AVRUPA TOPLULUGU 1992-TEK PAZARı VE FEDERAL
advertisement
AVRUPA TOPLULUGU 1992- TEK PAZARı VE FEDERAL ALMANYA YEREL YÖNETIMLERI· EnIS YETER ** GİRİş 1985 yılı Aralık ayında Avrupa Toplulu~ Bakanlar Konseyinin Lüksem­ burg'da aldığı bir dizi karar ve 28 Şubat 1986 tarihinde imzalanan Avrupa Tek Senedi Avrupa kamuoyunda bir tarihi önemli kılmaktadır. 31.Aralık.1992. Bu tarihe kadar 324 milyon kişiden oluşan üye 12 devlet arasında iç pazar oluşturulması öngörülmektedir. Sınırlann kaldınldığı bu pazarda mal, kişi, hizmet ve sermayenin serbest dolaşımı sa~lanmış olacaktır. Avrupa Tek Se­ nedinin kabulü ve İç Pazar için tarih belirlenmesi, Avrupa Toplulu~a (AT), o ana kadar daha çok ekonomik olan boyutlanna politik boyutu da kazandır­ mıştır. Diğer üye devletler yerel yönetimleri gibi Federal Almanya yerel yö­ netimleri de Avrupa birliğini gerçekleştirme yolunda bir motor görevi üst­ lenmekle beraber, bu politik birlikten do~rudan veya dolaylı etkilenecek tüzel kişilerin başında gelmektedir. Ancak şurası gözden uzak tutulmamalı­ dır ki, topluluk üyesi ülkeler farklı yerel yönetim yapılanmasına sahiptir­ ler.! Örne~in İngiltere'de yerelotoriteler «other parts of the machinery of governmenb olarak değerlendirilirken, kıta Avrupası ülkelerinde, ölçütü farklı olmakla beraber, kendine has görevleri ve geniş yönetim gücü ile varoluş kaynağını kanundan alan yerel yönetimler bulunmaktadır.2 Yöneli­ nen Avrupa Birliğinin bu farklı yerel yönetim yapısını etkileyece~i ve bu farklı yapılanmanın telafi edilerek topluluk hukukunun tek şekilde uygulan­ masını sağlama yönünde de~işikliğe u~racağı iddia edilmektedir. Esasen Topluluk hukuku gittikçe artan biçimde yerel ve bölgesel yönetim birim­ lerinin görevalanlanna müdahale etmektedir. Bu bakımdan Topluluk hu­ kuku ile yerel yönetimlerin yerinden yönetim istekleri arasında çatışma ka­ çınılmazdır. Bu noktada, diğer Avrupa devletlerine göre gerek yapılanma gerekse görev ve kaynak kullanımı açısından en geniş hareket alanına sahip Federal Alman yerel yönetimlerine hakim olan kuşkuyu anlamak zor değildir. * Bu makale Federal Speyer İdari Bilimler Enstitüsünde Kasım 1989 - A~stos sonucunda kaleme almıştır. .. İçişleri Bakanlıitı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı. 1990 tarihleri Almanya'nın arasında yapılan İnceleme 1 Philip Blair, «Die Gestaltung der kommunalen Selbstverwaltung i'::ı den europeaischen Staate.il i> , Die öffentUche Verwaltung, Dez. 1988. 2 Heinl'ich Siedentopf, «Die deutsche Selbstverwaltung und des EG·Recht», Die öffentUcbe Verwaltung, Dez. 1988, s.982. AMME İDARESİ DERGtsİ 70 Yerinden Yönetim Güvencesi Yerinden yönetim ilkesi Federal Alman Anayasasının temel ilkelerin­ dendir. Anayasa, yerel yönetimlerde demokrasi sürecini ve bu yönetim bi­ rimlerinin varlığını garantilemektedir (28. madde). Ayrıca aynı maddenin 2 ncı fıkrasında yerel yerinden yönetimin eyaletler, ilçeler ve belediyelerde gerçekleşeceği hüküm altına alınmıştır. Burada diğer hiçbir üye ülkeanaya­ sasında yer almayan bir güvence sözkonusudur. Ayrıca yine aynı maddede yerel yönetimlere, yerine getirecekleri yerel ve ortak nitelikte hizmetlerin yürütülme biçimini düzenleme yetkisi verilmiştir. Freiherr-vom-Stein (1757­ 1831) den beri hakim fikir, yerel yönetimlerin politikanın okulu ve kamu yönetiminin temeli olduğudur.3 Yerel yönetimlerin yerine getirecekleri hizmetler mevzuatla esas itiba­ riyle sınırlanmamıştır. Onlar yerel nitelikteki tüm hizmetleri