KAMU YÖNETİMİ DİsİPLİNİNDE BUNALıM VE YENİ
advertisement
KAMU YÖNETİMİ DİsİPLİNİNDE BUNALıM VE YENİ AÇıLıMLAR ÜZERİNE DÜŞÜNCELER Gencay ŞAYLAN· Özet: Kamu yönetimi disiplini, doğası gereği son dereceyansırnacı olduğundan kapita­ lizmin yeniden yapılanma süreci içinde 'ortaya çıkan olgu ve gelişmelerden yoğun bir biçimde etkilenmiştir. Hatta geleneksel kamu yönetimi paradigmasımn bu etkileşimler sonucu bir bunalım ile karşı karşıya kaldığı s öylenebifm ektedir. Bu makalenin temel te­ zi, sözü edilen türde bir krizin kamu yönetimi disiplinine egemen olduğudur. Yeniden yapılanma süreci içinde yoğun bir etkinlik kazanan pazarın üstünlüğü, manegerialism, müşteri tatmini ve benzeri normatif olgular, kamu yönetiminde yeni bir paradigma inşa­ sım belirliyor gözükmektedir. Bununla beraber, oluşturulmaya çalışılan yeni paradig­ mamn krizle beraber ortaya çıkan paradoksları yada kara delikleri aştığı söyleneme­ mektedir. Buna ek olarak uygulama alanma egemen görünen şeffqflık, hesap verilebi­ /irlik ve kamu katılımı gihi sorunlarm da tutarlı bir organik hütünlük içinde yeni para­ digma inşasına oturtulamadığı söylenebilmektedir. Anahtar kelimeler: Paradigma bunalımı, hesap verilebilir/ik, kamusal iş idaresi, paza­ ra dost düzenleme, müşteri tatmini. GİRİş İçinde yaşanılan tarihsel dönemin en önde gelen sorunlarından biri, episte­ olarak adlandınlabi.Imektedir. Bu yada daha değişik bir ifade ile artık, ö­ zellikle toplum ve İnsan bilgisi alanında doğrunun tek temsilinin olanaksızlığı biçiminde tanımlanmaktadır. 20. yüzyılın son çeyreğinde, düşün ve kuram ala­ nına damgasını vuran postmodern yada postyapısal söylem, bilindiği gibi esas olarak modernite çağının bilgi ve kuram anlayışını radikal bir eleştiriye tabi tutmaktadır. Hiç kuşkusuz, yaşanan tarihsel çağın özellikleri yada en azından toplumu açıklamak iddiasını taşıyan kuramsal paradigmaların yetersizliğinin ortaya çıkması, bu noktaya gelinmesinde belirleyici bir roloynamıştır. Nitekim, postmodern yada postyapısal söylemde, akla ve bilime kesin güveni ifade eden epistemolojik anlayış, büyük ölçüde yaşanan somut gerçekliklere gönderme ya­ parak temellendirilmektedir. Örneğin akıl ve bilim~ insanoğlunun sorun ve sı­ kıntılarını çözecek tek anahtar olarak tanımlanınca yaşanan ye en azından yakın yada orta bir gelecekte azalması beklenmeyen sıkıntılar, gerilikler, açlık, yok­ moloji alanında ortaya çıkan derin bunalım bunalım, kısaca kurarnın yapılamazfığı • Prof Dr.. TODAiE Genel Müdür Yardımcısı. Amme idaresi Dergisi, Cilt 33 Sayı 2 Haziran 2000, s. ]·22. 2 Amme idaresi Dergisi sulluk yada savaş gibi sorunlar aklın ve bilimin sorgulanmasını haklı olarak gündeme getirmektedir. Zaten postmodern yada postyapısal söylem. haklılık yada haksızlıkları bir yana, bu sorgulamayı yapmaya sıvanmışlardır. Gerçekten de son 200 yıl içinde büyük bir gelişme gösteren sosyal bilimlerin 20. yüzyılın son çeyreğinde ciddi bir darboğaz ile karşılaştığı söylenebilmekte­ dir. Monist bilim anlayışıııın kritiği ve toplum ile ilgili açıklayıcı bilgi yada ku­ ramın ancak yorumu (hermeneutics) yansıtabi leceği. toplum bilimin önemli öL­ çüde kültürelortam ile sınırlı olduğu ve bu nedenle de evrensellik iddiasının çok söz götürür olacağı Hiründen eleştirilerin giderek yoğunlaştığı görülmekte­ dir. Şimdi bunlara ek olarak daha total ve radikal bir kritik, dil çözümlemelerine bağlı olarak doğruluğun tek temsili biçiminde kuramın yapılamayacağı görüşii büyük bir ağırlık ve etkinlik kazanmış bulunmaktadır. Hiç kuşkusuz, dilin özel­ liklerini. diloyunlarını, göz önünde bulundurmayan geleneksel biliın­ epistemoloji anlayışının ve bu anlayışa dayalı meşrulaştırmanın ciddi bir eroz­ yon yaşadığını öne süren görüş, (Lyotard, 1992: 25-39) ciddiye alınması gere­ ken bir yaklaşım örneğidir. Bunun la beraber, söz konusu kritiğiıı önem i i oldu­ ğunu ama yine de entersübjektiviteye dayalı bir dilsel anlamlandırma, yada ile­ tişim eylemi yaklaşımı içinde kuramın tekrar yapılabilirliğini (White, 1988: 26­ 27) öne sürmek de aynı şekilde tutarlı bir yaklaşım olarak değerlendirilebil­ mektedir. Burada kısaca değinilen tartışma, içinde yaşanılan dönemin entelektHel gün­ deminin hiç kuşkusuz bir numaralı sorunudul'. Bir başka deyişle bu sorunun, dü­ şün dünyasına egemen olduğu söylenebilmektediL Bununla beraber, kuramill yapılabilirliği, geleneksel epistemolojinin çöküşü vb. sorunlar bu yazının tar­ tışma odağını oluşturmamaktadır. Burada, esas olarak çok daha ufak ve sınırları belirlenmiş bir sorun, kamu yönetiminin yaşadığı paradigmatik dar boğaz ele a­ lınacaktır. Gerçekte, tıpkı kısaca değinilen büyük epistemolojik sorunlar yada sosyal bilimin krizi gibi kamu yönetimi disiplininin dar boğazı da içinde yaşa­ nılan tarihsel dönemin koşullarından yada bir başka deyişle değişim sürecinden kaynaklanmış görünmektedir. Kamu yönetimi nasıl bir disiplindir? Bu soruya çeşitli ve farklı cevaplar ve­ rilebilecektir. Bu cevaplardan biri, kamu yönetimi disiplininin yoğun bir yansı­ macı (reflexive) özellik taşıdığı biçiminde olabilecektir. Kuşkusuz, bütün bilim dalları yada disiplinler için yansımacı olmak ortak bir özellik sayılabilecektil'. Sonuç olarak insanın bilgi sahibi olması için bir güdiileme söz konıısudur ve bu güdü leme genelolarak insanoğlunun karşı karşıya kald ığı bir soruıııı çözme is­ teğinden kaynaklanmaktadır. Kamu yönetimi disiplini de belli bir alanda ortaya çıkan gereksinmelere bağlı olarak arzulanan insan ilişki ve davranış kalıplarının bilgisi olarak tanımlanabilmektediL Sözü edilen belli alan ise kurumlaşmış ikti­ dar ilişki ve süreci olarak gündeme gelmektedir. Eğer bu alanda önemli bir de­ Kamıı rönetimi Disiplininde Bunalım ve reni Açılımlar 3 ğişim yada dönüşüm süreci yaşanıyorsa, bunun kamu yönetimi disiplinini etki­ lememesi mümkün değildir. Bütün bunlar göz önüne alındığında kamu yönetim i disiplini için geçerli ol­ duğu düşünülen paradigmatik bunalım, esas olarak bir kimlik soruııu olarak ta­ nımlanabilmektedir. Bir başka deyişle, bu çalışmanın ana varsayımı, kamu yö­ netimi disiplini için bir kimlik bunalımı yada paradoksulıUIl ortaya çıkmış oldu­ ğudur. Kamu yönetimi için geçerli olduğu varsayılan kimlik paradoks yada bu­ nalımı da, yukarıdaki tartışmalara göre iki kategori gelişmedeı; kaynaklanmış görünmektedir. Birinci olarak. genel bir epistemol~ii bunalımından söz edile­ bilmektedir ve buna göre kamu yönetimi disiplininin bir ara kesit olduğu siyasal kuram, örgüt kuramı ve toplum/kuramı ciddi kritiklerle, darboğazlarla karşı kar­ şıya kalmış bulunmaktadır. Buna göre, siyaset. örgüt ve toplum kuramlarının a­ ra kesitinde bulunan kamu yönetiminin söz koııusu etki ve kritiklerden bağışık olması düşünülemez. İkinci olarak, 20. yüzyılın son çeyreğinin olağanüstü ve kapsamlı değişim yada dönüşümlere sahne olduğu söylenebilmektedir. Buııu, kısaca kapitalizmin 1970'li yıllarda ortaya çıkan, kapsamlı ve evrensel krizi ile bu krize karşı ortaya çıkan yeniden yapılanma süreci olarak taııımlamak müm­ kün gözükmektedir (Şaylan, 1995). Yeniden yapılanma, ekonomik. pol itik ve kültürel kurumların köklü değişimi yanında bu alanlar için geçerli olduğu var­ sayılan düşünce biçimleri yada paradigmaların da dönüşümü anlamıııa gelmek­ tedir. Bu durumda, yerleşik ekonomik, politik ve kültürel etkileşim-kurumlaşma içinde ortaya çıkan yaıısımacı kamlı yönetimi disiplininin en azilldan ciddi bir anlam bunalımı ile karşı karşıya kalması kaçınılmazdır. Kamu' yönetimi disiplininin önemli ve kapsamlı bir kimlik bunalımı yada pa­ radoksu ile karşı karşıya olup olmadığıııı tartışmaya yine somut bir noktadan başlamak doğru olacaktır. Kamu yönetiminin yansımacı özel i iği göz önüne a­ lındığında, uygulamada ortaya çıkan tepki ve değerlendirmelerin bu noktada i­ şık tutucu olduğu söylenebilmektedir. Örneğin Türkiye'nin Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planının (2001-2005) temel amaçları ve strat~jisi içinde, kamu yöne­ timinin sorunlarının tanımlanması en azından tartışmalara başlamak için ilginç bir zemin oluşturabilecektir. Planın, Yüksek Planlama Kurulu tarafından belir­ lenen ve Bakan lar Kurulu kararı ile resnı iyet kazanan stratej i belgesinde kamu yönetimi şu şekilde değerlendirilmekteelir: ' yapılandırılmasında; kamu