İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan
advertisement
İkinci Bölüm İdari Teşkilata Hakim Olan Temel İlkeler Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra; o Merkezden yönetim ilkesi tanımlanacak, bu ilkenin özellikleri, yararları ve sakıncaları öğrenilecek. o Yetki genişliği ilkesi öğrenilecek o Yerinden yönetim ilkesi tanımlanacak, bu ilkenin özellikleri, çeşitleri, yararları ve sakıncaları öğrenilecek. o Kamu tüzel kişiliği kavramı öğrenilecek o İdarenin bütünlüğü ilkesi ve bu ilkenin araçları öğrenilecek Anahtar Kavramlar Merkezden yönetim, yerinden yönetim, yetki genişliği, kamu tüzel kişiliği, idarenin bütünlüğü, hiyerarşi, idari vesayet İçindekiler I) Merkezden Yönetim İlkesi A) Merkezden yönetim ilkesinin özellikleri B) Merkezden yönetim ilkesinin yararları C) Merkezden yönetim ilkesinin sakıncaları D) Yetki genişliği II) Yerinden Yönetim (Adem-i Merkeziyet) İlkesi A) Yerinden yönetim ilkesinin özellikleri B) Yerinden yönetim ilkesinin çeşitleri C) Yerinden yönetim ilkesinin yararları D) Yerinden yönetim ilkesinin sakıncaları III) Kamu Tüzel Kişiliği İlkesi A) Tanımı B) Kamu tüzel kişisinin özel hukuk tüzel kişisinden ayrılması C) Kamu tüzel kişilerinin türleri D) Kamu tüzel kişiliğinin önemi ve yetkileri IV) İdarenin Bütünlüğü İlkesi A) Hiyerarşik denetim B) İdari vesayet denetimi 2 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler İDARİ TEŞKİLATA HÂKİM OLAN İLKELER İdarenin kuruluşu merkezden yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki ilke çerçevesinde gerçekleşmektedir. Bu nedenle öncelikli olarak merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri anlatılacak. Daha sonra bu ilkelerle ilgili olan “kamu tüzel kişiliği ilkesi” ve “idarenin bütünlüğü” ilkesinden bahsedilecektir. I) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİ Hedef: Merkezden yönetim ilkesini tanımlamak Merkezden yönetim ilkesinin özelliklerini öğrenmek Merkezden yönetim ilkesinin yararlarını öğrenmek Merkezden yönetim ilkesinin sakıncalarını öğrenmek Yetki genişliği ilkesini öğrenmek Merkezden yönetim, kamusal hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin, merkez ve onun hiyerarşik yapısı altında bulunan örgütlerce yürütülmesi anlamına gelmektedir. Bu ilke kamusal hizmetlerin doğrudan doğruya devlet tarafından yürütülmesini öngören bir ilkedir. Devlet üstlendiği kamu hizmetlerini konularına göre bölmüş ve bunların her birini ayrı bir bakanlık şeklinde örgütlemiştir. Ancak bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği yoktur. Tek bir tüzel kişilik vardır. Bu da devlet tüzel kişiliğidir. Her bir bakanlık kendi görev alanında devlet tüzel kişililiğini temsil eder. Kamu hizmetleri değişik bakanlıklar tarafından yürütülse de bu hizmetler “devlet tüzel kişiliği" adına gerçekleştirilmektedir. Devlet dediğimiz tüzel kişiye merkezi idare denilmektedir. İşte kamu hizmetlerinin “devlet” yani “merkezi idare” tarafından yürütülmesine merkezden yönetim denilmektedir (Gözler ve Kaplan, 2011: 38). A) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ Merkezden yönetim ilkesinin başlıca özellikleri şunlardır (Gözübüyük, 2010: 95; Eryılmaz, 2011: 89). a) Bütün hizmetler bir merkezde toplanmıştır. Karar almak ve alınan kararları uygulamak yetkisi merkeze aittir. b) Hizmetler, merkeze ait ve merkezi hiyerarşisi içinde yer alan kamu görevlileri tarafından yürütülür. c) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez tarafından yürütülmektedir. d) Kamu hizmetlerinin yönetilmektedir. yürütülmesine ilişkin gelir ve giderler merkezden İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler B) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN YARARLARI Merkezden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki şekilde belirtilebilir (Gözübüyük, 2010: 95; Eryılmaz, 2011: 89-90; Atay, 2009: 200): a) Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlar. b) Merkezden