rızası dışında ve onun bu malı kullanmakla bir zarara uğrayıp
uğramayacağı sözkonusu edilmeksizin bu maldan işgal, tasarruf veya her
ne şekilde olursa olsun yararlanılması sebebiyle fuzuli şagil tarafından
ödenen veya idarece talep edilen tazminat” tır.
Aynı maddede fuzuli şagil ise “kusuru aranmaksızın kendisine ait
olmayan ve sahibinin de rızası veya muvafakatı bulunmayan bir malın
zilyedliğini eline geçiren, elinde tutan veya her ne şekilde olursa olsun bu
maldan tasarrufta bulunan kimse” olarak tanımlanmıştır.
2. Ecrimisilin Unsurları
Yukarıda yapılan tanımlamaya göre ecrimisil kavramı birtakım
unsurlar içermektedir. Bunları şu şekilde sıralamak olanaklıdır :
(410)
(411)
Yalçınkaya, Kartal, a.g.e., s. 205.
Ahmet Akgündüz, “İslam Hukukunda Ecrimisil Müessesesi ve Günümüz Hukukuna
Tesirleri” Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı : 2, İzmir,
1984, s. 339.
240
-İzinsiz olarak kullanılan bir mal vardır,
-Malın sahibinin bu malı kullanmamaktan dolayı bir zarara
uğrayıp uğramamasına bakılmaz,
-Bu mal işgal, tasarruf veya herhangi bir şekilde kullanılarak
bundan faydalanmak sözkonusudur.
-Ecrimisil mal sahibi tarafından istenir, fuzuli şagil tarafından
ödenir.
-Ecrimisil,
tazminattır.
malın
izinsiz
kullanımının
karşılığı
olan
bir
3. Ecrimisil ile Kira Arasındaki Farklar
Bazen ecrimisil ile kira kavramları birbirine karıştırılmakta veya
aynı şeylermiş gibi değerlendirilmektedir. Ancak bunlar aynı şeyler
olmayıp aralarında farklar bulunmaktadır (412).
-Kira devlet mallarının olağan bir yönetim şeklidir. Ecrimisil ise
istisnai bir yönetim şeklidir.
-Kirada sözleşme vardır. Ecrimisilde yoktur. Yani mal sahibinin
rızası sözkonusu değildir.
-Kira geleceğe yöneliktir, ecrimisil ise geçmişe yönelik olarak
tahsil edilir.
-Kira alacakları, zamanında ödenmediği takdirde, İcra ve İflas
Kanunu’na göre tahsil edilmekte, ecrimisil ise Amme Alacaklarının
Tahsil Usulü Hakkında Kanun’a göre tahsil edilmektedir.
Kira ile ilgili uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenirken,
ecrimisile ilişkin uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenmektedir (413).
(412)
(413)
Mustafa Aşcıoğlu, Ecrimisil İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998, s.2.
Bkz., Uyuşmazlık Mahkemesinin 20.2.1988 gün ve E.1988/2, K. 1989/1 sayılı
kararı (R.G : 15.4.1989/20140).
241
-Kira sözleşmesine devlete ait tüm mal ve haklar konu olduğu
halde, ecrimisil uygulamasına sadece Hazine malları ile devletin kamu
malları konu olabilir.
4. Devlet Mallarının Ecrimisil Yoluyla Değerlendirilmesi
Devletin kamu malları ile Hazine mallarının fuzuli şagilleri
tarafından izinsiz kullanımı veya üzerine bina ve tesisat yapılması, kira
ve irtifak hakkı süresi dolduğu halde, sözleşmesiz kullanıma devam
edilmesi ve tahsisli veya kamu hizmetinde kullanılmak üzere kiralanmış
bir binanın işgal edilmesi hallerinde (414) sırasıyla aşağıdaki işlemler
yapılarak, sözkonusu işgal karşılığında ecrimisl tahsili yoluna gidilir.
-İşgal edilen taşınmaz mallar tespit edilir. Tespitin işgal edilen
taşınmaz malın bulunduğu yere giderek yapılması önem taşımaktadır.
Zira uygulamada, genellikle taşınmaz malın mahalline gidilmeden sadece
muhbir veya bilirkişi beyanından hareketle tutanak düzenlendiğinden,
fuzuli şagil’in itirazları ile karşılaşılmakta, bu durum, para, emek ve
zaman kaybına neden olmaktadır (415).
-Ecrimisil tespit ve takdiri yapılır. İşgal edilen taşınmaz malın
tespitini müteakip 7 gün içinde 2886 sayılı Kanun’un 75.maddesi
gereğince 132 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (416) nde de
belirtildiği üzere belediye, ziraat odası veya bilirkişiden sorulmak
suretiyle aynı Kanun’un 13.maddesine göre oluşturulan ihale
komisyonunca ecrimisil tespit ve takdir edilir.
-Ecrimisil ihbarnamesi tebliğ edilerek tahsilat yapılır. İhale
komisyonunca takdir ve tespit edilen ecrimisil tutarı ihbarname ile fuzuli
şagiline tebliğ edilerek bir ay içinde ödenmesi talep edilir.
(414)
(415)
(416)
Arlı - Aydınlı, a.g.e., s. 49.
Aşcıoğlu, a.g.e., s. 4.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s.108.
242
Fuzuli şagiller tarafından yapılacak düzeltme talepleri, Milli
Emlak Servislerine geldiği tarihten itibaren engeç bir ay içerisinde
incelenerek sonucu Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesi ile muhataplarına
tebliğ edilir.
Ecrimisil İhbarnamesinin, düzeltme talebinde bulunulmuşsa
Ecrimisil Düzeltme İhbarnamesinin fuzuli şagiline tebliğ tarihinden
itibaren bir ay içerisinde ecrimisil alacağı ödenir. Bir aylık sürenin sonu
ecrimisilin vade tarihidir.
Vadesinde ödenmeyen ecrimisil alacakları 6183 sayılı Kanun’a
göre cebren takip ve tahsil edilir.
Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme,
Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliğinin
81.maddesine göre Fuzuli şagiller tarafından ecrimisil ihbarnamesine
karşı dava açılması, takip ve tahsilatı durdurmamaktadır.
Ancak İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27.maddesine göre,
idari dava açılması vergi ve benzeri mali yükümlerin tahsilini
durdurmaktadır. Bu hükmün yukarıda değinilen yönetmelik hükmüyle
ortadan kaldırılması olanaklı görülmemektedir. Bu nedenle sözkonusu
yönetmeliğin, bu hükmünün geçersiz olduğu (417) ifade edilmektedir.
-İşgal edilen taşınmaz mal tahliye edilir. 2886 sayılı Kanun’un
75.maddesinin son fıkrasında “işgal edilen taşınmaz mal idarenin talebi
üzerine bulunduğu yer mülkiye amirince engeç 15 gün içinde tahliye
ettirilerek idareye teslim edilir” denilmektedir.
Üzerinde sabit tesis bulunan taşınmaz malların idareye
tesliminden itibaren 30 gün içinde bu tesislerin söktürülerek fuzuli
şagillerince götürülmesi gerekir.
(417)
Yusuf Karakoç, “Kamu Mallarının Değerlendirilmesi Açısından Ecrimisil”,
Sayıştay Dergisi, Sayı: 11, Ankara, Ocak-Mart, 1993, s. 33.
243
Sabit tesisler fuzuli şagillerince hüsnüniyetle kurulmuş ise idareye
veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına yararlı olacağının anlaşılması
halinde, bu tesislerin bedeli kendilerine ödenir.
Ecrimisil uygulaması devlet mallarının iyi korunamamasının bir
sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Haksız işgalden caydırıcı bir etkisi
olacağı varsayımı ile ecrimisil uygulanmaktadır. Devlet mallarının kiraya
verilmesindeki uzun ve karışık prosedür nedeniyle işlemlerin zaman
alması ve fuzuli işgallere göz yumulması ecrimisil uygulamalarına zemin
hazırlamaktadır. Ecrimisil uygulamasına yol açan olumsuzluklar
arasında, yasal boşluklar, Milli Emlak birimlerinin teknik ve idari
personel yetersizliği bulunmaktadır. Oysa devlet malının herhangi bir güç
tarafından işgal edilerek kullanılması ve devletin buna göz yumması,
engel olmaması, mevcut durumu ortadan kaldırmaması düşünülemez (418).
Diğer taraftan çoğunlukla ecrimisil bedellerinin kira bedellerinden düşük
belirlenmesi de bir başka olumsuz etken olarak ortaya çıkmaktadır. Zira,
kabul etmek gerekir ki, bir yıllık işgalin sonunda, devlet mallarının
tahliyesi gerekirken işgalin devamına engel olunamaması nedeniyle
ecrimisil uygulaması, devlet mallarının olağan bir yönetim biçimi gibi
süreklileştirilmektedir. Ayrıca elde edilen ecrimisil gelirleri de çok düşük
kalmaktadır.
Bu durumu son beş yılda devletin kamu malları ile Hazine
mallarının işgali sonucunda tahsil edilen ecrimisil gelirlerini gösteren
tablo’dan anlamak olanaklıdır.
(418)
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak, (Yeniden Yapılanma, Stratejik Planlama, Değişim, E-Devlet, Toplam Kalite), Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara,
2002, s. 35.
244
Tablo : 5
Ecrimisil Gelirleri
(YTL.)
Yıllar
Hedeflenen
Ecrimisl
Gelirleri
Gerçekleşen
Ecrimisil
Gelirleri
Gerçekleşme
oranı (%)
2000
15.000.000.-
11.894.000.-
79.3
2001
20.000.000.-
19.134.000.-
95.6
2002
25.000.000.-
25.444.000.-
101.7
2003
40.000.000.-
45.688.000.-
114.2
2004
50.000.000.-
69.508.000.-
139.1
Kaynak : Maliye Bakanlığı, Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Yıllar itibariyle tahsil edilen ecrimisil gelirleri hedeflenen
rakamlara yaklaşmış olsa bile, bunun işgal edilen taşınmaz malların
muhtemel getirisi ile orantılı olmadığını söylemek gerekir.
Haziran-2004 ayı sonu itibariyle ülkemiz genelinde, 174.072 adet
tarla, 47.126 adet arsa, 24.592 adet arazi, 19.814 adet bağ-bahçe, 15.393
adet bina 9.045 adet orman alanı, 7.220 adet orta malı, 3.906 adet deniz
dolgu alanı, 1.106 adet su ve su ürünü alanı, 534 adet tarih ve kültür alanı
ve 140 adet maden ve ocak alanı olmak üzere toplam 302.948 adet devlet
malı işgal edilmiş olup, ecrimisil uygulanmaktadır. Bunların yüzölçümü
toplamı 2.241.076.612 m2 ‘dir (419). 2004 yılı içinde tahsil edilen
69.508.000.- YTL’lık ecrimisil geliri, bu alana uygulandığında, işgal
edilen alanların m2’si yıllık olarak ortalama 3.-YKRŞ. karşılığında
kullanılmış olmaktadır.
(419)
Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004.
245
İdare hukuku ile eşya hukuku arasında sıkışmış bulunan ve genel
kabul görmüş teorik temelleri bulunmayan, uygulamada ise gerek
kanunsuzluğa meşrutiyet kazandırılması, gerekse tahsil edilen bedellerin
çok düşük kalması nedeniyle mali işlevlerini de yerine getiremeyen
ecrimisil uygulamasından vazgeçilmelidir. Devlet, mallarına sahip
çıkmalı, onları satış, kiraya verme, irtifak hakkı tesisi gibi geleneksel
değerlendirme yöntemleri veya bu kısımda önerilecek alternatif
değerlendirme yöntemleri ile değerlendirmelidir.
E. DİĞER GELENEKSEL DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ
Devlet mallarının, satış, kiraya verme, irtifak hakkı tesisi ve
ecrimisil gibi doğrudan mali amaç taşıyan değerlendirme yöntemleri
yanında sosyal ve ekonomik amaç taşıyan, ancak bu malları kullanan
kamu kurum ve kuruluşlarına, kamu harcamalarını azaltma olanağı
tanıdığından, dolaylı olarak mali destek sağlayan geleneksel
değerlendirme yöntemleri de bulunmaktadır.
Bunlar tahsis, bedelsiz terk ve bedelsiz devir uygulamalarıdır.
Tahsis ve bedelsiz terk sadece devletin taşınmaz malları için
sözkonusudur. Bedelsiz devir ise hem taşınır, hem taşınmaz devlet
malları için sözkonusu olabilir.
1. Tahsis
a. Genel Açıklama
Tahsis, devlet mallarının “kamu hizmeti” ve “kamu yararı”
amacına yönelik bedelsiz bir değerlendirme yöntemidir.
Tahsis kavramı ve dayanağı, tahsisin özellikleri ve unsurları
eserin birinci kısmında teorik olarak açıklanmış bulıunduğundan burada
Türk hukuk sisteminde tahsis, bir değerlendirme yöntemi olarak ele
alınacaktır.
246
Sözcük olarak bir şeyi birine veya bir yere ayırma (özgüleme)
anlamına gelen tahsis (420) Türk hukuk sisteminde tanımlanmamış
olmakla birlikte, yetkili makamın onayı ile kira aranmaksızın devletin
özel malını kamunun hizmetine veya kullanımına sunan, kamu malını bir
türden diğerine dönüştüren idari işlemdir. Tahsis Türk hukuk sisteminde
çok kullanılan kavramlardandır. Zira, tahsis, “kamu hizmeti” ve “kamu
yararı” nın devlet malları vasıtasıyla yerine getirilmesinde kaçınılmaz bir
öneme sahip uygulamalardan biridir.
b. Tahsisin Türleri
Türk hukuk sisteminde tahsis, şekli bakımından ve amacı
bakımından sınıflandırılabilir.
(1) Şekli Bakımından Tahsisler
Tahsisler şekli bakımından ikiye ayrılır. Bunlar doğrudan tahsis
ve dolaylı tahsistir.
(a) Doğrudan Tahsis
Doğrudan tahsis, herhangi bir yasal (kanuni) ve yönetsel (idari)
işleme gerek kalmadan bir devlet malının doğası gereği kamunun
kullanım ve yararına sunulmasıdır. Örneğin boş bir kamu taşınmaz
malının öteden beri köy meydanı veya hayvanlar için eyrek yeri olarak
kullanımı, doğrudan tahsis sayılır. Bu tahsis biçiminde daha çok sahipsiz
(kamu) malları, orta (kamu) malı haline gelmektedir.
(420)
Kardeş, Ansiklopedik Hazine Malları Sözlüğü, s. 828.
247
(b) Dolaylı Tahsis
Dolaylı tahsis ise yasal, yönetsel ve benzeri bir işlem sonucu bir
devlet malının kamu hizmetine veya yararına sunulmasını ifade eder.
Örneğin 3796 sayılı İstanbul Kentinde Yapılacak Olimpiyat Oyunları
Kanunu’na göre Hazine arazilerinin Gençlik ve Spor Genel
Müdürlüğü’ne tahsis edilmesi, bir dolaylı tahsis şeklidir.
(2) Amacı Bakımından Tahsisler
Tahsisler, amacı bakımından kamu hizmetine tahsis ve kamunun
kullanımına tahsis olmak üzere ikiye ayrılır.
(a) Kamu Hizmetine Tahsis
Kamu hizmetine tahsis, devletin özel malının bir kamu hizmetine
sunularak kamu malı haline dönüşmesi veya bir kamu malının (orta malı
veya sahipsiz mal) kamu hizmetine sunularak hizmet malına
dönüşmesidir.
Türk hukuk sisteminde bu tür tahsise sıkça rastlanmaktadır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 47.maddesine göre
kamu idareleri, kanunlarında belirtilen kamu hizmetlerini yerine
getirebilmeleri için mülkiyetlerinde bulunan taşınmazları kendi
aralarında (bedelsiz olarak) tahsis edebilirler. Tahsis, kamu hizmeti
yerine getirildiği süre için yapılmakta, tahsis edilen taşınmaz mal, amaç
dışında kullanılmamaktadır. Bu hükümle devletin özel mallarının
tahsisine olanak tanınmıştır.
Diğer taraftan Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri
Hakkında K.H.K.’nin 13.maddesinin (d) bendine göre ise Hazine’nin
özel mülkiyetinde veya devletin hüküm ve tasarrufundaki yerlerden,
kamu hizmeti için kullanılması gerekli olanları; genel, katma ve özel
bütçeli kurum ve kuruluşlara tahsis etmek Milli Emlak Genel
Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmıştır. Bu hükümle, Hazine
248
malları yanında devletin kamu mallarından sahipsiz ve orta mallarının da
tahsisine olanak verilmiştir.
Bu iki genel düzenleme dışında bazı özel kanunlarla da devletin
bir takım taşınmaz malları kamu hizmeti amacıyla tahsis
edilebilmektedir. Bunları kısaca özetlemek olanaklıdır.
-3653 sayılı Kanun’la Yalova ilinde bulunan devlete ait soğuk ve
sıcak su kaynaklarının, binaları ve müştemilatı ile Yalova Kaplıcaları
İşletme İdaresine tahsis edilmesine olanak sağlamıştır.
-5441 sayılı Kanun’la devlete ait binalardan gerekli görülenler
Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın önerisi üzerine Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğü’ne tahsis edilebilmektedir.
-222 sayılı Kanun’la devletin kamu malları ve Hazine malları
ilköğretim kurumlarına tahsis edilmektedir.
-1136 sayılı Kanun’la mahkemelerde avukatlara yer tahsis
edilebilmektedir.
-1309 sayılı Kanun’la Hazine’ye ait binalardan gerekli görülenler
Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın talebi üzerine Devlet Opera ve Balesi
Genel Müdürlüğü’ne tahsis edilmektedir.
-2809 sayılı Kanun’la yüksek öğretim kuruluşlarınca kullanılan
Hazine taşınmaz malları, bu kuruluşların yeniden teşkilatlanmaları
nedeniyle ismi değişmiyorsa eski tüzel kişiliğine, isim değiştirerek
kuruluyorsa yeni tüzel kişiliğine tahsis edilmektedir.
-3007 sayılı Kanun’la Tasfiye İşleri Genel Müdürlüğü’nün döner
sermaye kaynakları ile edindiği taşınmaz mallar Hazine adına tescil
edilmekle birlikte, bu Genel Müdürlüğe tahsis edilmektedir.
-234 sayılı K.H.K ile Darphane ve Damga Matbaası Genel
Müdürlüğü’nün döner sermaye kaynakları ile edindiği taşınmaz mallar
Hazine adına tescil edilerek bu Genel Müdürlüğe tahsis edilmektedir.
-3796 sayılı Kanun’la İstanbul kentinde yapılacak olimpiyat
oyunları için gerekli olan Hazine’ye ait araziler, Gençlik ve Spor Genel
Müdürlüğü’ne tahsis edilmektedir.
249
(b) Kamunun Kullanım ve Yararına Tahsis
4342 sayılı Mera Kanunu’nun 5.maddesi uyarınca eskiden beri
mera, yaylak ve kışlak olarak kullanılan yerlerle devletin hüküm ve
tasarrufunda veya Hazine’nin özel mülkiyetinde bulunan arazilerden etüd
sonucu mera, yaylak ve kışlak olarak yararlanılabilecek yerler,
kamulaştırılarak mera olarak tahsis edilmektedir.
Diğer taraftan 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 11.maddesine göre
Hazine adına tescil edilen Ormanlar, Orman Genel Müdürlüğü’ne tahsis
edilmektedir.
2873 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
uyarınca, milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanı
olarak belirlenen yerler Orman Bakanlığı’na tahsis edilmektedir.
Yukarıda belirtilen kamunun kullanım ve yararına tahsise olanak
veren genel düzenlemeler yanında bir takım özel kanunlarla da kamunun
kullanım ve yararına tahsisler yapılmaktadır. Bunlar aşağıda
özetlenmiştir.
-7269 sayılı Kanun’la afet bölgesi ilan edilen yerlerdeki kamu
kurum ve kuruluşlarına ait taşınmaz mallar, Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı’na tahsis edilmektedir.
-2634 sayılı Kanun’la turizm alan ve merkezi ilan edilen yerlerde
devletin hüküm ve tasarrufunda bulunan yerlerle Hazine taşınmaz malları
Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsis edilmektedir.
c. Tahsis Edilmeyecek Taşınmaz Mallar
Kural olarak gerek devletin kamu malları, gerekse devletin özel
malları tahsise konu olabilir. Bununla birlikte Maliye Bakanlığı, 261 sıra
numaralı Milli Emlak Genel Tebliği (421) ile tahsisi olanaksız olan
taşınmaz malları belirlemiştir. Bu mallar aşağıda sayılmıştır.
(421)
Bkz., R.G. 27.6.2002/24798.
250
-6831 sayılı Orman Kanunu’na tabi olan yerler,
-4342 sayılı Mera Kanunu kapsamındaki yerler,
-2873 sayılı Milli Parklar Kanunu ve 4533 sayılı Gelibolu
Yarımadası Tarihi Milli Park Kanunu kapsamında kalan yerler,
4070, 4071 ve 4072 sayılı Kanun’lara göre, hak sahipliği
kesinleşen kişilere satılacak yerler,
-Hazine’nin hisseli olarak malik olduğu yerler,
-Teferruğ yoluyla elde edilip, edinme tarihinden itibaren bir yıl
geçmemiş yerler.
d. Tahsisin Yapılması
Doğrudan yapılan tahsislerle kanunla yapılan tahsislerde herhangi
bir işleme gerek yoktur. Yönetsel ve benzeri dolaylı bir işlemle yapılan
tahsislerde yazılı bir talebin olması gerekir. Devletin kamu malları ile
Hazine mallarının tahsisinde, Maliye Bakanlığı veya bu Bakanlığın taşra
birimleri talebi kabul ederse tahsisi yapmakta, bir tutanakla taşınmaz
malı ilgili idareye teslim etmektedir.
Ne var ki uygulamada tahsisin, genellikle talepte bulunan kurum
ve kuruluşa yeterli inceleme yapılmadan yapıldığı görülmektedir.
30.4.2004 tarihi itibariyle tahsisi yapılan devletin kamu malları ile
Hazine mallarının adedi 206.663, yüzölçümü ise 33.753.235.220
metrekaredir. Bu rakamlar adet itibariyle devlete ait taşınmaz malların
yaklaşık %10’unu, alan itibariyle %50’sini aşan oranlara tekabül
etmektedir (422).
Devlet mallarının önemli bir kısmının tahsisli olması, sözkonusu
malların mali amaçlı değerlendirilmesi açısından olumlu bir gösterge
değildir. Diğer taraftan tahsis taleplerinin “kamu hizmeti” veya “kamu
yararı” ile mütenasip olmadığı, hizmet veya kamu yararı ortadan
(422)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 37.
251
kalkmasına rağmen, gerekli takip ve denetimin yapılamadığı, bu yüzden
tahsisin uzun yıllar kaldırılamadığı görülmektedir.
Bütün bu nedenlerle; Hazine malları ile devletin kamu mallarına
yönelik tahsis taleplerinin taşrada Milli Emlak Uzmanlarınca, merkezde
ise Devlet Malları Uzmanlarınca titizlikle incelenmesi gerekir. Gerektiği
takdirde Milli Emlak Kontrolörlerine veya Milli Emlak Denetmenlerine
mahallinde inceleme yaptırılarak düzenlenecek rapora göre tahsisin
yapılması, yapılan tahsislerin “kamu hizmeti” ve “ kamu yararı” ile
orantılı olmasına titizlikle uyulması, tahsis amacının devam edip
etmediğinin takip ve kontrolünün yapılarak gerekli görüldüğünde tahsisin
kaldırılması yoluna gidilmelidir. Bu çerçevede özellikle belediyeler ve il
özel idareleri, yol, kanalizasyon, halka açık spor kompleksi yapmak
amacıyla kendilerine tahsis edilen taş, kum ve çakıl ocaklarını (423) bu
amaçlar yanında, gelir etmek amacı ile de kullanmaktadırlar. Bunun
önlenmesi için, taş, kum ve çakıl ocaklarının tahsisi yerine kiraya
verilerek veya irtifak hakkı tesis edilerek değerlendirilmesi önerilebilir.
Tahsisin amaç dışı kullanımı yerel yönetim kuruluşlarıyla sınırlı
kalmamaktadır. Örneğin Milli Savunma Bakanlığı’na hizmet binası
yapımı için tahsis edilen 440.000 metrekare Hazine’ye ait arazi, bu
Bakanlıkça usulsüz olarak OYAK’a tahsis edilmiş, OYAK da bu arazileri
ticari birer kuruluş olan OYPA A.Ş. ve Mahir Canova Sahnesi’ne kiraya
vermiştir (424). Tahsis, amacına uygun kullanıldığı takdirde, tahsis
yapılacak kuruluşu milyarlarca liralık kamulaştırma, satınalma veya kira
(423)
(424)
İlyas Arlı, “Hazine Taşınmaz Mallarının Belediyelere Tahsisi”, Belediye Dünyası
Dergisi, Cilt: 1, Sayı : 5, Ankara, Ağustos-2000, s. 51.
Bkz., “Ankara Defterdarlığı Milli Emlak Dairesi Başkanlığı, Milli Emlak
Denetmenleri Başkanlığı, İnceleme Raporu”, Sayı: 2002/1-20-4/25, Ankara,
25.9.2002.
252
giderleri ile ilave masraflardan kurtarmakta (425) diğer taraftan atıl
vaziyetteki devlet malı ekonomik faaliyetlere katılmış olmaktadır.
Kendisine mal tahsis edilen kurum veya kuruluş, sözkonusu malı
işgal ve tecavüzlere karşı korumak, gerektiğinde adli ve idari yollara
başvurarak durumu Defterdarlık veya Malmüdürlüklerine bildirmek
zorundadırlar.
Diğer taraftan tahsis edilen taşınmaz mallara ilişkin belediyelerce
istenen harcamalara katılım paylarının 199 sıra numaralı Milli Emlak
Genel Tebliği (426) uyarınca, tahsis yapılan kurum ve kuruluşlarca
ödeneceği öngörülmüştür. Bunun dışındaki diğer giderlerin de tahsisli
idare tarafından ödeneceği doğaldır.
(e) Tahsisin Kaldırılması
Tahsis işleminin dayanağı olan kamu hizmeti veya kamu
yararının ortadan kalkması, tahsis yapılan kurum veya kuruluşun görev
ve yetkisinin sona erdirilmesi veya tümüyle kaldırılması veya tahsis
edilen taşınmaz malın amacı dışında kullanılması gibi hallerde tahsis
işlemi, tahsisi yapan kurum veya kuruluş tarafından kaldırılır. Şayet
tahsis bir kanunla yapılmışsa, kaldırılması da kanunla mümkün
bulunmaktadır.
Ancak, yukarıdaki hallerin oluşmasını tahsisin yapıldığı
kuruluşlar, ya zamanında bildirmemekte ya da hiç bildirmemektedir.
Kanun koyucu bu durumları dikkate alarak 4916 sayılı Kanunla 4706
sayılı Kanun’un 2.maddesini “Hazine’ye ait taşınmazlardan tahsisli
olanların
ekonomiye
kazandırılması
amacıyla
tahsislerinin
kaldırılmasına, Maliye Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nca
(425)
(426)
Hakan Kahraman, “Devlet Malları Kavramı ve Devlet Malları Yönetiminde Kira
İşlemlerinden Kamu Konutlarının Etkili İdaresi” TODAİE, Yayınlanmamış Kamu
Yönetimi Uzmanlık Tezi, Ankara, 1998, s.4.
Maliye Bakanlığı, Yürürlükteki Milli Emlak Genel Tebliğleri ve Genelgeleri, s.
248.
253
karar verilebilir” şeklinde değiştirmiştir. Böylece ekonomik dayanağı
kalmayan tahsislerin kaldırılması kolaylaşmış olmaktadır. Diğer taraftan
tahsisi yapan kuruluşlar ise tahsis amacının ortadan kalktığını her zaman
takip ve denetleyecek bir pozisyona sahip olmadıklarından bu durum
devlet mallarının değerlendirilmesini olumsuz yönde etkilemektedir.
Bu nedenlerle gerek tahsisin yapılması aşamasında, gerekse
tahsisin devamı süresince;
-Tahsise konu taşınmaz malın gerçekten kamu hizmeti veya yararı
için talep edilip edilmediği,
-Tahsis talebinin kamu hizmeti ve kamu yararı ile orantılı olup
olmadığı,
-Tahsisin devamı süresinde, tahsisin öngörülen hizmet ve yarar
için kullanılıp kullanılmadığı,
-Tahsise esas hizmet konusunun devam edip etmediği,
hususlarının izlenmesi ve denetlenmesi kaçınılmaz bir zorunluluk
olarak görülmektedir. Zira Milli Emlak Kontrolörlerince sadece 12 ilde
yapılan denetimlerde 2001 yılı sonu itibariyle 2441 adet Hazine taşınmaz
malının tahsis amacında kullanılmadığı saptanmıştır (427).
