Gayriresmi Tercüme Türkiye – 2012 Madde IV Görüşmeleri IMF

Gayriresmi Tercüme
Türkiye – 2012 Madde IV Görüşmeleri
IMF Heyetinin Değerlendirmesi1
26 Eylül 2012
İki yıllık hızlı ve trendin oldukça üstündeki büyümenin ardından, ekonomi önemli ölçüde
yavaşlamış ve bu yavaşlama, dengesizliklerin azaltılmasına katkıda bulunmuştur. Ana ticaret
ortaklarındaki zayıf ekonomik faaliyete rağmen, Türkiye’nin büyümesinin bu yıl pozitifte
kalması ve daha dengeli olması beklenmektedir. Makroekonomik politikalar ekonominin
yumuşak inişine yardımcı olmuştur. Ancak, dış açıktaki azalmanın ve enflasyondaki düşüş
eğiliminin tersine dönmeye başlaması halinde, yetkililer politikalarında gerekli uyarlamaları
yapmaya hazırlıklı olmalıdır. Orta vadede politika setinin iyileştirilmesi ve dalgalanmaların
azaltılması için daha iyi bir makroekonomik eşgüdüme ihtiyaç bulunmaktadır. Sonuç olarak
yetkililer, dış finansmana olan bağımlılığı azaltmak ve ekonomiyi yeniden daha
sürdürülebilir bir büyüme modeline yöneltmek üzere, ulusal tasarrufların artırılmasını doğru
bir şekilde en temel öncelik olarak belirlemişlerdir. Kamu kesimine bu yöndeki çabalarda
önemli bir rol düşmektedir.
1. Avrupa Birliği’ndeki zayıf büyümeye rağmen, Türkiye ekonomisinin 2012 yılında
daha ölçülü bir şekilde yüzde 3’lük bir büyüme göstermesi beklenmektedir. Bu yılın ilk
yarısında önemli ölçüde azalan iç talep, kısmen net ihracattaki artışla telafi edilmiştir. Bu
dengelenmede, zayıf seyreden ithalat önemli rol oynasa da, dış pazarların özellikle Orta
Doğu ve Kuzey Afrika’ya yönelik olarak başarılı bir şekilde çeşitlendirilmesi sayesinde
ihracat büyümesinin güçlü kalması etkili olmuştur. İşsizliğin son on yılın en düşük
seviyesinde olması, görece sağlıklı özel sektör bilançoları ve daha destekleyici
makroekonomik politikalar sayesinde, iç talebin tekrar canlanmasına yönelik koşullar
mevcuttur. 2012 sonrasında, ekonomi, uzun vadeli trendi olan yüzde 4 civarındaki büyüme
oranına dönüş için uygun bir konumda olacaktır.
2. Ilımlı büyüme hızı dengesizliklerin giderilmesine katkı sağlamaktadır. Uygulanan
makroekonomik politikalar enflasyonun düşürülmesinde ve cari açığın daraltılmasında etkili
olmaya başlamıştır. Enflasyon – manşet ve çekirdek enflasyon— azalmaktadır. Ancak,
enflasyonun yıl sonunda Merkez Bankası yıl sonu hedef bandının üzerinde gerçekleşeceği
1
IMF heyeti 13-26 Eylül 2012 tarihlerinde IMF Ana Sözleşmesi’nin IV. Maddesi bağlamında düzenli olarak
yapılan ekonomik değerlendirmeleri gerçekleştirmek üzere Türkiye’yi ziyaret etmiştir. Bu belgede heyetin ilk
değerlendirmeleri yer almaktadır.
tahmin edilmektedir. Cari açık 2012’de muhtemelen GSYH’nin %7,5’i seviyelerine
düşecektir. 2013’te de enflasyonda ve dış açıkta ılımlı bir iyileşme beklenmektedir.
3. Türk finansal sistemi iyi performans göstermeye devam etmektedir. Bankaların
kârlılığı uluslararası standartlara nazaran yüksekliğini korumakta, kaldıraç ve takipteki alacak
düzeyleri emsal ülkelere göre daha düşük durumda bulunmaktadır. Basel II ve II.5
standartlarının yürürlüğe girmesi, sistemin hala yüksek olan sermaye yeterlilik oranında
oldukça sınırlı bir düşüşe sebep olmuştur. Ayrıca, sıkı makro-ihtiyati önlemler, aşırı kredi
büyümesine yönelik endişeleri hafifletmiştir. Bankalar yüksek borç çevirme oranlarını
korumalarına rağmen, son birkaç yıldır gözlenen sistemin dış finansmana bağımlılığı yatay
bir seyre kavuşmuş bulunmaktadır. Son olarak, yabancı bankaların ana ortaklarından
sağladıkları finansmana bağımlılıkları düşük seyretmektedir.
