görev zararı mı

GÖREV ZARARI MI ? ZARAR ETME GÖREVİ Mİ ?
KİT sisteminde İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) olarak tanımlanan kuruluşların tümüyle
kar amacıyla çalışmaları, Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) olarak tanımlananların da verimlilik
esasında zarar etmeyecek şekilde mal ve hizmet üretmeleri öngörülmüştür.
Ancak yürürlükte bulunan diğer yasalarda da işaret edildiği gibi KİT sistemine bazı
sosyal görevler de yüklenebilmekte veya hükümetler politikalarının uygulanmasında
KİT’lerden bazı görevleri yerine getirmesini isteyebilmektedirler. Bu tür görevlerin KİTlere
getirdiği mali yüklere genel olarak “görev zararı” denilmektedir.
Görev zararı ile ilgili temel yasal düzenleme 1984 yılında yürürlüğe konulan 233 sayılı
KHK ile yapılmıştır. Bu kararnamenin 35. maddesine göre KİT’ler, ilke olarak işletmelerinde
üretilen mal ve hizmet fiyatını tespitte serbesttirler. Ancak sözkonusu fiyatlar “gerektiğinde”
Bakanlar Kurulunca belirlenebilir. Bakanlar kurulunca belirlenen fiyatlar maliyetlerin altında
bulunduğu takdirde;
-
Zarar ile birlikte, mahrum kalınan kar ait olduğu veya ait olduğu yılı izleyen yılın
genel bütçesine konulacak ödenekle karşılanır.
-
Mahrum kalınan kar miktarı, mal ve hizmetlerin satış maliyeti üzerinden % 10 kar
payı tahakkuk ettirilerek belirlenir.
-
Zararın miktarı, ilgili bakanlık ve Hazine Müsteşarlığınca teşebbüs muhasebe
kayıtları esas alınarak birlikte tespit edilir.
Ayrıca KİT’lere konuları ile ilgili olarak Bakanlar kurulunca görev verilebilir. Bu görev
için yapılacak ödeme miktarı gerektiğinde Bakanlar Kurulu kararında belirtilir. Bu görevden
doğan zarar ve mahrum kalınan kar yukarıda belirtilen esaslar dahilinde Hazine tarafından
karşılanır.
Görüldüğü gibi görev zararı iki türlü oluşabilmektedir; Birincisi KİT’lerin ürettiği mal ve
hizmetlerin fiyatının Hükümetçe maliyetinin altında belirlenmesiyle, ikincisi ise KİT’lere
doğrudan konuları ile ilgili ve kaynak kullanımı gerektirecek görev verilmek suretiyle.
Yasadan da anlaşılacağı gibi, görev zararlarının oluştuğu yıl içerisinde veya en geç
bir yıl sonra bütçeden ödenek aktarılmak suretiyle kapatılması gerekmektedir. Daha doğrusu
gerekmekteydi. Ancak şimdiye kadar ki uygulamada görev zararları Bakanlar Kurulu kararı
alınmak suretiyle Hazinece zamanında kapatılmamıştır. Hatta bu nedenle kaynak sıkıntısına
düşen KİT’ler piyasadan yüksek faizle borçlanmak zorunda kalmışlardır.
Görev zararı uygulaması zamanla KİT’lere kaynağı olmayan harcama yaptırılmasında
kullanılan bir mekanizmaya dönüşmüş, görev zararları hiçbir denetim görmeden idari
kararlarla katlanarak büyümüş, kağıda bağlanmayan görev zararları bütçe dışında tutulmak
suretiyle Devletin bir nevi gizli borç stokunu oluşturmuşlardır.
Buna örnek olarak T.C. Ziraat Bankasına olan görev zararı borçları gösterilebilir.
Bankaya destekleme alımlarından dolayı 1993 de tahakkuk ettirilen 315 milyon Dolarlık
Hazine borcu uygulanan yüksek reel faiz nedeniyle 1999 yılında 11 milyar Dolara ulaşmıştır.
(Borcun bu hızla 2002 de 34 milyar Dolara ulaşacağı tahmin ediliyordu.) Nitekim son beş
yılda ortalama reel faiz %35 civarında olurken en yüksek reel faizin görev zararları için
tahakkuk ettirildiği görülmektedir.
Bu devasa miktarların bütçe dışı tutularak gizlenmesi o denli başarılı (!) idi ki,
Hazineden sorumlu Devlet Bakanımız Sayın Kemal Derviş bile Devlet hesaplarının
ayrıntısına ve görev zararının gerçek boyutunu kavrayana dek kamu açıklarının boyutları
konusunda yanılmış, daha sonra da bunu kendisi açık kalplilikle itiraf etmişti.