yönetim ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir yürütülmesini ve kamusal hizmetlerin sunulmasında bölgeler arasında eşitliği sağlayıcı bir etkisi vardır. c) Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan uzak kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin yürütülmesi mümkün olabilmektedir. d) Milli savunma ve diploması gibi hizmetler, yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenemez. Çünkü bu hizmetlerin faydası ülke geneline yayılmıştır ve bölünmez niteliktedir. Bu nedenle söz konusu hizmetlerin merkezi idare tarafından planlanması ve yürütülmesi zorunludur. C) MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİNİN SAKINCALARI Merkezden yönetimin sakıncaları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Gözler ve Kaplan, 2011: 40; Eryılmaz, 2011: 90; Gözübüyük, 2010: 96): a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği arttırır. Karar alma yetkisinin merkezde olması, taşrada bulunan memuru, merkez ile haberleşmek zorunda bırakır. b) Merkezden yönetim ilkesi, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olarak yürütülmesini güçleştirir. Çünkü uzaktan yerel gereksinimleri saptamak zordur. c) Merkezden yönetim, demokrasi ilkesine de uygun değildir. Halkın yönetime katılmasının sınırları daraltılmış olur. Halk kendini ilgilendiren konularda görüşü alınmadığı için pasif kalmakta ve giderek her şeyi devletten bekler hale gelmektedir. SORU: Kırtasiyecilik nedir? CEVAP: Bürolarda muamelenin aşırı derecede çoğaltılıp, işlerin uzatılması. 3 4 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler D) YETKİ GENİŞLİĞİ Yetki genişliği ilkesi, merkezi yönetimin yukarıda sayılan sakıncalarını gidermek özellikle de kırtasiyeciliği azaltmak için geliştirilmiş bir ilkedir. Bu ilke, merkezi yönetimin yumuşatılmış biçimidir. Yetki genişliği, merkezi yönetimin taşra teşkilatının başındaki amirlerin merkeze danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına karar alabilmeleri demektir. Yetki genişliğinde kararlar, merkezi yönetim adına, merkezi yönetimin taşradaki bir görevlisi tarafından alınmaktadır. Valinin bakan adına belli konularda kendiliğinden karar alıp uygulaması yetki genişliği ilkesine örnek olarak verilebilir. Ülkemizde sadece valiler yetki genişliği ilkesinden yararlanmaktadır. Kaymakamlar ve bucak müdürlerinin böyle bir yetkisi yoktur. Çünkü 1982 Anayasası’nın 126. Maddesine göre, “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” denilmektedir. Yetki genişliği ilkesinin özellikleri şunlardır (Gözler, 2009: 148) 1) Kullanılan yetki merkeze aittir. Vali bu yetkiyi kendi adına değil, merkez adına kullanmaktadır. 2) Bu yetki, bir milli kamu hizmetinin yerine getirilmesinde kullanılmaktadır. Yani yürütülen hizmet merkezi bir hizmettir. 3) Bu yetki merkezi bir memuru tarafından kullanılmaktadır. danışmadan karar alabilse de, merkezin hiyerarşisine tabidir. Vali, merkeze 4) Yetkinin kullanılması ile ilgili tüm gelir ve giderler merkeze aittir. II. YERİNDEN YÖNETİM (ADEM-İ MERKEZİYET) İLKESİ Hedef: Yerinden yönetim ilkesini tanımlamak Yerinden yönetim ilkesi ile örgütlenen kuruluşların özelliklerini öğrenmek Yerinden yönetim ilkesinin çeşitlerini öğrenmek Yerinden yönetim ilkesinin yararlarını ve sakıncalarını öğrenmek. Yukarıda da belirtildiği gibi, merkezden yönetim ilkesi, kamusal hizmetlerin tek bir merkezden yürütülmesi anlamına gelmektedir. Eğer kamusal hizmetler sadece merkezden yönetim ilkesi çerçevesinde yürütülseydi, o ülkede devlet dışında tüzel kişiliği olan başka bir kamu kuruluşunun bulunmaması gerekirdi. Bu durumda da devlet o ülkedeki tek kamu tüzel kişisi olurdu. Ancak bu tür bir merkeziyetçilik hiçbir uygulanmamaktadır; toplumsal gerçeklere de ters düşmektedir. Merkezden yönetim, yerinden yönetim ilkesi ile birlikte uygulanmaktadır (Gözübüyük, 1999: 36). İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler Yerinden yönetim