Esasen, yerel yönetim kuruluşları da dahil olmak üzere, kamu
kurum ve kuruluşlarına tahsis edilen devlet malları 5 yıl içinde tahsis
amacında kullanılmaz veya hizmet için gereksiz hale gelirse, tahsis
Maliye Bakanlığı’nca kaldırılmaktadır
2. Bedelsiz Terk
a. Bedelsiz Terk Kavramı
Terk sözcük olarak, bir şeyi, bir yeri bırakma, ondan ayrılma ve
uzaklaşma eylemi anlamına gelir. Devlet malları uygulamalarında ortaya
(427)
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, (Çevrimiçi),
gov.tr. 31.12.2004.
254
www.milliemlak.
çıkan terk kavramı, Türk eşya hukukunda yer alan terkin uygulamasının
bir sonucu olarak tezahür etmiştir. Eşya hukukuna göre terkin tapulu bir
taşınmaz üzerindeki mevcut ayni hakkın sona erdirilmesi amacına
yönelik bir tapu sicili işlemidir (428).
Tapu Sicil Tüzüğü (429) nün 79.maddesine göre tapu sicili üzerinde
yapılacak terkinler, terkin edilecek ayni hakla ilgili kaydın üzerinin
mürekkepli kırmızı kalemle çizilerek “terkin edilmiştir” ibaresi yazılarak
yapılır.
Eşya hukukundaki terkin işlemi devlet malları açısından, devletin
özel mallarının kamu yararına tapu sicilinden kaydının silinerek (terkin
edilerek) sözkonusu malın kamunun kullanımına (terk)ini ifade
etmektedir.
Terk yöntemi, tahsis gibi kamu hizmetlerinin ve yararının
gerektirdiği zorunluluktan kaynaklanmaktadır. Söz gelimi, imar planında
ortak kullanım alanları (yol, park, yeşil alan ve benzeri) olarak ayrılan
yerlerin mülkiyetinin tapu kayıtlarından silinerek orta malı haline
getirilmesi bir terk uygulamasıdır.
Terk yöntemi, Osmanlı hukuk sisteminde “metruk mallar” olarak
tezahür eden uygulamanın günümüze yansımasıdır.
Terk, satıştan farklı olarak bedelsiz bir yöntemdir. Satıştan bir
diğer farkı mülkiyet başka birine devredilmemekte, tapu kayıtlarından
(terk)in edilerek devletin özel malı, kamu (orta) malı haline
dönüşmektedir.
Terk yöntemi, bedelsiz olması itibariyle tahsis yöntemine
benzerse de, devletin özel mallarının tahsisinde mülkiyet hakkı tahsisi
yapan kurumda kalmaya devam ettiğinden, daha doğrusu mülkiyet hakkı
ortadan kalkmadığından tahsis yönteminden farklılık arzeder.
(428)
(429)
Mehmet Ayan, Eşya Hukuku-I, Zilyedlik ve Tapu Sicili, Mimoza Yayını, Konya,
2001, s. 292.
Bkz., R.G : 7.6.1994/ 21953.
255
Bedelsiz terk uygulamasına tahsis gibi ancak taşınmaz mallar
konu olabilmektedir.
b. Devlet Mallarının Bedelsiz Terki
Türk hukuk sisteminde devlet mallarının kamunun kullanım ve
yararına terki yöntemi, kısaca “kamuya terk” olarak bilinmektedir.
Bu yöntem, daha çok belediyelerin imar uygulamalarından
kaynaklanmaktadır.
Türk hukuk sisteminde bedelsiz terk yöntemi ile devletin özel
malları, herkesin kullanım ve yararına sunularak anayasal güvenceye
kavuşturulmuş kimi kamusal özgürlüklerin (seyahat, dinlenme vs.) bu
alanlarda kullanılması olanaklı hale getirilmiştir.
Ülkemizde bedelsiz terk uygulamasına olanak veren yasal
düzenlemeler aşağıda özetlenmiştir.
-3194 sayılı İmar Kanunu’nun 11.maddesine göre imar
planlarında meydan, yol, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu
ve terminal gibi genel hizmetlere ayrılmış yerlere rastlayan Hazine ve
özel idareye ait arazi ve arsalar belediye veya valiliğin teklifi, Maliye
Bakanlığı’nın onayı ile belediye ve mücavir alan sınırları içinde
belediyeye, bu alanlar dışında özel idareye terk edilerek tapu kaydı terkin
edilir. 203 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği uyarınca bu yerlerin
başka amaçla kullanılmayacağına dair, tapu kütüğünün beyanlar hanesine
şerh konulması gerekmektedir (430).
-3194 sayılı Kanun’un 18.maddesine göre, imar sınırları içinde
bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri maliklerinin rızası
aranmaksızın devlete ait mallarla birleştirmeye, parsellere ayırmaya,
resen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkili kılınmıştır.
Belediyeler arazi ve arsa düzenlemesi çerçevesinde, düzenlemeye tabi
arsa ve arazilerin % 40’ını geçmeyecek oranda düzenleme ortaklık payı
(430)
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 258.
256
(DOP) ayırmaya yetkilidirler. Bu uygulama için devletin özel mallarında
bir sorun yoktur. Devletin kamu mallarında sorun çıkmaktadır. Zira
belediyelerin bu türlü yerleri re’sen tescil yetkileri yoktur. Yargı kararları
da bu yöndedir (431). Bunun için sözkonusu yerin önce 2644 sayılı Tapu
Kanunu’nun 1.maddesine göre Hazine adına tescili, sonra da ilgili
belediyeye terki gerekmektedir (432).
Terk uygulaması ile kamunun kullanım ve yararına terkedilen
devletin özel taşınmaz malları tür değiştirilerek devletin kamu taşınmaz
malı haline gelmektedir. Devletin özel malı iken kamu (orta) malı haline
gelen bu yerlerin ortak kullanım alanları olarak düzenlendiğini belirtmek
gerekir.
Yıllar itibariyle Hazine mallarından çeşitli amaçlarla ortak
kullanım alanlarına terk edilenlerin adet ve fiziki alanları aşağıdaki
tablo’da görülmektedir.
(431)
(432)
Bkz., Danıştay 6.Dairesinin 9.11.1992 tarih ve E.1991/3280, K.1992/4042 sayılı
kararı.
Behlül Aksay, Hukuki Açıdan Arazi ve Arsa Düzenlenmesi, Mahalli İdareler
Derneği Yayını, Ankara, 1999, s. 97.
257
Tablo : 6
Kamu’ya Terk Edilen Hazine Mallarının Dağılımı
(Adet-M2)
Yıl
Adet
YolMeydan
ParkÇ.Parkı
Yeşil Alan
Otopark
Diğer
Toplam
2000
228
5.335.070
4.503.120
11.208.962
373.327
763.926
22.245.045
2001
193
994.241
555.780
596.444
46.093
88.272
2.280.830
2002
238
673.630
341.445
181.774
13.760
15.721
1.236.330
2003
217
672.043
695.504
238.654
5.941
3.372
1.615.514
2004
232
473.933
639.932
180.587
4.056
20.083
1.318.591
Kaynak
:
Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü
İstatistikleri”, Yayınlanmamış Çoğaltmalar, Ankara, 20002004.
Devlet mallarının (kamuya) terki uygulamasının bir zorunluluktan
kaynaklandığını söylemek gerekir. Ancak, belediyelerin imar planlarını
yaparken özellikle Hazine arazileri üzerine ortak kullanım alanları
planlamaları, sözkonusu arazilerin finansal açıdan değerlendirme
olanaklarını ortadan kaldırmakta veya azaltmaktadır. Bunun önlenmesi
için imar planlarının, objektif ölçütler çerçevesinde tasarlanması,
sözkonusu planları inceleyecek makamların da bu hususu dikkate
almaları gerekmektedir.
Diğer taraftan terk uygulamasından yararlanarak kendilerine mal
terkedilen kuruluşlar, özellikle belediyeler, mevzuatla getirilen
kısıtlamalara uymak ve kendilerine, daha doğrusu kamunun kullanımına
terkedilen yerleri amacı dışında kullanmamalıdırlar. Aksi takdirde
terkedilen taşınmaz mallar Hazine’ye geri dönecektir. Bu yüzden
258
devralan kuruluşların yaptıkları altyapı harcamaları boşa gitmiş olacaktır
(433)
.
3. Bedelsiz Devir
a. Bedelsiz Devir Kavramı
Sözcük anlamı ile devir, bir malın mülkiyetini ya da zilyetliğini
başka bir kişi ya da kuruluşa geçirme eylemini ifade etmektedir (434).
Devir, satış,
amaçlamaktadır.
hibe
ve
trampa
gibi
mülkiyetin
devrini
Devir işlemi terk işlemi gibi bir zorunluluktan çok, ekonomik ve
sosyal amaçlarla yapılmaktadır.
Türk hukuk sisteminde bedelli devir uygulamaları da
bulunmaktadır. Ancak bedelli devir uygulamaları, daha önceki
bölümlerde tezin sistematiği açısından “satış” olarak ele alınarak
inceleme konusu yapılmıştır.
Bu bölümde Türk hukuk sisteminde uygulanmakta olan “bedelsiz
devir” uygulamaları ele alınmaktadır.
Bedelsiz devir işleminde mülkiyet ve zilyetlik hakları ile birlikte
malın kullanım ve yararlanma hakkı da devralan kişiye geçmektedir.
Taşınmaz mallar yanında taşınır mallar da devir konusu olabilmektedir.
b. Devlet Mallarının Bedelsiz Devri
Türk hukuk sistemine göre devletin taşınır ve taşınmaz malları,
başka bir kişi veya kuruluşa devredilebilmektedir. Zira, Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrolü Kanunu’nun 45.maddesine göre kamu idareleri
(433)
(434)
İlyas Arlı, “Hazine’ce Bedelli ve Bedelsiz Devir ve Terk Edilen Taşınmaz
Mallardan Geri Dönecek Taşınmaz Mallar” Maliye ve Sigorta Yorumları
Dergisi, Sayı: 343, Mayıs-2001. s. 86.
Melike Dikici, Devir ve Terk İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998, s. 1.
259
ihtiyaç fazlası taşınırları ile görmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinde kullanılacağına ve amacına uygun kullanılmaması halinde
geri alınacağına dair tapu kütüğüne şerh konulması kaydıyla
taşınmazlarını diğer kamu idarelerine bedelsiz devredilebilirler. Devir ve
kayıt işlemlerine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığı’nca
belirlenecektir.
c. Bedelsiz Devir Yapmaya Yetkililer
Mülkiyetinde veya zilyetliğinde taşınır ve taşınmaz mal bulunan
her kamu kurum ve kuruluşu bu malları kanunların öngördüğü kişi ve
kuruluşlara devredebilirler.
d. Bedelsiz Devir Yapılacak Kişi ve Kuruluşlar
Devlet mallarının bedelsiz devri, buna izin veren kanunla kamu
tüzel kişileri ile özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerine yapılabilmektedir.
(1) Kamu Tüzel Kişilerine Devir
Devlet mallarının kamu tüzel kişilerine devri kamu yararı veya
kamu hizmeti gibi genel yarara istinaden yapılmaktadır. Türk hukuk
sisteminde 5018 sayılı Kanun’un yukarıda değinilen 45.maddesindeki
genel düzenleme ile 2005 yılı Bütçe Kanunu’nun 13.maddesinin (b)
fıkrasının (2) numaralı bendindeki “genel bütçeye dahil daireler, katma
bütçeli idareler, döner sermayeler, fonlar, belediyeler, il özel idareleri,
sosyal güvenlik kuruluşları, bütçeden yardım alan kuruluşlar ile özel
kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve kuruluşları,
kamu iktisadi teşebbüsleri, bağlı ortaklıkları ile müessese ve
işletmelerindeki ihtiyaç fazlası eşya ve levazımın tespiti ile bunların
kuruluşlar arasında bedelsiz devredilmesine veya tasfiye edilmesine”
olanak veren bu genel düzenleme yanında aşağıda özetlenen özel
kanunlarla da bedelsiz devir yapılabilmektedir.
260
-442 sayılı Köy Kanunu’nun ek 12.maddesi gereğince Hazine
malı olup, kamu hizmetlerine tahsis edilmemiş taşınmaz mallar köy
yerleşme planının uygulaması ile köyün genel ihtiyaçları için Valiliğin
talebi üzerine köy tüzel kişiliği adına köye devredilir.
-2510 sayılı İskan Kanunu’nun ek 17.maddesi gereğince iskanı
gerekenlere dağıtılmak üzere, Hazine arazileri ilgisine göre il özel
idarelerine ve belediyelere devredilir.
-5539 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü’nün Kuruluş ve
Görevleri Hakkında Kanun’un 30 ve ek 6.maddesi gereğince, il yolları
ağında kalan Hazine’ye ait araziler bu kuruluşa devredilmektedir.
-7044 sayılı Aslında Vakıf Olan Tarihi ve Mimari Kıymeti Haiz
Eski Eserlerin Vakıflar Umum Müdürlüğüne Devrine Dair Kanun’un
1.maddesine göre, Hazine’nin mülkiyetine geçmiş tarihi ve mimari
kıymete sahip eski eserler, Vakıflar Genel Müdürlüğü’ne
devredilmektedir.
-7269 sayılı umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak
Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un 31.maddesine göre,
doğal afet için yaptırılan binalardan ve edinilen arsa ve arazilerden arta
kalanlar Bayındırlık Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı
ile kamu kurum ve kuruluşlarına bedelsiz olarak devredilebilir.
-222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu’nun 62.maddesine göre,
ilköğretim okullarına tahsis edilen Hazine’ye ait arazi ve binalar ilgili
köy ve il özel idaresine devredilerek bunlar adına tapuya tescil edilirler.
-351 sayılı Yüksek Öğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu
Kanunu’nun 40.maddesi gereğince, bu kurumun hizmetleri için
Hazine’ye ait bina ve arsalar devredilmektedir.
-580 sayılı Milli Prodüktivite Merkezi Kuruluş Kanunu’nun
14.maddesi gereğince Hazine’ye ait bina, arsa ve araziler bu kuruluşa
devredilmektedir.
-1164 sayılı Arsa Üretimi ve Değerlendirilmesi Hakkında
Kanunu’nun Ek 4.maddesine göre, Bayındırlık ve İskan Bakanı ve
261
Maliye Bakanı’nın müşterek teklifi ve Başbakan’ın onayı ile belirlenen
Hazine’ye ait arsa ve arazilerin mülkiyeti Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı’na bedelsiz olarak devredilir.
-2809 sayılı Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Hakkında
Kanun’un geçici 6.maddesine göre Hazine’ye ait bina ve diğer mallardan
gerekli olanları yükseköğretim üst kuruluşlarına ve üniversitelere devir
ve tahsise Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır.
-2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara
Uygulanacak Bazı İşlemler Hakkında Kanun’un geçici 5.maddesine göre,
8.3.1984 tarihinde tapu kütüğünde malik hanesi açık ve itirazlı olup da
daha sonra Hazine adına tescil edilen taşınmaz mallar ilgili belediyelere
bedelsiz devredilmektedir.
Görülüyorki devlet mallarının kamu kurum ve kuruluşlarına
bedelsiz devrine ilişkin çok sayıda kanun bulunmaktadır. Bu uygulama
devlet mallarının bazen de kötüye kullanılmasına yol açmaktadır. Bunun
önlenmesi için Devlet mallarının kamu kurum ve kuruluşlarına devri
uygulamaları tümüyle kaldırılmalıdır. Bu uygulama yerine devlet
mallarının genel bütçeli kurumlarla katma ve özel bütçeli kuruluşlara
tahsisi gibi diğer kamu kurum ve kuruluşlarına da tahsisine olanak veren
düzenlemeler yapılmalıdır. Tahsis yoluyla mülkiyet Hazine’de
kalacağından, sözkonusu malların, amaç dışı kullanımı veya hizmete olan
ihtiyacın ortadan kalkmasıyla tahsis işlemi kaldırılarak, bunların daha
etkin kullanımı mümkün olacaktır. Belediyelerin gecekondu ve
yerleştirme uygulamaları için gerekli Hazine arazilerinin devri yerine,
tercihli satış kapsamında sosyal amaçlı olarak düşük bedelli satışı
öngörülmelidir. Zira belediyelerin bir kısmı sözkonusu gerekçelerle,
mülkiyetini devraldıkları arazi ve arsaları, finansal amaçlı olarak
kullanma yoluna gitmektedirler.
262
(2) Özel Hukuk Gerçek ve Tüzel Kişilerine Devir
Devlet mallarının sosyal ve ekonomik amaçlı olarak kamu kurum
ve kuruluşları dışında gerçek ve tüzel kişilere de devredilmesine olanak
veren düzenlemeler mevcuttur. Bu düzenlemeler aşağıda özetle
belirtilmiştir (435).
-4486 sayılı Teknik ve Teknik Bahçıvanlık Okulları Kanunu’nun
11.maddesine göre, Tarım Meslek Liselerini başarı ile bitirenlere
çiftçilikle meşgul olmaları için Hazine’ye ait araziler devredilmektedir.
-5516 sayılı Bataklıkların Kurutulması ve Bunlardan Elde
Edilecek Topraklar Hakkında Kanun’un 7.maddesi gereğince bataklıkları
ihya edenlere bu yerler devredilmektedir.
-5084 sayılı Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 5.maddesine göre,
kalkınmada öncelikli yörelerde ve fert başına gayrisafi yurtiçi hasıla
tutarı 1500 ABD Doları veya daha az olan illerde en az 30 kişilik
istihdamı öngören yatırımlara girişen gerçek ve tüzel kişilere Hazine’ye,
katma bütçeli kuruluşlara, belediyelere veya il özel idarelerine ait arazi
ve arsaların mülkiyeti devredilmektedir. Kanun’un uygulanmasına
yönelik olarak Bakanlar Kurulu’nun 2.4.2004 gün ve 2004/7114 sayılı
Kararıyla Hazine’ye Katma Bütçeli Kuruluşlara, Belediyelere veya İl
Özel İdarelerine Ait Arazi veya Arsaların Gerçek veya Tüzel Kişilere Ait
Arazi ve Arsaların Bedelsiz Devrine İlişkin Yönetmelik (436) ile ayrıntılı
açıklamalar yapılmıştır.
Hazine mallarının gerek kamu tüzel kişilerine, gerekse özel hukuk
gerçek ve tüzel kişilerine bedelsiz devrinin son 5 yıllık dağılımı aşağıdaki
tablo’da görülmektedir.
(435)
(436)
Dikici, a.g.e., s. 101-106.
Bkz., R.G : 21.4.2004/25440.
263
Tablo : 7
Bedelsiz Devredilen Hazine Mallarının Dağılımı
(Adet-M2)
Yıllar
2981/3367 4325/5084
Sayılı
Sayılı
Kanunlar Kanunlar
222/5228
Sayılı
Kanunlar
7044/4960 2809/1164
Sayılı
Sayılı
Kanunlar Kanunlar
TOPLAM
Adet
M2
2000
-
57
3
1
-
61
1.771.485
2001
4
45
1
1
-
51
2.290.883
2002
-
21
-
-
38
59
873.571
2003
-
19
1
32
52
2.330.725
2004
48
75
312
28
1039 1502 37.527.637
Kaynak: Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü İstatistikleri”
Yayınlanmamış Çoğaltmalar, Ankara, (2000-2004).
Devlet mallarından gerek kamu kurum ve kuruluşlarına gerekse
özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerine bedelsiz olarak devredilen Hazine
mallarının dağılımına bakıldığında teşvik amaçlı yatırımlarla Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı’na yapılan bedelsiz devirlerin çoğunlukta
olduğu görülmektedir.Bu tablo bedelsiz devredilen Hazine mallarının
ekonomik işlevleri itibariyle ön plana çıktığını göstermektedir.
Devlet mallarının sosyal ve ekonomik amaçlı olarak gerçek ve
tüzel kişilere devri uygulaması da kaldırılarak konunun, Devlet İhale
Kanunu kapsamında tercihli satış çerçevesinde yeniden düzenlenmesinin
daha yararlı olacağı düşünülmektedir. Böyle bir düzenleme ile “bedelsiz
devir” uygulamasının kötüye kullanımı da önlenebilecektir. Diğer
taraftan 5018 sayılı Kanun’la tahsisin kapsamı (tahsis yapılabilecek kamu
kurum ve kuruluşları açısından) önemli ölçüde genişletilmiştir. Bu
bakımdan kamu kurum ve kuruluşları tahsis için bir bedel
ödemeyeceklerinden bedelsiz devir yöntemiyle güdülen amaç
gerçekleşmiş olacaktır.
264
Bu yöntemin kaldırılmasının daha önemli bir gerekçesi de
ecrimisil uygulaması gibi teorik bir altyapısının ve genel kabul görmüş
hukuksal temellerinin bulunmamasıdır.
Devlet mallarının geleneksel değerlendirme yöntemleriyle (satış,
kira, irtifak hakkı tesisi ve ecrimisil uygulaması) değerlendirilmesinden
elde edilen devlet malları gelirleri, sözkonusu malların büyüklüğü ile
orantılı değildir. Bu durumu son beş yıl itibariyle aşağıdaki tablo’dan da
görmek olanaklıdır.
Tablo : 8
Devlet Malları Gelirlerinin Toplam Bütçe Gelirlerine Oranı
(YTL.,%)
Yıllar
Devlet Malları Gelirleri Toplam Bütçe Gelirleri
(1)
(2)
Oranı
(1/2)
2000
8.348.000.-
33.040.903.000.-
% 0,3
2001
396.963.000.-
51.890.481.000.-
% 0,7
2002
6.670.000.-
301.984.000.-
% 0,7
2003
824.442.000.-
98.495.806.000.-
% 0,8
2004
1.144.991.000.-
108.073.752.000.-
% 1,0
Kaynak : Maliye Bakanlığı, Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Görülüyor ki, ülkemizde son beş yılda devlet malları gelirlerinin
toplam bütçe gelirlerine oranı ortalama % 0,7 civarındadır. Oysa bu oran
2003 yılında A.B.D.’nde federal düzeyde % 3,5 (437), Fransa’da % 11 (438),
(437)
(438)
Office Off Management And Butget, (Çevrimiçi), www.whitehouse.gov/omb/
butget/spec. 16.3.2004.
Ministere De L’Economie, Des France Et De L’Industrie, La Situation Du Butget
Du L’Etat, (Çevrimiçi), www.minefi.gouv.fr. 31.5.2004.
265
İngiltere’de % 5 (439), Almanya’da ise federal düzeyde %11,5 (440)
civarındadır. Örnek olarak verilen bu ülkelerde devlet mallarının
değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerin toplam bütçe gelirlerine
oranı ortalama %7’yi geçmektedir. Bu oran, ülkemizdeki oranın on
katıdır. Ülkemizde bu oranın gelişmiş ülkelerin düzeyine çıkarılması
halinde devlet mallarından elde edilen yıllık gelir tutarı 5 milyar A.B.D
Doları’na yükselebilecektir. Bu tutara orman sınırları dışına çıkarılan
yerlerin satışı halinde elde edilecek gelirler dahil değildir. Bu noktadan
hareketle ülkemizde genel olarak vergi dışı normal gelirlerin, özel olarak
da bu gelir kategorisi içerisinde yer alan devlet malları gelirlerinin
payının düşük olması, bunlara verilen önemi azaltmamalı, aksine atıl
kaynakların ekonomiye kazandırılması amacıyla bu gelirlerin
artırılmasına yönelik çalışmalar yoğunlaştırılmalıdır (441).
(439)
(440)
(441)
Office For National Statistics, Public Sector Transactions By Sb-Sector And
Economic Category, London, 10.3.2004.
Bundesministerium Der Finanzen, (Çevrimiçi). www.poststelle.bmf.bund,
13.4.2004.
Hasan Özaba, “Konsolide Bütçe Gelirleri İçerisinde Vergi Dışı Normal Gelirlerin
Yeri ve Önemi”, Maliye Dergisi, Sayı: 125, Mayıs-Ağustos, 1997, s.105.
266
II. DEVLET MALLARININ ALTERNATİF
DEĞERLENDİRME YÖNTEMLERİ
Devlet malları ülkemizde öteden beri satış, kiraya verme, irtifak
hakkı tesisi ve ecrimisil uygulaması gibi geleneksel yöntemlerle
değerlendirilmektedir. Ancak devlet mallarının geleneksel yöntemlerle
değerlendirilmesi (nemalandırılması) sonucunda elde edilen gelirler,
sözkonusu malların büyük mali potansiyeli ile orantılı değildir. Bu
nedenle, devlet mallarının alternatif bir takım yeni yöntemlerle de
değerlendirilmesi gereği ortaya çıkmaktadır. Bu noktada önemli olan
husus, devlet mallarının mali amaçlı olarak değerlendirilmesi yanında,
atıl vaziyette duran devlet mallarının özellikle de devletin taşınmaz
mallarının katma değer yaratacak şekilde ekonomiye kazandırılması,
böylece bir yandan üretim artışı sağlanırken, bir yanda da istihdam
yaratıcı yatırımların teşvik edilmesidir (442). Bu şekilde devlet mallarının
ekonomik ve sosyal işlevleri gereği bir takım kazanımlar elde edilecektir.
Bu kısımda, devlet mallarına ilişkin alternatif değerlendirme
yöntemleri hakkında bilgi verilirken, hangi malların bu yöntemlerle
değerlendirilmesi gerektiğine ve sözkonusu yöntemlerin hayata
geçirilmesi için ne gibi yasal ve yönetsel bir sürece gereksinme
duyulacağına yönelik önerilerle de desteklenecektir.
A. GAYRİMENKUL YATIRIM ORTAKLIĞI
1. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Mahiyeti
Amerika Birleşik Devletleri’nde 1960’lı yıllarda kurulmaya
başlanan gayrimenkul yatırım ortaklıkları Türk hukuk sistemine 2499
sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 35. ve 36. maddeleriyle 1992
yılında girmiş bulunmaktadır. Ülkemizde yaşanılan ekonomik gelişmeler,
gayrimenkullere yönelik talebi artırmış, ilk gayrimenkul yatırım ortaklığı
ise 1995 yılında kurulmuştur. Bunun sonucu olarak gayrimenkul hem
(442)
Erdoğan Öner, XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Açılış Konuşması, s. 8.
267
inşaat şirketleri, hem finansman kuruluşları, hem de bireysel yatırımcılar
açısından cazip hale gelmiştir (443). Diğer taraftan gerek siyasal
istikrarsızlıklar, gerekse iç ve dış piyasalarda yaşanan ekonomik krizler
sonucunda yatırımcılar kendileri için en emin araç olarak gördükleri
gayrimenkullere yaptıkları yatırımları artırmışlardır (444). Gayrimenkul
yatırım ortaklıkları bir bakıma Fransa’da uygulanan gayrimenkul
kiralama sivil şirketlerine benzemektedir. Zira, Fransa’daki bu şirketler
gayrimenkul yatırım ortaklıkları gibi ticaret yapamamaktadırlar (445).
Ülkemizde gayrimenkule yönelik büyük bir talep vardır. Ancak bu talep,
büyük ölçüde sermaye gerektirdiğinden küçük yatırımcılar için bir açmaz
oluşturmaktadır. İşte bu noktada gayrimenkul yatırım ortaklıkları cazip
bir araç olarak ortaya çıkmış bulunmaktadır (446).
Gayrimenkul yatırım ortaklıklarının kuruluşu ve faaliyetleri
Sermaye Piyasası Kanunu ve Sermaye Piyasası Kurulu’nun tebliğleri ile
düzenlenmektedir.
a. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı’nın Tanımı
Gayrimenkul dünyanın en eski ve yaygın yatırım araçlarından biri
olmuştur. Özellikle de ülkemizde daha güvenilir bir yatırım olarak
düşünüldüğü için en yaygın ve en pahalı yatırımlardan biri haline
gelmiştir. Bunun en büyük nedeni bu konuda kurumsal piyasaların
yokluğu veya gelişememiş olmasıdır. Ülkemizde dünyadaki gelişmelere
paralel olarak, gayrimenkul piyasaları ile sermaye piyasası arasındaki
ilişkiyi güçlü bir şekilde kuracak yeni bir gayrimenkul finansman
(443)
(444)
(445)
(446)
Yılmaz Sezer, “Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı”, Vergi Raporu Dergisi, Sayı: 48,
Ağustos-Eylül, 2000, s.17.
Göktuğ Akkaya, “Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları”, Dokuz Eylül Üniversitesi,
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İzmir, 1999, s. 144.
Pierre Morançais, La Societe Civile Immobiliere De Location, Edition: Foucher,
Paris, 1999, s.6.
Yaşar Kısa, “Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ve Türkiye’deki Uygulaması”, Maliye
Dergisi, Sayı: 125, Mayıs-Ağustos, 1997, s. 126-127.