4. Türkiye, yüksek cari işlemler açığı ve belirsiz bir dış ortamın getirdiği dalgalı küresel
sermaye akımları dikkate alındığında bazı kayda değer risklerle karşı karşıya kalmaya
devam etmektedir. Ekonominin sağlıklı bir biçimde yeniden dengelenebilmesi için zamana
ihtiyaç bulunmaktadır. Bu süreçte, yıllık brüt dış finansman ihtiyacının önümüzdeki birkaç
yılda dikkat çekici bir şekilde yüksek seyretmesi öngörülmektedir. Sermaye akımlarının
tersine dönmesine neden olabilecek ve ekonomiyi keskin bir düzeltmeye zorlayabilecek
istikrarsız küresel finansal ortam, büyük bir risk teşkil etmektedir. Ayrıca, gelişmiş
ekonomilerin para politikalarındaki gevşemenin, Türkiye’de, büyük ölçüde kısa vadeli dış
finansman tarafından yönlendirilen aşırı kredi büyümesinin yeniden canlanmasına ve
dengesizliklerdeki azalmanın sona ermesine –hatta eğilimin tersine dönmesine— sebep olma
riski bulunmaktadır. Bu durum, fazlasıyla ihtiyaç duyulan düzeltmeyi erteleyebilecek ve
bilançoları zayıflatabilecektir.
İhtiyatlı politikaların uygulanması
5. Yetkililerin, hassas bir politika hattını takip etmesi gerekmektedir. Makroekonomik
politikalar, enflasyondaki düşüş ve dış açığın daha da azaltılması ile uyumlu olduğu
müddetçe iktisadi büyümeyi desteklemeye devam etmelidir. Buradan hareketle,
dengesizliklerin azaltılmaya devam edilebilmesi için, kısa vadede, potansiyelin altında bir
büyümeye ihtiyaç duyulabilecektir. Büyüme hızının artarak, enflasyon ve cari işlemler
dengesi hedeflerini tehdit etmesi halinde, yetkililer makroekonomik duruşu sıkılaştırmaya
hazır olmalıdırlar.
6. Hükümetin 2012 yılı bütçe hedefi yakalanamayacaktır. Büyümedeki yavaşlamaya bağlı
olarak azalan gelirlerin yanı sıra, bütçe tavanlarının üzerinde gerçekleşen harcama artışları,
bütçenin kötüleşmesine neden olmuş ve nötr bir duruş daha uygun olabilecekken, döngüsel
(genişletici) bir maliye politikasına yol açmıştır. Mevcut ekonomik görünüm çerçevesinde,
2013 için faiz dışı fazlada, nötr duruş ile tutarlı olacak şekilde, ilave bir kötüleşme
hedeflenmemelidir.
7. Hazırlıkları devam eden 2013-2015 dönemine yönelik Orta Vadeli Mali Plan’ın bütçe
yapısını güçlendirmeyi temel bir öncelik olarak belirlemesi önem taşımaktadır. Bütçede
yapısal zayıflıklar bulunmaktadır: Güçlü seyreden yurtiçi talepten kaynaklanan gelirlere aşırı
bir bağımlılık bulunurken, kamu harcamalarında artan katılıklar oluşmaktadır. Özellikle,
tersine çevrilmesi güç olan kamu kesimi ücret ve emeklilik harcamaları, ekonominin
potansiyeli ve vergi idaresindeki iyileşme hızının üzerinde büyümüştür. Bu katılık, fazlasıyla
ihtiyaç duyulan altyapı yatırımları aleyhine gerçekleşmiş ve ayrıca, maliye politikasının,
daha dengeli bir makroekonomik politika seti ortaya konulmasında ve şoklara yanıt
verilmesinde kullanılabilirliğini azaltmıştır. Vergi tabanını genişletmeye ve gelir idaresini
güçlendirmeye yönelik çalışmalara ilaveten; harcama tarafındaki reformların da cari
harcamalardaki reel artışı önemli ölçüde kısıtlamaya odaklanması gerekecektir. Aynı
zamanda, emeklilik ve sağlık harcamalarını sınırlayacak ilave çabalara ihtiyaç olup
olmadığının da incelenmesi gerekmektedir.