ilkesi, idari ve siyasi olmak üzere iki anlamda kullanılmaktadır. Siyasi yerinden yönetim, siyasi gücün merkezi idare ile mahalli idareler arasında paylaştırılmasıdır. Ancak burada yerinden yönetimi siyasi anlamda değil, idari anlamda ele alacağız. İdari yerinden yönetim, merkezi yönetim ilkesinin aksine, bazı kamu hizmetlerinin merkezi idare (devlet tüzel kişiliği) ve onun hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi anlamına gelmektedir. A) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ Yerinden yönetim ilkesinin özelliklerini şöyle sıralayabiliriz (Gözler ve Kaplan, 2011: 9798; Eryılmaz, 2012: 116-117). 1) Yerinden yönetim ilkesi ile ortaya çıkan kuruluşlar, özerk bir statüye sahiptir. Özerklik yerinden yönetim kuruluşlarının sahip oldukları hareket serbestisini gösterir. Ancak özerklik hiçbir zaman bağımsızlık anlamına gelmemektedir. Aksi halde idarede birlik ve bütünlük bozulur. 2) Yerinden yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri bulunmaktadır. Esasen tüzel kişilik özerkliğin zorunlu bir unsurudur. Yerinden yönetim kuruluşları, tüzel kişilik sayesinde hak ve borçlara sahip olabilirler. 3) İdari yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır. Bu yönetim birimleri, harcamalarını kendi gelir kaynaklarından karşılamakta ve yasaların belirlediği sınırlar içinde yeni kaynaklar oluşturabilmektedir. 4) İdari yerinden yönetim kuruluşları, kendi organları tarafından yönetilmektedir. 5) Yerinden yönetim kuruluşları, bir kanuna dayanarak kurulmakta ve ona göre yönetilmektedir. Yerinden yönetim kuruluşlarının bir tüzük ya da yönetmelikle kurulması ve ona göre çalışması mümkün değildir. B) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN ÇEŞİTLERİ Yerinden yönetim ilkesi, “coğrafi yerinden yönetim” ve “fonksiyonel (hizmet) yerinden yönetim” olmak üzere iki şekilde uygulanmaktadır. Eskiden beri, köy, kasaba, şehir gibi yerlerde bir arada yaşayan insanlar, bir arada yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçlarını bizzat kendileri gidermeye çalışmışlardır. Belirli bir bölgede yaşayan insanların sadece o yerde yaşamalarından doğan ihtiyaçlarının merkezi idare tarafından tüm ülkede aynı şekilde karşılanması mümkün değildir. Zaten tarihsel olarak, şehir, kasaba ve köylerde oturan insanlar, bu müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kendi kendilerine örgütlenmiş, çeşitli teşkilatlar, çeşitli kurullar kurmuşlardır. Merkezi idare (devlet) de, kendisinden önce ortaya çıkan bu köy, kasaba ve şehir teşkilatlarını birer kamu tüzel kişisi olarak tanımış, onların eskiden beri yürüttükleri kamu hizmetlerini yine yürütmeye devam etmelerine izin vermiştir. Böylece coğrafi yerinden yönetim ilkesi doğmuş ve gelişmiştir (Gözler ve Kaplan, 2011: 42-43). 5 6 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler Coğrafi yerinden yönetim kuruluşlarına, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları, yerel yönetimler veya mahalli idareler de denilmektedir. Coğrafi yerinden yönetim, bazı kamusal hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin, merkezi idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesidir. Fonksiyonel yerinden yönetim ise, belirli bazı işlevlerin merkezi idareden alınarak özerk kurumlara aktarılması anlamına gelmektedir. Çünkü devletin üstlendiği bazı hizmetler özel ve teknik bir bilgi ve uzmanlık gerektirmektedir. Böylesine bilimsel, kültürel, teknik hizmetlerin merkezi idare (devlet) tarafından yürütülmesi oldukça zordur. İşte bu tür hizmetleri, merkezi idare dışında örgütlenen fonksiyonel (hizmet) yerinden yönetim kuruluşlarınca yerine getirilmektedir (Gözler ve Kaplan, 2011: 44). Fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşlarına örnek olarak, Üniversiteler, kamu iktisadi teşebbüsleri, TRT, SGK verilebilir. Devlet bu tür hizmetleri, aslında merkezi idare içinde yerine getirebilir. Örneğin ilk ve orta öğretim hizmeti Milli Eğitim