268
sisteminin kurulması zorunlu hale gelmiştir. Böylece menkul
kıymetleştirilen gayrimenkuller, gelecekte belirsizlik unsuru bir
spekülasyon aracı olmaktan kurtarılarak, güvenli bir yatırım aracı haline
getirilmiş olacaktır (447). Bu noktadan hareketle 2499 sayılı Kanun’la
konu yasal bir temele kavuşturulmuş ve Sermaye Piyasası Kurulu
oluşturulmuştur.
Sermaye Piyasası Kurulu’nun VI seri sayılı 11 numaralı Tebliği
nin 4.maddesine göre, gayrimenkul yatırım ortaklığı, gayrimenkullere, gayrimenkule dayalı sermaye piyasası araçlarına, gayrimenkul
projelerine, gayrimenkule dayalı haklara ve sermaye piyasası araçlarına
yatırım yapabilen, belirli projeleri gerçekleştirmek üzere adi ortaklık
kurabilen ve bu tebliğle izin verilen diğer faaliyetlerde bulunabilen
sermaye piyasası kurumlarındandır.
(448)
Gayrimenkul yatırım ortaklıklarının kuruluşu, yapabileceği ve
yapamayacağı faaliyetler yukarıda belirtilen 11 numaralı tebliğ ışığında
açıklanmıştır.
b. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı’nın Kuruluşu
Gayrimenkul yatırım ortaklığı, öngörülen amaçları gerçekleştirmek üzere, süreli veya süresiz olarak kurulabilmektedir. Kuruluş ani veya
dönüşüm (bir ortaklığın esas sözleşmesinin değiştirilmesi) suretiyle iki
şekilde gerçekleşebilmektedir.
Gayrimenkul yatırım ortaklığının;
-Kayıtlı sermayesinin en az 1 milyon YTL. olması,
-Sermayenin en az % 25’inin nakit karşılığı olması,
-Çıkarılmış sermayenin en az % 49’unun halka arzedilmesi,
(447)
(448)
Gamze Gökçe, “İpoteğe Dayalı Menkul Kıymetlerle Gayrimenkul Finansmanı”,
Yaklaşım Dergisi, Sayı: 100, Nisan, 2001, s. 185.
Bkz., R.G : 8.11.1998/23517.
269
-Ticaret unvanda “Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı” ibaresinin
bulunması.
-Mevcut ortaklardan en az birisinin lider girişimci olması,
-Anonim ortaklık şeklinde kurulması,
-Kurucuların müflis olmamaları, zimmet, ihtilas, irtikap, rüşvet
emniyeti suistimal, sahtecilik, hırsızlık, dolandırıcılık ve kaçakçılık gibi
suçlardan hüküm giymemiş olması,
-Sermaye piyasası faaliyetlerinden dolayı faaliyet izinleri iptal
edilmemiş veya borsa üyeliğinden çıkarılmamış olması, gerekmektedir.
c. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığının Yapabileceği Faaliyetler
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları aşağıda belirtilen alanlara
yatırım yaparak faaliyetlerini sürdürürler :
-Gayrimenkul sertifikalarını, konut kredileri karşılığında ihraç
edilen varlığa dayalı menkul kıymetleri ve bunlara benzer nitelikte
oldukları Kurul’ca kabul edilen menkul kıymetleri alabilirler ve
satabilirler.
-Yukarıda sayılanların yanısıra diğer sermaye piyasası araçlarını
alabilir ve satabilirler, ters repo işlemleri yapabilirler.
-Alım satım kârı veya kira geliri elde etmek maksadıyla ofis,
konut, iş merkezi, alışveriş merkezi, hastane, otel, ticari depolar, ticari
parklar ve buna benzer gayrimenkulleri satın alabilir ve satabilirler. Otel,
hastane veya buna benzer faaliyetlere girişilebilmesi için belirli asgari
donanıma ihtiyaç gösteren gayrimenkullerin kiraya verilmeden önce
tefrişini temin edebilirler.
-Mülkiyetlerini edinerek alım satım kârı elde etmek veya kat
irtifakı tesisi suretiyle proje geliştirmek maksadıyla arsa ve arazileri
alabilirler.
-Kamu veya özel hukuk tüzel kişiliklerince veya gerçek kişilerce,
ortaklık adına, üzerlerinde proje geliştirilmesi maksadıyla müstakil ve
270
daimi bir hak niteliğinde üst hakkı tesis edilen gayrimenkulleri
mülkiyetini edindikten sonra kazanç elde etmek amacıyla satabilirler.
-İlgili mevzuat uyarınca gerekli tüm izinleri alınmış, projesi hazır
ve onaylanmış, inşaata başlanması için yasal gerekliliği olan tüm
belgelerinin tam ve doğru olarak mevcut olduğu bağımsız ekspertiz
şirketleri tarafından onaylanmış gayrimenkule dayalı projelere, projenin
her aşamasında gayrimenkul geliştirme kârı veya kira geliri elde etmek
amacıyla mülkiyetlerini edinmek veya üst hakkı tesis ettirmek suretiyle
yatırım yapabilirler.
-Gayrimenkuller üzerinde intifa hakkı kurabilir ve bu hakkı
kullanabilirler, devre mülk irtifakı kurabilirler, sahip oldukları arsalar
üzerinde ticari kâr elde etmek maksadıyla üst hakkı yükümlüsü
olabilirler,
-Özel düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla yap-işlet-devret
modeliyle geliştirilecek projeleri, gerekli hazırlıkların tamamlanması ve
izinlerin alınması koşuluyla kendisi veya başkaları lehine üst hakkı tesis
ettirmek suretiyle gerçekleştirilebilirler.
-Kurul’ca uygun görülecek nitelikte teminata bağlanmış olmak
kaydıyla, ileride oluşacak kira gelirlerinden pay almak amacıyla
mülkiyetini edinme amacı olmaksızın veya kat irtifakı tesis edilmeksizin
gerekli hazırlıkların tamamlanması ve izinlerin alınması şartıyla
gayrimenkule dayalı projelere sözleşme hükümleri çerçevesinde yatırım
yapabilirler.
-Gerekli şartları taşıyan gayrimenkule dayalı projelere,
müştereken malik olanların aralarındaki sözleşmede ortaklığın payına
düşen kısım üzerindeki tasarrufuna ilişkin bir sınırlama olmaması şartıyla
kat irtifakı tesisi yoluyla müştereken yatırım yapabilirler,
-Mülkiyetlerini edinmek kaydıyla yurt dışındaki gayrimenkulleri
alıp satabilirler, gayrimenkule dayalı olmak kaydıyla yabancı menkul
kıymetlere yatırım yapabilirler,
271
-Özel sözleşme hükümleri müsait olmak kaydıyla, kira geliri elde
etmek amacıyla üçüncü şahıslardan gayrimenkul kiralayabilirler ve
bunları tekrar kiraya verebilirler,
-Dövize dayalı işlemlerinin gerektirdiği kur ve borçlarının
doğurduğu faiz oranı risklerine karşı korumak amacıyla swap ve forward
işlemler yapabilirler, opsiyon yazabilirler, mala dayalı olanlar hariç
vadeli işlem sözleşmeleri alabilirler.
d. Gayrimenkul
Faaliyetler
Yatırım
Ortaklığının
Yapamayacağı
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları aşağıda sıralanan faaliyetleri
yapamazlar.
-Bankalar Kanunu’nda tanımlandığı üzere mevduat toplayamazlar
ve mevduat toplama sonucunu verecek iş ve işlemler yapamazlar,
-Yukarıda sayılan işlemler dışında ticari, sınai veya zirai
faaliyetlerde bulunamazlar ve izin verilen yatırım alanları ile sınırlı
olmak üzere kendi adına portföy işletmeciliği faaliyeti dışında sermaye
piyasası faaliyetinde bulunamazlar,
-Hiçbir şekilde gayrimenkullerin inşaat işlerini kendileri
üstlenemez, bu amaçla personel ve ekipman edinemezler. Ancak
yürütülen projelerin kontrol işleri dahili olarak yürütülecekse bu amaçla
istihdam edilen personel kapsam dışındadır.
-Portföylerinde bulunan gayrimenkulleri, kiracılara bu varlıklarla
doğrudan veya dolaylı olarak bağlantılı hizmetleri sunacaklar ise
kendileri işletemez ve bu amaçla personel istihdam edemezler. Ancak
634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu uyarınca portföyde bulunan
gayrimenkullerde yapılan yöneticilik görevi işletme faaliyeti kapsamında
değerlendirilmez.
-Kendi personeli vasıtasıyla portföye konu olan veya olacak
projeler hariç olmak üzere başka kişi ve kuruluşlara proje geliştirme,
272
proje kontrol, mal fizibilite, yasal izinlerin takibi ve buna benzer
hizmetler veremezler.
-Hiçbir şekilde hisse senetlerini satın aldıkları ortaklıkların
sermayesine ve yönetimlerine hakim olma amacı güdemez ve hiçbir
ortaklıkta sermaye veya oy haklarının %5 inden fazlasına sahip
olamazlar,
-Altın ve kıymetli madenlere yatırım yapamazlar,
-Borsa’da veya Borsa dışı teşkilatlanmış piyasalarda işlem
görmeyen sermaye piyasası araçlarına yatırım yapamazlar. Sermaye
piyasası araçlarının alım satımlarının Borsa kanalıyla yapılması
zorunludur.
-Mala dayalı vadeli işlem sözleşmelerine veya mala yatırım
yapamazlar,
-Menkul kıymetleri açığa satamazlar, ödünç menkul kıymet
işlemi yapamazlar,
-Türev araçları kullanarak korunma amacını aşan işlemler
yapamazlar,
-Kanunen ödemekle yükümlü olduğu vergi, harç ve benzeri diğer
giderler hariç olmak üzere varlıkların portföye alımı sırasında varlık
değerinin %3 ünü aşan komisyon ücreti ve benzeri giderler yapamazlar,
-Herhangi bir şekilde, devredilebilmesi konusunda bir sınırlamaya
tabi olan varlıklara yatırım yapamazlar.
2. Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile
Değerlendirilmesi
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları ile gayrimenkullere dayalı
projelerin gerçekleştirilmesi ancak devletin özel taşınmaz malları için
sözkonusu olabilir.
273
Devletin özel taşınmaz malları arasında bu yönteme uygun olarak
Hazine taşınmaz malları ile sosyal güvenlik kuruluşlarının taşınmaz
malları bulunmaktadır.
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları ile ekonomik değeri yüksek
Hazine taşınmaz mallarının halka açılması ve bu malların menkul
kıymetleştirilmesi olanaklı hale gelebilir (449).
Hazine arazi ve arsalarının sermaye piyasası araçları ile
değerlendirilmesi ilk defa Arsa Üretimi ve Değerlendirilmesi Hakkında
Kanun’da 542 sayılı K.H.K. ile yapılan değişiklikle olanaklı hale
gelmiştir.
Buna paralel olarak Toplu Konut İdaresi Başkanlığı
Yönetmeliği’nde Değişiklik Yapılması Hakkında Yönetmelikle (450) de bu
Kuruluş’a gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri ile gayrimenkul yatırım
ortaklıkları kurması imkanı da sağlanmıştır. Bu değişikliklerin sonucu
olarak Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Vakıf Gayrimenkul Yatırım
Ortaklığı’na 1996 yılında %16.67 hisse ile ( pay değeri 62.500.-YTL.)
ortak olmuştur (451). Söz konusu İdare, 1998 tarihinde rüchan hakkını
kullanarak sermaye artırımı için 497.625.- YTL. daha ödeme yaparak
sermayesini 560.125.- YTL’na çıkarmıştır. 1999 yılı sonu itibariyle,
Vakıf Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı’ndan sermaye artırımına mahsuben
(bedelsiz) veya nakten 488.873.- YTL. temettü elde etmiştir.
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları anonim şirket şeklinde
kuruldukları için Hazine’nin veya katma bütçeli kuruluşların böyle bir
olanağı yoktur. Ancak bu kurum ve kuruluşlara bağlı olarak veya
bağımsız olarak kurulmuş kuruluşlar vasıtasıyla böyle bir olanak vardır.
Hazine taşınmaz mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile
değerlendirilmesinde iki çözüm şekli önerilmektedir. Bunlar sözkonusu
(449)
(450)
(451)
Atılgan, a.g.et., s. 145.
Bkz., R.G: 15.11.1997/ 23171.
Gamze Gökçe, Gayrimenkul Yatırım Fonları, Yatırım Ortaklıkları, Sertifikaları ve
Hazine Taşınmaz Mallarının Bu Yollarla Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı,
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998, s. 120.
274
Hazine arazilerinin mülkiyetinin gayrimenkul yatırım ortaklıklarına
devredilmesi veya bu araziler üzerinde gayrimenkul yatırım ortaklıkları
lehine irtifak hakkı kurularak portföye dahil edilmeleridir (452).
Birinci çözüm şeklinde, Hazine taşınmaz mallarının değeri
Sermaye Piyasası Kurulu tarafından izin verilen ekspertiz şirketlerince
belirlenen değer dikkate alınarak Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre
belirlenir. Toplu Konut İdaresi Başkanlığı bedeli belirlenen Hazine
taşınmaz malını Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nden bir yıl içinde satın
almak şartıyla (bedelsiz devrini) talep edecektir. Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı bu taşımaz mal üzerinde plan-proje yapma yetkisini Vakıf
Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı’na devredip, imar planının yapılmasını,
projelendirilmesini ve pazarlamaya uygun hale getirilmesini sağlamış
olacaktır. Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Vakıf Gayrimenkul Yatırım
Ortaklığından arsa bedelini aldığında, Milli Emlak Genel Müdürlüğü’ne
ödeme yaparak malın mülkiyetini devralacaktır.
Taşınmaz malın değer tespit tarihi ile satış tarihi arasında geçen
süre için, Milli Emlak Genel Müdürlüğü’ne reeskont oranında faiz
ödenmesi de bu modelde öngörülmektedir (453).
Ancak Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’nın bir özel hukuk tüzel
kişisi ile müştereken bir ortaklık kurması yerine, sermayesinin tamamı
kendisine ait bir Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı kurması daha uygun bir
yöntem olacaktır.
Zira, bir tarafta kamu hukukuna tabi Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı, bir tarafta özel hukuka dahil bir gayrimenkul yatırım ortaklığı
önemli sakıncalar doğuracaktır. Her şeyden önce diğer gayrimenkul
yatırım ortaklıkları karşısında rekabet eşitsizliği yaratırken, hukuksal
uyuşmazlıklara da yol açılmış olacaktır. Diğer taraftan bu çözüm
şeklinde mevzuat değişikliği de gerekmektedir. Öyleki, bu çözüm şekli
(452)
(453)
Özkan Susar, Tüm Yönleriyle Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları, Adalet Yayınevi,
Ankara, 2004, s. 187.
Gökçe, a.g.e., s. 121.
275
Hazine arazilerinin bu amaçla kullanımı için Toplu Konut İdaresi
Başkanlığı’na bedelsiz devrini gerekli kılmaktadır.
İkinci bir çözüm olarak, kurulmuş bulunan gayrimenkul yatırım
ortaklıkları lehine Hazine arazileri üzerinde irtifak hakkı tesis edilmesidir
(454)
. İritfak hakkı tesis bedelinin de bu araziler için bir sermaye piyasası
aracı olarak ihraç edilen hisse senetleri karşılığında elde edilecek prim ve
kârların esas alınması önerilebilir. Bu çözüm şekli için bir mevzuat
değişikliğine de gerek bulunmamaktadır. Gelir paylaşımına dayalı bu
çözümün devletin mali amaçlarına daha uygun olduğunu belirtmek
gerekir.
3. Devlet Mallarının Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile
Değerlendirilmesinin Yararları
Devlet mallarının, özellikle de Hazine taşınmaz mallarının
gayrimenkul yatırım ortaklıkları ile değerlendirilmesinin önemli yararları
sözkonusu olacaktır. Bu yararları aşağıdaki şekilde özetlemek
olanaklıdır:
-Hazine taşınmaz mallarının genel hükümlere göre satışında, satış
tutarları peşin alındığı için yüksek değerli taşınmaz malların satışı
yapılamamaktadır. Bu yöntemle satış değeri yüksek olduğu için bir
kişinin satın alması olanaksız olan Hazine taşınmaz malları
değerlendirilmiş olacaktır.
-Genel hükümlere göre yapılan satış ihalelerinde Hazine taşınmaz
malları en fazla teklifi veren kişilere satılmaktadır. Alıcılar bu malları
serbestçe tasarruf edebilmekte ve değeri arttığında satabilmektedirler.
Böyle bir durumda taşınmaz malın değer artışı nedeniyle oluşan rantı
belli bir veya birkaç kişide kalmaktadır. Oysa Hazine arazilerinin bu
yöntemle değerlendirilmesi halinde sözkonusu ortaklıklar halka açık
şirketler olduklarından birçok yatırımcı rantı paylaşacaktır. Bu rantın
(454)
Atılgan, a.g.et., s. 147.
276
küçük yatırımcılar tarafından paylaşılmasının, gelir dağılımı açısından
olumlu bir yönü olacaktır.
-Genel hükümlere göre yapılan kiraya verme işlemlerinin aksine,
gayrimenkul yatırım ortaklıkları taşınmaz malları ekspertiz şirketlerince
belirlenen bedelden kiraya vermekte ve kira bedeli her yıl yeniden
belirlenmektedir. Bu itibarla, Hazine taşınmaz malları üzerinde bu
yöntemle irtifak hakkı tesis edilmesi durumunda Hazine’nin elde edeceği
hasılatta yıllar itibariyle artış olacaktır (455).
-Hazine’nin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının
mülkiyetindeki lojmanların ve sosyal tesislerin satışında başarılı
olunamamıştır. Bunların gayrimenkul yatırım ortaklığı yöntemiyle daha
verimli bir şekilde ekonomiye kazandırılması olanaklı görünmektedir.
-Gayrimenkul yatırım ortaklıkları, uydu kent projeleri ve modern
iş merkezleri (plazalar) gibi büyük ölçekli yatırımların finansmanına
kaynak sağlamak amacıyla kurulmaktadır. Bu ortaklıklar kendileri inşaat
işi yapmamakta, bu türlü yatırımları finanse etmektedirler. Diğer taraftan
inşaat şirketlerinin özkaynakları, bu türlü büyük projelerin finansmanında
yetersiz kaldıklarından, önemli ölçüde faiz yükü ile karşılaşabilmektedirler. Bu noktada gayrimenkul yatırım ortaklıklarının hisse senedi
ihracı ile halktan daha ucuza malettikleri fonlar kullanılabilir (456). Hep
inşaat alanı ile gündeme gelen gayrimenkul sektörünün, artık finans
ayağı ile özellikle de istihdama katkısı, sektörün kurumsal şirketlerle
kayıt altına alınarak bir taraftan da daha ciddi vergi hasılatı sağlaması ve
ekonomi için önemli bir lokomotif olması olanaklıdır (457).
-Gecekondu bölgelerinin ıslahı çerçevesinde, bu bölgelerdeki
taşınmaz mallar ayni sermaye olarak gayrimenkul yatırım ortaklıklarının
(455)
Gamze Gökçe, “Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları ve Kamu Taşınmaz Mallarının
Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 132, Eylül-Aralık, 1999, s. 84.
(456)
Doğan Cansızlar, “Gayrimenkul Finansmanda Ağırlık GYO’lara
Kayacak”,DünyaGazetesi, 26.3.2001.
(457)
Hakan Kodal, “GYO’lar Lokomotif Olabilir”, Finansal Forum Gazetesi, 2.4.2001.
277
portföyüne dahil edilerek, değerlendirilebilmesi amacıyla gecekondu
sahiplerine verilecek hisse senetleri karşılığında devredilebilir.
Devredilen bu yerler gayrimenkul yatırım ortaklıklarının finansman
desteğiyle modern yaşam alanlarına dönüştürülebilir (458).
4. Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ile Değerlendirilebilecek
Devlet Malları
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları ile değerlendirilecek önemli
ölçüde devlet malı bulunmaktadır. Bunların başında ekonomik değeri
yüksek Hazine taşınmaz malları gelmektedir. Gayrimenkul yatırım
ortaklıkları ile Hazine taşınmaz mallarının ve özellikle de Hazine
arazileri ve sosyal tesislerin menkul kıymetleştirilmesi sağlanmış olacak,
gayrimenkule dayalı projelerin ve yatırımların finansmanı sermaye
piyasası kanalıyla desteklenecektir (459).
Halka arz yönteminin Hazine arazilerinin satışında
kullanılmasının günümüzde tek yolu gayrimenkul yatırım ortaklarıdır
(460)
. Bu yöntemle değerlendirilecek Hazine taşınmaz malları arasında
araziler, arsalar, sosyal tesisler ve lojmanlar bulunmaktadır. Gerek
lojmanların gerekse sosyal tesislerin satışında şimdiye dek başarılı
olunamamıştır. Nitekim 2003 yılında 149.3 trilyon değer biçilerek satışa
sunulan 66 adet sosyal tesisten ancak 9’u satılarak, 5,1 trilyon TL. satış
hasılatı elde edilebilmiştir (461). 2004 yılında da 44 adet sosyal tesis satışa
çıkarılmıştır (462). Ancak hiçbiri satılamamıştır.
(458)
(459)
(460)
(461)
(462)
Belgin Akçay, “Gayrimenkul Finansmanı ile Gecekondulaşmaya Son”, Finans
Dünyası Dergisi, Sayı: 94, Ekim, 1997, s. 105.
Doğan Cansızlar, “Mevcut Sorunlara Çözüm Önerileri ve Yeni Uygulamalar”,
XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Bildiri, s. 108.
Kürşat Tuncel, “Hazine Arazileri ve Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları” Dünya
Gazetesi, 30.4.2001.
Bkz., Maliye Bakanlığı, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü 2004 Yılı İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004.
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü, (Çevrimiçi), www..milliemlak.
gov.tr, 11.6.2004.
278
Gayrimenkul yatırım ortaklıklarının sayısının artması ve
portföylerinin büyümesi sonucu gayrimenkul sektöründe kurumsallaşmanın ve markalaşmanın genele yayılacağı söylenmektedir (463). Haziran2004 ayı itibariyle İstanbul Menkul Kıymetler Borsası’nda işlem gören
Gayrimenkul Yatırım Ortaklıklarının sayısı 9’dur. Bunların aynı dönem
itibariyle net aktif büyüklükleri 954.9 milyon ABD dolarıdır (464).
Gayrimenkul yatırım ortaklıkları sözkonusu tarih itibariyle varlıklarının
%50’ini bina ve arsalara, %18’ini gayrimenkule dayalı projelere, %2’sini
de diğer faaliyet sahalarına plase etmişlerdir. Bunların çıkarılmış
sermayeleri toplamı 31.12.2003 tarihi itibariyle 425.000.- YTL. olmasına
karşın piyasa değerleri toplamı 543.000.000.- YTL. olmuştur (465).
Ortalama 6-7 yıllık bir geçmişe sahip olan gayrimenkul yatırım
ortaklıklarının 1300 kat büyüklüğe sahip olmaları sektörün kârlılığı
açısından önemli bir göstergedir. Gayrimenkul yatırım ortaklıklarından 4
adedinin halka açılma işlemleri devam etmekte olup, yakın bir gelecekte
sayıları 13’e ulaşacaktır (466). Katma bütçeli kuruluşlarla, bağımsız bütçeli
kuruluşların hizmet binaları dışındaki taşınmaz malları da bu alanda
önemli bir potansiyeldir. Söz gelimi sosyal güvenlik kuruluşlarından
Emekli Sandığı’nın ve Sosyal Sigortalar Kurumu’nun sahip olduğu çok
sayıda kıymetli taşınmaz malı bulunmaktadır.
B. YAP-İŞLET-DEVRET MODELİ
1. Yap-İşlet-Devret Modelinin Mahiyeti
Yap-işlet-devret modeli, dünyada uzun zamandan beri uygulanan
bir finansman yöntemidir. Model daha çok kamu imtiyazı veya kamu
imtiyaz sözleşmesi adlarıyla uygulanmıştır. Osmanlı devletinin son
(463)
(464)
(465)
(466)
Işık Gökkaya, “GYO’ların Problemlerinin Başında KDV ve Harçlar Geliyor”,
Dünya Gazetesi, 28.5.2001.
Global Günlük Araştırma Raporu, (Çevrimiçi), www.gyoder.org.tr, 11.06.2004.
Sermaye Piyasası Kurulu, (Çevrimiçi) www.spk.gov.tr, 25.5.2005.
Susar, a.g.e., s. 30.
279
dönemlerinde de yabancılara birçok kamu hizmeti imtiyazı verilmiştir.
Bu imtiyazların belli başlıları şunlardır (467):
-Posta, telgraf, telefon hizmetleri imtiyazı,
-Fenerler imtiyazı,
-Liman ve rıhtım hizmetleri imtiyazı,
-Elektrik, gaz ve su hizmetleri imtiyazı.
Yap-işlet-devret modeli yabancı ülkelerde de yaygın bir
kullanıma sahiptir. Örneğin İngiltere ve Galler arasındaki Severn Makas
Köprüsü, Thames nehri üzerinde kurulan Dartfod Köprüsü, Fransa’da
Disneyland kompleksi ve Orly Havaalanı, Kanada’da Toronto Havaalanı,
ABD’nde San Francisco Köprüsü ve Trans-Alaska Petrol Boru Hattı
projeleri bu modelle gerçekleştirilmiştir (468).
Yap-İşlet-Devret modeli ülkemizde 1980’li yıllarda izlenmeye
başlanan, özelleştirme ve dışa açılma politikalarının sonucu olarak
gündeme gelmiş bir yöntemdir. Gündeme geliş nedenleri arasında bir
taraftan alternatif bir finansman modeli oluşturması, diğer taraftan,
yapılacak veya kurulacak tesis için gerekli arsa, arazi veya binaların bir
kısmının veya tamamının işletmeci-kurucu şirkete ücreti karşılığında
sunularak devlete gelir temin edilmesi, ayrıca yapılacak-kurulacak
tesislerin belli bir dönem sonunda devlete intikalini sağlamak suretiyle,
bunlardan gerek mali amaçlı olarak, gerekse sosyal ve ekonomik amaçlı
olarak yararlanılması gibi nedenler bulunmaktadır.
(467)
(468)
Tayyar Tarı, “Yap-İşlet-Devret Modelinin Uygulanması, Uygulama Şartları ve
Mevzuatımızdaki Yeri”, Yayınlanmamış Bütçe Kontrolörlüğü, Yeterlik Etüdü,
Ankara, 1990, s. 30-36.
Kürşat Yerlikaya, “Türkiye’de Yap-İşlet-Devret Modeli ve Kamu Borçlanması”,
XVIII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Bildiri, M.Ü. Maliye Araştırma ve
Uygulama Merkezi Yayını, No: 16, İstanbul, 2003, s. 424.
280
Yap-İşlet-Devret modelinin hukuksal temelini oluşturan 3996
sayılı Kanun’un gerekçesinde bu durum açıkça yer almış olup; aşağıdaki
şekilde ifade edilmiştir (469):
“Ülke kalkınmasında önem taşıyan ileri teknoloji ve yüksek
maddi kaynak gerektiren ve yaygın bir işletmecilik anlayışında yapılması
yararlı olan yatırım ve hizmetlerin gerçekleştirilmesinde hizmetin asli
sahibi olan kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinin
yanı sıra Türk kanunlarına göre kurulmuş olan sermaye şirketleri ve
Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu hükümlerine göre Türkiye’de
faaliyette bulunmasına izin verilen yabancı şirketlerin de
görevlendirilmesi, kamunun kıt kaynaklarının en gerçekçi biçimde
kullanılması açısından önem taşımaktadır. Bu çerçevede özel sektörün ve
yabancı kuruluşların sözkonusu yatırım ve hizmet alanına çekilmesi,
ekonomik kaynak sorunlarına çözüm getireceği gibi hedeflenen büyüme
doğrultusunda yatırımların hayata geçirilmesi, yeni iş olanaklarının
yaratılması ve işsizliğin giderilmesi konularında yardımcı olacaktır.”
Yap-işlet-devret modeli, kamu kurum ve kuruluşlarının görev
alanına giren yatırım veya hizmetin, yatırım ve işletme döneminde
yapılacak masrafları yüklenen ve karşılığında yatırım sonucu ortaya
çıkacak tesisin önceden belirlenen bir süre ve tarife üzerinden işletme
hakkına sahip olan bir şirket eliyle gerçekleştirilmesidir (470). Yap-işletdevret modeli ile Haziran-2003 ayı sonuna kadar 23 elektrik üretim tesisi
gerçekleştirilmiştir. Bunun 4’ü doğalgaz, 2’si rüzgar, 17’si de
hidroelektrik santralidir (471).
