Demografik Bilgiler - Akademik Personel Bilgi Bankası

KAMU
YÖNETİMİNDE
BİLGİ
EDİNME
HAKKININ
ALGILANMASINA YÖNELİK UYGULAMALI BİR ÇALIŞMA
Doç.Dr. Ramazan ŞENGÜL•
ÖZET
Çalışmamızda bilgi edinme hakkı ve bu hakkın kamu yönetiminin işleyişi üzerine etkileri incelenmiştir.
Öncelikle bilgi edinme hakkının içeriği ve önemi üzerinde durularak bu hakkın genel çerçevesi
çizilmiştir. İzleyen kısımda bilgi edinme hakkı uygulamalarının yönetim sürecinde meydana getireceği
değişiklikler incelenmiştir. Son kısımda ise yönetimin beşeri unsuru olan kamu görevlileriyle yapılan bir
alan araştırmasıyla bilgi edinme hakkına yönelik yönetimin algılamaları değerlendirilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Bilgi Edinme Hakkı, Kamu Yönetimi, Gizlilik, Şeffaflık,
GİRİŞ
Günümüzde bilgi edinme hakkı gittikçe önem kazanmaktadır. Birçok ülkede bu yönde
anayasal ve kanuni düzenlemeler yapılarak vatandaşların yönetsel bilgiye erişimi
güvence altına alınmaktadır. Kanuni düzenlemelerin sonucu olarak yönetimin bilgi
üzerindeki tekel konumu değişim geçirmektedir. Toplumun bilgilendirilmesi devletlerin
temel ödevleri arasına girmektedir. Bilgi edinme hakkı, ulusal düzeyi aşıp ulusüstü
örgütlenmelerin ilgisi alanındadır. BM, AB, Avrupa Konseyi gibi örgütlenmeler sadece
kendi iç işleyişle sınırlı kalmayarak bilgi edinme hakkının benimsenmesi yönünde üye
devletlere yönelik tavsiye kararları almaktadırlar. Bilgi edinme hakkına toplumların
ilgisini çekmek üzere 28 Eylül “Uluslararası Bilgi Edinme Hakkı Günü” olarak
kutlanmaktadır (http://www.bilgiedinmehakki.org, 2008).
Bilgi edinme hakkının kabulü kaçınılmaz olarak devlet/yönetimin yapısı ve işleyişi
üzerinde sonuçlar doğurmaktadır. Geleneksel kamu yönetimi anlayışı gizlilik üzerine
kuruludur. Yönetimin topladığı bilgiler, toplumun erişimine açık değildir. Gizlilik
kültürü, özellikle demokrasinin gelişmesine bağlı olarak tartışma konusu olmaktadır.
Toplumların devlet faaliyetlerine ilgisi arttığı ölçüde bilgilenme ihtiyaç olarak ortaya
çıkmaktadır. Bu süreçte kamu politika belirleme ve uygulamalarının mümkün
olduğunca kamuoyunun bilgisi ve katılımı dahilinde yapılması beklenmektedir.
Gizlilikten açıklığa doğru geçirilen değişimde bilgi edinme hakkı omurga işlevi görür.
Bu hak sayesinde bireyler, yönetsel faaliyetleri anlama, değerlendirme ve denetleme
D
Kocaeli Üniversitesi İİBF Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü.
1
imkanına kavuşur. Yönetimden topluma doğru bilgi akışının sağlıklı bir şekilde işlemesi
yönetimin tutumuyla doğrudan ilişkilidir. Yönetimin bilgi vermeyi benimsemesi ve bir
değer olarak içselleştirmesi yönetim ile toplum arasındaki ilişkilerin sağlam zemine
oturmasını ve kalıcı hale gelmesini mümkün kılar.
BİLGİ EDİNME HAKKININ İÇERİĞİ
Bilgi edinme hakkının ortaya çıkışında referans ülke olarak İsveç gösterilir. Bu ülkede
1766 yılında bilgi edinme hakkı kabul edilmiştir (Dibout, 1976:500; Öberg, 2004:135).