Bakanlığı’nca yürütülür. Ancak yükseköğretim (üniversiteler) hizmet yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenmişlerdir. Çünkü, uzmanlık, bilimsel özerklik gibi sebeplerden dolayı bu hizmetin merkezi idare tarafından yürütülmesi bazı sakıncaları ortaya çıkarır. Sonuç olarak hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını, uzmanlık isteyen bazı kamu hizmetlerini yerine getirmek için, merkezi idarenin dışında örgütlenen ve belli bir özerkliğe sahip kamu kuruluşları olarak tanımlayabiliriz. Coğrafi yerinden yönetim kuruluşları fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları arasındaki farklılık şudur; coğrafi yerinden yönetim kuruluşları belirli bir coğrafi alanda birçok kamu hizmetini yerine getirirken, fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları sadece tek bir fonksiyonu yerine getirmektedir. Coğrafi yerinden yönetim kuruluşlarında özerklik belirli bir coğrafi alana verilirken, fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşlarında özerklik fonksiyona (hizmete) verilmektedir. C) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN YARARLARI Yerinden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Gözübüyük, 2010: 98; Gözler ve Kaplan: 45). 1) Yerinden yönetim ilkesi demokratik esaslara daha uygundur. Bu yolla halkın yönetime katılması mümkün olmaktadır. 2) Yerinden yönetim ilkesinde kırtasiyecilik azalmaktadır. 3) Hizmetler yerel ihtiyaçlara uygun bir şekilde yerine getirilmektedir. İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler D) YERİNDEN YÖNETİM İLKESİNİN SAKINCALARI Yerinden yönetim sıralayabiliriz: ilkesinin doğurduğu bazı sakıncalar aşağıdaki gibi a) Yönetimde birlik ve bütünlüğün bozulmasına neden olabilir. b) Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde bölgeler arasında eşitsizlik ortaya çıkabilir. c) Yerel düzeyde yeterli teknik elemen ve uzman bulma konusunda sıkıntılar yaşanabilir. d) Yerel yönetimler parasal güçlüklerle karşılaşmakta ve genel yönetimin yardımı ile ayakta durabilmektedir. III. KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ İLKESİ Hedef: Kamu tüzel kişiliğini tanımlamak Kamu tüzel kişiliğini özel hukuk tüzel kişiliğinden ayırmak Kamu tüzel kişiliği türlerini öğrenmek Kamu tüzel kişiliğine sahip olmanın sonuçlarını öğrenmek. A) TANIMI Hukukta kişi, hak ve borçlara sahip olabilen varlıklara denilmektedir. Kişiler ise “gerçek kişi” ve “tüzel kişi” olmak üzere iki tür kişilik bulunmaktadır. Gerçek kişiler insanlar, tüzel kişiler ise insan ve mal topluluklarıdır. Tüzel kişileri, kısaca belli bir amacı gerçekleştirmek için bir araya gelmiş insanların veya belli bir amaca tahsis edilmiş malların meydana getirdikleri kişiler olarak tanımlamak mümkündür. Tüzel kişiler ise, biri özel hukuk diğeri kamu hukuku tüzel kişileri olmak üzere iki kısma ayrılır. Kamu hukuku tüzel kişilerine kamu tüzel kişileri denilmektedir. Kurumsal olarak bütün kamusal işlerin devlet tüzel kişiliği adına yürütülmesi düşünülebilir. Böyle olmakla birlikte yerinden yönetim ilkesinin uygulanması, devlet tüzel kişiliğinden başka, özel hukuk tüzel kişilerinden farklı kamuya özel tüzel kişilerin oluşturulmasını gerekli kılmıştır (Gözübüyük, 2010: 90). B) KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN ÖZEL HUKUK TÜZEL KİŞİLERİNDEN AYRILMASI Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişisi mi yoksa özel hukuk tüzel kişisi mi olduğu nasıl anlaşılabilir? Kamu tüzel kişisi ile özel hukuk tüzel kişisini birbirinden ayırmak için öncelikli olarak anayasa veya kanunlara bakılır. Eğer Anayasayla veya kanunlarla “kamu tüzel kişisi olarak” nitelendirilmiş ise bir sorun yoktur. Örneğin merkezi idarenin yani devlet tüzel kişiliği Anayasadan kaynaklanmaktadır. Bunun yanında belediye, il özel idaresi, köy, 7 8 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler üniversiteler, TRT, kamu kurumu nitelindeki meslek kuruluşlarının kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu anayasada düzenlenmiştir. Peki anayasa ve kanunlarda böyle bir niteleme yoksa tüzel kişilikleri birbirinden nasıl ayırt edebiliriz? Bir tüzel kişiliğin kamu tüzel kişisi olabilmesi için iki şartın bulunması gerekmektedir (Gözler ve Kaplan: 2011: 49-50): 1) Tüzel kişi devlet tarafından kurulmuş olmalıdır. Anayasamızın 123. Maddesine göre “kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya kanunun verdiği yetkiye dayalı olarak kurulur”. 