(469)
(470)
(471)
Cengiz Güneş, Yap-İşlet, Yap-İşlet-Devret, İşletme Hakkı Devirleri ve Vergi
Uygulamaları, Yaklaşım Yayınları, Ankara, 1999, s. 41.
Uğur Emek, Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet ve Kamu Hizmeti İmtiyazı Mevzuatı,
D.P.T. Yayını, No: 2659, Ankara, 2002, s. 3.
Cumhurbaşkanlığı, “Devlet Denetleme Kurulu Araştırma Raporu”, Sayı : 2003/6,
Ankara, 21.7.2003.
281
Bu modelle ülkemizde gerçekleştirilen başlıca diğer tesisler
şunlardır (472):
-Kınalı-Sakarya Otoyolu,
-Mersin, Antalya, Ege, Adana ve Trabzon Serbest Bölgeleri,
-Ankara Metrosu ve Atakule İş Merkezi,
-İstanbul İgdaş Doğalgaz Şebekeleri,
-İzmit İçme Suyu Projesi.
a. Yap-İşlet-Devret Modelinin Tanımı
Yol, su, elektrik, gaz ve benzeri temel altyapısal bir takım kamu
hizmetlerinin düzenli ve sürekli işleyecek şekilde organize edilmesi
gerekmektedir. Bu hizmetlerin kamu kurum ve kuruluşları yanında özel
sektör tarafından da devletin gözetiminde sürdürülmesi sözkonusudur.
Yeni kaynak arayışları çerçevesinde gündeme gelen yap-işletdevret modeli, bu arayışların yasal bir temele oturtulması çabalarına
sahne olmuştur. Bu çabaların sonucu olarak önce 3096 sayılı Türkiye
Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi,
Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır.
Kanun’un amacı Türkiye Elektrik Kurumu dışında özel hukuk
hükümlerine tabi sermaye şirketleri statüsüne sahip yerli ve yabancı
şirketlerin elektrik üretimi, iletimi, dağıtım ve ticareti ile görevlendirilmesini düzenlemektir.
Kanun’un uygulama şekli ve daha ayrıntılı hususların
gösterilmesi için 16.8.1985 tarih ve 85/9800 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların
Görevlendirilecekleri Bölgeler Hakkında Yönetmelik (473) ve 2.2.1987
tarih ve 87/11488 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Türkiye Elektrik
(472)
(473)
Yerlikaya, a.g.m., s. 425-426.
Bkz., R.G : 4.9.1985/18858.
282
Üretim İletim Anonim Şirketi ve Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim
Şirketi Dışındaki Kuruluşlara Elektrik Enerjisi Üretimi, İletimi, Dağıtım
ve Ticareti Konusunda Görev Verilmesi Esasları Hakkında Yönetmelik
(474)
yayınlanmıştır.
Sözkonusu kanun ve yönetmeliklerle bir takım yerli ve yabancı
sermaye şirketlerine elektrik üretim ve dağıtım konularında işletme hakkı
verilmiştir.
Daha sonra çıkarılan 3465 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü
Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı,
Bakımı ve İşletilmesi ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun’la özel
hukuk hükümlerine tabi sermaye şirketlerinin otoyol yapımı, bakımı ve
işletilmesi ile görevlendirilmesi düzenlenmiştir. Bu Kanun’un uygulama
şeklini göstermek üzere Bakanlar Kurulu’nun 1.3.1993 tarih ve 93/4186
sayılı kararı eki Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki Kuruluşların
Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi ile
Görevlendirilmesi Hakkında Kanun’un Uygulama Yönetmeliği (475)
yürürlüğe konulmuştur.
Her ne kadar 3096 ve 3465 sayılı Kanun’larda yap-işlet-devret
ibareleri geçmemişse de yapılan-kurulan ve işletme hakkı verilen
tesislerin belli bir dönem sonunda bedelsiz olarak idareye (ilgili kamu
kuruluşuna) devredileceğinin öngörüldüğünü belirtmek gerekir.
Yap-işlet-devret modeli, 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin
Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’la
bütünüyle yasal bir zemine oturtulmuştur. Kanun’un amacı, “kamu
kurum ve kuruluşlarınca (kamu iktisadi teşebbüsleri dahil)
gerçekleştirilmek istenen ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak
gerektiren bazı yatırım ve hizmetlerin yap-işlet-devret modeli
çerçevesinde yapılması” şeklinde özetlenmiştir.
(474)
(475)
Bkz., R.G : 23.2.1987/ 19381.
Bkz., R.G : 14.4.1993/21552.
283
3996 sayılı Kanun’un 3.maddesinin (a) bendine göre yap-işletdevret modeli şu şekilde tanımlanmıştır :
“İleri teknoloji gerektiren ve yüksek maddi kaynak ihtiyacı
duyulan projelerin gerçekleştirlmesinde kullanılmak üzere getirilen özel
bir finansman modeli olup, yatırım bedelinin (elde edilecek kâr dahil)
sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde
ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın
alınması suretiyle ödenmesini ifade eder.”
Kanun’un 8.maddesiyle sözleşme süresi 49 yıl olarak
belirlenirken, 9.maddesiyle de sözleşme süresi sonunda, tesis ve
işletmeler her türlü borç ve yükümlülüklerden temizlenmiş olarak, çalışır
vaziyette bedelsiz olarak idareye devredilmektedir. Konu ile ilgili olarak
Bakanlar Kurulu’nun, Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret
Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında 3996 sayılı Kanun’un
Uygulama Usul ve Esaslarına İlişkin 6.8.1994 gün ve 94/5097 sayılı
kararı (476) yayınlanmıştır.
Köprü, tünel, baraj, sulama, kanalizasyon, haberleşme, maden
işletmeciliği, fabrika ve tesis inşaatları, otoyol, demiryolu, parklar,
havalimanları bu Kanun kapsamında yaptırılacak işler arasında
sayılmıştır.
O halde yap-işlet-devret modeli, bir kamu hizmeti veya
bayındırlık işinin özel teşebbüs tarafından masrafları karşılanarak
kurulmasını, belirli bir süre işletilmek suretiyle yatırılan sermayenin
amortisman ve kâr gerçekleştirildikten sonra tesisin bedelsiz olarak ilgili
kamu kurum veya kuruluşuna devir ve teslimini sağlayan bir yöntemdir
(477)
.
(476)
(477)
Bkz., R.G : 1.10.1994/22068.
Ergin Nomer - Nuray Ekşi - Günseli Gelgel, Milletlerarası Tahkim, Beta Yayını,
İstanbul, 2000, s. 85.
284
b. Yap-İşlet-Devret Modelinin Özellikleri
Yap-işlet-devret modeli, bir yanıyla özelleştirme, bir yanıyla
finansman yöntemi olarak belirirken (478) bir yanıyla da devlete ait arsa ve
arazilerin yapıcı- işletici firmaya verilerek maliyet avantajı ile kamunun
yararına sunulmasını ve tesislerin sözleşme süreci sonunda idareye
geçmesiyle de devletin bundan gerek mali, gerekse sosyal ve ekonomik
amaçlı yararlanmasını ifade etmektedir. Yap-işlet-devret modeli yukarıda
değinilen yönleri itibariyle bir takım özellikler taşımaktadır (479):
-Model iki taraflı bir sözleşmedir. Taraflardan biri ilgili kamu
kurum veya kuruluşu iken diğer tarafta yüklenici firma bulunmaktadır.
-Modelde karşılıklı anlaşma sözkonusudur. Anlaşmanın
tamamlanması için icap-kabul ilişkisinin kurulması gerekmektedir.
Model bu yönüyle iki tarafa borç yükleyen bir sözleşmedir.
-Modelde bir eser unsurunun varlığı sözkonusudur. Modelde
yapılan sözleşme gereği bir eser meydana gelmektedir. Bu eserin
meydana getirilmesi ise sözleşmenin esasla unsurlarından birini oluşturmaktadır.
-Modelde bedel (ücret) vaadi sözkonusudur. Yap-işlet-devret
sözleşmesi ivazlı bir akittir. Zira sözleşme süresi içinde, idare
yüklenicinin eseri bedelsiz kullanmasına izin vererek, yüklenicinin
ekonomik olarak istifadesine sunması bedeli (ücreti) oluşturmaktadır (480).
-Modelde kamu kurum veya kuruluşunun esere belirli bir
katılımının bulunması şarttır. Örneğin yap-işlet-devret sözleşmesine göre
bina inşa ettiren iş sahibinin (kamu kurum veya kuruluşunun) inşa edilen
bina (eser) karşılığında arsasını belirli bir süre yüklenicinin kullanımına
(478)
(479)
(480)
Üstün Dikeç, “Vergi Dışı Gelirlerin Genel Değerlendirilmesi”, XIV. Türkiye
Maliye Sempozyumu, Panel, s. 265-266.
Cüneyt Demirci, “Devlet Mallarının Yap-İşlet-Devret Modeliyle Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir, 2000, s. 70-74.
Doğan Şenyüz, Borçlar Kanununa Göre Yap-İşlet-Devret Sözleşmesi, Yaklaşım
Yayınları, Ankara, 1999, s. 8.
285
bırakması gerekmektedir. Bu katılım yap-işlet-devret sözleşmesinin
oluşmasında zorunlu bir unsurdur (481).
-Model bir imtiyaz sözleşmesidir. Devlet enerji, yol, su ve diğer
önemli altyapı hizmetleri konusunda bunların gerçekleştirilmesinde ve
işletilmesinde özel sektörün katılımı için bir takım firma veya
konsorsiyumlarla yap-işlet-devret modeli ile imtiyaz sözleşmeleri
yapmak durumunda kalmaktadır.
-Model uzun vadeli bir ilişkidir. Yap-işlet-devret modeli ile
yapılan yatırımlar genel olarak büyük çaplı ve riskli yatırımlar olması
nedeniyle sözleşme süreleri uzun vadelidir. Nitekim 3996 sayılı Kanun’la
bu süre 49 yıl olarak belirlenmiştir.
-Model, devletin denetim ve gözetimine dayanmaktadır. Kamu
hizmetlerinin görülmesi devletin vazgeçilmez görevlerindendir. Devlet
bir takım kamu hizmetlerini imtiyaz sözleşmeleri ile özel firmalara
bırakmış olsa da yap-işlet-devret modeli özellikle altyapı projeleri ile sıkı
sıkıya bağlantılı olduğu için hükümetlerin rolü son derece önemlidir.
-Model yüklenicinin haklarını garanti etmektedir. Yap-işlet-devret
modeline göre akdedilen sözleşmelerde, devlet yüklenici firmanın yaptığı
yatırımının karşılığında, sermayesinin geri dönüşü ve belli bir kâr
garantisini de içeren hakları güvence altına alınmaktadır (482).
-Modele göre düzenlenen sözleşmeler kamu hizmeti imtiyaz
sözleşmeleri olduğu için uyuşmazlık halinde idari yargı yetkilidir (483).
Ancak uyuşmazlığın çözümünde ulusal ve uluslararası tahkim
öngörülebilmektedir.
(481)
(482)
(483)
Şenyüz, a.g.e., s. 9.
Vahit Polatkan, Yap-İşlet-Devret Modeli ile Uluslararası Tahkim, Yaklaşım
Yayını, Ankara, 2000, s. 60.
Vahit Polatkan, “YİD Modeli Sözleşmelerin Danıştay Tarafından İdari ve Yargısal
Açıdan İncelenmesi”, Yaklaşım Dergisi, Sayı: 76, Nisan-1999, s. 33.
286
2.Yap-İşlet-Devret Modelinin Yararları
Yap-işlet-devret modelinin uygulanmasında birçok yararlar ortaya
çıkmaktadır. Bu yararları aşağıdaki şekilde özetle sıralamak olanaklıdır
(484)
.
-İleri teknoloji transferinin gerçekleşmesini sağlar. Yap-işletdevret modeli ileri teknoloji gerektiren yatırımlara yönelik
bulunduğundan ve yabancı yatırımcılara da açık bulunduğundan,
ülkemize ileri teknoloji transferi olacaktır. İleri teknoloji transferi ise
verimliliği ve ulusal geliri artıracaktır.
-Yabancı sermaye girişine olanak vermektedir. Yap-işlet-devret
modeli ile gerçekleştirilecek işler için gerekli kredinin genellikle
uluşlararası piyasalardan temini, ülkeye kaynak girişi demektir. Bu
durum ülkemizin kredibilitesi açısından da olumlu izlenim yaratacaktır.
-İç kaynaklar alternatif yatırımlara kanalize edilecektir. Yap-işletdevret modeli ile devlet bütçesinden altyapı yatırımlarına ayrılan
kaynaklar, başka alanlara aktarılacağından, yatırım, üretim, ihracat,
ödemeler dengesi ve istihdam düzeyinde olumlu sonuçlar alınacaktır.
-Dış borçların hafifletilmesine katkı sağlayacaktır. Büyük altyapı
yatırımlarının gerçekleştirilmesinde, hükümetler borçlanma yerine bu
modeli tercih ettiklerinde dış borçlanma yapılmayacaktır. Finansman özel
sektör veya yabancı firmalar tarafından sağlanacaktır (485).
-İstihdama, üretime ve vergi artışına olumlu katkıları olacaktır.
Model büyük çaplı projeler üzerinde uygulandığından işgücü talebini
artıracaktır. Bu durum sigorta primlerinde ve ücretlerden kesilen
vergilerde de artışa yol açacaktır (486).
(484)
(485)
(486)
Demirci, a.g.et., s. 116-128.
Özhan Uluatam, “Yap-İşlet-Devret Modeli Üzerine Düşünceler”, İşveren Dergisi,
Cilt: 27, Sayı: 5, Şubat, 1989. s. 17.
Turan Emeksiz, “Yap-İşlet-Devret Modelinin Vergilendirilmesi”, Maliye Bakanlığı
Hesap Uzmanları Kurulu, Bilim Raporu, No: 953/1992, Ankara, 1996, s. 6-7.
287
Yap-işlet-devret modelinin bütçe olanaklarını kullanmaksızın
ülke kalkınmasında ve devlet mallarının mali ve ekonomik açıdan
değerlendirilmesinde önemli bir yatırım ve finansman yöntemi olduğunu
belirtmek gerekir.
Modelin istihdama katkısı nedeniyle sosyal sorunlara da önemli
katkıları söz konusudur.
Devlet Planlama Teşkilatı verilerine göre Haziran-2004 ayı
itibariyle ülkemizde çeşitli sektörlere göre inşa halindeki, proje
çalışmaları devam eden ve düşünce aşamasında olan yap-işlet-devret
modeline ilişkin yatırım projelerinin sektörler itibariyle adedi ile proje
maliyetleri ABD doları bazında aşağıdaki tablo’da görülmektedir.
Tablo : 9
Yap-İşlet-Devret Modeli ile
Gerçekleştirilen Yatırım Projeleri
(Adedi ve Proje Maliyeti)
Enerji sektörü
Madencilik s.
Adet
Proje M
Milyar $
Adet
337
20.934.5
Kaynak:
1
Ulaştırma
Proje M Adet
Milyar $
0,6
27
Turizm
Toplam
Proje M
Milyar $
Adet
Proje M
Milyar $
Adet
ProjeM
Milyar $
6.299.2
25
485.7
390
27.720.-
Devlet Planlama Teşkilatı, “2004 Yılı
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004.
İstatistikleri”,
Yap-işlet-devret modelinin hayata geçirilmesi halinde enerji
sektörü başta olmak üzere ulaştırma ve turizm yatırımlarının önemli
ölçüde artış kaydedeceğini tablodaki rakamlar ortaya kaoymaktadır.
Diğer taraftan son beş yılda (1999-2003) Hazine Müsteşarlığı
tarafından teşvik belgeli olarak yap-işlet-devret modeline göre
288
gerçekleştirilen 11 adet projenin yatırım tutarı 450 milyar TL. olup,
istihdama katkısı ise 1789 kişidir (487).
3. Devlet
Değerlendirilmesi
Mallarının
Yap-İşlet-Devret
Modeli
ile
Yap-işlet-devret modeli bir takım kamu hizmetlerinin, devletin kıt
kaynaklarını zorlamaksızın, özel sektör aracılığı ile yaptırılmasına
yönelik bir finansman yöntemidir. Bu model ileri teknoloji ve yüksek
maddi kaynak gerektiren yatırım ve hizmetlerin gerçekleştirlmesinde
kendine özgü bir takım dinamikler içerir. Bunlar modelin yer, zaman ve
teknoloji faktörleridir.
Modelde “yer” faktörünü, yatırımın gerçekleştirilmesi için bina,
arsa, arazi gibi taşınmaz malların ilgili kamu kurum veya kuruluşu
tarafından yüklenicinin hizmetine sunulması oluşturmaktadır. Sözkonusu
taşınmaz mallar ister Hazineye veya ilgili kamu kuruluşuna ait olsun,
isterse kamulaştırma yoluyla temin edilsin bedeli yükleniciden alınarak,
bunun karşılığında taşınmaz üzerinde yüklenici lehine üst hakkı tesis
edilmektedir. Bu husus 3996 sayılı Kanun’un Uygulama Usul ve
Esaslarına İlişkin Karar’ın 38. maddesinde açıkça belirtilmiştir.
Modelde “zaman” faktörünü, yatırımın gerçekleştirilmesi için
uygun zamanın seçimi oluşturmaktadır. Belirli bir talep yapısına sahip
olmayan, yakın bir gelecekte de böyle bir olasılık bulunmayan bir
yatırımın “gerçekleştirilebilir” olmadığının kabulü gerekir.
Modelin “teknoloji” faktörünü ise yapılacak yatırım için mevcut
teknoloji düzeyinin elverişli olması oluşturur. Aksi halde yapılacak
yatırımların boşa çıkması sözkonusudur.
Yap-işlet-devret modeli bir finansman yöntemi olduğu kadar,
devlet mallarının değerlendirilmesi açısından bir gelir kaynağıdır.
Ülkemizde, yap-işlet-devret modeline ilişkin hizmetler, Devlet İhale
(487)
Hazine Müsteşarlığı, (Çevrimiçi), www.treasury, gov.tr, 1.6.2004.
289
Kanunu dışında bulunan Kanun, Bakanlar Kurulu Kararları ve
Yönetmeliklerle düzenlenmektedir. Ancak, bu uygulamalar mevzuat
karmaşası yaratmaktadır. Bu modelin de Kamu İhale Kanunu kapsamına
alınmasında yarar bulunmaktadır. Yap-işlet-devret modeline göre süre
sonunda tesisin işletici tarafından ilgili kamu kurum veya kuruluşuna
devrinde 13 sayılı Katma Değer Vergisi Sirküleri uyarınca K.D.V.
alınmayacaktır.
Yap-işlet-devret modeline göre değerlendirilecek devlet malları,
Kıyı Kanunun’daki istisnai hükümler bir tarafa bırakılırsa devletin özel
mallarıdır. Zira gerek mülkiyetin devrinde, gerekse irtifak hakkı
tesisinde, bu malların tapuya tescil zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.
Devletin özel malları arasında bulunan, Hazine’ye ve diğer kamu
kurum ve kuruluşlarına ait tapulu taşınmaz mallar bu modele uygun birer
vasıtadır. Bu çerçevede ülkemizin enerji ihtiyacını gidermek bakımından
termik ve hidroelektrik santraller, nükleer enerji santralleri, doğalgaz
dönüşüm santralleri, otoyollar, şehirlerin su, kanalizasyon ve gaz dağıtım
şebekeleri ile benzeri büyük ölçekli ileri teknoloji ve yüksek maddi
kaynak gerektiren diğer projeler için gerekli olan Hazine arazileri ile
diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait, arsa ve araziler yap-işlet-devret
modeli ile değerlendirilebilir.
Diğer taraftan devletin kamu malları arasında bulunan kıyıların da
bu modelle değerlendirilmesi olanaklıdır. Zira gerek 3621 sayılı Kıyı
Kanunu’nun 6.maddesine, gerekse Kıyı Kanunu Uygulama
Yönetmeliği’nin 13.maddesine göre, onaylı imar planlarına göre ve çevre
kirliliğinin önlenmesine ilişkin tüm önlemler alınmak koşulu ile;
-Kıyının kamu yararına kullanımına ve kıyıyı korumak amacına
yönelik altyapı ve tesisler; İskele, liman, barınak, yanaşma yeri, rıhtım,
dalgakıran, köprü, menfez, istinat duvarı, fener, çekek yeri, kayıkhane,
tuzla, dalyan, tasfiye ve pompaj istasyonları,
-Faaliyetlerinin özellikleri gereği kıyıdan başka yerde yapılmaları
olanaksız olan yapı ve tesisler; Tersane, gemi söküm yeri, su ürünü
üretim ve yetiştirme tesisleri,
290
-Bu alanların tamamlayıcısı niteliğinde olan ve yapılması zorunlu
alt ve üst yapı tesisleri yapılabilmektedir.
Kıyılarda ayrıca uygulama imar planı yapılmaksızın, sabit
olmayan duş, gölgelik, soyunma kabini, aralarında enaz 150 metre
mesafe olmak kaydıyla 6 metrekareyi geçmeyen büfe ve kirletici etkisi
olmayan seyyar tuvalet ve ahşap iskeleler yapılabilmektedir.
Kanun koyucu kıyılardaki çirkin ve düzensiz görüntünün
önlenmesi için ilke olarak yapılaşmayı yasaklamakla birlikte yukarıda
değinilen istisnalarla bir takım yapılaşmalara izin vermiştir (488). Her ne
kadar köprü ve menfez dışındaki yapıların kamu yararından daha çok
özel yararlanmalara yönelik bulunduğu (489) ifade edilse bile, dalgakıran,
istinat duvarı, tasfiye ve pompaj istasyonları gibi yapıların da kıyıyı
koruma ve çevre kirliliğini önleme amacına uygun yapılar olarak kabul
etmek gerekir.
Üç tarafı denizlerle çevrili, ülkemizin kıyı zenginliği, gerek
turistik açıdan, gerekse ticari açıdan büyük bir potansiyel
oluşturmaktadır. Kıyılarda, deniz taşımacılığı, gemi endüstrisi, dış ticaret,
turizm, su ürünü üretim yeri gibi amaçlarla, yap-işlet-devret modeline
uygun tesisler kurmak olanaklıdır. Bu amaçlara uygun olarak Kıyı
Kanunu’nun tanıdığı bu olanaklardan yararlanarak, dalyanlar ve limanlar
inşa edilebilir. Zira bu amaçla Ulaştırma Bakanlığı, Devlet Limanlar ve
Hava Meydanları İnşaatı Genel Müdürlüğü’nce alt yapı inşaatları
tamamlanan 7 adet yat limanının alt ve üst yapı tesislerinin inşaatı ve
işletilmesi için ihaleye çıkılmıştır (490).
Diğer taraftan mevzuatta gerekli düzenlemeler yapılarak
ülkemizin akarsu kaynaklarının, hidrolik enerjisinde kullanımı amacıyla,
yap-işlet-devret modeli ile hidroelektrik santralleri yapımları
(488)
(489)
(490)
Mustafa Boyan, Çevre ve Kıyılar, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
Yayını, Ankara, 1998, s. 11.
Ümit Akın, İdare Hukuku Açısından Kıyıların Tabi Olduğu Hukuki Rejim, Yetkin
Yayınları, Ankara, 1998, s. 110.
Yeni Şafak Gazetesi, “Limanlarda Yap-İşlet-Devret Dönemi Başlıyor” 13.12.2004.
291
hızlandırılmalıdır. Bu çerçevede Türkiye’nin su strateji planlamasına
gitmesi önerilmektedir (491). Irak’taki savaştan sonra suyun dünya
dengeleri açısından petrolden daha önemli hale geldiği belirtilerek,
ABD’nin Irak’ın yeni hükümeti ile Fırat ve Dicle nehirlerinin sularının
stratejik önemi çerçevesinde çalışmalar başlatmasının bunu doğruladığı
ifade edilmektedir. Öyle ki Ortadoğuda suyun paylaşımının bir nevi “su
savaşları”na dönüşeceği de vurgulanmaktadır (492).
C. KAT KARŞILIĞI ARSA VERİLMESİ
1. Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Mahiyeti
Kat karşılığı arsa verilmesi, iki tarafa borç yükleyen ivazlı
sözleşmelerdendir. Bu sözleşme çift tipli bir karma sözleşmedir (493). Kat
karşılığı arsa verilmesi sözleşmesinin tarafları yüklenici (müteahhit) ve
arsa sahibidir. Bu sözleşme ile arsa sahibi, para yerine arsasının tamamını
veya bir kısmını yükleniciye devretmek suretiyle karşılığında belirli
dairelerin yapılması olanağını elde etmekte, böylece hem arsasını iyi
değerlendirerek bir daire veya oturacak ev yerine daha fazla daire almış
olmakta, hem de bunun için para ödemek durumunda kalmamaktadır.
Yüklenici ise yeni iş yapma olanağı yanında arsa sahibinden inşaata
karşılık aldığı arsa paylarını satarak tüm inşaatı tamamlamakta ve kâr
sağlamaktadaır. Sonuçta arsa sahibi arsasını, yüklenici ise girişim
(teşebbüs) gücünü değerlendirmiş olmaktadır. Bunların dışında işyeri ve
konut ihtiyacının sürekli artış göstermesi ve diğer sosyal ve ekonomik
ihtiyaçların bir sonucu olarak kat karşılığı arsa verilmesi sözleşmesi
denilen bir sözleşme biçimi ortaya çıkmış bulunmaktadır. Uygulamada
bu sözleşmenin, “inşaat sözleşmesi”, “kat yapım sözleşmesi”, “taşınmaz
(491)
(492)
(493)
Binali Yıldırım, “Suyumuzun Geleceği ve Türkiye Su Politikaları” (Panel), Açılış
Konuşması, İstanbul, 2004.
Frederick Lorenz, “Ortadoğu’da Su Savaşları Kapıda”, The Seattle Times,
7.2.2004.
Mustafa Reşit Karahasan, İnşaat, İmar, İhale Hukuku, Cilt: 1, Beta Yayını,
Ankara, 1997, s. 628.
292
mal satışı ve inşaat sözleşmesi” ve “kat karşılığı inşaat” gibi değişik
isimlerle de anıldığı görülmektedir (494). İsim farklılıklarına rağmen bu
sözleşmeler ile güdülen amaç aynıdır. Bu amaç, arsa sahibine,
yüklenicinin kendisinden aldığı arsa payına karşılık bir bütünlük arz eden
binayı ve dolayısıyla bağımsız bölümleri yapıp teslim etmesidir. Kat
karşılığı arsa verilmesi bu yönüyle, yüklenici yönünden inşaat yapmak
yükümlülüğü, arsa sahibi yönünden ise tapuda pay geçirim yükümlülüğü
içerdiğinden inşaat yapma ve satış vadi olarak karmaşık, bir nitelik
taşımaktadır (495). Bu sözleşmeler ayrıca kendine özgü yapısı olan
birleşik, rızai, borçlandırıcı, resmi şekilde yapılması gereken, ani edimli
ve sürekli borç ilişkisi doğuran sözleşmelerdendir (496).
2. Kat Karşılığı Arsa Verilmesinin Tanımı ve Unsurları
Borçlar Kanunu’nun istisna (eser) sözleşmesinin değişik bir
tezahürü biçiminde uygulanan kat karşılığı arsa verilmesi sözleşmesi bir
tarafın (yüklenicinin), diğer tarafın (arsa sahibinin) arsası üzerinde veya
arsadaki belli paylarının üzerinde, bunların mülkiyetine karşılık bağımsız
bölümler inşa etmek suretiyle bütünlük arzeden bir bina yapma borcu
altına girmesidir. Medeni Kanun’un 1009.maddesine göre, tapu kütüğüne
şerh edilecek kişisel haklar arasında “arsa payı karşılığı inşaat
sözleşmelerinden doğan haklar” da sayılmıştır. Diğer taraftan bu tür
sözleşmelerin resmi şekilde yapılmasını amir bulunan Tapu Sicil
Tüzüğü’nün 55.maddesinde kişisel hakların şerhi için aranacak belgeler
arasında “kat karşılığı inşaat hakkı için noterce düzenlenmiş sözleşme”
ler de sayılmıştır.
(494)
(495)
(496)
Yavuz, a.g.e., s. 322.
Cengiz Kostakoğlu, İçtihatlı İnşaat Hukuku ve Kat Karşılığı İnşaat Sözleşmeleri,
Ankara, 1993, s. 49.
Özgür Katip Kaya, Arsa Payı Karşılığı Kat Yapım Sözleşmesi, Keserci Yayını,
İstanbul, 1993, s. 15-21.
293
Kat karşılığı arsa verilmesinin bir takım unsurları bulunmaktadır.
Bunlar aşağıda sıralanmıştır.
-Arsa sahibi, arsa paylarını yükleniciye devir borcu altına
girmelidir.
-Yüklenici, arsa sahibine karşı kat (bağımsız bölüm) inşaatı
yapma borcu altına girmelidir.
-Arsa sahibi ile yüklenici arasında bir anlaşma olmalıdır.