8. Enflasyon düşmektedir; ancak TCMB’nin politika çerçevesinin faydaları tam olarak
ortaya çıkmamıştır. 2012’nin başında para politikasında görülen sıkılaşma, kredi
büyümesinin yavaşlamasına katkıda bulunmuş, Türk Lirasındaki değer kaybını durdurmuş ve
böylece, enflasyonun düşmesine zemin hazırlamıştır. Bununla birlikte, Merkez Bankası para
politikasını belirlerken, dalgalı sermaye akımları ve gelişmiş ülkelerdeki düşük faiz
oranlarından kaynaklanan güç bir ortam ile karşı karşıyadır. Bu zorluklar ile başa çıkma
çabasında TCMB, yurtiçi ve uluslararası faiz oranlarını farklılaştırmada bir miktar hareket
alanı elde edebilmek için yeni araçlara başvurmuştur. Bu araçların kullanımı, TCMB’nin
fiyat istikrarına ve finansal istikrara ilişkin hedefleriyle çelişmemesi açısında, kazanılan
tecrübenin ışığında sürekli yeniden değerlendirilmelidir.
9. Sonuçta bir para politikası çerçevesinin başarısı enflasyon hedeflerine ulaşmada ve
beklentileri yönetmedeki kabiliyetine bağlıdır. Enflasyon beklentileri, TCMB’nin hedefi
olan yüzde 5’in üzerinde seyretmektedir. Türkiye’nin büyüme görünümü, hala yüksek
seyreden enflasyon oranı ve enflasyon hedeflerinden geçmişteki sapmalar göz önüne
alındığında, TCMB’nin pozitif bir reel politika faizi tesis etmesi gerekmektedir. Sermaye
girişlerinin hızlanması durumunda, sterilize müdahaleler kanalıyla, ihtiyati amaçlarla net
rezerv birikimi sağlanmalıdır. Bunun yanında, önümüzdeki dönemde, para politikası duruşu,
iç talep yönlü büyümenin yeniden başlamasının enflasyon ve ücretlerin belirlenmesi
üzerindeki etkisini dikkate alarak, temkinli olmaya ve ileriye dönük bakış açısıyla
belirlenmeye devam etmelidir. Enflasyon hedefinin erişilmesinin güç olması veya enflasyon
beklentilerinin yüksek seyretmesi halinde daha geleneksel bir çerçeveye dönüş
gerekebilecektir.
10. TCMB’nin iletişim politikası güçlendirilmelidir. Para politikası çerçevesi, çok araçlı
ve hedefli yapısıyla, kamuoyuna –enflasyon raporları da kullanılarak— büyük oranda
anlatılmıştır. Yine de, çerçevenin karmaşıklığı, daha gelişmiş bir iletişim stratejisini
gerektirmektedir. Bu, hedefler ile araçların zaman zaman bağdaşmadığı izleniminin bertaraf
edilmesine yardımcı olacak ve böylece aksi takdirde maliyetli olabilecek belirsizlikleri
azaltacaktır. Diğer taraftan, para politikasını farklı yorumlayan ekonomik aktörlerin
bulunması sebebiyle, daha güçlü bir iletişim stratejisi parasal aktarım mekanizmasının
güçlendirilmesine yardımcı olacaktır.
11. Finansal istikrarın güçlendirilmesine yönelik düzenleme ve denetimde gelişme
kaydedilmiştir. BDDK, konsolide denetimin kapsamının genişletilmesi ve varlıkların
sınıflandırılmasına dair kurallar ile karşılıklara ilişkin yükümlülüklerin sıkılaştırılması
suretiyle, düzenleme ve denetleme çerçevesindeki bazı boşlukları kapatmaya başlamıştır.
Bankalar Basel III’ün 2015’e kadar uygulanması için iyi bir konumda bulunmaktadır ve
dolayısıyla, yetkililer Basel III’e geçişi hızlandırma seçeneğini göz önünde tutmalıdırlar.
Finansal İstikrar Komitesi, finansal istikrara ilişkin güçlükler ve endişeler ortaya çıktıkça
ilgili kurumların çalışmalarının koordine edilmesinde etkili olacaktır.
12. Bu gelişmelere rağmen, finansal istikrarın korunması için makro-ihtiyati araçların
daha hedef odaklı ve aktif bir şekilde kullanılması gerekmektedir. Yetkililerin temettü
dağıtımına ilişkin ihtiyatlı kuralları, bankaların sermaye seviyelerinin desteklenmesinde
oldukça yararlı olmuştur; ancak, mevcut sermaye tamponlarının, aşırı kredi büyümesi
görülebilecek dönemlerde de korunabilmesi için daha fazla çaba gerekebilecektir. Ayrıca,
kilit risklerin yönetimi için iyi belirlenmiş bir çerçeve dahilinde makro-ihtiyati tedbirlerin
genişletilmesinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu hedefler arasında bankaların
faaliyetlerini kısa vadeli yabancı para cinsi borçlanma ile finanse etmelerini caydırmak,
banka-dışı şirketler kesiminin güvence altına alınmayan yabancı para borçlanmalarını
sınırlandırmak ve hane halkının aşırı borçlanmasına sebebiyet verebilecek şekilde bankaların
kredi koşullarını aşırı derecede gevşetmesine engel olmak yer almaktadır.