Böylece, “Bir musibet bin nasihattan iyidir.” misali, Şubat Krizi sayesinde görev zararının
neden olduğu kamu açıklarının gerçek boyutu ortaya çıkmış, görev zararı aracılığı ile
hükümetlerin Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan beri yaptığı (görünen) borç kadar (ilave)
borçlanma yapmış oldukları görülmüştür. Böylece Hazinemiz bir anda 50 katrilyonluk bir
borçlanma artışı yaşamış, bu borçlanma artışının ana kalemini de, yukarıda da değinildiği
üzere, Hazine ile kamu bankaları arasındaki “çarpık” görev zararı ilişkisi oluşturmuştur.
Görev zararları ile ilgili tüm bu anlatılanlardan alınması gereken öncelikli ders, doğru
bilgilendirme eksikliği ve şeffaflığın ne tür büyük sorunlara neden olabileceğidir:
Yıllardır hatalı ve eksik raporlamadan, dolayısıyla yanlış bilgilendirmeden
kaynaklanan hatalı kararlar alınmış, bunun en yıkıcı sonucu Şubat krizi olmuştur. Zira
enflasyonla mücadele başta olmak üzere alınan tüm ekonomik tedbirlerin anahtar göstergesi
“Kamu Kesimi Borçlanma Gereği” (KKBG) rakamıdır. Ancak KKBG rakamının şimdiye
kadar Devletin gerçek açığını ve borcunu yansıtmadığı Devlet hesaplarını denetleyen
Sayıştay’ın 2000 yılı Mali Raporu’nda açıklanmaktadır. Nitekim Sayıştay’a göre, KİT
borçlarının hesaplanmasındaki yanlışlıklar bir yana kağıtlaştırılmamış görev zararlarının
KKBG’ne dahil edilmemesi sorunun gerçek boyutunu gizlemiş, kullanılan o meşhur KKBG
rakamı kamu kesiminin borcunu bildirici bir rakam olmaktan ziyade, mevcut borçları
gizleyen bir enstrüman olarak kullanılmıştır. Bu eksik ve/veya yanlış bilgilere dayanılarak
başlanılan istikrar programlarının çöküşüne şaşmamak gerekir!
Bu hayati önemi haiz eleştirilerin ancak görev zararı olgusunun mali kriz yaratacak
boyutu aştıktan sonra yapılması, diğer ilgili ve sorumluların yanısıra, bu hesapların
denetlenmesinden bizzat sorumlu olan ve aynı zamanda yüksek mahkeme sıfatını taşıyan
Sayıştay açısından da bir özeleştiri anlamını taşımaktadır.
Durum böyle iken somut olarak hangi önlemlerin alınması gerekir ?
Dev boyutlara erişen görev zararları ile ilgili düzenlemelerin (özellikle kağıda
bağlanmamış kısımları için) idari kararlarla yapıldığı dikkate alınırsa, bu durumun bir yerde
de vergi salınmasına ve bunların harcamasına karar veren yasama erkinin bütçe yapma
hakkının ihlali anlamını taşıdığı düşünülebilir. Bu nedenle bütçede ödeneği olmayan görev
zararı ödemesi yapılmamalıdır. Nitekim son uygulamalarla da bu konuda büyük mesafe
kaydedilmiş, görev zararlarının büyük bir kısmı için kağıt ihraç edilerek bütçeye dahil
edilmiştir. Ayrıca destekleme alımı ve bankacılıkla ilgili yenilenen mevzuatta görev zararının
avans olarak verilmesi esası getirilmiştir.
Görev zararı özelinde, öncelikle görev zararı tanımı Avrupa Birliği normları
çerçevesinde
yeniden
irdelenmeli,
görev
zararının
kesin
tutarı
tespit
edilerek
bütçeleştirilmelidir. Yeniden yapılacak görev zararı tanımı ile görev zararı yalnızca KİT’lere
mahsus olmaktan çıkarılmalı, özel kuruluşların da kamusal görev yapabilmeleri
sağlanmalıdır. Bu çerçevede öncelikle yukarıda bahsedilen 233 sayılı KHK’nın 35.
maddesi ile diğer mevzuattaki benzer hükümler (Örneğin 697 sayılı ulaştırma ve haberleşme
hizmetlerinin yürütülmesiyle ilgili kanun) özel sektörü de kapsayacak şekilde yeniden
düzenlenmeli,
hükümetçe
verilen
görevlerde
rekabet
ortamı
yaratılabilmelidir.
Destekleme alımlarında belirli ürünlere kota sistemi getirilmesi vb önlemlerin yanısıra emtia
borsalarının geliştirilmesi, özel sektörün depolama kapasitesinin geliştirilmesi gibi özel sektör
katılımını destekleyici önlemlerin alınması gerekir.
Genel olarak Sayıştay’ca getirilen hayati nitelikteki eleştiriler, Devlet muhasebesi ve
bütçeleme ile ilgili sistemin tümüyle yeniden irdelenmesi için bir temel teşkil etmelidir. Böyle
bir çalışma kamu hesaplarının şeffaflaşması açısından da büyük bir fırsattır.
Ali Güner TEKİN
Ekonomistler Bülteni – Mart 2002