uluslararası denetimin sorunu
advertisement
KÜRESELLEŞME SÜREcİNDE ULUSLARARASI DENETİMİN ARTAN ÖNEMİ VE KAMUSAL DENETİMİN ULUSLARARASILAŞMASı SORUNU .. .. H.OmerKOSE * Özet: Küreselleşme sürecinde ulusalın niteliğindeki aşınma, kamusal denetim alanında da kendisini giderek artan ölçüde hissettirmektedir. Gerek devletlerin, gerekse uluslara­ rası örgütlerin hesap verme sorumlulukları uluslararası bir nitelik kazanırken, başta çevre sorunları olmak üzere uluslararası yolsuzlukların, dış kredilerin, yabancı sermaye yatırımlarının ve daha birçok alanın denetiminde ulusal boyutun yetersiz kalması, ulus­ lararası denetim mekanizmalarını ve mevcut ulusal denetim kurumlarının uluslararası düzeyde işlev üstlenmesini zorunlu kılmaktadır. Bu süreçte ulusal yönetimlerin ulusla­ rarası hukuk, uluslararası kamuoyu ve uluslararası örgütler tarafindan denetiminin yo­ ğunluk kazanmasıyla uluslararası denetimin önemi artarken, birden fazla ülkenin yük­ sek denetim kurumunca yürütülen uluslararası denetim uygulamalarının yaygınlık ka­ zanmasıyla denetimin uluslararasılaşması süreci hızlanmaktadır. Anahtar Sözcükler: Sayıştay (yüksek denetim kurumları), uluslararası denetim, ulusla­ rarası örgütler. hesap verme sorumluluğu. GİRİş Son yüzyılda başdöndürücü bir hızla gelişen uluslararası sistem, ulusal yöne­ timler için birtakım sınırlamalar getirmiş ve ulusal egemenlik yetkilerinin gide­ rek artan bir bölümünün uluslararası örgütlere devredilmesi, bu yüzyılın en be­ lirgin özelliği olmuştur. Siyasal alanda global değerler olarak benimsenen de­ mokrasi, insan haklan ve hukuk devleti anlayışı, hiçbir ulusal yönetimin ilgisiz kalamayacağı ilkeler haline gelmiş ve aykın davranış ve uygulamalar diğer dev­ letler ve uluslararası örgütler tarafından sınırlandınlmaya çalışıldığı gibi, ulusla­ rarası kamuoyu ve baskı gruplan da çeşitli mekanizmalar aracılığıyla bu alan­ larda canlı bir duyarlılık ortamı oluşturmaktadırlar. • Dr, Sayıştay Başdenetçisi. Amme İdaresi Dergisi. Cilt 37 Sayı 3 Eylül 1004, s. 37-61. 38 Amme İdaresi Dergisi Aynı şekilde uluslararası ekonomik ve siyasal bütünleşme eğiliminin yoğun­ gibi kamusal denetim alanında da ulusal boyutu ye­ tersiz kılmakta, uluslararası nitelikteki konu ve alanların denetiminde ulusal yüksek denetim kurumları görev üstlenmek zorunda kalmaktadır. Bugüne kadar daha çok çevre sorunlarının denetimi alanında karşılaştığımız uluslararası dene­ tim uygulamalarının yaygınlaşması ve hemen her ülkenin yüksek denetim ku­ rumlarına bu tür işlevlerin yüklenmesi kaçınılmaz görünmektedir. Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Örgütü (INTOSAI) de, etkinliklerinin giderek artan bir bölümünü bu alana kaydırmaktadır. Aslında yüksek denetim kurumlarının ulusal boyutta ele aldıkları temel ko­ nular da sadece kendi uluslarını değil, tüm dünya toplumunu doğrudan ilgilendi­ ren öneme sahiptir. Yolsuzlukların önlenmesi, ekonomik kayıpların azaltılması, ekonomik ve sosyal refahın artırılması, kamusal alanda en iyi yönetim uygula­ malarının ilke edinilmesi, kamu yönetiminde reform için katkı sağlama ve yük­ sek denetim kurumlarının daha birçok işlevi, ülkeler ve uluslar arasında her a­ landa yoğunlaşan global etkileşimin de aracılığıyla ilgisiz görünen diğer top­ lumlar için de değer taşımaktadır. laşması, her alanda olduğu Öte yandan yüksek denetimin metodolojisi, ilke ve standartlarıyla evrensel bir disiplin niteliğine dönüşmesi, bu kurumların çağdaş denetim arayışlarını ve uluslararası işbirliği çabalarını sürekli kılmaktadır. Bu çerçevede II. Dünya Sa­ vaşı sonrasında köklü ve yaygın bir uluslararası örgütlenmeye giden bu kurum­ lar, gerçekleştirdikleri uluslararası etkinliklerle denetimin gelişmesinde ve daha işlevsel kılınmasında önemli mesafeler almışlardır. Bu etkinlikler uluslararası i­ lişkilerin geliştirilmesi açısından da değer taşımaktadır. ULUSLARARAsı SİSTEM VE DENETİM Uluslararası Örgütlenme ve Ulusal Devletin Sınırlandırılması Uluslararası sistemin en temel aktörleri olan devletler, gerek birbirleriyle i­ gerekse kendilerinden bağımsız aktörler olarak varlıklarını sürdüren örgütlerle olan ilişkilerinde kendilerini sınırlayan, bir tür denetime tabi tutan ilkelerle karşı karşıyadırlar. Bireyler arasındaki ilişkilerde sosyal ve hukuksal normlar tek tek bireyler üzerinde önemli bir denetim görevi üstlen­ mektedir. Ulusal düzeyde kurumlar üzerindeki denetim de yine birtakım norm­ lara uygunluğun sağlanmasına yöneliktir. Uluslararası düzeyde ise devletler, ge­ rek birbirleriyle ve gerekse uluslarüstü kuruluşlarla olan ilişkilerinde uluslarara­ sı hukuk kuralları tarafından sınırlandırılmakta, uluslararası nitelikte bir denetim lişkilerinde, uluslararası mekanizması işlemektedir. Uluslararası arenada devletleri işbirliğine yöneIten nedenler, bireyler arasın­ daki işbirliği amaçlarından farklı değildir. Bir devletin kaynaklarının yetersizliği ya da rasyonel kullanımı gereği, ölçek ekonomisi aracılığıyla maliyetlerin en Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 39 aza indirgenmesi, gücün kollektif kullanımının sağlayacağı etki, bir eylem ya da tutumu meşrulaştırma çabası, dışsal tehditlerden korunmak vb. birçok amaç, devletleri örgütlü işbirliğine yöneIten temel faktörlerdir. Uluslararası örgütlenme, uluslararası sistemin korunmasına yönelik bir araç olarak yüzyıllar boyu gerek düşünsel gerekse devletlerin dış politikalannda bir arayış veya yöneliş olarak belirginleşmiştir (Genç, 1993: 5). Örgütlenme süreci 20. yüzyıla kadar oldukça yavaş gelişmiş ve çoğunlukla sınırlı ve konjonktüre bağlı kimi amaçlara yönelen örgütler pek fazla süreklilik kazanamamıştır. Kap­ samlan açısından da dar bir nitelik sergileyen bu örgütlerin farklı bir boyut ka­ zanmalan ve uluslararası politikanın etkili aktörlerinden olmalan, 20. yüzyılla olanaklı olmuştur. 20. yüzyıla kadar sadece devletler uluslararası hukuk kişisi olarak kabul edi­ lirken, uluslararası ilişkilerdeki gelişmeler ve bir arada yaşama zorunluluğu, devletler arasında örgütlü işbirliğini kaçınılmaz kılmış ve bu amaçla kurulan çe­ şitli uluslararası örgütler, 20. yüzyıl uluslararası siyasal sisteminin en belirgin özelliğini oluşturmuştur. Öte yandan 19. yüzyılda bütün devlet sistemlerinde egemen olan kapalı devlet prensibi İkinci Dünya Savaşı sonrasında meydana ge­ len gelişmelerle etkisini yitirmeye başlamış ve başlangıçta adaletin, banşın, u­ luslar arasında iyi ilişkilerin geliştirilmesi gibi nedenlerle uluslararası örgütlere belirli yetkiler aktanImıştır. Uluslararası örgütler aracılığıyla kurumsallaşan uluslararası işbirliği, ulusla­ rarası banşın korunmasında, uluslararası uyuşmazlıklann banşçıl yöntemlerle çözümlenmesinin benimsenmesinde, politik aksiyonlann açıklık kazanmasında, sosyo-kültürel ve ekonomik yakınlaşmada veya uluslararası politika alanında kamuoyu oluşmasında fonksiyonel (Genç, 1993: 1) bir konum kazanmıştır. Bütün bu gelişmeler, devletlerin egemenlik yetkisinin sınırlannı da gün geç­ tikçe daraltmaktadır. Devletlerin kesin ve sınırsız bir egemenliğe sahip olduklan anlayışından, göreceli ve uluslararası hukuk kurallan ile sınırlı bir egemenlik ve bağımsızlık anlayışına (Pazarcı, 1989: 386) geçiş, 20. yüzyılın temel bir niteli­ ğini oluşturmaktadır. Ancak günümüzde gelinen noktada, egemenliğin göreceli­ ği değil, egemenliğin uluslararası örgütlere devredilmesi olgusu giderek yaygın­ lık kazanmaktadır. Günümüzde Avrupa Birliği olarak farklı bir aşamaya girmiş bulunan Avrupa örgütlenmesi ise, uluslararası örgütlenmeye devrimsel bir boyut getirmiş, üye devletlerin hukuksal, ekonomik, sosyal, kültürel ve nihai olarak da siyasal yapılannı bütünleştirmeyi amaçlayan uluslarüstü yetkilerle donatılmıştır. Bu entegrasyon süreci üye devletlerin egemenlik yetkilerinin birçoğunu bu ör­ güte devretmelerini gerektirmiş ve üye devletlerin hukuksal, ekonomik ve sos­ yal yapılannı köklü şekilde etkilemiştir. Topluluklannın 40 Amme idaresi Dergisi Örneğin Avrupa Birliği bünyesinde gerçekleştirilecek olan EMU'da (parasal birlik) ülkeler bağımsız para politikalarından vazgeçmektedirler. EMU' da, fiyat istikrarını sağlamakla yükümlü, işlevsel olarak bağımsız bir Avrupa Merkez Bankası birlik genelinde bir para politikası uygulamak durumundadır. Bu da ül­ kelerin kamu maliyesi alanında parasal enstrümanlardan yoksun kalmalarını ve dolayısıyla kamu maliyelerini daha zor yönetebilmelerine yol açacaktır. Uluslararası örgütlenmenin ve bu örgütlerle ilişkilerin ulusal denetim sistem­ leri ve yüksek denetim kurumları üzerindeki etkisi açısından, yeniden yapılan­ ma sürecinde Avrupa Birliği normlarını baz alan Orta ve Doğu Avrupa Ülkele­ rinin yüksek denetim kurumlarının içinde bulundukları arayış örnek gösterilebi­ lir. Avrupa Birliği üyeliği için zorunlu görülen demokratik devlet yapısının bir parçası olarak kamu maliyesinde şeffaflık, yönetimde verimlilik, tutumluluk ve etkinlik ilkesi ve daha birçok ilke yüksek denetim kurumlarını da yakından ilgi­ lendirmektedir (Najwyzsza Izba Kontroli, 1999: 