2) Tüzel kişi, kamu gücü ayrıcalıkları ile donatılmış olmalıdır. Devletin kanunla kurduğu her tüzel kişi sadece bundan dolayı kamu tüzel kişisi sayılmaz. Devlet özel hukuka tabi özel hukuk tüzel kişileri de kurabilir. Devlet tarafından kurulan tüzel kişilik eğer kamu gücü ayrıcalıklarına sahipse kamu tüzel kişisi olur. Örneğin, Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) bir kamu tüzel kişisidir. Çünkü hem yasama organı tarafından kanunla kurulmuştur, hem de bir takım kamu gücü ayrıcalıklarına sahiptir (zorunlu üyelik, zorunlu aidat vb.). Türkiye Futbol Federasyonu kamu tüzel kişisidir. Çünkü her iki şarttı da taşımaktadır. C) KAMU TÜZEL KİŞİLERİNİN TÜRLERİ Yukarıda da ifade edildiği gibi birçok kamu tüzel kişisi bulunmaktadır (Devlet, il özel idaresi, belediye, TRT, KİT’ler vb.). Bu kamu tüzel kişileri çeşitli açılardan sınıflandırılabilir. a) Merkezden Yönetim-Yerinden Yönetim Tüzel Kişileri Kamu tüzel kişileri öncelikli olarak merkezden yönetim kuruluşları ve yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılır. Merkezi yönetim yani devlet tüzel kişiliği tek bir tüzel kişiliktir. Yerinden yönetim kuruluşları da yukarıda da belirtildiği gibi, “coğrafi yerinden yönetim kuruluşları” ve “fonksiyonel yerinden yönetim kuruluşları” olmak üzere ikiye ayrılır. Ülkemizde coğrafi yerinden yönetim kuruluşları il özel idaresi, belediye ve köy olmak üzere üç tanedir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları ise çok çeşitlidir (üniversiteler, TRT, KİT’ler gibi). b) Kamu İdareleri-Kamu Kurumları Kamu tüzel kişileri, kişi topluluğu ve mal topluluğu olmalarına göre, “kamu idareleri” veya “kamu kurumları” olmak üzere ikiye ayrılır. Kamu idareleri, belir bir coğrafi alanda bir arada yaşayan insan topluluklarının oluşturduğu kamu tüzel kişileridir. Ülkemizde dört çeşit kamu idaresi bulunmaktadır. Devlet ülke sınırları içinde oturan insanlardan, il özel idaresi il sınırları içinde İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler yaşayanlardan, belediye belde sınırları içinde yaşayanlardan ve köyde oturan insanlardan oluşan kamu tüzel kişilikleridir. Kamu kurumları ise, belli bir malvarlığının belli bir amaca tahsis edilmesi suretiyle oluşmuş kamu tüzel kişileridir. Ülkemizde bir çok kamu kurumu vardır. Örneğin TRT, üniversiteler, SGK vb. D) KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİNİN ÖNEMİ VE YETKİLERİ Kamu tüzel kişileri yönetmelik çıkarabilirler. Kamu tüzel kişileri mahkeme önünde davalı ve davacı olabilirler. Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait bir mal varlığı vardır. Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait bütçesi vardır. Kamu tüzel kişilerinin kendilerine ait personeli vardır. Kamu tüzel kişileri, kamu gücüne sahip olduklarından, özel hukuk kişilerinden üstün ve ayrıcalıklıdır. Yani, karşı tarafın rızası olmaksızın tek yanlı işlem yapabilirler. Kamu tüzel kişilerinin malları, kamu malı statüsündedir. Bu nedenle malları haczedilemez, kamulaştırılamaz, zamanaşımıyla kazanılamaz. Kamu tüzel kişileri kamulaştırma yapma yetkisine sahiptir (Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç) (Nohutçu, 2011: 91). IV. İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ Hedef: İdarenin bütünlüğü ilkesini öğrenmek İdarenin bütünlüğü ilkesini sağlamada kullanılan araçları öğrenmek 1982 Anayasası’nın 123. Maddesine göre, “idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür”. İdarenin