Bu tür sözleşmelerde, yüklenicinin arsa sahibine vereceği
bağımsız bölüm veya bölümler, arsa sahibince tahsis edilecek arsa
üzerinde yapılacak inşaattan olabileceği gibi yüklenicinin bir başka
yerdeki inşaatından da olabilir (497).
3. Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile
Değerlendirilmesi
Gayrimenkul yatırım ortaklığı ve yap-işlet-devret modeli gibi kat
karşılığı arsa verilmesi yöntemi de Devlet İhale Kanunu’nda
düzenlenmemiştir. Diğer taraftan bu yöntemin 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu’na tabi olmadığı da belirtilmiştir. Kamu İhale Kurulu’nun
10.4.2003 gün ve 2003/DKD.115 sayılı kararında, kamu harcaması
gerektirmeyen ve ödenek kullanımı da sözkonusu olmayan kat karşılığı
arsa verilmesi yönteminin Kamu İhale Kanunu’na tabi olmadığı
vurgulanmıştır.
Ancak, kat karşılığı arsa verilmesi uygulaması, “kat karşılığı
inşaat yaptırılması” adı altında 152 sıra numaralı Milli Emlak Genel
Tebliği (498) ile yürütülmeye çalışılmaktadır. Sözkonusu genel tebliğe
göre, Hazine’ye ait taşınmaz malların (arsaların) pazarlık usulü ile
yüklenicilere
devredilerek
bu
yöntemle
değerlendirilmesine
çalışılmaktadır. Buna göre kat karşılığı inşaat yaptırılarak
değerlendirilmesi düşünülen taşınmaz mallar, “Hazine’ye ait arsalar, imar
planı içine alınarak veya mevzii imar planı düzenlenerek arsa vasfını
(497)
(498)
Kostakoğlu, a.g.e., s. 49.
Maliye Bakanlığı, a.g.e., s. 154.
294
kazanabilecek araziler ve üzerindeki bina çok eski olduğu için
yıkılmasında Hazine yararı olan yerler” olarak sayılmıştır.
Hazine taşınmaz mallarının bu yolla değerlendirilmesinde,
sözkonusu malların hisseli olması halinde öncelikle rızai taksim yolunun
aranacağı, bunun olanaksız olması halinde satış veya diğer hissedarların
çoğunluğunun kararı ile aşağıdaki olasılıklara göre işlem yapılacağı
öngörülmüştür (499):
-Diğer hissedarlar, tüm işlemlerin Hazine’ce yürütülmesine karar
verirlerse, kendilerine hisseleri oranında bağımsız bölüm verilmesi,
-Diğer hissedarlar, kat karşılığı inşaatı kendileri yapmak
istemeleri halinde, kendilerine geçici ihale yapılması,
-Diğer hissedarlar, Hazine’nin bilgisi dışında üçüncü kişilerle ön
anlaşma yaptıkları takdirde, Hazine hissesine karşılık verilecek bağımsız
bölümlerin, diğerlerine tanınan haklardan aşağı olmamak üzere anlaşma
yapılması,
Yoluna gidilecektir.
Yukarıda değinilen genel tebliğe göre, ihale komisyonu, bu
amaçla verilen teklifleri inceleyerek, uygun teklifte bulunana geçici ihale
yapar. Süreye ihtiyaç duyarsa en uygun teklifi veren 5 istekliyi daha
sonra yapılacak pazarlığa davet eder. Pazarlıkta, en uygun proje ve
teklifte bulunana geçici ihale yapılarak onay için Maliye Bakanlığı’na
gönderilir. Onaylandığı takdirde ihale kesinleşir.
Devlet İhale Kanunu’nda düzenlenmeyen kat karşılığı arsa
verilmesi uygulamasının bir genel tebliğle düzenlenmesi, önemli
sakıncalar doğurmaktadır.
Herşeyden önce, karar alma mevkinde bulunan devlet
memurlarının yasal bir dayanağı olmayan, bir genel tebliğe göre bu
(499)
Hidayet Mat - A. Sami Başaran - Yılmaz Yangın, Yüz Soru Yüz Cevapta Hazine’ye
Ait Gayrimenkullerin Satışı, Kiralanması ve Kat Karşılığı Müteahhide
Verilmesi, Yaklaşım Yayınları, Ankara, 2004, s. 172-173.
295
yönteme girişmeleri kendileri açısından sorumluluk ve risk
oluşturmaktadır. Zira, devlet mallarının değerlendirilmesi noktasında,
alım, satım, hizmet, yapım, kira, trampa, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi
ve taşıma işlerinin Devlet İhale Kanunu’na göre yaptırılacağı
öngörülmüştür.
Konuya sözkonusu Kanun ve bu yöntem açısından bakıldığında,
“kat karşılığı arsa verilmesi yönteminin bu Kanun kapsamında olmadığı”
sonucu çıkmaktadır. Bu nedenle kat karşılığı arsa verilmesi yönteminin
bir genel tebliğle düzenlenmesi doğru bir işlem değildir. Zira genel
tebliğler kanun ve kanunlara göre çıkarılan tüzük ve yönetmelik gibi
yasal ve yönetsel düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılır. Bu
nedenle, 152 numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nin yasal bir dayanağı
bulunmamaktadır.
Bu itibarla, kat karşılığı arsa verilmesi yönteminin Devlet İhale
Kanunu kapsamına alınması gerekmektedir.
4. Devlet Mallarının Kat Karşılığı Arsa Verilmesi ile
Değerlendirilmesinin Yararları
Devlet mallarının kat karşılığında yüklenicilere devredilerek
değerlendirilmesinin önemli yararlar sağlayacağı umulmaktadır. Bu
yararları aşağıdaki şekilde sıralamak olanaklıdır.
-Devlet mallarının satışı suretiyle, bir defalık nakit ihtiyacı
karşılanırken, bu yöntemle, devlete arsa karşılığında hem kamu
hizmetinde, hem de mali amaçlı finansman temininde kullanılabilecek
bina veya binalar edinilecektir.
-Nakit sıkışıklığı nedeniyle satılamayan veya kiralanamayan
arsalar bu yöntemle daha kolay değerlendirilebilecektir.
-İnşaat sektörünün canlandırıcı etkisi büyüktür. Bu yöntemin
etkin bir şekilde kullanılması halinde, inşaat sektöründe, hem
yükleniciler, hem işçiler, hem de malzeme kullanımı nedeniyle inşaat
imalat sanayi ekonomik olarak kazançlı çıkacaklardır.
296
-Vergi gelirlerinin artırılması noktasında da önemli yararlar
sağlanabilecektir. İnşaat sektörünün canlanması ile işçi istihdamından
dolayı vergi (stopaj) ve sigorta primi gelirlerinde artış meydana gelirken,
malzeme kullanımından dolayı KDV artışı sözkonusu olacaktır. Binaların
bitirilip, bir kısmının devlete verilmesinden sonra, kalan kısmın yüklenici
tarafından diğer kişilere satışından dolayı da, hem gelir veya kurumlar
vergisi, hem KDV, hem tapu ve noter harçları tahsilatında artışlar
kaydedilecektir. Ayrıca sözkonusu binaların kullanımı boyunca, emlak
vergisi, çevre temizlik vergisi gibi vergiler de tahsil edilecektir. Bunlara,
devletle yüklenici arasında ve yüklenici ile gerçek kişiler arasında
yapılan sözleşmelerin damga vergileri de dahil edildiğinde, sözkonusu
yöntemin, yüksek katma değer yaratan, emek yoğun, mali potansiyeli
büyük bir uygulama olduğu ortaya çıkmaktadır.
Bütün bu yararları ışığında, bu yöntem kullanılmak suretiyle
devletin özel taşınmaz malları yüklenicilere devredilerek, hükümet
konakları, okullar, sportif tesisler, eğitim tesisleri ve benzeri hizmet
malları edinilebilir. Bunlar yanında arsa payının küçük olması
durumunda, lojman ve kreş gibi yapılar da edinilebilir. Esasen halen
devam eden uygulamaya göre, kat karşılığı arsa verilmesi yöntemi ile
edinilen binalar genellikle lojman olarak kullanılmaktadır (500).
D. İŞLETME HAKKI DEVRİ
1. İşletme Hakkı Devrinin Mahiyeti
İşletme hakkı devri, devlete ait tesis, işletme ve mal varlıklarının
özelleştirilmesine alternatif olarak geliştirilmiş, kullandırma amacına
yönelik bir değerlendirme yöntemidir. Konuya kamu finansmanı
(500)
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Otomasyon Projesi Uygulama Programları, Milli
Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2003, s.87.
297
açısından bakıldığında, işletme hakkı devri aynı zamanda, gelir ortaklığı
senedi ve hisse senedi ihracı gibi bir finansman modelidir (501).
Ülkemizde işletme hakkı devrine ilişkin uygulamalar Osmanlı
devletinden beri devam etmektedir. 1858 tarihli Arazi Kanunnamesini
takiben 1862 tarihli Meadin Nizamnamesi çıkarılarak madenlerin
işletilme tarzı belirlenmiştir. Daha sonra çıkarılan 1906 sayılı Meadin
Nizamnamesi, 11.3.1954 tarih ve 6039 sayılı Maden Kanunu çıkıncaya
kadar Cumhuriyet döneminde de uygulanmıştır (502). 6309 sayılı Kanun
15.6.1985 tarih ve 3213 sayılı Maden Kanunu ile yürürlükten
kaldırılmıştır. Gerek sözkonusu Kanun ve Nizamnamelerde, gerekse
7.3.1954 tarih ve 6326 sayılı Petrol Kanunu’nda “işletme ruhsatı” ve
“işletme izni” nden bahsedilmektedir. Söz gelimi, Maden Kanunu’nun
14.maddesine göre, çıkarılan madenlerin (taş, kum ve çakıl dahil) satış
tutarının % 2-4’ü devlet hakkı olarak tahsil edilmektedir. Eğer maden
işletmeciliği, devletin kamu malları ile özel malları içerisinde yapılıyorsa
devlet hakkı % 30 fazlası ile tahsil edilmektedir.
Petrol Kanunu’nun 15.maddesine göre, arama faaliyetleri için
arazinin büyüklüğüne göre maktu olarak devlet hakkı, üretilen petrolün
ise sekizde biri oranında da nispi olarak devlet payı alınmaktadır.
2. İşletme Hakkı Devrinin Tanımı
İşletme hakkı devri, tipik bir sözleşme olarak Borçlar Kanunu’nda
yer almadığından, 2983 ve 4046 sayılı Kanun’lardaki tanımlardan
yararlanılarak tanımlanmaya çalışılacaktır.
2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının
Hızlandırılması Hakkında Kanun’un amacı “istikrarlı ve güvenilir gelir
(501)
(502)
M. Ali Gürol, “Bir Özelleştirme Yöntemi Olarak Çalışanların Sermaye Ortaklığı
ve Türkiye Açısından Uygulanabilirliği”, G.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü,
Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 1987, s. 26.
Ali Kemal Akkoç, “Türkiye’de Hazine Hukuku Açısından Maden İşletmeciliği”,
Maliye Uygulamaları Dergisi, Sayı: 9, Kasım, 1999, s. 51.
298
verilmesi suretiyle tasarrufları teşvik ederek, sağlanacak ek finansman
kaynakları ile kamu yatırımlarını süratle gerçekleştirmektir” şeklinde
açıklanmıştır. 2983 sayılı Kanun’un dar anlamda amacı, devletin
gerçekleştireceği otoyol, demiryolu, köprü, baraj, elektrik santrali gibi
altyapı yatırımlarına ek finansman kaynağı yaratmak ve bu finansmanı da
işletme hakkı verilmesi veya gelir ortaklığı senedi ihracı yoluyla
sağlamaktır (503).
2983 sayılı Kanun’un 3.maddesinin (e) bendinde işletme hakkı
devri (verilmesi), “kamu iktisadi kuruluşları ile iktisadi devlet
teşekküllerine ait müessese, işletme ve bağlı ortaklıklarının belirli süre ve
şartlar dahilinde gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilmesini ve varsa
mamüllerinin pazarlamasını ve dağıtımının yapılmasını” ifade
etmektedir.
Görülüyor ki 2983 sayılı Kanun’daki işletme hakkı devri sadece
kamu iktisadi teşebbüsleri açısından geçerli bulunmaktadır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine Dair
Kanun’un 18.maddesinin (A) fıkrasının (c) bendinde ise işletme hakkı
devri, “kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet
üretim birimlerinin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla bedeli
karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesidir”
şeklinde ifade edilmiştir. Aynı Kanun’un 1.maddesinin son fıkrasında da
“genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli
kuruluşların mal ve hizmet üretim birimleri ve varlıklarının (baraj, gölet,
otoyol, yataklı tedavi kurumları, limanlar ve benzeri diğer hizmet üretim
birimleri) işletme hakkının verilmesi” nden bahsedilmektedir.
4046 sayılı Kanun, 2983 sayılı Kanun’a göre daha kapsamlı
olmasına rağmen, bu Kanuna göre, elde edilen gelirlerin Özelleştirme
İdaresine aktarılacağı öngörülmüştür.
(503)
İlhan Baytan, Özelleştirme (Hukuki Yapı, Uygulamalar, Sorunlar, Öneriler),
TRT Ofset Tesisleri, Ankara, 1999, s. 15.
299
2983 sayılı Kanun’a göre yapılan işletme hakkı devirleri Yüksek
Planlama Kurulu Kararları doğrultusunda Hazine Müsteşarlığı tarafından
yürütülürken, 4046 sayılı Kanun gereğince yapılan işletme hakkı
devirleri Özelleştirme Yüksek Kurulu kararları çerçevesinde
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından yürütülmektedir.
Bu açıklamalar ışığında işletme hakkı devrini şu şekilde
tanımlamak olanaklıdır :
İşletme hakkı devri, bir malın (maden, petrol, taş gibi) veya
tesisin (köprü, baraj, fabrika gibi) işletim veya kullanımının bedeli
karşılığında bir başka kişi veya kuruluşa geçici olarak verilmesini ifade
eden bir sözleşme türüdür.
Tanımlardan da anlaşılacağı üzere işletme hakkı, bazen kullanma
hakkı şeklinde de ortaya çıkabilmektedir.
Nitekim 178 sayılı Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri
Hakkında K.H.K.’nin 13.maddesinin (b) bendinde “... devletin hüküm ve
tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen
hallerde kullanma izni (hakkı) verilmesi”nden bahsedilmektedir.
Bu hükümle devletin kamu malları genel olarak tapusuz olmaları
nedeniyle irtifak hakkı tesisine konu edilemediklerinden kullanma izni
(hakkı) verilerek değerlendirilebilecektir. Bu açıklamalar ışığında
kullanım hakkını, sahibine başkasına ait mal ve tesis üzerinde tam bir
faydalanmayı sağlayan ayni bir hak (504) olarak tanımlamak olanaklıdır.
3. Devlet Mallarının İşletme Hakkı Devri ile Değerlendirilmesi
Devlet mallarının işletme hakkı verilerek değerlendirilmesine
ilişkin olarak, 2983 sayılı Kanun sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin
mal ve tesislerinin işletme hakkı devrini içermektedir. Diğer taraftan
4046 sayılı Kanun genel ve katma bütçeli kurum ve kuruluşlarla döner
(504)
Kardeş, Ansiklopedik Hazine Malları Sözlüğü, s. 625.
300
sermaye işletmelerini de kapsamasına rağmen, işletme hakkı devrinden
elde edilen gelirlerin özelleştirme geliri olarak Özelleştirme İdaresine
verileceği öngörülmüştür. Görülüyorki her iki kanun da genel olarak bu
amaca tam olarak uygun değildir. Bu itibarla, 178 sayılı K.H.K.’nin
13.maddesinin (b) bendinde yer alan “kullanma izni” nde olduğu gibi
işletme hakkı devrinin ilgili kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarıyla
ya da 2886 sayılı Kanun’un kapsam maddesinde yapılacak bir
değişiklikle daha genel bir içeriğe kavuşturulması gerekmektedir.
Yapılacak değişiklikle kullanma hakkının işletme hakkını da içerdiği
vurgulanmalıdır.
-İşletme (kullanma) hakkı devri suretiyle değerlendirilebilecek
devletin kamu malları arasında, kıyılarda inşa edilebilecek tersane, gemi
söküm yeri, liman, iskele, su ürünü üretim yerleri (voli mahalleri,
dalyanlar gibi) ve çekek yerleri bulunmaktadır. Özel sektörün tersane
yatırımlarını teşvik etmek amacıyla, Maliye ve Ulaştırma
Bakanlıkları’nca devletin kamu malları arasında bulunan kıyıların
kullanım hakkı verilerek değerlendirilmesine ilişkin olarak Hazine
Arazilerinin Tersane Yatırımlarına Tahsisinde Uygulanacak Esas ve
Usullere İlişkin Tebliğ (505) yayınlanmıştır. Ülkemizde büyüklü küçüklü
200 kadar göl vardır. Bu göllerin toplam yüzölçümü ise 9000
kilometrekareyi geçmektedir (506). Bunların sulama amacı dışında su
ürünü üretim yeri olarak işletme hakkı devri yöntemiyle
değerlendirilmesi olanaklıdır. Zira Maliye Bakanlığı’nın idare edeceği su
ürünü üretim yerleri çok çeşitli ve geniş olmasına rağmen, bu alanların
çok azının değerlendirildiği (507) ifade edilmektedir. Ayrıca, tapulu
olmadıkları için irtifak hakkı tesis edilemeyen devletin diğer kamu
malları arasında bulunan otoyollar, köprüler, otoparklar bu yöntemle
(505)
(506)
(507)
Bkz., R.G : 4.9.2004/25573.
Çevre ve Orman Bakanlığı, Türkiye Çevre Atlası, ÇED ve Planlama Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2003, s. 39.
Haluk Esener, “Maliye Bakanlığı’nca İdare Edilen Su Ürünü Üretim Yerlerinin
Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002, s 98.
301
değerlendirilebilir. Keza devletin sahipsiz (kamu) mallarından gsm
hatları, telsiz frekansları, hava sahası, ulaşım ve haberleşme amaçlı
olarak, cami minareleri ile yüksek dağ ve tepeler baz istasyonu amacıyla,
rüzgar enerjisi ise elektrik üretimi ve değirmencilik endüstrisinde bu
yöntemle değerlendirilebilir. Bu yöntemle değerlendirilebilecek devletin
kamu malları arasında ormanlar da bulunmaktadır. Ülkemizde, orman içi
veya bitişiğinde olmakla birlikte orman sahası dışına çıkarılıp, orman
köylüsü dışında satışı yapılamayan bu yerlerin turizm işletmecilerine
kullanım hakkı verilmek suretiyle değerlendirilmesi olanaklıdır.
Ülkemizin toplam orman alanı 20.703.122 hektardır (508). Görülüyor ki
ülke yüzölçümünün %26.8’i orman alanıdır. İşletme (kullanım) hakkı
devredilerek değerlendirilecek devletin kamu malları arasında önemli
ölçüde termal kaynak bulunmaktadır. Ne varki ülkemiz sahip olduğu
1570 termal su kaynağından sadece 70’ini işletebiliyor (509). Termal
suların kullanım hakkını elinde bulunduran il özel idareleri ve
belediyeler, bu kaynakları özel sektöre açmakta isteksiz
davranmaktadırlar.
Ülkemizde 50’nin üzerinde maden çeşidi bulunmasına rağmen
bunlar yeterince işletilmemektedir. Örneğin Türkiye’nin 2002 yılı sonu
itibariyle maden ihtacatı 350.810.000.-$ iken, ithalatı 508.320.000.-$’dır
(510)
. Keza dünya bor rezervlerinin %65’ine sahip olan ülkemizin dünya
bor üretimindeki payının %30, dünya bor ticaretindeki payının ise %20
civarında (511) olmasının nedeni, bu madenin %84’ünün ham bor,
%16’sının rafine olarak ihraç edilmesinden kaynaklanmaktadır (512).
(508)
(509)
(510)
(511)
(512)
Orman Genel Müdürlüğü, (Çevrimiçi), www.ogm.gov.tr. 13.1.2004, 15.5.2004.
Türkiye Sağlık Turizmi Derneği,”2004 Yılı İstatistikleri” Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 2004.
Necati Yıldız, “Madencilik”, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, 34. Dönem
Kamu Diplomasisi Kursu, Yayınlanmamış Ders Notları, Çoğaltma, Ankara, 2004.
Güven Önal, “Bor Madeninin Ulusal Ekonomiye Daha Fazla Katkısı İçin
Öneriler”, Stratejik Araştırmalar Dergisi, Sayı: 2, Eylül, 2003, s.57.
TÜRMOB, “21.Yüzyılın Petrolü: Bor Madeni”, Bilanço Dergisi, Sayı: 67, Mayıs,
2002, s. 18.
302
Ülkemiz için doğal bir stratejik kaynak olarak nitelendirilen bor
madeninin yeterince değerlendirilebilmesi için 4865 sayılı Ulusal Bor
Araştırma Enstitüsü Kurulması Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Sözkonusu
Kanun’la kurulan ve kısa adı “BOREN” olan Enstitü, bor madeni
konusunda bilimsel araştırmalar yapmak, ürünün kullanım alanlarını ve
ihracat olanaklarını geliştirmek gibi görevler üstlenmiştir.
Diğer madenler için de benzer ve kendine özgü sorunlar vardır.
Zira madencilik sektörünün gayrisafi milli hasıla içindeki payı %1-2
civarındadır. Türkiye’nin petrol rezervi 954 milyon ton olmasına karşın
2003 yılı sonuna kadar 117 milyon tonu üretilmiştir. Rüzgar Enerjisi
potansiyel olarak 1000 mw tahmin edilirken kurulu güç ancak 19 mw’dir.
Hidrolik (su) enerjisinde potansiyelin %35’i devrede, %9’u inşa halinde,
%56’sı ise atıl durumdadır. Elektrik enerjisine dönüşebilecek jeotermal
potansiyeli 350 mw olmasına karşın bunun 20 megawatı değerlendirebilmektedir(513).
Maden ve petrol üretimi ile işletilmesi emek yoğun faaliyetler
olması itibariyle sosyal sorunlara da çözüm olabilecek sektörlerdir. Bu
bakımdan ülkemizin ana hedefi, madenleri ham madde olarak satan değil,
sanayi ile entegre olmuş, maden ağırlıklı mamul satan bir ülke olmalıdır.
Maden ve petrol arama ve işletme hakkı karşılığında yıllar itibariyle
tahsil edilen maden ve petrol hakları ve payları aşağıdaki tablo’da
görülmektedir.
(513)
Budak Dilli, “Türkiye’nin Enerji Kaynakları, Enerji İhtiyacı ve Enerji Politikaları”, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, 34. Dönem Kamu Diplomasisi
Kursu, Yayınlanmamış Ders Notları, Ankara, 2004, s. 3-7.
303
Tablo: 10
Maden ve Petrol Hakkı ve Payları
(000 YTL.)
Madenlerden
Petrolden
Petrolden
Yıllar
Devlet Hakkı
Devlet Hakkı
Hedef Gerçekleşm. Hedef Gerçekleşme
Devlet Payı
Hedef
Gerçekleşme
2000
7.530.-
5.514.-
8.-
7.-
25.800.-
42.305.-
2001
7.700.-
6.855.-
10.-
8.-
59.200.-
60.737.-
2002
26.000.-
25.228.-
11.-
8.-
83.700.-
74.880.-
2003
32.890.-
48.086.-
11.-
11.-
95.000.-
92.608.-
2004
72.000.-
40.698.-
15.-
18.997.- 145.000.-
84.069.-
Kaynak : Maliye Bakanlığı, Kamu Hesapları Bültenleri, (2000-2004).
Önemli ölçüde maden potansiyeline sahip ülkemizin,
madenlerden aldığı devlet hakkı ile petrolden alınan devlet hakkı ve
payının yetersiz olduğu tablo’dan da anlaşılmaktadır. Bunları arttırmak
için maktu ve nispi oranların yeniden belirlenmesi, maden ve petrol
sahalarının genişletilmesi gerekmektedir(514). Devletin özel malları
arasında bulunmakla birlikte tahsis işlemi ile devletin kamu olarak
(hizmet) malı haline dönüştürülen stadyum ve spor salonlarının işletme
hakkı devri süretiyle değerlendirilmesi olanaklıdır.
-Devletin özel malları arasında bulunan Devlet Su İşleri Genel
Müdürlüğü’nün mülkiyetindeki baraj, gölet, su bentleri, su ürünü üretim
tesisleri, Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün mülkiyetindeki, çarşı, bina ve
hanlar da bu yöntemle değerlendirilebilir. Keza Emekli Sandığı Genel
Müdürlüğü ile Sosyal Sigortalar Kurumu’nun mülkleri de bu yönteme
(514)
Yaşar Kayserili - Mustafa Topaloğlu, Türk Medeni Hukuku ve Yeraltı
Zenginlikleri, Kazancı Hukuk Yayınları, No : 75, İstanbul, 1990, s. 1.
304
uygun yerlerdir. Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü’nün mülkiyetinde 339
adet gölet bulunmaktadır (515). Bunların balıkçılığa kazandırılması için
DSİ Genel Müdürlüğü ile Tarım ve Köyişleri Bakanlığı arasında
8.6.2004 tarihinde bir protokol imzalanmıştır. Protokole göre bu
göletlerde 34.000 ton balık üretimi gerçekleştirilmesi hedeflenirken ilk
etapta 1875 kişiye istihdam sağlanması ve ulusal ekonomiye
166.000.000.- YTL. katma değer sağlanması da beklenmektedir (516). Bu
göletlerin de işletme hakkı devri yöntemiyle değerlendirilmesi
olanaklıdır.
Sonuç itibariyle işletme hakkı devri yoluyla devlete ait mal
varlıklarının özel sektörce işletilmesine Batı ülkelerinde de yaygın olarak
rastlanmakta ve başarılı sonuçlar alınmaktadır (517). Aynı başarının
ülkemizde de yaşanması olanaklıdır.
E. GELİR ORTAKLIĞI SENEDİ İHRACI
1. Gelir Ortaklığı Senedi İhracının Mahiyeti
Gelir ortaklığı senedi ihracı da işletme hakkı devri gibi malın
veya tesisin mülkiyetinin devrini öngörmemekte, sadece bunların gelirine
ortak olmayı ifade etmektedir (518). Elektrik üretimi, köprü, liman,
demiryolu işletmeciliği, gaz, su dağıtımı gibi gelir getirici etkinlikleri
oluşturmaya, yürütmeye ve geliştirmeye yetkili kamu kurum ve
kuruluşlarınca çıkarılan menkul kıymetler arasında yer alan gelir
ortaklığı senetlerine, üzerinde yazılı mal veya tesislerden elde edilen gelir
kaynaklarından ödeme yapılabilmektedir.
(515)
(516)
(517)
(518)
Çevre ve Orman Bakanlığı, a.g.e., s. 40.
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, (Çevrimiçi), www.enerji.gov.tr, 20.7.2004.
Şinasi Ertan V.D., Özelleştirme, KİT’lerin Halka Satışında Başarı Koşulları,
TÜSİAD Yayını, No: 86.5.88, İstanbul, 1986, s. 21.
Metin Kilci, “Türkiye’de Özelleştirmenin Yasal Çerçevesi”, Yayınlanmamış
Çoğaltma, Ankara, 1994, s. 5.
305
Ülkemizde gelir ortaklığı senedi uygulamasına 1984 yılında
çıkarılan 2983 sayılı Kanun’la aynı yıl Boğaz Köprüsü’nün gelirlerine
bağlanan senetlerin çıkarılmasıyla başlanmıştır(519). Uygulama,
kaynaklarını iç borçlanma yanında proje kredisi niteliğindeki dış
borçlardan da sağlayan Kamu Ortaklığı İdaresi’nce yürütülmüştür.
Sözkonusu idarenin 4046 sayılı Kanun’la kaldırılıp yerini Özelleştirme
İdaresine Başkanlığı’na bırakılmasıyla birlikte gelir ortaklılığı senedi
uygulaması da son bulmuştur. Zira zamanın iktidarının siyasal tercihi,
devlete ait tesislerin, özelleştirilmesi noktasında belirginleşmiştir.
Uygulamada vadesi genellikle 3 yıl olan gelir ortaklığı senetlerinin gelir
payı ödemeleri 6 aylık sürelerle yapılmıştır. Hukuksal niteliği itibariyle
bir menkul kıymet olan gelir ortaklığı senetleri kamu iktisadi teşebbüsleri
dahil, devlete ait tüm altyapı tesislerinin gelirlerine yönelik olup,
hamiline düzenlenmiştir. Bu senetler İstanbul Menkul Kıymetler
Borsasına da kote edilmiştir.