hizmetlerinin yeniden görev ve teşkilat arasında dengenin sağlanması. hizmet etkinliği­ nin artırılması, kamu hizmetlerinde vatandaşın taleplerini esas alan kaliteli mal ve hizmet sunuınu. gerekli sayı ve nitelikte personelin istihdamı. kat~llıncıllk ve halka dönük bir yönetim anlayışının yerleştirilmesi esas olacaktır. "76. Kamu yönetiminin yeniden değerlendirilmesi. i Resmi Gazete. i Ilaziran 2000. Mükerrer sayı. s, 1-20 4 Amme idaresi Dergisi Kamu yönetiminin performansının artırılması, yetki, işbölümU ve sorumlulukların a­ bir şekilde tanımlanması, yetki devri ve esneklikle birlikte hesap verme sorum­ luluğunun ve yönetsel saydamlığın güçlendirilmesi, kamu yönetici ve çalışanlarının niteliklerinin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sununıunda bilgi ve iletişim tek­ nolojilerinden yaygın bir şekilde yararlanılması sağlanacaktır." çık Strateji belgesinde bu temel belirlemenin dışında kariyer ve liyakat ilkeleri­ çizilmekte, yerel yönetimlerin yetkilerinin artırılacağı, yargı ve güvenlik hizmetlerinin düzeyinin yükseltileceği ifade edilmektedir. Stratejinin kamlı yö­ netimi ile ilgili bölümü izleyen ve "Ekonomide Etkinliğin Artırılması" başlığı altında toplanan bölümünde ise iki nokta öne çıkmaktadır: Devletin yolsıızluk­ larta etkin bir biçimde mücadele etmesi ve özellikle ekonomik alanda düzenle­ yici rolünün "özelleştirme", "rekabeti sağlama" gibi amaçlar üzerine oturtulma­ nİn altı sıdır. Acaba genelolarak Sekizinci Beş Yıııık Kalkınma Plan Stratejisi Ana Bel­ gesi kamu yönetimi ile ilgilİ hangi sorunların altını çizmektedir? Kısaca ifade etmek gerekirse söz konusu belgenin dört sorun alanını öne çıkardığı söylene­ bilmektedir. Bunlar kamlı yönetiminin şeffaflaşması, katılım ve özellikle sivil toplumun kamu alanının içerıgını belirlemesi, topluma hesap verme (accountability) ve kamu yönetiminin ekonomik alanla yada pazar ile ilgili dü­ zenleyici işlevleri. Bir başka deyişle şeflaflık, sivi i topluııı katılım ı, hesap ver­ meve düzenleme bugünün kamu yönetimi söyleminin kategoriksel sorun alan­ ları olarak tanımlanabilmektedir. Buna karşılık. kolaylıkla gösterilebileceği üze­ re bu sorun alanları, yerleşik kamu yönetimi paradigmaları içinde yer alma­ maktadır. Örneğin şeffalllk, bir sorun alanı olarak yolsuzluk tutum ve davra­ nışlarınİn evrensel düzeyde, olağanüstü artmasından yada yoğunlaşmasından kaynaklanmış bulunmaktadır. Buna karşılık geleneksel kamu yönetimi para­ digması içinde yolsuzluk olarak tanımlanan tutum ve davranışların esas olarak hukukun, hatta ceza hukukunun i19i alanı içinde kaldığı varsayıımıştı r. Aynı çerçevede, hesap verme ise yönetsel mekanizma içinde, örneğin ünlü POSDCORB çerçevesinde ele alınmış~ topluma hesap verme ise siyaset kura­ mının ilgi alanı içinde kalmıştır. Sivil toplumun kamlı alanına katılımı ise gele­ neksel öğreti yada paradigma içinde bir halkla ilişkiler sorunu olarak yorum­ lanmıştır. Bugün için ön plana çıkan düzenleme işlevi ise, yine yerleşik para­ digmalar içinde ele alınıştan farklı bir çerçevede, pazar ussalığına bağlılık ola­ rak tanımlanmaktadır. Kısaca ifade etmek gerekirse, burada tanımlanan dört kategori sorun alanı, kamu yönetiminin yerleşik paradigmaları tarafından ya hiç ele alınmamış yada farklı bir semantik içinde yan (residua)) sorun alanı olarak düşünülmüştür. Ger­ çekten de burada değinilen kategotik sorun alanlarının esas olarak siyaset ve toplum kuramları içinde ele alındığı söylenebilmektedir. Aşağıda daha ayrıntılı bir çerçeve içinde tartışılmaya çalışılacağı üzere. kamu yönetimi disiplini siya­ Kamu Yönetimi Disiplininde set, toplum ve örgüt kuramlarınm ara kesiti üzerinde Bunalım ve Yeni Açılımlar 5 oluşturulmuş 'bulunmakta­ dır ve bu, daha başlangıçtan itibaren kamu yönetimi paradigması içinde potan­ siyel bir gerilime yol açmıştır. Böyle bir gerilimin ortaya çıkmasını doğal say­ mak gerekmektedir. Çünkü, bekleneceği üzere siyaset kuramının öncülleri İle büyük ölçüde iş dünyasının ve pazar mekanizmasının işlerliği ile ilgili kaygılar­ dan kaynaklanan örgüt kuramını uyumlu bir çerçevede bütünleştirmek kolay bir iş değildir. Kamu yönetimi disiplini içinde başlangıçtan beri var olan ve ileride daha ayrıntılı olarak tartışılacak olan bu gerilim potansiyeli burada değinilmeye çalışılan paradigmatik bunahıni etkilemektedir. Ancak bunalım bütiinU ile bu gerilime bakarak açıklanamamaktadır. Sorunu daha tutarlı bir temel üzerinde tartışmak için belki yapılması gereken ilk işlerden biri kamu yönetimi anlayış ve kuramı ile buna yol açan toplam ta­ rihsel koşulları bir arada ele almak~ karşılıklı etkileşimleri tartışmak olmalIdır. Böylece hem kamu yönetimi kuramının gelişim çizgisini ve buna ek olarak bu­ günün gündemini oluşturduğu varsayılan paradigmatik bunalrmı ortaya koymak mümkün olacaktır. DisfpLİNiN KURAMSAL GELişME çiZGiSi Kamu yönetimi disiplininin nesnesi kısaca devlet yönetimi olarak tanımla­ nabilir. Devlet kavramı, bir siyasi oluşumu, kurumlaşmış ve toplumca meşru sayılan iktidar ilişkilerini ifade etmektedir. Devlet kavramının anlamı içinde toplumun, yönetenler ve yönetilenler biçiminde kategorize edilmesi de bulun­ maktadır. İşte bir disiplin olarak kamu yönetimi de değinilen yönetim olgusu ile ilgili bilgi ve becerileri inceleyen düşünsel süreç olarak tanımlanabilmektedir. Bu tanımlama içinde kamu yönetiminin tarihini çok eskilere götürmek müm­ kündür ve bu yalnış olmayacaktır. Gerçekten de binlerce yıldır bir takım akıllı insanlar, devlet yöneticilerinin nasıl davranması, ne tür bilgi ve becerilere sahip olması gerektiği konusunda bir şeyler söylemişler, kitaplar yazmışlardıf. Ger­ çekten de insanların yada toplumun esenliği ve mutluluğu ile iktidar odaklı yö­ neten-yönetilen ilişkileri arasında sıkı bir bağıntı vardır. Bu nedenle topluJllun nasıl yönetilmesi gerektiği, belki iktidar i lişkilerinil1 kurumlaşması yan i devletin ortaya çıkması ile aynı dönemden beri taı1ışılmaya başlanmıştır. Siyasal süreç tarafından belirlenen amaçlar yada bir başka deyişle sistemin yeniden üretilme gereksinmesi devlet yönetimi için gerekli özellikleri, hangi tür bilgi, beceri ve ustalıkları kapsayacağını belirlemektedir. Kısaca "'iyi yönetim" yada "adil yönetim" yada "güçlli yönetim" gibi kavramların anlamlandırılması­ nın tarihi çok eskilere uzanabilmektedir. Bu kavramlara göre yönetici yetiştiril­ mesi ve bunun kurumlaşmasının tarihi de çok eski/ere uzanmaktadır. Örneğin hemen hemen bütün imparatorluklarda, istenen bilgi, beceri ve ustalığa sahip yöneticileri yetiştirmek üzere kurumlaşmış bir eğitim sürecinin ortaya çıktığı söylenebilmektedir. Osmanlı İmparatorluğu'nun "Enderuıı" okulu. sözü edilen 6 Anıme Idaresi Dergisi kurumlaşmanın en iyi örneklerinden biri sayılabilir. Buııunla beraber, devlet yönetim bilgisinin yada bir başka deyişle kamu yönetimi disiplininin bağımsız ve özgün bir öğreti haline gelişinin ilk örnekler.inden birini kameralizm olarak betimlemek mümkün gözükmektedir. ı< ameralizm, yönetim ile ilgili bir akademik kürsü olarak 18. yüzyılda Pnıs­ ya üniversitelerinde kuruldu: Bu kürsüler "Oeconomia" ve "Politika Sorunları" ad ları nı taşıyoriardı (Rutgers, 1998: 554). Bu kUrsU lerde, toplumun refahıııı gerçekleştirecek bir yönetim için gerekli olduğu varsayılan bilgi veriliyor. bece­ ri kazandırı lıyordu. Yaklaşık yarım yüz yıl iç inde bUHin AIman ün iversitelerin­ de kameral ist kürsülerin oluştuğu, hatta bu konuda eğitim veren bir yüksek o­ kulun kurulduğu bilinmektedir. Kameralist kürsüler tarafından ylirütiilen öğre­ timin kapsam ve içeriği liııiversitedeıı üniversiteye 'farklılık göstermiştir. Bu­ nunla beraber kameralist kürsülerdeki öğretim, hukuk. yönetim tekniği ve siya­ set boyutlarının biraraya getirilmesi i le yiirütülmüş. hangi boyuta daha fazla a­ ğırlıkverileceği üniversiteden üniversiteye değişmiştir. Bilindiği gibi 18. ve 19. yüzyıllar Avrupa' nın modernite tarihinde. çok kapsam Iı bir dönüşüme sahne ol­ duğundan önemli bir dönem olarak nitelenll1ektedir. Bu dönemi devrimler çağı olarak tanımlamak mümkiindür~ bir başka deyişle mutlakiyetçi siyasi rejimler yıkılıp dönüşürken, 11lIkuk devleti yada hukuka bağlı yönetim soruıııı önplana çıkmıştır. Bu durum, sadece kameralist geleneğin ortaya