Politika çerçevesinin dengelenmesi ve dış finansmana bağımlılığın azaltılması
13. Türkiye’nin düşük yurtiçi tasarrufları, ülkeyi önemli ölçüde sermaye akımlarına
bağımlı hale getirmekte ve döngüsel hareketlerin şiddetini artırmaktadır. Fiziksel ve
beşeri sermayenin geliştirilmesine devam edilmesi açısından, yatırımın mevcut seviyesi
muhafaza edilmeli ve hatta artırılmalıdır. Politika değişikliği olmaması halinde, mevcut
tasarruf düzeyi Türkiye ekonomisini gerekli yatırımların yapılabilmesi için dalgalı sermaye
girişlerine maruz bırakacaktır.
14. Yetkililer, doğru bir biçimde, tasarrufların artırılmasını orta vadeli kilit öncelik
olarak belirlemiştir. Yakın zamanda, özel kesim tasarruflarını teşvik edebilmek üzere, başta
bireysel emeklilik sisteminin kapsamını genişletmeyi ve düşük gelir gruplarına daha fazla
saik getirmeyi hedefleyen Bireysel Emeklilik Reformu olmak üzere, bu alanda çeşitli
reformlar yapılmıştır. Ancak, özel sektöre yönelik bu ve diğer önlemler, kamu sektörünün
kayda değer ve sürekli çabalarıyla tamamlanmalıdır.
15. Yetkililer, faiz dışı fazlada kayda değer bir artışı hedeflemelidir. Kamu
tasarruflarında ortaya çıkacak bu artış, bire bir olmasa da, ulusal tasarrufları artıracaktır.
Gelecek döneme yönelik orta vadeli mali plan, ihtiyatlı makroekonomik varsayımlara dayalı
olarak, mali uyarlamanın ana hatlarını ortaya koymalı ve bu suretle bütçe yapısını
güçlendirilmesine yönelik politikaları desteklemelidir.
16. Makroekonomik politika setinin iyileştirilmesi ve büyümenin dengeli bir çerçeveye
oturtulabilmesi için orta vadede daha güçlü bir kamu maliyesi pozisyonu gereklidir.
Sıkı maliye politikası, para politikasının üzerindeki enflasyon hedefine ulaşma baskısını
hafifletecek ve reel döviz kurunda değerlenmeye daha az meydan veren bir iktisadi ortama
kavuşulmasını sağlayacaktır. Bu, Türkiye’nin rekabet gücüne ilişkin zorlukları bertaraf
etmesine katkı sağlayacak ve ekonominin ithalata bağımlı bir yapıdan, ihracat büyümesine
dayalı bir dengelenme sürecine girmesine yönelik çabaları destekleyecektir. Ayrıca bu
politika, daha düşük nominal faiz oranlarına imkan vererek, Türkiye’nin dalgalı ve istikrar
bozucu kısa vadeli sermaye girişlerine olan maruziyetini azaltacaktır.
17. Rekabet gücünün artırılması, geniş ve çok yönlü bir yaklaşımı gerektirmektedir.
Yeni Ticaret Kanunu, kurumsal yönetişimi iyileştirecek ve doğrudan yabancı yatırımları
teşvik etmelidir. Yatırım teşvik paketi, ileri teknolojiye sahip sektörlere yönelik yatırımları
canlandıracak ve üretimdeki ithal girdi payını azaltacaktır. Ancak, bu gibi düzenlemeler
karmaşık sonuçlar doğurmakta ve etkileri sadece uzun vadede ortaya çıkmaktadır. Bu
yüzden; işgücü piyasasının işleyişini iyileştirecek, kayıt dışılığı azaltacak, işgücüne katılım
oranlarını artıracak, ürün ve hizmet piyasalarında bürokrasiyi azaltacak, enerji sektörünün
etkinliği ile kapasitesini geliştirecek ve finansal derinleşmeyi temin edecek ilave önlemler
düşünülmelidir.
***
Türk yetkililerine ve muhataplarımıza sergiledikleri misafirperverlik ile açık ve yapıcı geçen
tartışmalar için teşekkür ediyoruz.