2. Gelir Ortaklığı Senedinin Tanımı
2983 sayılı Kanun halen yürürlükte olmasına rağmen 1994
yılından beri uygulanmayan gelir ortaklığı senedi ihracı uygulaması bir
toplumsal katılım modeli (520) olarak anlaşılabilir.
Gerçekten gelir ortaklığı senedi ihracı bu dönemde önemli bir
finansman kaynağı rolünü üstlenmiştir. Mülkiyet devrini öngörmeyen
gelir ortaklığı senetleriyle, özel sektörün ve tüketicilerin kamu kurum ve
kuruluşlarına ait tesislerin gelirlerine ortak olması olanağı getirilmiştir.
Sözkonusu Kanun’un aktif olarak uygulandığı dönemde (1984-1994)
ekonomimize ve hukuk sistemimize kazandırdığı yöntemlerin, genel
olarak ekonomide finansmana yönelik olduğu bilinmektedir. Zira
Kanun’la güdülen asıl amaç, otoyol, demiryolu, köprü, baraj, elektrik
(519)
(520)
Anabritannica, Cilt: 9, s. 355.
Baytan, a.g.e., s. 15.
306
santrali, telekomünikasyon sistemleri, sivil kullanıma yönelik deniz ve
hava limanları, içme suyu projeleri ve serbest bölgeler gibi altyapı
yatırımlarına ek finansman kaynağı yaratmak (521) şeklinde özetlenebilir.
2983 sayılı Kanun’un “tarifler” başlıklı 3.maddesinin (c)
bendinde gelir ortaklığı senedi şu şekilde tanımlanmıştır :
Kamu kurum ve kuruluşlarına (kamu iktisadi kuruluşları ve
iktisadi devlet teşekkülleri dahil) ait alt yapı tesislerinin gelirlerine gerçek
ve tüzel kişilerin ortak olması için çıkarılan menkul kıymetlerdir.
3. Devlet Mallarının Gelir Ortaklığı Senedi İhracı ile
Değerlendirilmesi
Ülkemizde devlete ait büyük tesis ve işletmeler bulunmaktadır.
Otoyollar, köprüler, barajlar, stadyum ve spor salonları, otoparklar,
termik santraller bu çerçevede değinilmesi gereken tesislerdir. Bunlara
ilaveten önemli ölçüde Hazine arazisi vardır.
Bu tesis ve mallar ister devlet tarafından işletilsin, isterse özel
hukuk gerçek ve tüzel kişilerinin işletim ve kullanımına bırakılsın elde
edilen gelirler karşılığında, tesisin veya malın mülkiyeti saklı kalmak
kaydıyla, gelir ortaklığı senedi ihrac edilebilir.
Gelir ortaklığı senedi ihracı ile değerlendirilebilecek devletin
kamu malları arasında, otoyollar, köprüler, otoparklar, demir ve deniz
yolları, stadyum ve spor salonları gibi büyük tesis ve işletmeler yanında,
terminal ve hava limanları, tren garları gibi ulaştırma altyapı tesisleri de
bulunmaktadır.
Bu yöntemle değerlendirilebilecek devletin özel malları arasında,
hidroelektrik ve termik santraller, sosyal tesisler, sosyal güvenlik
kuruluşlarına ait otel ve iş merkezleri, Hazine’ye ait tarım arazileri
bulunmaktadır.
(521)
Polatkan, a.g.e., s. 45.
307
Gelir ortaklığı senedi ihracı ile devlet mallarının değerlendirilmesinin diğer yöntemlere göre çok önemli bir ayrıcalığı ve üstünlüğü
vardır. Devlet malları diğer değerlendirme yöntemleriyle değerlendirilmiş olsa bile, (örneğin kiraya verilerek veya devletçe işletilerek)
sözkonusu malların gelirleri karşılık gösterilerek gelir ortaklığı senedi
ihracı ile ilave bir finansman yaratılabilmektedir. Zira Ülkemizdeki
uygulamaya bakıldığında, alt yapı tesislerinin gelirlerine, bu senetler
aracılığı ile gerçek ve tüzel kişiler orta olmuş, bu senetlerin ihracından
elde edilen kaynaklar yine altyapı tesislerinin tamamlanmasında
kullanılmıştır (522).
Devlet mallarının bu yöntemle değerlendirilebilmesi için 2983
sayılı Kanun’a işlerlik kazandırılması veya bu yöntemin 2886 sayılı
Kanun kapsamına alınması ve bunu sağlayacak bir organizasyona
gidilmesi yeterli olacaktır.
(522)
Başbakanlık, Gelişen Türkiye, Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı Faaliyetleri,
Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1990, s. 10.
308
SONUÇ
“Devlet mallarının kamu finansmanı açısından değerlendirilmesi”
konulu bu eser ile kamu hizmet ve yararına kullanılmaları nedeniyle
devlet malları teorisinin, finansman amacıyla kullanılmaları nedeniyle de
kamu maliyesi teorisinin ilgi alanında bulunan devlet mallarının,
finansman boyutunun bir yansıması olarak beliren mali işlevlerinin
gereği olarak bunlardan elde edilen gelirlerin artırılması amaçlanmıştır.
Bu amacın gerçekleştirilmesi, devlet mallarının geleneksel değerlendirme
(nemalandırma) yöntemlerinin yeniden ele alınması ve alternatif
değerlendirme yöntemlerinin uygulamaya konulmasına yönelik öneriler
çerçevesinde şekillendirilmiştir.
Konu esas itibariyle devlet mallarının değerlendirilmesi
bağlamında, teorik çerçevenin çizilmesi, bu çerçeve ışığında Türkiye’de
devlet mallarının genel olarak yönetimine, özel olarak da
değerlendirilmesine ilişkin eleştirel bir analizin yapılması ile mevcut ve
alternatif değerlendirme yöntemlerinden oluşan yeni bir model önerisi
ekseninde ortaya konulmuştur.
Devlet malları teorisinde, devlet mallarını ifade etmek üzere,
idare malları, kamu malları ve devlet malları gibi kavramlar
kullanılmaktadır. Konuya bu kavramların anlam ve içeriği ortaya
konularak girilmiştir. Öyleki, bunlardan idare malları kavramının belirli
idarelerin mallarını içermesi, kamusal alan kavramının da sadece kamu
hizmetlerinin yürütüldüğü yerleri veya görünmez alanları (hava gibi)
çağrıştırması ve nihayet her ikisinin de yaygın bir kullanıma sahip
olmamaları nedeniyle tercih edilmemiştir. Kamu malları kavramının da
sadece kamu hizmetlerinde veya halkın ortak gereksinmelerinde
kullanılan malları içermesi, gelir amaçlı olarak kullanılan devletin özel
mallarını içermemesi nedeniyle devlet malları kavramı tercih edilmiştir.
Bununla birlikte kamu malları kavramı, devlet malları kavramının bir alt
kategorisini oluşturduğundan, bu kategorideki mallar için kullanılmıştır.
Böylece bu eserde kullanılan terminoloji konusu da belirginleştirilmiştir.
309
Diğer taraftan devlet malları kavramının tanımına hava ve havada
bulunan elektromanyetik dalgaların (telsiz, frekans ve gsm hatları gibi)
da dahil edilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Önemli finansal potansiyel
içeren bu alanların hukuksal düzenlemelere girmesi ve özellikle
Fransa’da Danıştay’ın (Conseil d’Etat) bu alanları “devlet malı” kabul
eden içtihatlarda bulunması bu değerlendirmeleri doğrulamaktadır.
Devlet malları kavramı ve içeriğinin yeniden ele alınmasının
ardından devlet mallarının sınıflandırılması yapılmıştır. Zira devlet
mallarının işlevsel açıdan devletin kamu malları ve devletin özel malları
şeklinde bir ayrıma tabi tutulması, devlet malları teorisinin felsefi
temelini oluşturmuştur. Bu çerçevede devletin kamu malları kural olarak
kamu hizmetleri ile kamunun (halkın) genel yararında kullanılırken,
devletin özel malları esas itibariyle finansman amacıyla kullanılmaktadır.
Öyleki tarihsel süreç içerisinde Roma ve İslam hukuku’nca da kabaca
böyle bir ayrımın yapıldığı görülmektedir. Devlet mallarının devletin
kamu malları ve devletin özel malları olarak ayrımının kamu malları
açısından, bunları ayrıcalıklı bir korumaya almak, bunlardan herkesin
yararlanmasını sağlamak, kamu hizmetlerinin kesintisiz yürütülmesini
sağlamak ve ulusal servetin ve kültürün korunmasını sağlamak gibi
gerekçeleri sözkonusudur. Ayrımın devletin özel malları açısından temel
gerekçesi ise bunların herhangi bir kısıtlamaya tabi olmaksızın finansman
amacıyla kullanılmasıdır. Bu bağlamda devletin kamu mallarında
“koruma” olgusu önde gelirken, devletin özel mallarında “etkin
kullanım” esastır. Diğer taraftan böyle bir ayrıma ilişkin teorik yaklaşım
ve görüşler de analize dahil edilmiştir. Devlet mallarının kamu-özel mal
ayrımına ilişkin olarak malın mahiyetini esas alan yaklaşıma göre bir
malın özel mülkiyete konu olup olmayacağına bakılır. Eğer mal temlik ve
temellüke ve benzeri medeni hukuk tasarruflarına konu olabilecek
nitelikte ise özel mal, değilse kamu malı sayılmalıdır. Klasik görüşü
temsil eden bu yaklaşımın aksine, modern görüşü temsil eden diğer bir
yaklaşım ise malın tahsisini esas alan yaklaşımdır. Bu yaklaşıma göre, bir
mal özel mülkiyete elverişli olsun olmasın, eğer kamu hizmet ve yararına
310
kullanılmak üzere tahsis edilmişse artık kamu malıdır. Tahsis yoksa özel
maldır. Devlet mallarının işlevsel ayrımına göre devletin kamu malları
(hizmet malları, orta malları ve sahipsiz mallar) bir takım özellikler
içermektedir. Bu mallar özel mülkiyete konu edilemediklerinden, alınıp
satılamadıkları gibi tapuya bağlanamamakta, kamulaştırılamamakta,
haczedilememekte, ayrıcalıklı bir korumaya tabi tutulmakta, vergi ve
harçtan istisna edilmekte, kullanılmaları kural olarak ücretsiz olmakta ve
uyuşmazlıklarında idari yargı yetkili bulunmaktadır. Devletin özel
malları esas itibariyle özel mülkiyete tabi olduklarından
haczedilebilmekte, tapuya yazılmakta, yönetimleri özel kurallara göre
yapılmakta, uyuşmazlıklarında adli yargı yetkili bulunmaktadır. Bu
mallar temlik ve temellüke elverişli bulunmakla birlikte, kural olarak
karşılıksız (bedelsiz) devir ve temlik edilemezler. Ancak bedeli
karşılığında devredilebilmektedirler.
Devletin kamu malları üzerinde devletin denetim ve gözetim
hakkı sözkonusu iken, bireylerin bunlardan genel (ücretsiz, izinsiz)
yararlanma hakkı sözkonusudur. Devletin özel malları üzerinde ise
devletin mülkiyet hakkı sözkonusu iken, bireylerin bu mallardan ancak
özel (ücretli, izinli) yararlanma hakkı bulunmaktadır.
Devlet mallarının işlevsel açıdan ayrımının ayrıntılı bir şekilde
analiz edilmesinin temel gerekçesi bu malların genel olarak
yönetimlerinin (izlenmelerinin, korunmalarının ve denetlenmelerinin),
özel olarak da değerlendirilmelerinin (nemalandırılmalarının) farklı
hukuksal boyut ve süreçleri gerektirmesidir.
Devlet mallarının işlevsel ayrımı yanında devletin taşınırtaşınmaz malları, görünür (maddi)- görünmez (gayrimaddi) malları, karasu-hava malları gibi ayrımları da bulunmaktadır.
Eserin teorik çerçevesini oluşturması açısından devlet mallarının
işlevlerinin analizi önem arzetmiştir. Devlet mallarının sosyal, ekonomik
ve mali işlevleri incelenirken, bunların mali işlevleri ön planda
tutulmuştur. Zira devlet mallarının mali işlevleri, bunların finansal
boyutunu ifade etmektedir. Devletin kamu malları (büyük ölçüde hizmet
311
ve orta malları, az da olsa sahipsiz mallar) devlet mallarının sosyal ve
ekonomik işlevlerini yerine getirirken, devletin özel malları, devlet
mallarının mali işlevlerini yerine getirirler. Devlet mallarının mali
işlevleri, bir yönüyle iktisat teorisinin "“kaynakların etkin kullanımı”
çözümlemelerini ilgilendirirken, bir yönüyle de kamu maliyesi teorisinin
“kamu gelirleri” çözümlemeleri bağlamında “vergi dışı normal gelirler”
kategorisini oluşturmaktadırlar. Devlet mallarının mali işlevlerinin gereği
olarak, bunların mevcut (geleneksel) değerlendirme yöntemlerinin
gözden geçirilmesi ve yeni (alternatif) değerlendirme yöntemleri
önerilmesi bu eserin ana hedefini oluşturmuştur. Zira devlet mallarının
alternatif değerlendirme yöntem ve olanakları çerçevesinde, sözkonusu
malların gelirlerinin artırılması kamu finansmanı açısından önemli
sayılmaktadır.
Ülkemizde devlet mallarına ilişkin uygulamalar devlet mallarının
yönetimi bağlamında ele alınmıştır. Devlet mallarının yönetimi
bağlamında, Türk hukuk sisteminin devlet mallarına bakışı, devlet
mallarına ilişkin örgütsel yapı, bunların izlenmesi (kaydı-envanterimuhasebesi), bakımı, onarımı ve korunması ile denetimi, mevcut
uygulanış biçimleriyle analiz edilirken normatif açıdan da somut
önerilerle bu konuların yeni bir anlayışla ele alınmaları gerektiği
sonucuna ulaşılmıştır.
Devlet malları teorisinin kavram ve kurumları açısından devlet
mallarına bakıldığında, Türk hukuk sisteminde, özellikle kavramsal
açıdan belirgin bir karmaşa olduğu görülmektedir. Bu karmaşa hukuksal
metinlerde görüldüğü gibi uygulamalarda, hatta yargı kararlarında da
bulunmaktadır. Bunlar somut örnek ve delilleri ile ortaya konulmuştur.
Böyle bir karmaşanın devlet mallarının genel olarak yönetimini, özel
olarak da değerlendirilmesini olumsuz etkilediği vurgulanmıştır. Türk
hukuk sisteminde devlet mallarına ilişkin kavram ve kurumlar
konusundaki karmaşanın ortadan kaldırılması için, A.B.D. ve Fransa’da
olduğu gibi genel bir devlet malları kanununun yürürlüğe konulması
önerilmiştir. Böyle bir kanun, devlet mallarının hukuksal özelliklerinin
312
korunması yanında, sosyal, ekonomik ve mali işlevlerini de etkin bir
şekilde yerine getirebilmesi açısından önem taşımaktadır.
Devlet malları konusundaki örgütsel yapının ortaya konulması
bakımından devlet mallarının yönetimi ile ilgili kurum ve kuruluşlar
görev, yetki ve sorumlulukları açısından sınıflandırılarak kavram
konusunda yaşanan karmaşanın örgütsel alanda da görüldüğü ortaya
konulmuştur. Devlet mallarının yönetimi ile ilgili örgütsel dağınıklığın
yetki karmaşası yanında eşgüdüm sorunları da oluşturduğu somut olgu ve
olaylarla açıklanmıştır. Öyle ki devletin kamu mallarının tıpkı devletin
özel malları gibi adeta bir “kurum malı” haline dönüştürülme sürecine
sokulduğu kaydedilmiştir. Örgütsel sorunların aşılması için de önerilen
genel bir devlet malları kanununun çözüm oluşturabileceği
kaydedilmiştir. Böyle bir kanunla devlet mallarının yönetimi konusunda
ABD’ndeki (bir bakanlığın eşgüdümle sorumlu olduğu) modelden
yararlanılabileceği önerilmiştir. Bunun yanında kurum ve kuruluşlar
arasında eşgüdüm sağlanması açısından bir anlayış birliğinin
oluşturulmasının da önemi vurgulanmıştır.
Devlet mallarının izlenmesi çerçevesinde, sözkonusu malların
kayıt ve envanteri ile muhasebesi, devlet mallarının işlevsel ayrımı
(kamu-özel mal) yanında bunların taşınır-taşınmaz oluşları açısından
analitik bir bakışla açıklanmıştır. Bu çerçevede devletin taşınmaz
mallarının gereği gibi izlenmesi için öncelikle ülkemizdeki kadastro
çalışmalarının tamamlanması, ardından da bu malların günün rayiçlerine
göre değerlemelerinin yapılması gerektiği vurgulanmıştır. Belirtmek
gerekir ki bir maldan gereği gibi yararlanılabilmesi için, herşeyden önce
o malın değerinin iyi saptanması gerekir. Bunlara ek olarak devlet
mallarının izlenmesi ve denetlenmesi açısından (Taşınmaz Mal
Saymanlığı) kurulmasının yararlı olabileceği hatırlatılmış, ülkemizde
genel olarak emlak piyasasının yasal bir temele oturtulması için Emlak
Müşavirliği ve Komisyonculuğu Kanunu Tasarısının bir an önce
yasalaştırılması önerilmiştir.
313
Devlet mallarının bakımı, onarımı ve korunması çerçevesinde de
sözkonusu malların bakım ve onarımının gelişigüzel kişi ve kuruluşlara
yaptırılmasının sakıncaları dile getirilerek, özellikle tarihsel ve kültürel
açıdan önem arzeden bina ve benzeri yapıların, bunların fiziki ve mimari
özelliklerine ve tarihsel dokusuna zarar verilmeden onarılmaları
gerektiğine işaret edilmiştir. Devlet mallarının korunması çerçevesinde
gerek yönetsel (idari) korumanın, gerekse yargısal (kazai) korumanın
güçlendirilmesine vurgu yapılmıştır. Bu amaçla devlet mallarını işgal
ederek kullanan çıkar çevrelerine karşı, yasal ve yönetsel önlemlerin
caydırıcılığının artırılması gerekmektedir. Bu önlemler ışığında (Devlet
Malları Kolluğu) kurulması önerilmiştir. Zira devlet mallarını koruma
görevinin birçok kurum ve kuruluşa verilmesi yerine, bu konuda organize
olmuş bir kurum veya kuruluşa verilmesi daha akılcı görünmektedir.
Devlet mallarının denetimi konusunda da önemli eksiklikler
bulunmaktadır. Devlet muhasebe sistemi içinde 2004 yılına gelinceye
kadar mal muhasebe sistemi olmadığı için devlet mallarının denetimi
genel kabul görmüş muhasebe standartlarına göre yapılamamıştır. Ayrıca
gerek Sayıştay’ın gerekse diğer denetim organlarının denetimleri,
periyodik olarak yapılamamıştır. Esasen denetime esas bu malların
değerlemesi de yapılamadığından denetim çalışmaları yüzeysel ve
biçimsel kalmıştır. Yani etkinlik (verimlilik) denetimine de
girilememiştir. Bu sorunların aşılması için Sayıştay Kanunu ve diğer
ilgili kanunlarda gerekli değişiklik yapılarak denetim organlarının nicelik
ve niteliksel olarak yeterli hale getirilmesi önerilmiştir.
Teorik altyapının oluşturulması ve devlet mallarına ilişkin
uygulamaların açıklanmasının ardından devlet mallarının kamu
finansmanı açısından değerlendirilmesi (yeni bir model) konusu
tartışmaya açılmıştır. Bunun için öncelikle devlet mallarının
değerlendirilmesi kavramı açıklığa kavuşturulmuştur. Bu açıklamalar
“devlet mallarının değerlendirilmesi” kavramının “devlet mallarının
nemalandırılması” kavramından daha kapsamlı olduğunu göstermiştir.
Zira, devlet mallarının değerlendirilmesi kavramı içinde yer alan tahsis,
314
bedelsiz devir ve terk gibi doğrudan mali amaç taşımayan değerlendirme
yöntemlerinin, bir takım kamu harcamalarının alternatif maliyetini
oluşturmak suretiyle, devlete dolaylı finansman sağladıkları belirtilmiştir.
Bu nedenle devlet mallarının değerlendirilmesi kavramı tercih edilmiştir.
Bu belirlemenin ardından devlet mallarının geleneksel
değerlendirme yöntemleri eleştirel ve normatif açıdan açıklanarak
bunlardan bazılarının uygulamadan kaldırılması gerektiği bazılarının ise
bir takım değişikliklerle sürdürülmesi gerektiği önerilmiştir. Bu
yöntemlerden;
-Devlet mallarının satışının Devlet İhale Kanunu yanında diğer
birçok kanunlarla da yapılmasının bürokratik karmaşa yarattığı
belirtilerek satış mevzuatının, tüm kamu kurum ve kuruluşları açısından
uyumlaştırılması ve sadeleştirilmesi önerilmiştir. Diğer taraftan satışı
yapılacak Hazine arazilerinin belli bir plan ve program çerçevesinde ele
alınması gerektiği vurgulanmıştır. Şehir merkezlerindeki askeri yasak
bölgelerin şehir dışına alınarak buraların ekonomik ve mali açıdan
değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Ayrıca tahsis amacı dışında
kullanılan yerler de bu çerçevede düşünülmesi gerekmektedir.
-Devlet mallarının kiraya verilmesinin satışa göre mali amaçlar
açısından daha elverişli olduğu belirtilerek kiraya verme süresinin
esnekleştirilmesi, kira bedellerinin günün rayiçlerine uygun belirlenmesi,
bunun sağlanması için de adi kira yerine hasılat paylaşımına dayalı
kiralama yapılması, devletin atıl duran iş makinesi, araç ve gereçleri gibi
taşınır mallarının da kiraya verilmesi önerilmiştir.
-İrtifak hakkı tesisinde de kiraya verme uygulamasına benzer
sorunlar bulunduğu, ayrıca turizm amaçlı irtifak hakkı tesisinde özel bir
takım sorunlar yaşandığı belirtilerek, katma ve bağımsız bütçeli
kuruluşların genel bütçeli kurumlar dışında ayrı ayrı mevzuata göre
irtifak hakkı tesisinde bulunmalarının sakıncası ifade edilmiş, bunların
hepsinin aynı mevzuata tabi olmaları önerilmiştir.
-Ecrimisil uygulamasının devletin mallarına sahip çıkamamasının
bir sonucu olarak ortaya çıktığı, elde edilen gelirin işgal edilen malların
315
büyüklüğü ile mütenasip olmadığı, daha önemlisi bu uygulamanın genel
kabul görmüş teorik temelleri bulunmadığı için kaldırılarak devletin
mallarına sahip çıkması ve sözkonusu malları diğer yollarla
değerlendirmesi önerilmiştir.
-Diğer geleneksel değerlendirme yöntemlerinden tahsis
uygulamasının ülkemizde önemli bir yer işgal ettiği, zira, tahsis edilen
taşınmaz malların, devletin tüm taşınmaz mallarının %50’sini aştığı,
yapılan tahsislerin “kamu hizmeti” veya “kamu yararı” amacına ne denli
uygun olduğunun denetiminin yapılmadığı, kendisine mal tahsis edilen
kurum ve kuruluşların gerekli özeni göstermedikleri vurgulanarak, Milli
Emlak teşkilatının bu uygulamayı titizlikle izlemesi ve denetime alması,
amaç dışı kalmış tahsislerin kaldırılması gerektiği önerilmiştir. Bedelsiz
terk uygulamasının Belediye ve İmar Kanun’larının gerektirdiği
zorunluluklardan kaynaklandığı ifade edilerek, belediyelerin objektif
olmayan amaçlarla, özellikle Hazine arazileri üzerinde ortak kullanım
alanları belirleyerek, daha sonra plan değişikliği yaparak, buraları rant
amaçlı kullanmamaları gerektiği vurgulanmıştır. Bedelsiz devir
uygulamasıyla da gerek kamu tüzel kişilerine gerekse özel hukuk gerçek
ve tüzel kişilerine bir takım amaçlarla devlete ait mallar bedelsiz olarak
devredilmektedir. Bu uygulamanın da tutarlı bir teorik altyapısının ve
sağlam hukuksal dayanaklarının olmaması nedeniyle kaldırılması, kamu
kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçlarının tahsis yöntemiyle, özel hukuk
gerçek ve tüzel kişilerinin ihtiyaçlarının ise Devlet İhale Kanunu’nda
yapılacak değişiklikle tercihli satış çerçevesinde karşılanması
önerilmiştir.
Geleneksel değerlendirme yöntemlerinin açıklanmasından sonra
devlet mallarının alternatif değerlendirme yöntemleri ortaya
konulmuştur. Bu çerçevede sözkonusu yöntemlerin mahiyeti hakkında
bilgiler sunulurken, tanımları yapılmış ve özelliklerinden bahsedilmiştir.
Bunlara ilave olarak bu yöntemlerle değerlendirilebilecek devlet
mallarının neler oldukları işlevsel ayrıma uygun olarak belirtilmiştir.
Ayrıca sözkonusu yöntemlerin uygulamaya sokulması için ne gibi yasal
316
ve yönetsel önlemlere ihtiyaç duyulduğu da açıklanmıştır. Alternatif
değerlendirme yöntemlerinden;
-Gayrimenkul yatırım ortaklığı ile ekonomik değeri yüksek
Hazine taşınmaz malları ile sosyal güvenlik kuruluşlarına ait taşınmaz
malların halka açılarak menkul kıymetleştirilmesi olanaklı
bulunmaktadır. Değeri yüksek olduğu için bir kişiye satılması olanaksız
olan devletin taşınmaz özel malları, anonim şirket şeklinde kurulan bu
ortaklıklara satılabilir veya irtifak hakkı tesis edilebilir. Bundan sağlanan
rant ise çok ortaklı bu şirketlerce tabana yayılabilir. Diğer taraftan bu
ortaklıklar, kiraya verdikleri taşınmaz malları her yıl ekspertiz
şirketlerince belirlenen bedellerle değerlendirdiklerinden hem devlet,
hem de bu ortaklıkların hissedarları kârlı çıkacaklardır. Devlet malları bu
yolla değerlendirilmeleri halinde, uydu kent projeleri ve modern iş
merkezlerinin yapımına kaynak sağlamaları, istihdam yaratmaları ve
gecekondulaşmayı önleyici rol üstlenmeleri bakımından da iyi bir araç
durumundadırlar.
-Yap-işlet-devret modeli ise ileri teknoloji transferi gerçekleştirmesi, yabancı sermaye girişine olanak vermesi, dış borçların
hafifletilmesine katkı sağlaması bakımından avantajlar içeren bir model
olması nedeniyle devletin özel malları ile devletin kamu malları arasında
bulunan kıyılar bu modelle değerlendirilebilir. Bu modelle termik ve
hidroelektrik santraller, ücretli otoyollar ve köprüler, nükleer santraller,
su ve gaz dağıtım şebekeleri ile diğer büyük yatırım projeleri hayata
geçirilebilir. Bu modelle, devlete ait mallar bedeli karşılığında
yükleniciye verilirken, bir taraftan da tesis kazanılmaktadır. Ayrıca bir
kamu hizmeti de yerine getirilmektedir.
-Kat karşılığı arsa verilmesi, ülkemizde Borçlar Kanunu’nun
sözleşme serbestisi çerçevesinde, “kat karşılığı inşaat sözleşmesi” adı
altında yürütülmektedir. Devlet İhale Kanunu’nda düzenlenmeyen bu
uygulama bir Milli Emlak Genel Tebliği ile daha çok lojman edinilmesi
amacıyla yürütülmektedir. Yasal yönü bulunmayan Maliye Bakanlığı’na
da böyle bir düzenleme yetkisi verilmeyen bu uygulama, yetkili
317
makamların “sorumluluktan” kaygı duymaları nedeniyle sınırlı bir
şekilde yürütülmektedir. Emek yoğun yatırım olması nedeniyle istihdama
ve diğer denge ve düzeylere olumlu etkiler yapabilecek bir uygulama
olan kat karşılığı arsa verilmesinin Devlet İhale Kanunu kapsamına
alınması halinde devlet mallarının değerlendirilmesi konusunda önemli
bir adım atılmış olacaktır.