bütünlüğü ilkesi üniter devlet olmanın gereğidir. Çünkü üniter devletler siyasi anlamda merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmiştir. Yani egemenlik tek bir elde toplanmıştır. Egemenlik tek olduğuna göre, devletin de tek olması devletin kullandığı yetkinin de tek olması gerekmektedir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, merkezden yönetim ve yerinden yönetim kuruluşları şeklinde ikili bir yapı bulunmaktadır. Ancak üniter devletlerde her ne kadar böyle bir yapılanma olsa da bunlar aslında bir bütünün parçalarıdır. Parçalı bir yapıda olan idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik ise hiyerarşi ve idari vesayet olmak üzere iki araç bulunmaktadır. Hiyerarşi, tek bir tüzel kişilik içindeki örgüt ve birimler arasındaki bütünlüğü sağlar. İdari vesayet ise, merkezi idare (devlet) ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlar. 9 10 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler A) HİYERARŞİK DENETİM Hiyerarşi kelimesi yerine eskiden silsile-i meratip (mertebeler silsilesi) kelimesi kullanılırdı. Silsile-i meratip, rütbe sırasına göre büyükten küçüğe veya küçükten büyüğe doğru sıralanması anlamına gelmektedir. İdare hukukunda da hiyerarşi aynı anlama gelmektedir. Hiyerarşi, idare içindeki görevliler arasındaki astlık-üstlük ilişkisini ifade etmektedir. Hiyerarşik yapı içerisinde yer alan sıralı üstlerin astlarını denetlemesine “hiyerarşik denetim” adı verilmektedir. Hiyerarşik denetim, devlet tüzelkişiliği altında örgütlenmiş merkezi yönetimin başkent ve taşra kuruluşlarında ve farklı kamu tüzel kişilikleri olan coğrafi ve hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içlerinde, geleneksel emir komuta zinciri içinde gerçekleşen denetim türüdür (Nohutçu, 2011: 57). Hiyerarşik denetim, “kişiler üzerinde” ve “işlemler üzerinde” olmak üzere iki şekilde ortaya çıkmaktadır. Bunlar (Nohutçu, 2011: 58): 1) Kişiler Üzerindeki Hiyerarşik Denetim Üst, astın memuriyet durumuna ilişkin işlemler (atama, sicil, terfi gibi) yapabilir. Üst, astını disiplin bakımından denetleyip gerekirse disiplin cezası verebilir. Üst, astları arasında görev bölüşümü yapabilir. Üst, astlarına emir ve talimat verebilir. 2) İşlemler Üzerinde Hiyerarşik Denetim Üst, astın işlemlerini hem hukukilik hem de yerindelik bakımından denetleyebilir. Üst, astın işlemlerini ilga edebilir, geri alabilir, düzeltebilir veya uygulanmasını geciktirebilir. 3) Hiyerarşi Yetkisine Tabi Olmayanlar Yukarıda da belirtildiği gibi, hiyerarşi yetkisi, bir kamu tüzel kişisinin kendi içinde bütünlüğü sağlamaya yönelik bir yetkidir. Bir kamu tüzel kişisinin kendi içinde bütünlüğünü sağlamaya yöneliktir. Bir kamu tüzel kişisinin bir başka kamu tüzel kişisi üzerinde veya onun personeli üzerinde hiyerarşi yetkisi olamaz. Örneğin merkezi idare makamlarının yerinden yönetim kuruluşları üzerinde bir hiyerarşi yetkisi yoktur. Örneğin merkezi idarede bir amir olan vali belediyede çalışan bir personele disiplin cezası veremez. Çünkü bu görevliler ayrı tüzel kişilikler içinde yer almaktadır. İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler B) İDARİ VESAYET DENETİMİ İdarede birlik ve bütünlüğü sağlamak için devlet tüzel kişiliğini temsil eden merkezi idarenin, yerinden yönetim kuruluşlarını belirli ölçüde denetlemesi gerekir. İşte merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu, sınırları kanunla çizilen denetleme yetkisine “idari vesayet” denetimi denir. İdari vesayet denetimi Anayasanın 127. Maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, “merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde idari vesayet yetkisine sahiptir”. 1) İdari Vesayet Denetiminin Özellikleri İdari vesayet denetiminin özellikleri şunlardır: İdari vesayet istisnai bir yetkidir. İdari vesayet yetkisini kullanabilmek için kanunda açık bir düzenlemenin bulunması gerekir. Vesayet kanunla verilir. Vesayet, emir ve talimat verme yetkisi ile düzeltme yetkisini kural olarak içermez. 