yapmak du­ rumundadırlar. Ayrıca yerinden yönetim garantisi tüm eyalet anayasalarında da yer almaktadır. Bır Hukuk Topluluğu Olarak Avrupa Topluluğu Giriş kısmında da belirtildiği üzere Avrupa Topluluğu Avrupa Tek Senedi ile yeni bir boyut kazanmış ve böylece yerel yönetimler için bir faktör durumuna geçmiştir. Bilindiği üzere AT Supranational bir kuruluş olup, organlarında doğrudan üye devletlere yönelik bağlayıcı kararlar alınabilmektedir. Burada bir soru ortaya çıkmaktadır: Acaba Avrupa Topluluğu Hukuku, Anayasanın tanıdığı yerel yönetim güven­ cesine müdahale edebilir mi? Bu soruya cevap verebilmek için konu­ yu biraz açmak gerekir. Federal Devlet, Anayasanın 32 nci maddesi birinci fıkrası gereğince, dış politikayı yürütme yetkisi çerçevesinde tüm ülkeyi (federe devletler ve yerel yönetimler dahil) kapsayan politikaları uy­ gular. Federal Anayasanın 24 üncü maddesinin birinci fıkrası ise Federal Devlete hükümranlık hakkını kanunla devletlerarası kuruluşlara devretme yetkisi tanımaktadır. Kuşkusuz bu yetki sadece kendisinin sahip olduğu hak­ ları değil, aynı zamanda eyaletlerin de uhdesinde bulunan hükümranlık hak­ larını kapsamaktadır. Federal Devlet bu hakkın devrini, gerek Bundestag (Fe­ deral Meclis) gerekse Bundesrat' (Federal Konsey) da üçte iki çoğunluk ara­ yan Anayasanın 79 uncu maddesine göre değil, normal bir kanunla gerçek­ leştirecektir. Ayrıca belirtmek gerekir ki Anayasanın 79 uncu maddesi üçün­ cü fıkrasında yer alan Anayasanın değiştirilemez nitelikteki hükümlerine yerel yönetimlerle ilgili hükümler girmemektedir. Yani Avrupa Hukuku, ana­ yasal dayanağa da sahip olsa milli hukuku dikkate alma durumunda değil­ dir. Avrupa toplulukları Adalet Divanının çeşitli kararlarına göre, üye dev­ 3 Federal Almanya yerel yönetimleri için federalizm: subsidiaritee ve yerinden yö:ıetim ilkeleri vazgeçilmezdir. Ancak şurasıda bir gerçektir ki yerel yönetimler, gittikçe devlet v.ar­ dımlarına veya tahsislerine (Schlüsselzuweisungen - die zweckgebundenen Zuweisungen) daha çok ba~ımlı kalmaktadırlar. Bu merkezi subvansiyonlar yerel yô:ıetim hakkını sınır­ layıcı bir karaktere sahiptir. Zira devlet verdiği paranın kul1a:ıımını detaylıolarak· düzen­ lemek ve denetlernek hakkına sahiptir. Aynı durum AT seviyesinde de eereyan etmekte· dir; Örneğin Topluluğun Bölgesel Kalkınma Fonundan yaptıID. yardımlar. AVRUPA TOPLULUCU 1992 - TEK PAZARı VE FEDERAL ALMANYA 71 letler hükümranlık haklarının devriyle, kendilerini ve kendi bağlılarını kap­ sayan, bir anlamda bağımsızlıklannı sınırlıyan yeni bir hukuki tüzel kişilik oluşturdular. Bu açıdan Topluluk hukuk normlan, ne milletlerarası ne de milli hukuk niteliğinde olup sul generls, kendisine özgü bir yapıya sahiptir. Federal Anayasa Mahkemesi de çeşitli kararlannda Topluluk Hukukunun milli hukuka göre öncelik hakkı olduğunu açıklamıştır. Ancak burada bir istis­ na, Federal Anayasanın temel haklara ilişkin bölümünün Topluluk Hukuku tarafından zedelenmesi durumudur. Buraya kadarki açıklamadan çıkanlacak sonuç, Topluluk Hukukunun anayasa güvencesinde bulunan yerel yönetim hakkına müdahale edebilecek konumda olduğudur. Bu noktadan hareketle, yerel yönetimlerin yerinden yönetim hakkının, topluluğa tanınan yasama erki karşısında bugünkü boyutlannda kalmayacağı ve daralacağı ileri sürü­ lebilir. 