çıktığı Almanya için değil, bütün kıta Avrupası için geçerlidir ve devlet yönetiminin hukuksal boyu­ tu, yönetim öğretisine ağırlıklı bir biçimde damgasını vurmuştur. Kameralist öğretinin Alman devletleri ve toplumlarında 0ı1aya çıkışı, bir ba­ kıma raslantısal bir gelişme olarak değerlendirilemez. Bilindiği gibi başta Prus­ ya olmak üzere Alman devlet yada topluluklarının kapitalist dönüşümü. Fransa ve özellikle ingiltere'den önemli ölçüde farklılık göstermektedir. Almanların döıüişümü, Fransa ve İngiltere ile karşılaştırıldığında tarihselolarak daha geç bir dönemden söz edilebilmektedir. En belirgin farklılık, dönüşüm için devletin yerine getirmek zorunda kaldığı kapsam Iı işlevd ir ve bu oluşum, kuramsal ola­ rak klasik Alman iktisatçısı Lisfin katkıları ile temellendirilmiştir. List'e göre uluslararasında ortaya çıkan ekonomik ve ticari il işki lerin özgür pazar anlayışı­ na göre biçimlenmesi için, ilişkiye giren tarafların ekonomik olanak ve özellikle teknolojik alanda göreli bir eşitlik içinde olmaları gerekmektedir. Aksi takdirde özgür pazar mekanizmasından beklenen kaynakların optimal kullanımı yada rasyonalleşme gerçekleşmeyecek: teknoloj ik olai-ak daha i leri toplum daha geri topluma göre yadsınması mümkün olmayan bir avantaj la yarışmaya girecek ve SOI1lIÇ olarak geri toplumdan daha ileri topluma sürekli kaynak aktarılacaktır. List. Alman toplulukları için İngiltere ve Fransa ile serbest ticaret ilişkileri kur­ madan önce. teknolojik kapasite olarak yarışabilir konuma ~elmeleri gerektiği­ nin altını çizmektedir. Yani Listçi reçeteye göre Alman devletleri bir taraftan korumacılık yapacak, d iğer taraftan bi i iııçl i pol itika larla Alman toplumlarıııı Kamu Yönetimi Disiplininde Buna/ım ve Feni Açdım/ar 7 teknolojik kapasite olarak İngiltere ve fransa'nın düzeyine getirecektir Bu dü­ zeye eriştikten sonra uluslararası ticaret yada ekonomik ilişkiler, özgür pazar anlayışına göre düzenlenebilecektir. Görüldüğü gibi Listçi yaklaşım içinde devlet sermaye birikimi ve kapitalist dönüşüm için belirgin ve ağırlıklı bir işlev yüklenmek zorundadır. Bu zorunluluk, aynı zamanda kapsamll,'liyakat ilkesine dayalı, rasyonel bir devlet yönetimi gereksinmesi anlamına gelmektedir. Bilindiği gibi Almanya'nın kapitalist dönüşümü Listçi bir çizgi izlemiş ve devlet bu modelde, sermaye birikimi için çok yönlü, kapsamlı bir işlevağı yüklenmiştir. Kuşkusuz kameralizmin ortaya çıkışı ile List'in öğretisi arasında yaklaşık yüzyıııık bir fark vardır: Ama kameralist gelenek ve birikim daha sonra Listçi kuramsal çözümleme ve uygulamalar için son derece uygun bir ortam ya­ da birikim sağlamıştır. Böylece kam' yönetimi disiplini kıta Avrupa'sında esas olarak iki doğrultu üzerinde gelişmiştir. Bunlardan biri hukuka, devlet yöneti­ minin hukuka bağlı bir çerçevede yürümesine öncelik veren yaklaşımdır ve bu­ rada yonetim bilgisi büyük ölçüde idare hukuku ii~erine oturma eğilimi göster­ miştir. Kameralist gelenekten kaynaklanan ikinci yaklaşımda ise kamu yöneti­ cilerinin dönüşüm yada sermaye birikimi sürecinde yönlendirici ve öncü rolü üstlenmeleri söz konusu olmaktadır. Kıta Avrupa'sında bunlar olurken Atlantiğin öteki yakasında, ABD'de kamu yönetimi disiplininin modern para­ digması oluşmaya başlamıştır. Woodrow Wilson 'un ı 887 yılında yayınladığı. hacim olarak küçUk, "The Study of Public Administration'~ adlı makalesi kamlı YÖiıetiminin bağımsız bir disiplin olarak ortaya çıkışında gerçek bir dönüm noktası sayılabilir (Wilson, 1955). Bu ünlii yapıtında Wilson, kamu yönetimini devletin teknik bir aygıtı (apparatus) olarak ele almakla beraber politik süreç ile de ilişkilendirmiştir. Kamu yönetimi, ona göre seçilmiş siyasetçilerin emri altında, onların yönlen­ dirmesi ile yürüyen bir teknik devlet işlevidir. Bir başka deyişle, kamu yönetimi liyakat ilkesine göre görev yapan, tarafsız uzmanlardan oluşan bir yönetim ay­ gıtıdır. Böylece Wilson ile beraber geleneksel kamu yönetimi paradigmasının bir ayağı ile siyaset, diğer ayağı ile örgüt kuramı üzerine otuı1uldlığtı söylene­ bilmektedir. Bu iki ayağı kamu yönetimi paradigmasıııın ana boyutları olarak düşiinmek ve bu boyutlar iizerinden kanıu yönetimini psikoloji ve sosyoloji ku­ ramları ile ilişkilendirmek miimkün görünmektedir. Kamu yönetiminin g~leneksel paradigması içinde siyaset kuramı gerçekten belirleyici bir konuma sahip göziikmektedir~ hatta bazı liniii kamlı yönetimeiler, bu disiplini siyaset bilimi ile özdeş yada içiçe geçmiş olarak yorıımlamaktadır­ lar (Waldo. 1990: 73-83). Kamu yönetimi tamlaması içindeki yönetim sözcüğü­ nün (administration) anlamı içinde ~iyasal erke dolaylı yada dolaysız bir gön­ derme var sayılabilir. Kamu yönetimi. devlet örgütlenmesi içinde 0I1aya çıkan yönetim sürecini tanımladığı için siyasal gDç yada erk kaçınılmaz olarak işin i­ çine girmektedir. Örneğin devlet kurum yada örgütleri herhangi bir konuda ge­ 8 Amme İdaresi Dergisi rek karar verir iken gerek bu kararı uygularken şu yada bu ölçüde siyasal güç yada erki kullanmaktadır. Çünkü söz konusu kararların meşru iyeti, onların siya­ sİ kadrolar tarafından onaylanmasına bağlıdır. Örneğin özel hukuk hükümlerine göre kurulan, pazar mekanizmaları içinde işleyen bir iktisadi kamu kuruluşunda, verilen kararların geçerliği ve hatta meşruiyeti siyasetçi lerin doğrudan yada do­ laylı onay koşuluna bağlanmış bulunmaktadır. Bu nokta, kamu yönetiminin ge­ leneksel paradigmasını kuran kuramcılar tarafından açık bir biçimde ortaya konmaktadır. Siyasal sistem yada rejimin koşulları içinde devlet gücünü yada bir başka deyişle erkini kullanan siyasetçiler neyin, ne zaman ve nasıl yapılaca­ ğını -belirleyeceklerdir. Liyakat ilkesi içinde görev yapan, tarafsız ve uzman ka:.. mu yöneticileri de sözü edilen belirlemenin teknik gereklerini yerine getirecek­ lerdir. Kamu yönetimi disiplininin konusu yada bir başka deyişle esas objesi nedir? Bu soruya en kısa ve basit olarak kamu hizmetleri biçiminde cevap vermek ola­ naklıdır. Devletin her Hiriii işlevini giderek bir kamu hizmeti olarak değerlendi­ rilebilecektir. Kamu hizmetleri ise kapsam ve içerik olarak siyasal erk tarafın­ dan belirl~nmektedir. Yani herhangi bir kamu hizmeti. kapsam, içerik ve bunun için ayrılan kaynaklar açısından bir siyasi kararı yada terdh i yansıt'maktad ır. Herhangi bir hizmet, örneğin sağlık yada eğitim, sivil toplum içinde pazar ko­ şullarında üretilebilir. Burada, diğer mal yada hizmet üretiminde belirleyici iş­ levi olan kar maksimizasyonu, kısa yada orta vadede pazar büyüklüğü, özel mülkiyet gibi kurum yada mekanizmalardan söz edilebilir. Ancak eğitim yada sağlık hizmetleri bir kamu hizmeti olarak üretilmeye başlayınca durum farklı­ laşmaktadır. Çünkü artık bu hizmet pazar koşullarında üretilip, satılmamakta~ hizmetin kapsamı, içeriği ve kalitesi Him topluma yönelik olarak siyasal erk ta­ rafından belirlenmektedir. Kamu bürokrasisi de, liyakata dayalı bir uzman ku­ rum olarak söz konusu kamu hizmetinin üretilip topluma verilmesini yönet­ mektedir. Kısaca altını çizmek gerekirse, kamu yönetimi disiplini içinde siyaset kuramının ağırlıklı bir konuma sahip olduğu ve bu disiplinin ana objesinin ka­ mu hizmeti olduğu söylenebiImektedir. Kamu yönetimi disiplininin siyaset kuramı ile ilintili ana kavramlarından biri kamu hizmeti, diğeri ise "siyasal hesap verme" (accountability) olarak tanımla­ nabilmektedir. Kamu yönetimi -disiplininin ana objesi sayılan kamu hizmetleri­ nin kapsamı, içeriği ve kalitesi siyasal erki elinde tutan siyasal kadrolarca be­ I.tdenecektir. Siyasal kadrolar ise topluma yada daha somut bir deyişle seçmene karşı sorumludurlar. Toplum, özellikle yarışmacı ve çoğulcu siyasal sistemde, yarışan siyasal kadroların hangisinin erk i kullanacağına karar vermekte ve gere­ kirse aynı siyasetçileri bu gücü kullanmaktan azledebilmektedirler. Bilindiği gi­ bi, çağdaş ve çoğulcu demokrasinin tanımı da bu nokta üzerİne oturmaktadır. Siyasal örgütler, kamu hizmetleriniıi kapsam ve içeriği ile ilgili programlar ile toplumun karşısına çıkmaktadırlar~ bu programlar, aynı zamanda o siyasi ör­ Kamlı Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar 9 gütlerin toplumun hangi kesimlerinin çıkarlarıili diğerlerine göre daha üstün saydıklarını