11). Bu ülkeler, özellikle 1993 Avrupa Konseyi toplantısında saptanan Kopenhag Kriterleri çerçevesinde Avrupa Birliğine aday ülkeler için öngörülen koşullar arasında yer alan "demokratik bir yönetim için güvence sağlayacak istikrarlı bir örgütsel yapı" koşulu dolayısıyla denetim sistemlerini ve denetimin kurumsal yapısını "demokratik bir yönetim için güvence sağlayacak" bir niteliğe kavuş­ turma çabasındadırlar. Avrupa Sayıştayı 'nın önderliğinde ve Polonya Sayıştayı başkanlığında bir çalışma grubu oluşturan bu ülkelerin yüksek denetim kurum­ ları, bağımsız denetim işlevinin geliştirilmesi amacıyla çalışma grubunca oluş­ turulan önermelerin uygulanmasının, ülkelerinin AB 'ye kabul sürecinde talep edilen koşulları karşılamasında giderek artan önemde bir rol oynayacağı görü­ şünde birleşmişlerdir (Najwyzsza Izba Kontroli, 1999: 13). Keza Türk Sayıştayı 'nın 2000-2004 için hazırladığı Strateji Bildiriminde, AB ile uyum sürecinin genelde denetimi, özelde de Sayıştay denetimini etkileyeceği öngörülmüş, stratejiler arasında da yüksek denetimi Avrupa Birliği standartları­ na uyumluiaştırma yönünde gerekli adımların atılacağı, Avrupa Birliği ile bü­ tünleşme sürecindeki ülke yüksek denetim kurumlarının girişimlerinin yakından izleneceği ifade edilmiştir (Sayıştay, 2000: 3-5). Global Uluslararası Sistemin Ulusal Politikalar Üzerindeki Etkisi Ulusların birbirleriyle yoğun siyasal, sosyal ve ekonomik ilişkiler içerisine girmeleri, karşılıklı ve tek yönlü bağımlılıklarını artırmıştır. Bağımlılık düzeyi­ nin yüksek olduğu bir ortamda bir ülkenin diğer ülkelerdeki gelişmelerden so­ yutlanmış olarak etkin ve sağlıklı politikalar oluşturması mümkün değildir. Ge­ linen noktada uluslararası bütünleşme ulusal politikaların etki alanını azaltmış, karşılıklı etkileşim ve bağımlılığı arttırmış, uluslararası rekabetin ve işbirliğinin önemini her zamankinden daha çok gündeme getirmiştir (DPT, 1995: 24). Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 41 Global nitelik taşıyan bir sistemde, sistemin her öğesi diğerlerini etkilemek ve diğerlerinden etkilenmek durumundadır. Günümüz uluslararası sisteminde de ülkelerin tamamıyla bağımsız bir karar sürecine ve sınırsız bir uygulama alanına sahip olması düşünülemez. Çünkü bir ülkenin örneğin ekonomik politikaları, diğer birçok ülkenin ekonomik yapısını doğrudan ya da dolaylı olarak etkile­ mekte, dolayısıyla da ülkelerin bireysel karar süreçlerinin yerini, kollektif karar mekanizmalarına bırakması kaçınılmaz olmaktadır. Bu etkileşim sonucunda bu­ gün tüm dünya ülkelerinin ekonomik yapıları, tarihin hiçbir döneminde olmadı­ ğı kadar birbirine yakınlaşmış, bağımsız ve farklı ekonomik yapıların yaşam o­ lanağı oldukça zayıflamıştır. Aynı yaklaşım, daha düşük düzeyde de olsa, siyasal yapılar için de geçerli­ dir. Farklı ve rakip siyasal sistemlerin etkisini ve hatta varlıklarını yitirmeye başlamaları da, büyük ölçüde global iletişim ve etkileşim sürecinin bir sonucu­ dur. Bir başka deyişle globalleşen bir dünyada devletin ülkesel denetim yetkisi, ulusal egemenliğini gereğince sağlamaya yeterli olmamaktadır. Ulusal devletler üzerinde çoğu kez hukuksal ya da biçimsel açıdan olmasa da, siyasal açıdan fiili bir "denetim ve baskı" söz konusu olmaktadır (Sönmezoğlu, 1995: 29). Siyasal alanda global değerler olarak benimsenen demokrasi, insan hakları ve hukuk devleti anlayışı, hiçbir ulusal yönetimin ilgisiz kalamayacağı ilkeler haline gelmiş ve aykırı davranış ve uygulamalar diğer devletler ve uluslararası örgütler tarafından sınırlandırılmaya çalışıldığı gibi, uluslararası kamuoyu ve baskı grupları da çeşitli mekanizmalar aracılığıyla bu alanlarda canlı bir duyarlı­ lık ortamı oluşturmaktadırlar. Bu duyarlılık, bireysel hakların korunmasından, sınıf (işçi gibi) çıkarlarının korunmasına kadar, bazen topyekün insanlık çıkarla­ rının (çevre vb. konularda) gözetilmesine kadar çok geniş bir alanda ulusal yö­ netimler üzerinde etkili bir denetim işlevi görmektedir. Ulusal yönetimlerin özellikle insan hakları açısından uluslararası denetimi günümüzde büyük önem kazanmış ve hiçbir ülke yönetiminin duyarsız kalama­ yacağı düzeyde etkin bir denetim halini almıştır. İnsanlık, İkinci Dünya Savaşı 'nın yol açtığı acılardan, İnsan Hakları Evren­ sel Bildirgesi 'nin önsözünde vurgulandığı gibi, "insanlığın bilincini isyan etti­ ren barbar eylemler"den sonra, evrensel ve bölgesel düzeylerde olmak üzere u­ luslararası koruma ve denetim sistemleri getirmiş, bunu bir iç hukuk sorunu ola­ rak görme anlayışını geride bırakmıştır (Gülmez, 96: 1). Bir başka deyişle insan hakları, kuşkusuz uluslararası ilişki konularından biridir ve buna bağlı olarak uluslararası tanınma sıfatından yararlanırlar (Mourgeon, 1991: 118). İkinci Dünya Savaşı öncesinde, uluslararası hukuk, yalnızca devletler ara­ sındaki ilişkileri düzenliyor, devlet-yurttaş arasındaki ilişkilerin düzenlenmesini ise devletlerin iç hukukuna bırakıyordu. Bireyler uluslararası hukukun "özne"si değil, "konu"su sayılıyordu. Uluslararası hukukta hak özneleri sadece "devlet­ 42 Amme İdaresi Dergisi da devletin kendi uyruklarına kötü davranması ve haklartnı bir iç hukuk sorunu olarak görülüyordu. Bireyler hak öznesi sayıl­ madığından, bu gibi durumlarda uluslararası kuruluşların ya da başka bir devle­ tin karışması söz konusu olmazdı. 1945'te BM'nin kurulmasını ve 1948'de de İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi'nin kabul edilmesini izleyen dönemde, birey­ ler uluslararası hukukta "hak öznesi" sayıldı ve böylece insan hakları alanında bireyin korunması uluslararasılaştı (Gülmez, 1996: 3-5). Bu değişiklikten sonra belli kişi kümeleri dışında, herkesi kapsayan uluslara­ rası denetim ve koruma sistemleri oluşturuldu. Bireyler hakkını çiğneyen devle­ te karşı uluslararası organlara yakınmada bulunma hakkıyla donatıldı (Gülmez, 1996: 55). Özellikle Türkiye'nin de 1950'de imzalayıp 1954'te onayladığı Avrupa İn­ san Hakları Sözleşmesi bireyi uluslararası hukukta hak sahibi yapmakta, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine bireysel başvuru hakkı vermekte, aynca üye devlet­ lere, sözleşmeci diğer devletlerin sözleşmeye saygılı olup olmadıklarını denet­ leme görevi vermektedir. Ülkemiz açısından özellikle 1982 Anayasasıyla uluslararası sözleşmelerin iç hukuktaki statüsüne yönelik getirilen hükümler, bu denetim türünün yönetim üzerindeki etkilerinin güçlü olmasını sağlamıştır. Yönetimin bu şekilde uluslararası organlarca denetimi, önemli sonuçlar do­ ğurmaktadır. Sözleşmeci devletin ilgili organların nihai kararlarına uymamaları karşısında ağır yaptırırnlara maruz kalabilmesi söz konusu olabilmektedir. Bu­ nun ötesinde ülkenin dış itibarı da zedelenmektedir. Bundan dolayı uluslararası denetim mekanizmalarının işletilmesine yönelik kişisel girişimlerin artması ve bu bilincin toplum içinde yerleşmesi, yönetimin işleyişinde hukuka uygunluk ve kişisel haklara saygı açısından büyük gelişmelere yol açacaktır (Özer, 1998: 107). Günümüzde BM başta olmak üzere birçok uluslararası kuruluş insan hakla­ rının korunmasını gözlemektedir. Birçok organ geniş bir haklar bütünü için (BM Ekonomik ve Sosyal İşler Komisyonu, BM İnsan Hakları Komisyonu) ya da bir haklar kategorisi veya hakların bir yönü için (Sömürgesizleştirme Ko­ misyonu gibi) çaba göstermektedir. Bu organlar kendi inisiyatifleriyle yürüttük­ leri araştırmaların yanı sıra uluslararası sözleşmelerin kendilerine verdikleri uy­ gulamaların denetlenmesi görevi ile de yükümlüdürler (Mourgeon, 1991: 118). Uluslararası siyasal denetim araçları her zaman olumlu olmayıp, niteliği çok tartışmalı denetim mekanizmaları da çeşitli amaçlarla çok sık kullanılabilmek­ tedir. Örneğin gelişmiş ülkelerce azgelişmişlere verilen dış yardımlar, büyük öl­ çüde siyasal etki ve denetim sağlama amacına yöneliktir. Uluslararası ilişkilerde başvurulan birtakım ekonomik yaptırımlar da (ambargo, abluka, kota gibi), çoğu kez aynı amaçlarla uygulamaya konulmaktadır. Bu araçlarla sağlanan siyasal ler" idi. Dolayısıyla çiğnemesi, Küreselleşme Sürecinde Uluslararasi Denetim 43 denetim, azgelişmiş ülkenin saldırgan tutumlannın sınırlandınıması, halklanna yönelik birtakım olumsuz uygulamalann kaldınlması gibi kimi olumlu ve tüm insanlık için yararlı gelişmelerin sağlanmasını amaçlayabileceği gibi, bunun ter­ si yönde sonuçlara yol açabilecek birtakım amaçlara da yönelebilir. Dünya Kamuoyunun Artan Önemi Dünya kamuoyu, "devletlerin sınırlannı aşan ve çeşitli ülkelerin bireylerini kimi temel uluslararası sorunlarda birleştiren bir oydaşma (consensus)" olarak tanımlanabilir. Yani herhangi bir zaman bir hükümet uluslararası alanda dünya halklan tarafından kabul edilmeyen bir davranış gösterince, ulusal bağlantılar ne olursa olsun, tüm insanlık buna karşı gelecek ya da en azından, içinden gelen bir hareketle görüşünü böyle bir davranış gösteren hükümete kabul ettirmeye çalı­ şacaktır. Bu davranış karşısında kalan hükümet de, ulusal bir toplumda ahlak ya da hukuk kurallanna karşı