İsveç’i takiben bilgi edinme hakkı önce diğer İskandinav ülkelerinde görülmüş ve daha
sonra kıta Avrupası ülkeleri mevzuatına girmeye başlamıştır. 1966’da bilgi edinme
hakkının ABD’de kabul edilmesi bu hakkın dünyada yaygınlaşma sürecinin hızlandığını
göstermektedir. Üniter ve merkeziyetçi devlet geleneğinin sembolü durumundaki Fransa
ise 1978 yılında kabul ettiği bir kanunla yönetsel bilgi ve belgelere erişim yolunu
açmıştır. Bu kanunla, Fransa’nın yönetsel yaşamında yeni dönemece girilmiştir
(Chevallier, 2004:83). Türkiye’de ise bilgi edinme 2003 yılında 4982 sayılı kanunla hak
olarak kabul edilmiştir. Diğer demokratik gelişmiş ülkelerle karşılaştırıldığında
Türkiye’de bu hakkın kabul edilmesinin oldukça geç olduğu görülmektedir.
Çeşitli ülkelerde farklı isimlerde anılmakla beraber bilgi edinme hakkının içeriğine
ilişkin düzenlemeler büyük benzerlikler gösterir (Cottier, 2001:7). Bu düzenlemelerin
ortak özelliği bireylerin yönetimden bilgi edinmesinin hak olduğu ve yönetimin bu
talepleri karşılamakla ödevli olduğudur. Bilgi edinme hakkı, bütün yönetim
faaliyetlerini kapsamı içine almadığından mutlak bir hak değildir. Kimi devlet
faaliyetlerine ilişkin bilgi ve belgeler gizlilik kapsamındadır. Dolayısıyla kanunla
düzenlenmek şartıyla hakkın istisna alanlarına ilişkin bilgi taleplerinin değerlendirilmesi
yönetim takdirindedir. İstisna kapsamına giren konular esasen
devletin egemenlik
alanları, ekonomik ve ticari faaliyetler, yönetimin içişleyişi ve özel hayata ilişkindir
(Şengül, 2008:76-97).
Kamu kurum ve kuruluşları bilgi edinme taleplerini gizlilik kapsamına girdiği
gerekçesiyle reddedebilecektir. Yönetimin red kararı mutlak değildir. Başvuru
sahiplerinin yönetimin kararlarına karşı başvurabileceği itiraz yolları hakkın
kapsamında düzenlenen bir konudur. Kimi ülkeler bu yöndeki kararlara karşı yargı
2
denetimini tek yol olarak benimserken kimi ülkeler ise yargı öncesi kurumlar ihdas
etmektedirler. İkinci yaklaşımın benimsenmesi durumunda başvuru sahipleri yönetimin
red kararına karşı bu ara kurumlara müracaat ederek uyuşmazlıkların çözümlenmesini
talep edebilecektir (Rivero, 1990:314). Bağımsız kurumların verdiği kararlara karşı ise
yargı mercilerine başvurmak yolu saklı tutulmuştur. Türkiye’de 4982 sayılı kanun,
bağımsız idari otorite olarak Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu’nu oluşturmuştur.
Bilgi edinme başvuru sahipleri yönetimin red kararına karşı itiraz merci olarak bu
kurula başvurabilecektir.
BİLGİ EDİNME HAKKI VE KAMU YÖNETİMİ
Gizliliğin baskın yönetim kültürü olması beraberinde sorunlar getirmiştir. Gizlilik,
yönetim ile toplum arasındaki ilişkilerin donuklaşmasına ve aradaki bağın zayıflamasına
zemin hazırlayan bir yönetim anlayışına karşılık gelir. Gizlilik, yönetim faaliyetlerinin
toplum tarafından öğrenilmesi önünde en büyük engellerden birisi olmuştur.
Yönetimin algılamasında, bilginin yönetilenlerle paylaşılmasının onlara hukuki destek
sağlayacağı düşüncesi bulunmaktaydı. Bu algılama, yönetimin işleyişiyle vatandaşın
dava açma konusunda doğrudan bir ilişki olduğu düşüncesini çağrıştırmaktadır (Audria,
2004:48). Hukuki düzenlemelerin yokluğunda yönetim, bilgi verme konusunda isteksiz
davranmıştır. Yönetsel ilişkideki baskın rolünün zaafiyete uğrayacağı endişesi
yönetimin bilgileri paylaşmamaya yönelik tutumunun kurumsallaşmasında belirleyici
olmuştur.