1992 yılından sonra yaklaşık % 80 oranında milli kanunlar Topluluk Hukuku menşeli olacaktır. Tabii ki bu hukuk normlan yerel ve bölgesel yö­ netimleri de kapsayacaktır. Ancak belirtmek gerekir ki Topluluk içinde, po­ litik iradenin 3 ayn düzeyde gerçekleşmesi 4 ve yerel yönetimlerin vatandaş ve devlet arasında bir uyum faktörü olarak önemi itirazsız kabul edilmek­ tedir. Avrupa Yerel Yönetimler Bildirgesi Avrupa Birliğini sağlamak yolunda Avrupa Konseyi «Avrupa Bölgeler ve Yerel Yönetimler Sürekli Konferansı»nı oluşturdu ve bu Konferans 1982 yılın­ da «Avrupa Yerel Yönetimler Bildirgesi»ni kabul etti. Ardından Bakanlar Konseyi 1985 yılında bu bildirgeyi onayladı. Federal hükümet tarafından 15.10.1985 tarihinde imzalanan beyanname, 22.1.1987 tarihinde Federal Mec­ lisin onayından geçti. Onay belgesinin Konseye sunulmasından sonra,lEylül 1988 tarihinde diğer beş ülkeyle birlikte Federal Almanya'da da yürürlüğe girdi. Bu belge, yerel yönetimlerin demokratik devlet şeklinin temelini oluş­ turduğunu ve yerel düzeyde vatandaşın meselelerin çözümüne doğrudan ka­ tılımının önemini belirtmektedir. Bu belgeyi kabul eden üye devletler yerel yönetim temel prensibini gerçekleştirmek ve milli mevzuatlannda prensibi uygulamak YÜkümıülüğündedirler. Aynca .yine bu bildirgede Subsidiaritee kavramı yer almıştır ki, buna göre kamu hizmetlerinin edim gücüne göre vatandaşa en yakın idare birimi tarafından yerine getirilmesi gerekir. Avrupa Topluluğu Hukukunun Yerel Yönetimlere Etldsi Serbest Dolaşım ve Yabancıların Kamu Görevlerinde Istihdamı Burada irdelenmesi gereken esas konu, Roma Anlaşmasının 48 inci mad­ desinin dördüncü fıkrasında yer alan, serbest dolaşımın kamu yönetimine ait işyerlerinde uygulanmayacağı yolundaki istisna hükmünün tatbik alanı­ dır. Avrupa Topluluklan Adalet Divanı «Lawrie Blum» davasında verdiği ka­ 4 Bizzat AT Komisyon başkan Jacques Delors bu üçlü ayrımı şöyle yapmaktadır. - Topluluk: Ortak girişilen aksiyonlar içi:! ortak iradenin ifadesi. - üye ülke: Birlikteli~n canlı ve devamJı kayna~ı. - Bölgesel ve yerel yönetim: Günlük yaşamla sık ilişkili ve yurttaşa en yakın birim. Das Parlament, 3 Haziran 1988, s.ll. AMME İDARESİ DERGİSİ 72 rarda, bir İngiliz hukuk fakültesi mezunu kişinin sırf uyrukluğu nedeni ile memur olamayacağı yolundaki Federal İdare Mahkemesi kararının yasal dayanaktan yoksun olduğu belirtilmiştir. Divan, bu ve benzeri kararlarla devletin doğrudan hükümranlık hukukuna dayanan kamu görevlerini (ordu, polis, adalet hizmetleri ve dışişleri gibi) normal kamu görevlerinden ayır­ mış ve sözkonusu istisna hükmünü sadece ilk sırada belirtilen görevlerle sınırlamıştır. Böylece yerel yönetimler, öteki AT üyesi devletlerin vatan­ daşı olan kişilerin, niteliklerinin uygun olması durumunda sırf uyrukların­ dan dolayı işe girmelerine mani olamıyacaklardır. İncelenmesi gereken bir başka konu ise, sadece çalışanlara değil tüm AT üyesi ülkelerin vatandaş­ larına serbest dolaşım ve oturma hakkının tanınması hususudur. Bu konu­ nun komisyon çevresinde tartışıldığı bilinmektedir. Böylece bir sınırsız ser­ best dolaşım hakkının gerçekleştirilmesi, sosyal yardımların yetersiz olduğu üye ülkelerden Federal Almanya gibi sosyal yardımların yüksek oranda ya­ pıldığı bir ülkeye göçü hızlandıracaktır. Bu ise yerel yönetimleri mali açı­ dan ağır bir yük altına sokacaktır. Kuşkusuz Avrupa Topluluğunun, Alman kanun koyucusunun bu durumda yabancılara yardım yapmayı yasaklama veya kısmaya yönelik bir tutumuna sessiz kalacağını varsaymak herhalde yanıltıcı olacaktır. Yerel ve Bölgesel Teşvikler Yerel ve bölgesel yardımlar işadamlannın