gelen bireyin durumuna düşecek ve toplum bunlan kendi standartlanna uymaya zorlayacak ya da cezalandıracaktır (Gönlübol, 1985: 237). Günümüzde özellikle bazı alanlarda çok duyarlı bir uluslararası kamuoyu o­ luşmuştur. Demokratik yaşamın gerekleri ve insan haklannın tanınması ve ko­ runması en güncel sorun alanlandır. Keza banşın sağlanması, savaşın önlenme­ si, hukuk devleti ilkelerinin egemen kılınması gibi konular, dünya kamuoyunun duyarlı olduğu alanlardır. Son çeyrek yüzyılda, çevrenin korunması ve gelişti­ rilmesi ve buna bağlı olarak sürdürülebilir kalkınma yaklaşımı da en güncel gündem maddelerinden birisini oluşturmaktadır. Tarihte bir devletin dış politikasını, devletler-üstü kamuoyunun kendiliğin­ den bir hareketi sonunda değiştirmesi olayına pek az rastlanmamaktadır. Yakın insanlık tarihinde bir hükümetin belli bir dış davranışı karşısında dünya kamuo­ yunu seferber etmek için çabalar sarfetmesi durumlan sık sık görülmüştür (Gönlübol, 1985: 237). Ancak dünya kamuoyu, çeşitli nedenlerden dolayı çoğu zaman, ulusal dev­ letleri davranışlanndan vazgeçirecek bir güç ve etkiye sahip olamamıştır. Morgenthau, bu nedenleri ikiye ayırmaktadır. Birincisi, tüm insanlığı birbirine bağlayan psikolojik özelliklerin ve beklentilerin bulunmaması, diğeri ise tekno­ lojik gelişmelerin dünya halklannın görüşlerini birbirine yaklaştırdığı konusun­ daki kanının doğru olmayışıdır. Gerçekten dünyada açlıktan lükse dek birbirinden çok farklı yaşantı düzeyle­ ri, birbirleriyle bağdaştınıması çok zor olan özgürlük anlayışlan ve göreli eşit­ likten, kölelik sİstemİne dek değişen devlet ve hükümet anlayışlan bulunmakta­ dır (Gönlübol, 1985: 238). Bu farklılıklar bir dünya kamuoyunun oluşmasını güçleştirmektedir. Öte yandan teknoloji, son yıllardaki hızlı gelişimine rağmen, coğrafi mesafeleri ortadan kaldırarak bireyler arası iletişimdeki tüm olanaksız­ 44 Amme İdaresi Dergisi lıkları ortadan kaldırmış değildir. Aynca ulusal hükümetlerin teknolojinin ola­ yönlendirme amacıyla kullanmaları, bir dünya kamuo­ aksine, ayn ulusal kamuoylarının gelişmesi sürecini güç­ naklarını kamuoylarını yunun yaratılmasının lendirebilecektir. Uluslararası Hukuk Uzun bir gelişim sürecinden sonra uluslararası hukuk, zaman içinde devletle­ rin uluslararası alandaki pek çok haklarını ve ödevlerini kapsamı içine alan, sis­ temli ve bütünleşik bir kurallar ve ilkeler demeti haline gelmiştir. Yüzyıllar bo­ yu değişik ülkelerden binlerce hukukçu tarafından kaleme alınan bu kural ve il­ keler çeşitli ulusal ve uluslararası yargı organlarının kararlarıyla uygulamaya geçirilmiştir. Sayıları gün geçtikçe artan uluslararası andıaşma ve sözleşmelerle zenginleşen bu hukuk dalı, ayn bir bilim dalı haline gelmiştir. Devlet sisteminin gelişmesiyle oluşan uluslararası hukuk, devletler arasında ve devletlerle diğer aktörler arasındaki meşru kural ve ilkeleri içermektedir. Devletler her ne kadar egemen ise1er de, tek başlarına istediklerini yapmakta özgür değildirler. Yerel normlar ve adetler (genellikle ulusal anayasalarda ya­ zılmış olarak) nasıl devletin kendi sınırları içinde her istediğini yapamayacağını ortaya koyuyorsa, küresel kural ve adetler de egemen devletlerin özgürlüklerini sınırlamaktadır . Uluslararası standartlar genellikle kendi kendini kabul ettirir, devletler, ulus­ lararası kurumlar ve sivil toplum kuruluşları da bunlara uyulması için genel bir sosyal baskı yaratır. Birçok devlette ulusal kanunlar ve ulusal mahkemeler de devletler hukukuna uymayı teşvik etmektedir. Uluslararası hukukun kuralları, tıpkı uluslararası ahlak kuralları gibi norma­ tiftir, birtakım davranış standartları getirmektedir. Tıpkı ulusal kanunlar gibi bunlar da genellikle ahlak standartlarını içerirler. Ancak ahlak kurallarından farklı olarak bunlar yargıya tabidir ve en azından potansiyel olarak, zorla uygu­ latılmaya da tabidir (BM Küresel Yönetim Komisyonu, 1996: 238-239). Uluslararası Ekonomi ve "Ulusal"ın Azalan Önemi Özellikle 20. yüzyılda hızlı bir büyüme ve yayılma sürecine giren çok uluslu dünyada yeni bir ekonomik yapılanmaya ve buna bağlı olarak sosyal ve siyasal alanda köklü değişikliklere yol açmıştır. Ancak dünya ekonomisinin temel aktörleri konumuna gelen bu şirketlerin çeşitli ekonomik ve siyasal etkin­ likleri zaman içerisinde ulusal yönetimler için rahatsız edici boyutlar kazanınca, bu yatırımların denetlenmesi gereği birçok gelişmekte olan ülkenin gündemini işgal etmeye başlamıştır. Sermayenin uluslararasılaşmasıyla ekonomik alanda ulusal politikaların iş­ levselliğinden çok şey yitirdiği açıktır. Çok uluslu şirketlerin uyguladıkları fi­ şirketler, Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 45 yat, pazarlarna, yatınm ve üretim politikalan bir ülkedeki ekonomik, sosyal ve hatta siyasal yapıyı değiştirebilecek bir nitelik kazanmış, elde ettikleri inanılmaz mali güç nedeniyle bu şirketleri yasal açıdan belli kurallara bağlamanın ve de­ netim altına almanın giderek olanak dışı kaldığı, ülkelerin iç ve dış politikalan­ nın giderek bu şirketlerin etkisi altına girdiği sıkça öne sürülmüştür. Bu şirketle­ rin özellikle 1970'li yıllardaki kimi etkinlikleri de bu endişeleri haklı çıkarmış­ tır. Çok uluslu şirketlerin faaliyetleri üzerinde denetim kurma gereksinimi duyan ülkelerden kimisi iç hukuk düzenlemeleri aracılığıyla ulusal çıkarlanna gelebi­ lecek zararlan sınırlandırma yoluna giderken, bazılannın da aralannda birlikler oluşturarak önlemler almaya yöneldikleri görülmektedir. Bu tür birliklerin en önemlisi, Latin Amerika Ülkelerinin oluşturduklan "Andean Birliği"dir. Ev sahibi ülkeler yabancı şirketlerin faaliyetlerini denetim altına alma çaba­ sına yönelirken, şirketlerin ait olduklan ülkeler de, bunlann faaliyet gösterdikle­ ri ülkelerin keyfi tutumlanna karşı korunması amacıyla, yabancı yatınmlara u­ luslararası hukuk düzeni aracılığıyla güvence sağlanması için çeşitli girişimler­ de bulunmaktadırlar. Günümüzde uluslararası yatınmlann korunması için ulusal düzeyde yasal düzenlemeler gerçekleştirilirken ve uluslararası hukuk normlan geliştirilirken, ikili anlaşmalar ve özellikle de uluslararası anlaşmalar (ICSID, MIGA, MAl gibi) aracılığıyla uluslararası yatınmlann korunması, uluslararası gündemin öncelikleri arasında yer almaktadır (Hade, 1998: 51-74). Dünya Bankası ve OECD gibi örgütlerin öncülüğünde yabancı yatınmlann korunmasına ilişkin olarak geliştirilmeye çalışılan uluslararası mekanizmalarla, aslında ev sahibi ülke yönetimlerinin bu yatınmlar üzerindeki denetimleri kaldı­ nlmaya çalışılmaktadır. Yabancı şirketle ulusal yönetim arasında söz konusu o­ lan ve gerçekte devletler arasında olmayıp uluslararası bir niteliği bulunmayan, ilgili ülke sınırlan içindeki taşınmazlara, mallara ve tesislere ilişkin olan uyuş­ mazlıklann, ulusal yargı ve diğer denetim mekanizmalan yerine uluslararası ku­ ruluşlarca çözümü öngörülmektedir. Bu sisteme bir tepki olarak Latin Amerika ülkeleri Calvo Klozu olarak bilinen bir önlem paketini uygulamaya sokmuşlar­ dır. Calvo Klozu'na göre mahalli uyuşmazlıklarda kaynak ülke hükümetinin yardımını isteyen yabancı işletmeler, bütün mahalli haklardan ve müeyyideler­ den yararlanmak imkanını kaybeder. Buna karşı kaynak ülkeler, bu tür hüküm­ lerle kendi doğal haklannın yatınm yapan şirketler tarafından ortadan kaldın­ lamayacağını ve her devletin kendi vatandaşlannın çıkarlarını korumak husu­ sunda görevli olduğunu savunmuşlardır (Kabaalioğlu, 1982: 121). Latin Ameri­ ka ülkeleri yabancı yatınmcılara, daha ülkelerine girişlerinde Calvo doktrinini kabul ettirerek uyuşmazlıklarda dış müdahalelerden korunmayı amaçlamış ise Amme İdaresi Dergisi 46 de, bu yöntemin etkili bir uygulaması gerçekleştirilememiş ve zaman İçınde ıer­ kedilmiştir. Uluslararası ticaret de, ülkelerin ekonomik yapılannı birbirine yaklaştırmak­ Ticaretle birlikte sermayenin uluslararasılaşmasının ülkeler arasında oluş­ turduğu bütünleşme ve dolayısıyla bağımlılık olgusu, gelişmekte olan ülkelerin ekonomi politikalannın "ulusal" niteliğini azaltmakta ve ülkelerin hareket ala­ nını azaltan bu bağımlılık ilişkisi, sonuçta gelişmiş ekonomilerin ve uluslararası kuruluşlann denetimini zorunlu kılmaktadır. Dış yardım ve kredi mekanizması da bu bağımlılığı artırarak gelişmekte olan ülkelerin karar mercilerini giderek ülke sınırlan dışına çıkarabilmektedir. Özel­ likle yoğun dış borç yükü altına girmiş bulunan ülkelerin temel ekonomi politi­ kalan uluslararası mali ve ekonomik kuruluşlar tarafından saptanmakta ve uy­ gulanması da yine bu kuruluşlarca denetlenmektedir. Sonuçta günümüzde uluslararası ekonominin temel dinamikleri, ulusal yöne­ timlerin egemenlik haklannın kapsamında yer alan kimi yetkilerinin, diğer alan­ larda olduğu gibi ekonomik alanda da uluslararası güçlerin eline geçmesine yol açmakta, "ulusal" olarak bilinen değerler önemlerinden çok şey yitirmektedir. Bu çerçevede ulusal denetim mekanizmalannın kimi işlevleri, gün geçtikçe ar­ tan oranda uluslararası denetim mekanizmalan tarafından üstlenilmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından bakıldığında, uluslann karar ve­ ricilerinin ulusalcı baskılar altında olduklan, kendi seçmeninin taleplerini karşı­ lamak durumunda bulunduklan, uluslararası gündem içinde ulusalcı bir gündem oluşturabilmenin çelişkisini taşıdıklan (Tekeli-İlkin, 1993: 26) gözlemlenmek­ tedir. Bu durumda ise, ulusal denetim ile uluslararası denetimin karşı karşıya geldikleri açıkça görülmektedir. tadır. KAMUSAL DENETİMİN ULUSLARARASı BOYUTLARI Uluslararası Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetimi Globalleşen ve giderek küçülen dünyamızda yönetsel kişi ve kurumlann he­ sap verme sorumluluklannın ulusal çerçeveyle sınırlı kalması düşünülemez. U­ lusal düzeyde hesap verme sorumluluğunun uluslararası arenada dünya kamuo­ yuna karşı hesap verme yükümlülüğüne ve tüm insanlara karşı sorumluluğa dö­ nüşmesi ender bir durum olmadığı gibi, giderek yaygınlaşmakta ve artan oranda bir anlam ve önem kazanmaktadır. Keza uluslararası işlevlere sahip örgütlenme­ lerin hesap verme sorumluluklan da şüphesiz ulusal boyutlan aşan niteliktedir. Uluslararası düzlemde hesap verme sorumluluğu ulusal devlete çeşitli yü­ kümlülükler getirmektedir. Bu yükümlülükler çoğu zaman uluslararası düzen­ lemelerin temel konusunu oluşturur. Daha önceleri silahsızlanma ve savaş hu­ kuku üzerinde yoğunlaşan bu düzenlemeler sonralan daha çok ekonomik ve ma­ li konulara, insan haklanna, çevre ve sürdürülebilir kalkınma gibi alanlara odak­ Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 47 lanmaya başlamıştır. Endüstriyel faaliyetlere ilişkin standartların belirlenmesin­ den, mali ve ekonomik hayatın belirli düzenlemelere tabi kılınmasına kadar, u­ lusal niteliği ağır basan birçok konu uluslararası düzenlemelere ve zirvelere ta­ şınabilmektedir. Sonuçta devletlerin büyük çoğunluğunun ilgili sözleşmelere ta­ raf olmakla bağlayıcılık tanıdıkları bu düzenlemelere riayet etmeleri, uluslarara­ sı nitelikte bir denetimin konusunu oluşturmaktadır. Kimi zaman da ulusal devletlerin dünya kamuoyuna hesap verme sorumlu­ luklan kendi iç hukuk düzenlemelerinden kaynaklanır. Genellikle devletlerin onayladıklan uluslararası düzenlemelerin getirdiği yükümlülüklerinin doğal bir sonucu olarak gerçekleştirilen bu iç hukuk düzenlemeleri, ilgili devletler için uluslararası platformlarda hesap verme sorumluluğu doğurabilir. Uluslararası düzenlemeler devletlere sadece sorumluluk değil, haklar da do­ ğurabilir. Çevreyle ilgili alanlarda, uluslararası ticarette vb. devletlerin sahip 01­ duklan haklan kullanabilmeleri de, uluslararası hesap verme sorumluluğuyla doğrudan ilişkilidir. Örneğin çevreyle ilgili 28 uluslararası anlaşmanın tarafı olan ve bunlann dı­ şında da birçok sözleşme ve mutabakata imza koyan Türkiye'nin çevre konu­ sundaki hak ve sorumluluklan uluslararası alana da taşınmış olmaktadır. Aynı şekilde Avrupa Birliği adaylığı sürecinde diğer birçok ülke gibi Türkiye de iç düzenlemelerini AB'nin norm1anna uyumlulaştırma gereksinimi duymaktadır. Bu süreçte imzalanan çok sayıda anlaşma, her iki taraf için hak ve sorumluluk­ lar doğurmaktadır. Bu hak ve sorumluluklann hayata geçirilmesi konusunda ta­ raflann hesap verme yükümlülükleri, uluslararası bir nitelik taşımaktadır. Kamusal Alanda Uluslararası Denetim Konuları Küresel Çevre Sorunlarının Denetimi İnsanoğlunun doğaya karşı üstünlük sağlama savaşı çevre üzerinde yoğun bir baskı oluşturmuş ve bu baskılann doğanın kendini yenileyebilme yeteneğinin üstüne çıkmasıyla (Keleş-Hamamcı, 1998: 19) oluşan çevre sorunları, kısa sü­ rede global nitelik kazanmıştır. Çevredeki bozulmanın insan ve diğer canlılar i­ çin tehdit oluşturmaya başlaması, insanları bu sorunlara karşı önlem almaya yö­ neltmiş; 1972'de Stockholm'de düzenlenen BM Çevre Konferansı ile çevre so­ runlanna ilk kez uluslararası ölçekte çözümler üretilmeye çalışılmış ve bunu iz­ leyen dönemde ulusal ve uluslararası düzeyde birçok hukuksal düzenleme ger­ çekleştirilmiştir . Birleşmiş Milletlerin 1992'de Rio de Janeiro'da düzenlediği Çevre ve Kal­ kınma Konferansını takiben, Washington DC'de aynı yıl toplanan INTOSAI Kongresinde, çevre sorunlarının artan önemine vurgu yapılarak, bu konuda üye ülkelere yardım ve rehberlik yapılması amacıyla 17 üyeden oluşan INTOSAl Çevre Denetimi Çalışma Grubu oluşturulmuştur. 48 Amme İdaresi Dergisi 1995 'teki Kahire Kongresinde ise, ülkelerin Uluslararası çevre Anlaşmala­ denetimi konusunda yüksek denetim kurumlarının işbirliği olanaklarının INTOSAl'ce teşviki kararlaştırılmıştır. Kongrede alınan Tavsiye Kararında, "INTOSAI, Yüksek Denetim Kurumlarını mümkün olduğu ölçüde ülkelerinde yapılan uygunluk denetimleriyle uluslararası anlaşmalar arasında mutabakat sağlamaya teşvik etmeli ve Yüksek Denetim Kurumlarını ortak veya eş zamanlı denetimleri konusunda cesaretlendirmelidir" denilmektedir. 1999'da Paris'te yapılan EUROSAI'nin IV. Kongresinde, EUROSAl bünye­ sinde de bir "çevre Denetimi Çalışma Grubu" oluşturulması kararlaştırılmıştır. Çalışma Grubunun seçilmiş çevre koruma alanlarında bölgesel bir çevre dene­ timi programı düzenleyerek, sürdürülebilir bölgesel gelişme bağlamında, Avru­ pa ülkelerinin çok ivedi olan kısa, orta ve uzun vadeli gereksinmelerine odak­ lanması kararlaştırılmıştır (INTOSAI, 1998: 3-5). INTOSAl'nin Asya Sayıştayıarını kapsayan bölgesel grubu olan ASOSAl de, Kore Sayıştayı 'nın öncülüğünde çevre denetimi konusunda eğitim vermeye başlamıştır. Çevre denetiminin bölgesel önemi göz önüne alındığında, büyük olasılıkla INTOSAl'nin diğer Bölgesel Gruplarında da benzeri Çalışma Grupları kurulacaktır (Sayıştay,I 999: 8). Bu tür işbirlikleri, çevre konularının çoğunun sınır aşırı nitelik taşıması ve bölgesel çevre konularının da çoğu kez ulusal sınırları aşması nedeniyle büyük önem taşımaktadır. Birçok ülke sınıraşırı çevre problemlerini çözmek veya çev­ reye ilişkin diğer alanlarda birlikte çalışmak amacıyla uluslararası anlaşmalar imzalamışlardır. Çevre sorunlarının bu sınıraşırı doğası ve hükümetlerin çevre politikası, yüksek denetim kurumları arasında işbirliği gereksinimini de berabe­ rinde getirmektedir. 1997 yılında INTOSAI tarafından yapılan bir ankete katılan 83 yüksek dene­ tim kurumundan 49'u, uluslararası çevre anlaşmalarının denetimine bazı yönle­ riyle ilgilendiklerini belirtmişlerdir. Günümüzde bu tür denetimlere giderek da­ ha fazla ağırlık verildiği ve raporlarının internet aracılığıyla dünya kamuoyuna sunulduğu görülmektedir. Bu alandaki denetimler özellikle Avrupa kıtasında birden fazla ülkenin ortak, eşgüdümlü ya da işbirliği halinde yürüttükleri dene­ timlere dönüşmektedir. Türk Sayıştayı da 8 Avrupa ülkesinin yüksek denetim kurumu ile bu tür bir ortak denetime katılmıştır. Dış Borçların Denetimi Sorunu 19. yüzyıl sonlarından itibaren kaynakların uluslararası transferi kamusal fa­ aliyetlerin giderek artan oranda merkezine yerleşti. Bu olgu devlet yönetiminde olduğu gibi, kamusal denetim alanında da yeni ve alışılmışın dışında sorunlar yarattı. Kaynakların transferi, diğer ülkelere kalkınma yardımı yapılması şeklin­ de ulusal sınırları aşınca, bu sorunlar giderek büyüdü (Grafe, 1981: 337). rına uyarlıklarının Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 49 Kamusal kaynaklann bir ülkeden diğerine transferi çok daha önceki zaman­ larda da, örneğin savaş tazminatlannın ödenmesi gibi durumlarda gerçekleşe­ bilmekteydi. Ancak zamanla bu kaynak transferleri, bu ödemelerin yönetimini ve denetimini de içeren birtakım genel sorunlara yol açmaya başladı. Bu ödeme­ lerin özel yasal bir dayanağının (örneğin savaş tazminatlannda bir banş antlaş­ masının) olup olmadığı, transfer edilen değerlerin (nakit ya da ayın) doğru he­ saplanıp hesaplanmadığı ve söz konusu transfer anlaşmasının yürürlükteki mev­ zuat hükümlerine uygun yapılıp yapılmadığı gibi konular, her iki ülke organ la­ nnca araştınıması gereken konulardır. Kalkınma yardımlan alanında gerek anlaşma koşullannın, gerek uygulanışı­ nın ve gerekse belirlenen amaç ve ilkelere uygunluğunun her iki ülke tarafından etkin bir denetim süzgecinden geçirilmesi gerekmektedir. Örneğin yardım sağ­ layan devlet, yardım alan devletin özgürlük ve bağımsızlığına aykın koşullar koyabilir. Yardım veren devletin etkin bir denetim süreci sağlaması güç olduğu gibi, alan devletin de bu yardımlann kalkınma kapasitelerine bir katkı sağlayıp sağlamayacağını iyi hesaplaması gerekmektedir. Çok taraflı kalkınma yardımlannın ulusal organlarca denetlenmesinin gerek­ liliği de tartışma konusu yapılabilir. Bu alanda faaliyet gösteren çeşitli uluslarüstü örgütlerin kendi denetim elemanlannın olduğu bilinmektedir. Yar­ dım veren ülkenin ulusal yüksek denetim kurumunun bu alandaki denetim ola­ naklannın sınırlılığı da yadsınamaz. Böyle bir durumda yardım veren ülkenin de üyesi durumunda bulunduğu bu uluslarustü kuruluşlann yaptıklan denetimlerin, ulusal denetim kurumlannca da asıl kabul edilmesi ve bu raporlar üzerinden de­ netim yargılanna varmalan uygun