Günümüzde şeffaflık düşüncesi yönetim sürecinin tüm aşamalarında kendini
göstermektedir (Debbasch, 1990:14). Şeffaflaşmanın temel aracı olarak bilgi edinme
hakkı yönetimde yerleşik tutumları kökten değiştirebilecek potansiyel taşımaktadır
(Eken, 2005:68). Kamu yönetiminin sahip olduğu bilgi ve belgeler, yönetimin
işleyişinde önemli yer tutar. Kamu kurum ve kuruluşlarının işleyişi esasen yazılılık
üzerinedir. Kamu yönetimleri kendilerini yazılı işlemlerle ifade ederler, muhataplarıyla
iletişimi yazılı işlemlerle sağlarlar. Kurumsal sürekliliğin sağlanması açısından yönetsel
eylem ve işlemlerin kayıt altına alınmasının rolü önemlidir.
Yönetim, kamu hizmetlerini yerine getirme sürecinde çeşitli kanallardan bilgi sahibi
olmaktadır. Bilgi, yönetsel faaliyetlerin icrasında esaslı unsurdur. Kamu politikalarının
3
rasyonel şekilde oluşturulması ve uygulanması ancak doğru ve güncel bilgiyle mümkün
olur. Yönetimin sahip olduğu bilgi stokunun kullanım şekil ve amaçları demokratik
toplumlarda tartışılan konular arasındadır. Uzun dönemler boyunca oluşturulan
anlayışın sonucu olarak bu bilgilerin topluma açılması konusunda artık yaygın bir uzlaşı
sağlanmıştır. Toplumun yönetsel faaliyetler üzerinde bilgilenmesi yönetimin bireylere
doğru açılımında araç işlevi görür. Bilgi edinmenin hak olarak tanınmasıyla yönetimin
yönetilenlerle olan ilişkileri mesafe anlayışından yakınlaşmaya doğru kayar. Yönetsel
ilişkinin tarafları arasında sağlanacak yakınlaşmanın mesafeli ilişki modelini
benimseyen geleneksel yönetim anlayışında değişim meydana getirmesi beklenir. Bu
değişimin yönetsel ilişkinin iyileştirilmesine katkı sağlayarak olumlu yönde olacağı
söylenebilir.
BİLGİ EDİNME HAKKI ALAN ARAŞTIRMASI
Araştırmanın Amacı:
Alan araştırmasının amacı günümüzde yaygınlaşan ve yönetimin işleyişi üzerinde
doğrudan etkiler oluşturabilecek bilgi edinme hakkına ilişkin kamu personelinin
düşüncelerini ortaya koymaktır.
Araştırmanın Yöntem ve Teknikleri:
Araştırma konusu ile ilgili hazırlanan anket formu yüz yüze anket tekniği ile kamu
görevlilerine uygulanmıştır. Araştırmanın amacı doğrultusunda ankete katılanlar
demografik ve olgusal sorulardan oluşan anket formunu cevaplandırmıştır.
Araştırma Kapsamı, Evren ve Örneklemi:
Araştırmanın kapsamı Kocaeli Acısu Vergi Dairesinde çalışan kamu görevlileri ile
sınırlanmıştır. Bu kurumda çalışan çeşitli ünvanlara sahip 26 kamu görevlisi araştırmaya
katılmıştır. Anket verileri SPSS programında işlenerek analiz edilmiştir.
4
Değerlendirme ve Bulgular
Anket Katılımcılarının Genel Özellikleri
Tablo 1: İdari görev
İdari Görev
Memur
Şef Yrd
Müdür yrd
Diğer
Toplam
Sayı
23
1
1
1
26
Yüzde (%)
88,5
3,8
3,8
3,8
100,0
Ankete katılanların idari görev açısından
dağılımında memur kadrosunda çalışanlar
ağırlıklı bir orana sahiptirler (%85).
Memurları, oranları aynı olmak üzere şef yardımcısı ve müdür yardımcısı kadrosunda
çalışan kamu görevlileri izlemektedir (%3,8).