yansıtmaktadırlar. Toplumun desteğini alan programlar uygulan­ makta- ve yine toplumun desteğine bağlı olarak uygulama sürmekte yada yerini başka bir uyguhimaya. bırakmaktadır. Yani çoğulcu demokrasi, toplumdaki farklı gurup yada kollektiviteler arasında bir çıkar maksimizasyonu sağlama bi­ çiminde yaşamda yansımasını bulmaktadır. Kamu yön,etimi disiplininin bu siyasal boyutu, alt disiplinler, örneğin kamu personel yönetimi için de geçerlidir. Kamu çalışanlarını, diğer çalışanlar katego­ rilerinden ayıran temel özellik erk kullanımına katılımdır. Siyasal erk yada e­ gemenlik topluma aittir ama toplumun seçtiği politik kadrolar erki kullanmakta yada nasıl kullanılacağını belirlemektedirler~ devlet görevlileri yada bir başka deyişle kamu bürokrasisi fiili olarak erki yansıtan uygulamayı gerçekleştirmek­ tedirler. Bu nedenle onların konumları, toplumdaki diğer çalışan kategorilerin­ den farklıdır. Örneğin çoğu yerde devlet çalışanlarının sendikal hak ve özgür­ lükleri, diğer çalışan kategorilerinin hak ve özgürlüklerinden farklıdır. Kamu çalışanlarının işe alınma, yükselme, maaş ve ödül statiileri, herhangi bir kapita­ list işletmede çalışanlardan farklıdır. Kamu çalışanları ile ilgili sistem, kariyer, liyakat, tarafsızlık ve siyasal kadrolara karşı güvence gibi ilkelere dayalı olarak inşa edilmiştir~ ve bekJeneceği üzere çalışan ile ilgili başarı ölçütleri de farklı­ dır. Örneğin bir kapitalist işletmede çalışan yönetici için başarı ölçütü genellik­ le, somut ve niceJ özellikler taşımaktadır-kar maksimizasyonu, pazarın büyüme­ si vb. gibi. Buna karşılık kamu yöneticileri için geçerli başarı ölçütü çok daha farklı olacaktır. Bu nedenle kamu personel yönetimi, kamu yönetiminin önemli bir alt disiplini olarak değerJendirilebilmiştir. Nitekim bazı ABD üniversiteleri münhasıran bu alanda lisansLİstü programlar düzenlemiş, diplomalar vermiştir. Wilsoncu paradigmanın ikinci ayağı, örgüt kuramı olmuştur. Kamu yönetimi kaynak kullanmaktadır ve kapitalist bir toplumda bu kaynağın tanımlanan öl­ çütler içinde en rasyonel biçimde kullanılması gerekmektedir. Bir başka deyişle kamu yönetimi içinde mutlak olarak iş (business) yada işletme mantığına yer vardır. İşte bu noktada kamu yönetimi disiplini için potansiyel bir iç gerilimden söz edilebilmektedir. Bu, siyaset ve örgüt kuramının öııcülleri arasındaki geri­ limin yansıması olarak düşünülınelidir. Wilsoncu paradigma içinde bu gerilim bir kavram çifti ile aşılmaya çalışılmıştır: Etkinlik ve verimlilik. Etkinlik, kamlı yönetimi içintemel performans öncüllerinden biri olarak düşünülmektedir~ ka­ mlı yönetimi kendinden beklenen işlevi belli bir etkinlik içinde gerçekleştire­ cektir. Peki etkinliğin ölçüsü acaba nerede ve nasıl kurulabilecektir? Bu sorııının cevabı açıktır~ etkinlik ölçütü siyasal tercihi yansıtacaktıf. Ancak etkinliğin ya­ nında, onu tamamlayan bir öncül olarak ve~iınlilik kaynak kullanım rasyonelli­ ğini yansıtacaktır. Verimlilik ölçütünli, işletme yönelimli örgüt kuramının "mi­ nimum maliyet ile maksimum çıktı" ilkesi çerçevesinde yorumlamak m!.imklin­ dür. i O Amml! Idaresi IJergisi Görü Idüğü gibi. 20. yüzyı la girerken kamlı yönetim i d isipl ininin geleneksel ortaya çıkmıştır. Kamu yönetimi öğretisi. esas olarak siyaset kura­ mı ile kapitalist işletme olgusuna yönelik örgüt kuramı bulguları üzerinde inşa edilmeye başlamıştır. Kamlı yönetiminin somut performans denetimi yada de­ ğerlendirilmesi ise değinilen kavram çifti. etkinlik ve verimlilik. üzerinde ger­ çekleştirilmektedir. 20. yüzyıl içinde kapitalizmin evrensel dönüşiimiinün ana ü­ rünlerinden biri, yeni Wl' devlet örgütlenmesi ve yeni devlet işlevleri ile 011aya çıkan "'refah devleti" olmuştur. Refah devleti kuram ve uygulaması. kamu yö­ netiminin değinilen geleneksel paradigması ile uyumlu bir karşılıklı etkileşime yol açmıştır. Refah devletinin kuram ve uygulaımı alanında evrensel bir geçerlik kazan­ ması, kapitalizmin ı 920'li yıllarda ortaya çıkan evrensel bunalımı ve bu buna­ Ilmdan çıkış için söz konusu olan yeıliden yapllal~lla süreci içinde olmuştur. Bilindiği '''ibi, refah devleti yeniden yapılanmanııı aııa öğelerinden biridir. Ka­ pitalizmin. 1929 yılında tepe noktasına ulaşan bunalımının nasıl aşılacağı. ku­ ramsal çerçeve içinde Keynesçi paraeligmaııııı geçerlik kazanması ile mümkün olmuştur. Keynesçi çözümleme, bunalımdan kaçııımak için devlet eli ile "top­ lam talep yönetiminin" gerçekleştirilmesi gereğine dayanmaktadır. Ru. aynı zamanda devletin gerek düzenleyici olarak gerek üretici yada harcamacı olarak ekonomiye kapsamlı müdahalesi anlamıııa gelmektedir. Devlet, bunalımdan ka­ çınmak için faizleri, kredileri, para arzını dcnetleyeçek. toplam talebin düşme­ mesi için harcamalar yapacak ve gerekirse bizzat üretim alanına girecektir. Keynesçi çözümleme içinde refah devleti lIygLllaına~l. doğalolarak salt teknik bir düzenleme olarak kalmamakta. bunun yanında politik alanda toplumuıı te­ mel gurup yada sınıfhırı arasında bir politik uzlaşmayı da zorunlu kılmaktadır. Refah devletinin yeniden yapılanmanın ana öğelerinden biri olarak ortaya çıktığı tarihsel dönemde kapitalizm, kendisine alternatif olma iddiasında bulu­ nan sosyalizm ile yarışmak durumundadır. Kısaca ifade etmek gerekirse. retah devleti uygulaması bu tarihsel koşullar altında devletin "daha adil ve daha eşit­ likçi bir toplum düzeni" amacı ile ekonomiye müdahalesi biçiminde yürlimiiş­ tür. Yanİ Keynesçi paraeligma içinde devlet kapsamlı bir yeniden bölUşüıne yö­ nelik bir biçimde ekonomiye müdahale etmİştir. Politik uzlaşma bu olgu üzerin­ de gerçekleştirilmiştir. Örneğin Churchill ve Muhafazakar Parti 1952 yılıııda yeniden iktidar olduğunda bir taraftan millileştirilen demir-çelik sektörünO ö­ zelleştirmiş ama aynı zamanda toplumun dar gelirlileri için 375.000 adet koııııt yapmakla övünmüştür (Dunshire. ı 999: 3(1). Refah devleti kuram ve uygula­ masının en önemli ideolojik yansımalarından biri "'ikinci kuşak hak ve özgür­ lüklerin" tormülasyonuduL ikinci kuşak hak ve özgürlükler yada bir başka de­ yişle ekonomik ve toplumsal haklar. daha adil ve eşitlikçi bİr toplum dUzeni için devletin aktif bir rol benimseyerek kapsamlı kamu hizmetlerini gerçekleştirıııe­ sidir. Bu yaklaşımın temel önciilli, topluma yönelik bir hizmetin (sağlık. eğitim, paradigması Kamu. Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açdimlar iı toplumsal güve~ıcelerve sigortalar, konutvb. gibi) devlet eliyle üretilip dağıtıl­ ması, toplumsal eşitliğe yönelik olduğu gibi daha güvenilir ve demokratik olma özelliklerini taşıyacak olmasıdır. Böylece, refah devleti uygulaması içinde ka­ pitalist toplumsal düzenlemede pazar ekonorriisi alanı yanında birde komuta e­ konomisi alanı ortaya çıkmıştır. Devlet kurumları, daha adil bir toplum için tüm topluma yönelik hizmetleri üretip dağıtmaya başlamışlardır. Bu süreci pazar mekanizması değiL. siyasal tercihlere dayalı yönlendirıııeler belirlemiştir ve bu nedenle oıtaya bir komuta 'ekonomisi alanı çıkmıştır. Burada ortaya çıkan bir genel eğitimden de söz etmek anlamlı olacaktır. Ye­ niden yapılanmanın ikinci belirgin öğesi demokratikleşmektir. Siyasal yaşamın giderek demokratikleşmesi, toplumun hemen hemen her kesiminin devletten gi­ derek daha fazla destek ve kendi lerine yöneli k yeniden bölUşümcü politikalar talep etmesine yol açmıştır. Bunun sonucu olarak sözü edilen komuta ekonomisi alanı, pazar ekonomisi alanı aleyhine oransal bir büyüme eğilimi ortaya koy­ muştur. Bilindiği gibi, bu eğilim, yani kon1llta ekonomisi alanının oransalolarak giderek büyümefii genel kar hadlerinde kararlı bir düşmeye ve bu da doğal ola­ rak yeni bir bunalıma yol açmıştır. ı 970'li yıllarda iyice belirgin hale gelen bu­ nalım, bu çerçeve içinde açıklaııabilmektedir. Refah devleti uygulaması, hiç kuşkusuz kamu yönetimi açısmdan önemli so­ nuçlara yol açmıştır. Bunların başında, kamu yönetiminin giderek büyümesi, çeşitli hizmetler üreten ve dağıtan büyük örgütlenmelerin ortaya ç,kması ve kamu yönetiminin giderek daha büyük kaynakları kullanmasıdır. An~ak bu ge­ lişmenin kamlı yönetimi disiplininin yerleşik paradigması ile uyumlu olduğu söylenebilmektedir. Kamu hizmetlerinin kapsam ve içeriği yine siyasal süreç ta­ rafıııdan belirlenmekte, siyasetçiler topluma hesap vermekte: liyakat ve uzman­ lık ilkeleri üzerine oturması gereken kamu örgütleri yada kamu bürokrasisi ve­ rimlilik ve etkinlik ölçütleri içinde kamu hizmetlerini üretip toplum içinde da­ ğıtmakthdır. Refah devleti uygulaması, kamu hizmetlerinin kapsam ve çeşitliliğini hızla artinrken ve giderek daha büyük oranda kaynak kamlı bürokrasisi el i i le kulla­ nılırken örgüt kuramı ve işletmeye yönelik (business) yaklaşımlar, kamlı yöııc.