yatırım yapacakları yerlerin seçiminde önemli bir roloynamaktadır. Böyle bir yatırım karan bir yöre içİn hayati derecede önemli olabilir. Avrupa Topluluğunun bölgesel politi­ kaları ve komisyonun yardımları ile denetim yetkisi, yerel yönetimleri ya­ kından ilgilendirmektedir. Roma Antlaşmasının 130/a maddesi uyarınca Top­ luluk, sosyal ve ekonomik birlikteliği sağlamaya yönelik bir politika güt­ mektedir. Burada amaç bölgelerarası ekonomik farklılığı kaldırmak ve az gelişmiş bölgelerin kalkınmasını özendirmektir. Bu, bölgesel ve yerel teş­ vik tedbirlerine ilişkin kararların artık Brüksel'de alınacağı anlamına gel­ mektedir. Artık üye bir devlet kendi ekonomik politikasının gereği olarak az gelişmiş bir bölgenin kalkınmasını kendi imkanlarıyla özendiremeyecek­ tİr. Komisyon, Roma Antlaşmasının 92. ve izleyen maddeleri çerçevesinde yar­ dımları kontrol yetkisine dayanarak doğrudan yerel ekonomik teşviklere ka­ rışabilecektir. Kuşkusuz yardımı burada sadece para olarak almamak gere­ kir. İşadamının yerine getireceği yükümlülüklerin hafifletilmesi de bir tür yardımdır. Komisyon uzun zamandan beri yerel yönetimlerin bu yöndeki uygulamalarını, örneğin ucuza satılan taşınmazları veya düşük kiraları esasen kontrol etmektedir. Gerek federal hükümet gerekse eyalet hükümet­ lerinin yapacakları bölgesel kalkınma uygulamaları hakkında Komisyona bundan böyle düzenli bilgi verilecektir. Verilmediği takdirde komisyon doğ­ rudan konuyu soruşturarak yardımın iptaline dahi karar verebilecektir. Konuyu kısaca özetlemek gerekirse; a. Planlanan tüm bölgesel misyona bildirilmesi gerekir. yardımların, federal hükümet aracılıyla Ko­ AVRUPA TOPLULUCU 1992 - TEK PAZARı VE FEDERAL ALMANYA 73 b. Bir şehrin veya ilçenin alt yapısını iyileştiren, genel nitelikteki ve belirli bir firmayı gözetmeyen önlemler alınması mümkündür. c. Doğrudan olmasa bile dolaylı olarak belirli bir nu hedefleyen özendirmeler yasaktır. d. Firmalara rekir. Yerel Tasarruf sağlanan çeşitli Sandıkları kolaylıkların (Yerel Yönetim işletmeyi veya işkolu­ Komisyona bildirilmesi ge­ Bankaları) Amaçlanan İç Pazarda, ortak bir bankacılık sektörünün gerçekleştiril­ mesi de öngörülmektedir. Bilindiği üzere Tasarruf Sandıklarının oluşturulma­ sında ve yönetiminde yerel yönetimler (ilçe, şehir ve belediyeler) önemli roloynamaktadırlar. Bankacılık sektöründe AT çerçevesinde yapılacak uygu­ lamalar Alman ilçe ve şehir Tasarruf Sandıklarının yerel ve bölgesel karak­ terini zedeleyebilecek hatta bunları zayıflatacaktır. Esas görevi, ta· sarrufu teşvik yanında yöresel yatırımlar için kredi sağlamak olan bu ku­ rumlar, yerel ekonomik yapının dayanağı ve garantisi durumundadırlar. Bu bakımdan varlıklan yerel yönetimler ve ekonomi için son derece önemli­ dir. Komisyonun bu konuda çıkartmak istediği yönerge yerel yönetim banka­ ları açısından Bölgesellik prensibinin zedelenmesi ve öz sermayelerini yük. seltmeleri gerektiği (5 milyon ECU) yönünden mahzurlu görülmektedir. Bu arada Rheinland - Pfalz eyaleti İlçeler Birliği, eyalet hükümeti nez­ dinde yaptığı girişimde, aşağıdaki fıkra hükmünün Avrupa Topluluğunca yürürlüğe konulacak bankacıhk sektörüne ilişkin mevzuatta yer almasını istemiştir: 5 «Getirilecek hükümler üye devletlerde mevcut kamu tüzel kişi­ liğine sahip ve bölgesel nitelikteki ya da belli bir alana yönelik kredi kuru­ luşlarının faaliyetlerine uygulanmaz.» Yerel Seçimler Avrupa Topluluğu Komisyonu 11.7.1988 tarihinde, başka bir ülkede ika­ met eden AT üyesi ülke vatandaşlarının o ülkede Avrupa Parlamentosu ve yerel yönetim seçimlerine aktif ve pasif olarak (seçme ve seçilme hakkı) katılmasını öngören bir mevzuat değişikliği taslağını yayınladı. Bununla Ko­ misyon Avrupa Parlamentosunun bu yöndeki isteğini yerine getirmiş olu­ yordu. 