2) Hiyerarşik Denetim İle İdari Vesayet Denetimi Arasındaki Farklar Hiyerarşi ilişkisi tek ve aynı tüzel kişilik içinde yer alan bir ilişki olmasına karşın idari vesayet farklı tüzel kişilikler arasındaki ilişkidir. Hiyerarşi genel bir yetkisidir. Üstlerin astlar üzerinde hiyerarşi yetkisinin kullanabilmesi açık bir yasal düzenlemeye ihtiyaç yoktur. Ancak idari vesayet istisnai bir yetkidir. Yani idari vesayet yetkisinin kullanılabilmesi açık açık bir yasal düzenlemeye ihtiyaç vardır. Hiyerarşide, üst astın işlemlerini değiştirebilir; ortadan kaldırabilir. Oysa vesayet yetkisinde vesayet makamının vesayete tabi makamlar üzerinde sınırlı bir onama yetkisi vardır. Onları değiştirme yetkisi kural olarak yoktur. 11 12 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler Değerlendirme Soruları 1) Aşağıdakilerden hangisi merkezi yönetimin yararlarından biri değildir? a) Kırtasiyecilik ve bürokrasinin azalması b) Ülke bütünlüğü ve milli birliği güçlendirmesi c) Hizmetlerin daha az masraf ile rasyonel yürütülmesi d) Hizmetlerin dağılımında yeknesaklığa uygun olması e) Güçlü bir devlet yönetimi sağlaması 2) Merkezi yönetim açısından illerin yönetimi aşağıdakilerden hangisine dayanır? a) Yetki genişliği b) Coğrafya c) Ekonomik gelişmişlik d) Seçilmiş olma e) Yerinden yönetim 3) Bazı kamu hizmetlerinin devlet tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince yerine getirilmesi yöntemi aşağıdakilerden hangisidir? a) Merkezi idarenin taşra örgütlenmesi b) Yerinden yönetim c) Hiyerarşi d) Yetki genişliği e) İdarenin bütünlüğü 4) Merkezi idarenin yerel yönetimler üzerindeki denetimine ne ad verilir? a) Hiyerarşik denetim b) Yerindelik denetimi c) Dikey denetim d) Yatay denetim e) Vesayet denetimi 5) I. İdari vesayet II. Hiyerarşi III. Yetkide paralellik Yukarıdakilerden hangileri “idarenin bütünlüğü” ilkesini sağlamaya yöneliktir? a) Yalnız I b) Yalnız II c) Yalnız III d) I ve II e) I, II ve III Cevap Anahtarı 1. a, 2. a, 3. b, 4.e, 5.d İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler ÖZET MERKEZDEN YÖNETİM İLKESİ Kamu hizmetlerinin “devlet” yani “merkezi idare” tarafından yürütülmesine merkezden yönetim denilmektedir. Merkezden Yönetimin Özellikleri a) Bütün hizmetler bir merkezde toplanmıştır. Karar almak ve alınan kararları uygulamak yetkisi merkeze aittir. b) Hizmetler, merkeze ait ve merkezi hiyerarşisi içinde yer alan kamu görevlileri tarafından yürütülür. c) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez tarafından yürütülmektedir. d) Kamu hizmetlerinin yönetilmektedir. yürütülmesine ilişkin gelir ve giderler merkezden Merkezden Yönetimin Yararları a) Merkezden yönetim ilkesi, devlet yönetiminde birlik ve bütünlüğü sağlar. b) Merkezden yönetim ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir yürütülmesini ve kamusal hizmetlerin sunulmasında bölgeler arasında eşitliği sağlayıcı bir etkisi vardır. c) Kamu hizmetlerinin belirlenmesi ve gerçekleştirilmesinde yerel baskılardan uzak kalındığı için daha rasyonel ve verimli bir şekilde kamu hizmetlerinin yürütülmesi mümkün olabilmektedir. d) Milli savunma ve diploması gibi hizmetler, yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenemez. Merkezden Yönetimin Sakıncaları a) Merkezden yönetim, kırtasiyeciliği arttırır. b) Merkezden yönetim ilkesi, hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olarak yürütülmesini güçleştirir. c) Merkezden yönetim, demokrasi ilkesine de uygun değildir. Yetki Genişliği Yetki genişliği, merkezi yönetimin taşra teşkilatının başındaki amirlerin merkeze danışmadan, merkezden emir ve talimat beklemeksizin, kendi başlarına merkez adına karar alabilmeleri demektir. 