~­ timi disiplini içinde ağırlığını artırmaya paşlamıştır. Bir başka deyişle, daha 19S0'li yıllarda öğreti içinde ağırlıklı bir yer tutmaya başlayan örgüt kuramı ÇC)­ zliınlemeleri (örneğin H. Simon. D. W. Smithburg. V. A. Tlıomps01l tarafından ı 950 yılında yayınlanan Public Administration adlı Linlü çalışma) özellikle iş yönetimi alanında uygulanan tekniklerin kamlı yönetimi öğretisi içine girmeye başlaması ile önplana çıkmaya başlamıştır. Artık k€ll1ıu bürokrasisi büyük kay­ naklara el koyup kullanmaktadır ve bunların kapitalizme özgü bir rasyonellik i­ çinde kullanılması gerekmektedir. Sonuç olarak, ı 960' Iı yıllardan itibaren, nlS­ yone! karar verme teknikleri, yön eylem, kritik yol analizi, program bütçe, ma­ liyet-kar çözümlemeleri kamu yönetimi öğretisi içinde giderek ağırlıklı hale 12 Amme idaresi Dergisi gelmeye başlamıştır. Artık kamu yöneticileri için bu tekniklerin bilinmesi ve söz konusudur~ bunun sonucu olarak da örgüt kuramı ve iş yöneti­ ciliği anlayışı (manegerialism) kamu yönetimi öğretim müfredatında ağırlıklı bir konuma gelmektedir. Yukarıda da değinildiği gibi 1970'li yıllar kapitalizmin yeni bir evrensel kri­ zinin açık bir biçimde ortaya çıktığı dönem olarak nitelenebilmektedir. Bu bu­ nalım, kısaca, kar hadlerindeki sürekli ve genel bir düşüşe bağlı olarak birikim sürecinin sıkıntıya uğraması olarak nitelenebilmektedir. Refah devleti uygula­ ması, çoğulcu demokrasinin işlemesi ile komuta ekonomisi alanının pazar eko­ nomisİ alanı aleyhine giderek büyümesine yol açmıştır. Bu da doğalolarak kar hadlerinin düşmesi ve birikimin sıkıntıya girmesi demektir. Kapitalizmin evren­ sel krizleri, krize yol açan gelişmeleri tasfiye eden kapsamlı yeniden yapılanma ile aşılabilmektedir. Eğer, bu saptama doğru ise yeniden yapılanma, refah dev­ leti uygulamasının geriıetilmesini~ pazar ekonomisi alanının komuta ekonomisi alanı aleyhinde tekrar büyütülmesine yol açmalıdır. Böylece kar hadlerinin yük­ selmesi ve birikim sürecinin kesintisiz bir biçimde kendini yeniden üretebilmesi sağlanabilecektir. 1980'li ve 1990'1ı yıllarda dünya ölçeğinde yaşanan büyük ve kapsamlı değişimleri, sözü edilen bunalıma karşı bir yeniden yapılanma süreci olarak tanımlamak mümkün görünmektedir. Acaba yeniden yapılanma devlet kurum ve işlevlerini nasıl etkilemiştir? Bu sorunun cevabı, kamu yönetimi di­ siplini içinde ortaya çıkan paradigma krizini de en azından bir ölçüde açıklaya.; bilecektir. kullanılması LİBERAL DEVLET VE KAMU YÖNETİMİ ÖGRETİSİ 1980'li ve 90'1ı yıllara egemen gözüken yeniden yapılanma sürecinin en be­ lirgin öğeleri arasında özelleştirme, deregülasyon politikaları ile küreseııeşme olarak tanımlanan olgu sayılabilir. Böylece refah devleti uygulaması içinde or­ taya çıkan komuta ekonomisi alanının daraltılması, pazar alanının genişletilmesi sağlanmıştır. Pazar mekanizmasının tekrar öncelik kazanması, devletin ekono­ miye müdahale ederek düzenlemesi ve yeniden bölüşümcü politikalardan vaz­ geçmesi vb. değişimler, hiç kuşkusuz siyasal bir yenileşme yada dönüşümü yansıtmaktadır. Yeniden yapılanma, toplumun ana gurup yada sınıfları arasın­ daki uzlaşmanın çözülmesi anlamına gelmektedir. Nitekim 1980' li yıllarda. başta gelişmiş kapitalist ülkeler olmak üzere dünya ölçeğinde siyasal denge ya­ da tercihlerin değiştiği söylenebilmektedir. Başkan Reagan ve Başbakan Thatcher, yeniden yapılanma çağının hakim siyasi eğiliminin en iyi bilinen ör­ nekleri arasında sayilabilmektedir. Bu nedenle de "Reaganizm-Thatcherizm", dönemin egemen siyasetini semboııeştiren bir kavram olarak geniş bir uygula­ ma alanı bulmuştur. Yeniden yapılanma döneminin ideolojik eğiliminde liberal söylem çok ağır­ lıklı bir yer tutmaktadır. Bu söylem, olabildiğince özgür bir pazar ekonomisine, Kamu Yönetimi Disiplininde i Bunalım ve Yeni Açılımlar i", _ sosyo-ekonomik işlevleri olabildiğince daraltılmış ancak yasa ve düzen işlevi olabildiğince önp'lana çıkarılmış bir devlet anlayışı üzerinde inşa edilmiş gö., zükmektedir. Özelleştirme v~ deregülasyon uygulamaları ile devletin sosyo­ ekonomik işlevlerinin minİmuma indirilmesi öngörülürken bireysel girişim ve bireyin seçim özgürlüğü en belirleyici değerler konumuna getirilmişlerdir. Bire­ yin seçim özgürlüğünün, tüketİci tercihi yada tatmini, yarışma vb. ölçütlere bağlı olarak gerçekleşeceği genel kabul görmüştür. Kısaca, yeniden yapılanma sürecinin hegemonik ideolojisi içinde sınırsız bir pazar egemenliği öngörül­ mekte; kaynak israfına neden olduğu için devletin sosyo-ekonomik müdahalele- ' rinin sıfırlanması yada maıjinalleştirilmesi öngörülmektedir. liiberal söylem, yeniden yapJlanma sürecinin egemen ideolojisinin tek ayağı yada temeli değildir;' liberalizm yanında ve onunla bütünleşecek bir biçimde muhafazakarltk da etkin bir biçimde gündeme gelmiştir. Muhafazakarlığın bir boyutunu, devletin yasa ve dijzen işlevinin ağırlıklı bir çerçevede altının çizil­ mesİ oluşturmaktadır. Bu noktada belli paradoksların ortaya çıktığı da gözden kaçmamaktadır. Yeniden yapıl-anma süreci için~e, kaynak israfına neden olduğu gerekçesi ile devletin sosyo-ekonomik işlevleri yada bir başka deyişle daha adil ve eşitlikçi bir toptum düzeni için deletin ekonomiye ~üdahalesi sıfırlanmakta yada en azından marjinalleştirilmektedir. Bu oluşum ise, bekleneceği üzere toplumsal eşitsizlikleri ve buna bağlı olarak toplumsal gerilimleri derinleştir­ mektedir. Bu durumda da yasa ve düzen yada bir başka deyişle güvenlik sorunu çok ciddi boyutlara gelmektedir. Böylece bir taraftan devletin yasa ve düzen iş­ levi için giderek daha fazla kaynak ayırmak gerekmekte; diğer taraftan, bu eta yetersiz görülerek toplum içinde hızla büyüyen bir sivil güvenlik sektörü ortaya çıkmaktadır. Devletin yeniden dağıtımcı işlevleri yada bizzat üretim (kamu ikti­ sadi teşebbüsleri gibi) yapmak için bir takım kaynaklara el koyup kullanması toplumsal kaynakların verimsiz kullallllmasl yada israfı olarak nitelenmekte a­ ma giderek daha büyük kaynakların dev boyutlara ulaşma eğilimi gösteren gü­ venlik sektörüne akmaşı üzerinde pek durulm~maktadır. Bunun en azından tar­ tışmaya değer bir paradoks olduğu ileri sürülebilmektedir. Muhafazakar ideolojinin bilinen diğer öğeleri, örneğin, toplumsal hiyerarşi­ nin rasyonelliği, itaat ve geleneklere bağlılık, disiplinli ve inançlı toplum vb. değerler egemen ideoloji içinde liberal söylem ile bütünleştirilebilmektedir. Toplumsal düzen içinde ortaya çıkan adaletsizliklerin ve eşitsizliklerin, bu çer­ çevede geleneklere ve geleneksel dayanışma anlayışına bağlı olarak giderilmesi beklenmektedir. Gönüllü kuruluşların, aile içi dayanışmanın ve dinsel örgüt­ lenmelerin toplumdaki yoksulluk ve adaletsizliğe karşı ana mücadele araçları olarak yorumlanması da muhafazakar ideolojinin belirleyiciliğine örnek ol'arak verilebilmektedir. Kuşkusuz, liberal-muhafazakar ideoloji karmaşası olarak or­ taya çıkan ve ağır bir egemenlik kurduğu ileri sürülebilerı söylemin tutarlı yada tutarsız olduğunu tartışmak; bu söylemin hegemonik bir üstünlük sağlamasını, 14 Amme idares; Dergisi iyi yada kötü bir gelişme olarak nitelemek çok an lamlı olmayacaktır. Hiç kuş­ kusuz, bu hegemonik söylem, bulunulan konuma göre bazılarınca iyi ve olumlu. bazılarınca da kötü ve olumsuz değerlendirmesine tabi tutulacaktır. Hem liberal hem de muhafazakar ideolojinin, kendilerine özgü toplumsal adalet anlayışları var.dır. Örneğin liberal söylem, pazar mekanizmasının işlerliği içinde ortaya Çı­ kacak eşitsizliği, mutlak olarak haklı ve adil bir eşitsizlik olarak yorull1lamakta­ dır. Çünkü pazar mekanizmasının işlerliği, daha akıllı, yetenekı i ve yaratıcı ö­ zell ikleri olan bireyleri ödüllendirmektc: doğalolarak da daha az akıllı yada yetenekli olanlar geride kalmaktadır. Geride kalanları, devlet