15.3.1989 tarihinde ise Avrupa Parlamentosu tarafından kabul edi!· len bir tavsiye kararı ile, 5 yıl süre ile bir ülkede ikamet eden bütün ya­ bancılara seçme ve seçilme hakkı tanınması öngöriildü. Federal Almanya'da yaygın olan görüş, seçim hakkının sadece Alman ait olduğu şeklindedir. Bu görüşe dayanak olarak da Federal Anayasa'nın 20 nci maddesinin 2 nci fıkrası gösterilmektedir. Sözkonusu madde hükmüne göre devlet erki, dayanağını halktan almakta ve halk kavramı ile sadece Alman halkının öngörülmekte olduğu ve buna ters yorumların Anayasa aykırı olacağı iddia edilmektedir. Yine bu görüşün savunucularına vatandaşlarına 5 Karl-Heioz Schneider. «Die Auswirkungen Kommu::ıcn». das Rathaus, 4/1989, s.5. des europeaischer Binnenmarktes auf die AMME lDllESl DERG1Sl 74 göre, yerel yönetimlerin yalnız yerel görevleri değil aynı zamanda devlete ait görevleri de yerine getiriyor olmalan, bu yönetimlerin seçimlerinde ya­ bancılara oy hakkı tanınmasını engellemektedir. Nitekim Federal Anayasa Mahkemesi 12 Ekim 1989 tarihinde verdiği bir kararla Schleswing - Holstein eyaletince kabul edilen ve altı Avrupa ülkesi­ nin vatandaşlanna yerel seçimlerde katılım hakkı tanıyan yasanın yürürlü­ ğünü geçici olarak durdurmuştur. 6 Hamburg şehir - devleti de, 15 Şubat 1989 tarihinde aldığı kararla sekiz uzun süre ile aynı şehirde ikamet eden tüm yabancılara yerel seçme ve seçilme hakkı tanımıştır. Bu karar alınırken Federal Anayasanın 20 nci maddesinin ikinci fıkrasındaki devlet erki (Staatsgewa1t) kavramından sa­ dece federal ve eyalet meclisi seçimlerinin anlaşılacağı, yerel konulann gö­ rüşüldüğü ve karara bağlandığı Hamburg şehir meclisi seçiminin bu kav­ rama dahil edilemeyecegi görüşünden hareket edilmiştir.1 yıldan Kuşkusuz, yabancılar Alman vatandaşlanyla aynı yükümlülükler altın­ ceza kanunu, medeni kanun ve vergi kanunu uygulamasında hiçbir fark gözetilmemektedir. Yalnız mahkemelerde jüri üyeliği ve askerlik hizmeti gibi dar bir alanda yabancılar yükümlülük dışında tutulmaktadır­ lar. Bu nokta gözönünde tutulduğunda örneğin, askerlik hizmetini yerine getirmeyenıere seçim hakkının tanınmayacağı görüşünden hareket edilirse, o zaman kadınlara da bu hakkı tanımamak gerekir.8 dadır. Örneğin Federal Almanya'ya komşu birçok Avrupa ülkesi bu hakkı çoktan tanı­ 1976 yılında bütün partilerin oy birliği ile, Danimarka 1980 yılında, Norveç 1983 yılında, Hollanda ise 1985 yılında tüm yabancılara yerel seçme ve seçilme hakkı tanımıştır. mıştır. Örneğin İsveç Federal Almanya'da özellikle yerel yönetim üst birliklerinde ve bazı si­ yasi partilerde egemen olan bir başka görüş, yabancılara yerel seçimlere katılma hakkı tanınması yerine, onların Alman vatandaşlığına alınmasının kolaylaştınlması yönündedir. 9 Sonuç olarak denilebilir ki, yabancılara (konumuz açısından AT üyesi ülke vatandaşlanna) yerel seçim yasağı uzun süre devam etmeyecektir. Bunu gerçekleştirmek amacıyla gerekirse Anayasayı değiştirme yoluna gi­ dilebilir. Kaldı ki Avrupa Hukukunun ulusal hukuka önceliği nedeniyle, bu yönde Toplulukta alınacak karar, doğrudan yürürlüğe girecektir. Şu görüşe ile çok de değinmek doğru sayıda yabancının yaşadığı 6 Gerd H. Müller, «Auswirkungen des Recbht ım Arnt, 2/1990, s. 56. olur: Yabancılara bu hakkın tanınması bir yörede, kimi durumlarda yerli va­ EG-Binne:ı.marktes auf die öffentllche Verwaltung,., 7 Ingo von Münch, «Kommunales Ausliinderwahlrecht: eİn Gebot der Demokratie i> , Das Rathaus, 3/1989, s.147. 