bir yololabilir. Öte yandan söz konusu uluslarüstü kuruluşlann denetim kurullannın büyük ölçüde üye devletlerin yüksek denetim kurumlan personelinden oluşturulması, ülkeleri doğrudan ilgilendiren konu ve sorunlann, kendi denetim elemanlannın da içerisinde yer aldığı bir komisyonca denetlenmesinin sağlanması, bu alandaki ulusal düzeyli denetim gereksinmesinin karşılanmasında daha etkili bir yöntem olabilir. Kalkınma yardımlan alanında yüksek denetim kurumlannca yapılacak dene­ timlerde yasallık ve düzenlilik incelemelerinin önemli bir' yer tutması beklenemez. Yapılacak bir etkinlik denetimi ise, kalkınma yardımlanna konu olan program veya projelerde belirlenen amaçlara ulaşılıp ulaşılamadığının sap­ tanmasını içerir. Verimlilik denetimi de, belirlenen amaçlara mümkün olan en ekonomik yollarla, yani fonlann ya da materyalin israfı olmaksızın ulaşılıp ula­ şılmadığının araştınlmasını amaçlar. Etkinlik denetimleri, ikincil amaçlann temel amaçlarla veya proje amaçlan­ nın program amaçlanyla uyumlu olup olmadığının incelenmesini de kapsar. ör­ neğin nüfusun kırsal bölgelerden kentlere göç etmesinin önlenmesi hem yardım 50 Amme İdaresi Dergisi alan ülkece bir amaç olarak benimsenmişse, bu amaç yer almamış olsa bile, yapılan yardımlarla yürütülen programlar kırsal nüfusu kent özeklerine göçünü özendirecek nitelikte olmaması gerekir. Yapılacak denetimlerde projenin amaçlannın programlarla bağdaşmaz­ lığı yargılanacaktır (Grafe, 1981: 339). Bir kalkınma programı veya projesinin amaçlanyla ilgili her denetim, birta­ kım çıkmazlarla karşı karşıya kalabilir. Çünkü bu alan daha çok parlamentonun özel alanına girmekte olup, hükümet kararlannın siyasal denetimi ile ilgili par­ lamento biriminin denetim yetkisinin kapsamında değerlendirilmektedir. Hü­ kümetin bir bakanının, hükümetin ve hatta parlamentonun kalkınma politikasını şekillendirmesinde bağımsız bir dış müdahale kabul edilebilir görünmemekte­ dir. Ancak yaşanan deneyimler göstermiştir ki, yüksek denetim kurumlan kal­ kınma yardımlannın hedefleri ve bu hedeflere ulaşılmasına ilişkin sorunlann geniş bir bölümü üzerinde yasal bir yetkiye sahip olmalı ve bu yetkisini çok ya­ rarlı alanlarda kullanmalıdır (Grafe, 1981: 339). veren ve hem de yardım yardım anlaşmalannda Uluslararası Yolsuzlukların Denetlenebilirliği Yolsuzluk olgusu, genelolarak yönetimin performansını derinden etkileyen ve etkisi tüm insanlığa yansıyan, tarihin en eski insanlık suçlanndan birisidir. Bu nedenledir ki yolsuzluklann önlenmesi, denetim olgusunun gelişmesinde en önemli faktör olmuş ve günümüzde de özellikle iç denetim mekanizmalannın başlıca amaçlan arasında yolsuzluklann önlenmesi ilk sırayı almaktadır. Yolsuzluklann azgelişmişlik sürecine katkısı, insan haklan, eşitlik ve adalet gibi insanlığın temel değerlerine aykın niteliği, bu sorunun etkisinin ulusal sı­ nırlar içerisinde kalmasını engellemekte ve global bir insani sorun haline getir­ mektedir. Bu nedenledir ki yolsuzluk ve benzeri uygulamalar uluslararası gün­ demde fazla yer bulabilmektedir. Yolsuzluklar, maddi boyutuyla da, sermaye ve üretimin uluslararasılaştığı, ticaretin serbest1eştiği bir ortamda kolaylıkla uluslararası kimlik kazanabilmekte ve dolayısıyla yolsuzlukla mücadele de uluslararası işbirliğini gerektirmektedir. Yolsuzluk, daha çok gelişmekte olan ülkeler için uluslararası boyutu olan bir sorundur (Sahgal, 1998: 4-5). Uluslararası işbirliğinin önemi de bu ülkeler açı­ sından daha fazla değer taşımaktadır. Ulusal denetim mekanizmalannın bu türden uluslararası niteliğe bürünmüş yolsuzluk olaylannda tek başlanna yeterli bir etkinlik gösterebilmeleri beklenemez. Ne var ki, bu tür olaylann niteliği gereği, denetim kurumlan ara­ sında gerektiğinde işbirliğine gidilebilmesinin altyapısı henüz oluşabilmiş de­ ğildir. Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 51 Ulusal Yüksek Denetim Kurumlarının Uluslarüstü İşlevleri Aslında yüksek denetim kurumlannın ulusal boyutta ele aldıklan temel ko­ nular sadece kendi uluslannı değil, tüm dünya toplumunu doğrudan ilgilendiren öneme sahiptir. Yolsuzluklann önlenmesi, ekonomik kayıplann azaltılması, e­ konomik ve sosyal refahın artınıması, kamusal alanda en iyi yönetim uygulama­ lannın ilke edinilmesi, kamu yönetiminde reform için katkı sağlama ve yüksek denetim kurumlannın daha birçok işlevi, ülkeler ve uluslar arasında her alanda yoğunlaşan global etkileşimin de aracılığıyla ilgisiz görünen diğer toplumlar i­ çin de değer taşımaktadır. Özellikle dış kredi, yabancı sermaye ve uluslararası ticaret aracılığıyla birbirine kenetlenmiş ülkelerden birinde görülen başansızhk­ lann diğer çok sayıda ülkeyi doğrudan etkilemesi, az rastlanan bir olgu değildir. Dolayısıyla yüksek denetim kurumlan kendi ülke halkına kamusal kaynaklann doğru kullanımı konusunda güvence verirken, uluslararası kreditörlere, uluslara­ rası mali ve ekonomik kuruluşlara, uluslararası yatınm ve ticaret firmalanna da bir ölçüde güvence sağlayabilmektedirler. Aynca bu kurumlann doğrudan üstlendikleri uluslarüstü denetim işlevleri de bulunmaktadır. Daha önce de belirtildiği üzere AB üyesi ülkelerin yüksek dene­ tim kurumlan, Birliğe karşı birtakım yükümlülükler üstlenmişlerdir. Bunun gibi bazı ulusal yüksek denetim kurumlannın kimi uluslararası örgütler için dış de­ netçilik görevi üstlendikleri görülmektedir. Örneğin Fransız Sayıştayı BM Gıda ve Tanm örgütü (FAO), Dünya Gıda Programı (WFP) ve Dünya Meteoroloji örgütü (WMO)'nün dış denetçilik görevini üstlenmiştir (The Court of Accounts of France, ı 999: ı 5). Kanada Sayıştayı ise, BM Eğitim, Bilim ve Kültür örgütü ile Sivil Havacılık örgütü gibi bazı uluslararası örgütlerin bağımsız dış deneti­ mini yürütmektedir. Bu kurumlar, giderek uluslararası kuruluşlann ülkelerin ulusal sınırlan çer­ çevesinde kalan faaliyetlerinin denetimi için de güvenilir kuruluşlar olmaktadır. Örneğin Dünya Bankası gibi uluslararası kredi kuruluşlannın mali destek sağla­ dıklan ulusal projelerin denetimi bu kuruluşlar için büyük önem kazanmakta ve bu denetimlerin ulusal bir kuruluşa yaptınlması çeşitli açılardan zorunlu görül­ mektedir. Özellikle gelişkin ve bağımsız yüksek denetim kurumlanna sahip ül­ kelerde, bu kurumlann anılan projeler üzerinde zaten var olan denetimleri, ulus­ lararası kuruluşlar için de güvenilir kabul edilmektedir. Diğer ülkelerde ise, bu alanda daha çok özel denetim kuruluşlannın tercihi söz konusu olmaktadır. Dünya Bankası 'nın Ocak ı 993 tarihli raporunda, Dünya Bankası kaynaklı projelerin denetimi için getirilen öneri bu açıdan dikkate değerdir. Bu raporda Sayıştay için yeni bir model önerilmekte, bu model gerçekleştirilene kadar söz konusu projelerin hazine kontrolörleri adına özel sektör denetçileri tarafından denetlenmesi için hükümet ve Dünya Bankası'nın anlaşmalan önerilmektedir. Yapılacak anlaşmaya göre ı Ocak ı 995 'ten itibaren bu projelerin denetimini 52 Amme İdaresi Dergisi hazine kontrolörleri yerine özel sektör denetçileri gerçekleştinneli, hazine kontrolörleri yapılan bu işlemlerin objektifliğini ve kalitesini tasdik etmelidir. Uluslararası Denetim Uygulamaları Yüksek Denetim Kurumlarının Uygulamaları Yüksek denetim kurumlan bazen kesişen denetimler aracılığıyla, ulusal dü· zeyde gerçekleştirdikleri denetim faaliyetlerine uluslararası bir nitelik kazandı· rabilmektedirler. Bu tür denetimlerde yüksek denetim kurumlan birden fazla ül­ kenin ortak sorun alanını oluşturan konulann denetiminde işbirliği yapmayı ka­ rarlaştınnakta, ancak denetim faaliyetleri ayrı ayrı yürütülmektedir. Denetim sü­ recinde ve denetim bulgulannın değerlendirilmesinde farklı ülkelere mensup kurumlar yakın işbirliği içinde çalışmaktadırlar. 1995'te Danimarka ve Norveç Sayıştayıan, savunma projelerinden birisi (Leopar tanklan ile ilgili) hakkında bu tür bir denetim uygulamasına başvunnuşlardır. Ortak denetimlerde ise, birden fazla ülke Sayıştayının denetim personelinden oluşan bir denetim ekibi denetim faaliyetlerini yürütmekte ve sonuçta katılımcı tüm ülkeler için tek bir denetim raporu hazırlanmaktadır. 1996 ve 1997 yıllan boyunca Danimarka, Norveç ve İsveç Sayıştaylan UNICEF'in yönetiminde, bu ülkelerin sağladıklan kalkınma yardımlanna dayalı bazı özgül projelerin ortak denetimlerini gerçekleştinnişlerdir. Bu etkinlik, UNICEF'in kendi denetimi ol­ mayıp, her bir ülkenin sağladığı yardımlann yönetiminin verimlilik, tutumluluk ve etkinlik ilkeleri açısından incelenmesi niteliğindeydi. Uygulanan diğer bir model, eşgüdümlü denetimlerdif. Örneğin Belçika, Da­ nimarka, Hollanda, Norveç ve ABD Sayıştaylan birkaç yıl F-16 Çokuluslu Sa­ vaş Uçağı Programının fiyat tekliflerinin ve sözleşmelerinin değerlendirilme­ sinde koordineli çalıştılar. 1995 ve 1996 yıllan boyunca Polonya ve Belarus Sa­ yıştaylan Bialowieza Ulusal Parkının çevresel değerlerinin korunması konusun­ da bu tür eşgüdümlü bir denetim gerçekleştinnişlerdir. 