miidahalesi yolu ilc diğerlerine eşit kılmak toplumun geleceğini tehlikeye atmak demek olacak­ tır. Toplumda ortaya çıkan eşitsizlik ve adaletsizlikler. yaratıcı ve yetenekli bi­ reyler engellenmeden insanların. sivil toplum kuruluşlarının gönüllü katkıları ile töfpülenecektir. Böylece muhafazakarlık ve onun değerleri de hegomonik ide­ olojiye girmektedir. Yeniden yapılanma süreci içinde ortaya çıkan çok öneml i bir siyasal gel iş­ me, geleneksel temsili demokrasinin bunalımı olmuştur. Siyaset olgusu, Aris­ to'dan çağdaş siyaset bilimcilerine (örneğin Harold Laswell) kadar uzanan ge­ leneksel bir çizgide, toplumsal kaynakların bölüşülmesine bağlı olarak tanım­ lanmaktadır. Çoğulcu. temsili demokrasi de. toplumdaki bütün grup ve katego­ rilerin örgütlenerek siyasi ikt,idarı kontrol etmek için yarışabi lmelerini öngör­ mektedir. Bu yarışmanın koşul ve kuralları belli olup (anayasal düzen) amacı siyasi iktidarı kontrol ederek toplumsal kaynak paylaşımında daha avantaj lı du­ ruma gelmektir. Eğer pazar mekanizması dışında kalan bütün yeniden bölüşiim mekarİizmaları tasfiye edilecekse. seçim yapmanın. farklı partiler arasında tercih belirlemenin hatta çok sayıda siyasi partinin varlığının ne anlamı kalacaktır? Bu sorunun, çok ciddi ve güncel olduğuna ku:;;ku yoktur. Yeniden yapılanma süreci içinde ortaya çıkan küreselleşme olgusu da sorunun ciddiyetini artırmaktadır. Eğer ulusal devletler, ekonomik kararlarda ve kaynakların toplumsal payla:;;ı­ mında müdahalecİ olma güciinü yitiriyorlarsa o devlet egemenliğinin kesin bir demokratik tercihi yansıtmış olması ne anlama gelecektir? Bugünün siyaset ku­ ram ve uygulaması açısından yukarıda örnekleri verilmeye çalışılan soruların yaşamsal' öneme sahip olduğu söylenebilmektedir. Bununla beraber, burada ü­ zerinde dıınılan esas sorun, temsili demokrasinin bunalımı yada siyasal kuramın yetersizi iği deği Idir. Ancak siyasetin kapsam ve içeriği. devletin işlevi ve ege­ menliğinin tanımı bir değişim sürecine girmişse bU1ll1ll kamlı yönetimi disiplini­ ni etkilenıemesi mümkün değildir. Bugiinün kamu yönetimi söylemi içinde üzerinde çok durulan, tartışılan "he­ sap verebilme" (accountability) soruıııı yukarıda kısaca değinilen sonılardan sonra anlamlı bir şekilde ele alınabilmektedir. Devletin sosyo-ekonomik işlevIe­ rİnin erozyona uğraması, siyasal hesap verebilme açısından bir boşıuğa yol aça­ caktır. Eğer siyasi partiler, adları ve ideolojileri ne olursa olsun iktidar oldukla­ Kamu rönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar. 15 -rında özdeş yada birbirine çok yakın politikalar uygulamak zorunda kalmışlarsa, siyasi iktidarlardan ne türlü ve nereye kadar hesap sorabilecekjerdir? Siyasal hesap verme, bu çerçeve içinde sorunlu hale geliyorsa, siyasal hesap vermeyi tamamlayan yönetsel hesap verilebilirlik nasıl temellendirilebilecektir? Bu soruların yada kısaca ifade etmek gerekirse hesap verilebilirliğin sorun -hale _ gelmesi, hem siyaset biliminin hem de yukarıda değinildiği gibi kamu yönetimi disiplininin anatartışma alanlarından birini oluşturmaktadır. Yeni hegemonik i­ deoloji içinde, toplumsal adaleti sağlama, yoksulların sıkıntılarını çözme vb. so­ runlarm sivil topluma, gönüllü kuruluşlara bırakılması hesap verilebilirlik (accountability) tartışmasını daha ağırlıklı ve daha karmaşık hale getirmektedir. Hesap verilebilirlik, bu çerçevede bir karlılık bilançosu konumuna gelme eğili­ mi sergilemektedir. Bütün bu dönüşümler yada bir başka deyişle yen iden yapılanma süreci kamu yönetimi disiplinini nasıl etkilemiştir? Disiplin kavramı, belki en kısa ve özlü olarak, "düşüncenin belli bir biçimde düzenlenmesi" biçiminde tanımlanabil­ mektedir (Rapaport, 1958: 972). Buna göre disiplin, epistemolojik olarak belli bir alandaki düşüncenin yönlendirilmesidir. Devletin ekonomik alandaki faali­ yetlerinin olabildiğince daraltılması, özelleştirme ve deregülasyon politikaları, pazara dost bir devlet düzenleyiciliği anlayışı ile tüketici tercihi yada tiiketici tatmini gibi ölçütlerin belirleyici konuma gelmesi hiç kuşkusuz kamu yönetimi ile ilgili alandaki düşünceleri köklü bir biçimde değiştirmiştir. Örneğin kamu yöneticisi ile ilgili uygulamalar ve buna bağlı olarak öncüller değişmiştir. Kamu yöneticilerinin özel işletme yöneticileri gibi olması gereği kamu yönetiminin bir alt disiplini olan kamu personel yönetiminin "insan kaynakları yönetimine" dö­ nüşmesine yol açmıştır. Burada salt terminol~iik bir değişim değil semaııtik bir dönüşüm söz konusudur. Aynı şekilde, sendikaların yeniden yapilanma süreci i­ çinde işlevsizleşmeleri; çalışan örgütleri, çalıştıranlar karşıtlığının pazar anlayışı içinde biri ikteliğe dönüşmesi ile yeni bir söylem, "toplam kal ite yönetim i" etkin' bir çerçevede gündeme gelmiştir. Hem insan kaynakları yönetimi, hem toplam kalite yönetimi, yeniden yapılanma sürecinin organik öğeleri olarak kamu yö­ netimi disiplini içine giderek ağırlıklı bir çerçevede girmektedir. Bu ise, hiç kuşkusuz, kamlı yönetimi disiplininde önemsenmesi gereken bir paradigma de­ yurttaşlar ğişimi gerçeğini yansıtmaktadır. 1970' i i yı Ilara damgasını vuran buna Iımın önem i i göstergeleri nden biri gide­ rek büyüyen kamu açıkları olmuştur. Gerçekten de refah devleti, kamusal har­ camaların sürekli artması anlamına gelmektedir ve bunuıı SOIlUCU olarak kanıu açıkları ciddi oranda büyümiiştür. Buna karşı yapılacak şeyler bellidir. Bir ta­ raftan özelleştirme vb. politikalar ile devlet küçültülmekte ve kamu harcamaları azaltılmaktadır. Bu, karşı konulamaz bir politika konumuna gelse de kamu Iıar­ camalarını yada bir başka deyişle devletin sosyo-ekonomik işlevlerini sıfırla­ mak mümkün olmamaktadır. Bunun bir nedeni, temsili demokrasi için ciddiye 16 Amme İdaresi alınması gereken bir işlevsizliğin baş göstermiş olmasına karşın siyasal rejimin demokratik özelliği nedeni ile Him kamu hizmetlerinin sıfırlanamamasıdır. Ör­ neğin tüm dünya için özeııeştirme alanında en radikal örneği oluşturmasına kar­ şın Bayan Thatcher'in Muhafazakar hükümütleri NHS'yi (Ulusal Sağlık Örgü­ tü) tasfiye edip, tüm sağlık sektörünü pazar mekanizmasının düzenleyeci liğine bırakmayı başaramamışlardır. Gelişmekte olan ülkelerde ise, özelleştirme poli­ tikaları ne kadar kapsamlı uygulanırsa uygulaı1sın kalkınma hedefi sonucu dev­ let bir çok sosyo-ekonomik işlevinden vaz geçememektedir. İşte bu noktada ö­ nemsenmesi gereken bir paradoks ile karşılaşıldığı söylenebilmektedir. Kamunun, yasa ve düzen Wrü geleneksel işlevlerine ek olarak sosyo­ ekonomik işlevlerini şu yada bu ölçüde sürdürmek zorunda kalması, bir perfor­ mans sorununun altını çizmektedir. Kamu açıkları, yapısalolma eğilimi göster­ mektedir ve bu durumda kamunun kendinden beklenen işlevleri, belli bir kalite içinde gerçekleştirmesi için kamu gelirlerinin artırılması gerektiği dÜşi.inülebile­ cektir. Ancak kamunun ekonomi içindeki payı daraltılırken ve pazar önplana Çı­ karken kamu gelirlerinin yükseltilmesi, örneğin vergilerin artırılması olanaksız görünmektedir. Yeni politik denge ve koşullar altında bu yola gitmekten söz e­ dilemeyecektir. Bu durumda mevcut hatta azalan kaynaklarla kamu hizmetl~ri­ nin gerçekleştirilmesi gerekecektir. Artık, kamu hizmetinin kapsamı, içeriği ve kalitesi ile ilgili bir politik tercih söz konusu değildir. Devlet tarafından sağla­ nan hizmet, pazar koşulları içinde üretilip, dağıtılacaktır. Artık kamu "müşteri­ ye", kamu yöneticisi (administrator) iş yöneticisine (manager) dönüşmek duru­ mundadır. Kısaca, artık kamu yönetimine "manegerialism" sözcüğü ile tanımla­ nabilen yeni bir anlayış yada yaklaşım egemen olmaktadır (bak. Pullitt, 1990). Manegeri ali sm, kamu yönetimi disiplinine egemen bir söylem olarak devletin tüm düzenleyici işlevleri için belirleyici bir normlın ortaya konnıası anlamına gelmektedir: Pazara dost düzenleme (market friendly regulation). Buna ek ola­ rak bizzat kamu tarafından üretilip, "müşteriye" sunulan hizmetler için de müş­ terinin tercihi yada tatmini gibi pazar normları esas alınmaya başlamaktadır. Bütün bu tartışmalardan sonra, yeniden yapılanma sürecinin adeta bir zo­ runluluk olarak devletin yada bir başka deyişle kamu yönetiminin küçülmesini gündeme getirdiği; kamu yönetiminin Him faal iyetlerinde "pazara dost tutum" ilkesinin belirleyici konuma geldiği; artık devletin esas olarak siyasal içerikli bir olguyu ifade eden kamuya değil müşteriye hizmet edeceği yada hizmet göWre­ ceği; kamu yöneticilerinin bir özel işletme yöneticisi gibi davranması gerektiği söylenebilmektedir. Eğer bu çözümleme doğru kabul edilecek olursa kamu yö­ netiminin farklı ve özgün bir disiplin olarak kabul edilmesi çok söz götürür ola­ caktır. Örneğin üniversitelerdeki i isans ve lisansüstü düzeylerde kamu yönetimi öğretimi bütünü ile değiştirilmek durumunda kalacaktır. İş idaresi teknikleri, pazara yönelik beceriler olarak müşteri tercihi, toplam kal ite yönetimi vb. ko­ nular öğretim programı içinde ağırlıklı bir yer tutacaktır. Çüı,kü özel yada kamu Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar 17 kesiminde çalışan yöneticiler için bilgi, beceri ve en önemlisi anlayış yada dün­ ya görüşü' farklılaşması değil bütünleşmesi söz konusudur. Bu durumda, acaba içinde yaşanılan yeni dünya düzeninde yada yeniden yapılanma çağında yüz , yıllık kamu yönetimi disiplin ve uygulamasının tarihe karışıp karışmadığısoru­ su üzerinde durup tartışmak gerekmektedir. Yukarıda da değinildiği gibi bütün bu değişimleri olumlu yada olumsuz çer­ çevede değerlendirmek, kritik bir biçimde tartışmak mümkündür. Bu çalışmada ise üzerinde durulan esas nokta, herhangi bir değer yargısına ulaşmak değildir. Yaşanılan büyük ve kapsamlı değişim, b1ıJrada geliştirilmeye çalışılan çözümle­ melere göre kamu yönetiminde en azından bir paradigma değişimine yol açmış­ tır. Bunun, örneğin kalkınma ve demokratikleşme soruıııı olan bir ülke için iyi mi kötü mü sonuçlara yol açacağının tartışılması farklı bir sorundur. Yeniden yapılanma süreci kesin bir pazar yönlendiriciliğine dönlişü gündeme getirmiştir. İster olumlu ister olumsuz bir değerlendirmeye tabi tutulsun bir küreselleşme gerçeğinin yaşandığı söylenebilmektedir. Esas olarak uluslarüstüleşen sermaye­ nin sınırsız ve engelsiz hareketliliğini yansıtan bu küreselleşme süreci, ulusal devletin egemenliğinin yeniden tanımlanmasına yol açmış gözükmektedir. Bü­ tün bunlar göz önüne alındığında kamu yönetimi disiplininin en azından kalın ayaklarından yada dayanaklarından biri olan siyaset kuramının devre dışı kaldı­ ğı söylenebilmektedir. Bu kesin bir paradigma değişikliği biçiminde yorumla­ nabilir ve bu çerçevede kamu yönetimi disiplini yoğun bir biçimde iş idaresi (business management) disiplini üzerine oturmuş gözükmektedir. SONUÇ Kamu yönetimi disiplini için söz konusu olan paradigma değişikliği acaba bir paradigma bunalımı bjçiminde yorumlanabilmekte midir? Belli bir alanla il­ gili düşüncenin düzenleniş biçimi zaman içinde değişebilir, o alanla ilgili dü­ şünceler farklı bir biçimde yönlendirilebilir. Bu olıışum genelolarak bir para­ digma değişimi olarak da nitelenebilmektedir. Bununla beraber söz konusu yeni ve farklı yönlendirme içinde boşluklar yada cevaplandırılması zor sorular ortaya çıkıyorsa bir paradigma bunalımından söz edilebilmektedir. İşte kamu yönetimi disiplini için geçerli olduğu düşünülen değişim, bazı soruların cevapsız kalma­ sına, bazı darboğazıarın ortaya çıkmasma yol açmış gözükmektedir. Bir başka deyişle, kamlı yönetiminin iş idaresi ile özdeşleşmesinin, geleneksel kamu yö­ ,netimi paradigması içinde bir açıklayıcı çerçeveye oturtulabilen bazı söruların cevapsız kalmasına yol açtığı söylenebilmektedir. Bu da doğalolarak yeni çö­ zümleme yada kuramsal temeııendirme arayışlarına yol açmaktadır. Dönüşlim içinde ortaya çıkan sorunlardan bir tanesi hukuk devleti ilkesi ile ilgilidir. Beııi bir tarihselliğin ürünü olan hukuk devleti, kamunun her türlü ey­ lem ve işleminin hukuk kurallarına uygun olmasını ve hukuk tarafından denet­ lenmesini öngörmektedir. Nitekim geleneksel kamu yönetimi paradigması için­ ı x An!me Idaresi Dergisi de hukuka bağlılık ve hukuk tarafından denetlenme, çok önemli ve ağırlık.lı bir yere sahip bulunmaktadır. Hem yasama hem yürütme organının yargı organı ta­ rafından denetlenmesi bu anlayışın uygulamadaki yansıması olarak düşUllüle­ bilmektedir. Kamu yönetimini, iş idaresinden ayıran temel özellik de bir bakıma hukuka bağlılık ve yargı tarafından denetlenl11e olmuştur. Şimdi kamu yöneti­ cileri, herhangi bir hizmet üretirken yaJa toplumla ilgili bir düzenleme yaparken pazar yaklaşımı içinde, maliyet-fayda. tüketici tercihi yada müşteri tatmini t(i­ ründen ölçüt/ere göre davranacaklardır. Bu ölçütlerı: göre davranmanııı gerekli kıldığı rasyonellik i le hukuk devleti i Ikesin in kHtl kurallarıııı bağdaştırmak hiç de kolay bir iş olmayacaktır. Küreselleşme olarak tanımlanan sürecin, pazar rasyonalizmi ile hukuk devleti anlayışı arasıııda zaten var olan gerilimi daha da derinleştirdiği söylenebilmektedir. MAl vb. türden yeni küresel kuruııısallaşma arayış yada yaklaşımları, sözü edilen gerilimin tipik örneklerinden biri sayıla­ biimektedir. Yeniden yapılanma içinde ortaya çıkan bir diğer soruıı, yolsuzluk sözcüğü ile tanımlanan tutuııı ve davranışların dünya ölçeğinde, olağanüstii bir yaygınlık gösterınesidir. Bu ilginç bir gelişmedir. Çünkü uzun bir süre refah devleti yada devletin yaygın sosyo-ekonomik işlevleri ile ~ olsuzluklar arasında yüksek bir korelasyon olduğu genel kabul gören bir yaklaşım olmuştur. Buııa göre kamu yöneticilerinin, ekonomik yaşama müdahalesi ve düzenleyici yetkileri, üretim ve bölüşüm ile ilgili karm Jarı yolsuzlukların kaynağı olmaktadır. Bu nedenle, başta Dünya Bankası olmak üzere hir çok çevre tarafından paylaşılan göriişe gö­ re,devletin sosyo~ekonomik işlevlerinin erozyonu ve küçiiltülıııesi yolsuzlukla­ rın yok olmasını yada en azından önemli ölçüde azalmasını sağlayacaktır. An­ cak bu olmamış, aksine yolsuzluklar son 20 yıl içinde dlinya ölçeğinde artış göstermiştir. Kuşkusuz bu beklenmeyen bir gelişme değildir. Siyasal içerikli kamu hizmeti anlayışı yerine pazar ve pazar fırsatları içinde miişteriye yönelik faaliyette bulunma, eskisinden farklı bir etik anlayışı üzerine oturmaktadır. Ka­ mu yöneticileri, paz~r koşulları içinde, bireysel çıkar tatmini ile glidiilenmiş ola­ rak karar verecekler; bu çerçevede söz konusu olabilecek fırsatlardan doğal ola­ rak yararlanacaklardır. Somut veri ler ve ampirik çalışmalar, yukarıda da değin iId iği gibi son 20 yıl­ da. hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde yolsuzluk tutuııı ve davra­ nışlarının giderek yoğunlaştığını göstermektedir. Birleşik Krallığın Avam Ka­ marası'nda bile yolsuzlukla mücadele için özel komisyonların ,kurulmuş olması sorulHill yaygınlığı ve boyutları hakkında fikir verebilnıektedir. Bu nedenle de "şeffaflı k" hemen hemen her yerde öneml i bir tartışma a lanı hal ine gelın iştir. Genelolarak ih.de etmek gerekirse, bu tartışmalar ampirik ve somut olarak yol­ suzluk olarak nitelenebi lecek tutum ve davranışların ne kadar yaygm hale gel­ diğini ortaya koymakta; ancak sorulHill kamu yönetimi paradigması içine nasıl konumlandırılacağı ortaya konamaınaktadır. Bu nedenle, şeffaflık talebi yoğun Kamu )'önetimi Disiplininde Bunaltm ve Yeni Açılımlar Jl) bir biçimde dile getirilmekte ama oluşum ile yeniden yapılanma süreci arasın­ daki belirleyici etkileşim, kuramsal çözümlemelerin dışında tutulmaktadır. Bu­ nu doğal karşılamak gerekmektedir~ çünkU aksi takdirde yeniden yapılanma sü­ recinin öncili ve ölçütlerini sorgulamak gereği ortaya çıkacaktır. Yolsuzluk, kamu yönetimi için en önemli ve güncel sorunlardan biri olarak tanımlanmaktadır ve hiç kuşkusuz bu soruının altıııda yatan değişkenlerden biri de demokratik hesap verilebilirliğin (accountability) giderek işlevsizleşmesidir. Geleneksel siyaset bilimi ve kamu yönetimi paradigması içinde demokratik he­ sap verilebilirlik seçim ve temsil mekanizmasına bağlanmış bulunmaktadır. Seçmen, bu mekanizma yolu ile kamusal giicü elinde tutanları denetlemekte ve gerekirse değiştirmektedir. Daha önce de beliı1ildiği gibi söz konusu denetle­ menin konusu seçmen kitlelerin refah ve esenliğidir. Eğer kitlelerin refah ve e­ senliği ile ilgili kararlar, ulusal devlet kurumlaşmasıı~dan küresel kUrlım yada ağlar tarafından alınma eğilimi içine girmişse, siyasal kadroların hesap verilebi­ Iirliği artık anlamlı olmaktan çıkmaya başlayacaktır. Bu