8 a.g.m. 9 Mombaur. Ke:ınep, «Die deutsche Selbstverwaltung und das EG·Recht», D.Ö.V., Aralık, 1988, s.994. AVRUPA TOPLULUGU 1992 - TEK PAZARı VE FEDERAL ALMANYA 75 tandaşın isteğine karşı kararlar alınabilir ve o tarihe kadar yerli seçmenin iradesine uygun olarak şekillenen yönetim sistemi. değiştirebilir. Yine de Avrupa Birliğine giden yolda, «Avrupa yurttaşı» kavramının ve uygulama­ sının gerçekleştirilmek istendiği bir çizgide, AT üyesi ülke vatandaşları­ nın yerel seçimlere katılmalarının engellenmesinin anlamsız olacağını belirt­ mek gerekir. Kamu Ihaleleri Bu konuda Komisyon,. Tek Pazarı gerçekleştirme çerçevesinde bir çok Bu girişimlerin özü, kamu· siparişlerinde diğer devlet­ lerin firmaları ve işletmelerinin ihalelere katılmalarınınyaygınlaştırılmasıdır.. Komisyon, milli hukuktaki ihale hükümlerinde yapılacak değişiklikle, ihaleye giren yabancılara, (uzaktan ihaleye katılmalarına rağmen) daha ucuz ve daha kaliteli teklifte bulundukları sürece imkan tanınmasını öngörmektedir. Bu amaca yönelik birçok mevzuat değişikliği gündeme gelmiştir. Örneğin bunlardan birisi, yapı koordinasyon talimatıdır. Pazarlık yoluyla ihaleyi dü­ zenleyen bu talimatla, pazarlığa en az 3 firmanın katılması zorunlu görül­ mektedir. Şimdiye kadar bu konudaki mevzuatta en az 3 teklifte bulunul­ ması zorunluluğu yoktu. Ayrıca taslakta bazı ön bilgilendirme hükümleri de yer almıştır. Özellikle sınırda yer alan yerel yönetimlerin yapılacak ihale­ lerden önceden haberdar edilmesi gerekmektedir. girişimde bulunmuştur. Kamu ihalesinin her aşamasında ihalenin hukuka aykırı olduğuna iliş­ kin yönetsel ve hukuki itirazların yapılabileceği de bu taslakta yer almış­ tır. Örneğin komisyona gerektiğinde yapı ihalesini 3 aya kadar erteleme hak· kı tanınmıştır. Eğer bu hüküm kesinleşirse, bu alanda Topluluğa doğru­ dan müdahale hakkı verilmiş olacaktır. Bu durumda konunun ileride Fede­ ral Anayasaya aykırılığı gündeme gelebilecektir. Şimdiye kadar yerel yönetimler ihaleye katılanlar arasından belirli bi­ rini tercih edebiliyorlardı. Bunlar daha çok o yörede ticari etkinlikte bulu­ nan kişiler veya firmalar oluyordu. Oysa 31.12.1992 tarihinden sonra yerel yönetimlerin bu konudaki yetkileri de daraltılmış hatta kaldırılmış ola­ caktır. IO Vergi Düzenlemeleri Alman yerel yönetimleri açısından özellikle önem taşıyan bir gelişme de, Avrupa vergi hukukunun bütünleştirilmesikonusudur. Bilindiği gibi işlet­ me vergisi (Gewerbesteuer) ilçe, şehir, ve belediyelerin en önemli finans kaynaklarından biridir. Gerçi Roma Antlaşmasının 99 uncu maddesinde açık­ ça yalnızca dolaylı vergilerde uyum sağlanmasından sözedilmektedir. Ancak bir doğrudan vergi türü olan işletme vergisinin Roma Antlaşması 100 ve 101 inci maddeleri uyarınca değişikliğe uğratılması hatta tamamen kaldırılması 10 Klaus Maria Hebemann, 2/1990, s. 57. «Deutsche kommlJnale Selbstverwaltung und EGIo, Das Ratbaus, 76 AMME tDARESt DERGtSt mümkündür. Şimdiye kadar bu yönde Toplulukta bir karar alınmamış ve bu husus Komisyon tarafından hazırlanan Beyaz Kitapta yer almamıştır. Yerel yönetim temsilcileri bu verginin ka1dınlması durumunda Toplulu­ ğun başka bir finans