1997 yılında ise, Polon­ ya Sayıştayı benzer bir denetim çalışmasını, sınır sulanna ilişkin uluslararası yükümlülüklere ve sözleşmelere her bir ülkenin uymasını sağlamak amacıyla Belarus, Çek Cumhuriyeti ve Litvanya ile birlikte gerçekleştinniştir. (Bu konu­ daki örnekler için bkz. INTOSAI, 1998: 8-11) Daha çok çevre konusunda gerçekleştirilen bu denetimler gelecekte her a­ landa ve daha ileri düzeyde uygulanacak uluslararası denetimler için birer mo­ del oluştunnuş, tüm ülke Sayıştaylan için bu tür ortak girişimlerin yararlan ko­ nusunda bilgilendirici ve cesaretlendirici olmuştur. Diğer Bazı Örgütlerin Etkinlikleri Kimi alanlarda denetimin, birtakım uluslararası meslek örgütlerinin etkinlik­ leri ile uluslararasılaştığı görülmektedir. Örneğin uluslararası polis örgütü Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 53 İnterpol, uluslararası nitelikteki suçlara bulaşmış kişilerin yakalanmasında üst­ lendiği işlevle bu tür bir özellik göstermektedir. Uluslararası ekonomik alanda denetim ve düzenleme yapma amacıyla oluş­ turulan Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu (IMF) gibi örgütlerin birçok faa­ liyetlerinin uluslararası denetim niteliğinde olduğu da yadsınamaz. Esasen Birleşmiş Milletler örgütünün birincil amacının uluslararası arenada siyasal denetim işlevini yürütmek olduğu ve hatta bazı koşullarla askeri denetim araçlannı kullanma yetki ve yeteneğine sahip olduğu bilinmektedir. Bugüne ka­ dar birçok ülkenin siyasal ve askeri taleplerinin sınırlandınlmasında BM'nin oynadığı rolün önemi büyüktür. Yine benzer şekilde NATO'nun birçok bölgesel sorunun çözümünde üstlendiği işlev, uluslararası sistemin bir aktörünün ulusla­ rarası hukuka uygun hareket etmesini sağlamaya yönelik bir denetimi nitele­ mektedir. Uluslararası Af örgütü, Greenpeace gibi hükümet-dışı örgütlerin işlevlerinin de, doğrudan uluslararası denetim kavramı çerçevesinde değerlendirilmesi ge­ rekmektedir. Af örgütü, ulusal düzeyde ombudsman, yargı kurumlan vb. aracı­ lığıyla yapılan insan hak ve özgürlüklerinin korunması konusundaki çalışmalan, çağdaş uluslararası kabul görmüş normlan esas alarak ve uluslararası kamuoyu­ nu harekete geçirerek daha ileri bir düzeyde ve uluslararası boyutta gerçekleş­ tirmektedir. Greenpeace ise, çevrenin korunması ve hiçbir ayrım gözetmeksizin tüm insanlık için daha uygar, daha yeşil ve daha yaşanabilir bir Dünya sağlamak için önemli etkinliklerde bulunan bir örgüttür. Bu tür örgütlerin ve gerçekleştirdikleri uluslararası denetim uygulamalannın örneklerini çoğaltmak mümkündür. Ancak özetle hemen her uluslararası örgü­ tün insanlık yaranna birtakım işlevler üstlenmek üzere kurulduklan ve bu amaç­ la çeşitli gerçek ve tüzel kişilerin eylem ve işlemlerinin genel çıkara ve uluslara­ rası normlara uygunluğunu sağlamaya yönelik faaliyetler yürüttükleri söylene­ bilir. Uluslararası Örgütlerin Denetim ilgisi Denetim işlevinin geliştirilmesinde hem yüksek denetim kurumlannın oluş­ turduklan uluslararası ve bölgesel örgütler, hem de ekonomik ve mali amaçlan öne çıkan diğer uluslararası uzmanlık kuruluşlan önemli katkılar sağlamaktadır. Özellikle 1970'li yıllann başlanndan itibaren ABD, İngiltere, Kanada gibi ülkelerin uygulamaya başladıklan yeni denetim tür ve tekniklerinin kamusal denetim alanında sağladığı yeni ufuklar, diğer ülkelerin de yakın ilgisi­ ni çekmiştir. Aynı zamanda, daha çok performans denetimi olarak ün kazanan bu yeni yaklaşıma öncülük yapan ülkeler de, söz konusu yeni disiplin hakkın­ daki bilgilerin değişimini başlatmışlardır (Chaudhary, 1995: 21). gelişmiş 54 Amme İdaresi Dergisi INTOSAl, bu alandaki karşılıklı bilgi ve deneyim alış verişini, da bir gereği olarak üstlenmiş ve bu akışı kurumsallaştırmıştır. Bu işlevini daha iyi yürütebilmek için bölgesel örgütlenme yolunu açarak, oluş­ turulan 7 ayrı bölge örgütü ile yüksek denetim kurumlan arasında yakın işbirliği ve bilgilenme olanağı sağlamıştır. INTOSAI ve bölgesel örgütler, bilgi değişimi, kamusal denetim alanındaki bilgi birikimlerinin ve deneyimlerin paylaşımı, değişik alanlardaki mesleki per· formansa ilişkin standartlann oluşturulması ve geliştirilmesi amacıyla düzenli olarak konferansıar, seminerler, sempozyumlar vb. çalışmalar yürütmektedir. Özellikle BM desteğinde düzenlediği iki yıl süreli seminerlerI e gelişmekte olan ülkelere mensup üyelerinin eğitilmesini sağlamaktadır. (INTOSAI, 1995: ll). Uluslararası arenada, özellikle gelişmiş ülkelerin denetim sistemlerindeki ge· lişmeler uluslararası örgütler aracılığıyla tüm dünyanın gündemine getirilirken, ulusal yüksek denetim kurumlan arasında yakın işbirliği ve ilişkilerin geliştiril­ mesi gereksinimi de bu yolla pekişmektedir. örneğin Avrupa Yüksek Denetim Kurumlan Örgütü EUROSAI'nin Kuruluş Konferansı ve Birinci Kongresinde, yüksek denetim kurum1annın mesleki ko­ nularda karşılıklı yardımlaşmasının ve teknik işbirliğinin gerekliliği ve önemi üzerinde yoğunlaşılmış ve buna yönelik kararlar alınmıştır. Avrupa Sayıştayı 'nın da Avrupa Birliğine aday ülkelerin yüksek denetim ku­ rumlan ile bu tür bir ilişki içinde bulunduğu, bu kururrılann ve denetim işlevle· rinin geliştirilmesi amacıyla bir dizi faaliyet içinde bulunduğu daha önce belir­ tilmişti. Bu faaliyetleriyle köklü bir dönüşüm süreci yaşayan Doğu Avrupa yük­ sek denetim kurumlannın ve yüksek denetim işlevinin geliştirilmesinde, ayrıca bu ülkelerin kurumsal yapılannın Batı Avrupa ile entegrasyonunda önemli bir işlev üstlendiği görülmektedir. Denetim işleviyle doğrudan ilişkisi bulunmamakla birlikte, özellikle mali ve ekonomik amaçlı uluslararası örgütlerin de, ülkelerin denetim sistemlerinin ge­ liştirilmesine ilgi duyduklan görülmektedir. Bunun temelinde, uluslararası eko­ nomi bağlamında ülkelerin ekonomik ve mali politikalarının başarısına odakla­ nan bu örgütlerin, bu tür bir başarının temel unsurları arasında etkin bir dış de­ netimi zorunlu olarak görmeleridir. Üye ülkelerin kamu yönetimi ya da kamu mali yönetiminin geliştirilmesi amacına yönelik çok sayıda çalışmaya sahip uluslararası kuruluşlann başında OECD gelmektedir. OECD'nin kamu yönetimi alanındaki araştırmalanyla ünlü birimi PUMA (Public Management Service), özellikle son yıllarda "yeni kamu yönetimi" yaklaşımı çerçevesinde performans denetimine özel bir önem ver­ mekte ve yayınlanyla bu alanın geliştirilmesine ışık tutmaktadır. Dünya Banka­ sının da kamusal denetime ilişkin yayınlan, denetimin geliştirilmesinde yol gös­ terici temel dokümanlardandır. Bu aşamada kuruluş amacının Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Deııetiııı 5:' Bu tür kuruluşların ülkeler düzeyinde gerçekleştirdikleri araştırmalar da ö­ nem taşımaktadır. Örneğin Dünya Bankası'nın daha önce sözü edilen Ocak i 993 tarihli raporunda ülkemizdeki denetim sisteminin sorunlarına da geniş yer verilmiş ve kapsamlı öneriler geliştirilmiştir. Bu raporla muhasebe, finansal ra­ porlama ve denetim sektörleri için getirilen önerilerin, Türkiye 'nin Avrupa Bir­ liği 'ne ekonomik faaliyetler ve muhasebe ve denetim mevzuatı açısından daha yaygın katılımını sağlayacağı da vurgulanmıştır. Dünya Bankası 'nın ve diğer benzeri uluslararası kuruluşlann işlevlerinin bir gereği olarak çok sayıda ülkede mali sistemlerin ve buna bağlı olarak denetim sistemlerinin reorganizasyonu amacıyla çeşitli çalışmalar yürüttükleri ve rapor­ lar hazırlattıkları bilinmektedir. DENETİMİN ULUSLARARASıLAŞTıRıLMASı SORUNU Denetimde Uluslararasılaşmayı Gerektiren N edenler Küreselleşme sürecinde dünyanın herhangi bir bölgesinde yaşanan bir ge­ bölgelerini de etkilemekte ya da global sistemin herhangi bir alt sisteminde görülen bir aksama veya kötü gidiş, global sistemi de değişik şekil ve ölçülerde etkisine alabilmektedir. Bu karşılıklı etkileşim olgusu, dene­ timde de ulusallığın yetersizliğini ve global yaklaşımların gerekliliğini berabe­ rinde getirmektedir. Ulusal sınırların etkisini yitirdiği alanlarda ulusal denetim mekanizmalarının da gerekli etkinliği sağlayamayacağı kuşkusuzdur. Yukarıda kısaca değinilmeye çalışılan bellibaşlı denetim alanlarında ulusal nitelikteki denetim kurumlarının tek başlarına ve hatta eşgüdüm ya da işbirliği halinde yürütecekleri çalışmaların başarılı sonuçlara ulaşması pek beklenmemelidir. Özellikle önemi gün geçtikçe artan ve tüm insanlığın kaderini ilgilendiren çevre denetimleri ve giderek yay­ gınlaşan uluslararası yolsuzlukların denetlenebilmesi, uluslarüstü bir denetim yaklaşımını ve buna uygun bir yapılanmayı gerekli kılmaktadır. Öte yandan ulusal devletler uluslararası hukuk çerçevesinde çeşitli yükümlü­ lükler altına girmektedirler. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi, eğer doğru­ dan bir uluslararası örgütü ilgilendiriyorsa bu örgüt tarafından çeşitli şekillerde denetlenebilmektedir. Ancak çoğu zaman bu yükümlülükler kağıt üzerinde ka­ labilmekte, uygulamaların objektifbir değerlendirmesi mümkün olamamaktadır. Oysa ki bu yükümlülükler tüm dünya halkları için büyük önem taşıyabilirler. Dolayısıyla bağımsız bir denetim kuruluşu tarafından gerçekleştirilecek objektif denetimler, dünya kamuoyunun ortak çıkarlarına hizmet edebilir. Bir örnekle somutlaştırmak gerekirse, Türkiye'nin taraf olduğu çevreyle ilgi­ li 28 uluslararası anlaşma ve bunların dışında imza koyduğu birçok sözleşme ve mutabakat ile Türkiye'nin çevre konusundaki sorumluluk ve hakları uluslararası alana taşınmış olmaktadır. Ancak henüz bu sorumlulukların gereğinin yerine ge­ lişme, dünyanın diğer 56 Amme İdaresi Dergisi tirilmesini değerlendirecek ve elde ettiği haklardan yararlanma düzeyini objektif bir şekilde ortaya koyacak bir mekanizma mevcut değildir. Ulusal kurumlann yetki ve sorumluluk alanlan göz önünde bulunduruldu­ ğunda, uluslararası nitelikteki çalışmalarda hukuksal, siyasal vb. çok sayıda en­ gelle karşılaşacaklan açıktır. Dolayısıyla yüksek denetim kurumlannın yapacak­ lan işbirliği çerçevesinde de olsa, uluslararası denetim gereksinimini karşılama­ sı mümkün değildir. Ulusal denetim kurumlannın bu ve benzeri açmazlan da, denetimde uluslararası1aşmayı gerektiren önemli bir faktördür. Özel Denetimde Uluslararasılaşma Eğilimleri Muhasebe ve Denetimde Uluslararası Eşgüdüm ve Uyumlulaştırma Muhasebe ve denetim alanında büyük önemi olan standartlar, mali, ticari ve ekonomik küreselleşmeye koşut olarak uluslararası bir nitelik kazanmış ve özel­ likle büyük ve uluslararası işletmeler için ulusal sistem ve standartlar gereksi­ nimlere yanıt veremez olmuşlardır. Uluslararası standartlann belirlenmesi ve geliştirilmesinin bir zorunluluk halini almasının, bu alandaki uluslararası örgüt­ lenmeyi beraberinde getirdiği görülmektedir. Uluslararası Muhasebe Standartlan, bağımsız ve özel bir kuruluş olan Ulus­ lararası Muhasebe Standartlan Komitesi (IASC) tarafından belirlenmekte, geliş­ tirilmekte ve yayınlanmaktadır. Bu Komitenin amacı, bütün dünyada işletmeler ve diğer kuruluşlar tarafından uygulanmakta olan finansal raporlamaya ilişkin muhasebe ilkelerinin harmonizasyonunu gerçekleştirmektir (Yalkın, 1998: 171). Kuruluş tüzüğünde IASC'ın amaçlan şu şekilde açıklanmıştır: 1) Finansal tablolann düzenlenmesi ile sunulmasına esas alınacak kamu çıkanna uygun muhasebe standartlannı geliştirmek ve yayımlamak; bu standartlann dünya ça­ pında kabulünü ve uygulanmasını sağlamak, 2) Finansal tablolann düzenlenme­ si ve sunulmasına ilişkin mevzuatın muhasebe standartlannın ve yöntemlerinin geliştirilmesi ile harmonizasyonu konulannda çalışmalar yapmak (Yalkın, 1998: 171-172). Bu hedefler de göstermektedir ki kamu çıkan kavramı da uluslararasılaşmış ve günümüzde ekonomik ve mali alanlardaki kamu çıkarlannı ulusal sınırlarla çevrelemek mümkün değildir. Bu nedenle özel denetimden amaçlanan yatınm­ cılann bilgilendirilmesi, vergi ve benzeri yasal yükümlülüklerin işletmelerce ge­ reği gibi yerine getirilmesi, kamuoyu ve ilgili taraflara objektif ve sağlıklı bilgi sunulabilmesi gibi beklentilerin yerine getirilebilmesi için muhasebe ve dene­ timde kullanılan ölçüt ve standartlann uluslararası düzeyde genel kabul görmüş olması zorunluluk kazanmaktadır. Muhasebe standartlan gibi denetim standartlan da uluslararası geçer1iğe sa­ hip olma zorunluluğuyla karşı karşıyadır. Bu alanda Amerikan Muhasebe Kuru­ luşlannın ilk kez 1946 yılında oluşturduklan ve kısa zamanda uluslararası nİte­ Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 57 lik kazanan standartlar, genel kabul görmüş referanslar olmaktadır. ABD'nin sermaye piyasalanndaki ağırlığı ve bu piyasalarda işlem yapmak is­ teyen şirketlerin mali tablolannın söz konusu standartlara uygun olması zorun­ luluğu, ABD meslek kuruluşu IF AC'ın (Uluslararası Muhasebeciler Federasyo­ nu) geliştirdiği uluslararası denetim standartlannın genel kabul görmüş ve en yaygın kullanıma sahip standartlar olmasını sağlamıştır. uluslararası Avrupa Birliği'nde Uluslararası Muhasebe ve Denetim Harmonizasyonu Avrupa Birliği 'nin Altıncı Yönergesi mali tablolar, Yedinci Yönergesi kon­ solide mali tablolar ve Sekizinci Yönergesi ise bağımsız denetim faaliyetleri ile ilgilidir ve bu yönergeler üye devletler için bağlayıcı olup, uyulması zorunludur. Bu yönergelerin amacı, üçüncü kişilerin çıkarlannı korumak için üye devletlerin muhasebe uygulamalanna ilişkin mevzuat hükümlerinde harmonizasyonu ger­ çekleştirmektir. Temel mali tablolarla ilgili esaslan içeren Dördüncü Yönerge, belirlenen mali tablolann açık biçimde ve yönerge hükümlerine uygun olarak düzenlenme­ sini zorunlu kılmaktadır. Bu Yönergenin amacı, konuya açıklanacak mali bilgi­ lerin kapsamı yönünden, üye devletlerde minimum düzeyde eşdeğer mevzuat hükümlerinin uygulanmasını sağlamaktır. Yedinci Yönergede, AB içinde ortaklıklar tarafından yayımlanması zorunlu olan bilgilerde karşı1aştınlabilirlik ve eşdeğerlik amaçlannı gerçekleştirmek için konsolide mali tablolarla ilgili üye devletler mevzuatlannın harmonizasyonunun sağlanması amaçlanmıştır. Sekizinci Yönerge, belli türdeki ortaklıklann mali tablolannın, denetim faa­ liyetlerini yürütmekle yetkili kişi veya kişiler tarafından denetlenmesini öngör­ mektedir. Aynı zamanda denetçilerin sahip olması gereken nitelikleri ve dene­ tim faaliyetleri ile ilgili üye devletler için öngörülen harmonizasyon ilkelerini içermektedir. Dördüncü ve Altıncı Yönergeler, 1990'lı yıllara kadar AB'de çok etkili idi. Muhasebe standartlarının iyileştirilmesinde, mali tablo kalemlerinin karşı1aştın­ labilirlik niteliklerinin geliştirilmesinde ve ulusal sınırlar dışında ortaklık payla­ nnın borsalara kote edilmesinde önemli roloynadılar. Ancak bu yönergelerin 1990 'lı yıllarda bazı sorunlara çözüm getirememesi ve özellikle Amerikan genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine uyumlu olmaması nedeniyle AB 'nin yeni stratejisi "Uluslararası Muhasebe Harmonizasyonu" olmuştur (Yalkın, 1998: 173-174). Amme İdaresi Dergisi 58 Uluslararası Örgütlerin Denetimi Sorunu ve INTOSAI 1979' da yapılan INTOSAl Kongresinin sonucunda açıklanan ve yüksek de­ netimin anayasası olarak bilinen Lima Deklarasyonunda, uluslararası örgütlerin denetimine ilişkin şu ilkelere yer verilmiştir (INTOSAI, 1986: i): • Giderleri üye ülkelerin aidatlanyla karşılanan uluslararası ve uluslarüstü kuruluşlar, her ülkede var olana benzer bağımsız bir dış denetime tabi olmalıdırlar. • Bu denetimin kendi üyelerinin yapısal ve işlevsel özelliklerine uyarlanma­ sı gerekmekte ise de, üye ülkelerdeki benzeri yüksek denetime paralel bir çizgide tasarlanmalıdır. • Bu tür bir denetimin bağımsızlığını güvence altına almak için, dış denetim kurumunun üyeleri başlıca, ulusal yüksek denetim kurumlanndan atanma­ lıdır. INTOSAI'nin daha sonraki kongrelerinde de bu konular gündeme gelmiş ve 1980'de yapılan kongrenin konusunu "uluslararası ve uluslarüstü alanlarda yö­ netim denetimi" oluştunnuştur. Denetim Kurumlarının Uluslararası Örgütlenmeleri ve işlevi 1953'te Havana'da gerçekleştirilen uluslararası kongre sonucunda oluşturu­ lan INTOSAI, daha sonra Avrupa, Asya, Afrika, Latin Amerika ve Arap ülkele­ ri Sayıştayıanndan oluşturduğu bölgesel kuruluşlan ve çok sayıdaki çalışma grubu ile gerek denetimin geliştirilmesinde ve gerekse sayıştaylar arasında ikili ve çok taraflı işbirliği olanaklannın geliştirilmesinde önemli roloynamıştır. Tü­ züğüne göre otonom, bağımsız ve non-politik bir organizasyon olan ve BM ü­ yesi tüm ülke sayıştaylannın üyesi bulunduğu INTOSAI, her üç yılda bir deği­ şik ülkelerde kongreler düzenleyerek, kamu mali yönetimi ve denetimi alanla­ nnda güncel konu ve sorunlann tartışılmasını ve kararlar alınmasını sağlamak­ tadır. Gelişmekte olan ülkelerin denetim sistemlerini geliştinne çabalan gelişmiş ülkelerce de desteklenmekte ve bu amaçla çeşitli ülkelerin yüksek denetim ku­ rumlan arasında çok yakın ilişkiler geliştirildiği gözlenmektedir. Gerek karşılık­ lı uzman değişimi, gerekse çeşitli eğitim faaliyetleri, kongreler, seminerler vb. çerçevesinde denetimin geliştirilmesi amacıyla uluslararası alanda bir dayanış­ ma anlayışı egemen kılınmaktadır. Türk Sayıştayı da, gerek başkanlığını yürüttüğü ECOSAI ve gerekse üyesi olduğu INTOSAI, EUROSAl ve ASOSAl aracılığıyla uluslararası ilişkilerini canlı tutmaktadır. Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Denetim 59 Yüksek denetim kurumları arasındaki uluslararası yakın işbirliğinin en iyi ise, daha önce uygulamalarından söz edilen ortak ya da eşgüdümlü de­ netim faaliyetleri oluşturmaktadır. Bir başka deyişle denetimin fiilen yürütülme­ sinde işbirliğine gidilmesi, yüksek denetim kurumlarının yakınlaşmasındaki en ileri aşamayı oluşturmaktadır. Uluslararası örgütlenme, bu denetimlerin her a­ şamasında önemli katkılar sağlamaktadır. örneğini Uluslararası Denetim İçin Örgütsel Yapı Sorunu Hemen her uluslararası örgütün denetim işlevi söz konusu ise de, doğrudan denetim alanında uzmanlaşmış ve uluslararası düzenlemelerle işlevi denetim o­ larak belirlenmiş bir örgütün henüz var olmadığı bilinmektedir. Uluslararası yolsuzlukların denetiminde, birden fazla ülkeyi ilgilendiren proje ya da prog­ ramların ilgili her ülkenin ortak çıkarları doğrultusunda yürütülmesinin sağlan­ masında, küresel çevre sorunlarına ve ikili anlaşmazlıklara yol açan katı atık vb. konuların araştırılmasında her ülkenin yetkisini kabul edeceği ve sonuçlarına katlanmayı göze alacağı, uluslararası kamuoyuna ve uluslararası hukuk kişileri­ ne objektif ve sistemli bilgi üretecek herhangi bir örgütsel yapı oluşturulmamış­ tır. Belki uluslararası yargı mercilerinin bu tür konularda yeterince yetki sahibi ileri sürülebilir. Ancak unutulmamalıdır ki ulusal düzeyde nasıl yargı denetimi söz konusu ise, yanı sıra yasama denetimi ve yönetsel denetim meka­ nizmaları varlıklarını sürdürmekte ise de, ülkelerin tamamına yakınında sayıştay ya da benzeri yüksek denetim kurumları çok önemli işlevler yürütmektedirler. Dünya devletine doğru gidilen süreçte aslında ulusal devletler düzeyindeki bir yapılanmanın uluslararası alanda da kaçınılmaz olacağı söylenebilir. Bu da ulus­ lararası nitelikte bir Yüksek Denetim Örgütünün varlığını gerekli kılmaktadır. Ulusal yüksek denetim kurumlarının biraraya gelmeleriyle oluşmuş bulunan Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Örgütü'nün (INTOSAI) yapısında ya­ pılacak değişikliklerle, bu kurumsal yapı gereksinimine çözüm getirilebilir. Bir­ leşmiş Milletler Örgütü ile aralarında oluşturulacak bağ ile INTOSAI, BM'nin bir uzman kuruluşu sıfatıyla uluslararası arenada mali denetim yapmak ve ulus­ lararası projelerin, ççvresel sorunların vb. denetimini gerçekleştirmek, sonuçla­ rını BM Genel Kurulu'na ya da BM'nin bir ihtisas komisyonuna, gereğinde de uluslararası yargı mercilerine ve ilgili görülen ülke yönetimlerine sunmakla gö­ revli kılınabilir. Yine INTOSAl'nin üzerinde ağırlıklı olarak durduğu uluslararası örgütlerin dış denetiminde de INTOSAI bünyesinde oluşturulacak bir denetim kurulu gö­ rev üstlenebilir. Ulusal yüksek denetim kurumlarının seçkin personelinden oluş­ turulabilecek böyle bir kurul, öncelikle üyelerini denetim standartlarına uyumlu­ luk ve uluslararası nitelikteki bir denetim faaliyetine hazırlama amacıyla bir eği­ tim programından geçirerek, gerek uluslararası örgütlerin denetçi gereksinimini oldukları 60 Amme İdaresi Dergisi karşılamada ve gerekse doğrudan üstlenebileceği geniş kapsamlı denetim proje­ lerinde istihdam edebilir. Böylece hem uluslararası örgütlerin hesap verme so­ rumluluklannın güçlendirilmesine ve yönetimlerinin geliştirilmesine katkıda bulunulmuş olur, hem de uluslararası nitelikteki denetim faaliyetlerinin yürü­ tülmesinde ya da en azından koordine edilmesinde sorumlu bir mekanizmaya kavuşulmuş olur. SONUÇ Günümüzde global bir nitelik kazanmış olan dünyamızda, birçok alanda ol­ duğu gibi denetim alanında da ulusal ölçek yetersiz kalmaya başlamakta, çevre sorunlannın, ulusal sınırlan aşan yolsuzluk olaylannın, uluslararası projelerin vb. denetimi, uluslararası organizasyonlan gerekli kılmaktadır. Bunun da öte­ sinde sosyal ve siyasal alanda uluslararası örgütlerin ve dünya kamuoyunun u­ lusal yönetimler üzerindeki gün geçtikçe artan baskısı, denetimin uluslararası boyutunu öne çıkarmaktadır. Ulusal yönetimlerin eylem ve işlemleri, ulusal sınırlar dışında yer alan ve sayılan gün geçtikçe artan aktörlerin (başta uluslararası örgütler olmak üzere devletler, kişiler, gruplar vb.) etkin denetimine açılmak zorunda kaldığı gibi, u­ luslararası hukukun güçlenmesi, uluslararası ekonomik düzenin globalleşen ni­ teliğiyle ulusal ölçek politikalannı geçersiz kılacak unsurlar içermesi, uluslara­ rası entegrasyon ve yakınlaşmanın artması, global bir bilinç düzeyinin oluşması ve daha bir çok gelişme, ulusal denetim mekanizmalannın ötesinde bir denetim işlevini kendiliğinden geçerli kılmaktadır. Ulusal denetim kurumlan da kendi aralarında oluşturduklan uluslararası ve bölgesel örgütler aracılığıyla dünyadaki hızlı dönüşüme uyarlanmaya çaba gös­ termektedir. Global uluslararası sistemin ulusal yönetimler üzerindeki etkileri, doğalolarak yüksek denetim kurumlan üzerinde de kendisini hissettirmekte, bu kurumların dönüşmesini ve yeni denetim alanlanna, denetimde yeni ufuklara yönelmelerini zorunlu kılmaktadır. Bu arada denetim olgusu da, teorisi, stan­ dartlan ve metodolojisi ile evrensel bir nitelik kazanmış, uygulama açısından da birden fazla ülkenin yüksek denetim kurumlannın ortaklaşa ya da eşgüdümlü olarak yürüttükleri denetim çalışmalan aracılığıyla uluslararası bir boyut ka­ zanmıştır. Yüksek denetim kurumlan globalleşen dünyamızda yeni rollere ve sürekli olmak zorundadırlar. Çünkü globalleşen ve giderek küçülen dün­ yamızda yönetsel kişi ve kurumlann hesap verme sorumluluklan ulusal çerçe­ veyle sınırlı kalmamakta, ulusal yönetimler uluslararası kamuoyuna karşı da so­ rumlu davranmak zorunda kalmaktadırlar. Yine gerek ulusal, gerekse uluslara­ rası düzeyde değişik kesimlerden yükselen denetim talepleri, yüksek denetim kurumlannın daha dinamik ve geniş bir vizyona sahip yapılar olmasını gerek­ tirmektedir. değişime açık Küreselleşme Uluslararası Denetim 61 denetim yapacak bir mekanİzmanın örgütlerin uluslararası kamuoyuna karşı hesap verme sorumluluklarının yeterince değerlendirilememesine neden olmakta ve bu alanda çeşitli arayışları gündeme getirmektedir. INTOSArnin çeşitli kongrelerinin de gündemini oluşturan bu gereksinirnin karşılanmasında, INTOSArnİn BM ile ilişkilendirilerek, bu alanda doğrudan rol üstlenebilecek bir yapıya kavuşturulmasının daha pratik bir çözüm olacağı düşünülebilir. Bugün uluslararası Sürecinde oluşmamış bulunması, düzeyde özellikle bağımsız uluslararası KAYNAKÇA Akbulut, Erol (1991), "Avrupa Topluluğu Bütçesi Üzerinde Yasama Denetimi", Sayış­ tay Dergisi, Sayı: 6 (Ekim-Aralık). BM Küresel Yönetim Komisyonu (1996), Küresel Komşuluk, (Çev. Belkıs Çorakçı Diş­ budak), Türkiye Çevre Vakfı Yayını, Ankara. Chaudhary, Liaqat Ali (1995), "Pakistan'daki Performans Denetimine (Çev. Faruk Eroğlu), Sayıştay Dergisi, Sayı: 18 (Temmuz-Eylül). Cruz, Domingo L. (1987), INTOSArnin Otuz Yayınları, Ankara. Yılı, Eleştirel Bakış", (Çev. Semiramis Serin), Sayıştay DPT (1995), Dünyada Küreselleşme ve Bölgesel Bütünleşme, (Özel İhtisas Komisyonu Raporu), DPT Yayını, Ankara. Genç, Mehmet (1993), Avrupa Topluluklarının Kurumsal ve Hukuksal Üniversitesi Basımevi, Bursa. Yapısı, Uludağ Gönlübol, Mehmet (1985), Uluslararası Politika, AÜSBF Yayınları, 3. Baskı, Ankara. Grafe, Hans (1981), "On Auditing Bilateral Development Aid: the Case of Ge rmany" , State Audit - Development in Public Accountability, State Comproller's Office (lsrael). Gülmez, Mesut (1996), İnsan Haklarının Uluslararası Korunması, TODAİE İnsan Hak­ ları Araştırma ve Derleme Merkezi, Ankara. Hade, Ulrich (1998), "Protection of Foreign Direct Investment in International Law", Lawand State, Volume 58, Institute for Scientific Co-operation, Tübingen (Germany). INTOSAI (1986), "SAl Cooperation in Auditing InternationalOrganization", International Journal ofGovernment Auditing, April. INTOSAI (1998), Draft Booklet on How SAIs May Co-operate on the Audit of International Environmental Accords, INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. INTOSAI (1995), INTOSAI-An Overview, Vienna. Kabaalioğlu, Haluk A. (1982), Çok Uluslu İşletmeler Hukuku, İ.K.V. Yayını, İstanbuL. Keleş, Ruşen - Hamamcı, Can (1998), Çevrebilim, 3.Baskı, İmge Kitabevi, Ankara. Köse, H. Ömer (2000), Dünyada ve Türkiye 'de Yüksek Denetim, Sayıştay Yayınları, Ankara. Amme İdaresi Dergisi 62 Mourgeon, Jacques (1991), İnsan Hakları, (Çev. A. Ekmekçi, A. Türker), 2.Baskı, İleti­ şim Yayınları, İstanbuL. Najwyzsza Izba Kontroh (1999), Biuletyn-Special Issue : Recommendations Conceming the Functioning ofSupreme Audit Institutions in the Context of European In/egration, Warszawa, December 1999, Year IV, No: 2. NA TO Uluslararası Denetçi/er Kurulu Tüzüğü (Charter Of The International Board of Auditors For NATO). Özer, M. Akif(1998), "Yönetimin Denetlenmesinde Etkenlik Arayışları ve Son Geliş­ meler", Sayıştay Dergisi, Sayı: 28 (Ocak-Mart). Pazarcı, Hüseyin (1989), Uluslararası Hukuk Dersleri-II, A.Ü. S.B.F. Yayınları, Anka­ ra. Rationuın, Curia (1996), European Court ofAuditors (ECA), Auditing The Finances of European Union, Office for Official Publications of The European Communuties, Luxembourg. Sahgal, Vinod (1998), "Strengthening Legislative Audit Institutions: A Catalyst to Enhance Govemance and Combat Corruption", Peiformit, VoLXV, No.l, January. Sayıştay (2000), Sayıştay Strateji Bildirimi (2000-2004), Sayıştay Başkanlıgı, Ankara. Sayıştay (1999), Çevre Denetimi, Sayıştay Dış İlişkiler Grubu, Ankara. Sönmezogıu, Faruk (1995), Uluslararası Politika ve Dış Politika Analizi, 2. Baskı, Filiz Yayınları, İstanbuL. Tekeli, İlhan - İlkin, Selim (1993), Türkiye ve Avrupa Topluluğu - I Ulus Devletini Aş­ ma Çabasındaki Avrupa ya Türkiye'nin Yaklaşımı, Ümit Yayıncılık, Ankara. The Court of Account of France (1999), The Court ofAccount, Paris. Yalkın, Yüksel Koç (1998), "Muhasebe Standartları Açısından Sermaye Sermaye Piyasası Kurulu, Ankara. Yıl Sempozyumu, Piyasası", 15.