da somut olarak yaşa­ nan ve ampirik olarak gösterilebilen bir gelişmedir. Nitekim temsili demokrasi­ nin bunalımı tartışmaları bu oluşumdan kaynaklanmaktadır. Siyasal arılamda hesap verilebilirlik olgusu erozyona uğruyorsa, bunun ilk etkilerinden biri yol­ suzlukları engelleyici bazı politik ve kültiirel mekanizmaların maıjinalleşmesi olacaktır. Bu noktada bir de ilginç paradoks ile karşı karşıya kalındığı söylenebilmek­ tedir. Toplumsal kaynakların üretimİ ve toplum tarafıııdan bölüşülmesİ büyük ölçüde pazar mekanizmasına bırakılınca toplumun bir anlamda depolitize edil­ mesi söz konusu olacaktır. Çünkü pol itik sürecin yada bir başka deyişle iktidar ilişkilerinin toplumsal kaynakların üretilmesi ve bölüşülmesine müdahale et­ memesi gerekecektir. Bu oluşum, kamu kavram ın III müşteriye dönüşmesi ile de tutarlıdır. Siyasal değer ve tercihler (buna ideoloji de diyebiliriz) devletin sosyo­ ekonomik işlevlerinin kapsam ve içeriği üzerinde etkili olmayacak, neyin nasıl ve ne ölçüde yapılacağını müşteri tatminine yönelik olarak pazar belirleyecektir. Bu depolitizasyondur ve depolitizasyol1 olurken siyasal içerikli hesap verilebi­ lirlik kaçınılmaz olarak maı:.jinal konuma düşecektir. Bu bir paradokstur ve pa­ radoksun aşılabilmesi için yeni söylemlerin yoğul1 bir popülarite içinde günde­ me geldiği ileri siiriilebilmektediL Bu söylemlerin başında yönetişim (governance) gelmektedir. Yönetişim (governance) sözcüğü devlet yada hükümet (governınent) sözcü­ ğiiııden türemiş sayılabilir ve bir anlam farklılığını ifade etmek için kullanıl­ maktadır. Örneğin bu sözcük, UZUIl bir siirede, özel korporasyonların yönetim süreci içinde hisse senetleri sahipleri ile korporasyon yönetici leri arasındaki i­ lişki biçimini anlatmak için kullanılmıştır. Daha sonraları. 1989 yılında Dünya Bankası tarafıııdan Afrika ile ilgili olarak hazırlanan raporda bu kavram belli si­ yasal anlamları taşıyacak şekilde kullanılmıştır. Dünya Bankası. Afrika için 20 Amme İdaresi Dergisi devlet yada kamu yönetiminden değil bir "iyi yönetişim" (good governance) ge­ rekliliğinden söz etmektedir. Ancak bu iyi yönetişim, kuvvetler ayrılığı, yargı bağımsızlığı, hukukun üstünlüğü gibi ilkeler üzerine oturtulmaktadır. Dünya Bankası, yönetişim kavramını ileri bir siyasal sistemin normları üzerine oturt­ makla beraber bir farklı anlamlandırmayı gündeme getirmiş bulunmaktadır: Af­ rika ülkelerinin kalkınması ve yönetimi, devleti yada kamu yönetimini aşan bir fenomen olarak düşünülmektedir. 1990'1ı yıllarda giderek ağırlık kazanan yönetişim söylemi, kamu alanının tanımlanmasında sivil toplumun yada sivil toplum örgütlerinin belirleyici hale gelmesi anlamının' altını çizmeye başlamıştır. Buna göre sivil toplum örgütleri, toplumsal amaçları belirleyecek ve bu amaçları gerçekleştirme işlevini yerine getirecektir; devlet yada kamu yönetimi de, geleneksel siyasi otoritesini, top­ lumsal amaçların sivil toplum örgütleri tarafından belirlenip gerçekleştirilmesi için gerekli özgUrlük kapasitesinin artırılması doğrultusunda kullanacaktır. Bu söylem, yeniden yapılanma sürecinin gerekleri ve rasyonalizmi ile tutarlıdır. Toplumsal amaçların belirlenmesi ve gerçekleştirilmesi artık siyasal süreçten beklenemeyecektir ve bu işlevi toplum değil, topluluklar doğrudan doğruya üstlenmiş olacaklardır. Bu dönüşüm, aynı zamanda, yukarıda değinilen temsili demokrasinin bunalımına çözüm getirecektir~ çünkü bir tUr doğrudan demokrasi uygulaması ile hem hesap verilebilirlik sorunu aşılmakta hem de topluluk güç sahibi kılınmaktadır. Yönetişim söylemi, yukarıda değinilen, kamu hizmeti yerine müşteri tatmini, toplam kalite yönetimi vb. yaklaşımlarla uyumlu bir biçimde bütünleşebilmek­ tedir. Burada pazarın belirleyiciliği içinde, çatışmacı değil dayanışmacı bir top­ lum modeli öngörülmektedir. Yani toplumun bölüşümdeki paylarını maksimu­ ma çıkarmak için yarışan grup yada kollektivitelerden değil, dayanışma içinde olmaları gereken, farklı işlevi olan birimlerden meydana geldiği varsayılmakta­ dır. Üretim ve bölüşüm pazar mekanizması, buna ek olarak kapitalizmin temel kurumları olan özel mülkiyet ve sözleşme özgürlüğü tarafından belirlenecektir. Bu çerçeve içinde müşteri tatmini, temel ölçüt olduğundan toplam kalite yöne­ timi anlayışı her türlü sorunu aşabilecek bir olgu konumuna getirilmektedir. Toplam kalite yönetimi, çalıştıranlar ile çalıştırılanlar arasında bir çıkar gerilimi olmadığı, aksine bir çıkar birliği olduğu varsayımına dayanmaktadır. Bu du­ rumda, herhangi bir örgütsel çerçeve içinde çalışanlar ile çalıştırılanlar, hiyerarşik otorite ilişkileri ortadan kalkmamış olsa da organik bir bütünlük için­ de olacaklardır. Bu çözümleme, görüldüğü gibi katılımın altını çizen yönetişim söylemi ile etkin bir uyumluluk içinde bulunmaktadır. Bütün bu tartışma ve çözümlemelere bakarak kamu yörietimi için önemli so­ ruyu şöyle formüle etmek mümkün sayılabilecektir: Kamu yönetimi paradigma­ sını, kapitalizmin yeniden yapılanma süreci içinde pazarın belirleyiciliği ile yö­ netişim üzerinde yeniden kurmak olanaklı mıdır? Bir bakıma bu sorunun üzeri­ Kamu Yönetimi Disiplininde Buna/ım ve 'Yeni Açılımlar .21 ne hemen bir çarpı işareti koyulabileceği söylenebilmektedır. Çünkü zaten paza­ rın belirleyiciliği ile yönetişim söylemi en azından tartışma alanına egemen gö~ zükmektedir. Bununla beraber her şeyin berraklaştığı da söylenememektedi'r. Bir başka deyişle devlet,kurumu yada siy~sal güç ilişkilerinin' varlığını sürdür­ mesi yeni bir kamu yöneti~i paradigması için kara delikiere yol açmaktıdır. Örneğin kaliteli hizmet ve müşteri tatmini ilkelerini güvenlik hizmetleri için belirleyici saymak mümkün müdür? Acaba güvenlik hizmetleri için kalite nasıl ve kim tarafından tanımlanacaktır yada bir başka deyişle güvenlik hizmetinin müşterisi kimdir? Bu soruya bütUn toplum, suç sanıkları yada mağdur yurttaşlar olarak cevap verilebilir. Ancak müşteri ile ilgili her cevap yada belirleme, farklı bir değerlendirmeyi, farklı bir müşteri tatminini ortaya çıkaracaktır. Yine aynı şekilde toplumun genç kuşaklarının eğitim-öğretiminden devlet m i sorum lu ola­ cak yoksa topluluklar, çocuklarının eğitim-öğretim gereksinmelerini kendileri mi karşılayacaklardır sorusu, farklı rasyonailiklere ~öre farklı biçimde cevap­ landırılabilecektir. Hiç bir cevabın diğerinden daha tutarlı olacağını ileri sürmek mümkün gözükmemektedir. Burada belki aynı türden binlerce soru yada ör­ nekten söz etmek mümkün gözükmektedir. O halde kamu yönetimi paradigması için son söz ne olmalıdır? Bu sorumill cevabının çok açık olduğu söylenebil­ mektedir. Yeniden yapılanma süreci içinde ortaya çıkan olağanüstü büyüklükte­ ki değişim, 20. yüzyılın başında ortaya çıkan kamlı yönetimi paradigmasının çökmesine, işlevsiz kalmasına yol açmıştır. Bununla beraber, kuramsal tartışmd alanına giren ve yeniden yapıfanmanm gereksinm..:lerinin yansıması olarak ni­ telenen yeni söylem ve çözümlemelerin, en azından henüz, tatmin edici ve tu­ tarlı bir paradigmatik düzeye erişemedikleri söylenebilmektedir. KAYNAKÇA Dunshire, A. (1999), "Then And Now Public Administration, 1953-1999", Political Studies, V.XLVIII, N.2, June, s. 360-37R. Lyotard, J. F. (ı 992), The Postmodern Condition: A Report On Knowledge, Manchester University Press, Manchester. Pollit, C. (1990), Manegerialis11l And The Puhlie Service: Ang/o-American Experience, Blackwell Pub., Oxford. Rapaport, A. (ı 958), "Various Meanings of Theory", American Political Scil'nee Review, V. 52, N. 3, Sep., s. 972-988. or Public Admİnistratİon", Rutgers, M. M. (ı 99R), "Paradigm Lost: Crİsis as Idenlitiy International Review (~fAdministrati\'e Scienccs, V. 64, N. 4, December, s. 467-480. Şaylan, G. (1995), Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni işlevi, İmge yayınevi, Anka­ ra. Waldo, D. (ı 990), "A Theory of Puhlic Admİnİstralİon Meaııs In Our Tİme A TheOl'y of Politics Also" in, N.B.Lynn, A.Vildavsky (Eds.), Puhfic Administratioıı: The Start' Of The Discipline, NJ., Chatham House, Chatham. 22 Amme idaresi Dergisi White, S. K. (1988), The Recent Worh olHahernws, Cambridge University Press, Cambridge. Wilson, W. (ı 955), ton D. C. The Study oL Puhlic Administration. Public AIlair Press, Washing­