kaynağını, Alman yerel yönetimlerine tanıması gerek­ tiğini savunmaktadırlar. Yukanda belirtilenler dışında insan ve yük taşımasının serbest bırakıl­ yerel yayın politikalan (yerel radyo ve televizyon yayınlan), enerji sağlanması, çevrenin korunması, eğitim ve kültür politikalan ile sosyal poli­ tikalar alanlannda da Avrupa hukukunun Alman yerel yönetimlerine olası etkisinden sözetmek mümkündür. Ancak bir makale hacmi içinde bu konu­ lar ayn başlıklar halinde ele alınamamıştır. ması, Yerel Yönetimler Avrupa Bürosu Federal düzeyde üç yerel yönetim üst birliği (Alman İlçeler Birliği, Al­ man Şehir ve Belediyeler Birliği ile Alman Şehirler Birliği) merkez yöneti­ cileri 3 Ekim 1989 tarihinde aldıklan bir kararla Bruksel'de ortak bir irti­ bat bürosu açmak konusunda anlaşmışlardır. n Amaç Avrupa Topluluğunda ortaya çıkan gelişmelerden hızla bilgi edinmek ve yerel yönetimlerin ilgi alanlan için özellikle komisyon çevresinde lobi yapmaktır. Eyalet hükümet­ leri de bu şekilde Bruksel'de irtibat bürolan açarak AT ile doğrudan ilişki sağlamaya çalışmaktadırlar. SONUÇ VE PERSPEKTiF Buraya kadarki açıklama1anmızdan çıkacak sonuç, federalizm, subsidiaritee ve yeirnden yönetim ilkelerine göre biçimlenmiş olan Federal Alman yerel yönetimlerinin, Avrupa entegrasyonundan etkileneceği, belki de zarar göreceği konusudur. Tek Pazan gerçekleştirmek yolunda Topluluk Hu­ kukunun tüm üye ülkelerde aynı şekilde uygulanmasını sağlamak için, yerel yönetimlerde bazı yapısal, değişikliklere gidilecektir. Alman yerel yönetimeileri şüphesizki Avrupa Birliğinden yanadırlar. Tek Pazann gerçekleşmesini istemektedirler. Ancak bu entegrasyonun geleneksel yerel yönetim yapılanmasını bozmamasını arzulamaktadırlar. Yerel ni teli k­ teki kararlann, Bruksel'deki yeşil çuhalı masalar yerine bizzat yerinde, va­ tandaş yakınında alınmasını ve uygulanmasını savunmaktadırlar. Nitekim 18/19 Ekim 1989 tarihinde Münih'de düzenlenen «Bölgeler Av­ bölgesel ve yerel yönetim temsilcileri şu doğrultuda kararlar almışlardır):Z rupası» konferansında - Avrupa, çeşitli halklardan ve halk gruplanndan, kültür ve dillerden, tarih ve geleneklerden oluşan bir olgudur. Amaç, bu çeşitliliği devam ettir­ 11 Crlstian O. Steger, «Die Kommunen in der EG,., Tebliğ, 6 Nisan 1990 Speyer. 12 Franz-Ludwig Knemeyer, "Subsidiarltat, FederaHsmus, Dezentralisation,., DeUtsches Ver­ walt1mgsblatt, 4 Mayıs 1990, s. 453. AVRUPA TOPLULUCU 1992 - TEK PAZARı VE FEDERAL ALMANYA 77 mektir. Merkeziyetçilik bu amacı tehlikeye sokacaktır. Avrupa Birliğine yu­ kandan değil, aşağıdan yukanya doğru, vatandaşın iradesi doğrultusuna ula­ şılabmr. - Subsidiaritee ve federalizm prensibIeri temel alınmalıdır. Yani üst kurumlar ancak alt kurumlar tarafından yerine getirilemeyen görevleri üst­ lenmelidirler. Aynca milli, bölgesel ve yerel kuruluşlar kendi sorumluluk­ lan altında, hareket alanına sahip olmalıdırlar. Özellikle bölgesel kalkınma eğitim ve öğretim, yayın ve kültür, çevre koruması, sağlık ve güvenlik konu­ lannda bölgesel ve yerel yönetimler söz sahibi olmalı, Topluluk bu alanlara kanşmamalıdır. - Eyaletlere, bölgesel ve özerk yönetimlere, Komisyon ve Konsey ka­ rarlanna karşı Avrupa Topluluklan Adalet Divanı önünde dava açma hakkı tanınmalı, aynca bu kuruluşların doğrudan Topluluk düzeyinde yasama faaliyetlerine katılmalannı sağlayacak hukuki değişikliğe gidilmelidir. sına Bu prensipler, ilk yapılacak değişikliklerle birlikte Roma Antlaşma­ dahil edilmeli ve