-İşletme hakkı devri, Osmanlı devletinden beri uygulanan bir
yöntem olmasına rağmen, siyasal tercihlerle veya hukuksal altyapısının
sağlam kurulamaması nedeniyle yaygınlaştırılamamıştır. İşletme hakkı
devri, K.İ.T’lerin tesis ve malları bir yana bırakılırsa ülkemizde genel
olarak Petrol ve Maden Kanun’larındaki hükümlere göre petrol ve
türevleri ile maden, taş ve kum ocaklarının işletilmesine yönelik olarak
uygulanmaktadır. 1984 yılında çıkarılan 2983 sayılı Kanun’un kamu
iktisadi teşebbüslerinin mal ve tesislerine yönelik bulunması, 1994
yılında çıkarılan 4046 sayılı Kanun’un daha kapsamlı olmasına rağmen
bunların işletme hakkı devrinden elde edilen gelirlerin özelleştirme geliri
olarak, genel bütçe geliri dışında tutulması, yöntemin önemli eksiklikleri
olarak belirmektedir. Hukuksal temelleri iyi kurulmuş çıkarılacak bir
kanunla, bu yöntemle değerlendirilebilecek devlete ait önemli tesis,
işletme ve mal bulunmaktadır. Bunlar arasında otoyol ve köprüler,
limanlar, su ürünü üretim yerleri ve tesisleri, tersaneler, telsiz, telefon ve
gsm hatları, madenler, termik ve hidroelektrik santraller, stadyum ve spor
salonları, sosyal güvenlik kurumlarına ait otel, işhanı ve dükkanlar
bulunmaktadır.
-Gelir ortaklığı senedi ihracı uygulamasına ülkemizde 1984
yılında Boğaz köprüsünün gelirlerine bağlanan senetlerin çıkarılmasıyla
başlanmış, uygulamayı yürüten Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlı’ğının
1994 yılında çıkarılan 4046 sayılı Kanun’la kaldırılıp yerini Özelleştirme
İdaresine bırakmasıyla da son bulmuştur.1994 yılından itibaren yürütülen
özelleştirme çabaları gelir ortaklığı senedi ihracı uygulamasını
durdurmuştur. 2983 sayılı Kanun’un gelir ortaklığı senedi ile ilgili
hükümleri yürürlükte olmasına rağmen, uygulanmamaktadır. Oysa gelir
318
ortaklığı senedi ihracının diğer değerlendirme yöntemlerine göre önemli
bir üstünlüğü bulunmaktadır. Zira devlet malları diğer değerlendirme
yöntemlerine göre (kira, irtifak hakkı tesisi gibi) değerlendirilmiş olsa
bile, bu malların gelirleri karşılık gösterilerek gelir ortaklığı senedi ihracı
ile ilave bir finansman yaratılabilir. Bu yöntemle, daha öncede denenmiş
olup olumlu sonuçlar alınan, otoyollar, köprüler, barajlar yanında
limanlar, serbest bölgeler, terminal ve gar binaları, hava limanları da
değerlendirilebilir.
Devlet mallarının mevcut ve alternatif yöntemlerle etkin bir
şekilde değerlendirilmesi halinde bunların gelirlerinin bütçe gelirleri
içindeki oranı, gelişmiş ülkeler seviyesine çıkarılabilecektir. Bu
sağlandığı takdirde devlet malları gelirleri on kat artarak 5 milyar ABD
dolarına ulaşabilecektir. Diğer taraftan Orman Bakanlığı verilerine göre
orman sınırları dışına çıkarıldığı halde, mevcut düzenlemeye göre orman
köylüsü dışındakilere satışı yapılamayan, boş ve işgalli yerlerin,
yapılacak yasal düzenlemelerle işgalcilerine veya diğer kişilere satılması
halinde bir defalık olsa bile 20-25 milyar Dolar tutarında gelir
sağlanacağı tahmin edilmektedir.
Sonuç itibariyle devlet mallarının kamu finansmanı açısından
daha etkin bir şekilde değerlendirilmesi amacıyla hazırlanan bu eser,
tasarlandığı şekliyle mevcut ve alternatif değerlendirme yöntemlerinden
oluşan karma, normatif, analitik ve bilimsel yeni bir model olarak ortaya
konulmuştur.
319
KAYNAKÇA
Acar, Pınar V.D. :
Uluslararası
Mali
Standartlar,
Maliye
Bakanlığı, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi
Başkanlığı Yayını, Ankara, 2002.
Akbaş, Özgür :
“AOÇ İşgal Edilmiş”, Yeni Şafak Gazetesi,
4.12.2004.
Akça, F. Nilgün :
“Ülkemizde Devlet Mallarına Yönelik Sorunlar”,
G.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt : 7, Sayı: 1-2, s. 197217.
Akça, Yusuf :
Bütçe ve Devlet Muhasebesi, İ.Ü. İktisat
Fakültesi Yayını No : 4047/595, İstanbul, 1998.
Akçay, Belgin :
“Gayrimenkul Finansmanı ile Gecekondulaşmaya
Son”, Finans Dünyası Dergisi, Sayı : 94, Ekim,
1997, s. 104-106.
Akdağ, Mustafa :
Türkiye’nin İktisadi ve İçtimai Tarihi, Cilt : 12, Tekin Yayını, İstanbul, 1979.
Akdemir, Mehmet :
Gecekondu Islah Projeleri Uygulamaları ve
Hazine Taşınmaz Malları ile İlişkileri, Maliye
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Ankara, 1998.
Akdoğan,
Abdurrahman Kırbaş, Sadık Eyüpgiller, Saygın :
Açıklamalı Maliye ve Vergi Terimleri Sözlüğü
Birlik Yayınları, No : 3/1, Ankara, 1986.
320
Akgün, M. Zerrin :
Sular Hukuku ve Sular Hukuku ile İlgili Arazi
Davaları, Ankara, 1967.
Akgündüz, Ahmet :
“İslam Hukuku’nda Ecrimisil Müessesesi ve
Günümüz Hukukuna Tesirleri”, Dokuz Eylül
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı : 2,
İzmir, 1984, s. 335-340.
Akgündüz, Ahmet :
Osmanlı Kanunnameleri ve Hukuki Tahlilleri,
Cilt : 1-7, Fey Vakfı Yayını, İstanbul, 1991.
Akgündüz, Ahmet Öztürk, Sait :
Bilinmeyen Osmanlı, Osmanlı Araştırmaları
Vakfı (OSAV) Yayını, İstanbul, 1999.
Akın, Ümit :
İdare Hukuku Açısından Kıyıların Tabi
Olduğu Hukuki Rejim, Yetkin Yayınları,
Ankara, 1998.
Akıntürk, Turgut :
Bankacılar İçin Borçlar Hukuku Bilgisi,
Türkiye İş Bankası Yayını, No: 102/15, Ankara,
1982.
Akkaya, Göktuğ :
“Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları” Dokuz Eylül
Üniversitesi,
Sosyal
Bilimler
Enstitüsü,
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İzmir, 1999.
Akkoç, Ali Kemal :
Kadastro Hukuku, Maliye Bakanlığı Milli
Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1998.
Akkoç, Ali Kemal :
“Milli Emlak Yönetimi, Teori, Uygulama ve
Sorunlar”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü,
Ankara, 1993.
321
Akkoç, Ali Kemal :
“Türkiye’de Hazine Hukuku Açısından Maden
İşletmeciliği” Maliye Uygulamaları Dergisi,
Sayı : 9, Kasım-1999, s. 50-57.
Aksay, Behlül :
“Kamu Malları”, Gazi Üniversitesi, Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek
Lisans Tezi,Ankara, 1992.
Aksay, Behlül :
Hukuki Açıdan Arazi ve Arsa Düzenlemesi,
Mahalli İdareler Derneği Yayını, Ankara, 1999.
Altınok, Tevfik :
“Devlet
Muhasebesi
Sisteminde
Ayniyat
Muhasebesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 4, TemmuzAğustos, 1973, s. 3-9.
Amedei J. Pierre :
“Sur La Nature De Droit De Propriété Du
Domaine Privé”, R.D.P, 1998, s. 501-507.
Ana Yayıncılık :
Ana Britannica, Genel Kültür Ansiklopedisi,
Cilt : 1-22, İstanbul, 1988-1990.
Anal, Ali Akın :
“Kamu Arazilerinin Yağmalanması Nedenleri”,
Mali Kılavuz Dergisi, Sayı : 22, Ekim-Aralık
2003, s. 55-81.
Anal, Ali Akın :
“Kamu Arazilerinin Yağmalanması NedenleriII”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı : 23, Ocak-Mart,
2004, s. 71-78.
Anıl, Haluk :
Kamu Maliyesi ve Kaynak Kullanımında
Etkinlik (Niteliksel Bir Yaklaşım), Ankara,
1982.
322
Ankara Defterdarlığı : “Milli Emlak Denetmenleri Başkanlığı, İnceleme
Raporu”,
Sayı:
2002/1-20-4/25,
Ankara,
25.9.2002.
Arın, Tülay :
“Kamu Taşınmaz Malları : Koruma ve En İyi
Yararlanma İlkeleri Üzerine Bir Yorum”, XIV.
Türkiye Maliye Sempozyumu, Bildiri, Anadolu
Üniversitesi, İ.İ.B.F. Yayını, No. 1176/165,
Eskişehir, 2000, s. 111-131.
Arınç, Bülent :
“Basın Toplantısı” Zaman Gazetesi, 2.9.2003.
Arlı, İlyas :
“Hazine Taşınmazlarının Mahalli İdarelere
Tahsis İşlemleri Hakkında Bilinmesi Gereken
Hususlar”, Mali
Hukuk Dergisi, Sayı : 67,
Ankara, 1997, s. 6-9.
Arlı, İlyas :
“Hazine Taşınmaz Mallarının Belediyelere
Tahsisi”, Belediye Dünyası Dergisi, Cilt: 1,
Sayı: 5, Ankara, Ağustos-2000, s. 51-52.
Arlı, İlyas :
“Kamu Kurum ve Kuruluşları Arasında Taşınmaz
Mal Devri”, Maliye ve Sigorta Yorumları
Dergisi, Sayı: 310, Ankara, Aralık-1999, s. 8386.
Arlı, İlyas :
“Kamu Konutları Raporu”, Maliye ve Sigorta
Yorumları Dergisi, Sayı: 313, Ankara, Şubat2000, s. 53-54.
Arlı, İlyas :
“Hazine’ce Bedelli ve Bedelsiz Terk Edilen
Taşınmaz Mallardan Hazine’ye Geri Dönecek
Taşınmaz Mallar”, Maliye ve Sigorta Yorumları
Dergisi, Sayı: 343, Ankara, Mayıs-2001, s. 8586.
323
Arlı, İlyas :
“Medeni Kanun Açısından İrtifak Hakları”,
Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, Sayı:
345, Ankara, Haziran-2001, s. 93-99.
Arlı, İlyas :
“Hazine Taşınmaz Malları ve Kamu Malları ile
İlgili Yetkili Kuruluşlar”, Maliye ve Sigorta
Yorumları Dergisi, Sayı: 353, Aralık-2002, s.
44-47.
Arlı, İlyas –
Aydınlı, Bekir :
Kira ve Ecrimisil İşlemleri, Maliye (ve Gümrük
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
No: 92/3, Ankara, 1992.
Arlı, İlyas Aydınlı, Bekir :
Satış İşlemleri, Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı,
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, No: 92/2,
Ankara, 1992.
Arlı, İlyas –
Aydınlı, Bekir :
Tahsis İşlemleri, Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı,
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, No: 92/1,
Ankara, 1992.
Asalıoğlu, İbrahim :
“Vakıf Arazileri İşgal Altında” Zaman Gazetesi,
8.9.2003.
Aşçıoğlu, Mustafa :
Ecrimisil İşlemleri, Maliye Bakanlığı Milli
Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih
Kurumu Basımevi, Ankara, 1998.
Ataç, Engin :
XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Açılış
Konuşması,
Anadolu Üniversitesi, İ.İ.B.F.
Yayını, No:1176/165 Eskişehir, 2000,s. 5-8.
324
Atılgan, Yusuf :
“Hazine Taşınmaz Mallarının Değerlendirilmesinde Kıymet Takdirleri ve Ekspertiz
Raporlarının Rolü”, Yayınlanmamış Yeterlik
Etüdü, İzmir, 2000.
Auby, Jean Marie –
Bon, Pierre :
Droit Administratif des Biens, (Domaine,
Travaux Publics, Expropriation), Dalloz, 1995
Ayan, Mehmet :
Eşya Hukuk-I, Zilyetlik ve Tapu Sicili, Mimoza
Yayını, Konya, 2001.
Ayan, Mehmet :
Eşya Hukuku-II, Mülkiyet, Mimoza Yayını,
Konya, 2001.
Ayan, Mehmet :
Eşya Hukuku-III, Sınırlı Ayni Haklar, Mimoza
Yayını, Konya, 2001.
Aydınlı, Bekir :
Türk Hukuku’nda Kamu Malları, Maliye (ve
Gümrük) Bakanlığı, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1992.
Aykonu, Mustafa S. - Anayasa Yargısı, Cilt: 1-2, Ankara, 1981.
Özkul, E. Aydın :
Barkan, Ömer Lütfi :
Osmanlı
İmparatorluğu
Teşkilat
ve
Müesseselerinin Şer’iliği Meselesi, İ.Ü. İktisat
Fakültesi, Türk İktisat ve İçtimaiyat Tarihi
Araştırmalar Merkezi Yayını, No: 4214/565-3,
Cilt : 1-2, İstanbul, 2000.
Bastien, Henry :
“A Quoi Sert, Le Domaine Public Mobilier,
L’Exemple Des Biens Culturels”, AJDA, 1993, s.
670-679.
325
Baş, Hasan :
“Sayıştay Denetiminin Etkinlik ve Verimliliği”,
Türkiye’de Denetimin Etkinlik ve Verimliliği
(Sempozyum), Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı,
A.P.K. Kurulu Yayını, No: 1990/309, Ankara,
1990.
Başaran, Özdemir –
Tuncel, Füsun :
Açıklamalı- İçtihatlı Orman Kanunu ile İlgili
Mevzuat, Şafak Matbaası, Ankara, 1987.
Başbakanlık :
Gelişen Türkiye, Kamu Ortaklığı İdaresi
Başkanlığı Faaliyetleri, Başbakanlık Basımevi,
Ankara, 1990.
Batırel, Ömer Faruk : Etkinlik Denetiminin Esasları, T.C. Sayıştay
125. Kuruluş Yıldönümü Yayınları No: 21/3,
D.S.İ. Basım ve Foto-Film İşletme Müdürlüğü
Matbaası, Ankara, 1987.
Baytan, İlhan :
Özelleştirme (Hukuki Yapı, Uygulamalar,
Sorunlar, Öneriler), TRT Ofset Tesisleri,
Ankara, 1999.
Berki, Ali Himmet :
Açıklamalı Mecelle (Mecelle-i Ahkamı Adliye),
Hikmet Yayınları, No: 17/2, İstanbul, 1978.
Berksoy, Turgay :
“Kamu Açıklarının Finansmanında Kamu
Taşınmaz Malları”, XIV. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Tartışmalar,Anadolu Üniversitesi
İ.İ.B.F. Yayını, No:1176/165, Eskişehir, 2000 s.
132-142.
326
Berthelemy, Henry :
Traité Elementaire De Droit Administratif, 10.
Edition, Paris, 1910.
Bonnard, Roger :
Precis De Droit Administratif, Paris, 1946.
Boyan Mustafa :
Çevre ve Kıyılar, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Brard, Yves :
Domaine Public, Domaine Privé, Edition: Litec,
Paris, 2002.
Brouant, J.M. :
“L’Usage Des Freqences De Communication
Audiovisulle Et La Domanialité Publique”,
AJDA, 1997, s. 112-119.
Bulutoğlu Kenan
Kurtuluş, Erciş :
Bütçe ve Kamu Harcamaları, Filiz Kitabevi,
İstanbul, 1988.
Bundesministerium
Der Finanzen :
(Çevrimiçi), www, poststelle, bmf.bund,
13.4.2004.
Burdeau, Bruno :
La Notion D’Affectation Dans La Theorie Du
Domaine Public, Tome: 2, Edition, Poitiers,
Paris, 1980.
Büyükuzun, Tufan :
“Milli Emlak Yönetiminin Ormanların Tabi
Olduğu
Hukuksal
Düzen
ile
İlişkisi”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir, 2002.
Cansızlar, Doğan :
Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli
Ekonomiye Kazandırılması, Bilimsel Toplantı,
Bildiri, ASO Yayını, No: 46, Ankara, 2000, s. 1217.
327
Cansızlar, Doğan :
“Mevcut Sorunlara Çözüm Önerileri ve Yeni
Uygulamalar”,
XIV.
Türkiye
Maliye
Sempozyumu, Bildiri, Anadolu Üniversitesi,
İ.İ.B.F, Yayını, No:1176/165, Eskişehir,2000 s.
100-110.
Cansızlar, Doğan :
“Gayrimenkul
Finansmanındaki
G.Y.O’lara
Kayacak”,
Dünya
26.3.2001.
Caron, C.
Lecuyer, H. :
Droit Des Biens, Dalloz, 2003.
Ceyhan, Mesut :
Katma Bütçeli İdareler Mevzuatı, Cilt: 1-2,
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü Yayını, No: 1996/5-6, Ankara, 1996.
Chapus, René :
Droit Administratif General, (Fonction
Publique,
Domaine,
Travaux
Publics,
Expropriation), Tome: 2, Montchretien, 1997.
Cin, Halil :
Osmanlı Toprak Düzeni ve Bu Düzenin
Bozulması, Boğaziçi Yayınları, II.Baskı,
İstanbul, 1985.
Coşkun, Gülay :
Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Yayını No: 171,
Ankara, 1978.
Coulombie, H. –
Coq, L. :
“La Notion Et Le Regime Juridique Des Espace
Proches Du Rivage De La Mer Dans La Loi Du 3
Janvier1986”, RFDA, 1994, s. 110-117.
328
Ağırlık
Gazetesi,
Cumhurbaşkanlığı :
“Devlet Denetleme Kurulu Araştırma Raporu”,
Sayı: 2003/6, Ankara, 21.7.2003.
Çağlayan, Zafer :
Kamuya Ait Taşınmazların Milli Ekonomiye
Kazandırılması, Bilimsel Toplantı Bildiri,
A.S.O. Yayını,No:46, Ankara, 2000, s. 118-122.
Çakır, Coşkun :
Tanzimat Dönemi Osmanlı Maliyesi, Küre
Yayını, İstanbul, 2001.
Çakmakçı, Nalan :
“Milli Emlak Yönetiminde Sular Hukukunun
Yeri, Teori ve Uygulama”, Yayınlanmamış
Yeterlik Etüdü, Ankara, 2000.
Çetinkaya, Cihat :
Türkiye’de Denetimin Etkinlik ve Verimliliği,
Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı, A.P.K. Kurulu
Yayını, 1990/308, Ankara, 1980.
Çevre ve Orman
Bakanlığı :
Türkiye Çevre Atlası, CED ve Planlama Genel
Müdürlüğü Yayını, Ankara, 2003.
Çevre ve Orman
Bakanlığı :
(Çevrimiçi), www.cevreorman.gov.tr, 30.5.2004,
16.6.2004.
Davignon, J.F. :
“La Condition Juridique Des Lacs, Domanialité
Publiqe Et Protection De La Nature”, AJDA,
November, 1979, s. 3-9.
Debbağoğlu, Ahmet : İslam İktisadına Giriş, Dergah Yayınları, No:
70/6, İstanbul, 1979.
329
Delcros, B. –
Truchet, D. :
“Les Ondes Appartennent-Elles, Au Domaine
Public ?”, R.F.D.A, 1989, s. 249-254.
Demir, Fahri :
İslam Hukukunda Mülkiyet Hakkı ve Servet
Dağılımı, D.İ.B. Yayınları, No: 250/36, Ankara,
1993.
Demirci, Cüneyt :
“Devlet Mallarının Yap-İşlet-Devret Modeliyle
Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik
Etüdü, İzmir, 2000.
Dikeç, Üstün :
“Vergi Dışı Gelirlerin Genel Değerlendirilmesi”,
XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Panel,
Anadolu Üniversitesi,İ.İ.B.F, Yayını, No:
1176/165, Eskişehir, 2000, s. 259-266.
Dikici, Melike :
Devir ve Terk İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli
Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih
Kurumu Basımevi, Ankara, 1998.
Dilli, Budak :
“Türkiye’nin Enerji Kaynakları, Enerji İhtiyacı ve
Enerji Politikaları” Milli Güvenlik Kurulu
Sekreterliği, 34. Dönem Kamu Diplomasisi
Kursu, Yayınlanmamış Ders Notları, s. 3-7.
Doğa, Mahmut :
Kira İşlemleri, Maliye Baklanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Doğrusöz, M. Edip :
Sular Hukuku, Yetkin Basımevi, Ankara, 1997.
Doturt, J. :
Domaine Public, Edition: Flammarion, Paris,
2001.
330
Dowall, David E. :
“The Public Real Estate Development Process”,
Journal Of The American Planning
Ascociation, Vol, 56, Issue -4,. USA, Autumn,
1990,s. 504-518.
Ducrocq, Gabriel :
Traité De Droit Administratif, Tome: 1-7,
Paris, 1903.
Dufau, Jean :
Le Domaine Public, Edition: Le Moniteur, Paris,
2001.
Duguit, Leon :
Leçons De Droit Public General, Paris, 1926.
Dupuis, Georges Droit Administratif, 5. Edition, Armand Colin,
Guedon, Marie Jose - Paris, 1996.
Chretien, Patrice :
Duran, Lütfi :
İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, 1982.
Duran, Lütfi :
”Yargıtay’ın Kamu Hukukuna Değin Son
Kararları Üzerine Mülahazalar (II)”, Amme
İdaresi Dergisi, Cilt: 18, Sayı: 3, Ankara, 1985,
s. 43-58.
Duran, Lütfi :
“Kamusal Malların Ölçütü”, Amme İdaresi
Dergisi, Cilt: 19, Sayı: 3, Ankara, 1986, s. 43-51.
Dündar, Emine –
Yurdakul, Şinasi :
“Konut Kirası, Lojman ve Lojman Tazminatı
Üçgeninde Kamu Personeli”, Maliye Dergisi,
Sayı: 126, Ankara, Eylül- Aralık, 1997, s. 112137.
331
Düren, Akın :
İdare Malları, A. Ü. Hukuk Fakültesi Yayını,
No: 373, Ankara, 1975.
Düren, Akın :
İdare Hukuku Dersleri, A.Ü. Hukuk Fakültesi
Yayını, No: 447, Ankara, 1979.
Eke, Feral :
“Gecekondular Affedilmeli mi?” Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı ile Belediyeler Dergisi, Sayı:
33, Ankara, 1999, s. 3-6.
Emek, Uğur :
Yap-İşlet-Devret, Yap-İşlet ve Kamu Hizmeti
İmtiyazı Mevzuatı, D.P.T. Yayını, No: 2659,
Ankara, 2002.
Emeksiz, Turan :
“Yap-İşlet-Devret Modelinin Vergilendirilmesi”,
Maliye Bakanlığı Hesap Uzmanları Kurulu, Bilim
Raporu, No: 953/1992, Ankara, 1996.
Emil, Ferhat V.D. :
Kamu
Mali
Yönetiminin
Yeniden
Yapılandırılması ve Mali Saydamlık, D.P.T.
Yayını, No: 251/535, Ankara, 2000.
Enerji ve Tabii
(Çevrimiçi), www.enerji.gov.tr, 20.07.2004.
Kaynaklar Bakanlığı :
Erdemli, Sinan
Tan, Cemal Nuri :
Milli Emlak, T.O.B.B. Matbaası, Ankara, 1964.
Erdoğan, Ekrem :
“Teoride Kamu Taşınmaz Malları”, XIV.
Türkiye Maliye Sempozyumu, Bildiri, Anadolu
Üniversitesi, İ.İ.B.F., Yayını,No: 1176/165,
Eskişehir, 2000, s. 41-60.
332
Erdoğan, Ergün :
“Hazine’ye Ait Tarım Arazilerinin Satışı”,
Maliye Dergisi, Sayı: 125, Ankara, MayısAğustos 1997, s. 46-59.
Erginay, Akif :
Kamu Maliyesi, A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını,
No: 382, Ankara, 1976.
Eroğlu, Hamza :
İdare Hukuku, A.İ.T.İ.A
Matbaası, Ankara, 1978.
Ersoy, Ayten :
“Türkiye’de Devlet Mallarının Nemalandırılmasına İlişkin Değerlendirme ve Öneriler”, G.Ü.
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,
Cilt: 7, Sayı: 1-2, Ankara, 1991, s. 219-246.
Ertan, Şinasi V.D. :
Özelleştirme, K.İ.T.’lerin Halka Satışında
Başarı Koşulları, TÜSİAD Yayını, No: 86.5.88,
İstanbul, 1986.
Ertaş, Mustafa :
Devlet
Mallarının
Korunması,
Maliye
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 1998.
Esener, Haluk :
“Maliye Bakanlığı’nca İdare Edilen Su Ürünü
Üretim Yerlerinin Değerlendirilmesi”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002.
Esmer, Galip :
Mevzuatımızda Gayrimenkul Hükümleri ve
Tapu Sicili, Tapu ve Kadastro Vakfı Yayınları,
Ankara, 1998.
333
Yayını,
Kalite
Falay, Nihat :
“Kamu Açıklarının Finansmanında Kamu
Taşınmaz Malları”, XIV. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Tartışmalar,Anadolu Üniversitesi,
İ.İ.B.F., Yayını, No:1176/165, Eskişehir, 2000, s.
132-142.
Falay, Nihat :
“Verimlilik-Etkinlik,
Tutumluk”,
Sayıştay Denetimi Sempozyumu,
Yayını, Ankara, 1987, s. 47-56.
Gedikli, Bülent :
Kamu
Harcama
Yönetiminde
Kalite,
Yolsuzlukla Mücadele İçin Bir Model Önerisi,
C/Ç Yeminli Mali Müşavirlik Yayını, No:
2000/1, Ankara, 2001.
Geray, Cevat :
Kamu Taşınmazları, Kıyılar ve Kuruluşunun
17. Yılında Sayıştay, Sayıştay Yayını, No: 12,
Ankara, 1979.
Global Günlük
Araştırma Raporu :
(Çevrimiçi), www.gyoder.org.tr, 11.6.2004.
Godfrin, Philippe :
Droit Administratif Des Biens, Domaines,
Travaux, Expropriations, 5, Edition, Armand
Colin, Paris,1999.
Gökçe, Gamze :
Gayrimenkul Yatırım Fonları, Yatırım
Ortaklıkları, Sertifikaları ve Hazine Taşınmaz
Mallarının Bu Yolla Değerlendirilmesi, Maliye
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 1998.
334
Çağdaş
Sayıştay
Gökçe, Gamze :
“İpoteğe
Dayalı
Menkul
Kıymetlerle
Gayrimenkul Finansmanı”, Yaklaşım Dergisi,
Sayı: 100, Nisan-2001, s. 185-192.
Gökçe, Gamze :
“Gayrimenkul Yatırım Ortaklıkları ve Kamu
Taşınmaz Mallarının Değerlendirilmesi”, Maliye
Dergisi, Sayı: 132, Eylül-Aralık, 1999, s. 77-84.
Gökkaya, Işık :
“G.Y.O’ların Problemlerinin Başında KDV ve
Harçlar Geliyor”, Dünya Gazetesi, 28.5.2001.
Göze, Ayferi :
Devletin Ülke Unsuru, Sınırları ve Devletle
Olan Münasebeti, İ.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını,
İstanbul, 1959.
Gözler, Kemal :
İdare Hukuku Dersleri,
Yayınları, Kırklareli, 2002.
Ekin
Kitabevi
Gözübüyük, A. Şeref : Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, 10. Baskı,
Ankara, 1997.
Gülan, Aydın :
Kamu Mallarından Yararlanma Usullerinin
Tabi olduğu Hukuki Rejim, Alfa Yayını,
İstanbul, 1999.
Gülmüş, Tercan :
“Kamuya Ait Taşınmazlar ve Sosyal Devlet”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002.
Güneş, Cengiz :
Yap-İşlet, Yap-İşlet-Devret, İşletme Hakkı
Devirleri ve Vergi Uygulamaları, Yaklaşım
Yayınları, Ankara, 1999.
335
Güngör, Azmi :
Yönetim
Aracı
Olarak
Türk
Devlet
Muhasebesi, Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı
Yayını, No: 231, Ankara, 1981.
Gürol, M. Ali :
“Bir Özelleştirme Yöntemi Olarak Çalışanların
Sermaye Ortaklığı ve Türkiye Açısından
Uygulanabilirliği”,
G.Ü.
Sosyal
Bilimler
Enstitüsü, Yayınlanmaış Doktora Tezi, Ankara,
1987.
Güven, Necla :
“Devlet Malları Açısından Kıyılar, Denizler,
Göller ve Akarsulardan Yararlanma” TODAİE,
Yayınlanmamış Kamu Yönetimi Lisansüstü
Uzmanlık Tezi, Ankara, 1988.
Hazine Müsteşarlığı : (Çevrimiçi), www.treasury, gov.tr, 1.6.2004.
İnternational Monetery “Government Finace Statistics”, Yayınlanmamış
Fond :
Çoğaltma, Çev: Baki Kerimoğlu, Ankara, 2003.
Işık, Kenan :
“Kamu Harcamalarında Tasarruf İlkesi Açısından
Kamu Konutları”, Gazi Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek
Lisans Tezi, Ankara, 1997.