13 14 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler YERİNDEN YÖNETİM İLKESİ İdari yerinden yönetim, merkezi yönetim ilkesinin aksine, bazı kamu hizmetlerinin merkezi idare (devlet tüzel kişiliği) ve onun hiyerarşisi dışında kalan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesi anlamına gelmektedir. Yerinden Yönetim İlkesinin Özellikleri 1) Yerinden yönetim ilkesi ile ortaya çıkan kuruluşlar, özerk bir statüye sahiptir. 2) Yerinden yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri bulunmaktadır. 3) İdari yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerine ait bütçeleri bulunmaktadır. 4) İdari yerinden yönetim kuruluşları, kendi organları tarafından yönetilmektedir. 5) Yerinden yönetim kuruluşları, bir kanuna dayanarak kurulmakta ve ona göre yönetilmektedir. Yerinden Yönetim İlkesinin Çeşitleri Yerinden yönetim ilkesi, “coğrafi yerinden yönetim” ve “fonksiyonel (hizmet) yerinden yönetim” olmak üzere iki şekilde uygulanmaktadır. Coğrafi yerinden yönetim, bazı kamusal hizmetlerin yürütülmesi yetkisinin, merkezi idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesidir. Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını ise uzmanlık isteyen bazı kamu hizmetlerini yerine getirmek için, merkezi idarenin dışında örgütlenen ve belli bir özerkliğe sahip kamu kuruluşları olarak tanımlayabiliriz. Yerinden Yönetim İlkesinin Yararları a) Yerinden yönetim ilkesi demokratik esaslara daha uygundur. Bu yolla halkın yönetime katılması mümkün olmaktadır. b) Yerinden yönetim ilkesinde kırtasiyecilik azalmaktadır. c) Hizmetler yerel ihtiyaçlara uygun bir şekilde yerine getirilmektedir. Yerinden Yönetim ilkesinin Sakıncaları a) Yönetimde birlik ve bütünlüğün bozulmasına neden olabilir. b) Kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde bölgeler arasında eşitsizlik ortaya çıkabilir. c) Yerel düzeyde yeterli teknik elemen ve uzman bulma konusunda sıkıntılar yaşanabilir. İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler d) Yerel yönetimler parasal güçlüklerle karşılaşmakta ve genel yönetimin yardımı ile ayakta durabilmektedir. KAMU TÜZEL KİŞİLİĞİ İLKESİ Tüzel kişileri, kısaca belli bir amacı gerçekleştirmek için bir araya gelmiş insanların veya belli bir amaca tahsis edilmiş malların meydana getirdikleri kişiler olarak tanımlamak mümkündür. Tüzel kişiler ise, biri özel hukuk diğeri kamu hukuku tüzel kişileri olmak üzere iki kısma ayrılır. Kamu hukuku tüzel kişilerine kamu tüzel kişileri denilmektedir. İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ İLKESİ İdarenin bütünlüğü ilkesi üniter devlet olmanın gereğidir. Çünkü üniter devletler siyasi anlamda merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmiştir. Parçalı bir yapıda olan idarenin bütünlüğünü sağlamaya yönelik ise hiyerarşi ve idari vesayet olmak üzere iki araç bulunmaktadır. Hiyerarşi Hiyerarşik denetim, devlet tüzelkişiliği altında örgütlenmiş merkezi yönetimin başkent ve taşra kuruluşlarında ve farklı kamu tüzel kişilikleri olan coğrafi ve hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının kendi içlerinde, geleneksel emir komuta zinciri içinde gerçekleşen denetim türüdür. Hiyerarşik denetim, “kişiler üzerinde” ve “işlemler üzerinde” olmak üzere iki şekilde ortaya çıkmaktadır. İdari Vesayet Merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu, sınırları kanunla çizilen denetleme yetkisine “idari vesayet” denetimi denir. 15 16 Sakarya Üniversitesi İdari Teşkilata Hakim Olan İlkeler KAYNAKÇA ATAY, Ender (2009), İdare Hukuku, Turhan Kitapevi, Ankara. ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara. GÖZLER, Kemal ve Gürsel Kaplan (2011), İdare Hukukuna Giriş, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZLER, Kemal (2009), İdare Hukuku, Cilt I, İkinci Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1999), Yönetim Hukuku, On ikinci Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (2010), Türkiye’nin Yönetim Yapısı, 11. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. NOHUTÇU, Ahmet (2011), İdare Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara.