gelecekteki Avrupa Anayasasında yer almalıdır. Kuşkusuz bu önerilerin ne oranda gerçekleşeceğini zaman gösterecektir. Ancak burada iki hususa değinmek yararlı olacaktır: Birincisi, Avrupa Yerel Yönetimler Bildirgesinde yeralan konulann ile­ ride kabul edilmesi beklenen Avrupa Anayasasına dahil edilmesi hususudur. tnsan Hakları Bildirgesinde olduğu gibi yerel yönetimlerin varlığını ve et­ kinliğini garantileyen bu bildirgenin doğrudan Topluluk tarafından kabul edilmesi, atılan adımı hukuki yönden tamamlayacak ve bağlayıcı nitelik alacaktır. Öteki konu, Avrupa Topluluğu bünyesinde ve Avrupa Parlamentosu ya­ bölgesel ve yerel yönetim temsilcilerinden oluşacak ikinci bir mec­ lisin kurulması konusudur. İlgili konularda yasama faaliyetlerine katılacak olan bu kurulun oluşturulması yerel yönetimlere verilen değeri yansıtacak­ tır. Ancak bu sağlanmasa bile Roma Antlaşması çerçevesinde Avrupa Par­ lamentosu yetkilerinin genişletilmesi, yerinden yönetim ilkesinin bir güven­ cesi sayılacaktır. nında, Özellikle son yıllarda Topluluk bünyesinde, yerel yönetimlere önem veril­ gösteren uygulamalara rastlamak, ümit vericidir. Bu uygulamalardan belki de en önemlisi, 12.12.1987 tarihinde Avrupa Komisyonu Bölgesel ve Yerel Yönetimler Danışma Kurulu»nun oluşturulmasıdır. Altısı Federal Al­ manya temsilcisi 42 üyeden oluşan bu kuruL, Komisyonun istemesi durumun­ da bölgesel kalkınma ve yerel politikalara ilişkin konularda görüşünü sun­ diğini maktadır. Diğer bir uygulama, Komisyonun, Bölgesel Kalkınma Fonu dağıtım programlan gerçevesinde, bölgesel ve yerel yönetimlerle doğrudan ilişki kur­ masıdır. Aslında Konsey, Komisyon ve Avrupa Parlamentosu 19 Haziran ı 984 tarihli ortak açıklamalannda bu yönetimlerle doğrudan ilişkiyi benim­ semişlerdir. AMME İDARESİ DERGİSİ 78 Topluluğa üye devletler, Avrupa Birliği gerçekleştirmeye azimli gözük­ mekte ve siyasal birliğin gerçekleştirilmesi, nihai amacı oluşturmaktadır. Ancak güçlü bir yerel yönetim yapılanmasının bu amaca ne derece yardımcı olacağı ve özellikle Avrupa Topluluğu devletlerinin demokrasi anlayışında, federalizm ilkesine ve yerel yönetimlere daha çok görev ve yetki tanınması konulan henüz kesinlik kazanmamıştır. Bu devletlerden kimilerine göre demokrasi, merkeziyetçi bir devlet yapısında da mümkündür. Avrupa Top­ luluğu organlan, tüm Avrupa vatandaşlannın yaşam standartlannda uyum ve eşitlik sağlamak amacıyla milli ve yerel özellikleri bir yana bıra­ karak ve şehir, ilçe ve belediye yönetimlerini de dışlayarak karar alabil­ mekte ve uygulayabilmektedirler. Kuşkusuz bu uygulamalar yerinden yöne­ tim ilkesinden vazgeçildiği anlamına gelmemektedir. Ancak bu konuda Al­ man yerel yönetim temsilcilerine de büyük görevler düşmektedir. AT or­ ganlanoı etkileyerek merkeziyetçi akıma engelolmaya çalışmak durumun­ dadırlar. Herhalde yerel yönetim temsilcileri Alman kamuoyu ve özellikle bilim ve siyaset adamlan tarafından bu çabalannda yalnız bırakılmayacak­ lardır. Nitekim Federal Başbakan Helmut Kohl 4 Nisan 1990 tarihinde Speyer Bilimler Enstitüsünde Yerel Yönetimlerin Geleceği» isimli Sempozyumu İdari açış konuşmasında şöyle demiştir: «Milliyetıerin ve bölgesel farklılıklann aynı potada eritildiği bir Avrupa bizim hedefimiz değildir. Avrupa Birliğine giden yolda vatandaşın katkısı ve .katılımı ihmaledilmemelidir. Federal devlet yapımızın bir parçası olan geleneksel Alman yerel yönetim sistemini, Birleşik Avrupa'da da devam et­ tirmek bizim için önemlidir.»