Tablo 2: Kurumda Çalışma Süresi
Çalışma Süresi
1-5
6-10
11-15
16-20
21-25
Toplam
Sayı
2
4
1
7
12
26
Yüzde (%)
7,7
15,4
3,8
26,9
46,2
100,0
Anket sorularını cevaplayan kamu personelinin önemli bir kısmı kurumda uzun bir
geçmişe sahiptirler. % 46,2’lik orana tekabül eden personelin kurumda geçen çalışma
süreleri 21-25 yıl dilimi içindedir. 16-20 yıl arasında kurumda çalışanların oranı ise
%26,9’a tekabül etmektedir. Ankete katılanların kurum çalışma alanıyla ilgili oldukça
tecrübeli oldukları söylenebilir.
Tablo 3:Eğitim Durumu
Eğitim Durumu
Lise
Meslek lisesi
Lisans
Meslek yüksekokul
Toplam
Sayı
8
2
15
1
26
Yüzde (%)
30,8
7,7
57,7
3,8
100,0
5
Eğitim durumu açısından ankete katılan kamu görevlilerinin çoğunluğu lisans öğrenimi
görmüşlerdir (%57,7). İkinci sırada lise mezunlarının yeraldığı görülmektedir (%30,8).
Eğitim düzeyi bakımından nitelikli bir personel dağılımı mevcuttur.
Tablo 4:Yaş
Yaş
26-30
31-35
36-40
41-45
46-50
51+
Toplam
Sayı
2
1
5
10
7
1
26
Yüzde (%)
7,7
3,8
19,2
38,5
26,9
3,8
100,0
Ankete katılanlar ağırlıklı olarak orta yaş olarak nitelendirilebilecek dilimde
kümelenmiştir. 41-45 yaş diliminde olanların oranı %38,5 iken, 46-50 yaş diliminde
olanların oranı % 26,9’dur. 36-40 yaş diliminin oranı ise % 19,2’dir.
Tablo 5: Cinsiyet
Cinsiyet
Bay
Bayan
Toplam
Sayı
12
14
26
Yüzde (%)
46,2
53,8
100,0
Cinsyet dağılımında bayan kamu personeli baskın nitelik göstermektedir (%53,8). Erkek
kamu personelinin oranı ise %46, 2’dir.
Tablo 6 : Bilgi Edinme Genel Dağılım
Sayı
%
Sayı
%
Sayı
%
Sayı
%
7
26,9
15
57,7
2
7,7
1
3,8
8
30,8
15
57,7
2
7,7
Sayı
Tamamen
Katılmıyorum
Katılmıyorum
Fikrim Yok
Katılıyorum
Tamamen
Katılıyorum
Seçenekler
%
Bilgi edinme hakkının
kullanımı yönetimin
vatandaşla olan ilişkilerinde
şeffaflık yönünde köklü
değişim sağlar.
Yönetimden bilgi edinme
6
vatandaşlar için bir hak
olmalıdır.
Vatandaşları bilgilendirmek
yönetim için bir ödev
11
42,3
11
42,3
1
3,8
13
50,0
6
23,1
17
65,4
2
7,7
17
65,4
1
1
3,8
4
15,4
1
3,8
9
34,6
4
15,4
16
4
15,4
16
3
11,5
1
3,8
olmalıdır.
Vatandaşın yönetimin
elindeki bilgiye ulaşması
yönetim için öncelikli
2
7,7
8
30,8
2
7,7
3,8
4
15,4
1
3,8
1
3,8
15
57,7
4
15,4
3
11,5
10
38,5
2
7,7
61,5
3
11,5
2
7,7
61,5
5
19,2
konudur.
Bilgi edinme hakkının kabul
edilmesi vatandaşın
yönetime olan güvenini
arttırır.
Bilgi edinme hakkı
yönetimle vatandaş arasında
hukuki uyuşmazlık
çıkmasını önler.
Bilgi edinme hakkı
yönetimin işleyişini aksatır.
Yönetimin hiyerarşik düzeni
bilgi edinme hakkının
kullanımında engel
oluşturur.