İnan, Atilla Gündüz, Nezihi :
“Sayıştay’ın Etkinlik Denetimini Yürürlükteki
Mevzuat Açısından Uygulama İmkanları”,
Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu,
Sayıştay, Yayını, Ankara, 1987, s. 63-75.
336
Jéze, Gaston :
Principes Generaux Du Droit Administratif,
Paris, 1929.
Kahraman, Hakan :
“Devlet Malları Kavramı ve Devlet Malları
Yönetiminde
Kira
İşlemlerinden
Kamu
Konutlarının
Etkili
İdaresi”
TODAİE,
Yayınlanmamış Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi,
Ankara, 1998.
Kal, Nazmi :
“Kamu Arazilerinin
Gazetesi, 3.5.2001.
Kapan, Gazi :
İmar Mevzuatı, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Kapan, Gazi :
Yabancıların Türkiye’de Taşınmaz Mal
Edinmelerine
İlişkin
İşlemler,
Maliye
Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını,
Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 1998.
Kara, İbrahim :
“Devlet Malvarlığı Gelirleri İçerisinde Yer Alan
Taşınmaz Mal Satış ve Yönetim Gelirlerinin
1989-1999 Yılları Arasındaki Gelişimi ve
Hükümet Politikaları ile Bu Gelirler Arasındaki
Bağlantının
İncelenmesi”,
Yayınlanmamış
Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002.
Karaarslan Ali :
Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli
Ekonomiye Kazandırılması, Tartışmalar,A.S.O.
Yayını, No: 46, Ankara, 2000, s. 110-112.
337
Satışı”,
Cumhuriyet
Karaaslan Erkan :
“Tahakkuk Esaslı Muhasebe ve Devlet Hesaplarında Şeffaflık”, Mali Klavuz Dergisi, Sayı:
15, Ankara, Ocak-Mart, 2002, s. 5-18.
KaradenizÇelebican, Özcan :
Roma Eşya Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara
, 2002.
Karahasan,
Mustafa R.:
İnşaat, İmar, İhale Hukuku, Cilt: 1, Beta
Yayını,Ankara, 1997, s. 628.
Karakaş, Eser :
“Kamu Borçları ve Bir Komplo Teorisi”, Zaman
Gazetesi, 2.6.2004.
Karakaya, İsmail :
“Milli Emlak Yönetimi Açısından Yeraltı
Zenginlikleri Hukukunun Değerlendirilmesi”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İstanbul, 2000.
Karakoç, Yusuf :
“Kamu Mallarının Değerlendirilmesi Açısından
Ecrimisil”, Sayıştay Dergisi, Sayı: 11, Ankara,
Ocak-Mart, 1993, s. 23-33.
Kardeş, Salahaddin :
Hazine Malları, Maliye Bakanlığı, APK Kurulu
Yayını, No: 1999/350, Başbakanlık Basımevi,
Ankara, 1999.
Kardeş, Salahaddin :
Hazine Malları Mevzuatı Rehberi, Maliye
Bakanlığı, A.P.K.Kurulu Yayını, No: 1995/340,
Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1995.
338
Kardeş, Salahaddin :
Ansiklopedik Hazine Malları Sözlüğü, Maliye
Bakanlığı A.P.K Kurulu Yayını, No: 2004/364,
Ankara, 2004.
Kardeş, Salahaddin :
Milli Emlak Mevzuatı Kılavuzu, Maliye
Bakanlığı Tetkik Kurulu Yayını, No: 1981/234,
Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1982.
Kaya, Özgür Katip :
Arsa Payı Karşılığı Kat Yapım Sözleşmesi,
Keserci Yayını, İstanbul, 1993.
Kayserili, Yaşar –
Topaloğlu, Mustafa :
Türk Medeni Hukuku ve Yeraltı Zenginlikleri,
Kazancı Hukuk Yayınları, No: 75, İstanbul, 1990.
Kerimoğlu, Baki :
“Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları”,
Mali Kılavuz Dergisi, Sayı: 17, Temmuz-Eylül
2002, s. 87-101.
Kesik, Ahmet Söyler, İlhami :
“Bütçe Kontrolörlüğü İnceleme Raporu”, Sayı: 913, Diyarbakır, 1991.
Kılıç, Selim :
“Hazine Taşınmaz Mallarının Ülkenin Ekonomik
Kalkınması
Yönünde
Değerlendirilmesi”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, İzmir, 2001.
Kırbaş, Sadık :
Devlet Malları, Birlik Yayıncılık, Ankara, 1985.
Kırbaş, Sadık :
“Devlet Mallarının Denetimi”, Çağdaş Sayıştay
Sempozyumu, Ankara, 1987, s. 191-204.
Kırbaş, Sadık :
“Devlet Mallarının Denetimi ve Sayıştay”, Mali
Hukuk Dergisi, Ocak-Şubat 1986, s. 9-12.
339
Kırbaş, Sadık :
“Devlet Mallarının Denetiminin Mali Denetim
İçindeki Yeri ve Önemi”, G.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi,
Cilt: 2, Sayı: 1-2, Ankara, 1986, s. 101-107.
Kısa, Yaşar :
“Devlet Malları ve Bu Malların Elden
Çıkarılması Yöntemlerinden Satış” TODAİE.,
Yayınlanmamış Kamu Yönetimi Uzmanlık Tezi,
Ankara, 1996.
Kısa, Yaşar :
“Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı ve Türkiye’deki
Uygulaması”, Maliye Dergisi, Sayı: 125, MayısAğustos 1997, s. 115-127.
Kızılkaya, Eyüp :
“Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesinde Maddi
Duran Varlık Hesapları”, Mali Kılavuz Dergisi,
Sayı: 17, Temmuz-Eylül 2002, s. 102-107.
Kilci, Metin :
“Türkiye’de Özelleştirmenin Yasal Çerçevesi”,
Yayınlanmamış Çoğaltma, Ankara, 1994.
Koçyiğit, Mehmet :
Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli
Ekonomiye Kazandırılması, Bildiri, A.S.O.
Yayını, No:46, Ankara, 2000, s. 28-29.
Kodal, Hakan :
“GYO’lar Lokomotif Olabilir”, Finansal Forum
Gazetesi, 2.4.2001.
Kostakoğlu, Cengiz : İçtihatlı İnşaat Hukuku ve Kat Karşılığı İnşaat
Sözleşmeleri, Ankara, 1993.
Laubadere, André De- Traité De Droit Administratif, Tome: 2, LGDJ,
Gaudemet, Yves :
Paris, 1999.
340
Laubadere, André De- Droit Administratif, 15.Edition, LGDJ, Paris,
Venezia, Jean Claude- 1995.
Gaudamet, Yves :
Laubadere, André De- Traité De Droit Administratif, 10. Edition,
Venezia, Jean Claude- LGDJ, Paris, 1996.
Gaudamet, Yves :
Laubadere, André
Manuel De Droit Administratif,
Venezia, Jean Claude LGDJ, Paris, 1992.
Gaudamet, Yves :
Lavialle, Chrisitian :
“Le Prix De Vente Des Biens Du Domaine
Privé”, JCP, Paris, 1991, s. 14-20.
Lavialle, Christian :
“La Condition Juridique De L’Espace Aerien
Francaise” RFDA, s. 845-853.
Lavialle, Christian :
“Le Nouveau Regime Des Domaines Et
Transports Ferroviaires”, RFDA, 1997, s. 765772.
Lavialle, Christian :
“Existe-t-il Un Domaine Public Naturel”, CJEG,
No: 442, Mayıs-1987, s. 627-637.
Lebreton, Jean-Pierre : Le Domaine Public, Edition: Documantation,
Paris, 1998.
Lorenz, Frederick :
“Ortadoğu’da Su Savaşları Kapıda”, The Seattle
Times, 7.2.2004.
341
Maliye Bakanlığı :
Analitik Bütçe Sınıflandırılması (Eğitim El
Kitabı), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
Yayını, Ankara, 2003.
Maliye Bakanlığı :
Milli Emlak Otomasyon Projesi Uygulama
Programları, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
Yayını, Ankara, 2003.
Maliye Bakanlığı :
Yürürlükteki Milli Emlak Genel Tebliğleri ve
Genelgeleri, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
Yayını, Ankara, 2003.
Maliye Bakanlığı :
Milli Emlak (Yeniden Yapılanma, Stratejik
Planlama, Değişim, E-Devlet, Toplam Kalite),
Milli Emlak Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara,
2002.
Maliye Bakanlığı :
Osmanlı’dan Günümüze Maliye Teşkilatı ve
Görevleri Mevzuatı, Cilt: 1-2, Derleyen:
Erdoğan Öner, Personel Genel Müdürlüğü
Yayını, No: 1998/1, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Maliye Bakanlığı :
Milli Emlak Genel Müdürlüğü, (Çevrimiçi),
www.milliemlak.gov.tr, 11.6.2004, 31.12.2004.
Maliye Bakanlığı :
Osmanlı Bütçeleri (1909-1918) A.P.K. Kurulu
Yayını, No: 2000/358, Ankara, 2000.
Maliye bakanlığı :
Kamu Hesapları Aylık Bültenleri, Muhasebat
Genel Müdürlüğü Yayınları, 2000-2004.
342
Maliye Bakanlığı :
İhsaiyat-ı Maliye (Maliye İstatistikleri),
Derleyen: Erdoğan Öner, Çev: Fehmi Tümer,
A.P.K. Kurulu Yayını, No: 2000/337, Ankara,
2000.
Maliye Bakanlığı :
Devlet Muhasebesinde Reform Çalışmaları,
Nakit
Esasından
Tahakkuk
Esasına,
Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara,
2002.
Maliye Bakanlığı :
2005 Yılı Bütçe Gerekçesi, Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih
Kurumu Basımevi, Ankara, 2004.
Maliye Bakanlığı :
“Milli Emlak Genel Müdürlüğü İstatistikleri”,
Yayınlanmamış Çoğaltmalar, Ankara, 2000-2004.
Maliye Bakanlığı :
“Personel Genel Müdürlüğü
İstatistikleri”,
Yayınlanmamış
Ankara, 2004.
Mat, Hidayet :
“Hükümet Konaklarının İhtiyaca Uygun Bir
Şekilde Planlanması Üzerine Düşünceler”,
Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2000.
Mat, Hidayet Başaran, A. Sami Yangın, Yılmaz :
Yüz Soru Yüz Cevapta Hazine’ye Ait
Gayrimenkullerin Satışı, Kiralanması ve Kat
Karşılığı Müteahhide Verilmesi, Yaklaşım
Yayınları, Ankara, 2004.
Maulpoix, J.M. :
Domaine Public, Mercure De France, Paris,
1998.
343
2004 Yılı
Çoğaltmalar,
Milliyet Gazetesi :
Genel Ekonomi Ansiklopedisi, Cilt: 1, Akbank
Yayını, İstanbul, 1988.
Ministere De
L’Economie,
Des Finances Et De
L’Industrie :
“La Stuation Du Butget De L’Etat”,
(Çevrimiçi).www., minefi.gouv.fr,
31.5.2004.
Ministry Of Economy Statistics, Athens, 2002.
Of Greek :
Morançais, Pierre :
La Societe Civile İmmobiliere De Location,
Edition: Foucher, Paris, 1999.
Nomer, Engin Ekşi, Nuray Gelgel, Günseli :
Milletlerarası Tahkim, Beta Yayını, İstanbul,
2000.
Office Off Management (Çevrimiçi), www,whitehouse,
And Butget :
gov/omb/butget/fy 2004, 16.3.2004.
Office For National
Statistics :
“Public Sector Transactions By Sb-Sector And
Ekonomic Category”, 10.3.2004.
Oğuzoğlu, H. Cahit :
Roma Hukuku, A.Ü. Hukuk Fakültesi Yayını,
No: 130, Ankara, 1930.
Oktay, Saibe :
Türk Hukukunda Tapuda Kayıtlı Olmayan
Taşınmazların Zamanaşımı ile Kazanılması,
Kazancı Hukuk Yayınları, No: 83, İstanbul, 1990.
Onar, Sıddık Sami :
İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2,
İstanbul, 1966.
344
Onar, Sıddık Sami :
İdare Hukuku, Cilt: 1, İ.Ü. Yayını, No: 169,
İstanbul, 1942.
Onar, Sıddık Sami :
Türk Hukukunda Amme Emlaki Teorisi,
(Ebul’ula Mardin’e Armağan) İstanbul, 1944.
Orman Genel
Müdürlüğü :
(Çevrimiçi), www,ogm.gov.tr, 15.5.2004.
Önal, Güven :
“Bor Madeninin Ulusal Ekonomiye Daha Fazla
Katkısı İçin Öneriler” Stratejik Araştırmalar
Dergisi, Sayı: 2, Eylül 2003, s. 57-64.
Öncel, S. Yenal :
Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi,
İstanbul, 1998.
Öner, Erdoğan :
Vergi Açısından Türk Kamu Hukuku, Maliye
Bakanlığı, Tetkik Kurulu Yayını, No: 1980/221,
Ankara, 1981.
Öner, Erdoğan :
Mali Olaylar ve Düzenlemeler Işığında
Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet
Döneminde Mali İdare, Maliye Bakanlığı,
A.P.K. Kurulu Yayını No: 2001/359, Ankara,
2001.
Öner, Erdoğan :
XIV. Türkiye Maliye Sempozyumu, Açılış
Konuşması.Anadolu
Üniversitesi,
İ.İ.B.F.,
Yayını, No:,1176/165, Eskişehir, 2000, s.5-8.
Öz, Ercan :
“Kamu Açıklarının Finansmanında Kamu
Taşınmaz Mallarının Rolü”, XIV. Türkiye
Maliye
Sempozyumu,
Bildiri,
Anadolu
Üniversitesi, İ.İ.B.F., Yayını, No:,1176/165,
Eskişehir, 2000, s.5-8.s. 87-99.
345
Öz, Songül :
“Kamu
Komutlarının
Yönetimine
Sorunlar”, Yayınlanmamış Yeterlik
Ankara, 2001.
Özaba, Hasan :
“Konsolide Bütçe Gelirleri İçerisinde Vergi Dışı
Normal Gelirlerin Yeri ve Önemi”, Maliye
Dergisi, Sayı: 125, Ankara, Mayıs-Ağustos 1997,
s. 93-114.
Özay, İlhan :
Gün Işığında Yönetim, Alfa Yayını, İstanbul,
1996.
Özdemir, Arıkan
V.D. :
En Son Değişikliklere Göre Açıklamalı
Sözlüklü Orman Kanunu, Olgaç Matbaası,
Ankara, 1987, s. 26.
Özer, İlhan :
Devlet Maliyesi, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu
Yayını, Cilt: 1, No: 1980/218, Ankara, 1980.
Özlem, Yücel Türeli R. Aşkın Kapan, Gazi :
“Milli Emlak Kontrolörlüğü İnceleme Raporu"
Sayı: 25-23-10, Ankara, 1991.
Özmen, Mümtaz T. :
Türkiye’de
Katma
Bütçe
Uygulaması,
İncelenmesi, Değerlendirilmesi ve Katma
Bütçeli Kuruluşlardan Bir Örnek (Hudut ve
Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü), Maliye
Bakanlığı, A.P.K. Kurulu Yayını, No: 1991/321,
Ankara, 1991.
Özsoylu, A. Fazıl :
Yeraltı Ekonomisi, Akçağ Yayınları, No: 299/4,
Ankara, 1999.
346
İlişkin
Etüdü,
Öztek, Durmuş :
“Türkiye’de Vergi Dışı Gelirlerin Kamu Gelirleri
İçindeki Yeri ve Önemi”, XIV. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Bildiri, Anadolu Üniversitesi,
İ.İ.B.F., Yayını, No:1176/165, Eskişehir, 2000,s.
11-40.
Palamut, Mehmet :
“Kamu Ekonomisinde Devlet Taşınmazları ve
Tabi Oldukları Hukuksal Rejim Hakkında Bir
Değerlendirme”
XIV.
Türkiye
Maliye
Sempozyumu, Bildiri, Anadolu Üniversitesi,
İ.İ.B.F., Yayını, No:1176/165, Eskişehir, 2000, s.
61-73.
Peiser, Gustave :
Droit Administratif, Les Biens, Dalloz, 2002.
Peiser, Gustave :
Droit Administratif, Dalloz, 1989.
Peker, Erhan :
Kamuya Ait Taşınmaz Malların Milli
Ekonomiye Kazandırılması, Sonuç Bildirisi,
A.S.O.,Yayını, No:46, Ankara, 2000, s. 123-134.
Polatkan, Vahit :
Yap-İşlet-Devret Modeli ile Uluslararası
Tahkim, Yaklaşım Yayını, Ankara, 2000.
Polatkan, Vahit :
“YİD Modeli Sözleşmelerin Danıştay Tarafından
İdare ve Yargısal Açıdan İncelenmesi”,
Yaklaşım Dergisi, Sayı: 76, Nisan-1999, s. 2734.
Poli, J.F. :
Droit Administratif Des Biens, Ellipses, Paris,
2003.
347
Poli, J.F. :
“Protection Des Biens Culturels, Meubles”,
LGDJ, Paris, 2003,
Proudhon, Victor :
Traité Domain Public, Tome: 1-5, Dijon, 1833.
Rana, İrfan Mahmut : Hz. Ömer Döneminde Ekonomik Yapı, Çev:
Ahmet Kot, Bir Yayıncılık, No: 27/5, İstanbul,
1985.
Rolland, Louis :
Precis De Droit Administratif, Paris, 1928.
Sabah Gazetesi :
“Yeşil Vadi Operasyonu (Arazi Mafyasına
Darbe)”, 22.3.2004.
Es-Sadr, M. Bakır :
İslam Ekonomi Doktrini, Hicret Yayınları,
Haşmet Basımevi, İstanbul, 1978.
Sağ, Kemal :
“İzmir Defterdarlığı, Kamu Kesiminin Sahip
Olduğu Lojman, Sosyal Tesis, Arsa ve Arazi
Satışları Hakkında Rapor”, Sayı: 96/1, Ankara,
1996.
Saner, Ali İhsan :
Kamu Taşınmaz Malları Mevzuatı, Ankara,
1999.
Saner, Ali İhsan :
Devletin Rantı Deniz, İletişim Yayınları, No:
674/64, İstanbul, 2000.
Savaş, Ramiz :
“Maliye (ve Gümrük) Bakanlığı, Kamu
Kesiminin Lojman ve Kamp Politikası Hakkında
Rapor”, Sayı: 11, Ankara, 1993.
348
Sayın, A. Vefik :
Tekalif Kavaidi (Osmanlı Vergi Sistemi),
Maliye Bakanlığı, A.P.K. Kurulu Yayını, No:
1999/352, Ankara, 1999.
Sayıştay Başkanlığı : “Vakıflar Genel Müdürlüğü’nün
Sorumluluğundaki Tarihi Eserlerin Korunması
Hakkında Rapor”, Sayı: 5093/1, Ankara, Mayıs2004.
Sayıştay Başkanlığı : Etkinlik Denetiminin Esasları, Çev: Ömer
Faruk Batırel, Ankara, 1987.
S. P. K. :
(Çevrimiçi), www.spk.gov.tr, 25.5.2005.
Sevli, Kemal :
“6831 sayılı Orman Kanunu’nun 2/B Maddesi
Gereğince Orman Sınırları Dışarısına Çıkarılan
Taşınmazların Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara, 2002.
Sezer, Yılmaz :
“Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı” Vergi Raporu
Dergisi, Sayı: 48, Ağustos-Eylül 2000, s. 17-20.
Sezgin, İsa :
“Mahkemeyi Kazandı Ama Ellibin Balığını
Kaybetti”, Zaman Gazetesi, 30.8.2003.
Sezgin, Veysel :
“Hazine Malları Üzerinde Tasarruf Yetkisine
Sahip, Maliye Bakanlığı ile Diğer Kamu Kurum
ve Kuruluşları”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü,
Ankara, 2001.
Sıddıki, S.A :
İslam Devletinde Mali Yapı, Çev: Rasim
Özdenören, Fikir Yayınları No: 2/1, İstanbul,
1972.
349
Soylu, Ali:
“Kuran’a Göre Servet Dağılımı”, A.Ü. Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi,
Ankara, 2001.
Söyler, İlhami :
“Kamu Finansmanı Açısından Devlet Mallarının
Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı: 117,
Ankara, Mart-Aralık 1994, s. 98-100.
Söyler, İlhami :
“Türkiye’de Devlet Mallarının Hukuki Durumu
ve Bütçe Gelirleri Açısından Analizi”, İ.Ü.
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış
Doktora Ödevi, Ankara, 1997.
Sudi, Süleyman :
Defter-i Muktesid (Osmanlı Vergi Düzeni),
Hazırlayan: Mehmet Ali Ünal, Isparta, 1996.
Susar, Özkan :
Tüm Yönleriyle Gayrimenkul Yatırım
Ortaklıkları, Adalet Yayınevi, Ankara, 2004.
Şafak, Ali :
İslam Arazi Hukuku ve Tatbikatı
Devirler), Türdav Yayını, İstanbul, 1977.
Şahin, E. Levent :
“Sınırlı Ayni Hakların Milli Emlak Mevzuatı
Açısından Teori ve Uygulamada Değerlendirilmesi”, Yayınlanmamış Yeterlik Etüdü, Ankara,
2000.
Şenyüz, Doğan :
Borçlar Kanunu’na Göre Yap-İşlet-Devret
Sözleşmesi, Yaklaşım Yayınları, Ankara, 1999.
Tapu ve Kadastro
Genel Müdürlüğü :
“2004 Yılı İstatistikleri”, Yayınlanmamış
Çoğaltma, Ankara, 2004.
350
(İlk
Tarı, Tayyar :
“Yap-İşlet-Devret
Modelinin
Uygulanması,
Uygulama Şartları ve Mevzuatımızdaki Yeri”,
Yayınlanmamış Bütçe Kontrolörlüğü Yeterlik
Etüdü, Ankara, 1990.
Taşdemir, Galip :
Tahakkuk
Esaslı
Devlet
Muhasebesi
Uygulama Sonuçları, Maliye Bakanlığı,
Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara,
2003.
Tuncel, Kürşat :
“Hazine Arazileri ve Gayrimenkul Yatırım
Ortaklıkları” Dünya Gazetesi, 30.4.2001.
Turan, Taner :
Devlete Ait Taşınmaz Malların Tek Elden
Yönetimi (Hukuki Sorunlar ve Öneriler),
Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel Müdürlüğü
Yayını, Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara,
1998.
Turan, Taner :
“Hazinenin
Özel
Mülkiyetinde
Bulunan
Taşınmaz Malların Ekonomiye Kazandırılması
Yöntemlerinden Satışın Değerlendirilmesi”,
Sayıştay Dergisi, Sayı: 40, Ankara, Ocak-Mart
2001, s. 58-61.
Turguter, Necip :
Ayniyat Yönetmeliği Açıklaması,
Matbaacılık, Ankara, 1999.
T.Ü.R.M.O.B. :
“21.Yüzyılın Petrolü Bor Madeni “, Bilanço
Dergisi, Sayı: 67, Ankara, Mayıs-2002, s. 16-18.
Türk, İsmail :
Kamu Maliyesi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1992.
351
Feryal
T. D. V. :
İslam Ansiklopedisi, Cilt: 1-24, İstanbul, 2000.
Türkiye Sağlık
Turizmi Derneği :
“2004 Yılı İstatistikleri” Yayınlanmamış
Çoğaltma, Ankara, 2004.
Ubeyd, Ebu :
Kitab-ül Emval, Çev: Cemalettin Saylık,
Düşünce Yayınları, No: 34/1, İstanbul, 1981.
Uğur, Faruk :
Hazine Davaları, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak
Genel Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Uluatam, Özhan :
“Yap-İşlet-Devret Modeli Üzerine Düşünceler”,
İşveren Dergisi, Cilt: 27, Sayı: 5, Şubat 1989, s.
15-18.
Unakıtan, Kemal :
“Kalkınmayı Teşvik Amacıyla Hazine’ye Ait
Taşınmazların Satışı”, Mali Yaklaşım Dergisi,
Sayı: 127, Temmuz-2003, s. 7-9.
Umay, M. Akif
Ermiş, Erçin :
Hazine Taşınır ve Taşınmaz Mallarının Satış
İşlemleri, Maliye Bakanlığı, Milli Emlak Genel
Müdürlüğü Yayını, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1998.
Üçok, Coşkun
Mumcu, Ahmet
Bozkurt, Gülnihal :
Türk Hukuk Tarihi, Savaş Yayını, 10. Baskı,
Ankara, 2002.
Umur, Ziya :
Roma Hukuku Ders Notları, 3. Baskı, Beta,
Yayını, No: 215/102, İstanbul, 1999.
352
Ünsal, Gülen :
Kamu Taşıtları Mevzuatı, (1889-1994) Maliye
Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü Yayını, No: 1994/9, Ankara, 1994.
Vakıflar Genel
Müdürlüğü :
(Çevrimiçi), www.vgm.gov.tr, 11.5.2004.
Waline, Marcel :
Les Mutations Domaniales, These, Paris, 1925.
Vedel, George :
Droit Administratif (Les Patrimoines Publiqs),
Tome : 2, Themis, Paris,1959.
Yalçınkaya, Feyyaz - Devlet Malları, Yeni Desen Matbaası, Ankara,
Kartal, Turhan :
1971.
Yamak, Yalçın :
“Amerika Birleşik Devletleri Federal Kamu
Malları Yönetimi” Maliye Dergisi, Sayı: 137,
Mayıs-Ağustos 2001, s. 24-45.
Yamak, Yalçın :
“Amerikan Federal Kamu Malları Siyaset ve
Yönetim Yasası”, Milli Emlak Kontrolörlüğü
İnceleme Raporu, Norfolk, Sayı: 1997/1, ABD,
1997.
Yavuz, Cevdet :
Borçlar Hukuku, Beta Yayını, No: 971/385,
İstanbul, 2004.
Yavuz, E. Ali :
“Transfere Para Var, Stad Kirasına Yok”, Zaman
Gazetesi, 11.7.2003.
Yavuz, Yunus Vehbi : İslamda Zekat Müessesesi, Türdav Yayınları,
İstanbul, 1975.
353
Yayla, Yıldızhan :
“Kamu Malının Çağdaş Tanımı”, M. Ü. Hukuk
Fakültesi Hukuk Araştırmaları Dergisi, Cilt: 7,
Sayı: 1-3, İstanbul, 1998, s. 7-17.
Yediyıldız, Bahaeddin : İnstitution Du Vaqf Au XVIII Siecle En
Turquie (Etude Socio-Historique) Ankara,
Edition, Ministere De La Culture, 1188/162,
Ankara, 1990.
Yeni Şafak Gazetesi : “Limanlarda Yap-İşlet-Devret Dönemi Başlıyor”,
13.12.2004.
Yeniçeri, Celal :
İslam İktisadının Esasları, Şamil Yayınevi,
İstanbul, 1980.
Yeniçeri, Celal :
İslamda Devlet
İstanbul, 1984.
Yerlikaya, Kürşat :
“Türkiye’de Yap-İşlet-Devret Modeli ve Kamu
Borçlanması”,
XVIII.
Türkiye
Maliye
Sempozyumu, Bildiri, M.Ü .Maliye Araştırma ve
Uygulama Merkezi Yayını, No: 16, İstanbul,
2003, s. 419-447.
Yeşilyurt, Türkan :
Osmanlı Toprak Düzeni ve Halk Şiiri, Karşı
Yayınları, Ankara, 2001.
Yıldırım, Binali :
“Suyumuzun
Geleceği
ve
Türkiye
Su
Politikaları”, Panel, Açılış Konuşması, İstanbul,
2004.
354
Bütçesi,
Şamil
Yayınevi,
Yıldız, Necati :
“Madencilik” Milli Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliği, 34. Dönem Kamu Diplomasisi
Kursu, Yayınlanmamış Ders Notları, Çoğaltma,
Ankara, 2004.
Yusuf, Ebu :
Kitab-ül Haraç, Sadeleştiren: İsmail Karakaya,
Akçay Yayınları, No: 25/1, Ankara, 1982.
Yüksel, Nahit :
Kamu Konutları Mevzuatı (1924-1994), Maliye
Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü Yayını, No: 1994/10, Türk Tarih
Kurumu Basımevi, Ankara, 1995.
Yükseltürk, İ. Mesut : “Kamu Malı Ormanlarımız”, Sayıştay Dergisi,
Özel Sayı: 30, Temmuz-Eylül 1998, s. 1-6.
Diğer Kaynaklar :
(Kanunlar, K.H.K.’ler, B.K.K.’ları, Tüzükler,
Yönetmelikler, Genel Tebliğler, Genelgeler,
Özelgeler, Sirküler, Yazılar, Yargı Kararları,
V.D.).
355
Download

üçüncü bölüm devlet mallarının kamu finansmanı açısından