Bilgi edinme talebinde
bulunan kişinin niyeti
önemlidir.
Bilgi edinme talebinde
bulunan kişinin gerekçesi
uygun değilse talebi
reddedilmelidir.
Bu bölümde ankete katılanlara sorulan olgusal sorular bilgi edinme hakkına
ilişkindir. Anket soruları ile kamu görevlilerinin bilgi edinme hakkına bakış açıları
değerlendirilmektedir. Kamu görevlilerinin büyük çoğunluğu bilgi edinme hakkının
yönetimde şeffaflaşmada önemli bir yere sahip olduğu kanısındadırlar (%84,.6). Bu hak
ile yönetsel şeffaflık arasında kuvvetli bir ilişki kurulmuştur. Vatandaşların yönetimden
bilgi edinmeleri ise bir hak olarak görülmektedir (%88,5). Bu soruyla ilişkili olarak
7
bilgi vermenin yönetim için ödev olması gereği kamu görevlilerince benimsenmektedir
(% 84,6). Kamu görevlileri, yönetime bilgi talebi yapıldığında bu talebin
cevaplandırılmasını yönetimin öncelikleri arasında görmektedir (%50,3). Bu konuda
olumsuz görüş belirtenlerin toplam oranı %34,6’dır. Bilgi edinme hakkının varlığının
yönetime olan güveni arttıracağı görüşü kamu görevlilerinin büyük çoğunluğu
tarafından kabul edilmektedir (%88,5). Bu durumda yönetimin meşruiyetinin
güçlendirilmesinde bilgi edinme hakkının varlığı ve kullanımı önemli bir yere sahiptir.
Bu soruyla ilişkili olarak sorulan “bilgi edinme hakkı yönetimle vatandaş arasında
hukuki uyuşmazlık çıkmasını önler” sorusuna verilen cevaplarda %63,1 oranla kamu
görevlileri olumlu görüş belirtmişlerdir. Kamu görevlileri ayrıca bilgi edinme
taleplerinin yönetim tarafından cevaplandırılmasının yönetimin işleyişini aksatmayacağı
kanısını taşımaktadırlar (%73,1). Hiyerarşik düzene göre örgütlenmiş yönetimin bilgi
edinme hakkının kulanımında engel oluşturmayacağı
görüşü göreceli olarak ağır
basmaktadır (%46,2). Hiyerarşik yapının, yönetimden bilgi alma konusunda engel
oluşturabileceğine inananların oranı ise % 38’dir. Kamu görevlileri bilgi edinme
talebinde bulunanların niyetlerini büyük bir çoğunlukla önemli bulmaktadırlar (%76,9).
Bu soruyla ilişkili olmak üzere kamu görevlileri bilgi edinme talebinde bulunan kişinin
gerekçelerini sorgulanması ve uygun bulunmaması durumunda ise talebin reddedilmesi
görüşünü benimsemektedirler (%76,9). Ortaya çıkan sonuç bilgi edinme hakkının
felsefesi ve uygulamaları ile çelişmektedir. Birçok ülkede ve Türkiye’de yürürlükte olan
bilgi edinme hakkı kanunlarında benimsenen düzenlemelerde kişilerin talep ettikleri
bilgiyle ilgilerini kanıtlaması gerekmemektedir. İstisnai düzenlemeler bir yana
bırakılırsa, kamu kurum ve kuruluşları bu hak kapsamında kendilerinden talep edilen
bilgileri ilgililerinin niyetlerini sorgulamaksızın vermekle yükümlüdürler. Bilgi edinme
taleplerinin reddedilmesi kanunda belirlenen durumlarla sınırlanmıştır. Yönetim
kanunda düzenlemeyen gerekçeler üreterek bilgi edinme taleplerini reddedemez.
SONUÇ
Bilgi edinme hakkı yönetsel ilişkilerin mahiyetini değiştirecek öneme sahiptir. Bu hak
topluma,
yönetime
aktarılan
kamu
gücünün
kullanımını
denetleme
imkanı
sağlamaktadır. Girilen yeni süreçte yönetimi çevreleyen gizlilik kapısı açılmaya
8
başlanmıştır. Yönetimde şeffaflaşmanın sağlanması sürecinde bilgi edinme hakkı temel
dönemeçlerden birisini temsil eder. Yönetimden beklenen yeni dönemin koşullarına
kendisini uyarlaması ve geleneksel yönetim anlayışının sonucu olarak sahip olduğu
azametli ve içine girilmez konumunu aşarak topluma yakınlaşmasıdır. Bireylerin
yönetim karşısında mutlak bağımlılıktan kurtulup özerkleşmesinde bu anlayışın
yerleşmesi baskın bir unsurdur.
Alan araştırmasında ortaya çıkan husus kamu personelinin bilgi edinme hakkına karşı
genelde olumlu kanaat beslemesine rağmen yönetilenlere karşı olan kuşkucu anlayışın
tamamen ortadan kalkmadığını göstermektedir. Kamu personeli, bilgi edinme hakkıyla
birlikte yönetime düşen yeni ödevlerin bilincindedir. Toplumu bilgilendirmeyi
yönetimin öncelikli konuları arasında görmeleri bu hakkın kurumsallaşmasını
kolaylaştıracak bir etkendir. Ankete katılanlar, bilgi edinme hakkının yönetsel meşruiyet
üzerinde olumlu katkı sağlayacağı faktörü üzerinde birleşmektedirler. Kamu personeli,
geleneksel
yönetim
anlayışından
kaynaklanan
kimi
anlayışlarını
ise
devam
ettirmektedir. Bilgi edinme hakkı konusunda başvuru sahiplerinin niyetlerini
sorgulamaları ve gerekçeleri uygun değilse talebin reddedilmesini istemeleri kuşkucu
anlayışın kırılamadığını göstermektedir. Oysaki bilgi edinme hakkının işlerliği,
yönetimin niyet sorgulamaksızın sahip olduğu bilgi ve belgeleri paylaşmasıyla
sağlanabilir. Bilgi paylaşımı, yönetimin hizmetlerini kamu yararını hedef alarak
gerçekleştirdiği konusunda kendine olan güveni gösterir. Bilgi edinme hakkı, yönetimin
bu anlayış doğrultusunda faaliyette bulunduğunun toplum tarafından teyit edilmesi
imkanını sağlar.
KAYNAKÇA
AUDRİA, Raphaaël (2004), New Public Management et Transparence : Essai de
Déconstruction d’un Mythe Actuel, Thése de doctorat, Genève : Université de
Genève.http://www.unige.ch/cyberdocuments/theses2004/AudriaR/these.pdf
Erişim Tarihi:22.08.2007.
CHEVALLİER, J. (2004), “Les Pratiques Administratives”, Transparence et Secret,
(içinde), İFSA/CADA, Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet
sur l’accés aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, ss.83-98.
9
COTTIER, B. (2001), “De l’Administration Secréte A l’Administration Transparente”,
Atti Della Serata Di Studio Del 23 Octobre 2001, ss.1-27.
DEBBASCH, C. (1990), “İntroduction”, La Transparence Administrative en Europe
(içinde), Charles DEBBASCH (Edt.), Editions du CNRS, Paris, ss.33-56.
DİBOUT, Patrick (1979), “La Liberté d’Accés Aux Documents Administratifs”, Revue
Administrative, No:187, ss.23-40.
EKEN, Musa (2005), Yönetimde Şeffaflık Teori-Uygulama, Sakarya Kitabevi,
Adapazarı.
ÖBERG, Ulf (2004), “L’exemple Suedois”, Transparence et Secret, (içinde),
İFSA/CADA, Colloque pour le XXV eme anniversaire de la loi du 17 juillet sur l’accés
aux documents administratifs, La Documentation Française, Paris, ss.135-141.
RİVERO, Jean (1990), “Rapport de Synthése”, La Transparence Administrative en
Europe (içinde), Charles DEBBASCH (Edt.), Editions du CNRS, Paris, ss.307-318.
ŞENGÜL, Ramazan (2008), Bilişim Çağında Şeffaf Yönetim, Nobel Yayın.
http://www.bilgiedinmehakki.org/tr/index.php?
option=com_content&task=view&id=58&Itemid=18 Erişim Tarihi:28.04.2008.
10